Université de Strasbourg

Ecole nationale d’administration

Juin 2016

Master spécialité Administration et finances publiq ues

Parcours Administration Publique Spécialisée

soutenu par Abdelghafour AOUAD

CIP Promotion Palmyre (2015-2016)

Sous la direction de Gérard MARCOU

Professeur agrégé de Droit public Directeur du “Groupement de Recherche sur l’Administration Locale en

Europe” (GRALE), Université Paris I, Panthéon-Sorbonne

L’impact du processus de la décentralisation au Mar oc

sur le rôle des walis et gouverneurs dans la mise e n

œuvre et la coordination des politiques publiques

Remerciements

Je tiens à remercier vivement le Professeur Gérard MARCOU, qui a bien voulu diriger ce

travail. Ses conseils précieux m’ont été d’un grand apport dans la réalisation de mon

mémoire.

Mes remerciements vont naturellement à M. Fabrice LARAT, Directeur adjoint de la

formation, directeur du CERA, et à toute l’équipe pédagogique et administrative de l’ENA,

pour leur sympathie et leur collaboration.

Mes sincères remerciements vont, également, à toute l’équipe du centre de documentation,

pour leur professionnalisme, leur disponibilité et leur aide.

Enfin, je remercie vivement mes collègues du Maroc qui m’ont apporté leur soutien lors de

la réalisation de ce mémoire.

Abréviations et acronymes

BO Bulletin officiel

CAS Compte d’affectation spéciale

CCR Commission consultative de la régionalisation

CRI Centre régional d'investissement

CTP Comité technique préfectoral ou provincial

CTR Comité technique régional

DGCL Direction générale des collectivités locales

Dh Dirham

GID Système de gestion intégrée de la dépense

IGAT Inspection générale de l’administration territoriale

INDH Initiative nationale pour le développement humain

JORF Journal officiel de la République Française

MAPTAM Modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles

NOTRe Nouvelle organisation territoriale de la République

PAGER Programme d’approvisionnement groupé en eau potable des populations rurales

PERG Programme d’électrification rurale global

PIACL Pôle interrégional d'appui au contrôle de légalité

PNCRR Programme national de construction des routes rurales

REMALD Revue marocaine d'administration locale et de développement

Sommaire

Introduction ...................................................................................................................................... 1

Première partie : Les walis et gouverneurs acteurs du développement local ....................................... 4

1. Les missions traditionnelles : un représentant de l’Etat gestionnaire et coordinateur ................ 6

1.1. Un représentant de l’Etat coordinateur des services déconcentrés et gestionnaire de certains

programmes gouvernementaux .................................................................................................................... 6

1.1.1 La coordination des activités des services déconcentrés ...................................................................... 6

1.1.2 La gestion déconcentrée de l’investissement ....................................................................................... 9

1.1.3 La gestion de certains programmes nationaux au niveau territorial ................................................... 10

1.2. Un représentant de l’Etat tuteur des collectivités territoriales et exécutif des conseils des régions,

des préfectures et des provinces ................................................................................................................. 11

1.2.1 La tutelle sur les collectivités territoriales ......................................................................................... 12

1.2.2 L’exécution des délibérations des conseils des régions, des préfectures et des provinces ................. 14

2. La dernière réforme de la décentralisation : du représentant de l’Etat tuteur et gestionnaire au représentant de l’Etat contrôleur et conseiller des collectivités territoriales ......................... 15

2.1. Les nouvelles missions ................................................................................................................................. 16

2.1.1 Le contrôle administratif .................................................................................................................... 16

2.1.2 Le conseil et l’assistance ................................................................................................................... 19

2.2. La décharge des walis et gouverneurs de certaines missions traditionnelles ............................................ 20

2.2.1 La suppression de la tutelle ................................................................................................................ 20

2.2.2 Le transfert de l’exécutif des régions, des préfectures et des provinces des walis et gouverneurs aux présidents des conseils élus ......................................................................................................... 22

Deuxième partie : Impact de la réforme de la décentralisation sur le rôle des walis et gouverneurs ... 24

1. Effet de la réforme sur le rôle des walis et gouverneurs : le risque de "marginalisation" ........ 24

1.1. Impact sur les missions ................................................................................................................................ 24

1.1.1 Impact du remplacement de la tutelle par le contrôle administratif ................................................... 25

1.1.2 Impact du transfert de l’exécutif des régions, des préfectures et des provinces des walis et gouverneurs aux présidents des conseils élus .................................................................................... 27

1.2. Impact sur l’organisation et le fonctionnement .......................................................................................... 29

1.2.1 Impact sur l’organisation ................................................................................................................... 29

1.2.2 Impact sur le fonctionnement ............................................................................................................ 32

2. Des pistes pour conforter le rôle des walis et gouverneurs : la poursuite des réformes pour éviter le déséquilibre des pouvoirs sur le territoire ....................................................................... 33

2.1. La poursuite des réformes : vers de nouveaux champs d’intervention pour les walis et gouverneurs .... 33

2.1.1 La déconcentration............................................................................................................................. 33

2.1.2 La coordination des services déconcentrés ........................................................................................ 36

2.2. La poursuite des réformes : vers de nouveaux mécanismes et outils d’intervention ............................... 37

2.2.1 La contractualisation .......................................................................................................................... 37

2.2.2 Le dialogue Etat-collectivités territoriales ......................................................................................... 39

Conclusion ...................................................................................................................................... 41

Bibliographie ...................................................................................................................................... i

Annexes ............................................................................................................................................ 1

1

Introduction Le Maroc a engagé en 2015 une réforme importante de son système de décentralisation. Cette

réforme vient consolider le processus graduel de transfert des compétences de l’Etat vers les

collectivités territoriales1, entamé dès les premières années de l’indépendance avec l’adoption

de la première charte communale le 23 juin 1960. Ce processus fut conforté par d’importantes

réformes successives, notamment, en 1976, 1997 et 20022.

Cette dernière réforme s’inscrit dans le cadre d’un vaste chantier de modernisation de l’État et

d’amélioration de son efficacité par une valorisation de ses territoires et une gestion de

proximité. Elle a été impulsée par une volonté de Sa Majesté le Roi Mohammed VI, qui n’a

pas cessé depuis son intronisation d’appeler à la consolidation des acquis de la

décentralisation et de la démocratie locale et à faire de la régionalisation le fondement de

l’organisation territoriale du Royaume3, 4.

L’émergence du projet de régionalisation avancée a été amorcée par la mise en place d’une

Commission consultative de la régionalisation (CCR) en 20105. Cette commission a mené une

réflexion collective proactive en lançant une large concertation et un débat national ouvert et

engagé, impliquant tous les acteurs concernés (départements ministériels, élus, partis

politiques, syndicats et organisations professionnelles, universitaires, réseaux associatifs,

etc.).

Les résultats des travaux de la CCR et ses recommandations ont été pris en considération lors

de la réforme de la Constitution de 2011, qui a fait de la régionalisation avancée6 et de la libre

administration7 des principes de base de l’organisation décentralisée du Royaume.

La concrétisation de cette réforme a été accomplie par l’adoption d’un nouveau découpage

régional8 (voir annexe 1) et de trois lois organiques relatives aux régions9, aux préfectures et

1 « Les collectivités territoriales du Royaume sont les régions, les préfectures, les provinces et les communes. » article 135 de

la Constitution du 29 juillet 2011. 2 Harsi Abdallah, Décentralisation et déconcentration administrative : Instruments de la proximité administrative, colloque

maghrébin sur : « L’administration de proximité : concept et implications » organisé par la REMALD et l’Ecole Nationale de l’Administration, avec le concours de la Fondation Hanss Seidel, le jeudi 24 et vendredi 25 novembre 2005 au siège de l’ENA, Rabat.

3 Extraits des discours royaux sur la régionalisation : http://www.pncl.gov.ma/fr/Discours/Trone/Pages/default.aspx. 4 El Yaâcoubi Mohammed, La notion de régionalisation avancée dans les Discours Royaux, REMALD n° 94-95, septembre -

décembre 2010, pages : 39-59. 5 Le discours Royal du 3 janvier 2010 d’installation de la CCR a constitué la référence majeure et la feuille de route de la

régionalisation avancée : « […] la régionalisation élargie escomptée n'est pas un simple aménagement technique ou administratif. Elle traduit, plutôt, une option résolue pour la rénovation et la modernisation des structures de l'Etat, et pour la consolidation du développement intégré. […] Nous invitons la commission à s'attacher à mettre au point un modèle maroco-marocain de régionalisation, issu des spécificités de notre pays. […] Notre ambition nationale est de passer d'une régionalisation naissante à une régionalisation avancée. ».

6 L’article premier de la Constitution de 2011 dispose que : « […] L’organisation territoriale du Royaume est décentralisée. El1e est fondée sur une régionalisation avancée ».

7 L’article 136 de la Constitution de 2011 dispose que : « L'organisation régionale et territoriale repose sur les principes de libre administration, de coopération et de solidarité […] ».

2

provinces10 et aux communes11 (qualifiées ici des trois lois organiques de décentralisation) et

l’organisation des élections locales en septembre 2015.

Outre ses apports relatifs à l’organisation territoriale et au renforcement des compétences des

collectivités territoriales et de leurs autonomies administrative et financière, la réforme de la

décentralisation a modulé la relation entre l’Etat et les collectivités territoriales. En effet, elle

a concrétisé la libre administration des collectivités territoriales en remplaçant la tutelle sur

leurs décisions et leurs actes par le contrôle administratif , tout en confiant aux présidents des

conseils des régions, des préfectures et des provinces élus l’exécution de leurs délibérations à

la place des walis et gouverneurs12.

Ces derniers participaient, depuis l’indépendance du Maroc, à la mise en œuvre des politiques

publiques et à leur coordination au niveau territorial. En tant que représentants de l’Etat au

niveau territorial, ils assuraient plusieurs missions, notamment : la veille à l’exécution des

décisions et directives du gouvernement, la coordination des activités des services

déconcentrés, le contrôle a priori de certaines décisions des communes, l’exécution des

délibérations des conseils régionaux, préfectoraux et provinciaux, y compris l’exécution de

leurs budgets, etc.13

Les changements apportés par la nouvelle réforme de la décentralisation, notamment, ceux

concernant la relation entre l’Etat et les collectivités territoriales, seraient de nature à affecter

le rôle des walis et gouverneurs et auraient, certainement, des conséquences sur l’organisation

et le fonctionnement des services déconcentrés du Ministère de l’Intérieur, ainsi que sur

l’équilibre des pouvoirs au niveau territorial et l’évolution de la relation Etat-collectivités

territoriales.

Faire une évaluation préliminaire des conséquences de cette réforme [puisque les nouvelles

dispositions de la réforme viennent d’être mises en application après les dernières élections

locales de 2015] serait d’un grand apport et permettrait de présager les écueils qui pourraient

entraver la mise en œuvre de la réforme et d’essayer de répondre à certains questionnements

et interrogations qui se sont fait jour dès sa mise en application, tels que :

8 Le nouveau découpage régional a divisé le Royaume en 12 régions au lieu de 16 (Décret n°2-15-10 du 20 février 2015,

fixant le nombre des régions, leurs noms, leurs chefs-lieux et les préfectures et provinces les composant, BO n° 6340 du 05 mars 2015.

9 Loi organique n° 111-14 relative aux régions, promulguée par le Dahir n° 1-15-83 du 07 juillet 2015, BO n° 6440 du 18 février 2016.

10 Loi organique n° 112-14 relative aux préfectures et provinces, promulguée par le Dahir n° 1-15-84 du 07 juillet 2015, BO n° 6440 du 18 février 2016.

11 Loi organique n° 113-14 relative aux communes, promulguée par le Dahir n° 1-15-85 du 07 juillet 2015, BO n° 6440 du 18 février 2016.

12 Wali : équivalent du préfet de région en France - Gouverneur : équivalent du préfet de département en France. 13 Acharki Abdelaziz, Les walis et gouverneurs et la gouvernance territoriale à la lumière des dispositions de la nouvelle

Constitution, REMALD n° 109-110, mars - juin 2013, pages : 101-113, (article en arabe).

3

� Quel serait l’impact de la mutation des missions des walis et gouverneurs sur leur rôle

dans la mise en œuvre et la coordination des politiques publiques ?

� Y a-t-il un risque de "marginalisation" du rôle des représentants de l’Etat au niveau

territorial ?

� Quelles mesures faut-il mettre en place pour réussir la mutation du rôle des walis et

gouverneurs et maintenir leur position en tant qu’acteurs actifs dans la promotion du

développement local et la mise en œuvre des politiques nationales ?

Il importe de souligner, à ce niveau, qu’aucune évaluation des impacts de la dernière réforme

de la décentralisation au Maroc n’a été réalisée à ce jour. Ce qui fait l’intérêt de cette

réflexion qui pourrait être un point de départ pour engager un large débat, à l’échelle

nationale, autour des questions sus-indiquées et essayer de préfigurer les solutions des

problèmes qui peuvent surgir au fur et à mesure de la mise en œuvre des nouvelles mesures

introduites par la dernière réforme de la décentralisation.

La démarche adoptée pour réaliser cette réflexion est basée, particulièrement, sur une analyse

des textes juridiques régissant les missions des walis et gouverneurs, une consultation de

rapports et de ressources bibliographiques nationales et internationales en relation avec le

sujet, ainsi que l’exploitation d’informations issues de ma propre expérience professionnelle

au niveau des services déconcentrés et centraux du Ministère de l’intérieur au Maroc et de

mon stage à la Direction générale des collectivités locales en France.

De surcroît et sans vouloir s’engager dans une approche comparative, quelques enseignements

de l’expérience française de décentralisation sont utilisés pour illustrer et mieux éclaircir les

enjeux de la problématique étudiée.

Ainsi, des éléments de réponse peuvent être apportés aux différentes interrogations posées à

travers une présentation des missions, traditionnelles et nouvelles, des walis et gouverneurs

dans la mise en œuvre et la coordination des politiques publiques (partie I ) et une analyse de

l’impact des nouvelles mesures introduites par la dernière réforme de la décentralisation sur

leur rôle dans ce domaine (partie II ). Des propositions de mesures d’accompagnement pour

la réussite de la mutation du rôle des représentants de l’Etat au niveau territorial seront

présentées en conclusion.

4

Première partie : Les walis et gouverneurs acteurs du développement local Les walis de régions et les gouverneurs de préfectures et de provinces représentent le pouvoir

central au niveau territorial. Dès les premières années de l’indépendance, l’Etat unitaire

centralisé a créé le corps des gouverneurs de provinces pour représenter l’Etat et jouer le rôle

d’exécutif dans les provinces14,15.

La qualité du gouverneur en tant que représentant de l’Etat sur le territoire a été acquise au fur

et à mesure de l’évolution des processus de la déconcentration et de la décentralisation.

Désigné comme « représentant de Sa Majesté le Roi et délégué du gouvernement dans la

préfecture ou province où il exerce son commandement » (Dahir portant loi du 15 février

197716), il devient représentant de l’Etat dans les provinces, les préfectures et les régions dans

le texte de la Constitution du 13 septembre 1996.

La dernière Constitution de 2011, évoque pour la première fois, les walis17 de régions et les

qualifie à côté des gouverneurs de préfectures et de provinces de « représentants du pouvoir

central qui assurent, au nom du gouvernement l’application des lois, mettent en œuvre les

règlements et les décisions gouvernementaux et exercent le contrôle administratif »18.

Le statut des walis et gouverneurs est régi par le Dahir n° 1-08-67 du 31 juillet 200819. Ce

sont des agents d’autorité relevant du cadre des gouverneurs, qui comprend le grade de

gouverneur principal et le grade de gouverneur, destinés à occuper les fonctions de wali ou de

gouverneur de préfecture ou de province. Ils sont nommés par Dahir Royal, après délibération

en Conseil des Ministres, sur proposition du Chef du gouvernement et à l’initiative du

Ministre de l’intérieur20.

Les walis et gouverneurs ont une compétence de principe à l'égard d'une généralité de

matières. Ce sont des autorités d'administration générale à l’inverse des autres chefs des

services déconcentrés qui ont des missions techniques spécifiques (éducation, santé,

agriculture, urbanisme, etc.)21. Leurs attributions ont été fixées par les différentes

14 Dahir n° 1-56-046 du 20 mars 1956 fixant le statut des gouverneurs. 15 Dahir n° 1-63-038 du 1er mars 1963 portant statut particulier des administrateurs du Ministère de l'intérieur, BO n° 2629 du

15 mars 1963. 16 Dahir portant loi n° 1-75-168 du 15 février 1977 relatif aux attributions du gouverneur, tel qu'il a été modifié et complété,

BO n° 3359 du 16 mars 1977. 17 La loi n° 47-96 relative à l’organisation de la région ne parlait que de "Gouverneur du chef-lieu de la Région" pour

désigner le wali. 18 Article 145 de la Constitution de 2011. 19 Dahir n° 1-08-67 du 31 juillet 2008 relatif au corps des agents d'autorité, BO n° 5680 du 06 novembre 2008. 20 Article 49 de la Constitution de 2011. 21 Daoudi Imane, Les walis et gouverneurs et la réforme constitutionnelle au Maroc, REMALD n° 108, janvier - février 2013,

pages : 69 - 77, (page 71) (article en arabe).

5

Constitutions successives du Royaume22, ainsi que par d’autres textes, notamment, le Dahir

portant loi n° 1-75-168 du 15 février 1977 relatif aux attributions du gouverneur et les lois

fixant l’organisation et le fonctionnement des collectivités territoriales. Quatre types de leurs

attributions fondamentales peuvent être distingués, comme suit :

1- De représentation de l’Etat ; en veillant à l’application des Dahirs, lois et règlements

et à l’exécution des directives du gouvernement au niveau territorial ;

2- De maintien de l’ordre public23 ; en assurant la sécurité, la tranquillité et la salubrité

publiques ;

3- De coordination des services déconcentrés de l’Etat au niveau territorial ;

4- Des missions auprès des collectivités territoriales.

Ainsi, à l’exception des missions de maintien de l’ordre public, toutes les autres attributions

des walis et gouverneurs sont voués à la mise en œuvre et à la coordination des politiques

publiques au niveau territorial. Pour des raisons liées à la démarche de l’étude, ces attributions

seront présentées en deux catégories :

Des missions traditionnelles, que les walis et gouverneurs ont exercé depuis l’indépendance,

notamment :

- La veille à l’application des lois et des décisions du gouvernement ;

- La coordination des activités des services déconcentrés de l’administration centrale ;

- L’exécution des délibérations des assemblées préfectorales, provinciales et

régionales ;

- La tutelle sur les décisions et les actes des communes rurales ;

et des missions nouvelles, introduites par la dernière Constitution de 2011 et les trois lois

organiques concrétisant la dernière réforme de la décentralisation, qui concernent :

- L’exercice du contrôle administratif ;

- L’assistance des présidents des collectivités territoriales et, notamment, les présidents

des Conseils des régions dans la mise en œuvre des plans et des programmes de

développement.

22 Article 95 de la Constitution du 07 décembre 1962, article 88 de la Constitution du 24 juillet 1970, article 89 de la

Constitution du 15 mars 1972, article 96 de la Constitution du 04 septembre 1992, articles 101 et 102 de la Constitution du 13 septembre 1996 et article 145 de la Constitution du 29 juillet 2011.

23 L’article 3 du Dahir portant loi du 15 février 1977, stipule que « pour le maintien de l’ordre public, le gouverneur peut utiliser les forces auxiliaires, les forces de police et faire appel à la gendarmerie royale et aux forces armées royales dans les conditions prévues par la loi ».

6

1. Les missions traditionnelles : un représentant de l’Etat gestionnaire et coordinateur

Les walis et gouverneurs ont assuré depuis l’indépendance du Maroc des missions de

coordination des services déconcentrés et de gestion de certains programmes

gouvernementaux, ainsi que d’autres missions auprès des collectivités territoriales relatives,

notamment, à l’exercice de la tutelle sur ces collectivités et à l’exécution des délibérations des

conseils des régions, des préfectures et des provinces.

1.1. Un représentant de l’Etat coordinateur des services déconcentrés et gestionnaire de certains programmes gouvernementaux

Le Maroc est un Etat unitaire dans lequel les services centraux ont des représentations au

niveau territorial. Afin de garantir la cohérence de l’action de l’Etat et la mise en œuvre des

politiques publiques, le législateur a chargé dès les premières années de l’indépendance les

gouverneurs de coordonner les activités des services déconcentrés. Cette mission de

coordination a évolué pour accompagner le processus de décentralisation en intégrant des

missions de gestion.

1.1.1 La coordination des activités des services déconcentrés

Les différentes Constitutions marocaines qui se sont succédé reconnaissent au gouverneur le

pouvoir de coordination de l’action des services déconcentrés œuvrant sur son

commandement.

La mission de coordination constitue le cœur de métier des walis et gouverneurs dans la mise

en œuvre des politiques publiques au niveau territorial. Désignée au Dahir du 20 mars 195624

par « la liaison entre les services extérieurs des divers départements ministériels », elle a

évolué ensuite en mission de coordination proprement dite avec le Dahir portant loi du 15

février 197725.

Cette mission a été renforcée par la Dahir du 6 octobre 199326, qui a donné la possibilité aux

Ministres, Secrétaires d’État et sous-Secrétaires d’État de donner délégation au gouverneur

pour signer ou viser tout acte concernant les activités de leurs services extérieurs dans les

limites territoriales de la préfecture ou la province considérée. La même tendance a été

poursuivie par le Décret du 20 octobre 199327, qui a fixé les principes généraux de la

24 Dahir du 20 mars 1956, Op. cit. 25 Dahir portant loi du 15 février 1977, Op. cit. 26 Dahir n° 1-93-294 du 6 octobre 1993 complétant le dahir n° 1-57-068 du 10 avril 1957 relatif aux délégations de signatures

des Ministres, secrétaires d’Etat et sous-secrétaires d’Etat, BO n° 4223 du 06 Octobre 1993. 27 Décret n° 2-93-625 du 20 octobre 1993 relatif à la déconcentration administrative, BO n° 4227 du 03 novembre 1993.

7

répartition des attributions et des moyens entre les services centraux et les services extérieurs

et par le décret du 30 octobre 200828, qui a abrogé et remplacé celui du 6 octobre 1993.

La mission de coordination allait connaître un essor exceptionnel avec la Constitution de 1996

qui a érigé cette mission de "la coordination" à "la gestion". L’article 102 dispose : « Dans les

provinces, les préfectures et les régions, les gouverneurs représentent l'Etat et veillent à

l'exécution des lois. Ils sont responsables de l'application des décisions du gouvernement et, à

cette fin, de la gestion des services locaux des administrations centrales ». Néanmoins, dans

la pratique, ce vœu du constituant n’a pas été concrétisé. Le pouvoir exécutif n’a pas suivi et

n’a pas mis en place les outils nécessaires pour transformer la coordination en gestion comme

fut le cas en France, par exemple, avec le décret de 199329 et celui de 200430.

A cet égard, la dernière Constitution de 2011 a rectifié le tir en revenant à la mission originale

de coordination. Elle précise, dans son article 145, que « sous l’autorité des Ministres

concernés, les walis et gouverneurs coordonnent les activités des services déconcentrés de

l’administration centrale et veillent à leur bon fonctionnement ».

« Cette utilisation oscillatoire des termes et concepts qui visent à déterminer la nature de la

relation qui devrait lier les walis et gouverneurs aux services déconcentrés montre qu’il y a

une difficulté à la préciser et par conséquent à déterminer les pouvoirs des walis et

gouverneurs à l’égard desdits services »31.

Les mécanismes de mise en œuvre de la mission de coordination sont explicités par les

dispositions du Dahir du 15 février 1977, tel qu’il a été modifié par le Dahir du 6 octobre

1993 et se résument comme suit :

� L’impulsion, le contrôle et le suivi des activités des services extérieurs et des

établissements publics ;

� La reddition des comptes sur les conditions d’exécution des directives et instructions

ministérielles à l’échelle du commandement ;

� La centralisation de l’information concernant les activités des services extérieurs ;

� Le contrôle de l’activité des fonctionnaires et agents des services extérieurs.

Par ailleurs, les gouverneurs sont dotés d’un outil pour accomplir leur mission de

coordination. Il s’agit du comité technique préfectoral ou provincial (CTP). Ce comité,

28 Décret n° 2-05-768 du 30 octobre 2008 relatif à la délégation de signature des ministres, secrétaires d'Etat et sous-

secrétaires d'Etat, BO n° 5688 du 4 décembre 2008. 29 Décret n° 92-604 du 1er juillet 1992 portant charte de la déconcentration, JORF n° 0154 du 04 juillet 1992. 30 Décret n° 2004-374 du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l'organisation et à l'action des services de l'Etat dans

les régions et départements, JORF n° 0102 du 30 avril 2004. 31 Serraji Mekki, Place et pouvoirs des walis et gouverneurs dans la Constitution de 2011, REMALD, n° 111, juillet-août

2013, pages : 25-45, (page 40) (article en arabe - traduction libre).

8

présidé par le gouverneur, a été institué par le Dahir portant loi du 15 février 1977 et a été

redynamisé en 1993 suite à la lettre Royale adressée au Ministre d’Etat à l’intérieur et à

l’information32. Le CTP est composé du Secrétaire général de la préfecture ou province, des

chefs de cercles, des chefs des services extérieurs des administrations centrales de l’Etat, des

directeurs des établissements publics et de toute personne jugée qualifiée par le gouverneur. Il

se réunit au moins une fois par mois. Ce comité constitue l’instrument privilégié de mise en

œuvre de la coordination et du contrôle de l’action de l’Etat au niveau préfectoral ou

provincial. Il assure le suivi du déroulement normal des services publics. Il fait le point sur

l’état d’avancement des investissements et des travaux d’équipements de l’Etat et des

établissements publics, en cours de réalisation sur le territoire provincial ou préfectoral, et

examine les difficultés rencontrées et les solutions proposées pour y remédier.

A signaler que les walis exercent les mêmes missions de coordination au niveau des

préfectures et provinces chefs-lieux des régions. Cependant, il n’existe pas d’instance de

coordination à l’échelle régionale. La majorité des services déconcentrés ont une

représentation au niveau préfectoral et provincial.

Sur le plan pratique, force est de constater que le pouvoir de coordination des walis et

gouverneurs demeure nettement insuffisant. Ils n’ont pas de pouvoir effectif sur les chefs des

services déconcentrés. En effet, le pouvoir hiérarchique, sur ces derniers, demeure, sans

partage, entre les mains de leurs Ministres. Ces derniers détiennent, également, le pouvoir de

création de ces services extérieurs et de leur répartition géographique. Celle-ci peut être,

parfois, différente du découpage administratif.

Par opposition, dans le système français, par exemple, le préfet est le chef de l’ensemble des

services déconcentrés de l’Etat. Il arrête l'organisation fonctionnelle et territoriale des services

déconcentrés des administrations civiles de l'Etat placés sous son autorité, conformément aux

orientations des Ministres dont ils relèvent et après avoir recueilli l'avis des chefs des services

intéressés. De plus, le préfet est l'ordonnateur secondaire des services déconcentrés des

administrations civiles de l'Etat et donne son avis sur leurs projets de budgets33. Toutes ces

mesures permettent au préfet d’assurer au mieux son rôle de coordination.

De plus, les chefs des services déconcentrés n’ont pas le pouvoir de décision et ne peuvent

pas honorer leurs engagements vis-à-vis des walis et gouverneurs. Ils doivent souvent

retourner à leurs services centraux et à leurs Ministres, pour la prise de décision.

32 Lettre de Sa Majesté le Roi Hassan II au Ministre de l’Etat à l’intérieur et à l’information relative à la création au sein de

chaque préfecture ou province, d’un conseil fonctionnant sous la présidence du wali ou gouverneur et regroupant les délégués provinciaux ou préfectoraux de l’ensemble des départements ministériels, 1993.

33 Décret n° 2004-374 du 29 avril 2004, Op. cit.

9

Ceci vide les réunions des comités techniques préfectoraux ou provinciaux (CTP), principal

outil de coordination, de leur objet. Les représentants des départements centraux à l’échelle

locale ne pouvant s’engager, ni sur les décisions, ni sur les moyens à mettre en place pour la

résolution de certains problèmes.

Ce sont là les raisons principales de l’échec de l’outil CTP, dont "la mise en œuvre" n’a pas

permis d’atteindre des résultats probants. Cette situation a été compliquée par la non

publication du texte réglementaire fixant les attributions de ce comité, prévu par le Dahir

portant loi du 15 février 1977. De ce fait, de nombreux walis et gouverneurs ne veillent plus à

l’organisation de ces réunions, ni à leur périodicité. Ils les remplacent par des réunions

occasionnelles spécifiques chaque fois qu’ils le jugent nécessaire.

Un autre aspect important réside dans une sorte de réticence de la part des services centraux

qui tardent à se libérer des tâches de gestion et d’exécution et n’activent pas le mécanisme de

délégation aux walis et gouverneurs. Les dispositions du Dahir du 6 octobre 1993, et du

décret du 20 octobre 1993 (article 3) qui stipulent que « les Ministres peuvent donner

délégation aux gouverneurs pour agir en leur nom et signer ou viser tous les actes concernant

les activités de leurs services extérieurs dans les limites territoriales de la préfecture ou la

province concernée », restent sans application. La seule exception enregistrée dans ce sens,

est la délégation des actes relatifs à l’investissement aux walis de régions, qui est le fruit

d’une volonté Royale34.

1.1.2 La gestion déconcentrée de l’investissement

L'évolution de la politique de la déconcentration que le Maroc a essayé de mener en parallèle

avec la décentralisation a été marquée par une étape importante, qui a fait du représentant de

l’Etat au niveau régional l’acteur clé de l’investissement au niveau local.

En effet, devant l’échec des efforts incitants les services centraux à déléguer leurs pouvoirs

aux responsables des services déconcentrés ou bien aux walis et gouverneurs35, une initiative

Royale36 visant à promouvoir l’investissement a permis de reconfigurer le rôle des services

territoriaux, à travers trois mesures :

1- La création, sous la responsabilité des walis de régions des centres régionaux

d'investissement (CRI), ayant deux fonctions essentielles (chacune correspondant à un

guichet) : l’aide à la création d'entreprises et l’aide aux investisseurs ;

34 Lettre Royale au Premier ministre relative à la gestion déconcentrée de l'investissement, BO n° 4970 du 17 janvier 2002. 35 Harsi Abdallah, Op. cit (page 10). 36 Lettre Royale au Premier ministre relative à la gestion déconcentrée de l'investissement, Op. cit.

10

2- Le transfert des pouvoirs nécessaires de la part des Ministres aux walis de régions pour

conclure ou édicter au nom de l'État des actes liés au secteur de l’investissement37 ;

3- La délégation au profit des walis de région d'une partie du pouvoir de tutelle exercé

jusqu’à lors par le Ministère de l’intérieur, notamment, les actes d’approbation de

certaines délibérations à caractère financier38.

Après que les délégations sus-indiquées ont été données par les ministres concernés et les

centres régionaux d’investissements ont été crées39, les walis de régions sont devenus les

premiers responsables de la promotion et de la gestion des investissements au niveau

territorial et des acteurs principaux dans la mise en œuvre des politiques publiques

d’investissement et d’attractivité des territoires. Ils sont chargés de délivrer les autorisations et

de signer les actes administratifs afférents aux investissements dont le montant est inférieur à

200 millions de Dh.

Malgré que le bilan de l’expérience des CRI soit mitigé40, elle demeure l’une des expériences

réussies de réforme de l’administration marocaine, dans la mesure où elle a permis de

déconcentrer l’investissement et de créer une concurrence entre les régions pour attirer le

maximum d’investissements.

1.1.3 La gestion de certains programmes nationaux au niveau territorial

Les walis et gouverneurs sont chargés occasionnellement de la gestion de certains

programmes nationaux au niveau territorial. Ces programmes ont généralement une portée

nationale, un pilotage interministériel et un financement sous forme des comptes d’affectation

spéciaux (CAS). Les walis et gouverneurs sont institués sous-ordonnateurs et ils sont chargés

de gérer lesdits programmes.

Parmi ces programmes, nous citons l’exemple du programme national de lutte contre les

effets de la sécheresse mené dans les années 2000 et l’Initiative nationale pour le

développement humain (INDH)41 lancée en 2005. Cette dernière est le modèle type d’une

politique publique interministérielle, dont la mise en œuvre et la coordination incombent en

37 Il s’agit des contrats de vente ou de location concernant les immeubles du domaine privé de l'Etat - des actes d'autorisation

d'occupation du domaine public et du domaine forestier - des autorisations d'installation ou d'exploitation des activités industrielles, agro-industrielles et minières et des autorisations d'ouverture et d'exploitation des établissements touristiques, le classement et le contrôle desdits établissements, la délivrance des diverses licences ou autorisations particulières nécessaires à l'exploitation de ces établissements.

38 Il s’agit des actes d'approbation des délibérations pour : les marchés et les conventions passés par les collectivités locales, lorsque leur montant ne dépasse pas 10 millions de Dh - les décisions de transfert de crédit d'une rubrique à une autre, à l'intérieur du budget des collectivités et les actes d'acquisition et de cession de terrains des collectivités locales.

39 Les CRI ont été créés par le Décret Royal n° du 7 janvier 2002. 40 Challot Hakim, Le rapport Mckinsey sur les failles des CRI, lavieeco.com, 30 décembre 2011, consultable sur :

http://lavieeco.com/news/economie/le-rapport-mckinsey-sur-les-failles-des-cri-21033.html. 41 Lancée par Sa Majesté le Roi Mohammed VI dans son Discours à la nation, Rabat, 18 mai 2005 pour lutter contre la

pauvreté, l’exclusion sociale et la précarité.

11

grande partie aux walis et gouverneurs. En effet, les représentants de l’Etat sont impliqués

dans toutes les étapes de la mise en œuvre des projets INDH depuis la programmation

jusqu'au suivi de l’exécution et l’évaluation.

En tant que présidents des comités régional, préfectoral ou provincial de développement

humain, les walis et gouverneurs sont impliqués dans la programmation et la sélection des

projets. Lesdits comités évaluent, valident et accordent le financement pour les projets de lutte

contre pauvreté et la précarité proposés par les comités locaux de développement humain

(constitués des représentants des associations, des élus et des autorités locales).

Par ailleurs, les walis et gouverneurs sont désignés sous-ordonnateurs des dépenses imputés

sur le compte d’affectation spéciale "fonds de soutien à l’INDH"42,43. Ils sont de ce fait

responsables de l’exécution des projets. Leurs services sont chargés de préparer les études

nécessaires, lancer les appels d’offres et veiller sur la bonne exécution des projets.

Ils assurent, également, le suivi et l’évaluation des projets INDH à travers un "reporting"

mensuel adressé au Ministère de l’intérieur, via le système d’information mis en place à cet

effet, et des rapports périodiques sur l’état d’avancement physique et financier des projets.

En somme, les walis et gouverneurs sont les gestionnaires de l’INDH. Ils assurent le pilotage

des programmes au niveau territorial et pour ce, ils sont investis d’un pouvoir de décision et

d’arbitrage et sont garants de la cohérence globale des projets et de leur concordance avec les

valeurs et les principes de base de l’initiative. Ils sont, également, l’interlocuteur unique du

comité de pilotage stratégique de développement humain, présidé par le Chef du

gouvernement.

L’expérience de l’INDH et ses modalités de mise en œuvre pourraient constituer un modèle à

suivre pour faire évoluer le rôle des walis et gouverneurs dans la mise en œuvre des politiques

publiques.

1.2. Un représentant de l’Etat tuteur des collectivités territoriales et exécutif des conseils des régions, des préfectures et des provinces

Le début de l’expérience marocaine de décentralisation a été marqué par deux mesures

fondamentales que l’Etat a mis en place pour sauvegarder ses intérêts ; d’une part, il a lié le

transfert des compétences aux collectivités territoriales à une tutelle renforcée, et d’autre part,

il a confié l’exécution de leurs délibérations au représentant de l’Etat. Cette situation n’a pas

42 Décret n° 2-05-1016 du 19 juillet 2005 portant création d’un compte d’affectation spéciale n° 3.1.04.06 intitulé « fonds de

soutien à l’initiative nationale pour le développement humain », BO n° 5340 du 4 août 2005. 43 Arrêté du Premier ministre n° 3-108-05 du 30 novembre 2005, instituant messieurs les walis et gouverneurs en qualité de

sous-ordonnateurs des dépenses imputées sur le compte d’affectation spéciale n° 3.1.04.06 intitulé « fonds de soutien à l’initiative nationale pour le développement humain ».

12

changé depuis lors, sauf dans le cas des communes, pour lesquelles l’exécution des

délibérations a été confiée au président du conseil élu depuis la réforme de 197644.

1.2.1 La tutelle sur les collectivités territoriales

La mise en place de la décentralisation au Maroc a été marquée par une tutelle renforcée de

l’Etat sur les collectivités territoriales. Qu’il s’agisse de la décentralisation communale,

provinciale et préfectorale ou régionale, le législateur a constamment maintenu l’exercice de

la tutelle sur les actes des élus et sur les délibérations et les décisions des conseils.

Ainsi, tous les textes régissant les collectivités territoriales lui ont consacré une place

privilégiée. La tutelle constitue, en fait, le procédé nécessaire de la défense de l’intérêt général

contre les éventuels excès des collectivités décentralisées45.

Ce choix s’explique naturellement par le fait que, la politique de décentralisation, au sens

moderne, demeure finalement relativement récente au Maroc et ne saurait être aussi

développée que dans les pays où sa pratique remonte à plus d’un siècle46.

La tutelle sur les collectivités territoriales est exercée principalement par le Ministère de

l’intérieur et par les walis et gouverneurs dans des domaines fixés par la loi.

Cette tutelle concerne les délibérations des conseils et les « élus ». Elle prend les formes

suivantes (voir annexe 2) :

a. La tutelle sur les délibérations :

Elle se manifeste par l’approbation de certaines délibérations prises par les conseils des

collectivités territoriales, l’opposition motivée dans les cas de nullité ou d’annulabilité et le

visa des actes réglementaires pris par les présidents des conseils des communes.

b. La tutelle sur « les élus » :

Il s’agit des décisions de démission, de suspension, de dissolution et de révocation prononcées

à l’encontre des conseils élus, de leurs membres, présidents ou vice-présidents dans les cas

prévus par les lois de la décentralisation.

Ces décisions sont prononcées soit par décret motivé (dissolution et révocation des conseils et

révocation de leurs membres y compris les présidents et vice-présidents), soit par arrêté du

Ministre de l’intérieur (suspension des conseils et de leurs membres y compris les présidents

44 Dahir portant loi n° 1-76-583 du 30 septembre 1976 relatif à l'organisation communale, BO n° 3335-bis du 01 octobre

1976. 45 Benabdallah Mohammed Amine, Propos sur la décentralisation territoriale au Maroc, Mélanges offerts au professeur

Jacques Moreau, Ed. Economica, Paris, 2003. 46 Ibid.

13

et vice-présidents et démission d’office des leurs membres y compris les présidents et vice-

présidents).

De plus, en cas de suspension, de dissolution d’un conseil ou de démission de tous ses

membres en exercice, ou lorsqu'un conseil ne peut être constitué, le Ministère de l’intérieur

dans le cas des régions, préfectures, provinces et communes urbaines47 et le wali ou

gouverneur dans le cas des communes rurales, sont chargés de désigner une délégation

spéciale pour remplir les fonctions du conseil.

c. Le pouvoir de substitution :

Les walis et gouverneurs disposent d’un pouvoir de substitution qu’ils peuvent exercer

lorsque le président du conseil régional, préfectoral, provincial ou communal refuse ou

s'abstient de prendre les actes qui lui sont légalement impartis. Dans ce cas, le wali ou le

gouverneur peut, après l'en avoir requis, y procéder d'office.

Dans la pratique, le pouvoir de substitution semble agir plus comme « épouvantail » que

comme mesure courante de dépasser « les blocages »48.

Par ailleurs, il y a lieu de souligner que la tutelle n’est pas toujours prévue uniquement par les

textes qui régissent directement les collectivités territoriales, mais elle est prévue, également,

par d’autres textes, tels que le décret des marchés publics qui conditionnait la validité des

marchés des régions, des préfectures, des provinces et des communes à leur approbation par

l'autorité compétente49. Il s’agit du Ministre de l’intérieur ou son délégué pour les marchés

dont le montant dépasse 10 millions de Dh, du wali pour les marchés des régions, préfectures

et provinces dont le montant est inférieur ou égal à 10 millions de Dh et entre 2 millions et 10

millions pour les communes et du gouverneur pour les marchés des communes dont le

montant est inférieur à 2 millions de Dh50.

La tutelle se manifeste, également, par les interventions de l’Inspection générale de

l’administration territoriale (IGAT). En 2014, 93 missions d’inspection ont été dépêchées par

l’Administration centrale (Ministère de l’intérieur) et ont abouti à 63 décisions, dont la

suspension des dirigeants communaux reste la sanction la plus dominante avec 31 décisions.

Le recours à la justice reste peu utilisé avec un nombre de 16 affaires qui ont été déférées

devant les tribunaux51.

47 Les lois relatives à l’organisation communale distinguaient deux types de communes urbaines et rurales. 48 Rapport sur la régionalisation avancée, livre II, rapports thématiques, Commission consultative de la régionalisation,

Rabat, 202 pages (page 28). 49 Articles 144 et 152 du Décret n° 2-12-349 du 20 mars 2013 relatif aux marchés publics, BO n° 6140 du 4 avril 2013. 50 Arrêté du Ministre de l’intérieur n° 3610.13 du 12 décembre 2013, fixant les autorités habilitées à approuver les marchés

des régions, des préfectures, des provinces et des communes, BO n° 6214 du 19 décembre 2013. 51 Bennajah Younes, Collectivités territoriales : la tutelle serre la vis, Les Eco, 12 janvier 2015, pages 18-32.

14

En somme, l’exercice de la tutelle donnait aux walis et gouverneurs un droit de regard sur la

légalité et l’opportunité des décisions et actes des collectivités territoriales. Elle servait de

levier pour veiller, d’une part, au respect des lois et règlements, et d’autre part, à la

convergence des actions menées au niveau territorial par lesdites collectivités avec les

programmes et les politiques nationaux, ainsi qu’au respect des orientations et des directives

de la politique générale du gouvernement.

1.2.2 L’exécution des délibérations des conseils des régions, des préfectures et des provinces

Les gouverneurs ont été chargés de l’exécution des délibérations des provinces [et

préfectures] depuis la première loi d’organisation des provinces de 1962 et par toutes les

Constitutions successives du Royaume. De même, pour les régions depuis la première loi

d’organisation des régions de 1997, c’est le gouverneur de la province chef-lieu de la région

(wali) qui assure le rôle d’exécutif.

La décentralisation provinciale et régionale n’a pas été aussi développée que la

décentralisation communale52, puisque depuis pour la réforme de 1976, l’exécution des

délibérations des conseils des communes a été confié au président du conseil.

En exécutant les délibérations des conseils élus des régions, des préfectures et des provinces,

les walis et gouverneurs assuraient, entre autres, l’exécution de leurs budgets, la réalisation

des projets et la conclusion des marchés et contrats. Ceci était considéré au départ comme un

moyen d’assister ces entités peu préparées à des tâches de gestion et d’optimiser les dépenses

publiques53.

Ils disposaient d’un budget qui leur permettait d’intervenir dans différents secteurs ; social,

d’aménagement urbain et d’infrastructures et de participer au financement de certains

programmes et politiques nationales à la place de certaines collectivités qui n’arrivaient pas à

honorer leurs engagements. Les programmes nationaux d’équipement, tels que le programme

d’électrification rurale global (PERG), le programme d’approvisionnement groupé en eau

potable des populations rurales (PAGER) et le programme national de construction des routes

rurales (PNCRR) constituent des exemples illustratifs pour ce type d’intervention.

Cette marge de manœuvre dont disposaient les représentants de l’Etat, leur permettait

d’assurer l’équilibre entre les collectivités relevant de leurs commandements en réalisant des

projets d’infrastructure et de développement dans les collectivités moins nanties. De même,

52 El Yaâcoubi Mohammed et Harsi Abdallah, Rapport sur le cadre conceptuel, législatif et réglementaire des processus de

décentralisation et de régionalisation au Maroc, Contribution au Rapport RDH 50, 2005, pages 174-216 (page 179). 53 Rapport sur la régionalisation avancée, livre II, rapports thématiques, Op. cit (page 28).

15

de répondre à quelques besoins des citoyens que certains conseils élus, s’abstiennent à assurer

pour une raison ou une autre, notamment, de nature politique.

Par ailleurs, et au fur et à mesure de l’avancée du processus de décentralisation, le législateur

a mis en place des mesures pour garantir les droits des collectivités territoriales, tels que le

contreseing nécessaire du président du conseil régional à tout acte d’exécution par le wali, ou

la possibilité pour les conseils régionaux, préfectoraux ou provinciaux d’interpeller les walis

et gouverneurs sur l’exécution de leurs décisions et délibérations ou encore les possibilités de

recours auprès du Ministre de l’intérieur ou du Premier Ministre ou auprès des tribunaux

administratifs. Dans les faits, les recours auprès des tribunaux administratifs ne sont

pratiquement jamais utilisés, les usages ont voulu que les conflits se règlent « à l’amiable ».

Cependant, la mission d’exécution des délibérations des régions, préfectures et provinces par

les représentants de l’Etat a été souvent considérée par certains auteurs comme une limite

organique à l’autonomie de ces collectivités54. De surcroît, la cohabitation sur le territoire

entre les walis et gouverneurs et les présidents des conseils des régions, des préfectures et des

provinces n’était pas égalitaire. Les représentants de l’Etat mieux formés, mieux entourées et

dotés du pouvoir d’exécution sont mieux perçus par la population locale et ont éclipsé les

présidents élus.

Les élus et les partis politiques réclamaient que ce rôle d’exécution leur revient. Cette

réclamation a été satisfaite avec la dernière réforme de la Constitution de 2011, qui a précisé

au niveau de son article 138 que : « les présidents des conseils des régions et les présidents

des autres collectivités territoriales exécutent les délibérations et décisions de ces conseils. ».

2. La dernière réforme de la décentralisation : du représentant de l’Etat tuteur et gestionnaire au représentant de l’Etat contrôleur et conseiller des collectivités territoriales

La dernière réforme de la Constitution de 2011 a constitué une nouvelle étape du

développement de la décentralisation et de la régionalisation au Maroc. C’est l'aboutissement

des expériences et des réformes accumulées par le Maroc depuis plus d'un demi-siècle. Il était

donc temps de passer à une nouvelle phase de décentralisation et de démocratie locale, fondée

sur le renforcement de l'autonomie administrative et financière des collectivités territoriales,

la consolidation de leurs compétences dans le cadre de la libre administration et

l’amélioration des règles de bonne gouvernance.

Ainsi, la libre administration a été placée au rang de principe constitutionnel qui s’impose au

législateur et à toutes les autres autorités administratives. L’article 136 de la Constitution de

54 El Yaâcoubi Mohammed et Harsi Abdallah, Op. cit (page 179).

16

2011 dispose que : « L’organisation régionale et territoriale repose sur les principes de libre

administration, de coopération et de solidarité. Elle assure la participation des populations

concernées à la gestion de leurs affaires et favorise leur contribution au développement

humain intégré et durable. ».

Ce principe a été repris dans les trois lois organiques relatives aux régions, aux préfectures et

provinces et aux communes55, qui l’explicitent au fait que « chaque collectivité territoriale

dispose, dans la limite de ses compétences, du pouvoir de délibérer de manière démocratique

et du pouvoir d'exécuter ses délibérations et ses décisions, conformément aux dispositions des

textes législatifs et réglementaires ».

Cette conception de la libre administration signifie une coupure avec les pratiques

traditionnelles qui ont prévalu, jusqu’à présent, dans l’exercice de la décentralisation

territoriale au Maroc, notamment, celle en relation avec l’exécution des délibérations des

assemblées élus et leur contrôle. L’Etat était donc obligé de se doter de nouvelles missions

pour accompagner la libre administration, tout en conservant son unité et l’unité de son ordre

juridique.

2.1. Les nouvelles missions

La mise en œuvre de la libre administration des collectivités territoriales a induit deux

impératifs pour l’Etat ; d’une part, renforcer, les compétences décisionnelles et exécutives des

conseils élus, notamment, pour les régions, préfectures et provinces, et d’autre part, mettre en

place un système de contrôle adapté garantissant la sécurité juridique et les intérêts nationaux.

L’exécution et le suivi de la mise en œuvre de ces mesures ne pouvant être pilotés du niveau

central, le représentant de l’Etat au niveau territorial a été chargé de ces nouvelles missions.

2.1.1 Le contrôle administratif

Le contrôle administratif est la principale nouvelle mission constitutionnelle confiée aux walis

et gouverneurs en vertu de l’article 14556 de la Constitution de 2011. Il contribue à garantir la

prééminence des intérêts nationaux, à assurer une application uniforme de la règle de droit sur

le territoire national et à concrétiser, in fine, l’égalité devant la loi des citoyens57.

Les trois lois organiques relatives aux régions, aux préfectures et provinces et aux communes

ont consacré un chapitre à part au contrôle administratif58. Il ressort de la lecture de ces textes

55 Article 4 de la loi organique n° 111-14, article 3 de la loi organique n° 112-14 et article 3 de loi organique n° 113-14. 56 L’article 145 de la Constitution de 2011 dispose que : « Dans les collectivités territoriales, les walis de régions et les

gouverneurs de préfectures et de provinces représentent le pouvoir central. Au nom du gouvernement, ils assurent l’application des lois, mettent en œuvre les règlements et les décisions gouvernementaux et exercent le contrôle administratif. [...] ».

57 Daoudi Imane, Op.cit. (page 70) (article en arabe). 58 Chapitre III (articles 113 à 115) de la loi organique n° 111-14, chapitre III (articles 106 à 109) de la loi organique n° 112-

14 et chapitre IV (articles 115 à 118) de loi organique n° 113-14.

17

que les walis et gouverneurs exercent le contrôle administratif sur la légalité des arrêtés des

présidents et des délibérations des conseils des collectivités territoriales. Ainsi, sont

considérés comme nulles de plein droit, les délibérations et les arrêtés ne faisant pas partie des

attributions du conseil de la collectivité territoriale ou de son président, ou ceux pris en

violation des dispositions des textes législatifs et réglementaires en vigueur.

Tout litige à ce sujet est examiné par le tribunal administratif. Ce dernier statue sur la

demande de nullité après sa saisine, à tout moment, par le gouverneur pour les communes, les

préfectures et les provinces, alors que pour les régions cette saisine est confiée à l'autorité

gouvernementale chargée de l'intérieur.

Pour exercer le contrôle administratif, des copies des procès-verbaux des sessions, des

délibérations des conseils des collectivités territoriales et des arrêtés pris par leurs présidents,

dans le cadre du pouvoir réglementaire, doivent être notifiées aux walis pour les régions et

aux gouverneurs pour les communes, les préfectures et les provinces, contre récépissé, dans

un délai maximum de quinze jours ouvrables pour les communes et de dix jours pour les

régions, les préfectures et les provinces. Le délai mentionné est comptabilisé à partir de la

date de clôture de la session ou la date de prise desdits arrêtés.

De même, pour les communes, des copies des arrêtés individuels en matière d'urbanisme

doivent être obligatoirement notifiés au gouverneur, dans un délai maximum de cinq jours à

compter de leur délivrance au concerné.

En cas de violation des dispositions des textes législatifs et réglementaires en vigueur, le

représentant de l’Etat notifie son opposition motivée au président du conseil de la collectivité

concernée dans un délai maximum de trois jours ouvrables à compter de la date de la

réception de la délibération. Le conseil concerné est appelé, dans ce cas, à faire un nouvel

examen de la délibération adoptée.

En cas de maintien de la délibération objet d'opposition, le juge des référés du tribunal

administratif est saisi de l’affaire. Il statue sur la demande de suspension d'exécution dans un

délai de 48 heures à compter de la date d'introduction de la demande auprès du greffe dudit

tribunal. Cette saisine emporte suspension de l'exécution de la délibération jusqu'à ce que le

tribunal statue sur ladite demande.

Le tribunal administratif statue sur la demande de nullité dans un délai maximum de trente

jours à compter de la date de sa saisine. Il doit notifier obligatoirement une copie du jugement

18

à l’autorité l’ayant saisie59 et au président du conseil concerné dans un délai de dix jours de

son prononcé.

En absence d’opposition, les délibérations des conseils des collectivités territoriales

deviennent exécutoires à l'expiration du délai d'opposition sus-indiqué.

Concernant le contrôle administratif des « élus », les trois lois organiques de la

décentralisation ont adopté une démarche similaire à celle appliquée lorsque les collectivités

étaient soumises à la tutelle, tout en encadrant mieux l’exercice de ce contrôle et en mettant en

place un ensemble de règles qui explicitent aux élus leurs droits et obligations.60 Ainsi, les

membres des conseils élus y compris les présidents des conseils et leurs vice-présidents

peuvent être suspendus ou révoqués dans des cas où ils commettent des actes contraires aux

lois et règlements en vigueur, portant atteinte à l'éthique du service public et aux intérêts de la

collectivité ou ils n’assurent pas les responsabilités et les tâches qui leur incombent. De

même, le conseil élu peut être suspendu ou dissous dans les cas où les intérêts de la

collectivité sont menacés pour des raisons touchant au bon fonctionnement du conseil ou si ce

dernier s'abstient de remplir ses missions (voir annexe 3).

Toutes ces sanctions sont prononcées par le tribunal administratif. Les walis et gouverneurs

ou l’autorité gouvernementale chargée de l’intérieur n’a de pouvoir que de saisir le tribunal

administratif en cas d’infraction.

De surcroît, les walis et gouverneurs conservent un pouvoir de substitution, lorsque le

président s'abstient de prendre les actes qui lui sont impartis. Cette substitution est

conditionnée par une décision de justice constatant ledit état d'abstention.

Par ailleurs, le système marocain de contrôle administratif se caractérise par la conservation

du visa préalable à l’exécution de certaines délibérations (voir annexe 4), dans un délai de

vingt jours à compter de la date de leur réception. Il s’agit, notamment, des délibérations

relatives aux :

- Documents de planification des collectivités territoriales ;

- L’organisation de leur administration ;

- Le budget et les délibérations ayant une incidence financière sur les dépenses et les

recettes, notamment, les emprunts, les garanties, la fixation des tarifs des taxes, des

redevances et droits divers et la cession des biens et leur affectation ;

59 Le gouverneur pour les communes, les préfectures et les provinces et l'autorité gouvernementale chargée de l'intérieur pour

les régions. 60 Bahi Mohamed, Le contrôle de légalité des collectivités territoriales à la lumière des nouvelles lois organiques, REMALD

n° 124, septembre - octobre 2015, pages : 35-50, (page 37) (article en arabe).

19

- La coopération décentralisée et le jumelage avec les collectivités territoriales

étrangères ;

- La gestion déléguée et la création des sociétés de développement.

Le visa sus-indiqué est confié au gouverneur pour les délibérations des communes,

préfectures et provinces à l’exception de celles relatives à la gestion déléguée et à la création

des sociétés de développement, dont le visa relève de la compétence de l’autorité

gouvernementale chargée de l'intérieur, au même titre que celui des délibérations des régions.

Toutefois, le visa est réputé comme accordé, si aucune décision n'est prise au sujet de l'une

desdites délibérations, à l'expiration du délai prévu.

Par ailleurs, « malgré que le texte constitutionnel désigne le wali ou le gouverneur comme

étant les seules autorités habilités à exercer le contrôle administratif sur les collectivités

territoriales, force est de constater dans les textes de lois organiques la persistance de

l’intervention du service central du Ministère de l’intérieur dans le contrôle des collectivités

territoriales »61. Cette implication du Ministère de l’intérieur dans le contrôle administratif

pose la question de la validité constitutionnelle de cette implication.

2.1.2 Le conseil et l’assistance

La Constitution du 29 juillet 2011 confie aux walis et gouverneurs une mission de conseil et

d’assistance aux présidents des collectivités territoriales. L’article 145 de la Constitution

stipule que : « Les walis et gouverneurs assistent les présidents des collectivités territoriales

et, notamment, les présidents des conseils des régions dans la mise en œuvre des plans et des

programmes de développement. ».

La portée de cette assistance est générale, elle ne se limite pas uniquement au conseil

juridique, ou au seul domaine de la gestion administrative, mais elle couvre, également, les

domaines de planification, de programmation et d’exécution des politiques de développement,

notamment, au niveau régional.

Néanmoins, il faut signaler que les lois d’organisation des collectivités territoriales qui étaient

en vigueur avant la dernière réforme de la décentralisation ont introduit les bases de cette

mission de conseil et d’assistance aux conseils élus. La loi n° 78-00 portant charte

communale62 dispose, dans son article 68, que les pouvoirs de tutelle ont pour but, entre

autres, d'assurer l'assistance et le concours de l'administration.

61 El Alami El Habib, Le contrôle des collectivités territoriales au Maroc : Quel rôle pour le Ministère de l’intérieur ?,

REMALD, n°122-123, mai-août 2015, pages : 125-135 (pages 134 et 135). 62 Loi n° 78-00 portant charte communale, promulguée par le Dahir n° 1-02-297 du 3 octobre 2002, BO n° 5058 du 21

novembre 2002.

20

Certes, l’assistance et le conseil sous « l’aire de la libre administration » n’auront pas le même

effet et la même portée que durant « l’aire de la tutelle », néanmoins, la constitutionnalisation

de cette mission reflète l’importance que le constituant marocain veut lui accorder et montre

qu’il est conscient que le vide que pourrait engendrerait la suppression de la tutelle ne pourrait

être comblé que par le conseil et l’assistance. Cette nouvelle/ancienne mission fait des walis

et gouverneurs des conseillers des exécutifs des collectivités territoriales, pourvu que ces

derniers en demande.

2.2. La décharge des walis et gouverneurs de certaines missions traditionnelles

Le renforcement de la décentralisation et de la démocratie locale prôné par le Maroc a été mis

en place progressivement à travers un réaménagement des pouvoirs et des missions au niveau

local entre les collectivités territoriales et l’Etat, représenté par les walis et gouverneurs.

Ainsi, la dernière réforme de la décentralisation a poursuivi le renforcement continu et

progressif, des compétences décisionnelles et exécutives des conseils élus et l’allègement du

contrôle exercé sur eux, en contrepartie il a déchargé les walis et gouverneurs de ces missions

qu’ils ont traditionnellement exercé.

2.2.1 La suppression de la tutelle

En faisant le choix de la libre administration, le constituant marocain a voulu rompre avec les

pratiques de la tutelle et du contrôle a priori, asseoir un contrôle administratif, qu’il a confié

aux walis et gouverneurs, et renforcer, ainsi, le rôle du contrôle des juridictions

administratives et financières63.

Les dispositions des trois lois organiques relatives aux régions, aux préfectures et provinces et

aux communes mettant en place le contrôle administratif ont encadré le rôle des walis et

gouverneurs et ont limité leur intervention au seul contrôle du respect des dispositions

législatives et réglementaires. En cas d’illégalité, ils ne peuvent que saisir le tribunal

administratif, en cas de refus de la collectivité concernée de réexaminer la délibération ou la

décision contestée.

La suppression de la tutelle a été amorcée au Maroc depuis plusieurs années. En effet, le

législateur avait annoncé dans le préambule de l’ancienne loi n° 47-96 relative à

l’organisation de la région que : « La tutelle, quant à elle, sera exercée sous le contrôle du

tribunal administratif ». A cet effet, il a précisé que la nullité et l’annulabilité des

délibérations sont prononcées par le tribunal administratif soit à la demande du gouverneur du

63 Ajaoun Ahmed, La régionalisation avancée dans la Constitution marocaine de 2011, REMALD n° 116, mai - juin 2014,

pages : 83 - 90, (page 88) (article en arabe).

21

chef-lieu de la région (wali), soit à la demande de toute personne intéressée64. De même, il a

donné au président de la région le droit d’introduire un recours devant le tribunal administratif

en cas de refus d’approbation d’une délibération par l’autorité de tutelle (le Ministère de

l’intérieur)65.

Néanmoins, le législateur a prévu dans les trois lois organiques de décentralisation un système

de visa du gouverneur ou de l’autorité gouvernementale chargée de l'intérieur, préalable à

l’exécution de certaines délibérations (voir annexe 4).

Bien que les principes de la libre administration et de contrôle administratif soient prévus

dans la Constitution, il s’avère que le législateur marocain s’est montré craintif et hésitant et a

voulu maintenir un droit de regard de l’Etat dans certains domaines jugés à risques

éventuellement élevés : planification, finances, coopération étrangère, gestion déléguée et

création des sociétés de développement, etc.

Il semble que « l’histoire de l’Etat centralisateur et la réalité des collectivités territoriales

peuvent imposer une lecture atténuée du principe de la libre administration »66.

Par ailleurs, il y a lieu de signaler qu’à la différence des mesures de tutelle appliquées avant la

dernière réforme dans lesquelles le refus d’approbation ou de visa par le représentant de l’Etat

ou l’autorité gouvernementale chargée de l’intérieur, le cas échéant, était associé à un pouvoir

d’annulation de la délibération ou de l’acte concerné, le législateur n’a pas précisé les mesures

à prendre en cas de refus de visa et de refus du conseil de réexaminer sa délibération ou son

acte. Est-ce que l’acte sera considéré comme annulé ? Ou bien doit-il être déféré au tribunal

administratif ?

Si on procède à une interprétation extensive des textes, on peut considérer que l’acte doit être

déféré au tribunal administratif, en se basant sur les dispositions des articles qui définissent la

portée du contrôle administratif et qui stipule que « tout litige à ce sujet est examiné par le

tribunal administratif »67. Dans ce cas, le visa préalable est considéré comme faisant partie du

contrôle administratif.

Par contre, si on se limite à une interprétation des seuls articles relatifs au visa préalable68, on

constate que les textes des trois lois organiques relatives aux régions, aux préfectures et

64 Articles 44, 45 et 46 de la loi 47-96 relative à l'organisation de la région, promulguée par le Dahir n° 1-97-84 du 02 avril

1997, BO n° 4470 du 03 avril 1997. 65 Article 43 de la loi 47-96. 66 Zair Tarik, Le principe de libre administration des collectivités territoriales, REMALD n° 107, novembre-décembre 2012,

pages : 9-23 (page 23). 67 Article 112 de la loi organique n° 111-14, article 106 de la loi organique n° 112-14 et article 115 de la loi organique n°

113-14. 68 Article n° 115 de la loi organique n° 111-14, article n° 109 de la loi organique n° 112-14 et article n° 118 de la loi

organique n° 113-14.

22

provinces et aux communes restent muets sur les mesures à prendre en cas de refus de visa et

de refus du conseil de réexaminer sa délibération ou son acte. Dans une telle situation, seule la

pratique pourra apporter une réponse.

Ces dispositions peuvent être considérées comme une exception au principe de la libre

administration, sachant que le Conseil constitutionnel s’est prononcé sur les trois lois

organiques de la décentralisation et n’a émis aucune réserve au sujet desdites dispositions69.

La coexistence de ces dispositions dans les textes de la décentralisation à côté du principe de

la libre administration pose certaines questions du genre : Est-ce que le législateur a

effectivement supprimé la tutelle ? Est-ce que cette suppression est complète ?

De telles questions sont d’actualité même dans des pays comme la France qui a adopté la libre

administration et le contrôle de légalité depuis 198270. Certains auteurs considèrent que la

suppression de la tutelle sur les collectivités territoriales en France n’est pas complète.

En effet, certaines délibérations demeurent soumises à l’approbation du représentant de l’Etat

avant leur exécution, tel est le cas de l’approbation du schéma régional de développement

économique, d'innovation et d'internationalisation, qui a été institué par la loi portant nouvelle

organisation territoriale de la République (NOTRe) 71. Cette approbation assure la cohérence

avec les orientations de l’Etat et légitime l’autorité ainsi conférée à la région sur le bloc

communal72.

Toutefois, elle a été considérée comme un rétablissement du contrôle a priori des préfets sur

l’action de la région et constitue une remise en cause d’un des piliers essentiels des lois de

1982, lesquelles ont justement aboli la tutelle préfectorale73.

2.2.2 Le transfert de l’exécutif des régions, des préfectures et des provinces des walis et gouverneurs aux présidents des conseils élus

La Constitution de 2011 a institué les présidents des conseils élus des régions, des préfectures

et provinces, comme organe exécutif des délibérations et des décisions de ces conseils à la

place des walis et gouverneurs74.

Ce transfert de l’exécutif aux présidents des conseils régionaux, préfectoraux et provinciaux a

constitué un souhait des élus depuis quelques années pour disposer de leurs pleines

69 Décisions du Conseil constitutionnel n° 966/15 du 30 juin 2015, n° 967/15 du 30 juin 2015 et n° 968/15 du 30 juin 2015. 70 Loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions, JORF du 03

mars 1982. 71 Article L.4251-16 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, JORF

n°0182 du 8 août 2015. 72 Marcou Gérard, Développement économique : la région, chef de file ?, Revue française d’Administration publique, n° 156,

2015, ENA, pages 1037-1048, (page 1040) 73 Cukierman Cécile (Sénatrice de la Loire), Loi NOTRe : Schéma régional de développement, consultable sur :

http://www.cecile-cukierman.fr/?p=4461. 74 Article 138 de la Constitution de 29 juillet 2011.

23

responsabilités75. Il aurait comme conséquence directe le renforcement de la position du

président élu par rapport au représentant de l’Etat au niveau local.

Désormais, les présidents des conseils des régions, des préfectures et des provinces disposent

du pouvoir d’exécuter les délibérations de leurs conseils et leurs décisions. A cet effet, ils

exécutent, chacun dans la limite de ses compétences, le programme de développement

régional, le schéma régional de l'aménagement du territoire et le programme de

développement de la préfecture ou de la province, ils sont ordonnateurs des recettes et des

dépenses, ils gèrent et conservent les biens de la collectivité, ils concluent les marchés et

conventions, etc.

Pour réaliser leurs missions, ils disposent d’une Administration dirigée par un Directeur

général des services. De surcroît, les présidents des régions disposent d’une « agence

régionale d’exécution des projets » dotée de la personnalité morale et de l'autonomie

administrative et financière. Cette agence est chargée d’apporter au conseil de la région toute

forme d'assistance juridique et d'ingénierie, technico-financière lors de l'étude et d'élaboration

des projets et programmes de développement et d’exécuter les projets et programmes de

développement adoptés par le conseil de la région.

75 Rapport sur la régionalisation avancée, livre II, rapports thématiques, Op. cit (page 28).

24

Deuxième partie : Impact de la réforme de la décentralisation sur le rôle des walis et gouverneurs Toute réforme de l’Etat visant à mettre en place ou modifier une politique publique a des

impacts sur les relations entre les acteurs impliqués dans cette politique, leur organisation et

leur fonctionnement. Les différentes réformes de la décentralisation, qu’a connu le Maroc

depuis l’indépendance, ont façonné les institutions locales et ont configuré le partage des

compétences entre elles. Que ce soit collectivités territoriales, services déconcentrés ou

représentants de l’Etat, toutes ces institutions ont évolué au fur et à mesure de l’avancement

du processus de décentralisation.

A l’aune de l’importance et de l’ampleur des mesures de la dernière réforme de la

décentralisation et, notamment, celles qui concernent les représentants de l’Etat, il s’avère

intéressant d’examiner l’impact de cette réforme sur le rôle de ces acteurs au niveau

territorial, particulièrement, dans la mise en œuvre et la coordination des politiques publiques.

L’accent sera mis, notamment, sur les risques inhérents à la mise en œuvre de la réforme qui

pourraient affecter le rôle des walis et gouverneurs, d’une part, et sur les opportunités qui

peuvent être mobilisées pour renforcer leur place et leur rôle, d’autre part.

1. Effet de la réforme sur le rôle des walis et gouverneurs : le risque de "marginalisation"

Le risque principal que peut engendrer la mise en œuvre de la dernière réforme de la

décentralisation est un risque d’isolement des walis et gouverneurs. En effet, en redistribuant

les rôles au niveau territorial, notamment, par le renforcement des attributions des présidents

des conseils des régions, des préfectures et des provinces, il semble que les représentants de

l’Etat vont se trouver à « l’extérieur » de la mise en œuvre des politiques publiques.

Une évaluation ex ante des effets de la réforme sur les missions, l’organisation et le

fonctionnement de l’institution des walis et gouverneurs pourrait fournir des éléments de

réponses quant à l’importance de ce risque.

1.1. Impact sur les missions

Pour illustrer l’impact de la réforme de la décentralisation sur le rôle des walis et gouverneurs

dans la mise en œuvre des politiques publiques au niveau territorial, deux missions

traditionnelles des représentants de l’Etat (la tutelle et l’exécution des délibérations des

conseils des régions, des préfectures et des provinces) qui sont concernées par la réforme,

seront scrutées dans l’objectif de montrer les liens entre leur mutation et l’évolution du rôle

des walis et gouverneurs.

25

1.1.1 Impact du remplacement de la tutelle par le contrôle administratif

Parmi les principaux apports de la dernière réforme de la décentralisation il convient de citer

particulièrement la consécration du principe de la libre administration des collectivités

territoriales. Pour ce faire, le législateur a remplacé la tutelle du Ministère de l’intérieur sur les

collectivités territoriales, à laquelle les walis et gouverneurs ont été associés à plusieurs titres,

par le contrôle administratif.

De prime à bord, on pourra penser que la suppression de la tutelle aurait des effets négatifs sur

le rôle des walis et gouverneurs, notamment, dans leur relation avec les collectivités

territoriales. Les élus auront tendance à se sentir libéré du contrôle renforcé et généralisé des

représentants de l’Etat et pourraient devenir moins soucieux quant au respect des lois et

règlements. De même, leur choix de programmes et projets de développement local pourrait

ne pas respecter ni leurs champs de compétences, ni les orientations des politiques nationales

en l’absence du contrôle d’opportunité. Aussi, certains hommes d’affaires et investisseurs

ayant des relations et des intérêts économiques ou politiques avec les présidents des

collectivités territoriales peuvent exploiter cette situation et bénéficier d’avantages d’une

façon illégale ou ne respectant pas les normes techniques, urbanistiques ou

environnementales.

Ces situations seront d’autant plus prononcées chez les présidents des conseils des régions,

des préfectures et des provinces qui deviennent pour la première fois l’organe exécutif des

délibérations de leurs conseils et qui n’ont jamais exercé ce rôle sous « l’aire de la tutelle ».

De surcroît, le manque d’expertise juridique et technique au niveau de certaines collectivités,

notamment, les petites pourraient entraîner, également, une hausse des irrégularités, surtout en

l’absence de la concertation et de l’encadrement juridiques des services des wilayas,

préfectures et provinces, qui se pratiquaient dans le cadre de la tutelle.

En marge de ces risques, les walis et gouverneurs pourraient sentir qu’ils ont perdu une partie

de leurs pouvoirs, leur droit de regard et de rectification des décisions et des actes des

collectivités territoriales. Néanmoins, cette situation est à nuancer pour deux

raisons principales ; d’une part, des mesures de sécurité sont prévues par le législateur, et

d’autre part, l’attribution du contrôle administratif aux walis et gouverneurs.

En ce qui concerne le premier aspect, l’examen des trois lois organiques relatives aux régions,

aux préfectures et provinces et aux communes montre que le législateur marocain soucieux de

la sécurité juridique et voulant que le passage de la tutelle au contrôle administratif se fasse

graduellement, a mis en place des mesures de sécurité pour compenser le manque de contrôle

induit par la suppression de la tutelle. Ces mesures concernent les volets suivants :

26

- Un droit de regard des walis et gouverneurs sur le règlement intérieur des conseils élus

et l’ordre du jour de leurs sessions : ils peuvent s’opposer au règlement intérieur du

conseil76, s’il est pris en violation des dispositions des textes législatifs et réglementaires

en vigueur, et à toute question inscrite à l'ordre du jour77 qui ne relève pas des

compétences de la collectivité territoriale ou des attributions du conseil. L’opposition

est soumise, le cas échéant, au tribunal administratif, qui est seul habilité pour y statuer.

- Un système de visa préalable à l’exécution de certaines délibérations qui ont une

importance manifeste (voir annexe 4).

En ce qui concerne le contrôle administratif, il vient pour combler le vide laissé par la

suppression de la tutelle. Ainsi, les walis et gouverneurs sont investis de cette nouvelle

mission. Cependant, le rôle du contrôle de légalité reste limité à recevoir les délibérations et

actes des collectivités territoriales, les examiner, relever les irrégularités, inviter la collectivité

territoriale à réexaminer sa décision et déférer l’affaire au tribunal administratif en cas de

refus. Les walis et gouverneurs n’auront plus le pouvoir d’annulation, d’approbation et de

sanction et de ce fait se sentiront diminué devant les collectivités territoriales.

Par ailleurs, la question de l’efficacité du contrôle administratif peut être, également, discutée.

En effet, le nombre élevé de délibérations et d’actes qui sont soumis au contrôle administratif

est le premier handicap qui peut être accentué avec le nombre élevé de collectivités

territoriales relevant de chaque wali ou gouverneur (A titre d’exemple : 89 communes pour la

province de Taroudannt).

Ce nombre sera, également, surhaussé par l’introduction dans le champ des actes soumis au

contrôle administratif des actes qui n’étaient pas soumis au contrôle de légalité. Un seul

exemple suffit pour illustrer cet aspect, et concerne les arrêtés individuels en matière

d'urbanisme délivrés par les communes, dont des copies doivent être obligatoirement notifiées

au gouverneur.

Le second handicap est le délai de trois jours fixé pour les walis et gouverneurs pour se

prononcer sur la légalité des actes transmis par les collectivités territoriales, qui reste très

insuffisant pour garantir l’efficacité du contrôle.

L’efficacité du contrôle peut être, également, biaisée par le ciblage des actes soumis au

contrôle administratif. En effet, les dispositions des trois lois organiques de la décentralisation

laissent penser que les marchés publics des collectivités territoriales ne font pas partie des

76 Article 114 de la loi organique n° 111-14, article 108 de la loi organique n° 112-14 et article 117 de la loi organique n°

113-14. 77 Article 44 de la loi organique n° 111-14, article 42 de la loi organique n° 112-14 et article 41 de la loi organique n° 113-14.

27

matières soumises au contrôle de légalité. Le législateur a tout d’abord confié leur

approbation aux présidents des conseils élus contrairement à ce qui a été d’usage avant la

dernière réforme de la décentralisation, puis il n’a pas indiqué l’obligation de leur

transmission au représentant de l’Etat.

Des difficultés similaires ont été, également, rencontrées en France, suite à l’entrée en vigueur

des lois de la décentralisation en 1982 et persistent jusqu'à ce jour. Les différentes réformes

adoptées ont permis de recouvrir progressivement l’efficacité du contrôle de légalité sans pour

autant arriver à l’objectif escompté78. Les principales mesures prises concernent :

- La réduction du nombre des actes soumis à l'obligation de transmission au représentant de l'État ;

- La définition de priorités nationales et locales et l’élaboration de stratégies départementales de contrôle de légalité ;

- La dématérialisation de la transmission des actes soumis au contrôle de légalité ;

- La réorganisation des services de l’État chargés du contrôle de légalité au niveau des préfectures et des sous-préfectures.

Le Maroc peut s’inspirer de ces mesures, dès maintenant, pour renforcer l’efficacité du

contrôle administratif et garantir la sécurité juridique des actes prises par les collectivités

territoriales.

1.1.2 Impact du transfert de l’exécutif des régions, des préfectures et des provinces des walis et gouverneurs aux présidents des conseils élus

La question principale qui se pose à ce niveau est de savoir si le changement de l’exécutif du

représentant de l’Etat aux présidents élus des conseils des régions, des préfectures et des

provinces affectera la notoriété et l’image des walis et gouverneurs au niveau territorial ?

Le fait de confier le pouvoir exécutif aux présidentes des conseils des régions, des préfectures

et provinces permettrait de dorer leur image auprès des citoyens et leur confère une place

privilégiée au niveau local. En effet, en disposant de prérogatives larges, d’un budget et des

moyens nécessaires pour exécuter les délibérations, mais aussi les programmes et projets de la

région, de la préfecture ou la province, les présidents élus sont devenus parmi les acteurs

principaux du développement local. Cette position est confortée, également, par l’adoption,

pour la première fois, du mode de scrutin directe pour l’élection des membres des conseils de

régions. Ceci donne aux présidents des conseils régionaux plus de légitimité et les

responsabilise devant les citoyens.

De même, le renforcement des ressources financières des collectivités territoriales,

notamment, les régions, prévu par la dernière réforme de la décentralisation, est un autre

78 Rapport public annuel 2016 de la Cour des comptes, février 2016, 1403 pages (pages 330-366).

28

facteur qui permettrait aux présidents des régions de renforcer leur position davantage au

niveau de leur territoire. Il faut rappeler dans ce sens que pour la première fois, le législateur

fixe dans un texte législatif les ressources réservées par l’Etat à un type de collectivité

territoriale donné. En effet, l’article 188 de la loi organique n° 111-14 relative aux régions

dispose que « l'Etat affecte aux régions en vertu de lois des finances de manière progressive

des taux fixés à 5% du produit de l'impôt sur les sociétés, 5% du produit de l'impôt sur le

revenu et 20% du produit de la taxe sur les contrats d'assurance, auxquels s'ajoutent des

crédits du budget général de l'Etat dans la perspective d'atteindre un plafond de 10 milliards

de dirhams à l'horizon 2021. ».

L’application de ces dispositions a fait grimper les dotations globales des régions du

Royaume de 1,7 milliards de Dh en 2014 à 4,2 milliards de Dh en 2016 79.

Cependant, cette nouvelle position des présidents des conseils des régions, des préfectures et

des provinces ne semble pas affecter le statut des walis et gouverneurs. Ces derniers ont

construits leur réputation et maintenus leur position au niveau local et national pendant plus

d’une cinquantaine d’années, en tant que représentants de l’Etat sur le territoire. Leur attitude

neutre et apolitique leur permet, également, de bénéficier de la confiance des citoyens et

d’être l’incarnation de l’Etat au niveau de leurs commandements.

Les mêmes inquiétudes exprimées par rapport à la position des walis et gouverneurs se sont

posées, également, en France lors de la réforme de 1982. « L’expérience a montré que ces

craintes étaient excessives : les réformes si elles ont modifié le contenu des fonctions

préfectorales, n’ont en rien réduit leur importance et leur signification politique »80.

« L’Etat territorial, et au premier rang les préfets, se sont adaptés à la décentralisation, dont

les grandes étapes ont été accompagnées d’une politique de déconcentration. Dans la mise en

œuvre de cette politique de transfert de pouvoirs de l’Etat aux niveaux locaux, le rôle de

synthèse et de coordination du préfet a toujours été réaffirmé »81.

Néanmoins, les walis et gouverneurs vont perdre une marge de manœuvre importante

notamment, budgétaire, qui leur permettait d’intervenir directement dans la mise en œuvre des

politiques publiques au niveau territorial. Ce rôle que les walis et gouverneurs ont assuré

depuis l’indépendance va être affecté, sauf si l’Etat compte mettre en place des outils pour

compenser le manque de crédits dont souffrirait ses représentants. Cet impact est d’autant plus

79 Données de la Direction générale des collectivités locales du Maroc. 80 Deyon Pierre, De pluviose an VIII à l’an 2000 : l’évolution de la fonction préfectorale, Pouvoirs locaux n° 44, 1/2000,

Institut de la décentralisation, pages 22-28 (pages 27 et 28). 81 Duport Jean-Pierre, Le préfet, immuable et changeant, Pouvoirs locaux n° 44, 1/2000, Institut de la décentralisation, pages

77-28 (page 77).

29

important si l’on prend en considération le fait que lorsque les walis et gouverneurs

exécutaient les budgets des régions, préfectures et provinces, ils pouvaient par une sorte

d’ « unité de caisse » couvrir les frais d’autres missions qui relevaient de leur fonction de

service déconcentré (notamment, de sécurité, de coordination, etc.) par les crédits de la

région, préfecture ou province.

Le législateur, en confiant l’exécutif aux présidents élus, voulait renforcer la démocratie

locale et conforter la place des conseils élus et, notamment, leurs présidents en tant qu’acteurs

actifs dans le développement local, cependant il ne serait imaginable qu’il a voulu affaiblir la

position des walis et gouverneurs.

1.2. Impact sur l’organisation et le fonctionnement

La réforme de la décentralisation va induire des changements profonds dans le rôle des walis

et gouverneurs sur le territoire. De ce fait, elle aura des effets sur la structure et le

fonctionnement des services déconcentrés du Ministère de l’Intérieur.

1.2.1 Impact sur l’organisation

L’organisation des wilayas, préfectures et provinces82, services déconcentrés du Ministère de

l’intérieur, respectivement au niveau des régions, des préfectures et des provinces, est régie

par l’arrêté du Ministre de l'intérieur n° 611-05 du 23 février 200583, qui prévoit neuf (9)

divisions et vingt-quatre (24) services au niveau des préfectures et des provinces chefs-lieux

des régions (wilayas) et sept (7) divisions et dix-huit (18) services pour les autres préfectures

et provinces.

Les divisions et services sus-visés assuraient, avant la dernière réforme de la décentralisation,

les missions qui incombent aux wilayas, préfectures et provinces en tant que services

déconcentrés du Ministère de l’intérieur, mais aussi les missions des collectivités territoriales

[régions, préfectures et provinces], puisque les walis et gouverneurs étaient l’organe exécutif

desdites collectivités. Les services, les moyens de travail et les locaux étaient communs entre

les services déconcentrés du Ministère de l’intérieur et les collectivités correspondantes. Les

présidents des conseils régionaux, préfectoraux et provinciaux n’avaient pratiquement pas

d’administration à l’exception d’un secrétaire général et quelques chargés de mission et

d'études pour les présidents des conseils des régions84 et un chef de cabinet et deux chargés de

82 Wilaya : équivalent de la préfecture de région - préfecture et province : équivalent de préfecture de département, il est

nommé préfecture lorsque la majorité de son territoire est situé au milieu urbain et province lorsqu’il est dominé par des territoires ruraux. Les services déconcentrés du Ministère de l’intérieur préfecture ou province ont la même appellation que les collectivités territoriales correspondantes (préfecture ou province).

83 Arrêté du ministre de l'intérieur n° 611-05 du 23 février 2005 fixant l'organisation des préfectures, des provinces, des préfectures d'arrondissements et des pachaliks, BO n° 5322 du 2 Juin 2005.

84 Article 51 de la loi 47-97.

30

mission pour les présidents des conseils des préfectures et des provinces85. Ils sont détachés

de l'administration ou recrutés par voie contractuelle.

La première conséquence de la dernière réforme de la décentralisation sur l’organisation est

en relation avec le transfert du pouvoir exécutif des walis et gouverneurs aux présidents des

conseils élus est la nécessité de doter ces derniers par une administration en bonne et due

forme, capable de gérer les affaires du conseil et d’exécuter ses décisions et ses délibérations.

Ainsi, un partage du personnel, mais aussi, des moyens du travail et des locaux doit être

effectué entre les services des walis et gouverneurs et ceux des collectivités territoriales

concernées.

A cet égard, il faut signaler que le personnel des wilayas, préfectures et provinces est

généralement rétribué sur le budget général de l’Etat et sur le budget régional, préfectoral ou

provincial. La répartition du personnel peut se faire sur une base budgétaire, mais les deux

entités "service déconcentré" et "collectivité territoriale" risquent d’être lésées de point de vue

quantitative et qualitative, étant donné que le nombre et les profils du personnel n’est pas le

même pour tous les types de budgets. La solution la plus adaptée serait de faire une répartition

basée sur les profils. Chaque entité doit recevoir le personnel qui a les qualifications et

l’expérience nécessaires pour exercer ses missions. La loi organique n° 112-14 relative aux

préfectures et provinces prévoit dans son article 227 que : « les fonctionnaires relevant du

budget des assemblées préfectorales et provinciales seront redéployés entre ces assemblées et

les services de l'administration territoriale du Ministère de l'intérieur par arrêté conjoint de

l'autorité gouvernementale chargée de l'intérieur et de l'autorité gouvernementale chargée

des finances dans un délai maximum de 30 mois à compter de la date de promulgation de

ladite loi organique ».

De même, pour les meubles et les immeubles relevant des préfectures et provinces, la même

loi organique prévoit dans son article 228 une redistribution entre les assemblées préfectorales

et provinciales et les services territoriaux du Ministère de l’intérieur et renvoie sur un arrêté

conjoint de l'autorité gouvernementale chargée de l'intérieur et de l'autorité gouvernementale

chargée des finances pour fixer la régularisation de la situation de ces biens dans un délai

maximum de 30 mois à compter de la date de promulgation de la loi organique sus-visée.

A noter que pour les régions, la loi organique n° 111-14 relative aux régions a prévu dans son

article 256 (et dernier) que les biens immeubles et meubles des régions existantes, ainsi que

leurs fonctionnaires et agents seront transférées aux régions qui prendront leur place. Aucun

85 Article 39 de la loi 79-00 relative à l'organisation des collectivités préfectorales et provinciales, promulguée par le Dahir n°

1-02-269 du 3 octobre 2002, BO n° 5058 du 21 novembre 2002.

31

partage ne sera effectué avec les wilayas. Cette décision est justifiée par le fait que les

effectifs relevant des budgets régionaux ne sont pas nombreux. En somme, les 12 régions

comptent 414 fonctionnaires sur un total de 147.637 fonctionnaires rétribués sur les budgets

des collectivités territoriales86. Aussi, il faut souligner que les wilayas sont en même temps

préfectures ou provinces chefs-lieux des régions et vont bénéficier à cet effet du partage des

moyens et des effectifs avec les préfectures ou provinces correspondantes.

La deuxième conséquence serait une révision de l’organisation des wilayas, provinces et

préfectures. En effet, au vu des nouvelles missions confiées au walis et gouverneurs (contrôle

administratif et conseil) et des missions dont ils ont été déchargés (tutelle et exécution des

délibérations des régions, des préfectures et des provinces) il s’avère nécessaire de revoir

l’organisation de leurs services. Cette révision doit se manifester, d’une part, par la création

d’une entité (au moins de niveau service) chargée du contrôle administratif et du conseil

juridique. Cette entité peut être rattachée à la Division des collectivités locales, qui est la

division qui s’occupe des affaires des collectivités locales au niveau des wilayas, préfectures

et provinces (voir organigramme type d’une province en annexe 5). En France, par exemple,

le contrôle de légalité au niveau des préfectures est assuré par le bureau du contrôle de légalité

qui relève de la Direction des relations avec les collectivités locales.

Aussi, une refonte des autres divisions et services est nécessaire, vu que plusieurs missions

qu’ils assuraient ne seront plus exercées, notamment, tout ce qui concerne la préparation et

l’exécution du budget, la gestion des marchés et contrats, le suivi technique de l’exécution des

projets, etc., à l’exception de ceux relatifs aux crédits délégués du Ministère de l’intérieur à

ces services déconcentrées qui sont généralement d’une importance minime.

Les divisions et services qui étaient chargés de ces missions devraient disparaître ou bien

peuvent être redirigés vers les missions de contrôle administratif et financier, sachant que le

personnel qui travaille dans ces services a généralement des compétences et des expériences

qui le qualifie pour exercer les missions de contrôle et d’assistance juridique.

Par ailleurs, les services centraux du Ministère de l’intérieur, notamment, la Direction

générale des collectivités locales (DGCL) doit, également, revoir son organisation et se doter

d’une entité chargée de l’animation du contrôle administratif. Cette entité pourrait être

rattachée à la Direction des affaires juridiques, des études et de la coopération (voir

organigramme de la DGCL en annexe 6).

86 Données de la Direction générale des collectivités territoriales du Maroc.

32

Sur un autre registre, le Ministère de l’intérieur devrait penser à créer des entités chargées

d’apporter le conseil aux services des wilayas, préfectures et provinces lorsqu’ils en ont

besoin. Ces entités peuvent être spécialisées par domaines et doivent servir comme centre

d’expertise pour traiter les cas compliqués de contrôle administratif.

La France a déjà expérimenté ce type de centre d’expertise avec la création en 2002 du pôle

interrégional d'appui au contrôle de légalité (PIACL) et qui a donné de bons résultats.

1.2.2 Impact sur le fonctionnement

L’évolution des missions et de l’organisation des wilayas, préfectures et provinces que

pourrait induire la nouvelle réforme de la décentralisation aurait impérativement des

conséquences sur le mode de fonctionnement de ces entités.

En effet, le passage des missions de gestion, d’exécution et de tutelle aux missions de contrôle

administratif et de conseil juridique impliquerait une refonte des procédures et des méthodes

de travail. Ces dernières doivent être adaptées avec les nouvelles missions.

Aussi, la vision et l’appréhension des missions doivent changer en prenant en considération

les nouveaux paramètres liés aux nouvelles missions (délais de traitement, délivrance des

accusés de réception, motivation des décisions d’opposition, transmission au tribunal

administratif, etc.).

Par ailleurs, des compétences juridiques et techniques pointues seraient nécessaires pour

exercer les nouvelles missions des walis et gouverneurs. Des reconversions de certains cadres

expérimentés en gestion dans les missions de contrôle administratif pourraient être

envisageables. De même, que le recrutement de nouveaux profils de juristes spécialisés.

Toutefois, la formation continue serait une bonne alternative pour mettre à niveau et parfaire

les compétences existantes.

Les outils de travail et de communication doivent, également, être adaptés aux nouvelles

missions. A titre d’exemple, les délais courts de la transmission et d’examen des délibérations

et actes soumis au contrôle administratif imposent de penser à des méthodes modernes de

transmission et de communication. La télétransmission ou transmission électronique des

délibérations ou actes pourraient être une bonne alternative qui permettrait, d’une part, le gain

du temps, et d’autre part, d’améliorer l’efficacité des services et réduire les coûts de gestion.

Le système d’information de gestion intégrée de la dépense (GID)87 peut servir de modèle

pour mettre en place un système informatique efficace de transmission des actes soumis au

contrôle administratif.

87 Il s’agit d’un système d’information budgétaire unifié et commun à l’ensemble des acteurs institutionnels de la dépense

publique, à savoir les ordonnateurs, les sous-ordonnateurs, les trésoriers ainsi que la Direction des budgets.

33

2. Des pistes pour conforter le rôle des walis et gouverneurs : la poursuite des réformes pour éviter le déséquilibre des pouvoirs sur le territoire

Certes, la réforme de la décentralisation de 2015 va reconfigurer l’organisation des

institutions au niveau territorial et elle entraînerait une mutation du rôle du walis et

gouverneurs, en particulier, dans la mise en œuvre et la coordination des politiques publiques,

ainsi que leur relation avec collectivités territoriales, mais, la mise en place de cette réforme

pourrait être associée à un risque de déséquilibre des pouvoirs sur le territoire. Ce déséquilibre

serait au profit des collectivités territoriales, qui ont vu leurs compétences renforcées et les

pouvoirs exécutifs de leurs présidents confirmés.

Par ailleurs, il est affirmé que la réussite de la réforme de la décentralisation est tributaire de

la coordination et de la collaboration entre les différents acteurs territoriaux, ce qui nécessite

un équilibre entre leurs pouvoirs.

Le passage du rôle de représentant de l’Etat gestionnaire et tuteur au représentant de l’Etat

contrôleur et conseiller nécessite de mettre en place de nouveaux mécanismes et outils pour

préserver une place privilégié aux walis et gouverneurs qui leur permettrait de protéger les

intérêts de l’Etat et de contribuer au développement local. La Constitution de 2011 et les trois

lois organiques de la décentralisation ont donné des indications sur les trajectoires à suivre.

2.1. La poursuite des réformes : vers de nouveaux champs d’intervention pour les walis et gouverneurs

La réforme de la décentralisation a déchargé les walis et gouverneurs de l’une de leurs

missions traditionnelles les plus importantes (tutelle et exécution des budgets des régions,

préfectures et provinces). Pour assurer l’équilibre des pouvoirs au niveau territorial, de

nouveaux champs d’intervention doivent être ouverts aux walis et gouverneurs.

2.1.1 La déconcentration

L’approfondissement du processus de décentralisation et l’émergence de l’échelon régional en

tant que nouveau acteur de développement économique et social et d’aménagement du

territoire, requièrent impérativement la présence de services déconcentrés couvrant la totalité

du territoire, pourvus de compétences et de modes de fonctionnement leur permettant d’être

des partenaires de prédilection pour la concertation, la coordination et la cohérence des

programmes de développement88. Ainsi, « toute décentralisation administrative doit aller de

pair avec une bonne politique de déconcentration »89.

88 Beenabdelhadi Abdelhay et Chemao Mariam, Décentralisation et déconcentration : les règles de la bonne gouvernance, cas

du Ministère de l’équipement et du transport, REMALD, n° 90 - 2015, 176 pages (page 15). 89 Ouazzani Chahdi Hassan, La région et la politique de la déconcentration, REMALD n° 94-95, septembre - décembre 2010,

pages : 25-38, (pages 28).

34

Cette dernière constitue un mécanisme pour assurer l’équilibre des pouvoirs au niveau

territorial et présente trois avantages : d’abord, correctif de la centralisation, ensuite, corollaire

nécessaire de la décentralisation, enfin, et de plus en plus, moteur et levier de la réforme de

l’Etat.

Au Maroc, le chantier de déconcentration a été ouvert depuis longtemps. Des mesures

juridiques ont été prises pour instaurer les bases de cette déconcentration, tels que les

dispositions du Dahir du 6 octobre 1993 et du décret du 20 octobre 1993 qui ont donné aux

Ministres la possibilité de déléguer leurs signatures aux chefs de leurs services extérieurs et

aux gouverneurs pour agir en leur nom dans la limite de leur compétence territoriale. Cette

tendance a été poursuivie avec le décret du 30 octobre 200890, qui a abrogé et remplacé celui

du 6 octobre 1993.

De plus, le Décret du 02 décembre 200591 fixant les règles d'organisation des départements

ministériels et de la déconcentration administrative a institué une « commission d'organisation

des structures administratives et de déconcentration administrative » et a chargé les ministères

à préparer, dans un délai de 2 à 5 ans, des schémas directeurs de déconcentration comprenant,

entre autres les attributions à transférer aux services déconcentrés, les moyens matériels et

financiers à mettre à leurs dispositions et l'effectif des fonctionnaires et agents à redéployer.

Toutes ces mesures n’ont pas abouti à des résultats tangibles, comme quoi, la déconcentration

ne peut être décrétée et nécessite une volonté des pouvoirs publics et une implication réelle de

tous les responsables centraux.

La question de la déconcentration demeure d’actualité au Maroc, elle est soulevée devant

plusieurs instances officielles et débattue dans des rencontres et colloques nationaux, mais les

blocages persistent. Le rapport sur la régionalisation avancée a, également, préconisé de

renforcer la déconcentration comme corollaire de la régionalisation, en précisant qu’« au-delà

de ses importants aspects organisationnels et techniques, la déconcentration poussée et

effective est tributaire de la consécration normative et pratique de principes touchant à la

conception et à la mise en œuvre des politiques publiques, au style de gouvernement et

d’administration, à l’affectation et à la gestion optimale des ressources humaines et

budgétaires et à la coordination efficiente de l’action publique à chaque niveau territorial

d’intervention de l’Etat dont, désormais et principalement, le niveau régional »92.

90 Décret n° 2-05-768 du 30 octobre 2008 Op. cit. 91 Décret n° 2-05-1369 du 02 décembre 2005 fixant les règles d'organisation des départements ministériels et de la

déconcentration administrative BO n°5386 du 12 décembre 2006. 92 Rapport sur la régionalisation avancée, livre I : conception générale, Commission consultative de la régionalisation, Rabat,

47 pages (page 24).

35

Ainsi, un projet de charte de déconcentration est en gestation, depuis l’appel lancé au

gouvernement par Sa Majesté le Roi Mohammed VI dans son discours du 20 août 201093.

Actuellement, il s’avère que l’adoption de ladite charte devient une nécessité imminente et ça

ne serait que question de temps. En attendant, deux questions restent en suspens :

- Quelle place va réserver la charte aux walis et gouverneurs dans le système de

déconcentration marocain ?

- Est-ce que les représentants de l’Etat vont récupérer sur la déconcentration ce qu’ils

ont perdu sur la décentralisation ?

Deux scénarii seraient envisageables, soit que les délégations vont aux chefs des services

déconcentrés, soit ils vont aux walis et gouverneurs.

Il semble que le deuxième scénario est le plus plausible et permettrait de rétablir l’équilibre

des pouvoirs au niveau territorial, en confortant le rôle des walis et gouverneurs en tant que

coordinateurs et garants de la cohérence de la mise en œuvre des politiques publiques au

niveau du territoire, conformément aux dispositions de l’article 145 de la Constitution. En

effet, si les walis et gouverneurs n’ont pas de pouvoirs déconcentrés, ils n’auront aucune

marge de manœuvre lorsqu’ils seront amenés à discuter et à négocier avec les élus,

notamment, au niveau régional94. Ils risquent , d’une part, d’être « marginalisés » par les élus

qui détiennent leur pouvoir de leur position d’exécutif du conseil et de leur élection au

suffrage universel direct95, et d’autres part, d’être « court-circuité » dans les relations entre les

Ministres et les chefs des services déconcentrés.

Dans la configuration actuelle, les acteurs locaux sont les mieux placés pour concevoir et

mettre en place les stratégies de développement de leur propre territoire (région), mais à

condition que la coordination soit efficace. Dans ce cadre, le rôle des walis et gouverneurs

doit être confirmé en tant que représentants du pouvoir central, coordinateurs des services

déconcentrés et interlocuteurs uniques capable de s’engager au nom de l’Etat.

Pour ce faire, les walis et gouverneurs doivent être dotés de délégations de pouvoirs de la part

des Ministres et non pas uniquement de délégations de signature. Egalement, ils doivent être

les seuls sous-ordonnateurs des crédits de tous les services déconcentrés au niveau de leurs

commandements. Il leur incombe par la suite de subdéléguer ces crédits aux différents chefs

des services. L’expérience de l’INDH dans ce domaine est riche de leçons. 93 Sa Majesté le Roi a précisé que : « Parallèlement aux travaux de la commission, le gouvernement doit s'atteler à

l'élaboration d'une charte de déconcentration prévoyant essentiellement le transfert aux régions, des attributions et des ressources humaines et financières nécessaires. Car point de régionalisation dans le cadre de la centralisation ».

94 C’est le cas, par exemple, de mise en œuvre du « schéma régional d'aménagement du territoire » pour laquelle, la loi organique n° 111-14 prévoit dans son article 88 une assistance du wali de la région au président du conseil.

95 Article 135 de la Constitution de 2011.

36

En évoquant cet aspect, Michel Rousset précise qu’ « il faut que les autorités de la région se

trouvent en présence de représentants de l’Etat qui ne soient pas seulement des représentants

protocolaires. Ceux-ci doivent pouvoir décider et disposer de crédits nécessaires à la mise en

œuvre des décisions. Cela implique une déconcentration effective des pouvoirs juridiques et

de la régionalisation des crédits : on peut penser à une régionalisation du budget de l’Etat

qui aurait comme corollaire le transfert à un ordonnateur unique l’engagement de ces crédits

régionalisés ; cet ordonnateur devrait être le représentant de l’Etat c’est-à-dire la wali »96.

En France, après la réforme de la décentralisation de 1982, le renforcement des pouvoirs des

préfets sur les services extérieurs compensait la perte de leurs pouvoirs envers les collectivités

territoriales97.

2.1.2 La coordination des services déconcentrés

La multiplicité des intervenants au niveau territorial entrave la coordination et la mise en

cohérence de l’action publique confiée, par la Constitution, aux walis et gouverneurs. Le

regroupement des services déconcentrés similaires et interdépendants en pôles régionaux de

compétences, pourrait constituer une solution idoine pour réduire le nombre des intervenants

et concentrer les efforts et les moyens. L’efficacité et l’efficience de l’action publique en

gagneraient certainement, aussi bien au niveau local que national.

Cette configuration est d’usage en France depuis 2004. Les dispositions de l’article 24 du

Décret du 29 avril 200498 stipulent que « lorsque plusieurs services ou parties de services

déconcentrés concourent à la mise en œuvre d'une même politique de l'Etat, leur fusion, totale

ou partielle, peut être opérée. Cette fusion est proposée par le préfet ou l'un des Ministres

dont relèvent les services ou parties de services intéressés, sur la base d'une étude d'impact

préalablement effectuée.».

Pour réussir la mission de coordination, les services fusionnés doivent être placés sous une

même autorité. A cet égard, il convient de poser la question suivante : quel est le niveau

territorial le plus adéquat pour la coordination et la cohérence des politiques publiques ?

Certes, la Constitution garantit l’indépendance des collectivités territoriales [aucune

collectivité territoriale ne peut exercer de tutelle sur une autre]99, néanmoins, le constituant

marocain a réservé à la région un rôle prééminent, dans l’élaboration et le suivi des

96 Rousset Michel, Le projet marocain de régionalisation : défis et perspectives. Quelle autonomie pour quelle région ?,

REMALD n° 90-91, janvier-avril 2010, pages 9-16 (pages 15 et 16). 97 Marcou Gérard, II. Bilan et avenir de la déconcentration, In : Annuaire des collectivités locales, Tomme 22, 2002,

L’organisation territoriale de la France, demain, pages 25-49 (page 30). 98 Décret n° 2004-374 du 29 avril 2004, Op.cit. 99 Article 143 de la Constitution du 29 juillet 2011.

37

programmes de développement régionaux et des schémas régionaux d’aménagement des

territoires.

Le niveau régional semble être le niveau idoine pour la coordination des politiques publiques

au niveau territorial100. A cet effet, le wali de région doit être le pivot de l’Administration

territoriale et doit avoir autorité sur les services déconcentrés et, également, sur les

gouverneurs de préfectures et de provinces relevant de la région.

Or, dans l’état actuel du droit, il n’y a pas de hiérarchie entre les walis et gouverneurs, ni entre

ceux-ci et les services déconcentrés. Cette situation risque d’entraver la mission de

coordination des services et des politiques publiques au niveau territorial. Il importe de

rappeler à cet égard que même en France, la hiérarchie entre le préfet de région et le préfet de

département n’a été établie qu’après 18 ans de l’adoption des lois de décentralisation de

1982101.

2.2. La poursuite des réformes : vers de nouveaux mécanismes et outils d’intervention

La réussite de la réforme de la décentralisation et de la régionalisation avancée nécessite de

nouveaux mécanismes et modes de gestion des relations entre les collectivités territoriales et

les représentants de l’Etat sur le territoire. En effet, la mutation des rôles des walis et

gouverneurs et le déséquilibre des pouvoirs qu’elle pourrait engendrer requièrent de nouveaux

outils de contractualisation et de dialogue entre l’Etat et les collectivités territoriales,

notamment, la région. La mise en place de ces mécanismes et outils concernerait les walis et

gouverneurs et pourrait renforcer leur position en tant qu’interlocuteurs privilégiés au niveau

territorial.

2.2.1 La contractualisation

« La technique de contractualisation est passible pour encadrer les relations du centre avec

la périphérie. En effet, certaines des relations entre l’Etat et les collectivités territoriales sont

susceptibles d’être matérialisées dans un acte contractuel »102.

C’est l’un des leviers par lequel la cohérence de l’action de l’Etat au niveau territorial peut

être assurée et le rôle des walis et gouverneurs valorisé.

Les trois lois organiques relatives aux régions, aux préfectures et provinces et aux communes

renvoient sur la contractualisation comme instrument essentiel de gestion des relations des

100 Ouazzani Chahdi Hassan, Op. cit (pages 37-38). 101 Décret n° 2010-146 du 16 février 2010 modifiant le décret n° 2004-374 du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à

l'organisation et à l'action des services de l'Etat dans les régions et départements, JORF n° 0040 du 17 février 2010. 102 Zair Tarik, La contractualisation des rapports Etat-collectivités locales, REMALD n° 96, janvier - février 2011,

pages : 43-52 (page 44).

38

collectivités territoriales avec leurs partenaires (Etat, établissements publics, partenaires

privés, etc.).

Tout d’abord, les compétences transférées de l’Etat et partagées avec lui sont exercées par

voie contractuelle103. De même, à travers le cadre contractuel avec l'Etat, les collectivités

territoriales peuvent, à leur initiative et moyennant leurs ressources propres, financer ou

participer au financement de la réalisation d'un service ou d'un équipement ou à la prestation

d'un service public qui ne font pas partie de leurs compétences propres104.

Ensuite, le programme de développement régional est, également, mis en œuvre dans un cadre

contractuel entre l'Etat, la région et les autres intervenants105.

Enfin, la contractualisation est, également, le cadre dans lequel les conseils des communes

peuvent transférer au conseil de la préfecture ou de la province, l'exercice d'une ou de

plusieurs des compétences qui leur sont dévolues. Elle fixe les conditions et les modalités de

cet exercice106.

Ces renvois des trois lois de la décentralisation impliquent la nécessité de mettre en place un

cadre juridique qui régisse la contractualisation. La réflexion autour de ce sujet a été entamée

en 2013-2014 avec le projet de dispositif de contractualisation Etat-Régions107.

Les premiers éléments de la réflexion optent pour une extension de l'usage du contrat au-delà

de son unique fonction actuelle : le cofinancement d'investissements. D'autre part, l'usage du

contrat paraît être particulièrement adapté pour formaliser un autre registre de la

coproduction : celui de la clarification des rôles respectifs entre les acteurs pour assurer la

réussite des actions programmées.

Les walis et gouverneurs seraient les pivots de la contractualisation, puisqu’ils vont

représenter l’Etat et signer les contrats en son nom. Cette position va renforcer leur rôle en

tant que coordinateurs des services déconcentrés et garants de la cohérence des politiques

publiques menées au niveau territorial.

La Commission consultative de la régionalisation avait conclu que la démarche contractuelle

nécessite trois prérequis : un représentant unique de l’Etat, une politique de déconcentration

103 Articles 46, 92 et 99 de la loi organique n° 111-14, articles 44, 87 et 94 de la loi organique n° 112-14 et articles 43, 88 et

92 de la loi organique n° 113-14. 104 Article 93 de la loi organique n° 111-14, article 88 de la loi organique n° 112-14 et article 89 de la loi organique 113-14. 105 Article 83 de la loi organique n° 111-14. 106 Article 84 de la loi organique n° 113-14 et article 6 de la loi organique n° 112-14. 107 Il s’agit des missions de réflexion autour de la lère génération de contrats Etat-Régions qui rentrent dans le cadre du

programme d'appui au dispositif de contractualisation Etat-Régions au Maroc DGCL-BIRD.

39

réelle et la création d’une instance nationale indépendante de suivi et d’évaluation des

politiques territoriales108.

En définitive, si la contractualisation n’a qu’une seule vertu, elle serait de garantir à tous les

partenaires d’être associés à la décision. En tant que partenaires, et représentants de l’Etat, les

walis et gouverneurs auront un mot à dire sur les politiques publiques décidées sur le territoire

par les collectivités territoriales et le contraire n’est pas faux. Les collectivités peuvent

également exprimer leur avis sur les politiques nationales programmées par les services

centraux sur leurs territoires.

Ce constat est conforté par les leçons de l’expérience française, qui a montré que « la

procédure des contrats Etat-région, à partir de 1984, a, d’autres part, installé le préfet de

région dans un rôle de préparation et de négociation permanente avec les élus à propos du

développement et de l’aménagement du territoire »109.

2.2.2 Le dialogue Etat-collectivités territoriales

Suite aux réformes successives de la décentralisation, l'action publique n'est dorénavant plus

le fait d'un seul acteur, l'Etat. L'État unitaire décentralisé qu'est le Maroc au titre de l'article 1

de la Constitution, signifie que les collectivités territoriales participent à la mise en œuvre des

politiques publiques décidées à l'échelon national comme le confirme l'article 137 de la

Constitution. De ce fait, la coordination des actions de ces acteurs nécessite de nouveaux

outils de communication, de dialogue et de concertation. L’Etat doit être en dialogue

permanent avec les collectivités territoriales pour les tenir informées de ces orientations

générales des politiques nationales et pour s’enquérir de leurs programmes et projets locaux.

Ce dialogue est nécessaire, également, pour la coordination de la mise en œuvre des politiques

publiques sur le territoire et pour garantir la cohérence des actions et éviter les doubles

emplois.

Dans ce sillage, il paraît que les walis et gouverneurs, représentants du pouvoir central et

coordinateurs des services déconcentrés, sont l’institution la mieux placée pour animer le

« dialogue Etat-collectivités territoriales ». Ils pourraient apporter aux élus locaux un conseil

juridique, un appui technique, et, le cas échéant, une capacité de médiation entre les différents

acteurs publics.

Par ailleurs, la conduite de ce dialogue nécessite la mise en place d’une instance qui regroupe,

autour d’une même table, tous les acteurs impliqués dans la conception, la programmation et

108 Rapport sur la régionalisation, livre III : La régionalisation avancée au service du développement économique et social,

Commission consultative de la régionalisation, Rabat, 169 pages (page 11). 109 Deyon Pierre, Op. cit (page 28).

40

la mise en œuvre des politiques publiques au niveau territorial. Cette instance devrait être

placée au niveau régional et présidée par le wali de région, puisque la région jouit, désormais,

d’une prééminence par rapport aux autres collectivités territoriales, notamment, dans les

domaines du développement régional et d’aménagement du territoire, comme le prévoit

l’article 143 de la Constitution.

L’instance pourrait constituer une sorte de « comité d’administration régional » et

comprendrait le président du conseil de la région, les présidents des conseils des préfectures et

des provinces relevant de la région, des représentants des présidents des conseils des

communes de la région, les gouverneurs de préfectures et de provinces relevant de la région,

les chefs des services déconcentrés au niveau de la région, les directeurs des établissements

publics régionaux et les directeurs régionaux des établissements publics nationaux.

Les trois lois organiques de décentralisation renvoient à la voie réglementaire

pour fixer les mécanismes de dialogue et de concertation pour l’élaboration du programme de

développement régional, du programme de développement de la préfecture ou de la province

et du plan d'action de la commune110.

Par ailleurs, un dialogue plus large entre l’Etat et les collectivités territoriales peut, également,

être institué au niveau national. Les colloques nationaux des collectivités territoriales

organisés, depuis 1977, par la Ministère de l’intérieur constituaient un espace de

communication, de dialogue et de concertation entre l’Etat et ses démembrements

territoriaux111. Ils peuvent être redynamisés et institutionnalisés en les adossant d’une base

juridique pour jouer ce rôle, d’une manière plus efficace.

Le dialogue Etat-collectivités territoriales est une pratique courante dans d’autres systèmes

étrangers de décentralisation. A titre d’illustration en France, le dialogue entre l’Etat et les

collectivités territoriales est marqué par une surabondance d’instances compétentes qui

interviennent soit sur le plan national, ou local, sur des sujets aussi importants que les

finances locales, le transfert de compétences ou la cohérence territoriale112 Parmi ces

instances, on peut citer : le comité des finances locales, la conférence des exécutifs, la

conférence régionale d’harmonisation des investissements, et récemment la conférence

territoriale de l’action publique113.

110 Article 86 de la loi organique n° 111-14, article 82 de la loi organique n° 112-14 et 81 de la loi organique n° 113-14. 111 Mostafa Fikri, Les colloques nationaux des collectivités locales en tant qu’espaces de communication, de formation et de

marketing politique et territorial, REMALD n° 12, juillet - septembre 1995, pages : 45-52. 112 Gourault Jacqueline et Guillaume Didier, Rapport d´information fait au nom de la délégation aux collectivités territoriales

et à la décentralisation sur le dialogue entre l’État et les collectivités territoriales, Sénat, 2011, 96 pages. 113 Instituée au niveau régional par la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation

des métropoles (MAPTAM). Elle peut débattre et rendre des avis sur tous les sujets relatifs à l’exercice de compétences

41

Conclusion

La mutation des rôles des walis et gouverneurs sous l’effet de la dernière réforme de la

décentralisation, pourrait être accompagnée de deux risques majeurs : la "marginalisation" de

l’institution du représentant de l’Etat et un déséquilibre des pouvoirs au niveau territorial, sauf

si des réformes de déconcentration interviennent pour affirmer le rôle des walis et

gouverneurs dans la gestion des services déconcentrés et comme interlocuteur unique des

collectivités territoriales. « En comparaison avec les Constitutions antérieures, l’actuelle

Constitution a renforcée la place et les pouvoirs des walis et gouverneurs. Elle a, également,

présenté un cadre adéquat pour les orienter vers leur destination naturelle qui est la

déconcentration, notamment, après leur décharge de l’exécution des délibérations des

conseils des préfectures et provinces et des régions. Ceci va leur permettre de concentrer

leurs efforts sur la déconcentration, qu’on considère comme un système corollaire de la

décentralisation administrative, qui l’accompagne et l’appui et un préambule fondamental

pour la réussite de la régionalisation avancée »114.

La mise en œuvre de la réforme nécessitera du temps pour l’adaptation des différents acteurs

avec leurs nouveaux rôles et pour l’appréhension des réaménagements des pouvoirs au niveau

territorial. Aussi, afin de préserver le rôle des walis et gouverneurs comme pivots de

l’Administration territoriale et acteurs principaux dans la mise en œuvre et la coordination des

politiques publiques, il semble qu’il soit fondamental de mettre en place les mesures

d’accompagnement suivantes :

� Accélérer l’adoption des textes d’application :

La réussite de la mise en œuvre de la réforme de la décentralisation est tributaire de l’adoption

rapide des lois, décrets et arrêtés d’application. Faute de quoi, les apports des trois lois

organiques relatives aux régions, aux préfectures et provinces et aux communes, notamment,

celles qui concernent le rôle des walis et gouverneurs, vont rester lettre morte. L’expérience

montre que plusieurs textes d’application n’ont jamais vu le jour, comme fut le cas de l’arrêté

du Ministre de l'intérieur qui devait fixer l'organisation de l'administration communale115.

Cette question est d’autant plus importante dans le contexte actuel, vu le nombre très élevé

des textes d’application auxquels renvoient les trois lois organiques, dont le nombre atteint

89 textes : 10 lois, 76 décrets et 3 arrêtés. Parmi ces textes, certains sont très importants pour

et à la conduite de politiques publiques nécessitant une coordination ou une délégation de compétences entre les collectivités territoriales et leurs groupements.

114 Serraji Mekki, Place et pouvoirs des walis et gouverneurs dans la Constitution de 2011, Op cit (page 45) (article en arabe - traduction libre).

115 Article n° 54 bis de loi n° 78-00 du 3 octobre 2002.

42

définir les contours de la relation des walis et gouverneurs avec les collectivités

territoriales116.

Il importe de souligner, dans ce sillage, qu’après 10 mois de la publication des trois lois

organiques, seuls trois textes d’application ont été adoptés117.

� Améliorer les dotations des crédits délégués aux walis et gouverneurs :

Afin de compenser les conséquences budgétaires engendrées par le transfert de l’exécution

des délibérations et décisions des régions, des préfectures et des provinces aux présidents de

leurs conseils, il est impératif d’améliorer les dotations budgétaires affectées aux walis et

gouverneurs, en tant que services déconcentrés du Ministère de l’intérieur, afin qu’ils puissent

assurer dans les meilleures conditions les missions qui leur incombent. Aussi, leur permettre

d’être des partenaires fiables et équivalents aux collectivités territoriales, notamment, les

régions, préfectures et provinces.

� Améliorer les compétences techniques et administratives des services des walis et gouverneurs :

Les nouvelles missions confiées aux walis et gouverneurs, notamment, dans le domaine du

contrôle administratif et du conseil requiert une expertise technique et juridique. Pour assurer

leurs missions dans de bonnes conditions, les services des wilayas, préfectures et provinces

doivent être dotés de ressources humaines qualifiées. La formation continue est, également,

un levier qui pourrait être utilisé pour améliorer les compétences existences.

Par ailleurs, les services des wilayas, préfectures et provinces doivent être accompagnés,

assistés et suivis par les services centraux du Ministère de l’intérieur.

La réforme de la décentralisation va entraîner une mutation réelle des missions des walis et

gouverneurs. Certes, cette mutation ne va pas affecter le statut et la position des représentants

de l’Etat sur le territoire, mais elle sera une étape marquante dans l’évolution de l’institution

des walis et gouverneurs.

En passant de la gestion et la tutelle au contrôle et conseil, le profil des représentants de l’Etat

doit, également, se transformer. D’ailleurs, l’institution a déjà connu dans son histoire des

116 Il s’agit du : - Décret fixant la procédure d'élaboration, d'actualisation et d'évaluation du schéma régional d'aménagement du territoire. - Décret fixant la procédure d'élaboration, de suivi, d'actualisation et d'évaluation du programme de développement régional,

du programme de développement de la préfecture ou de la province et du plan d'action de la commune. - Arrêté fixant la régularisation de la situation des immeubles et meubles qui seront redistribués entre les assemblées

préfectorales et provinciales et les services de l'administration territoriale du Ministère de l'intérieur. - Arrêté relative au redéploiement des fonctionnaires relevant du budget des assemblées préfectorales et provinciales entre

ces assemblées et les services de l'administration territoriale du Ministère de l'intérieur. 117 Il s’agit du : - Décret fixant la procédure de subrogation des nouvelles régions aux régions existantes dans tous leurs droits et obligations. - Décret fixant les critères de répartition de la participation du budget général de l’Etat entre les régions. - Décret fixant la liste est des communes qui disposent d’une direction générale des services.

43

évolutions de profils en fonction des circonstances et du contexte politique, en alternant des

profils d’agents d’autorité lorsque les missions sécuritaires sont prioritaires et des profils de

managers lorsque le développement local est privilégié. Le contexte actuel semble favorable

aux profils de juristes. La mise en œuvre de la réforme, l’exercice du contrôle administratif, la

veille au respect des lois et règlements, la contractualisation, etc., sont tant de missions qui

plaident en faveur de ce choix.

A l’évidence, la réforme actuelle de décentralisation va configurer les profils des walis et

gouverneurs de demain. Leur fonction doit aller vers la professionnalisation ; le représentant

territorial de l’État doit être un "haut fonctionnaire" et un "grand subordonné" comme le

qualifie le Professeur Gérard Marcou118.

Sans doute, ils doivent consacrer plus d’attention au contrôle administratif et budgétaire des

actes des collectivités territoriales en collaboration avec les tribunaux administratifs et les

Cours régionales des comptes. Ils seront ainsi placés au cœur du système de régulation

juridique des institutions locales. Cette évolution serait comparable à celle constatée chez

plusieurs de nos voisins du nord (France, Espagne, Italie), où l’institution du préfet s’est

métamorphosée avec les différentes réformes de décentralisation, et pourrait constituer un

modèle pour nos voisins de l’est et du sud.

En somme, la réussite de la réforme de la décentralisation et de régionalisation avancée au

Maroc sera évaluée avec le temps. Son impact sur le rôle des walis et gouverneurs dans la

mise en œuvre des politiques publiques s’appréciera en fonction de leur performance dans

l’exercice de leurs nouvelles missions, mais aussi à travers l’évolution du mode de

management pratiqué par le corps gubernatorial (corps des walis et gouverneurs).

118 Marcou Gérard, Le représentant territorial de l'Etat et le fait régional dans les Etats européens, Revue française

d'administration publique, 2010/3 (n° 135), pages : 567-582 (page 578).

i

Bibliographie

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ii

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� Rapport public annuel 2016 de la Cour des comptes, février 2016, 1403 pages.

� Rapport sur la régionalisation avancée, livre I : conception générale, Commission consultative de la régionalisation, Rabat, 47 pages.

� Rapport sur la régionalisation avancée, livre II, rapports thématiques, Commission consultative de la régionalisation, Rabat, 202 pages.

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� Extraits des discours royaux sur la régionalisation, consultable sur : http://www.pncl.gov.ma/fr/Discours/Trone/Pages/default.aspx.

iii

Références juridiques marocaines :

� Constitution du 29 juillet 2011, promulguée par le Dahir n° 1-11-91 du 29 juillet 2011, BO n° 5964 bis du 30 juillet 2011.

� Loi organique n° 111-14 relative aux régions, promulguée par le Dahir n° 1-15-83 du 07 juillet 2015, BO n° 6440 du 18 février 2016.

� Loi organique n° 112-14 relative aux préfectures et provinces, promulguée par le Dahir n° 1-15-84 du 07 juillet 2015, BO n° 6440 du 18 février 2016.

� Loi organique n° 113-14 relative aux communes, promulguée par le Dahir n° 1-15-85 du 07 juillet 2015, BO n° 6440 du 18 février 2016.

� Dahir n° 1-08-67 du 31 juillet 2008 relatif au corps des agents d'autorité, BO n° 5680 du 06 novembre 2008.

� Dahir n° 1-93-294 du 6 octobre 1993 complétant le dahir n° 1-57-068 du 10 avril 1957 relatif aux délégations de signatures des Ministres, secrétaires d’Etat et sous-secrétaires d’Etat, BO n° 4223 du 06 Octobre 1993.

� Dahir portant loi n° 1-75-168 du 15 février 1977 relatif aux attributions du gouverneur, tel qu'il a été modifié et complété, BO n° 3359 du 16 mars 1977.

� Dahir portant loi n° 1-76-583 du 30 septembre 1976 relatif à l'organisation communale, BO n° 3335-bis du 01 octobre 1976.

� Dahir n° 1-63-038 du 1er mars 1963 portant statut particulier des administrateurs du Ministère de l'intérieur, BO n° 2629 du 15 mars 1963.

� Dahir n° 1-56-046 du 20 mars 1956 fixant le statut des gouverneurs.

� Loi 79-00 relative à l'organisation des collectivités préfectorales et provinciales, promulguée par le Dahir n° 1-02-269 du 3 octobre 2002, BO n° 5058 du 21 novembre 2002.

� Loi n° 78-00 portant charte communale, promulguée par le Dahir n° 1-02-297 du 3 octobre 2002, BO n° 5058 du 21 novembre 2002.

� Loi 47-96 relative à l'organisation de la région, promulguée par le Dahir n° 1-97-84 du 02 avril 1997, BO n° 4470 du 03 avril 1997.

� Décret n°2-15-10 du 20 février 2015, fixant le nombre des régions, leurs noms, leurs chefs-lieux et les préfectures et provinces les composant, BO n° 6340 du 05 mars 2015.

� Décret n° 2-12-349 du 20 mars 2013 relatif aux marchés publics, BO n° 6140 du 4 avril 2013.

� Décret n° 2-05-768 du 30 octobre 2008 relatif à la délégation de signature des ministres, secrétaires d'Etat et sous-secrétaires d'Etat, BO n° 5688 du 4 décembre 2008.

� Décret n° 2-05-1369 du 02 décembre 2005 fixant les règles d'organisation des départements ministériels et de la déconcentration administrative BO n°5386 du 12 décembre 2006.

� Décret n° 2-05-1016 du 19 juillet 2005 portant création d’un compte d’affectation spéciale n° 3.1.04.06 intitulé « fonds de soutien à l’initiative nationale pour le développement humain », BO n° 5340 du 4 août 2005.

iv

� Décret n° 2-93-625 du 20 octobre 1993 relatif à la déconcentration administrative, BO n° 4227 du 03 novembre 1993.

� Décision du Conseil constitutionnel n° 966/15 du 30 juin 2015.

� Décision du Conseil constitutionnel n° 967/15 du 30 juin 2015.

� Décision du Conseil constitutionnel n° 968/15 du 30 juin 2015.

� Lettre Royale au Premier ministre relative à la gestion déconcentrée de l'investissement, BO n° 4970 du 17 janvier 2002.

� Lettre de Sa Majesté le Roi Hassan II au Ministre de l’Etat à l’intérieur et à l’information relative à la création au sein de chaque préfecture ou province, d’un conseil fonctionnant sous la présidence du wali ou gouverneur et regroupant les délégués provinciaux ou préfectoraux de l’ensemble des départements ministériels, 1993.

� Arrêté du Ministre de l’intérieur n° 3610.13 du 12 décembre 2013, fixant les autorités habilitées à approuver les marchés des régions, des préfectures, des provinces et des communes, BO n° 6214 du 19 décembre 2013.

� Arrêté du ministre de l'intérieur n° 611-05 du 23 février 2005 fixant l'organisation des préfectures, des provinces, des préfectures d'arrondissements et des pachaliks, BO n° 5322 du 2 Juin 2005.

� Arrêté du Premier ministre n° 3-108-05 du 30 novembre 2005, instituant messieurs les walis et gouverneurs en qualité de sous-ordonnateurs des dépenses imputées sur le compte d’affectation spéciale n° 3.1.04.06 intitulé « fonds de soutien à l’initiative nationale pour le développement humain ».

Références juridiques françaises :

� Loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, JORF n°0182 du 8 août 2015.

� Loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (MAPTAM), JORF n°0023 du 28 janvier 2014.

� Loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions, JORF du 03 mars 1982.

� Décret n° 2010-146 du 16 février 2010 modifiant le décret n° 2004-374 du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l'organisation et à l'action des services de l'Etat dans les régions et départements, JORF n° 0040 du 17 février 2010.

� Décret n° 2004-374 du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l'organisation et à l'action des services de l'Etat dans les régions et départements, JORF n° 0102 du 30 avril 2004.

� Décret n° 92-604 du 1er juillet 1992 portant charte de la déconcentration, JORF n° 0154 du 04 juillet 1992.

Annexes

I

Annexe 1 : Carte du nouveau découpage régional du Maroc.

I

Annexe 2 : Les formes de tutelle dans les lois n° 78-00 portant charte communale, n° 79-00 relative à l'organisation des collectivités préfectorales et provinciales et n° 47-96 relative à l’organisation de la région.

Type de tutelle Commune Préfecture ou province Région

Tutelle sur les délibérations

L’a pprobation Certaines délibérations119 du conseil ne sont exécutoires qu'après avoir été approuvées par le ministre de l'intérieur ou son délégué pour les communes urbaines et par le wali ou le gouverneur pour les communes rurales.

4 matières120 sont approuvées par le wali ou le gouverneur pour les communes urbaines et rurales.

En cas de refus motivé de l’approbation l'autorité chargée de l'approbation peut provoquer par demande motivée, un nouvel examen par le conseil.

Si le conseil communal maintient sa décision après le nouvel examen, le Premier ministre peut, dans un délai de 3 mois, décider par décret motivé, sur proposition du Ministre de l'intérieur, de la suite à donner.

Certaines délibérations du conseil ne sont exécutoires qu'après avoir été approuvées par le Ministère de l’Intérieur dans les 45 jours, à compter de la date de réception de la délibération.

En cas de refus motivé de l’approbation, le ministre de l'intérieur peut provoquer, par demande motivée, un nouvel examen par le conseil.

Si le conseil maintient sa décision, après ce nouvel examen, le Premier ministre peut décider par décret motivé, sur proposition du ministre de l'intérieur, de la suite à donner

Certaines délibérations du conseil ne sont exécutoires qu'après avoir été approuvées par le Ministère de l’Intérieur dans les 30 jours à compter de la date de réception de la délibération.

Le ministre de l'intérieur peut provoquer un nouvel examen s'il ne lui paraît pas possible d'approuver la délibération prise, pour des motifs qu'il expose dans sa demande de nouvel examen.

Dans le cas d'un refus, le conseil régional peut saisir le tribunal administratif dans un délai de 8 jours à compter de la date de la notification du refus.

119 Il s’agit des délibérations relatives aux actes les plus importants dans la gestion des collectivités territoriales, tels que ; le budget, les emprunts et garanties, la fixation du taux des

taxes et des tarifs des redevances et droits divers, les concessions, gérances et autres modes de gestion des services publics, les acquisitions, aliénations et transactions portant sur les biens du domaine privé, la création ou participation aux entreprises et sociétés d'économie mixte, les conventions d'association ou de partenariat, les accords de coopération décentralisée et de jumelage avec des collectivités locales étrangères,

120 Il s’agit des délibérations relatives à l’ouverture de nouveaux crédits, relèvement de crédits, virement d'article à article, aux occupations temporaires du domaine public avec emprises, aux baux dont la durée dépasse 10 ans ou dont la reconduction dépasse la durée cumulée de 10 ans et aux établissement, suppression ou changement d'emplacement ou de date de souks ruraux hebdomadaires.

II

Type de tutelle Commune Préfecture ou province Région

Tutelle sur les délibérations

L’o pposition Les autres délibérations que celles soumises à l’approbation doivent être transmises aux walis et gouverneurs et sont exécutoires, sauf opposition motivée du wali ou du gouverneur dans les cas de nullité ou d'annulabilité prévues, respectivement, dans le cas d’une délibération portant sur un objet étranger aux attributions du conseil ou prise en violation de la législation ou de la réglementation en vigueur et dans le cas de la participation à une délibération d’un conseiller intéressé à l’affaire qui a fait l'objet de cette délibération. Les décisions de nullité et d’annulation sont déclarées par arrêté motivé du Ministre de l'intérieur ou du wali ou gouverneur.

Les autres délibérations que celles soumises à l’approbation doivent être transmises aux walis et gouverneurs et sont exécutoires, sauf opposition motivée du wali ou du gouverneur dans les cas de nullité ou d'annulabilité prévus, respectivement, dans le cas d’une délibération portant sur un objet étranger aux attributions du conseil ou prise en violation de la législation ou de la réglementation en vigueur et dans le cas de la participation à une délibération d’un conseiller intéressé à l’affaire qui a fait l'objet de cette délibération.

Les décisions de nullité et d’annulation sont déclarées par arrêté motivé du Ministre de l'intérieur .

Les autres délibérations que celles soumises à l’approbation doivent être transmises au wali et sont exécutoires, sauf opposition du wali dans les cas de nullité ou d'annulabilité prévus, respectivement, dans le cas d’une délibération portant sur un objet étranger aux attributions du conseil ou prise en violation de la législation ou de la réglementation en vigueur et dans le cas de la participation à une délibération d’un conseiller intéressé à l’affaire qui a fait l'objet de cette délibération.

L'opposition de l'autorité de tutelle oblige le conseil à procéder à un nouvel examen de la délibération dans un délai de 15 jours à compter de la notification de l'opposition.

En cas de refus du conseil de procéder à un nouvel examen, ou en cas de maintien de la délibération litigieuse, le wali peut saisir le tribunal administratif , qui statue dans un délai n'excédant pas 30 jours.

Le Visa Sont soumis au visa du Ministre de l'intérieur ou son délégué pour les communes urbaines et du wali ou du gouverneur pour les communes rurales :

- Les arrêtés à caractère réglementaire pris par le président du conseil communal pour qu’ils deviennent exécutoires ;

- Les arrêtés pris par le président du conseil pour organiser les services communaux.

Les décisions de nomination du chef de cabinet et des chargés de mission par le président du conseil préfectoral ou provincial sont soumises au visa wali ou le gouverneur.

Les décisions de nomination du secrétaire général et des chargés de mission et d'études par le président du conseil sont soumises au visa du wali.

III

Type de tutelle Commune Préfecture ou province Région

Tutelle sur les élus

La suspension des conseils

Le conseil peut être suspendu, pour une durée qui ne peut excéder 3 mois, par arrêté motivé du ministre de l'intérieur publié au Bulletin officiel, en cas d’urgence, lorsque, pour des raisons portant atteinte au bon fonctionnement du conseil, les intérêts de la collectivité sont menacés.

Le conseil peut être suspendu, pour une durée qui ne peut excéder 3 mois, par arrêté motivé du ministre de l'intérieur publié au Bulletin officiel, en cas d’urgence, lorsque, pour des raisons portant atteinte au bon fonctionnement du conseil, les intérêts de la collectivité sont menacés.

S'il y a urgence, le conseil peut être suspendu par arrêté motivé du ministre de l'intérieur publié au Bulletin officiel. La durée de la suspension ne peut excéder trois mois.

La dissolution des conseils

Le conseil peut être dissous par décret motivé, publié au Bulletin officiel, lorsque, pour des raisons portant atteinte au bon fonctionnement du conseil, les intérêts de la collectivité sont menacés.

Le conseil peut être dissous par décret motivé, publié au Bulletin officiel, lorsque, pour des raisons portant atteinte au bon fonctionnement du conseil, les intérêts de la collectivité sont menacés.

Le conseil peut être dissous par décret motivé publié au Bulletin officiel.

La Désignation de la délégation

spéciale

Dans les 15 jours qui suivent la suspension, la dissolution d'un conseil ou la démission de tous ses membres en exercice, ou lorsqu'un conseil ne peut être constitué, le ministre de l'intérieur pour les communes urbaines et le wali ou gouverneur pour les communes rurales nomment, par arrêté, une délégation spéciale pour remplir les fonctions du conseil.

Dans les 15 jours qui suivent la suspension, la dissolution d'un conseil ou la démission de tous ses membres en exercice, ou lorsqu'un conseil ne peut être constitué, le ministre de l'intérieur nomme, par arrêté, une délégation spéciale pour remplir les fonctions du conseil.

Le wali ou le gouverneur préside de droit la délégation spéciale et exerce les attributions dévolues au président du conseil.

Dans les 15 jours qui suivent la suspension ou la dissolution d'un conseil ou lorsqu'un conseil ne peut être constitué, le ministre de l'intérieur nomme, par arrêté, une délégation spéciale pour remplir les fonctions dudit conseil jusqu'à ce qu'il soit complété ou constitué.

IV

Type de tutelle Commune Préfecture ou province Région

Tutelle sur les élus

La Démission d’office

Sont déclarés démissionnaires par arrêté du ministre de l'intérieur publié au Bulletin officiel :

- Les présidents ou les vice-présidents élisant domicile à l'étranger postérieurement à leur élection ;

- Tout membre du conseil qui, sans motif reconnu légitime par le conseil, n'a pas déféré aux convocations à 3 sessions successives ou qui, sans excuse valable, a refusé de remplir une des fonctions qui lui sont dévolues par les textes en vigueur, après avoir été admis à fournir des explications.

Sont déclarés démissionnaires par arrêté du ministre de l'intérieur publié au Bulletin officiel :

- Les présidents ou les vice-présidents élisant domicile à l'étranger postérieurement à leur élection ;

- Tout membre du conseil qui, sans motif reconnu légitime par le conseil, n'a pas déféré aux convocations à 3 sessions successives ou qui, sans excuse valable, a refusé de remplir une des fonctions qui lui sont dévolues par les textes en vigueur, après avoir été admis à fournir des explications.

Tout membre du conseil qui, sans motif reconnu légitime par le conseil, n'a pas déféré à 2 convocations successives ou qui, sans excuse valable, a refusé de remplir une des fonctions qui lui sont dévolues par les textes en vigueur, peut être, après avoir été admis à fournir des explications, déclaré démissionnaire par un arrêté motivé du ministre de l'intérieur .

La suspension des élus

Peuvent être suspendus, pour une période qui ne peut excéder un mois, par arrêté motivé du ministre de l'intérieur , publié au Bulletin officiel :

- Les présidents des conseils et les vice-présidents, reconnus responsables de fautes graves, dûment établies, après avoir été entendus ou invités à fournir des explications écrites sur les faits qui leur sont reprochés ;

- Tout membre du conseil, reconnu responsable d'actes ou de faits graves contraires à la loi et à l'éthique du service public peut, après avoir été invité à fournir des explications écrites sur les faits qui lui sont reprochés.

Peuvent être suspendus, pour une période qui ne peut excéder un mois, par arrêté motivé du ministre de l'intérieur , publié au Bulletin officiel :

- Les présidents des conseils et les vice-présidents, reconnus responsables de fautes graves, dûment établies, après avoir été entendus ou invités à fournir des explications écrites sur les faits qui leur sont reprochés ;

- Tout membre du conseil, reconnu responsable d'actes ou de faits contraires à la loi et à l'éthique du service public peut, après avoir été invité à fournir des explications écrites sur les faits qui lui sont reprochés.

Les présidents des conseils et les vice-présidents, peuvent, après avoir été entendus ou invités à fournir des explications écrites sur les faits qui leur sont reprochés, être suspendus, pour une période qui ne peut excéder un mois, par arrêté motivé du ministre de l'intérieur , publié au Bulletin officiel.

V

Type de tutelle Commune Préfecture ou province Région

Tutelle sur les élus

La r évocation des élus

Peuvent être révoqués par décret motivé, publié au Bulletin officiel : - Les présidents des conseils et les vice-présidents, reconnus responsables de fautes graves, dûment établies, après avoir été entendus ou invités à fournir des explications écrites sur les faits qui leur sont reprochés ; - Tout membre du conseil, reconnu responsable d'actes ou de faits graves contraires à la loi et à l'éthique du service public peut, après avoir été invité à fournir des explications écrites sur les faits qui lui sont reprochés. - Tout membre du conseil qui entretient des intérêts privés avec la collectivité dont il est membre, conclut des actes ou des contrats de location, d'acquisition, d'échange ou toute transaction portant sur des biens de la collectivité, ou passe avec elle des marchés de travaux, de fourniture ou de services, ou des contrats de concession, de gérance et toutes autres formes de gestion des services publics. - Tout conseiller communal, en dehors du président et des vice-présidents, qui exerce au-delà de son rôle délibérant au sein du conseil ou des commissions qui en dépend, des fonctions administratives de la commune, de signer des actes administratifs, de gérer ou de s'immiscer dans la gestion des services publics communaux.

Peuvent être révoqués par décret motivé, publié au Bulletin officiel :

- Les présidents des conseils et les vice-présidents, reconnus responsables de fautes graves, dûment établies, après avoir été entendus ou invités à fournir des explications écrites sur les faits qui leur sont reprochés ;

- Tout membre du conseil, reconnu responsable d'actes ou de faits contraires à la loi et à l'éthique du service public peut, après avoir été invité à fournir des explications écrites sur les faits qui lui sont reprochés.

- Tout membre du conseil qui entretient des intérêts privés avec la collectivité dont il est membre, conclut des actes ou des contrats de location, d'acquisition, d'échange ou toute transaction portant sur des biens de la collectivité, ou passe avec elle des marchés de travaux, de fourniture ou de services, ou des contrats de concession, de gérance et toutes autres formes de gestion des services publics.

Les présidents des conseils et les vice-présidents, peuvent, après avoir été entendus ou invités à fournir des explications écrites sur les faits qui leur sont reprochés être révoqués par décret motivé, publié au Bulletin officiel.

VI

Type de tutelle Commune Préfecture ou province Région

Tutelle sur les élus

La substitution

Lorsque le président du conseil refuse ou s'abstient de prendre les actes qui lui sont légalement impartis, et que ce refus ou cette abstention a pour effet de se soustraire à une disposition législative ou réglementaire, de nuire à l'intérêt général ou de porter atteinte à des droits des particuliers, le wali ou le gouverneur peut, après l'en avoir requis, y procéder d'office par arrêté motivé, fixant l'objet précis de cette substitution.

Lorsque le président du conseil refuse ou s'abstient de prendre les actes qui lui sont légalement impartis, et que ce refus ou cette abstention a pour effet de se soustraire à une disposition législative ou réglementaire, de nuire à l'intérêt général ou de porter atteinte à des droits des particuliers, le wali ou le gouverneur peut, après l'en avoir requis, y procéder d'office par arrêté motivé, fixant l'objet précis de cette substitution.

Lorsque le président du conseil refuse ou s'abstient de prendre les actes qui lui sont légalement impartis, le wali peut, après l'en avoir requis, y procéder d'office.

VII

Annexe 3 : Les formes de contrôle administratif prévus par les lois organiques n° 113-14 relative aux communes, n° 112-14 relative aux préfectures et provinces et n° 111-14 relative aux régions.

Type de contrôle administratif Commune Préfecture ou province Région

Contrôle adm

inistratif des délibérations des conseils et des arrêtés des présidents

La nullité Sont nulles de plein droit, les délibérations et les arrêtés ne faisant pas partie des attributions du conseil ou de son président, ou ceux pris en violation des dispositions des textes législatifs et réglementaires en vigueur. Le tribunal administratif statue sur la demande de nullité après sa saisine, à tout moment, par le gouverneur ou son intérimaire .

Des copies des procès-verbaux des sessions, des délibérations du conseil et des arrêtés pris par son président, dans le cadre du pouvoir réglementaire, doivent être notifiées au gouverneur ou à son intérimaire, contre récépissé, dans un délai maximum de 15 jours ouvrables qui suivent la date de clôture de la session ou la date de prise desdits arrêtés.

Des copies des arrêtés individuels en matière d'urbanisme doivent être obligatoirement notifiés au gouverneur ou à son intérimaire , dans un délai maximum de 5 jours à compter de leur délivrance au concerné.

Sont nulles de plein droit, les délibérations et les arrêtés ne faisant pas partie des attributions du conseil ou de son président, ou ceux pris en violation des dispositions des textes législatifs et réglementaires en vigueur. Le tribunal administratif statue sur la demande de nullité après sa saisine, à tout moment, par le gouverneur.

Des copies des procès-verbaux des sessions, des délibérations du conseil ainsi que des copies des arrêtés pris par son président, dans le cadre du pouvoir réglementaire, doivent être notifiées au gouverneur, contre récépissé, dans un délai maximum de 10 jours ouvrables qui suivent la date de clôture de la session ou la date de prise desdits arrêtés.

Sont nulles de plein droit, les délibérations et les arrêtés ne faisant pas partie des attributions du conseil ou de son président, ou ceux pris en violation des dispositions des textes législatifs et réglementaires en vigueur. Le tribunal administratif statue sur la demande de nullité après sa saisine, à tout moment, par l'autorité gouvernementale chargée de l'intérieur.

Des copies des procès-verbaux des sessions et des délibérations du conseil ainsi que des copies des arrêtés à caractère général pris par son président, dans le cadre du pouvoir réglementaire, doivent être notifiées au wali de la région, contre récépissé, dans un délai maximum de 10 jours ouvrables qui suivent la date de clôture de la session ou la date de prise desdits arrêtés.

VIII

Type de contrôle administratif

Commune Préfecture ou province Région

Contrôle adm

inistratif des règlements intérieurs

et des délibérations des conseils

L’opposition au règlement intérieur et

aux délibérations

du conseil

Le gouverneur ou son intérimaire s'oppose au règlement intérieur du conseil, ainsi qu'aux délibérations ne faisant pas partie de ses attributions ou pris en violation des textes législatifs et réglementaires en vigueur.

Son opposition motivée est notifiée au président du conseil dans un délai maximum de 3 jours ouvrables à compter de la date de la réception de la délibération.

L'opposition implique un nouvel examen par le conseil de la délibération adoptée.

Si le conseil maintient la délibération objet d'opposition, le gouverneur ou son intérimaire saisit de l'affaire la juridiction des référés du tribunal administratif qui statue sur la demande de suspension d'exécution dans un délai de 48 heures à compter de la date d'introduction de cette demande auprès du greffe de ce tribunal. Cette saisine emporte suspension de l'exécution de la délibération jusqu'à ce que le tribunal statue sur ladite demande.

Le tribunal administratif statue sur la demande de nullité dans un délai maximum de 30 jours à compter de la date de sa saisine.

Les délibérations du conseil ne deviennent exécutoires qu’à l'expiration du délai d'opposition.

Le gouverneur s'oppose au règlement intérieur du conseil ainsi qu'aux délibérations n'entrant pas dans ses attributions ou pris en violation des dispositions des textes législatifs et réglementaires en vigueur.

Son opposition motivée est notifiée au président du conseil dans un délai maximum de 3 jours ouvrables à compter de la date de la réception de la délibération.

L'opposition implique un nouvel examen par le conseil de la délibération adoptée

Si le conseil maintient la délibération objet d'opposition, le gouverneur saisit de l'affaire la juridiction des référés du tribunal administratif qui statue sur la demande de suspension d'exécution dans un délai de 48 heures à compter de la date d'introduction de cette demande auprès du greffe de ce tribunal. Cette saisine emporte suspension de l'exécution de la délibération jusqu'à ce que le tribunal statue sur ladite demande.

Le tribunal administratif statue sur la demande de nullité dans un délai maximum de 30 jours à compter de la date de sa saisine.

Les délibérations du conseil ne deviennent exécutoires qu’à l'expiration du délai d'opposition.

Le wali s'oppose au règlement intérieur du conseil ainsi qu'aux délibérations ne faisant pas partie de ses attributions ou pris en violation des dispositions des textes législatifs et réglementaires en vigueur.

Son opposition motivée est notifiée au président du conseil dans un délai maximum de 3 jours ouvrables à compter de la date de la réception de la délibération.

L'opposition implique un nouvel examen par le conseil de la délibération adoptée.

Si le conseil maintient la délibération objet d'opposition, l'autorité gouvernementale chargée de l'intérieur saisit de l'affaire la juridiction des référés du tribunal administratif qui statue sur la demande de suspension d'exécution dans un délai de 48 heures à compter de la date d'introduction de cette demande auprès du greffe de ce tribunal. Cette saisine emporte suspension de l'exécution de la délibération jusqu'à ce que le tribunal statue sur ladite demande.

Le tribunal administratif statue sur la demande de nullité dans un délai maximum de 30 jours à compter de la date de sa saisine.

Les délibérations du conseil ne deviennent exécutoires qu’à l'expiration du délai d'opposition.

IX

Type de contrôle administratif

Commune Préfecture ou province Région

Contrôle adm

inistratif des délibérations

La suspension

de l’exécution

L’exécution des délibérations du conseil est suspendue, jusqu'à ce que le tribunal administratif statue, lorsque ce dernier est saisi par le gouverneur ou son intérimaire d’une demande de nullité d’une délibération ayant fait l’objet d’une opposition.

La juridiction des référés du tribunal administratif statue sur la demande de suspension d'exécution dans un délai de 48 heures à compter de la date d'introduction de la demande auprès du greffe de ce tribunal.

L’exécution des délibérations du conseil est suspendue, jusqu'à ce que le tribunal administratif statue, lorsque ce dernier est saisi par le gouverneur d’une demande de nullité d’une délibération ayant fait l’objet d’une opposition.

La juridiction des référés du tribunal administratif statue sur la demande de suspension d'exécution dans un délai de 48 heures à compter de la date d'introduction de la demande auprès du greffe de ce tribunal.

L’exécution des délibérations du conseil est suspendue, jusqu'à ce que le tribunal administratif statue, lorsque ce dernier est saisi par l'autorité gouvernementale chargée de l'intérieur d’une demande de nullité d’une délibération ayant fait l’objet d’une opposition.

La juridiction des référés du tribunal administratif statue sur la demande de suspension d'exécution dans un délai de 48 heures à compter de la date d'introduction de la demande auprès du greffe de ce tribunal.

Contrôle adm

inistratif des ordres du jour

L’opposition à l’ordre du

jour

Le gouverneur ou son intérimaire s'oppose à toute question inscrite à l'ordre du jour et qui n'entre pas dans les compétences de la commune ou les attributions du conseil. Il notifie son opposition motivée au président du conseil dans le délai de 8 jours à compter de la date de réception de l'ordre du jour.

Le gouverneur ou son intérimaire soumet son opposition, le cas échéant, à la juridiction des référés du tribunal administratif pour y statuer dans un délai de 48 heures.

Le conseil ne délibère pas, à peine de nullité, sur les questions objet d'une opposition notifiée au président du conseil par le gouverneur et soumise à la juridiction des référés du tribunal administratif et sur laquelle il n'a pas encore été statué.

Le gouverneur s'oppose à toute question inscrite à l'ordre du jour et qui ne relève pas des compétences de la préfecture ou de la province ou des attributions du conseil. Il notifie son opposition motivée au président du conseil dans le délai de 8 jours à compter de la date de réception de l'ordre du jour.

Le gouverneur soumet son opposition, le cas échéant, à la juridiction des référés du tribunal administratif pour y statuer dans un délai de 48 heures.

Le conseil ne délibère pas, à peine de nullité, sur les questions objet d'une opposition notifiée au président du conseil par le gouverneur et soumise à la juridiction des référés du tribunal administratif et sur laquelle il n'a pas encore été statué.

Le wali s'oppose à toute question inscrite à l'ordre du jour et qui ne relève pas des compétences de la région ou des attributions du conseil. Il notifie son opposition motivée au président du conseil dans le délai de 8 jours à compter de la date de réception de l'ordre du jour.

Le wali soumet son opposition, le cas échéant, à la juridiction des référés du tribunal administratif pour y statuer dans un délai de 48 heures.

Le conseil ne délibère pas, à peine de nullité, sur les questions objet d'une opposition notifiée au président du conseil par le wali et soumise à la juridiction des référés du tribunal administratif et sur laquelle il n'a pas encore été statué.

X

Type de contrôle administratif

Commune Préfecture ou province Région

Contrôle adm

inistratif des élus

La dissolution du conseil

Le conseil peut être dissout par décision du tribunal administratif , après saisine du gouverneur, si : - les intérêts de la commune sont menacés pour des raisons touchant au bon fonctionnement du conseil ; - le conseil refuse de remplir les missions qui lui sont dévolues par les lois et règlements en vigueur, ou s'il refuse de délibérer et d'adopter la décision relative au budget ou à la gestion des services publics relevant de la commune, ou en cas de dysfonctionnement du conseil de nature à menacer son fonctionnement normal, après sa mise en demeure par le gouverneur, suite à la demande adressée par le président et que le conseil refuse de redresser la situation, ou si le dysfonctionnement persiste après l'expiration d'un mois à compter de la date de sa mise en demeure ; - le conseil ou ses commissions violent d’une façon volontaire les dispositions relatives à l’interdiction de délibérer sur les questions ne relevant pas de leur champ d'attributions, qui ne sont inscrites pas à l'ordre du jour ou qui font l’objet d’une opposition notifiée au président du conseil par le gouverneur et soumise à la juridiction des référés du tribunal administratif.

Le conseil peut être dissout par décision du tribunal administratif , après saisine du gouverneur, si : - les intérêts de la préfecture ou de la province sont menacés pour des raisons touchant au bon fonctionnement du conseil ; - le conseil refuse de remplir les missions qui lui sont dévolues par les lois et règlements en vigueur, ou s'il refuse de délibérer et d'adopter la décision relative au budget ou à la gestion des services publics relevant de la préfecture ou de la province, ou en cas de dysfonctionnement du conseil de nature à menacer son fonctionnement normal, après sa mise en demeure par gouverneur, suite à la demande adressée par le président et que le conseil refuse de redresser la situation, ou si le dysfonctionnement persiste après l'expiration d'un mois à compter de la date de sa mise en demeure ; - le conseil ou ses commissions violent d’une façon volontaire les dispositions relatives à l’interdiction de délibérer sur les questions ne relevant pas de leur champ d'attributions, qui ne sont inscrites pas à l'ordre du jour ou qui font l’objet d’une opposition notifiée au président du conseil par le gouverneur et soumise à la juridiction des référés du tribunal administratif.

Le conseil peut être dissout par décision du tribunal administratif , après saisine de l'autorité gouvernementale chargée de l'intérieur , si : - les intérêts de la région sont menacés pour des raisons touchant au bon fonctionnement du conseil ; - le conseil refuse de remplir les missions qui lui sont dévolues par les lois et règlements en vigueur, ou s'il refuse de délibérer et d'adopter la décision relative au budget ou à la gestion des services publics relevant de la région, ou en cas de dysfonctionnement du conseil de nature à menacer son fonctionnement normal, après sa mise en demeure par l'autorité gouvernementale chargée de l'intérieur, suite à la demande adressée par le président à travers le wali et que le conseil refuse de redresser la situation, ou si le dysfonctionnement persiste après l'expiration d'un mois à compter de la date de sa mise en demeure ; - le conseil ou ses commissions violent d’une façon volontaire les dispositions relatives à l’interdiction de délibérer sur les questions ne relevant pas de leur champ d'attributions, qui ne sont inscrites pas à l'ordre du jour ou qui font l’objet d’une opposition notifiée au président du conseil par le wali et soumise à la juridiction des référés du tribunal administratif.

XI

Type de contrôle administratif

Commune Préfecture ou province Région

Contrôle adm

inistratif des élus

La désignation

de la délégation spéciale

En cas de dissolution du conseil ou de démission de la moitié au moins de ses membres en exercice, ou lorsque les membres du conseil ne peuvent être élus pour quelque cause que ce soit, une délégation spéciale doit être nommée par arrêté de l'autorité gouvernementale chargée de l'intérieur, dans un délai maximum de 15 jours.

Le gouverneur ou son intérimaire préside la délégation spéciale et exerce, es-qualité, les attributions dévolues au président du conseil.

En cas de suspension ou de dissolution du conseil, ou de démission de la moitié au moins de ses membres en exercice, ou lorsque les membres du conseil ne peuvent être élus pour quelque cause que ce soit, une délégation spéciale doit être nommée par arrêté de l'autorité gouvernementale chargée de l'intérieur, dans un délai maximum de 15 jours.

Le gouverneur préside la délégation spéciale et exerce, es-qualité, les attributions dévolues au président du conseil.

En cas de suspension ou de dissolution du conseil, ou de démission de la moitié au moins de ses membres en exercice, ou lorsque les membres du conseil ne peuvent être élus pour quelque cause que ce soit, une délégation spéciale doit être nommée par arrêté de l'autorité gouvernementale chargée de l'Intérieur, dans un délai maximum de 15 jours.

Le wali préside la délégation spéciale et exerce, es-qualité, les attributions dévolues au président du conseil.

La dissolution du bureau

Le bureau du conseil est dissous de plein droit, lorsque :

- le président du conseil est considéré démis de ses fonctions ;

- la juridiction des référés confirme l'état de cessation ou d'abstention du président. Dans ce cas, la juridiction des référés du tribunal administratif est saisi par le gouverneur ou son intérimaire après avoir mis en demeure, par écrit avec accusé de réception, la président de reprendre ses fonctions dans un délai de 7 jours ouvrables et que ce dernier ne défère pas ou refuse de déférer à cette mise en demeure à l'expiration du délai ;

- le président est révoqué ou démissionne volontairement.

Le bureau du conseil est dissous de plein droit, lorsque :

- le président du conseil est considéré démis de ses fonctions ;

- la juridiction des référés confirme l'état de cessation ou d'abstention du président. Dans ce cas, la juridiction des référés du tribunal administratif est saisi par le gouverneur après avoir mis en demeure, par écrit avec accusé de réception, la président de reprendre ses fonctions dans un délai de 7 jours ouvrables et que ce dernier ne défère pas ou refuse de déférer à cette mise en demeure à l'expiration du délai ;

- le président est révoqué ou démissionne volontairement.

Le bureau du conseil est dissous de plein droit, lorsque :

- le président du conseil est considéré démis de ses fonctions ;

- la juridiction des référés confirme l'état de cessation ou d'abstention du président. Dans ce cas, la juridiction des référés du tribunal administratif est saisi par l'autorité gouvernementale chargée de l'intérieur après que le wali met en demeure, par écrit avec accusé de réception, la président de reprendre ses fonctions dans un délai de 7 jours ouvrables et que ce dernier ne défère pas ou refuse de déférer à cette mise en demeure à l'expiration du délai ;

- le président est révoqué ou démissionne volontairement.

XII

Type de contrôle administratif

Commune Préfecture ou province Région

Contrôle adm

inistratif des élus

La démission du président

Le président du conseil est considéré démis de ses fonctions lorsqu’il cesse d'exercer ses fonctions pour l'un des motifs suivants :

• le décès ;

• la démission volontaire ;

• la démission de plein droit ;

• la révocation, y compris le cas de déchéance ;

• l'annulation définitive de l'élection ;

• la détention pendant une durée supérieure à six mois ;

• la condamnation en vertu d'un jugement définitif ayant conduit à l'inéligibilité.

Ladite cessation est constatée par arrêté du gouverneur.

Le président du conseil est considéré démis de ses fonctions lorsqu’il cesse d'exercer ses fonctions pour l'un des motifs suivants :

• le décès ;

• la démission volontaire ;

• la démission de plein droit ;

• la révocation, y compris le cas de déchéance ;

• l'annulation définitive de l'élection ;

• la détention pendant une durée supérieure à six mois ;

• la condamnation en vertu d'un jugement définitif ayant conduit à l'inéligibilité.

Ladite cessation est constatée par arrêté de l'autorité gouvernementale chargée de l'intérieur .

Le président du conseil est considéré démis de ses fonctions lorsqu’il cesse d'exercer ses fonctions pour l'un des motifs suivants :

• le décès ;

• la démission volontaire ;

• la démission de plein droit ;

• la révocation, y compris le cas de déchéance ;

• l'annulation définitive de l'élection ;

• la détention pendant une durée supérieure à six mois ;

• la condamnation en vertu d'un jugement définitif ayant conduit à l'inéligibilité.

Ladite cessation est constatée par arrêté de l'autorité gouvernementale chargée de l'intérieur .

La démission du président ou de l’un des vice-

présidents

Le président du conseil ou l'un des vice-présidents est considéré démis de ses fonctions lorsqu'il est prouvé postérieurement à son élection qu’il réside à l'étranger.

La démission est déclarée par arrêté de l'autorité gouvernementale chargée de l'intérieur , après sa saisine par le gouverneur.

Le président du conseil ou l'un des vice-présidents est considéré démis de ses fonctions lorsqu'il est prouvé postérieurement à son élection qu’il réside à l'étranger.

La démission est déclarée par arrêté de l'autorité gouvernementale chargée de l'intérieur , après sa saisine par le gouverneur.

Le président du conseil ou l'un des vice-présidents est considéré démis de ses fonctions lorsqu'il est prouvé postérieurement à son élection qu’il réside à l'étranger.

La démission est déclarée par arrêté de l'autorité gouvernementale chargée de l'intérieur , après sa saisine par le wali.

XIII

Type de contrôle administratif

Commune Préfecture ou province Région

Contrôle adm

inistratif des élus

La révocation

des élus

Les membres du conseil, le président ou ses vice-présidents peuvent être révoqués par décision du tribunal administratif . Le tribunal administratif est saisi par le gouverneur ou son intérimaire, après réception des explications écrites, ou à défaut d'explications dans le délai maximum de 10 jours, si : - le président du conseil commet des actes contraires aux lois et règlements en vigueur121 ; - un membre du conseil, autre que son président, commet des actes contraires aux lois et règlements en vigueur portant atteinte à l'éthique du service public et aux intérêts de la commune1 ; - un membre est reconnu responsable de délits d'initié, de trafic d'influence et de privilèges ou commet une infraction d'ordre financier portant préjudices aux intérêts de la commune ; - un membre du conseil, en dehors du président et des vice-présidents, exerce en dehors de son rôle délibérant au sein du conseil ou des commissions qui en dépend, les fonctions administratives de la commune, signe des actes administratifs, gère ou s'immisce dans la gestion des services de la commune ;

Les membres du conseil, le président ou ses vice-présidents peuvent être révoqués par décision du tribunal administratif . Le tribunal administratif est saisi par le gouverneur, après réception des explications écrites, ou à défaut d'explications dans le délai maximum de 10 jours, si : - le président du conseil commet des actes contraires aux lois et règlements en vigueur1; - un membre du conseil, autre que son président, commet des actes contraires aux lois et règlements en vigueur portant atteinte à l'éthique du service public et aux intérêts de la préfecture ou de la province1 ; - un membre est reconnu responsable de délits d'initié, de trafic d'influence et de privilèges ou commet une infraction d'ordre financier portant préjudices aux intérêts de la préfecture ou de la province ; - un membre du conseil, en dehors du président et des vice-présidents, exerce en dehors de son rôle délibérant au sein du conseil ou des commissions qui en dépend, les fonctions administratives de la préfecture ou de la province, signe des actes administratifs, gère ou s'immisce dans la gestion des services de la préfecture ou de la province ;

Les membres du conseil, le président ou ses vice-présidents peuvent être révoqués par décision du tribunal administratif . Le tribunal administratif est saisi par l'autorité gouvernementale chargée de l'intérieur (dans le cas du président du conseil) ou le wali (pour les autres membres) après réception des explications écrites, ou à défaut d'explications dans le délai maximum de 10 jours, si : - le président du conseil commet des actes contraires aux lois et règlements en vigueur1; - un membre du conseil, autre que son président, commet des actes contraires aux lois et règlements en vigueur, portant atteinte à l'éthique du service public et aux intérêts de la région1 ; - un membre du conseil est reconnu responsable de délits d'initié, de trafic d'influence et de privilèges ou commet une infraction d'ordre financier portant préjudices aux intérêts de la région. - un membre du conseil, en dehors du président et des vice-présidents, exerce en dehors de son rôle délibérant au sein du conseil ou des commissions qui en dépend, les fonctions administratives de la région, signe des actes administratifs, gère ou s'immisce dans la gestion des services de la région ;

121 Dans ce cas, le président ou de ses vice-présidents peuvent être révoqués du bureau ou du conseil.

XIV

Type de contrôle administratif

Commune Préfecture ou province Région

Contrôle adm

inistratif des élus

La révocation

des élus

(suite)

- un membre du conseil entretien des intérêts privés avec la commune, les établissements de coopération intercommunale ou les groupements des collectivités territoriales dont la commune est membre, ou avec les instances ou établissements publics, ou avec les sociétés de développement qui en dépendent ou conclut avec eux des actes ou des contrats de location, d'acquisition, d'échange ou toute autre transaction portant sur des biens de la commune, ou passe avec eux des marchés de travaux, de fournitures ou de services, ou des contrats de concession, de gérance ou tout contrat relatif aux formes de gestion des services publics de la commune, ou exerce, de manière générale, toute activité pouvant conduire à un conflit d'intérêts. De même, s’il conclut des contrats de partenariat et de financement des projets des associations dont il est membre ;

- le conseil ou ses commissions violent d’une façon volontaire les dispositions relatives à l’interdiction de délibérer sur les questions ne relevant pas de leur champ d'attributions, qui ne sont inscrites pas à l'ordre du jour ou qui font l’objet d’une opposition notifiée au président du conseil par le gouverneur et soumise à la juridiction des référés du tribunal administratif.

- un membre du conseil entretien des intérêts privés avec la préfecture ou la province, les groupements des préfectures ou provinces ou les groupements des collectivités territoriales dont la préfecture ou province est membre ou avec les instances ou établissements publics, ou avec les sociétés de développement qui en dépendent ou conclut avec eux des actes ou des contrats de location, d'acquisition, d'échange ou toute autre transaction portant sur des biens de la préfecture ou de la province, ou passe avec eux des marchés de travaux, de fournitures ou de services, ou des contrats de concession, de gérance ou tout contrat relatif aux formes de gestion des services publics de la préfecture ou de la province, ou exerce, de manière générale, toute activité pouvant conduire à un conflit d'intérêts. De même, s’il conclut des contrats de partenariat et de financement des projets des associations dont il est membre ;

- le conseil ou ses commissions violent d’une façon volontaire les dispositions relatives à l’interdiction de délibérer sur les questions ne relevant pas de leur champ d'attributions, qui ne sont inscrites pas à l'ordre du jour ou qui font l’objet d’une opposition notifiée au président du conseil par le gouverneur et soumise à la juridiction des référés du tribunal administratif.

- un membre du conseil entretien des intérêts privés avec la région, les groupements de régions ou les groupements des collectivités territoriales dont la région est membre, ou avec les instances ou établissements publics, ou avec les sociétés de développement qui en dépendent ou conclut avec eux des actes ou des contrats de location, d'acquisition, d'échange ou toute autre transaction portant sur des biens de la région, ou passe avec eux des marchés de travaux, de fournitures ou de services, ou des contrats de concession, de gérance ou tout contrat relatif aux formes de gestion des services publics de la région, ou exerce, de manière générale, toute activité pouvant conduire à un conflit d'intérêts. De même, s’il conclut des contrats de partenariat et de financement des projets des associations dont il est membre ;

- le conseil ou ses commissions violent d’une façon volontaire les dispositions relatives à l’interdiction de délibérer sur les questions ne relevant pas de leur champ d'attributions, qui ne sont inscrites pas à l'ordre du jour ou qui font l’objet d’une opposition notifiée au président du conseil par le wali et soumise à la juridiction des référés du tribunal administratif.

XV

Type de contrôle administratif

Commune Préfecture ou province Région

La révocation

des élus

(suite)

Le président du conseil peut être, également, révoqué par décision du tribunal administratif s’il refuse de présenter sa démission, suite à la requête présentée, à l'expiration d'un délai de trois années du mandat du conseil, et que ce dernier demande par une délibération, approuvée par les trois quarts (3/4) des membres en exercice, au gouverneur de saisir le tribunal administratif compétent pour demander la révocation du président.

Contrôle adm

inistratif des élus

La suspension

des élus

Les membres du conseil, le président ou ses vice-présidents sont suspendus de l’exercice de leurs fonctions, jusqu'à ce que le tribunal administratif statue, lorsque ce dernier est saisi par le gouverneur ou son intérimaire, par une demande de révocation.

Les membres du conseil, le président ou ses vice-présidents sont suspendus de l’exercice de leurs fonctions, jusqu'à ce que le tribunal administratif statue, lorsque ce dernier est saisi par le gouverneur, par une demande de révocation.

Les membres du conseil, le président ou ses vice-présidents sont suspendus de l’exercice de leurs fonctions, jusqu'à ce que le tribunal administratif statue, lorsque ce dernier est saisi par l'autorité gouvernementale chargée de l'intérieur (dans le cas du président du conseil) ou le wali (pour les autres membres du conseil) par une demande de révocation.

XVI

Type de contrôle administratif

Commune Préfecture ou province Région

Contrôle adm

inistratif des élus

La substitution

Le gouverneur peut se substituer au président dans l'exercice des actes que ce dernier s'abstient d'exercer, lorsque l’état d'abstention est constaté par décision du juge des référés du tribunal administratif .

Le juge des référés est saisi par le gouverneur lorsque le président s'abstient de prendre les actes qui lui sont impartis par la présente loi organique et que cette abstention nuit au fonctionnement normal des services de la commune, après que le gouverneur demande au président d'exercer les fonctions qui lui sont dévolues et que ce dernier n'y donne suite à l'expiration d'un délai de 7 jours à compter de la date d'envoi de la demande.

La juridiction des référés statue dans un délai de 48 heures.

Le gouverneur peut se substituer au président dans l'exercice des actes que ce dernier s'abstient d'exercer, lorsque l’état d'abstention est constaté par décision du juge des référés du tribunal administratif .

Le juge des référés est saisi par le gouverneur, lorsque le président s'abstient de prendre les actes qui lui sont impartis par la présente loi organique et que cette abstention nuit au fonctionnement normal des services de la préfecture ou de la province, après que le gouverneur demande au président d'exercer les fonctions qui lui sont dévolues et que ce dernier n'y donne suite à l'expiration d'un délai de 10 jours à compter de la date d'envoi de la demande.

La juridiction des référés statue dans un délai de 48 heures.

Le wali peut se substituer au président dans l'exercice des actes que ce dernier s'abstient d'exercer, lorsque l’état d’abstention est constaté par décision du juge des référés du tribunal administratif .

Le juge des référés est saisi par l'autorité gouvernementale chargée de l'intérieur, lorsque le président s'abstient de prendre les actes qui lui sont impartis par la loi organique relative aux régions et que cette abstention nuit au fonctionnement normal des services de la région, après que l'autorité gouvernementale chargée de l'intérieur , à travers le wali, demande au président d'exercer les fonctions qui lui sont dévolues et que ce dernier n'y donne suite à l'expiration d'un délai de 15 jours ouvrables à compter de la date d'envoi de la demande.

La juridiction des référés statue dans un délai de 48 heures.

XVII

Annexe 4 : Liste des délibérations qui ne sont pas exécutoires qu’après visa du gouverneur ou de l’autorité gouvernementale chargée de l'intérieur.

Commune (article n° 118 de la loi organique n° 113-14)

Préfectures ou province (article n° 109 de la loi organique n° 112-14)

Région (article n° 115 de la loi organique n° 111-14)

A/ Visa du gouverneur :

- plan d'action de la commune ;

- budget ;

- organisation de l'administration de la commune et ses attributions ;

- ayant une incidence financière sur les dépenses et les recettes, notamment, les emprunts, les garanties, la fixation des tarifs des taxes, des redevances et droits divers et la cession des biens de la commune et leur affectation ;

- dénomination des places et voies publiques lorsque cette dénomination constitue un hommage public ou un rappel d'un événement historique ;

- conventions de coopération décentralisée et au jumelage que la commune conclut avec les collectivités locales étrangères ;

- création et modes de gestion des services publics communaux.

A/ Visa du gouverneur :

- programme de développement de la préfecture ou de la province ;

- budget ;

- organisation de l'administration de la préfecture ou de la province et ses attributions ;

- ayant une incidence financière sur les dépenses et les recettes, notamment, les emprunts, les garanties, la fixation des tarifs des taxes, des redevances et droits divers et la cession des biens de la préfecture ou province et leur affectation ;

- conventions de coopération décentralisée et de jumelage que la préfecture ou la province conclut avec les collectivités locales étrangères.

Visa de l’autorité gouvernementale chargée de l'intérieur :

- programme de développement régional ;

- schéma régional d'aménagement du territoire ;

- organisation de l'administration de la région et fixant ses attributions ;

- gestion déléguée des services et des ouvrages publics régionaux ;

- création des sociétés de développement régional ;

- ayant une incidence financière sur les dépenses et les recettes, notamment, la fixation des tarifs des taxes, des redevances et droits divers et la cession des biens de la région et leur affectation ;

- conventions de coopération décentralisée et de jumelage que la région conclut avec les collectivités locales étrangères et avec des acteurs en dehors du Royaume.

- budget, emprunts et garanties.

B/ Visa de l’autorité gouvernementale chargée de l'intérieur :

- gestion déléguée des services et des ouvrages publics communaux et création des sociétés de développement local.

B/ Visa de l’autorité gouvernementale chargée de l'intérieur :

- gestion déléguée des services et des ouvrages publics relevant de la préfecture ou de la province et création des sociétés de développent.

XVIII

Annexe 5 : Organigramme type d’une province au Maroc.

Secrétaire Général

Gouverneur

Cabinet Division des Affaires

Intérieures

DIVISION DES COLLECTIVITES

LOCALES

DIVISION DU BUDGET, DES MARCHES, DES

RESSOURCES HUMAINES ET DES MOYENS

GENERAUX

DIVISION DE L 'ACTION SOCIALE

DIVISION DES AFFAIRES

ECONOMIQUES ET DE LA

COORDINATION

DIVISION DES EQUIPEMENTS

DIVISION DE L'URBANISME ET DE L'ENVIRONNEMENT

DIVISION DES AFFAIRES RURALES

Service des Conseils Elus et de la Police

Administrative

Service du Budget, de la Comptabilité et des

Moyens Généraux

Service de la Formation et du Renforcement de

Capacités

Service des Etudes, de la Planification et de la

Coordination des Programmes

Service des Etudes Techniques

Service de l'Urbanisme des Constructions et du

Contrôle

Service des Terres Collectives

Service des Finances Locales et des Personnels

Communaux

Service des Marchés

Service du Suivi-Evaluation

Service des Affaires Economiques et du

Contrôle

Service de l'Equipement et des

Infrastructures

Service de l'Environnement et des Espaces Verts

Service du Développement

Rural

Service du Patrimoine, de la Planification et

de l'Equipement

Service des Ressources Humaines

Service de la Communication

Service de l'Etat-Civil

XIX

Annexe 6 : Organigramme de la Direction générale des collectivités locales (DGCL) du Maroc.

Directeur Général des Collectivités Locales

Direction des

finances locales

Direction de la planification et de

l'équipement

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documentation et de la coopération

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administrative

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locales

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locales

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de la normalisation

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patrimoine

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