p. 17 concluziile Av. Gen Jacobs

p 36 ---cauza in en ; p. – 59-concluziile in en

62000J0112Arrêt de la Cour du 12 juin 2003. - Eugen Schmidberger, Internationale Transporte und Planzüge contre Republik Österreich. - Demande de décision préjudicielle: Oberlandesgericht Innsbruck - Autriche. - Libre circulation des marchandises - Entraves résultant d'actes de particuliers - Obligations des États membres - Décision de ne pas interdire un rassemblement à finalité environnementale ayant entraîné le blocage complet de l'autoroute du Brenner pendant près de 30 heures - Justification - Droits fondamentaux - Liberté d'expression et liberté de réunion - Principe de proportionnalité. - Affaire C-112/00.

Recueil de jurisprudence 2003 page I-05659

SommairePartiesMotifs de l'arrêtDécisions sur les dépensesDispositif

Mots clés

1. Libre circulation des marchandises - Entraves résultant d'actes de particuliers - Obligations des États membres - Adoption de mesures pour assurer la libre circulation des marchandises - Portée de l'obligation - Actes affectant les flux d'importation, d'exportation et de simple transit

(Traité CE, art. 5 (devenu art. 10 CE) et art. 30 et 34 (devenus, après modification, art. 28 CE et 29 CE))

2. Libre circulation des marchandises - Entraves à la circulation routière intracommunautaire résultant de la décision d'un État membre de ne pas interdire un rassemblement de manifestants - Justification - Protection des droits fondamentaux des manifestants - Nécessité de mettre en balance les intérêts en présence - Principe de proportionnalité - Pouvoir d'appréciation des autorités nationales - Limites

(Traité CE, art. 5 (devenu art. 10 CE) et art. 30, 34 et 36 (devenus, après modification, art. 28 CE, 29 CE et 30 CE))

Sommaire

1. Eu égard au rôle fondamental dévolu à la libre circulation des marchandises dans le système de la Communauté et, en particulier, pour le bon fonctionnement du marché intérieur, l'obligation incombant à chaque État membre de garantir la libre circulation des produits sur son territoire en prenant les mesures nécessaires et appropriées aux fins d'empêcher toute entrave due à des actes de particuliers s'impose sans qu'il y ait lieu de distinguer selon que de tels actes

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affectent les flux d'importation ou d'exportation ou bien le simple transit de marchandises.

( voir point 60 )

2. Le fait pour les autorités compétentes d'un État membre de ne pas avoir interdit un rassemblement de manifestants qui a entraîné le blocage complet, pendant une durée déterminée, d'une voie de communication importante entre les États membres n'est pas incompatible avec les articles 30 et 34 du traité (devenus, après modification, articles 28 CE et 29 CE), lus en combinaison avec l'article 5 du traité (devenu article 10 CE), pour autant que cette restriction au commerce intracommunautaire de marchandises peut être justifiée par l'intérêt légitime que constitue la protection des droits fondamentaux, en l'occurrence ceux des manifestants en matière de liberté d'expression et de liberté de réunion, s'imposant tant à la Communauté qu'à ses États membres.

S'agissant de cette justification, il convient de mettre en balance les intérêts en présence, à savoir la libre circulation des marchandises, qui peut, sous certaines conditions, faire l'objet de restrictions pour les raisons énumérées à l'article 36 du traité (devenu, après modification, article 30 CE) ou au titre des exigences impératives d'intérêt général, d'une part, et les libertés d'expression et de réunion, qui sont également susceptibles de faire l'objet de certaines limitations justifiées par des objectifs d'intérêt général, d'autre part, et de déterminer, eu égard à l'ensemble des circonstances de chaque cas d'espèce, si un juste équilibre a été respecté entre ces intérêts.

À cet égard, les autorités nationales disposent certes d'un large pouvoir d'appréciation, mais il y a lieu pour la Cour de vérifier si les restrictions apportées aux échanges intracommunautaires sont proportionnées au regard du but légitime poursuivi, à savoir en l'espèce la protection des droits fondamentaux.

Si une manifestation sur la voie publique entraîne normalement certains inconvénients pour les personnes qui n'y participent pas, en particulier en ce qui concerne la liberté de circulation, ceux-ci peuvent en principe être admis dès lors que le but poursuivi est la manifestation publique et dans les formes légales d'une opinion.

( voir points 64, 69, 74, 78-82, 91, 94 et disp. )

Parties

Dans l'affaire C-112/00,

ayant pour objet une demande adressée à la Cour, en application de l'article 234 CE, par l'Oberlandesgericht Innsbruck (Autriche) et tendant à obtenir, dans le litige pendant devant cette juridiction entre

Eugen Schmidberger, Internationale Transporte und Planzüge

et

Republik Österreich,

une décision à titre préjudiciel sur l'interprétation des articles 30, 34 et 36 du traité CE (devenus, après modification, articles 28 CE, 29 CE et 30 CE), lus en combinaison avec l'article 5 du traité CE (devenu article 10 CE), ainsi que sur les conditions de responsabilité d'un État membre du fait des dommages causés aux particuliers par les violations du droit communautaire,

LA COUR

composée de M. G. C. Rodríguez Iglesias, président, MM. J.-P. Puissochet, M. Wathelet et R. Schintgen (rapporteur), présidents de chambre, MM. C. Gulmann,

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D. A. O. Edward, P. Jann et V. Skouris, Mmes F. Macken et N. Colneric, MM. S. von Bahr, J. N. Cunha Rodrigues et A. Rosas, juges,

avocat général: M. F. G. Jacobs,

greffier: M. H. A. Rühl, administrateur principal,

considérant les observations écrites présentées:

- pour Eugen Schmidberger, Internationale Transporte und Planzüge, par Mes K.-H. Plankel, H. Mayrhofer et R. Schneider, Rechtsanwälte,

- pour la Republik Österreich, par M. A. Riccabona, en qualité d'agent,

- pour le gouvernement autrichien, par M. H. Dossi, en qualité d'agent,

- pour le gouvernement hellénique, par Mme N. Dafniou et M. G. Karipsiadis, en qualité d'agents,

- pour le gouvernement italien, par M. U. Leanza, en qualité d'agent, assisté de M. O. Fiumara, vice avvocato generale dello Stato,

- pour le gouvernement néerlandais, par M. M. A. Fierstra, en qualité d'agent,

- pour la Commission des Communautés européennes, par M. J. C. Schieferer, en qualité d'agent,

vu le rapport d'audience,

ayant entendu les observations orales d'Eugen Schmidberger, Internationale Transporte und Planzüge, représentée par Me R. Schneider, de la Republik Österreich, représentée par M. A. Riccabona, du gouvernement autrichien, représenté par M. E. Riedl, en qualité d'agent, du gouvernement hellénique, représenté par Mme N. Dafniou et M. G. Karipsiadis, du gouvernement italien, représenté par M. O. Fiumara, du gouvernement néerlandais, représenté par Mme H. G. Sevenster, en qualité d'agent, du gouvernement finlandais, représenté par Mme T. Pynnä, en qualité d'agent, et de la Commission, représentée par MM. J. C. Schieferer et J. Grunwald, en qualité d'agent, à l'audience du 12 mars 2002,

ayant entendu l'avocat général en ses conclusions à l'audience du 11 juillet 2002,

rend le présent

Arrêt

Motifs de l'arrêt

1 Par ordonnance du 1er février 2000, parvenue à la Cour le 24 mars suivant, l'Oberlandesgericht Innsbruck a posé, en vertu de l'article 234 CE, six questions préjudicielles sur l'interprétation des articles 30, 34 et 36 du traité CE (devenus, après modification, articles 28 CE, 29 CE et 30 CE), lus en combinaison avec l'article 5 du traité CE (devenu article 10 CE), ainsi que sur les conditions de responsabilité d'un État membre du fait des dommages causés aux particuliers par les violations du droit communautaire.

2 Ces questions ont été soulevées dans le cadre d'un litige opposant Eugen Schmidberger, Internationale Transporte und Planzüge (ci-après «Schmidberger») à la Republik Österreich (ci-après la «république d'Autriche») au sujet de l'autorisation implicitement accordée par les autorités compétentes de cette dernière à une association à finalité essentiellement environnementale d'organiser un rassemblement sur l'autoroute du Brenner qui a eu pour effet de bloquer complètement la circulation sur celle-ci pendant près de 30 heures.

Le cadre juridique national

3 L'article 2 du Versammlungsgesetz (loi sur les réunions) de 1953, tel que modifié par la suite (ci-après le «VslgG»), dispose:

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«(1) Quiconque souhaite organiser un rassemblement public ou une réunion, quelle qu'elle soit, accessible à tous sans limitation quant aux participants, doit en faire la déclaration par écrit aux autorités compétentes (article 16) au moins 24 heures avant le moment où il est prévu que la réunion ou le rassemblement aura lieu en indiquant son objectif, son lieu et son heure. La déclaration doit parvenir aux autorités compétentes au plus tard 24 heures avant le début du rassemblement projeté.

(2) Les autorités compétentes doivent délivrer immédiatement une attestation s'il en est fait la demande. [...]»

4 Aux termes de l'article 6 du VslgG:

«Les rassemblements dont l'objectif est contraire aux lois pénales ou qui mettent en péril la sécurité publique ou le bien public doivent être interdits par les autorités compétentes.»

5 L'article 16 du VslgG prévoit:

«Aux fins de la présente loi, on entend, en règle générale, par autorité compétente':

a) dans les lieux relevant de leur compétence, les services de la police fédérale;

b) à l'endroit où siège le Landeshauptmann [chef du gouvernement du Land], lorsqu'aucun service de police fédérale ne s'y trouve, la Sicherheitsdirektion [direction supérieure de la police]; [...]

c) dans tout autre lieu, la Bezirksverwaltungsbehörde [autorité administrative de la collectivité territoriale du Bezirk].»

6 L'article 42, paragraphe 1, de la Straßenverkehrsordnung (code de la route) de 1960, telle que modifiée par la suite (ci-après la «StVO»), interdit la circulation routière des poids lourds à remorque les samedis de 15 heures à 24 heures ainsi que les dimanches et les jours fériés légaux de 0 heure à 22 heures, lorsque le poids total maximum autorisé du poids lourd ou de la remorque dépasse 3,5 t. De même, selon le paragraphe 2 de ladite disposition, pendant les périodes indiquées au paragraphe 1, la circulation des poids lourds, véhicules articulés et engins autotractés ayant un poids total maximum autorisé de plus de 7,5 t est interdite. Certaines exceptions sont prévues, notamment pour le transport du lait, des denrées facilement périssables ou des animaux de boucherie (sauf pour le transport de gros bétail sur les autoroutes).

7 En vertu de l'article 42, paragraphe 6, de la StVO, la circulation des poids lourds ayant un poids total maximum autorisé supérieur à 7,5 t est interdite entre 22 heures et 5 heures; les trajets effectués notamment par des véhicules à faible bruit ne sont pas concernés par cette interdiction.

8 Conformément à l'article 45, paragraphes 2 et suivants, de la StVO, des dérogations concernant l'utilisation des routes peuvent être accordées sur demande individuelle et moyennant certaines conditions.

9 L'article 86 de la StVO prévoit:

«Défilés. S'il est envisagé d'utiliser la rue à cet effet et sans préjudice d'autres dispositions, les réunions en plein air, les défilés publics ou d'usage local, les fêtes populaires, les processions ou autres rassemblements similaires doivent être déclarés à l'administration concernée trois jours à l'avance par leurs organisateurs [...]»

L'affaire au principal et les questions préjudicielles

10 Il ressort du dossier de l'affaire au principal que, le 15 mai 1998, l'association Transitforum Austria Tirol, dont l'objectif est la «protection de l'espace vital dans la région des Alpes», a informé la Bezirkshauptmannschaft Innsbruck, conformément aux articles 2 du VslgG et 86 de la StVO, qu'un rassemblement se

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tiendrait du vendredi 12 juin 1998 à 11 heures au samedi 13 juin 1998 à 15 heures sur l'autoroute du Brenner (A 13), entraînant pendant cette période la fermeture à toute circulation de cette autoroute sur la section comprise entre l'aire de repos de l'Europabrücke et le péage de Schönberg (Autriche).

11 Le même jour, le président de ladite association a donné une conférence de presse, à la suite de laquelle les médias autrichiens et allemands ont diffusé des informations au sujet de la fermeture de l'autoroute du Brenner. Les automobile-clubs autrichien et allemand ayant aussi été prévenus, ils ont également fourni des informations pratiques aux usagers de la route, en indiquant en particulier qu'il fallait éviter cette autoroute pendant la période en cause.

12 Le 21 mai 1998, la Bezirkshauptmannschaft a demandé à la Sicherheitsdirektion für Tirol des instructions quant au rassemblement annoncé. Le 3 juin 1998, le Sicherheitsdirektor a donné l'ordre de ne pas interdire celui-ci. Le 10 juin 1998, une réunion des membres de diverses autorités locales a eu lieu en vue de garantir le déroulement sans heurts dudit rassemblement.

13 Estimant que ce rassemblement était licite au regard du droit autrichien, la Bezirkshauptmannschaft a décidé de ne pas l'interdire, mais elle n'a pas examiné si sa décision était susceptible d'enfreindre le droit communautaire.

14 Ce rassemblement a été effectivement organisé au lieu et à la date indiqués. En conséquence, les poids lourds qui auraient dû emprunter l'autoroute du Brenner ont été immobilisés le vendredi 12 juin 1998 dès 9 heures. Cette autoroute a été rouverte à la circulation le samedi 13 juin 1998 vers 15 h 30, sous réserve des interdictions de circulation applicables en vertu de la réglementation autrichienne, s'agissant des camions de plus de 7,5 t pendant certaines heures les samedis et dimanches.

15 Schmidberger est une entreprise de transports internationaux établie à Rot an der Rot (Allemagne) qui dispose de six poids lourds «silencieux et propres» pourvus de remorques. Son activité principale consiste à transporter du bois d'Allemagne en Italie et de l'acier d'Italie en Allemagne. À cette fin, ses poids lourds utilisent essentiellement l'autoroute du Brenner.

16 Schmidberger a introduit un recours devant le Landesgericht Innsbruck (Autriche) visant à la condamnation de la république d'Autriche à lui payer une indemnité de 140 000 ATS à titre de dommages et intérêts, en raison de l'impossibilité pour cinq de ses camions d'emprunter l'autoroute du Brenner pendant quatre jours consécutifs, eu égard au fait que, d'une part, le jeudi 11 juin 1998 était un jour férié en Autriche, alors que les 13 et 14 juin suivants étaient un samedi et un dimanche, et que, d'autre part, la réglementation autrichienne prévoit une interdiction de circulation des camions de plus de 7,5 t durant la plus grande partie des fins de semaine ainsi que des jours fériés. Cette autoroute constituerait l'unique itinéraire de transit pouvant être emprunté par ses véhicules entre l'Allemagne et l'Italie. La non-interdiction du rassemblement et le défaut d'intervention des autorités autrichiennes pour empêcher le blocage de cet axe routier seraient constitutifs d'une entrave à la libre circulation des marchandises. N'étant pas susceptible d'être justifiée par les droits à la liberté d'expression et à la liberté de réunion des manifestants, ladite entrave violerait le droit communautaire et serait, dès lors, de nature à engager la responsabilité de l'État membre concerné. En l'occurrence, le préjudice subi par Schmidberger consisterait dans l'immobilisation de ses poids lourds (50 000 ATS), les frais fixes concernant les conducteurs (5 000 ATS) et un manque à gagner résultant de remises d'honoraires consenties aux clients en raison des retards importants dans le transport des marchandises ainsi que de l'inexécution de six trajets entre l'Allemagne et l'Italie (85 000 ATS).

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17 La république d'Autriche a conclu au rejet de ce recours, aux motifs que la décision de ne pas interdire le rassemblement annoncé aurait été prise après un examen minutieux de la situation de fait, que des informations sur la date de la fermeture de l'autoroute du Brenner avaient été diffusées au préalable en Autriche, en Allemagne ainsi qu'en Italie et que ce rassemblement n'aurait pas donné lieu à des embouteillages importants ni à d'autres incidents. L'entrave à la libre circulation résultant d'une manifestation serait autorisée tant que l'obstacle qu'elle crée n'est pas permanent et sérieux. L'appréciation des intérêts en cause devrait pencher en faveur des libertés d'expression et de réunion, puisque les droits fondamentaux seraient intangibles dans une société démocratique.

18 Après avoir constaté qu'il n'avait pu être établi ni que les camions de Schmidberger auraient dû emprunter l'autoroute du Brenner les 12 et 13 juin 1998 ni qu'il n'avait pas été possible, après que l'entreprise concernée eut pris connaissance de l'organisation du rassemblement, de modifier les itinéraires pour éviter un préjudice, le Landesgericht Innsbruck a, par jugement du 23 septembre 1999, rejeté le recours, aux motifs que cette société de transport, d'une part, n'avait pas rempli les conditions (relevant du droit matériel autrichien) relatives à la charge de l'allégation et de la preuve du dommage financier invoqué et, d'autre part, n'avait pas respecté son obligation (relevant du droit procédural autrichien) de présenter tous les faits sur lesquels la demande est fondée et qui sont nécessaires à la solution du litige.

19 Schmidberger a alors interjeté appel de ce jugement devant l'Oberlandesgericht Innsbruck, qui considère qu'il convient de tenir compte des exigences du droit communautaire lorsque sont en cause, comme en l'espèce, des droits fondés, du moins en partie, sur celui-ci.

20 À cet égard, il importerait de déterminer, en premier lieu, si le principe de la libre circulation des marchandises, éventuellement combiné avec l'article 5 du traité, impose à un État membre de garantir le libre accès aux itinéraires de transit importants et si cette obligation prévaut sur les droits fondamentaux, tels que la liberté d'expression et la liberté de réunion, garantis par les articles 10 et 11 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (ci-après la «CEDH»).

21 Dans l'affirmative, la juridiction de renvoi se demande, en deuxième lieu, si la violation du droit communautaire ainsi constatée est suffisamment caractérisée pour engager la responsabilité de l'État. Des questions d'interprétation se poseraient en particulier en ce qui concerne la détermination du degré de précision et de clarté des articles 5 ainsi que 30, 34 et 36 du traité.

22 En l'occurrence, la responsabilité de l'État pourrait se trouver engagée soit en raison d'une action normative fautive - le législateur autrichien ayant omis d'adapter la réglementation relative à la liberté de réunion aux obligations résultant du droit communautaire et, notamment, du principe de la libre circulation des marchandises -, soit du fait d'une violation administrative - les autorités nationales compétentes étant tenues, conformément à l'obligation de coopération et de loyauté énoncée à l'article 5 du traité, d'interpréter le droit interne de manière conforme aux exigences de ce traité en matière de libre circulation des marchandises, pour autant que ces obligations découlant du droit communautaire sont directement applicables.

23 Ladite juridiction s'interroge, en troisième lieu, sur la nature et le montant du droit à réparation du fait de la responsabilité de l'État. Elle se demande à quels critères de sévérité doit répondre la preuve de la cause et du montant du dommage résultant d'une violation législative ou administrative du droit communautaire et souhaite savoir, en particulier, si un droit à réparation existe

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également dans l'hypothèse où le montant du préjudice ne pourrait être établi qu'au moyen d'estimations forfaitaires.

24 En dernier lieu, la juridiction de renvoi éprouve des doutes quant aux conditions nationales de mise en oeuvre du droit à réparation du fait de la responsabilité de l'État. Elle se demande si les règles autrichiennes relatives à la charge de l'allégation et de la preuve d'un droit et à l'obligation de présenter tous les faits nécessaires à la solution du litige respectent le principe jurisprudentiel d'effectivité, dans la mesure où les droits fondés sur le droit communautaire ne seraient pas toujours définis d'emblée dans leur intégralité et où le demandeur éprouverait de véritables difficultés à indiquer avec exactitude tous les faits requis par la réglementation autrichienne. Ainsi, en l'espèce, le contenu du droit à réparation ne serait pas clair sur le fond ni quant au montant, si bien qu'un renvoi préjudiciel serait nécessaire. Or, le raisonnement de la juridiction de première instance serait susceptible de tenir en échec des droits fondés sur le droit communautaire en rejetant la demande sur la base de principes du droit national et en contournant pour des motifs de pure forme les questions pertinentes du droit communautaire.

25 Considérant que la solution du litige nécessite ainsi l'interprétation du droit communautaire, l'Oberlandesgericht Innsbruck a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:

«1) Les principes de la libre circulation des marchandises, au sens des articles 28 CE (ex-article 30) et suivants, ou d'autres dispositions du droit communautaire doivent-ils être interprétés en ce sens qu'un État membre est tenu de préserver les itinéraires de transit importants des restrictions et entraves de toute nature, soit complètement, soit autant que possible et dans la mesure du raisonnable, et ce également, entre autres, en ce sens qu'un rassemblement à caractère politique annoncé comme devant avoir lieu sur un itinéraire de transit ne peut alors pas être autorisé, ou doit au moins être dissout ultérieurement, lorsque ou dès qu'il peut aussi se tenir en dehors de l'itinéraire de transit en ayant un impact comparable sur le public?

2) L'omission par un État membre, dans les dispositions nationales relatives au droit de réunion et à la liberté de réunion, de l'indication selon laquelle les principes du droit communautaire, à savoir avant tout les libertés fondamentales et en l'espèce, en particulier, les dispositions sur la libre circulation des marchandises, doivent être également pris en compte à l'occasion de la mise en balance de la liberté de réunion et de l'intérêt public constitue-t-elle une violation suffisamment grave du droit communautaire pour engager, dès lors que les autres conditions sont remplies, la responsabilité de l'État membre selon les principes du droit communautaire, lorsque, à cause de ladite omission, un rassemblement à caractère politique d'une durée de 28 heures est autorisé et a lieu, et en raison duquel un itinéraire essentiel pour le transport intracommunautaire des marchandises est fermé à, entre autres, la plus grande partie de la circulation des poids lourds pendant 4 jours - excepté une courte interruption de quelques heures - du fait d'une interdiction nationale générale de circuler les jours fériés existant par ailleurs?

3) La décision d'une autorité nationale selon laquelle les dispositions du droit communautaire, en particulier celles relatives à la libre circulation des marchandises et à l'obligation générale de coopération et de loyauté prévue à l'article 10 CE (ex-article 5), ne s'opposent pas à un rassemblement à caractère politique d'une durée de 28 heures en raison duquel un itinéraire essentiel pour le transport intracommunautaire des marchandises est fermé à, entre autres, la plus grande partie de la circulation des poids lourds pendant 4 jours - excepté une courte interruption de quelques heures - du fait d'une interdiction générale de circuler les jours fériés existant par ailleurs, de sorte qu'il n'y a pas lieu

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d'interdire le rassemblement, constitue-t-elle une violation suffisamment grave du droit communautaire pour engager, dès lors que les autres conditions sont remplies, la responsabilité de l'État membre selon les principes du droit communautaire?

4) Le but visé par un rassemblement à caractère politique autorisé par une autorité nationale, à savoir travailler à la création d'un espace vital sain et attirer l'attention sur la menace que l'augmentation constante du transit des poids lourds fait peser sur la santé de la population, doit-il prévaloir sur les dispositions du droit communautaire relatives à la libre circulation des marchandises au sens de l'article 28 CE?

5) Un dommage peut-il fonder un droit à réparation du fait de la responsabilité de l'État même lorsque la victime, bien qu'elle puisse prouver que toutes les conditions sont remplies pour qu'elle réalise un profit, consistant en l'espèce en la possibilité de réaliser des transports de marchandises transfrontaliers avec des poids lourds qu'elle exploite mais qui ont été immobilisés 4 jours à cause du rassemblement de 28 heures, ne peut toutefois pas prouver qu'un transport concret n'a pas pu être effectué?

6) En cas de réponse négative à la quatrième question:

L'obligation de coopération et de loyauté des autorités nationales, en particulier des juridictions, au sens de l'article 10 CE (ex-article 5), et le principe d'effectivité imposent-ils de ne pas appliquer les règles nationales du droit matériel ou du droit procédural qui limitent la possibilité d'invoquer des droits accordés par le droit communautaire, comme en l'espèce le droit à réparation du fait de la responsabilité de l'État, tant que le contenu du droit conféré par le droit communautaire n'a pas été totalement clarifié, après saisine de la Cour de justice par la voie d'un recours préjudiciel si nécessaire?»

Sur la recevabilité

26 La république d'Autriche a émis des doutes en ce qui concerne la recevabilité du présent renvoi préjudiciel, en faisant valoir en substance que les questions posées par l'Oberlandesgericht Innsbruck sont purement hypothétiques et dépourvues de pertinence pour la solution du litige au principal.

27 En effet, l'action juridictionnelle intentée par Schmidberger, visant à mettre en cause la responsabilité d'un État membre pour violation du droit communautaire, présupposerait que cette société ait rapporté la preuve d'un dommage effectif résultant de la violation alléguée.

28 Or, Schmidberger ne serait pas parvenue à établir, devant les deux juridictions nationales saisies successivement du litige au principal, l'existence d'un préjudice personnel concret - en étayant par des éléments précis l'affirmation selon laquelle ses poids lourds se trouvaient dans l'obligation d'emprunter l'autoroute du Brenner, aux dates du rassemblement qui s'est tenu sur celle-ci, dans le cadre d'opérations de transport entre l'Allemagne et l'Italie - ni, le cas échéant, qu'elle a respecté l'obligation qui lui incombait de limiter le dommage qu'elle prétend avoir subi, en expliquant les raisons pour lesquelles elle n'a pas pu choisir un itinéraire différent de celui qui était fermé.

29 Dans ces conditions, la réponse aux questions posées ne serait pas nécessaire pour mettre la juridiction de renvoi en mesure de rendre sa décision ou, à tout le moins, la demande de décision préjudicielle serait prématurée tant que les faits et éléments de preuve pertinents n'ont pas été établis de manière complète devant ladite juridiction.

30 À cet égard, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, la procédure instituée par l'article 234 CE est un instrument de coopération entre la Cour et les juridictions nationales, grâce auquel la première fournit aux secondes

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les éléments d'interprétation du droit communautaire qui leur sont nécessaires pour la solution des litiges qu'elles sont appelées à trancher (voir, notamment, arrêts du 18 octobre 1990, Dzodzi, C-297/88 et C-197/89, Rec. p. I-3763, point 33; du 8 novembre 1990, Gmurzynska-Bscher, C-231/89, Rec. p. I-4003, point 18; du 16 juillet 1992, Meilicke, C-83/91, Rec. p. I-4871, point 22, et du 17 septembre 2002, Baumbast et R, C-413/99, Rec. p. I-7091, point 31).

31 Dans le cadre de cette coopération, il appartient à la juridiction nationale saisie du litige, qui seule possède une connaissance directe des faits à l'origine de celui-ci et doit assumer la responsabilité de la décision juridictionnelle à intervenir, d'apprécier, au regard des particularités de l'affaire, tant la nécessité d'une décision préjudicielle pour être en mesure de rendre son jugement que la pertinence des questions qu'elle pose à la Cour. En conséquence, dès lors que celles-ci portent sur l'interprétation du droit communautaire, la Cour est, en principe, tenue de statuer (voir, notamment, arrêts du 15 décembre 1995, Bosman, C-415/93, Rec. p. I-4921, point 59; du 13 mars 2001, PreussenElektra, C-379/98, Rec. p. I-2099, point 38; du 10 décembre 2002, Der Weduwe, C-153/00, non encore publié au Recueil, point 31, ainsi que du 21 janvier 2003, Bacardi-Martini et Cellier des Dauphins, C-318/00, non encore publié au Recueil, point 41).

32 Toutefois, la Cour a également jugé que, dans des circonstances exceptionnelles, il lui appartient d'examiner les conditions dans lesquelles elle est saisie par le juge national (voir, en ce sens, arrêt PreussenElektra, précité, point 39). En effet, l'esprit de collaboration qui doit présider au fonctionnement du renvoi préjudiciel implique que, de son côté, le juge national ait égard à la fonction confiée à la Cour, qui est de contribuer à l'administration de la justice dans les États membres et non de formuler des opinions consultatives sur des questions générales ou hypothétiques (arrêts précités Bosman, point 6; Der Weduwe, point 32, ainsi que Bacardi-Martini et Cellier des Dauphins, point 42).

33 Ainsi, la Cour a estimé ne pas pouvoir statuer sur une question préjudicielle posée par une juridiction nationale lorsqu'il apparaît de manière manifeste que l'interprétation ou l'appréciation de la validité d'une règle communautaire, demandées par la juridiction nationale, n'ont aucun rapport avec la réalité ou l'objet du litige au principal, lorsque le problème est de nature hypothétique ou encore lorsque la Cour ne dispose pas des éléments de fait ou de droit nécessaires pour répondre de façon utile aux questions qui lui sont posées (voir arrêts précités Bosman, point 61, ainsi que Bacardi-Martini et Cellier des Dauphins, point 43).

34 En l'occurrence, force est de constater qu'il n'apparaît pas de manière manifeste que les questions posées par la juridiction de renvoi relèvent de l'un des cas de figure auxquels se réfère la jurisprudence rappelée au point précédent.

35 En effet, le recours formé par Schmidberger vise à obtenir la condamnation de la république d'Autriche à réparer le préjudice que lui aurait causé la violation alléguée du droit communautaire, consistant dans le fait que les autorités autrichiennes n'ont pas interdit un rassemblement ayant entraîné le blocage complet de la circulation sur l'autoroute du Brenner pendant près de 30 heures sans interruption.

36 Il s'ensuit que la demande d'interprétation du droit communautaire formulée dans ce contexte par la juridiction de renvoi s'inscrit incontestablement dans le cadre d'un litige réel et effectif entre les parties au principal, lequel ne saurait donc être considéré comme revêtant un caractère hypothétique.

37 Au surplus, il ressort de l'ordonnance de renvoi que la juridiction nationale a exposé, de manière précise et détaillée, les raisons pour lesquelles elle considère

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qu'il est nécessaire à la solution du litige dont elle est saisie d'interroger la Cour sur différentes questions d'interprétation du droit communautaire, parmi lesquelles figure, notamment, celle relative aux éléments à prendre en considération aux fins de l'administration de la preuve du dommage prétendument subi par Schmidberger.

38 En outre, il découle des observations présentées par les États membres en réponse à la notification de l'ordonnance de renvoi et par la Commission, conformément à l'article 23 du statut de la Cour de justice, que les informations contenues dans cette ordonnance leur ont permis de prendre utilement position sur l'ensemble des questions soumises à la Cour.

39 Il convient d'ajouter qu'il ressort clairement de l'article 234, deuxième alinéa, CE qu'il appartient à la juridiction nationale de décider à quel stade de la procédure il y a lieu, pour cette juridiction, de poser une question préjudicielle à la Cour (voir arrêts du 10 mars 1981, Irish Creamery Milk Suppliers Association e.a., 36/80 et 71/80, Rec. p. 735, point 5, et du 30 mars 2000, JämO, C-236/98, Rec. p. I-2189, point 30).

40 Il est également incontestable que la juridiction de renvoi a défini à suffisance de droit le cadre tant factuel que juridique dans lequel elle formule sa demande d'interprétation du droit communautaire et qu'elle a fourni à la Cour toutes les informations nécessaires pour mettre celle-ci en mesure de répondre utilement à ladite demande.

41 Par ailleurs, il n'apparaît pas illogique que la juridiction de renvoi demande à la Cour, dans un premier temps, de déterminer quels sont les types de dommages qui peuvent être pris en compte, dans le cadre de la responsabilité d'un État membre du fait de la violation par ce dernier du droit communautaire - et, en particulier, l'invite à clarifier la question de savoir si l'indemnisation est fonction du seul préjudice réellement subi ou si elle couvre également le manque à gagner reposant sur des estimations forfaitaires, ainsi que celle de savoir si et dans quelle mesure la victime doit essayer d'éviter ou de réduire ce préjudice -, avant que cette juridiction ne se prononce sur les différents éléments de preuve concrets reconnus pertinents par la Cour dans le cadre de l'évaluation du dommage réellement subi par Schmidberger.

42 Enfin, dans le cadre d'une action en responsabilité exercée à l'encontre d'un État membre, la juridiction de renvoi interroge la Cour non seulement sur la condition relative à l'existence d'un dommage ainsi que sur les formes que celui-ci peut revêtir et les modalités de preuve qui s'y rattachent, mais elle estime également nécessaire de poser plusieurs questions portant sur d'autres conditions de mise en oeuvre de ladite responsabilité et, en particulier, sur les points de savoir si le comportement des autorités nationales en cause dans l'affaire au principal est constitutif d'une violation du droit communautaire et si cette dernière est de nature à ouvrir un droit à réparation dans le chef de la prétendue victime.

43 Au vu de l'ensemble des considérations qui précèdent, il ne saurait être soutenu que, dans l'affaire au principal, la Cour serait appelée à statuer sur une question de nature manifestement hypothétique ou dépourvue de pertinence pour la décision que la juridiction de renvoi est appelée à rendre.

44 Au contraire, il résulte desdites considérations que les questions posées par cette juridiction répondent à un besoin objectif pour la solution du litige pendant devant elle, dans le cadre duquel elle est appelée à rendre une décision susceptible de prendre en considération l'arrêt de la Cour, et les informations qui ont été fournies à cette dernière, notamment dans l'ordonnance de renvoi, lui permettent de répondre de manière utile auxdites questions.

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45 En conséquence, la demande de décision préjudicielle de l'Oberlandesgericht Innsbruck est recevable.

Sur les questions préjudicielles

46 À titre liminaire, il convient de relever que les questions posées par la juridiction de renvoi soulèvent deux problèmes certes liés entre eux, mais néanmoins distincts.

47 En effet, d'une part, la juridiction de renvoi interroge la Cour sur la question de savoir si la fermeture complète de l'autoroute du Brenner pendant près de 30 heures sans interruption, intervenue dans des conditions telles que celles de l'affaire au principal, est constitutive d'une entrave incompatible avec la libre circulation des marchandises et doit, dès lors, être considérée comme constituant une violation du droit communautaire. D'autre part, les questions ont trait plus spécifiquement aux conditions dans lesquelles la responsabilité d'un État membre peut être recherchée pour des dommages causés aux particuliers du fait d'une méconnaissance du droit communautaire.

48 S'agissant de ce dernier aspect, la juridiction de renvoi demande en particulier des précisions quant à la question de savoir si et, le cas échéant, dans quelle mesure, dans des circonstances telles que celles de l'affaire dont elle est saisie, la violation du droit communautaire - à la supposer établie - revêt un caractère suffisamment manifeste et grave pour engager la responsabilité de l'État membre concerné. Elle interroge également la Cour quant à la nature et à la preuve du dommage réparable.

49 Étant donné que, logiquement, cette seconde série de questions ne nécessite un examen que dans l'hypothèse où une réponse affirmative serait apportée à la première interrogation, telle que définie dans la première phrase du point 47 du présent arrêt, il y a lieu pour la Cour de statuer, au préalable, sur les différents aspects soulevés dans le cadre de ladite interrogation, qui fait en substance l'objet des première et quatrième questions.

50 À la lumière des éléments qui ressortent du dossier de l'affaire au principal transmis par la juridiction de renvoi ainsi que des observations écrites et orales présentées devant la Cour, il convient de comprendre lesdites questions comme visant à déterminer si le fait pour les autorités compétentes d'un État membre de ne pas avoir interdit un rassemblement à finalité essentiellement environnementale, qui a eu pour effet le blocage complet, pendant près de 30 heures sans interruption, d'une voie de communication importante telle que l'autoroute du Brenner, constitue une entrave non justifiée au principe fondamental de la libre circulation des marchandises énoncé aux articles 30 et 34 du traité, lus le cas échéant en combinaison avec l'article 5 de celui-ci.

Sur l'existence d'une entrave à la libre circulation des marchandises

51 À cet égard, il importe de rappeler d'emblée que la libre circulation des marchandises constitue l'un des principes fondamentaux de la Communauté.

52 Ainsi, l'article 3 du traité CE (devenu, après modification, article 3 CE), inséré dans la première partie de celui-ci, intitulée «Les principes», dispose, sous c), que, aux fins énoncées à l'article 2 du même traité, l'action de la Communauté comporte un marché intérieur caractérisé par l'abolition, entre les États membres, des obstacles, notamment, à la libre circulation des marchandises.

53 L'article 7 A du traité CE (devenu, après modification, article 14 CE) prévoit, à son second alinéa, que le marché intérieur comporte un espace sans frontières intérieures dans lequel la libre circulation des marchandises est assurée selon les dispositions dudit traité.

54 Ce principe fondamental est mis en oeuvre notamment par les articles 30 et 34 du traité.

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55 En particulier, l'article 30 prévoit que les restrictions quantitatives à l'importation, ainsi que toutes mesures d'effet équivalent, sont interdites entre les États membres. De même, l'article 34 prohibe entre ces derniers les restrictions quantitatives à l'exportation et toutes les mesures d'effet équivalent.

56 Il est de jurisprudence constante depuis l'arrêt du 11 juillet 1974, Dassonville (8/74, Rec. p. 837, point 5), que ces dispositions, placées dans leur contexte, doivent être comprises comme tendant à l'élimination de toutes entraves, directes ou indirectes, actuelles ou potentielles, aux courants d'échanges dans le commerce intracommunautaire (voir, en ce sens, arrêt du 9 décembre 1997, Commission/France, C-265/95, Rec. p. I-6959, point 29).

57 C'est ainsi que la Cour a jugé en particulier que, en tant que moyen indispensable à la réalisation du marché sans frontières intérieures, l'article 30 du traité ne prohibe pas les seules mesures d'origine étatique qui, en elles-mêmes, créent des restrictions au commerce entre les États membres, mais peut également trouver à s'appliquer lorsqu'un État membre s'est abstenu de prendre les mesures requises pour faire face à des entraves à la libre circulation des marchandises dues à des causes qui ne sont pas d'origine étatique (arrêt Commission/France, précité, point 30).

58 En effet, le fait pour un État membre de s'abstenir d'agir ou, le cas échéant, de rester en défaut d'adopter les mesures suffisantes pour empêcher les obstacles à la libre circulation des marchandises, créés notamment par des actions de particuliers sur son territoire à l'encontre de produits originaires d'autres États membres, est de nature à entraver les échanges intracommunautaires tout autant qu'un acte positif (arrêt Commission/France, précité, point 31).

59 En conséquence, les articles 30 et 34 du traité imposent aux États membres non seulement de ne pas adopter eux-mêmes des actes ou des comportements susceptibles de constituer un obstacle aux échanges, mais également, en liaison avec l'article 5 du même traité, de prendre toutes mesures nécessaires et appropriées pour assurer sur leur territoire le respect de cette liberté fondamentale (arrêt Commission/France, précité, point 32). En effet, conformément audit article 5, les États membres sont tenus de prendre toutes mesures générales ou particulières propres à assurer l'exécution des obligations découlant du traité et de s'abstenir de toutes mesures susceptibles de mettre en péril la réalisation des buts de ce traité.

60 Eu égard au rôle fondamental dévolu à la libre circulation des marchandises dans le système de la Communauté et, en particulier, pour le bon fonctionnement du marché intérieur, cette obligation incombant à chaque État membre de garantir la libre circulation des produits sur son territoire en prenant les mesures nécessaires et appropriées aux fins d'empêcher toute entrave due à des actes de particuliers s'impose sans qu'il y ait lieu de distinguer selon que de tels actes affectent les flux d'importation ou d'exportation ou bien le simple transit de marchandises.

61 En effet, il ressort du point 53 de l'arrêt Commission/France, précité, que l'affaire ayant donné lieu à cet arrêt concernait non seulement l'importation, mais également le transit en France de produits en provenance d'autres États membres.

62 Il s'ensuit que, s'agissant d'une situation telle que celle faisant l'objet du litige au principal, les autorités nationales compétentes, lorsqu'elles sont confrontées à des entraves à l'exercice effectif d'une liberté fondamentale consacrée par le traité, telle que la libre circulation des marchandises, et qui résultent d'actions menées par des personnes privées, sont tenues d'adopter les mesures adéquates en vue de garantir cette liberté dans l'État membre concerné, même si, comme

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dans l'affaire au principal, ces marchandises ne font que transiter par l'Autriche pour être acheminées vers l'Italie ou l'Allemagne.

63 Il y a lieu d'ajouter que ladite obligation des États membres est d'autant plus essentielle lorsqu'est en cause un axe routier de première importance, tel que l'autoroute du Brenner, qui constitue l'une des principales voies de communication terrestres pour les échanges entre l'Europe septentrionale et le nord de l'Italie.

64 Il résulte de ce qui précède que le fait pour les autorités compétentes d'un État membre de ne pas avoir interdit un rassemblement qui a entraîné le blocage complet, pendant près de 30 heures sans interruption, d'une voie de communication importante, telle que l'autoroute du Brenner, est de nature à restreindre le commerce intracommunautaire de marchandises et il doit, dès lors, être considéré comme constituant une mesure d'effet équivalant à des restrictions quantitatives, en principe incompatible avec les obligations du droit communautaire résultant des articles 30 et 34 du traité, lus en combinaison avec l'article 5 de celui-ci, à moins que ce défaut d'interdiction puisse être objectivement justifié.

Sur la justification éventuelle de l'entrave

65 Dans le cadre de sa quatrième question, la juridiction de renvoi demande en substance si l'objectif du rassemblement des 12 et 13 juin 1998 - au cours duquel les manifestants visaient à attirer l'attention du public sur la menace pour l'environnement et la santé publique que constitue l'augmentation constante de la circulation des poids lourds sur l'autoroute du Brenner ainsi qu'à inciter les autorités compétentes à renforcer les mesures de nature à réduire ce trafic et la pollution qui en résulte dans la région hautement sensible des Alpes - est susceptible de tenir en échec les obligations du droit communautaire en matière de libre circulation des marchandises.

66 Toutefois, même si la protection de l'environnement et de la santé publique, notamment dans ladite région, peut, sous certaines conditions, constituer un objectif légitime d'intérêt général de nature à justifier une restriction aux libertés fondamentales garanties par le traité, parmi lesquelles figure la libre circulation des marchandises, il convient de relever, ainsi que l'a fait M. l'avocat général au point 54 de ses conclusions, que les objectifs spécifiques dudit rassemblement ne sont pas, en tant que tels, déterminants dans le contexte d'une action juridictionnelle telle que celle intentée par Schmidberger, qui vise à mettre en cause la responsabilité d'un État membre du fait de la violation alléguée du droit communautaire, celle-ci étant déduite de la circonstance que les autorités nationales n'ont pas empêché qu'un obstacle soit mis au trafic sur l'autoroute du Brenner.

67 En effet, aux fins de la détermination des conditions dans lesquelles la responsabilité d'un État membre peut être engagée et, en particulier, en ce qui concerne la question de savoir si ce dernier a commis une violation du droit communautaire, seules doivent être prises en considération l'action ou l'omission imputables audit État membre.

68 En l'occurrence, il convient donc de tenir compte uniquement de l'objectif poursuivi par les autorités nationales lors de la décision d'autorisation implicite ou d'absence d'interdiction dudit rassemblement.

69 Or, il ressort à cet égard du dossier de l'affaire au principal que les autorités autrichiennes ont été inspirées par des considérations liées au respect des droits fondamentaux des manifestants en matière de liberté d'expression et de liberté de réunion, lesquels sont consacrés et garantis par la CEDH et par la Constitution autrichienne.

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70 Dans son ordonnance de renvoi, la juridiction nationale évoque également la question de savoir si le principe de la libre circulation des marchandises garanti par le traité prévaut sur lesdits droits fondamentaux.

71 À cet égard, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, les droits fondamentaux font partie intégrante des principes généraux du droit dont la Cour assure le respect et que, à cet effet, cette dernière s'inspire des traditions constitutionnelles communes aux États membres ainsi que des indications fournies par les instruments internationaux concernant la protection des droits de l'homme auxquels les États membres ont coopéré ou adhéré. La CEDH revêt dans ce contexte une signification particulière (voir, notamment, arrêts du 18 juin 1991, ERT, C-260/89, Rec. p. I-2925, point 41; du 6 mars 2001, Connolly/Commission, C-274/99 P, Rec. p. I-1611, point 37, et du 22 octobre 2002, Roquette Frères, C-94/00, Rec. p. I-9011, point 25).

72 Les principes dégagés par cette jurisprudence ont été réaffirmés par le préambule de l'Acte unique européen, puis par l'article F, paragraphe 2, du traité sur l'Union européenne (arrêt Bosman, précité, point 79). Aux termes de cette disposition, «[l'] Union respecte les droits fondamentaux, tels qu'ils sont garantis par la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950, et tels qu'ils résultent des traditions constitutionnelles communes aux États membres, en tant que principes généraux du droit communautaire».

73 Il en découle que ne sauraient être admises dans la Communauté des mesures incompatibles avec le respect des droits de l'homme ainsi reconnus (voir, notamment, arrêts ERT, précité, point 41, et du 29 mai 1997, Kremzow, C-299/95, Rec. p. I-2629, point 14).

74 Le respect des droits fondamentaux s'imposant ainsi tant à la Communauté qu'à ses États membres, la protection desdits droits constitue un intérêt légitime de nature à justifier, en principe, une restriction aux obligations imposées par le droit communautaire, même en vertu d'une liberté fondamentale garantie par le traité telle que la libre circulation des marchandises.

75 Aussi est-il de jurisprudence constante que, saisie à titre préjudiciel, la Cour doit, lorsque, comme dans l'affaire au principal, une situation nationale relève du champ d'application du droit communautaire, fournir aux juridictions nationales tous les éléments d'interprétation nécessaires à l'appréciation de la conformité de cette situation avec les droits fondamentaux dont la Cour assure le respect, tels qu'ils résultent en particulier de la CEDH (voir en ce sens, notamment, arrêt du 30 septembre 1987, Demirel, 12/86, Rec. p. 3719, point 28).

76 En l'occurrence, les autorités nationales se sont fondées sur la nécessité de respecter des droits fondamentaux garantis tant par la CEDH que par la Constitution de l'État membre concerné pour permettre qu'une limitation soit apportée à l'une des libertés fondamentales consacrées par le traité.

77 La présente affaire soulève ainsi la question de la conciliation nécessaire des exigences de la protection des droits fondamentaux dans la Communauté avec celles découlant d'une liberté fondamentale consacrée par le traité et, plus particulièrement, la question de la portée respective des libertés d'expression et de réunion, garanties par les articles 10 et 11 de la CEDH, et de la libre circulation des marchandises, lorsque les premières sont invoquées en tant que justification d'une restriction à la seconde.

78 À cet égard, il y a lieu d'observer que, d'une part, la libre circulation des marchandises constitue certes l'un des principes fondamentaux dans le système du traité, mais elle peut, sous certaines conditions, faire l'objet de restrictions pour les raisons énumérées à l'article 36 du même traité ou au titre des exigences impératives d'intérêt général reconnues conformément à une

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jurisprudence constante de la Cour depuis l'arrêt du 20 février 1979, Rewe-Zentral, dit «Cassis de Dijon» (120/78, Rec. p. 649).

79 D'autre part, si les droits fondamentaux en cause dans l'affaire au principal sont expressément reconnus par la CEDH et constituent des fondements essentiels d'une société démocratique, il résulte toutefois du libellé même du paragraphe 2 des articles 10 et 11 de cette convention que les libertés d'expression et de réunion sont également susceptibles de faire l'objet de certaines limitations justifiées par des objectifs d'intérêt général, pour autant que ces dérogations sont prévues par la loi, inspirées par un ou plusieurs buts légitimes au regard desdites dispositions et nécessaires dans une société démocratique, c'est-à-dire justifiées par un besoin social impérieux et, notamment, proportionnées au but légitime poursuivi (voir, en ce sens, arrêts du 26 juin 1997, Familiapress, C-368/95, Rec. p. I-3689, point 26, et du 11 juillet 2002, Carpenter, C-60/00, Rec. p. I-6279, point 42, ainsi que Cour eur. D. H., arrêt Steel e.a. c. Royaume-Uni du 23 septembre 1998, Recueil des arrêts et décisions 1998-VII, § 101).

80 Ainsi, les droits à la liberté d'expression et à la liberté de réunion pacifique garantis par la CEDH n'apparaissent pas non plus - contrairement à d'autres droits fondamentaux consacrés par la même convention, tels que le droit de toute personne à la vie ou l'interdiction de la torture ainsi que des peines ou traitements inhumains ou dégradants, qui ne tolèrent aucune restriction - comme des prérogatives absolues, mais doivent être pris en considération par rapport à leur fonction dans la société. Des restrictions peuvent ainsi être apportées à l'exercice de ces droits, pour autant que celles-ci répondent effectivement à des objectifs d'intérêt général et ne constituent pas, compte tenu du but poursuivi par de telles restrictions, une intervention démesurée et intolérable qui porterait atteinte à la substance même des droits protégés (voir, en ce sens, arrêts du 8 avril 1992, Commission/Allemagne, C-62/90, Rec. p. I-2575, point 23, et du 5 octobre 1994, X/Commission, C-404/92 P, Rec. p. I-4737, point 18).

81 Dans ces conditions, il convient de mettre en balance les intérêts en présence et de déterminer, eu égard à l'ensemble des circonstances de chaque cas d'espèce, si un juste équilibre a été respecté entre ces intérêts.

82 À cet égard, les autorités compétentes disposent d'un large pouvoir d'appréciation. Il y a néanmoins lieu de vérifier si les restrictions apportées aux échanges intracommunautaires sont proportionnées au regard du but légitime poursuivi, à savoir en l'espèce la protection des droits fondamentaux.

83 En ce qui concerne l'affaire au principal, il importe de souligner d'emblée que les circonstances qui la caractérisent se distinguent nettement de la situation telle qu'elle se présentait dans l'affaire ayant donné lieu à l'arrêt Commission/France, précité, invoqué par Schmidberger en tant que précédent pertinent dans le contexte de l'action juridictionnelle qu'elle a intentée en Autriche.

84 En effet, par rapport aux éléments d'ordre factuel retenus par la Cour aux points 38 à 53 de l'arrêt Commission/France, précité, il convient de relever, en premier lieu, que le rassemblement en cause au principal a eu lieu à la suite d'une demande d'autorisation présentée sur le fondement du droit national et après que les autorités compétentes eurent décidé de ne pas l'interdire.

85 En deuxième lieu, en raison de la présence des manifestants sur l'autoroute du Brenner, la circulation routière a été empêchée sur un seul itinéraire, à une occasion unique et pendant une durée de près de 30 heures. En outre, l'obstacle à la libre circulation des marchandises résultant dudit rassemblement revêtait une portée limitée par rapport tant à l'ampleur géographique qu'à la gravité

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intrinsèque des troubles dont il était question dans l'affaire ayant donné lieu à l'arrêt Commission/France, précité.

86 En troisième lieu, il n'est pas contesté que par ledit rassemblement des citoyens ont exercé leurs droits fondamentaux en manifestant publiquement une opinion qu'ils considèrent comme importante dans la vie de la collectivité; il est également constant que cette manifestation publique n'avait pas pour objet d'entraver les échanges de marchandises d'une nature ou d'une origine particulières. En revanche, dans l'affaire Commission/France, précitée, le but poursuivi par les manifestants était clairement d'empêcher la circulation de produits déterminés en provenance d'États membres autres que la République française, au moyen non seulement d'obstacles mis au transport des marchandises visées, mais aussi de la destruction de celles-ci en cours d'acheminement ou lors du transit par la France, voire alors qu'elles se trouvaient déjà à l'étalage des magasins dans l'État membre concerné.

87 En quatrième lieu, il convient de rappeler que, en l'occurrence, différentes mesures d'encadrement et d'accompagnement avaient été prises par les autorités compétentes afin de limiter autant que possible les perturbations de la circulation routière. Ainsi, notamment, lesdites autorités, y compris les forces de police, les organisateurs de la manifestation et diverses associations d'automobilistes ont collaboré en vue de garantir le bon déroulement du rassemblement. Bien avant la date à laquelle ce dernier devait avoir lieu, une vaste campagne d'information avait été lancée par les médias et les automobile-clubs, tant en Autriche que dans les pays limitrophes, et divers itinéraires de contournement avaient été prévus, si bien que les opérateurs économiques concernés étaient dûment informés des restrictions à la circulation applicables à la date et au lieu du rassemblement prévu et se trouvaient en mesure de prendre à temps toutes dispositions utiles pour obvier à ces restrictions. En outre, un service d'ordre avait été mis en place sur le lieu même où la manifestation devait se tenir.

88 Par ailleurs, il est constant que l'action isolée dont il s'agit n'a pas engendré un climat général d'insécurité ayant eu un effet dissuasif sur les courants d'échanges intracommunautaires dans leur ensemble, contrairement aux troubles graves et répétés à l'ordre public en cause dans l'affaire ayant donné lieu à l'arrêt Commission/France, précité.

89 Enfin, s'agissant des autres possibilités envisagées par Schmidberger au regard dudit rassemblement, il y a lieu, compte tenu du large pouvoir d'appréciation dont disposent les États membres, de considérer que, dans des circonstances telles que celles du cas d'espèce, les autorités nationales compétentes ont pu estimer qu'une interdiction pure et simple de celui-ci aurait constitué une interférence inacceptable dans les droits fondamentaux des manifestants de se réunir et d'exprimer paisiblement leur opinion en public.

90 Quant à l'imposition de conditions plus strictes en ce qui concerne tant le lieu - par exemple sur le bord de l'autoroute du Brenner - que la durée - limitée à quelques heures seulement - du rassemblement en question, elle aurait pu être perçue comme constituant une restriction excessive de nature à priver l'action d'une partie substantielle de sa portée. Si les autorités nationales compétentes doivent chercher à limiter autant que possible les effets qu'une manifestation sur la voie publique ne manque pas d'avoir sur la liberté de circulation, il n'en demeure pas moins qu'il leur appartient de mettre cet intérêt en balance avec celui des manifestants, qui visent à attirer l'attention de l'opinion publique sur les objectifs de leur action.

91 S'il est vrai qu'une action de ce type entraîne normalement certains inconvénients pour les personnes qui n'y participent pas, en particulier en ce qui

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concerne la liberté de circulation, ceux-ci peuvent en principe être admis dès lors que le but poursuivi est essentiellement la manifestation publique et dans les formes légales d'une opinion.

92 À cet égard, la république d'Autriche fait valoir, sans être contredite sur ce point, que, en tout état de cause, toutes les solutions de remplacement envisageables auraient comporté le risque de réactions difficiles à contrôler et susceptibles de causer des perturbations autrement plus graves des échanges intracommunautaires ainsi que de l'ordre public, pouvant se matérialiser par des démonstrations «sauvages», des confrontations entre partisans et adversaires du mouvement revendicatif concerné ou des actes de violence de la part de manifestants s'estimant lésés dans l'exercice de leurs droits fondamentaux.

93 En conséquence, les autorités nationales, compte tenu du large pouvoir d'appréciation qui doit leur être reconnu en la matière, ont raisonnablement pu considérer que l'objectif légitimement poursuivi par ledit rassemblement ne pouvait pas en l'occurrence être atteint par des mesures moins restrictives des échanges intracommunautaires.

94 Au vu des considérations qui précèdent, il y a donc lieu de répondre aux première et quatrième questions que le fait pour les autorités compétentes d'un État membre de ne pas avoir interdit un rassemblement dans des circonstances telles que celles de l'espèce au principal n'est pas incompatible avec les articles 30 et 34 du traité, lus en combinaison avec l'article 5 de celui-ci.

Sur les conditions de responsabilité de l'État membre

95 Il résulte de la réponse apportée aux première et quatrième questions que, eu égard à l'ensemble des circonstances d'une affaire telle que celle dont est saisie la juridiction de renvoi, il ne saurait être reproché aux autorités nationales compétentes d'avoir commis une violation du droit communautaire de nature à engager la responsabilité de l'État membre concerné.

96 Dans ces conditions, il n'y a pas lieu de statuer sur les autres questions posées qui concernent certaines des conditions de mise en oeuvre de la responsabilité d'un État membre du fait des dommages causés aux particuliers en raison d'une méconnaissance par celui-ci du droit communautaire.

Décisions sur les dépenses

Sur les dépens

97 Les frais exposés par les gouvernements autrichien, hellénique, italien, néerlandais et finlandais, ainsi que par la Commission, qui ont soumis des observations à la Cour, ne peuvent faire l'objet d'un remboursement. La procédure revêtant, à l'égard des parties au principal, le caractère d'un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.

Dispositif

Par ces motifs,

LA COUR,

statuant sur les questions à elle soumises par l'Oberlandesgericht Innsbruck, par ordonnance du 1er février 2000, dit pour droit:

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Le fait pour les autorités compétentes d'un État membre de ne pas avoir interdit un rassemblement dans des circonstances telles que celles de l'espèce au principal n'est pas incompatible avec les articles 30 et 34 du traité CE (devenus, après modification, articles 28 CE et 29 CE), lus en combinaison avec l'article 5 du traité CE (devenu article 10 CE).

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:62000J0112:FR:HTML

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Avis juridique important

62000C0112Conclusions de l'avocat général Jacobs présentées le 11 juillet 2002. - Eugen Schmidberger, Internationale Transporte und Planzüge contre Republik Österreich. - Demande de décision préjudicielle: Oberlandesgericht Innsbruck - Autriche. - Libre circulation des marchandises - Entraves résultant d'actes de particuliers - Obligations des États membres - Décision de ne pas interdire un rassemblement à finalité environnementale ayant entraîné le blocage complet de l'autoroute du Brenner pendant près de 30 heures - Justification - Droits fondamentaux - Liberté d'expression et liberté de réunion - Principe de proportionnalité. - Affaire C-112/00.

Recueil de jurisprudence 2003 page I-05659

Conclusions de l'avocat général

1. La présente demande de décision préjudicielle, formée par l'Oberlandesgericht Innsbruck (Autriche), porte essentiellement sur l'étendue de l'obligation d'un État membre de maintenir l'ouverture des itinéraires de transit majeurs en vue d'assurer la libre circulation des marchandises à l'intérieur de la Communauté, en particulier sur la question de savoir s'il doit interdire, si nécessaire à cet effet, une manifestation politique à buts écologiques, dont les organisateurs font valoir leur droit fondamental à la liberté d'expression et de réunion, et les circonstances dans lesquelles sa responsabilité peut être engagée pour non-respect éventuel du droit communautaire sur ce point.

Faits et procédure

2. Les itinéraires de transit les plus importants entre le nord de l'Italie et le sud de l'Allemagne - également utilisés pour une grande partie du trafic entre l'Italie et l'Europe du nord en général - passent par les Alpes. Le caractère montagneux de cette région est cause, à la fois, d'une limitation du nombre d'itinéraires disponibles et d'une importante aggravation des divers effets polluants du transport. Pour les poids lourds, le principal, sinon le seul, itinéraire intracommunautaire accessible, si l'on veut éviter un détour considérable, passe par l'autoroute qui longe le passage du Brenner, lequel constitue un élément important du réseau de transport intereuropéen dans les Alpes autrichiennes. La pollution le long de cet itinéraire, qui a toujours été une source importante de préoccupation en Autriche, a atteint des proportions alarmantes .

3. Le conflit d'intérêts entre les transports et la protection de l'environnement dans cette région est reconnu dans la convention alpine, approuvée en 1996 par la Communauté . Le préambule de cet acte reconnaît l'importance des Alpes en tant que cadre de vie et espace économique pour la population qui y habite, ainsi que leur importance pour les autres régions en tant que support de voies de communication essentielles; il admet le besoin de réparer les dommages environnementaux par des efforts intenses, coûteux et à long terme, et vise à harmoniser les intérêts économiques et les exigences écologiques. Son article 2, paragraphe 1, impose aux parties contractantes de respecter les principes de prévention, du pollueur-payeur et de coopération, en assurant une politique globale de préservation et de protection. L'article 2, paragraphe 2, sous j), en

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particulier, leur impose de prendre des mesures appropriées pour atteindre cet objectif dans le domaine des transports:

«en vue de réduire les nuisances et les risques dans le secteur du transport interalpin et transalpin, de telle sorte qu'ils soient supportables pour les hommes, la faune et la flore ainsi que pour leur cadre de vie et leurs habitats, notamment par un transfert sur la voie ferrée d'une partie croissante du trafic, en particulier du trafic des marchandises, notamment par la création des infrastructures appropriées et de mesures incitatives conformes au marché, sans discrimination pour des raisons de nationalité» .

4. Les mesures prises par les autorités autrichiennes pour combattre la pollution résultant du transport routier comportent une interdiction générale du trafic des poids lourds de 15 heures à minuit les samedis, de 0 heure à 22 heures les dimanches et les jours fériés et, pour les véhicules qui dépassent certaines limites de niveau sonore, de 22 heures à 5 heures toutes les nuits. Il y a toutefois diverses exceptions, en particulier pour les animaux, les denrées périssables et les livraisons urgentes.

5. De surcroît, il existe un système d'«écopoints» qui contrôle et limite l'utilisation des routes et les émissions de NOx (oxydes d'azote) par les poids lourds en transit à travers le pays, et il semble que les taxes pour l'autoroute du Brenner sont considérablement plus élevées pendant la nuit. Les véhicules au-delà de 7,5 tonnes ne sont pas autorisés à utiliser, quel que soit le moment, les routes nationales parallèles à cette autoroute, mais une route ferroviaire, également parallèle, est disponible pour le ferroutage de véhicules routiers à travers le passage.

6. La firme Eugen Schmidberger Internationale Transporte Planzüge (ci-après «Schmidberger») est une entreprise de transports de dimensions modestes, établie à Rot an der Rot dans le sud de l'Allemagne, et dont il semble que les camions transportent essentiellement de l'acier et du bois entre cette région et l'Italie du nord, en utilisant l'autoroute du Brenner. Apparemment, ces véhicules respectent les critères imposés en matière d'émission de bruit, ce qui les exempte de l'interdiction de circulation de nuit en Autriche.

7. Le 15 mai 1998, Transitforum Austria Tirol, une association de protection de l'environnement, a notifié aux autorités autrichiennes compétentes, conformément à la législation autrichienne applicable, son intention d'organiser une manifestation sur une section de l'autoroute du Brenner adjacente à la frontière italienne, sous la forme d'un barrage entre 11 heures le vendredi 12 juin et 15 heures le samedi 13 juin 1998. Il a été souligné dans les observations devant la Cour que le jeudi 11 juin était en outre un jour férié en Autriche cette année-là, et que les restrictions normales du week-end étaient bien entendu applicables les samedi 13 et dimanche 14 juin.

8. Il ressort du dossier national que la manifestation avait pour but déclaré, essentiellement, d'exiger des autorités nationales et communautaires un renforcement des différentes mesures destinées à limiter et à réduire le trafic des poids lourds sur l'autoroute du Brenner, ainsi que la pollution en résultant.

9. Les autorités locales concernées n'ont pas trouvé de raison juridique d'interdire la manifestation envisagée - même s'il ne semble pas qu'elles aient examiné en profondeur l'éventualité d'une dimension de droit communautaire de la question - et elles ont donc autorisé celle-ci. Il semble qu'il y ait eu une coopération entre ces autorités, la police, les organisateurs de la manifestation et des associations d'automobilistes, en vue de limiter les perturbations. La manifestation a fait l'objet d'une large publicité et il semble que des itinéraires alternatifs (mais plus longs) ont été suggérés, et des trains ajoutés pour permettre aux entreprises de transports d'utiliser les facilités de ferroutage le

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long de l'axe du Brenner, mais les détails de ces mesures n'ont pas été présentés à la Cour avec une entière clarté.

10. En l'espèce, l'autoroute a été fermée à tout le trafic de 9 heures le 12 juin à 15 heures 30 le 13 juin, et elle a été rouverte au trafic des poids lourds (à supposer qu'ils ne dépassent pas les limites d'émission de bruit applicables la nuit) à 22 heures le 14 juin. En pratique, le barrage a vraisemblablement affecté surtout les véhicules de plus de 7,5 tonnes, puisque les autres pouvaient utiliser la route principale parallèle le long du passage du Brenner (même si cette route a pu être plus chargée, en raison du barrage, et qu'elle est en tout cas moins adaptée au trafic sur de longues distances).

11. Schmidberger a engagé une procédure contre la république d'Autriche devant les tribunaux autrichiens, en faisant valoir essentiellement que les autorités avaient manqué à leur devoir de garantir la libre circulation des marchandises conformément au traité CE, ce qui engageait leur responsabilité vis-à-vis de la firme, dans la mesure où elle avait été empêchée de faire fonctionner ses véhicules sur leur itinéraire normal de transit. Schmidberger a demandé une indemnisation en ce qui concerne des périodes d'immobilisation, des manques à gagner et des dépenses additionnelles connexes.

12. Dans sa défense, l'État autrichien a essentiellement fait valoir que les autorités nationales avaient pris une décision raisonnable après avoir mis en balance les différents intérêts en jeu. Elles avaient conclu à juste titre qu'en l'espèce elles pouvaient laisser s'exprimer le droit démocratique inaliénable que constitue la liberté de réunion des manifestants sans qu'il en résulte une obstruction grave ou permanente au trafic à longue distance.

13. Le recours de Schmidberger a été rejeté en première instance au motif que cette firme ne s'était pas acquittée de la charge de la preuve de sa perte conformément au droit autrichien applicable. Le Landesgericht Innsbruck a estimé qu'il n'était pas prouvé qu'un quelconque voyage prévu avait été empêché par la manifestation, et il n'a donc pas jugé nécessaire d'examiner si la responsabilité de l'État pouvait être engagée au titre du droit communautaire pour le cas où l'existence d'un dommage aurait été établie.

14. Saisi de l'affaire en appel, l'Oberlandesgericht a toutefois estimé qu'il n'était pas possible de rejeter le recours de Schmidberger comme irrecevable, sans examiner en premier lieu un certain nombre d'aspects importants du droit communautaire, sur lesquels il a demandé à la Cour de se prononcer:

«1) Les principes de la libre circulation des marchandises, au sens des articles 28 CE (ex article 30 du traité CE) et suiv., ou d'autres dispositions du droit communautaire doivent-ils être interprétés en ce sens qu'un État membre est tenu de préserver les itinéraires de transit importants des restrictions et entraves de toute nature, soit complètement, soit autant que possible et dans la mesure du raisonnable, et ce également, entre autres, en ce sens qu'une réunion à caractère politique annoncée comme devant avoir lieu sur un itinéraire de transit ne peut alors pas être autorisée, ou doit au moins être dissoute ultérieurement, lorsque, ou dès qu'elle peut aussi se tenir en dehors de l'itinéraire de transit en ayant un impact comparable sur le public?

2) L'omission par un État membre, dans les dispositions nationales relatives au droit de réunion et à la liberté de réunion, de l'indication selon laquelle les principes du droit communautaire, à savoir avant tout les libertés fondamentales et en l'espèce, en particulier, les dispositions sur la libre circulation des marchandises, doivent être également pris en compte à l'occasion de la mise en balance de la liberté de réunion et de l'intérêt public constitue-t-elle une violation suffisamment grave du droit communautaire pour engager, dès lors que les autres conditions sont remplies, la responsabilité de l'État membre selon les

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principes du droit communautaire, lorsque, à cause de ladite omission, une réunion à caractère politique d'une durée de 28 heures est autorisée et a lieu, et en raison de laquelle un itinéraire essentiel pour le transport intracommunautaire des marchandises est fermé à, entre autres, la plus grande partie de la circulation des poids lourds pendant quatre jours - excepté une courte interruption de quelques heures - du fait d'une interdiction générale de circuler les jours fériés existant par ailleurs?

3) La décision d'une autorité nationale selon laquelle les dispositions du droit communautaire, en particulier celles relatives à la libre circulation des marchandises et à l'obligation générale de coopération et de loyauté prévue à l'article 10 CE (ex article 5 du traité CE), ne s'opposent pas à une réunion à caractère politique d'une durée de 28 heures en raison de laquelle un itinéraire essentiel pour le transport intracommunautaire des marchandises est fermé à, entre autres, la plus grande partie de la circulation des poids lourds pendant quatre jours - excepté une courte interruption de quelques heures - du fait d'une interdiction générale de circuler les jours fériés existant par ailleurs, de sorte qu'il n'y a pas lieu d'interdire la réunion, constitue-t-elle une violation suffisamment grave du droit communautaire pour engager, dès lors que les autres conditions sont remplies, la responsabilité de l'État membre selon les principes du droit communautaire?

4) Le but visé par une réunion à caractère politique autorisée par une autorité nationale, à savoir travailler à la création d'un espace vital sain et attirer l'attention sur la menace que l'augmentation constante du transit des poids lourds fait peser sur la santé de la population, doit-il prévaloir sur les dispositions du droit communautaire relatives à la libre circulation des marchandises au sens de l'article 28 CE?

5) Un dommage peut-il fonder un droit à réparation du fait de la responsabilité de l'État même lorsque la victime, bien qu'elle puisse prouver que toutes les conditions sont remplies pour qu'elle réalise un profit, consistant en l'espèce en la possibilité de réaliser des transports de marchandises transfrontaliers avec des poids lourds qu'elle exploite mais qui ont été immobilisés quatre jours à cause du rassemblement de 28 heures, ne peut toutefois pas prouver qu'un transport concret n'a pas pu être effectué?

6) En cas de réponse négative à la question formulée au point 4):

L'obligation de coopération et de loyauté des autorités nationales, en particulier des juridictions, au sens de l'article 10 CE (ex article 5 du traité CE), et le principe d'efficacité imposent-ils de ne pas appliquer les règles nationales du droit au fond ou du droit procédural qui limitent la possibilité d'invoquer des droits accordés par le droit communautaire, comme en l'espèce le droit à réparation du fait de la responsabilité de l'État, tant que le contenu du droit conféré par le droit communautaire n'a pas été totalement clarifié, après saisine de la Cour de justice par la voie d'un recours préjudiciel si nécessaire?»

15. Des observations écrites et orales ont été présentées à la Cour par Schmidberger, le gouvernement autrichien à la fois dans sa capacité de défendeur dans le litige au principal et, conformément à l'article 20 du statut CE de la Cour de justice, en tant qu'État membre, par les gouvernements hellénique, italien et néerlandais, et par la Commission. Des observations orales ont été également soumises à l'audience au nom du gouvernement finlandais.

Recevabilité - Règles nationales concernant la preuve du dommage - Cinquième et sixième questions

16. Dans la procédure au principal, Schmidberger demande à être indemnisée par l'État autrichien pour un dommage qui lui aurait été causé par le non-respect, par cet État, de son obligation de garantir la libre circulation des marchandises

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conformément à l'article 28 CE. Même si une bonne partie de l'argumentation présentée à la Cour s'est concentrée sur la portée de cette obligation et la manière dont elle peut être conciliée avec l'exercice de certains droits fondamentaux de l'homme, le gouvernement autrichien a soulevé un problème qui pourrait être plus fondamental en l'espèce, concernant la preuve du dommage comme condition pour obtenir réparation, en faisant valoir qu'il avait des doutes quant à la recevabilité de la demande de décision préjudicielle, et il convient de traiter d'abord de cette question.

17. Pour l'essentiel, le gouvernement autrichien prétend que, Schmidberger ayant été incapable d'établir l'existence d'un quelconque dommage spécifique, rien ne justifie la question de savoir si les conditions de la responsabilité de l'État sont satisfaites par ailleurs.

18. Le problème ou la série de problèmes soulevés ici comporte deux aspects: il s'agit, d'une part, de la question de la recevabilité de la demande de décision préjudicielle et, d'autre part, de la compatibilité avec le droit communautaire d'une règle nationale ou de règles nationales qui pourraient impliquer le rejet d'une demande de réparation sans un examen complet de la substance de la demande. Ce point est soulevé par le gouvernement autrichien dans le contexte de la cinquième question du juge national, et il semble également pertinent en ce qui concerne la sixième question. Nous examinerons donc les cinquième et sixième questions immédiatement après nous être penché sur la recevabilité de la demande préjudicielle elle-même, car les problèmes sont étroitement liés.

19. Avant de passer à l'examen de ces points, il sera toutefois utile de rappeler brièvement la jurisprudence pertinente de la Cour.

Responsabilité des États membres pour violation du droit communautaire: droit à réparation

20. Il est clair, depuis l'arrêt Francovich , que les États membres peuvent voir leur responsabilité engagée par une partie ayant subi un dommage en cas de non-respect du droit communautaire. Les règles régissant cette responsabilité ont été expliquées plus en détail dans plusieurs arrêts - peut-être de la manière la plus exhaustive dans la jurisprudence Brasserie du Pêcheur - comme étant analogues à celles qui s'appliquent à la responsabilité non contractuelle de la Communauté au titre de l'article 288 CE, telles qu'elles ont été développées dans la jurisprudence de la Cour .

21. Un droit à réparation est reconnu par le droit communautaire dès lors que trois conditions sont réunies, à savoir que la règle de droit enfreinte ait pour objet de conférer des droits aux particuliers, que la violation soit suffisamment caractérisée, enfin, qu'il existe un lien de causalité direct entre la violation de l'obligation qui incombe à l'État et le dommage subi par les personnes lésées .

22. Ces trois conditions sont nécessaires et suffisantes pour fonder, chez les particuliers, un droit d'obtenir réparation qui résulte directement du droit communautaire, même si la responsabilité de l'État peut être engagée dans des conditions moins strictes sur la base du droit national. L'État doit réparer les conséquences des pertes et dommages causés, sous réserve que les conditions fixées par les législations nationales en matière de réparation des dommages ne soient pas moins favorables que celles qui concernent des réclamations semblables de nature interne ni aménagées de manière à rendre en pratique impossible ou excessivement difficile l'obtention de la réparation .

23. Il appartient à l'ordre juridique de chaque État membre de fixer les critères permettant de déterminer l'étendue de la réparation, étant entendu qu'elle doit être appropriée au préjudice subi, de manière à assurer une protection effective des droits de la partie lésée. Les critères ne peuvent être moins favorables que ceux concernant des réclamations semblables fondées sur le droit interne et, en

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aucun cas, ils ne sauraient être aménagés de manière à rendre en pratique la réparation impossible ou excessivement difficile. Le juge national peut vérifier si la personne lésée a fait preuve d'une diligence raisonnable pour éviter le préjudice ou en limiter la portée, mais l'exclusion totale, au titre du dommage réparable, du manque à gagner ne peut être admise, car, spécialement à propos de litiges d'ordre économique ou commercial, elle serait de nature à rendre en fait impossible la réparation du dommage .

24. Ainsi, un droit à réparation est reconnu par le droit communautaire lorsque trois conditions sont réunies. La mise en oeuvre de ce droit relève toutefois largement des juridictions et des règles de procédure nationale, pour autant que certaines conditions sont respectées. En particulier, le système national doit respecter les principes d'équivalence (les critères appliqués ne doivent pas être moins favorables que ceux concernant des réclamations semblables fondées sur le droit interne) et d'efficacité (il ne doit pas être en pratique impossible ou excessivement difficile d'obtenir réparation).

L'ordonnance de renvoi et les arguments des parties

25. La cinquième question déférée à la Cour demande pour l'essentiel si, dans ce contexte, un opérateur dans la situation de Schmidberger doit être capable de demander réparation s'il peut prouver qu'il aurait été à même de faire un profit en l'absence de l'infraction alléguée au droit communautaire (à condition, bien sûr, que l'infraction elle-même puisse être établie) mais ne peut pas prouver que cette infraction l'a en fait empêché de réaliser un profit spécifique. Dans son raisonnement, le juge de renvoi exprime par ailleurs clairement ses doutes quant aux règles du droit communautaire qui régissent la détermination du montant des dommages: le droit national peut-il limiter la réparation à un dommage spécifique qui peut être identifié et quantifié, ou la réparation peut-elle également être accordée, par exemple, à un taux forfaitaire pour les périodes d'immobilisation pendant lesquelles aucun profit ne pouvait être réalisé, même si un manque à gagner spécifique ne peut être démontré?

26. La sixième question porte essentiellement sur le point de savoir si un juge national, saisi d'une demande de réparation alléguant des dommages attribuables à une violation du droit communautaire par l'État, peut rejeter cette demande, sans examiner d'abord les aspects de droit communautaire, lorsque les exigences juridiques nationales applicables au droit à réparation ne sont pas satisfaites. Cette question a été suscitée par le devoir des autorités nationales, dont les juridictions, de garantir le respect des obligations résultant du traité conformément à l'article 10 CE, et par la nécessité de respecter le principe d'efficacité dans le cadre de telles demandes. Le juge de renvoi semble particulièrement préoccupé par le fait que les règles autrichiennes en ce qui concerne la justification d'une demande de dommages, seul fondement du rejet de la demande de Schmidberger par le juge de première instance, pourraient être trop strictes pour respecter le principe d'efficacité, et pourraient exclure de manière injustifiable des demandes qui sont bien fondées au titre du droit communautaire.

27. La république d'Autriche souligne que la fixation des critères de détermination de la portée de la réparation relève du droit national, pourvu que les principes d'équivalence et d'efficacité soient respectés. Selon le droit autrichien, l'existence d'un dommage réel, et non hypothétique, doit être établie avant qu'un droit à réparation puisse naître. Le recours de Schmidberger a été rejeté en première instance parce qu'elle n'avait pas établi un tel dommage réel. Ce critère est appliqué de la même manière aux demandes au titre du droit interne et à celles relevant du droit communautaire, de telle sorte qu'il n'est pas question d'une infraction au principe d'équivalence. On ne saurait non plus prétendre que ce critère rend l'exercice d'un droit à réparation impossible ou

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excessivement difficile, car il a toujours été appliqué en Autriche sans engendrer ni problème ni critique. Le défaut d'établir l'existence du dommage nécessaire est un motif absolu d'irrecevabilité d'une demande de réparation, de telle sorte que les questions du juge de renvoi ne sont pas pertinentes pour trancher l'affaire ou sont, tout au plus, prématurées si l'affaire est renvoyée au Landesgericht pour une nouvelle détermination des faits.

28. Schmidberger fait valoir qu'elle est à même de prouver que sept trajets spécifiques ont été empêchés par le barrage, mais qu'en toute hypothèse il doit être possible de compenser le manque à gagner dans une action contre l'État fondée sur une infraction au droit communautaire. Pour garantir une protection effective des droits de la personne lésée, une telle compensation peut être fondée sur un taux forfaitaire, en fonction de la durée des périodes de barrage pendant lesquelles il était impossible de réaliser des profits. En déclarant irrecevable la demande en l'espèce, sur le seul fondement de règles nationales, sans examiner si elle était justifiée au regard du droit communautaire, le juge de première instance s'est entièrement soustrait au droit communautaire. Un tel comportement constitue un manquement à l'obligation des juridictions nationales de coopérer au titre de l'article 10 CE, qui leur impose d'examiner totalement les aspects de droit communautaire, si nécessaire en déférant à la Cour des questions préjudicielles, avant de pouvoir déclarer de telles demandes irrecevables.

Analyse

a) La recevabilité de la demande de décision préjudicielle

29. Nous ne partageons pas les doutes du gouvernement autrichien sur ce point.

30. Conformément à une jurisprudence constante de la Cour, il appartient au seul juge national d'apprécier la nécessité d'une décision préjudicielle et la pertinence des questions; dès lors que les questions préjudicielles posées portent sur l'interprétation du droit communautaire, la Cour est, en principe, tenue de statuer. Exceptionnellement, la Cour peut examiner les conditions dans lesquelles elle est saisie en vue de vérifier sa propre compétence, mais ne peut refuser de statuer sur une question préjudicielle que lorsqu'il apparaît de manière manifeste que l'interprétation du droit communautaire sollicitée n'a aucun rapport avec la réalité ou l'objet du litige au principal, lorsque le problème est de nature hypothétique ou lorsque la Cour ne dispose pas des éléments de fait et de droit nécessaires pour répondre de façon utile aux questions qui lui sont posées . En l'espèce, le gouvernement autrichien fait valoir essentiellement que le problème est hypothétique.

31. Or, il a lui-même souligné la possibilité que l'affaire ne soit finalement tranchée qu'après une constatation supplémentaire des faits. En conséquence, puisque ces recherches pourraient être inutiles s'il s'avérait qu'aucune demande d'indemnisation ne saurait être fondée sur le droit communautaire, il n'est pas déraisonnable, de la part du juge de renvoi, de chercher à obtenir une décision sur tous les aspects éventuellement pertinents du droit communautaire avant de décider s'il convient d'examiner des preuves supplémentaires. Les réponses données par la Cour peuvent être pertinentes aux fins de cette décision, ou peuvent devenir décisives à un stade ultérieur de la procédure. Les questions n'ont rien d'hypothétique dans le contexte de l'affaire, même si, en fin de compte, il est possible qu'elles ne s'avèrent pas toutes utiles pour aboutir à une solution. Qui plus est, c'est au juge national qu'il appartient de décider à quel stade de la procédure une demande de décision préjudicielle doit être présentée .

b) Cinquième et sixième questions

32. Ces questions portent sur l'application de règles nationales en ce qui concerne la détermination du dommage subi, notamment dans la mesure où

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elles peuvent avoir pour effet d'exclure tout examen d'une demande de réparation au titre du droit communautaire.

33. Comme nous l'avons souligné ci-dessus, de telles demandes sont régies par le droit national, sous la seule réserve du respect des principes d'équivalence et d'efficacité. Comme rien ne laisse supposer une discrimination en ce qui concerne, ni les voies de recours permises, ni la procédure en cause, le principe d'équivalence n'est pas litigieux. Il suffira d'examiner si le principe de l'efficacité est respecté. Les points ci-dessous peuvent aider le juge national dans le cadre de cet examen.

34. Le droit communautaire exige réparation lorsque trois conditions ont été réunies: (i) il faut que l'État ait commis une infraction suffisamment grave à (ii) une règle de droit visant à conférer des droits aux particuliers et (iii) qu'il y ait un lien direct de cause à effet entre cette infraction et le dommage subi. L'existence d'un dommage est inhérente à la troisième condition ; s'il n'y a pas de dommage, ou si aucun dommage ne peut être prouvé, toute demande de réparation doit être rejetée. Il est donc important que, pour respecter le principe d'efficacité, les règles nationales ne rendent pas impossible ou excessivement difficile l'obtention d'une réparation pour un type particulier de dommage ou la preuve de l'existence de ce dommage. Si tel était le cas, il conviendrait de ne pas appliquer ces règles, ni avant ni après que les autres aspects du droit communautaire aient été pris en considération.

35. Dans ce contexte, il n'est pas nécessaire d'examiner selon un ordre particulier les trois conditions pour engager la responsabilité de l'État. Comme elles sont cumulatives, l'absence de n'importe laquelle d'entre elles suffira pour que la demande soit rejetée. Si aucun dommage (ni/ou aucun lien de cause à effet) ne peut être établi, il n'est pas nécessaire d'examiner si une règle de droit communautaire visant à conférer des droits aux particuliers a été enfreinte et si l'infraction était suffisamment grave. Au contraire, les exigences d'économie de procédure sembleraient militer contre une telle approche.

36. Le juge de renvoi cherche à savoir si, même si Schmidberger est incapable de prouver qu'elle a été empêchée d'effectuer un voyage spécifique, il faut l'autoriser à faire valoir une demande de manque à gagner, si elle peut établir simplement qu'elle aurait été à même de réaliser des bénéfices en l'absence de l'infraction alléguée au droit communautaire. Il est toutefois difficile de donner les indications les plus appropriées en l'absence de détails précis en ce qui concerne le contenu et l'effet de la règle nationale ou des règles nationales qui pourraient empêcher la poursuite de la procédure de demande .

37. Il n'en est pas moins clair que tout opérateur économique empêché d'exercer son activité subit une perte économique et doit en principe pouvoir en obtenir réparation. Si Schmidberger a été empêchée d'exercer ses activités comme résultat d'une infraction au droit communautaire, par les autorités autrichiennes, de la nature requise, le droit autrichien ne peut pas exclure la réparation.

38. Les affirmations de Schmidberger selon lesquelles cette entreprise a été empêchée de faire un certain nombre de trajets identifiables semblent avoir été rejetées par le Landesgericht essentiellement au motif que les allégations de Schmidberger en ce qui concerne les faits ont varié au cours de la procédure et que les dates d'un certain nombre de documents produits à l'appui paraissent avoir été changées a posteriori, compromettant la crédibilité de la demande.

39. La crainte de l'Oberlandesgericht que la mise en oeuvre de l'obligation, en droit autrichien, d'énoncer de manière exhaustive et exacte tous les faits nécessaires pour déterminer la portée d'une demande, et de présenter une argumentation complète et fondée, pourrait exclure l'examen des aspects du droit communautaire, ne nous semble pas pertinente lorsque de telles allégations

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spécifiques sont concernées. Si un requérant fonde sa demande sur l'annulation de contrats identifiables, il est difficile de voir comment le fait d'exiger qu'il plaide son affaire et présente des preuves complètes et exactes peut d'une quelconque manière rendre excessivement difficile la mise en oeuvre de sa demande.

40. La détermination de la crédibilité des parties doit en outre toujours relever du juge national compétent. En l'espèce, rien n'indique qu'ont été appliqués des critères susceptibles de rendre l'exercice d'une action excessivement difficile, ni même d'autres critères que l'évaluation des preuves par le juge en toute indépendance et objectivité.

41. Le fait que des annulations spécifiques ne puissent pas être prouvées ne signifie toutefois pas que Schmidberger n'a pu subir une perte quelconque. Le juge de renvoi laisse entendre qu'une telle perte pourrait être prouvée par un rapport d'expertise ou par des documents fournis par le comptable de la requérante. De tels documents pourraient également être pertinents pour déterminer l'étendue de toute perte.

42. Il semble que le Landesgericht a rejeté l'offre de Schmidberger de produire une déclaration écrite de son conseiller fiscal, au motif à la fois qu'une telle déclaration ne constituerait pas un rapport d'expert mais reproduirait les connaissances et convictions du conseiller, impossibles à confirmer sans preuve à l'appui, et que cette déclaration devrait en tout cas être faite directement et oralement au juge, conformément aux principes de la procédure civile autrichienne.

43. L'obligation de fournir des preuves directement et oralement au juge n'apparaît pas comme susceptible de rendre la détermination d'une demande anormalement difficile; dans de nombreux systèmes juridiques, cela semblerait même la manière la plus normale de procéder. Toutefois, l'impossibilité de soumettre des preuves d'un certain type pourrait être considérée comme un obstacle dans certaines circonstances. Si le seul moyen d'établir un manque à gagner à un moment donné est la preuve fournie par un comptable, une règle empêchant de produire une telle preuve apparaîtrait comme excluant toute poursuite de la procédure de demande. Cela ne serait le cas, toutefois, que s'il n'y avait pas d'autres moyens, qui ne soient pas excessivement difficiles à mettre en oeuvre, d'établir les mêmes faits.

44. Il ne faut pas oublier dans ce contexte qu'en règle générale la charge de la preuve incombe au demandeur. Il n'est toutefois pas acceptable que des règles de procédure rendent cette charge si lourde que cela empêcherait d'aboutir des demandes justifiées au regard du droit communautaire; par exemple dans l'arrêt San Giorgio , la Cour a estimé que, lorsqu'une taxe avait été perçue en violation du droit communautaire, une présomption ou une règle de preuve rejetant sur le contribuable la charge d'établir, afin d'en obtenir le remboursement, que la taxe n'avait pas été répercutée sur d'autres sujets, ou excluant certains modes de preuve, ne pouvait être admise.

45. Un autre point soulevé de manière spécifique par le juge de renvoi est de savoir si, lorsqu'un manque à gagner peut être établi, mais que le montant précis de la perte ne peut pas être déterminé de manière fiable, on peut accorder une somme sur la base, par exemple, d'un forfait pour chaque heure pendant laquelle les camions ont été immobilisés.

46. Il n'appartient pas à la Cour d'imposer aux systèmes juridiques nationaux une quelconque méthode particulière de calcul de l'indemnisation. Il suffit de rappeler que la réparation doit être appropriée à la perte ou au dommage subi. Le principe général pour le calcul de dommages pécuniaires est de comparer la situation de la partie lésée en présence et (à titre d'hypothèse) en l'absence du dommage en

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question . Lorsqu'un calcul précis de cette nature est impossible en pratique, il semblerait raisonnable de le remplacer par une forme quelconque de compensation abstraite, forfaitaire, pourvu qu'elle reste «proportionnée à la perte ou au dommage».

47. Dans le contexte de la preuve, il peut également être relevé qu'un requérant dans la position de Schmidberger doit établir un lien de causalité entre l'infraction en cause et le dommage subi, et que des considérations comparables à celles que nous avons développées ci-dessus s'appliquent pour déterminer si des règles nationales pertinentes sont acceptables.

48. Enfin, si toutes les conditions d'octroi d'une indemnisation sont remplies, il est clair qu'il ne serait pas contraire au principe d'efficacité que le juge national tienne compte du comportement propre à Schmidberger en vérifiant si elle a fait preuve d'une diligence raisonnable pour éviter le dommage ou en limiter l'étendue , en tenant compte particulièrement de la possibilité d'utiliser des itinéraires ou modes de transport alternatifs éventuellement disponibles.

49. Pour résumer en ce qui concerne les cinquième et sixième questions:

- le droit communautaire exige qu'une action en réparation soit possible contre l'État lorsqu'un requérant peut établir qu'il a subi une perte ou un dommage attribuable, par un lien de causalité direct, à une violation suffisamment grave d'une règle de droit communautaire visant à conférer des droits aux particuliers;

- une telle perte ou dommage comprend la perte d'une occasion de réaliser un profit lorsque toutes les autres conditions d'indemnisation sont réunies;

- des règles nationales qui excluent une demande d'indemnisation sur la base d'une telle perte ou d'un tel dommage, ou qui rendent impossible ou excessivement difficile l'établissement de l'existence ou de la portée du dommage par le requérant ne peuvent pas être appliquées, ni avant ni après l'examen des autres aspects de droit communautaire;

- toutefois, lorsqu'en l'absence de telles règles le requérant est incapable d'établir l'existence d'une telle perte ou d'un tel dommage, il n'est pas imposé au juge national saisi de la demande d'examiner les autres aspects du droit communautaire;

- la réparation doit être proportionnée à la perte ou au dommage subi, mais, s'il est impossible de déterminer avec précision l'équivalent pécuniaire, il peut être calculé sur une base forfaitaire appropriée.

La libre circulation des marchandises et les manifestations politiques - «infractions caractérisées» au droit communautaire - Première à quatrième questions

50. Dans ses quatre premières questions, le juge de renvoi cherche à être éclairé sur un certain nombre de points reliés entre eux, qui seront pertinents si le dommage et un lien de causalité direct peuvent être établis, et qu'il ait à déterminer si les autorités autrichiennes ont commis une violation suffisamment grave du droit communautaire pour que leur responsabilité vis-à-vis de Schmidberger soit engagée.

51. En premier lieu (première question), il souhaite savoir si un État membre est tenu, au titre de l'article 28 CE, de maintenir l'accès aux itinéraires de transit importants pour garantir la libre circulation des marchandises, et dans quelle mesure il peut lui être imposé d'interdire des manifestations politiques bloquant ces itinéraires; il demande ensuite si, dans le contexte matériel du litige au principal, soit (deuxième question) l'absence d'une disposition législative imposant la prise en compte du principe de libre circulation des marchandises pour évaluer le droit à la liberté de réunion à la lumière de l'intérêt public, soit (troisième question) le fait qu'une autorité décide que rien, en droit

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communautaire, n'exclut une telle manifestation, peut constituer une violation suffisamment grave du droit communautaire susceptible d'engendrer la responsabilité d'un État membre; enfin (quatrième question), il demande si le but de protection de l'environnement d'une manifestation peut prévaloir sur les règles communautaires en matière de libre circulation des marchandises.

52. Deux points, qui répondent dans une large mesure aux deuxième et quatrième questions, peuvent être précisés assez brièvement.

53. En premier lieu, comme cela a été souligné en particulier par le gouvernement hellénique et par la Commission, et comme le remarque lui-même le juge de renvoi, les autorités nationales sont en toute hypothèse tenues d'agir conformément aux règles du traité CE. Les dispositions du traité étant dotées d'effet direct ne doivent pas être transposées spécifiquement en droit national. En outre, en raison de la primauté ou de la suprématie du droit communautaire, elles l'emportent sur tout autre loi nationale contraire . Ainsi, en l'espèce, toute infraction à de telles dispositions susceptible d'avoir été commise par les autorités nationales ne peut résulter que du fait que la manifestation a été autorisée, et non pas de ce que le législateur a omis de préciser qu'il était nécessaire de tenir compte du traité.

54. En second lieu, même s'il est clair que la protection de la santé et de l'environnement dans la région des Alpes est une préoccupation majeure, la question à trancher ici n'est pas celle d'un conflit direct entre cette préoccupation et la libre circulation des marchandises. À notre avis, le but de la manifestation n'importe pas pour déterminer une responsabilité éventuelle de l'État membre. Il apparaîtra ci-dessous que, alors qu'un État membre peut se voir reprocher une violation du droit communautaire lorsque des obstacles à la libre circulation des marchandises sont créés par des particuliers , c'est en tant que résultat de son propre comportement consistant à omettre d'empêcher ces actes. Ainsi, dans la mesure où des questions d'intention peuvent être pertinentes, seul l'objectif poursuivi par les autorités en autorisant la manifestation doit être pris en compte, et il semble que les autorités autrichiennes aient été inspirées par des considérations liées aux droits constitutionnels des manifestants en matière de liberté d'expression et de réunion. L'objectif spécifique poursuivi par l'exercice de ces libertés ne saurait importer.

55. Ainsi, il n'est pas nécessaire de répondre à la quatrième question du juge national dans la forme sous laquelle elle a été soumise. Toutefois, la possibilité, pour les autorités nationales, de s'appuyer sur des considérations liées aux droits constitutionnels des manifestants, question également soulevée par le juge national et discutée assez abondamment dans les observations présentées à la Cour, nécessite un examen.

56. Les points à examiner sont donc de savoir:

(i) si la fermeture temporaire d'un itinéraire de transit important, causée par une manifestation privée à laquelle les autorités d'un État membre ne se sont pas opposées, peut être considérée comme une restriction à la libre circulation des marchandises imputable à cet État membre et relevant ainsi des articles 28 CE et suivants;

(ii) si une telle restriction de la libre circulation des marchandises peut néanmoins être justifiée sur la base des droits constitutionnels des manifestants,

et

(iii) dans l'hypothèse où une infraction aux articles 28 CE et suivants pourrait être établie, si cette infraction serait suffisamment grave pour engager la responsabilité de l'État membre concerné pour tout dommage qui en résulterait.

Restriction à la libre circulation des marchandises

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57. Aux termes de l'article 3, paragraphe 1, sous c), CE, la Communauté comprend «un marché intérieur caractérisé par l'abolition, entre les États membres, des obstacles à la libre circulation des marchandises...».

58. L'article 14, paragraphe 2, CE définit ce marché intérieur comme «un espace sans frontières intérieures dans lequel la libre circulation des marchandises ... est assurée ... ».

59. Sous le titre «La libre circulation des marchandises», l'article 28 CE interdit les restrictions quantitatives aux importations et toutes les mesures d'effet équivalent entre les États membres, et l'article 29 CE prohibe les restrictions quantitatives à l'exportation, ainsi que toutes les mesures d'effet équivalent.

60. Aux termes de l'article 10 CE:

«Les États membres prennent toutes mesures générales ou particulières propres à assurer l'exécution des obligations découlant du présent traité ou résultant des actes des institutions de la Communauté. Ils facilitent à celle-ci l'accomplissement de sa mission.

Ils s'abstiennent de toutes mesures susceptibles de mettre en péril la réalisation des buts du présent traité.»

61. Deux points sont relativement simples.

62. D'abord, le principe de libre circulation des marchandises inscrit aux articles 3, paragraphe 1, sous c), CE, 14, paragraphe 2, CE et 28 CE et suivants CE s'applique sans distinction aux importations, aux exportations et aux marchandises en transit. En ce qui concerne les marchandises en transit, cela résulte implicitement de l'article 30 CE et la jurisprudence de la Cour le confirme . Pour la présente espèce, peu importe donc si la fermeture de l'autoroute du Brenner a affecté des marchandises à importer ou à exporter d'Autriche, ou des marchandises transitant seulement à travers l'Autriche.

63. En second lieu, le barrage temporaire d'un itinéraire important par un État membre peut constituer une restriction à la libre circulation des marchandises. La Cour a estimé que l'article 28 tend à l'élimination de toutes entraves, directes ou indirectes, actuelles ou potentielles, aux courants d'importation dans le commerce intracommunautaire . Elle a aussi estimé que des mesures qui retardent la circulation des marchandises entre les États membres ont pour effet de restreindre la libre circulation des marchandises . Nous inclinons à penser, à l'instar du gouvernement autrichien, qu'il ne saurait exister une obligation absolue d'assurer, même sur des itinéraires de transit importants, que les marchandises peuvent passer sans obstacle à tout moment et à tout prix, à défaut de quoi il y aurait toujours une violation du droit communautaire. Les délais causés, par exemple, par des travaux nécessaires de réparation routière sont inhérents au transport routier, et leurs causes peuvent être inévitables. Celles du barrage temporaire de l'autoroute du Brenner en cause ici n'étaient toutefois pas inhérentes au transport routier, et le barrage n'était pas inévitable. Il en résulte que ce dernier était en principe susceptible de constituer une restriction à la libre circulation des marchandises.

64. Deux autres points méritent peut-être d'être examinés de plus près: celui de savoir si les effets du barrage en cause étaient d'une portée suffisante pour déclencher l'applicabilité des interdictions du traité, et celui de savoir si ce même barrage est imputable aux autorités autrichiennes.

- De minimis

65. On dit généralement que la règle de minimis ne s'applique pas en relation avec l'article 28 CE. Pourtant, comme nous avons eu l'occasion de le noter , la Cour a admis que certaines restrictions peuvent avoir des effets si aléatoires et indirects qu'on ne peut les considérer comme de nature à entraver le commerce.

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Nous inclinons à penser que de tels effets peuvent également être si légers et si éphémères que les restrictions relèveraient de la même catégorie. Il semblerait par exemple exclu qu'un bref retard au trafic sur une route occasionnellement utilisée pour le transport intracommunautaire puisse relever de l'article 28 CE. Une plus longue interruption d'un itinéraire important de transit peut néanmoins appeler une appréciation différente.

66. Dans le cas d'espèce, nous ne savons pas exactement dans quelle mesure les courants commerciaux transalpins ont été en fait entravés par des retards ou des coûts supplémentaires; pour autant que nous le sachions, seule Schmidberger s'est plainte du barrage, bien qu'elle n'ait pas été capable jusqu'ici d'établir un dommage effectif. Il apparaît toutefois que 33 millions de tonnes de marchandises environ, relevant principalement du commerce intracommunautaire, empruntent le passage du Brenner chaque année . En particulier si l'on tient compte des restrictions liées au week-end et aux heures nocturnes, cela représente un flux de commerce non négligeable, même pour une période de 28 heures pendant laquelle l'itinéraire aurait normalement été ouvert. En outre, il convient de garder à l'esprit qu'en pratique la totalité du commerce terrestre de l'Italie avec le reste de la Communauté doit passer par l'un des rares itinéraires alpins.

67. Dans ce contexte, s'il existe une règle «de minimis», un barrage tel que celui en cause ici constitue à notre avis un obstacle à la libre circulation des marchandises trop important pour relever de cette règle.

- Imputabilité du barrage aux autorités autrichiennes

68. La restriction en cause est d'abord et avant tout le résultat du comportement autonome et délibéré de particuliers, et seulement à titre secondaire le résultat du fait que les autorités autrichiennes ne se sont pas opposées à la manifestation. Le barrage de l'autoroute du Brenner est-il donc imputable (également) à ces autorités?

69. Dans l'arrêt Commission/France , la Cour a évalué la passivité des autorités françaises face à des actes de violence commis par des particuliers et par des mouvements revendicatifs d'agriculteurs français à l'encontre de produits agricoles en provenance d'autres États membres et consistant, notamment, dans l'interception de camions transportant de tels produits sur le territoire français et la destruction de leur cargaison, dans des violences à l'encontre des camionneurs, dans des menaces proférées contre des grandes surfaces françaises vendant des produits agricoles originaires d'autres États membres, ainsi que dans la dégradation de ces marchandises mises à l'étalage dans des magasins français .

70. La Cour a relevé que l'article 28 CE ne se limite pas à interdire certaines mesures émanant de l'État, mais s'applique aussi, en particulier en liaison avec l'article 10 CE, lorsqu'un État membre omet d'adopter des mesures adéquates pour empêcher des obstacles à la libre circulation des marchandises créés par des particuliers sur son territoire. Étant donné leur compétence exclusive pour le maintien de l'ordre public et la sauvegarde de la sécurité intérieure, les États membres jouissent indubitablement d'une marge d'appréciation pour déterminer quelles sont, dans une situation donnée, les mesures les plus appropriées, mais il appartient à la Cour, en tenant compte de ces pouvoirs d'appréciation, de vérifier si les mesures adoptées sont adéquates .

71. La Cour a relevé que ces incidents comportaient des actes délictuels graves, se produisant régulièrement depuis plus de dix ans, que les autorités françaises s'étaient vu rappeler à plusieurs reprises leur obligation de garantir la libre circulation des marchandises et qu'elles avaient pris très peu de mesures préventives ou punitives, alors même qu'elles avaient souvent été informées à

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l'avance des incidents et que leurs auteurs pouvaient être identifiés dans bien des cas .

72. Elle a rejeté un argument invoquant la crainte que des actions plus résolues, de la part des autorités, ne provoquent des réactions encore plus graves et violentes, constatant qu'il «incombe à l'État membre concerné, sauf à établir qu'une action de sa part aurait sur l'ordre public des conséquences auxquelles il ne pourrait faire face grâce aux moyens dont il dispose, de prendre toutes mesures propres à garantir la portée et l'efficacité du droit communautaire afin d'assurer la mise en oeuvre correcte de ce droit dans l'intérêt de tous les opérateurs économiques» .

73. La Cour a donc constaté que, «en ne prenant pas toutes les mesures nécessaires et proportionnées afin que des actions de particuliers n'entravent pas la libre circulation des fruits et légumes», le gouvernement français avait manqué aux obligations que lui imposent l'article 28 CE, en liaison avec l'article 10 CE (et les organisations communes de marchés des produits agricoles).

74. Il peut être ajouté que, à la suite de l'arrêt du 9 décembre 1997, Commission/France - et également quelques mois après le moment des faits dans la présente espèce - le Conseil a adopté le règlement (CE) nº 2679/98 qui clarifie les obligations des États membres dans les cas où la libre circulation des marchandises est entravée par des particuliers.

75. Ce règlement couvre les entraves à la libre circulation des marchandises imputables à un État membre du fait de son action ou de son inaction, qui sont susceptibles de constituer une violation des articles 28 CE et suivants, et qui (a) provoquent une perturbation grave de la libre circulation des marchandises en empêchant, retardant ou détournant, physiquement ou autrement, l'importation ou le transit de marchandises dans un État membre ou l'exportation de celles-ci à partir de cet État membre, (b) causent des dommages sérieux aux particuliers lésés, et (c) nécessitent une action immédiate afin d'éviter toute continuation, extension ou aggravation de la perturbation ou des dommages en question. Le terme «inaction» couvre le fait, pour les autorités compétentes d'un État membre, face à une entrave résultant d'actions menées par des personnes privées, de ne pas prendre toutes les mesures nécessaires et proportionnées qui sont en leur pouvoir en vue de supprimer l'entrave et d'assurer la libre circulation des marchandises sur le territoire de cet État membre .

76. Lorsqu'une telle entrave se produit, l'État membre concerné doit prendre toutes les mesures nécessaires et proportionnées de manière à assurer la libre circulation des marchandises sur son territoire conformément au traité, et il doit informer la Commission . Toutefois, le règlement «ne peut être interprété comme affectant d'une quelconque manière l'exercice des droits fondamentaux, tels qu'ils sont reconnus dans les États membres, y compris le droit ou la liberté de faire grève» .

77. Dans ses observations, Schmidberger invoque largement l'arrêt Commission/France, qu'elle considère comme un précédent très comparable. Dans la présente espèce, un itinéraire de transit important a été paralysé pour quatre jours (compte tenu des restrictions appliquées le jour férié et le week-end), créant ainsi une entrave manifeste au commerce intracommunautaire. Schmidberger souligne que les poids lourds ont été empêchés d'utiliser l'autoroute du Brenner pour cette période, et elle estime qu'il n'est pas pertinent que, contrairement à l'affaire française, il n'y ait pas eu de violence. De tels incidents sont susceptibles de se répéter avec l'approbation du gouvernement, comme cela a été le cas lors du même jour férié en 2000.

78. Les autres observations présentées à la Cour distinguent les deux affaires. Certes, le barrage d'un itinéraire de transit important empêche en principe la

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libre circulation des marchandises, mais les circonstances de la présente espèce sont très différentes de celles de l'affaire Commission/France: seul un itinéraire était barré, à une seule occasion, et pour une période comparativement brève; il n'était pas dans l'intention des manifestants d'empêcher des importations d'une nature ou d'une origine particulière, et leur action n'a pas eu cet effet; il n'y a pas eu de comportement délictuel.

79. Il est vrai qu'il y a plusieurs différences importantes entre les deux cas: dans la présente espèce, il n'y a eu ni violence ni délit, les protestations n'étaient pas dirigées contre des produits en provenance d'autres États membres, mais contre le transport des produits en général et l'autoroute du Brenner n'a pas été bloquée de manière répétée pendant une période de plus de dix ans.

80. D'un autre côté, les articles 28 CE et suivants comportent des interdictions objectives de restriction au commerce des marchandises. Les intentions de ceux qui sont responsables d'une restriction ou la classification de cette restriction dans des catégories relevant du droit national ne sont en principe pas pertinentes. Les effets restrictifs sur le commerce intracommunautaire peuvent être les mêmes lorsque le barrage d'un itinéraire important de transit ne vise pas spécifiquement les produits étrangers ou lorsqu'ils sont causés par des actes licites selon le droit national. Il convient en outre de rappeler que l'article 28 CE s'applique aussi à des mesures qui n'affectent que potentiellement le commerce communautaire des marchandises. Il est clair que des barrages similaires de l'autoroute du Brenner peuvent être autorisés à l'avenir. Qui plus est, nous avons expliqué ci-dessus pourquoi, à notre avis, les effets de la restriction en cause n'étaient pas négligeables.

81. Nous estimons donc que les différences entre l'affaire Commission/France et la présente espèce devraient être prises en considération essentiellement au niveau de la justification du barrage en cause (voir l'analyse ci-dessous) et n'ont pas de conséquences directes sur l'imputabilité de la restriction aux autorités autrichiennes.

82. En ce qui concerne l'imputabilité, la Cour a constaté dans Commission/France que l'article 28 CE n'interdit pas seulement les mesures émanant de l'État qui créent en elles-mêmes des restrictions au commerce entre les États membres. Il s'applique également au cas où un État membre omet de prendre les mesures nécessaires pour faire face aux obstacles à la libre circulation des marchandises qui ne sont pas causés par l'État.

83. Dans aucune des observations présentées, il n'est contesté que les États membres ont une obligation générale de préserver l'accès des itinéraires de transit importants pour la libre circulation des marchandises. Cette obligation revêt une importance particulière dans le cas d'un État membre qui contient les itinéraires de transit intracommunautaires les plus importants du réseau transeuropéen entre deux autres États membres. En l'espèce, les autorités autrichiennes n'ont pas empêché un obstacle à la libre circulation des marchandises causé par des particuliers.

84. Il en résulte que, même si leur comportement ne relevait pas directement de l'article 28, il relèverait au moins des articles 28 et suivants, en liaison avec l'article 10 CE.

Justification

85. Pour établir une infraction au traité, il ne suffit pas qu'il y ait une restriction de principe relevant des articles 28 et suivants imputables à l'État membre. Une telle restriction peut être justifiée sur la base de l'article 30 CE ou conformément à la ligne jurisprudentielle «Cassis de Dijon» .

86. Aux termes de l'article 30 CE, l'article 28 ne fait pas obstacle «aux interdictions ou restrictions d'importation, d'exportation de transit, justifiées par

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des raisons de moralité publique, d'ordre public, de sécurité publique ...» à condition qu'elles ne constituent «ni un moyen de discrimination arbitraire ni une restriction déguisée dans le commerce entre les États membres». Conformément à la jurisprudence Cassis de Dijon, les restrictions qui ne comportent pas une discrimination inhérente doivent être acceptées si elles sont nécessaires pour satisfaire à des exigences impératives dans l'intérêt public.

87. Certaines restrictions, par exemple celles, très répandues, qui limitent le transport routier le week-end et la nuit et qui existent dans plusieurs États membres (pour lesquelles la Commission tente de prévoir certaines règles d'harmonisation), peuvent être justifiées pour des motifs d'environnement ou de protection de la santé. D'un autre côté, il est clair qu'aucun objectif d'intérêt public légitime ne pouvait être invoqué pour justifier la passivité des autorités françaises dans l'affaire Commission/France.

88. Dans la présente espèce, les autorités autrichiennes ont estimé qu'elles ne devaient pas s'opposer à la manifestation parce que les manifestants exerçaient leurs droits fondamentaux de liberté d'expression et de liberté de réunion garantis dans la Constitution autrichienne.

89. Il semble que ce soit la première affaire dans laquelle un État membre a invoqué la nécessité de protéger des droits fondamentaux pour justifier une restriction à l'une des libertés fondamentales du traité. La rareté de tels cas est peut-être due au fait que les restrictions aux libertés fondamentales du traité sont normalement imposées, non pas pour protéger les droits fondamentaux individuels, mais sur la base d'objectifs d'intérêt général plus large, tels que la santé publique ou la protection des consommateurs. Il est toutefois concevable que ces cas puissent devenir plus fréquents à l'avenir: bien des motifs de justification couramment admis par la Cour pourraient également être formulés de manière à s'appuyer sur des considérations de droits fondamentaux .

90. Il est important de commencer par distinguer clairement entre le problème soulevé par la présente espèce et ceux soulevés par des cas précédents.

91. Dans l'arrêt ERT , la Cour s'est référée aux arrêts Cinéthèque et Demirel et elle a estimé que:

«dès lors qu'une ... réglementation [nationale] entre dans le champ d'application du droit communautaire, la Cour, saisie à titre préjudiciel, doit fournir tous les éléments d'interprétation nécessaires à l'appréciation, par la juridiction nationale, de la conformité de cette réglementation avec les droits fondamentaux dont la Cour assure le respect, tels qu'ils résultent, en particulier, de la convention européenne des droits de l'homme.»

92. Sur la base de cette formule générale, la Cour a établi dans ERT qu'un État membre qui se fonde sur l'une des justifications admises (telles que des motifs d'ordre public, de sécurité publique ou de santé publique) pour restreindre une liberté fondamentale consacrée dans le traité (par exemple la libre prestation des services) doit se conformer aux droits fondamentaux reconnus par le droit communautaire.

93. Avant l'arrêt ERT, la Cour avait déjà établi que les États membres doivent respecter de tels droits fondamentaux lorsqu'ils mettent en oeuvre des réglementations communautaires .

94. La présente espèce est différente dans la mesure où un État membre invoque ici la nécessité de respecter des droits fondamentaux reconnus dans sa constitution, et cela pour justifier une restriction à une liberté fondamentale du traité.

95. Dans un tel cas, la Cour devrait, à mon avis, suivre la même approche en deux étapes que pour l'analyse des motifs traditionnels de justification tels que

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l'ordre public ou la sécurité publique qui sont également fondés sur la situation spécifique de l'État membre concerné. Il doit donc être déterminé

(a) si, en se fondant sur les droits fondamentaux particuliers en cause, reconnus par le droit autrichien, la république d'Autriche poursuit un objectif légitime au regard du droit communautaire dans l'intérêt public et qui soit capable de justifier une restriction à une liberté fondamentale du traité

et

(b) si tel est le cas, si la restriction en cause est proportionnée à l'objectif poursuivi.

- L'objectif poursuivi

96. À première vue, il pourrait paraître excessif, et comme représentant une ingérence inacceptable, de se demander si un État membre qui invoque un droit fondamental particulier reconnu dans son ordre juridique interne poursuit un objectif d'intérêt public légitime.

97. On peut toutefois imaginer un instant un ordre juridique (purement hypothétique) d'un État membre qui reconnaisse expressément le droit fondamental d'être protégé contre la concurrence déloyale d'autres firmes et, en particulier, de firmes établies à l'étranger, ou une jurisprudence admettant un tel droit comme un aspect du droit fondamental de libre activité économique, ou le droit fondamental de propriété. Il convient en outre de garder à l'esprit qu'en dépit d'un consensus de base, qui se reflète dans la Convention européenne des droits de l'homme, sur un noyau de droits qui doivent être considérés comme fondamentaux, il y a un certain nombre de divergences entre les «catalogues» des droits fondamentaux des États membres, qui reflètent souvent l'histoire et la politique culturelle particulières d'un État membre donné.

98. On ne saurait donc exclure automatiquement qu'un État membre qui invoque la nécessité de protéger un droit reconnu comme fondamental par le droit national n'en poursuit pas moins un objectif qui doit être considéré comme illégitime au regard du droit communautaire.

99. Nous sommes toutefois ici en présence d'un cas plus simple.

100. Nous rappelons que les autorités autrichiennes invoquent les droits fondamentaux de liberté d'expression et de liberté de réunion, tels qu'ils sont reconnus dans l'ordre juridique autrichien.

101. Dans l'ordre juridique communautaire, la Cour protège les mêmes droits, ou des droits très similaires, en tant que principes généraux de droit. Selon une jurisprudence bien établie, «... les droits fondamentaux font partie intégrante des principes généraux du droit dont la Cour assure le respect. À cet effet, la Cour s'inspire des traditions constitutionnelles communes aux États membres ainsi que des indications fournies par les instruments internationaux concernant la protection des droits de l'homme auxquels les États membres ont coopéré ou adhéré... La convention européenne des droits de l'homme revêt, à cet égard, une signification particulière» . L'article 6, paragraphe 2, UE, confirme que l'Union doit respecter les droits fondamentaux tels qu'ils sont garantis par la convention et qu'ils résultent des traditions constitutionnelles communes aux États membres. L'article 10 de la convention européenne des droits de l'homme garantit la liberté d'expression, y compris «la liberté d'opinion et la liberté de recevoir ou de communiquer des informations ou des idées sans qu'il puisse y avoir ingérence d'autorités publiques et sans considération de frontière». L'article 11 de cette même convention garantit également la liberté de réunion pacifique et d'association. Plus récemment, les droits à la liberté d'expression et de réunion ont été réaffirmés aux articles 11 et 12 de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne .

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102. À notre avis, lorsqu'un État membre cherche à protéger des droits fondamentaux reconnus en droit communautaire, il poursuit nécessairement un objectif légitime. Le droit communautaire ne peut pas interdire aux États membres de chercher à atteindre des objectifs que la Communauté elle-même est tenue de poursuivre.

103. Il en résulte que la république d'Autriche a poursuivi un intérêt public légitime susceptible de justifier une restriction à une liberté fondamentale lorsqu'elle a cherché à protéger les droits fondamentaux de liberté de réunion et d'expression des manifestants.

- Proportionnalité

104. La question suivante est de savoir si le fait que la manifestation a été permise peut-être justifié à la lumière du principe de proportionnalité.

105. À notre avis, lorsqu'un État membre invoque la nécessité de protéger un certain droit fondamental, il convient d'appliquer le critère normal de proportionnalité. La situation est comparable à celle de cas concernant l'ordre public national ou la sécurité publique nationale. Dans les deux situations, l'application uniforme et l'efficacité des libertés fondamentales consacrées par le traité sont en cause.

106. Toutefois, lorsque, comme dans la présente espèce, la restriction est d'abord imputable à des particuliers, un test de proportionnalité trop strict peut être moins justifiable. La question n'est pas tant de savoir ce qu'ont fait les autorités autrichiennes, mais si elles ont omis d'empêcher l'action de tiers, et quelles mesures elles auraient dû prendre en ce sens. Lorsqu'il incombe à un État membre de protéger de manière active une liberté fondamentale du traité de l'interférence de particuliers, l'État membre concerné dispose indubitablement d'une marge d'appréciation pour déterminer le moment d'agir et les mesures qui sont les plus appropriées pour éliminer ou limiter cette interférence .

107. Dans le cas d'espèce, un certain nombre d'éléments font penser que les autorités autrichiennes n'ont pas dépassé les limites de leur marge d'appréciation et que l'autorisation de la manifestation n'a pas créé une restriction à la libre circulation des marchandises disproportionnée à l'objectif poursuivi .

108. En premier lieu, la perturbation causée a été d'une durée relativement brève et s'est produite à une occasion isolée, et la seule mention d'une perturbation similaire concerne une autre occasion isolée, quelque deux ans après. Le barrage en cause ici a duré 28 heures pendant lesquelles l'autoroute aurait normalement été ouverte. Le fait que cette période a été immédiatement précédée et suivie d'autres périodes pendant lesquelles elle était en toute hypothèse fermée à certains types de transport de marchandises résultait probablement d'un choix délibéré de la part des manifestants; on ne saurait toutefois considérer artificiellement que le barrage couvrait ces périodes. (Et il convient de souligner que les restrictions pendant le week-end, les jours fériés et la nuit semblent elles-mêmes répondre tout à fait aux engagements de la république d'Autriche - et de la Communauté - dans le contexte de la convention alpine.)

109. En deuxième lieu, des mesures ont été prises pour limiter la perturbation causée. Ces mesures semblent avoir été prises au sérieux et avoir impliqué un déploiement de ressources non négligeable, bien que les détails n'en aient pas été entièrement clarifiés vis-à-vis de la Cour, et que Schmidberger conteste les affirmations du gouvernement autrichien en ce qui concerne la disponibilité de facilités de ferroutage.

110. En troisième lieu, des restrictions excessives à la manifestation elle-même auraient pu priver les manifestants des droits que les autorités cherchaient à

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protéger. Schmidberger et le juge national suggèrent que la manifestation aurait pu se tenir à proximité de l'autoroute ou être limitée dans le temps pour ne pas causer une interruption sensible. Mais les manifestants n'auraient pas pu faire valoir leur point de vue avec autant de force, loin de là, s'ils n'avaient pas bloqué l'autoroute assez longtemps pour que la manifestation «fasse mal». Leur demande d'action des autorités nationales et communautaires aurait bien pu n'être entendue que faiblement, ou pas du tout, si on leur avait imposé de manifester dans un champ à côté de l'autoroute, ou qu'on les ait autorisés à provoquer seulement une interruption brève et symbolique du trafic.

111. On peut même concevoir que de telles restrictions auraient engendré des réactions entraînant une perturbation plus importante que cela n'a été le cas d'une manifestation planifiée et contrôlée en coopération avec les autorités. Le fait de permettre cette manifestation, d'un autre côté, n'a causé qu'un obstacle temporaire à la libre circulation des marchandises; le courant commercial permanent à travers le passage du Brenner n'a pas été compromis de la même manière que ne l'auraient été les libertés des protestataires s'il ne leur avait jamais été permis de manifester.

112. À la lumière de ces éléments, il est clairement possible de prétendre qu'il n'y a pas eu d'infraction à l'article 28 CE dans les circonstances de la présente espèce.

Violation suffisamment grave

113. Toutefois, il convient de se rappeler que nous ne sommes pas en présence d'une action cherchant à faire constater que l'État membre en question a manqué aux obligations que lui impose le traité. Le litige au principal concerne une demande de réparation pour laquelle il n'est pas suffisant d'établir une violation du droit communautaire; cette violation doit également être «suffisamment grave».

114. Le test décisif pour savoir si une violation du droit communautaire est suffisamment grave est de se demander si, notamment dans l'exercice de ses pouvoirs réglementaires, l'État membre concerné a manifestement et gravement enfreint les limites de sa marge d'appréciation - une question qui relève en principe de la décision des tribunaux nationaux. Toutefois, la Cour a indiqué des critères qui peuvent être appliqués. Les éléments qui peuvent être pris en considération sont, notamment, la clarté et la précision de la règle enfreinte, l'étendue de la marge d'appréciation laissée aux autorités nationales, la question de savoir si l'infraction et le dommage causé étaient intentionnels ou involontaires, et de savoir si toute erreur en droit était excusable ou non. Une infraction persistant après un arrêt de la Cour constatant son existence, ou une infraction rendue manifeste par la jurisprudence de la Cour, seront toujours suffisamment graves et, lorsqu'il n'y a aucune marge d'appréciation laissée aux autorités nationales, une atteinte au droit communautaire engagera toujours la responsabilité de l'État concerné .

115. C'est un domaine dans lequel la jurisprudence a surtout porté sur l'adoption, le maintien ou la mise en oeuvre de règles ou le défaut de les adopter, plutôt que sur des actes d'administration individuels comme dans la présente espèce. Toutefois, deux points pertinents sont clairs: la question ne se pose que lorsqu'un État membre a dépassé les limites de son pouvoir d'appréciation au titre du droit communautaire, et la notion de «gravité» s'applique à la manière dont il les a dépassées.

116. La question pertinente est donc: en n'interdisant pas la manifestation, les autorités autrichiennes ont-elles dépassé les limites de leur marge d'appréciation de manière assez manifeste et assez sérieuse pour constituer une violation

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suffisamment grave du droit communautaire au sens de la jurisprudence Brasserie du Pêcheur?

117. À notre avis, il résulte des considérations relatives à la proportionnalité esquissées ci-dessus, selon lesquelles il est tout à fait douteux que, dans les circonstances de la présente espèce, les autorités autrichiennes aient commis la moindre infraction au droit communautaire, qu'une telle infraction éventuelle ne serait en aucun cas suffisamment grave pour engager la responsabilité de la république d'Autriche. En particulier, la durée relativement brève de l'interruption du trafic, sa survenance de manière isolée, et les mesures prises par les autorités pour limiter la perturbation causée par la manifestation, montrent que les autorités autrichiennes n'ont pas dépassé manifestement et gravement les limites de leur marge d'appréciation.

118. Pour résumer, sur la base des faits tels qu'ils ont été présentés à la Cour, nous estimons que le juge national pourrait constater que l'autorisation

- visant à permettre à des citoyens d'exercer leurs droits à la liberté d'expression et de réunion

- d'une démonstration qui bloquerait, à une seule occasion, l'un des itinéraires de transit importants à travers les Alpes pour une période de 28 heures,

- alors que des mesures appropriées étaient prises à l'avance pour garantir que la perturbation du courant de trafic des marchandises, tout en étant suffisante pour garantir que la manifestation ne serait pas privée de l'effet recherché, n'était pas excessive à cette fin,

n'a pas constitué une violation suffisamment grave du droit communautaire pour engager la responsabilité de l'État envers des personnes ayant subi une perte ou un dommage directement causé par la manifestation.

Conclusion

119. À la lumière des considérations qui précèdent, nous estimons que la Cour devrait répondre aux questions qui lui ont été déférées par l'Oberlandesgericht Innsbruck de la manière suivante:

- le droit communautaire exige qu'une action en réparation soit possible contre l'État lorsqu'un requérant peut établir qu'il a subi une perte ou un dommage attribuable, par un lien de causalité directe, à une violation suffisamment grave d'une règle de droit communautaire visant à conférer des droits aux particuliers;

- une telle perte ou un tel dommage comprend la perte d'une occasion de réaliser un profit, lorsque toutes les autres conditions d'indemnisation sont remplies;

- des règles nationales qui excluent une demande de réparation sur la base d'une telle perte ou d'un tel dommage, ou qui rendent impossible ou excessivement difficile l'établissement de l'existence ou de la portée d'une telle perte ou d'un tel dommage par le plaignant, ne peuvent pas être appliquées;

- toutefois, lorsqu'en l'absence de telles règles, le requérant est incapable d'établir l'existence d'une telle perte ou d'un tel dommage, il n'est pas imposé au juge national saisi de la demande d'examiner les autres aspects du droit communautaire;

- la réparation doit être proportionnée à la perte ou au dommage subi, mais s'il est impossible de déterminer avec précision l'équivalent pécuniaire, il peut être calculé sur une base forfaitaire appropriée;

- le fait qu'un État membre n'ait pas inscrit dans la législation nationale que les dispositions du traité dotées d'effet direct doivent être respectées ne saurait constituer une infraction au droit communautaire;

- le but spécifique poursuivi par une manifestation politique autorisée est dénué de pertinence pour déterminer si le fait que des autorités d'un État membre ont

38

permis cette manifestation constitue une violation suffisamment grave du droit communautaire pour engager la responsabilité de cet État;

- à la lumière des faits de la présente espèce tels qu'ils ont été soumis à la Cour, la juridiction nationale pourrait à bon droit estimer que l'autorisation,

- visant à permettre à des citoyens d'exercer leurs droits à la liberté d'expression et de réunion,

- d'une démonstration qui bloquerait, à une seule occasion, l'un des itinéraires de transit importants à travers les Alpes pour une période de 28 heures,

- alors que des mesures appropriées étaient prises à l'avance pour garantir que la perturbation du courant de trafic des marchandises, tout en étant suffisante pour garantir que la manifestation ne serait pas privée de l'effet recherché, n'était pas excessive à cette fin,

n'a pas constitué une violation suffisamment grave du droit communautaire pour engager la responsabilité de l'État envers des personnes ayant subi une perte ou un dommage directement causé par la manifestation.

39

Case C-112/00

Eugen Schmidberger, Internationale Transporte und Planzügev

Republik Österreich

(Reference for a preliminary ruling from the Oberlandesgericht Innsbruck (Austria))

«(Free movement of goods – Restriction resulting from actions of individuals – Obligations of the Member States – Decision not to prohibit a demonstration by environmental protesters which resulted in the complete closure of the Brenner motorway for almost 30 hours – Justification –

Fundamental rights – Freedom of expression and freedom of assembly – Principle of proportionality)»

I - 0000

I - 0000

Summary of the Judgment1..

Free movement of goods – Trade barriers resulting from actions by private individuals – Obligations of the Member States – Adoption of measures to ensure the free movement of goods – Scope of the obligation – Acts affecting the flow of imports and exports and merely transit (EC Treaty, Art. 5 (now Art. 10 EC) and Arts 30 and 34 (now, after amendment, Arts 28 EC and 29 EC)

2.. Free movement of goods – Barriers to free movement by road between Member States resulting from the decision of a Member State not to prohibit a demonstration by protesters – Justification – Protection of the fundamental rights of the protesters – Need to balance the interests at stake – Principle of proportionality – Discretion of the national authorities – Limits (EC Treaty, Art. 5 (now Art. 10 EC) and Arts 30, 34 and 36 (now, after amendment, Arts 28 EC, 29 EC and 30 EC)

1. Having regard to the fundamental role assigned to the free movement of goods in the Community system, in particular for the proper functioning of the internal market, the obligation upon each Member State to ensure the free movement of goods in its territory by taking the measures necessary and appropriate for the purposes of preventing any restriction due to the acts of individuals applies without the need to distinguish between cases where such acts affect the flow of imports or exports and those affecting merely the transit of goods. see para. 60

2. The fact that the competent authorities of a Member State did not ban a demonstration by protesters which resulted in the complete closure of a major transit route between Member States for a given period is not incompatible with Articles 30 and 34 of the Treaty (now, after amendment,

40

Opinion of Advocate General Jacobs delivered on 11 July 2002

Judgment of the Court, 12 June 2003

Articles 28 EC and 29 EC), read together with Article 5 of the Treaty (now Article 10 EC) provided that that restriction of trade in goods between Member States is justified by the legitimate interest in the protection of fundamental rights, in this case the protesters' freedom of expression and freedom of assembly, which applies both to the Community and the Member States. In considering that justification, the interests involved must be weighed, namely the free movement of goods which may, in certain circumstances, be subject to restrictions for the reasons laid down in Article 36 of the Treaty (now, after amendment, Article 30 EC) or for overriding requirements relating to the public interest, on the one hand, and the freedom of expression and freedom of assembly, which are also subject to certain limitations justified by objectives in the public interest, on the other, having regard to all the circumstances of the case in order to determine whether a fair balance was struck between those interests. It is true that the national authorities enjoy a wide margin of discretion in that regard, but it is for the Court to determine whether the restrictions placed upon intra-Community trade are proportionate in the light of the legitimate objective pursued, namely, in the present case, the protection of fundamental rights. Whilst a demonstration on a public highway usually entails inconvenience for non-participants, in particular as regards free movement, that inconvenience may in principle be tolerated provided that the objective pursued is the public and lawful demonstration of an opinion. see paras 64 , 69, 74, 78-82, 91, 94, operative part

JUDGMENT OF THE COURT12 June 2003 (1)

((Free movement of goods – Restriction resulting from actions of individuals – Obligations of the Member States – Decision not to prohibit a demonstration by environmental protesters which resulted in the complete closure of the Brenner

motorway for almost 30 hours – Justification – Fundamental rights – Freedom of expression and freedom of assembly – Principle of proportionality))

In Case C-112/00, REFERENCE to the Court under Article 234 EC by the Oberlandesgericht Innsbruck (Austria) for a preliminary ruling in the proceedings pending before that court between Eugen Schmidberger, Internationale Transporte und Planzüge

and

Republik Österreich, on the interpretation of Articles 30, 34 and 36 of the EC Treaty (now, after amendment, Articles 28 EC, 29 EC and 30 EC) read together with Article 5 of the EC Treaty (now Article 10 EC), and on the conditions for liability of

41

a Member State for damage caused to individuals by a breach of Community law,

THE COURT,,

composed of: G.C. Rodríguez Iglesias, President, J.-P. Puissochet, M. Wathelet and R. Schintgen (Rapporteur) (Presidents of Chambers), C. Gulmann, D.A.O. Edward, P. Jann, V. Skouris, F. Macken, N. Colneric, S. von Bahr, J.N. Cunha Rodrigues and A. Rosas, Judges, Advocate General: F.G. Jacobs, Registrar: H.A. Rühl (Principal Administrator),

after considering the written observations submitted on behalf of:

─ Eugen Schmidberger, Internationale Transporte und Planzüge, by K.-H. Plankel, H. Mayrhofer and R. Schneider, Rechtsanwälte, ─ the Republic of Austria, by A. Riccabona, acting as Agent, ─ the Austrian Government, by H. Dossi, acting as Agent, ─ the Greek Government, by N. Dafniou and G. Karipsiadis, acting as Agents, ─ the Italian Government, by U. Leanza, acting as Agent, assisted by O. Fiumara, vice avvocato generale dello Stato, ─ the Netherlands Government, by M.A. Fierstra, acting as Agent, ─ the Commission of the European Communities, by J.C. Schieferer, acting as Agent,

having regard to the Report for the Hearing,

after hearing the oral observations of Eugen Schmidberger, Internationale Transporte und Planzüge, represented by R. Schneider; the Republic of Austria, represented by A. Riccabona; the Austrian Government, represented by E. Riedl, acting as Agent; the Greek Government, represented by N. Dafniou and G. Karipsiadis; the Italian Government, represented by O. Fiumara; the Netherlands Government, represented by H.G. Sevenster, acting as Agent; the Finnish Government, represented by T. Pynnä, acting as Agent; and the Commission, represented by J.C. Schieferer and J. Grunwald, acting as Agent, at the hearing on 12 March 2002,

after hearing the Opinion of the Advocate General at the sitting on 11 July 2002,

gives the following

42

Judgment

1 By order of 1 February 2000, received at the Court on 24 March 2000, the Oberlandesgericht Innsbruck (Innsbruck Higher Regional Court) referred under Article 234 EC six questions for a preliminary ruling on the interpretation of Articles 30, 34 and 36 of the EC Treaty (now, after amendment, Articles 28 EC, 29 EC and 30 EC) read together with Article 5 of the EC Treaty (now Article 10 EC), and on the conditions for liability of a Member State for damage caused to individuals by a breach of Community law.

2 Those questions were raised in proceedings between Eugen Schmidberger, Internationale Transporte und Planzüge ( Schmidberger) and the Republic of Austria concerning the permission implicitly granted by the competent authorities of that Member State to an environmental group to organise a demonstration on the Brenner motorway, the effect of which was to completely close that motorway to traffic for almost 30 hours. National law

3 Paragraph 2 of the Versammlungsgesetz (Law on assembly) of 1953, as subsequently amended ( VslgG) provides:

(1) A person desirous of arranging a popular meeting or any meeting accessible to the public and not limited to invited guests must give written notice thereof to the authority (Paragraph 16) at least 24 hours in advance of the proposed event, stating the purpose, place and time of the meeting. The notice must reach the authority at least 24 hours before the time of the proposed meeting.

(2) On demand the authority shall forthwith issue a certificate concerning the notice ... .

4 Paragraph 6 of the VslgG provides: Meetings whose purpose runs counter to the criminal law or which, if held, are likely to endanger public order or the common weal are to be banned by the authorities.

5 Paragraph 16 of the VslgG provides: For the purposes of the present law, the usual meaning of the authority is:

(a) in places within their competence, the Federal Police;

(b)

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in the place where the Landeshauptmann [head of government of the Land] has his seat of government, where there is no Federal Police presence, the Sicherheitsdirektion [the security services]; ...

(c) in all other places, the Bezirksverwaltungsbehörde [district administrative authority] .

6 Paragraph 42(1) of the Straßenverkehrsordnung (Highway Code) of 1960, as subsequently amended ( the StVO), prohibits the transport by road of heavy goods trailers on Saturdays from 15.00 hrs to midnight and on Sundays and bank holidays from midnight to 22.00 hrs where the maximum permitted total weight of the heavy goods vehicle or of the trailer exceeds 3.5 tonnes. Further, according to Paragraph 42(2), during the periods stated in Paragraph 42(1) the movement of heavy goods vehicles, articulated lorries and rigid-chassis lorries having a maximum permitted total weight in excess of 7.5 tonnes is prohibited. Certain exceptions are permitted, in particular for the transport of milk, perishable foodstuffs or animals for slaughter (except for the transport of cattle on motorways).

7 Under Paragraph 42(6) of the StVO, the movement of heavy goods vehicles having a maximum permitted total weight in excess of 7.5 tonnes is prohibited between 22.00 hrs and 05.00 hrs. The journeys made by vehicles emitting noise below a certain level are not affected by that prohibition.

8 Pursuant to Paragraph 45(2) et seq. of the StVO, derogations in respect of road use may be granted in respect of individual applications and subject to certain conditions.

9 Paragraph 86 of the StVO provides: Marches. Unless provided otherwise, where it is intended to use a road for outdoor meetings, public or customary marches, local fêtes, parades or other such assemblies, these must be declared in advance by their organisers to the authority .... The main proceedings and the questions referred for a preliminary ruling

10 According to the file in the main proceedings, on 15 May 1998 the Transitforum Austria Tirol, an association to protect the biosphere in the Alpine region, gave notice to the Bezirkshauptmannschaft Innsbruck (Innsbruck provincial government) under Paragraph 2 of the VslgG and Paragraph 86 of the StVO of a demonstration to be held from 11.00 hrs on Friday 12 June 1998 to 15.00 hrs on Saturday 13 June 1998 on the Brenner motorway (A13), resulting in that motorway being closed to all traffic on the section from the Europabrücke service area to the Schönberg toll station (Austria).

44

11 On the same day, the chairman of that association gave a press conference following which the Austrian and German media disseminated information concerning the closure of the Brenner motorway. The German and Austrian motoring organisations were also notified and they too offered practical information to motorists, advising them in particular to avoid that motorway during the period in question.

12 On 21 May 1998, the Bezirkshauptmannschaft requested the Sicherheitsdirektion für Tirol (Directorate of security for Tyrol) to provide instructions concerning the proposed demonstration. On 3 June 1998, the Sicherheitsdirektor issued an order that it was not to be banned. On 10 June 1998, there was a meeting of members of various local authorities in order to ensure that the demonstration would be free of trouble.

13 Considering that that demonstration was lawful as a matter of Austrian law, the Bezirkshauptmannschaft decided not to ban it, but it did not consider whether its decision might infringe Community law.

14 The demonstration took place at the stated place and time. Consequently, heavy goods vehicles which should have used the Brenner motorway were immobilised from 09.00 hrs on Friday 12 June 1998. The motorway was reopened to traffic on Saturday 13 June 1998 at approximately 15.30 hrs, subject to the prohibition on the movement of lorries in excess of 7.5 tonnes during certain hours on Saturdays and Sundays applicable under Austrian legislation.

15 Schmidberger is an international transport undertaking based at Rot an der Rot (Germany) which operates six articulated heavy goods vehicles with reduced noise and soot emission. Its main activity is the transport of timber from Germany to Italy and steel from Italy to Germany. Its vehicles generally use the Brenner motorway for that purpose.

16 Schmidberger brought an action before the Landesgericht Innsbruck (Innsbruck Regional Court) (Austria) seeking damages of ATS 140 000 against the Republic of Austria on the basis that five of its lorries were unable to use the Brenner motorway for four consecutive days because, first, Thursday 11 June 1998 was a bank holiday in Austria, whilst 13 and 14 June 1998 were a Saturday and Sunday, and second, the Austrian legislation prohibits the movement of lorries in excess of 7.5 tonnes most of the time at weekends and on bank holidays. That motorway is the sole transit route for its vehicles between Germany and Italy. The failure on the part of the Austrian authorities to ban the demonstration and to intervene to prevent that trunk route from being closed amounted to a restriction of the free movement of goods. Since it could not be justified by the protesters' right to freedom of expression and freedom of assembly the

45

restriction was a breach of Community law in respect of which the Member State concerned incurred liability. In the present case, the damage suffered by Schmidberger consisted of the immobilisation of its heavy goods vehicles (ATS 50 000), the fixed costs in respect of the drivers (ATS 5 000) and a loss of profit arising from concessions on payment allowed to customers on account of the substantial delays in transporting the goods and the failure to make six journeys between Germany and Italy (ATS 85 000).

17 The Republic of Austria contended that the claim should be rejected on the grounds that the decision not to ban the demonstration was taken following a detailed examination of the facts, that information as to the date of the closure of the Brenner motorway had been announced in advance in Austria, Germany and Italy, and that the demonstration did not result in substantial traffic jams or other incidents. The restriction on free movement arising from a demonstration is permitted provided that the obstacle it creates is neither permanent nor serious. Assessment of the interests involved should lean in favour of the freedoms of expression and assembly, since fundamental rights are inviolable in a democratic society.

18 Having found that Schmidberger had not shown either that its lorries would have had to use the Brenner motorway on 12 and 13 June 1998 or that it had not been possible, after it had become aware that the demonstration was due to take place, to change its routes in order to avoid loss, the Landesgericht Innsbruck dismissed the action by judgment of 23 September 1999 on the grounds that the transport company had neither discharged the burden (under Austrian substantive law) of making out and proving its claim for pecuniary loss nor complied with its obligation (under Austrian procedural law) to present all the facts on which the application was based and which were necessary for the dispute to be determined.

19 Schmidberger then lodged an appeal against that judgment before the Oberlandesgericht Innsbruck, which considers that it is necessary to have regard to the requirements of Community law where, as in the present case, claims are made which are, at least in part, founded on Community law.

20 It considers that it is necessary in that regard to determine first whether the principle of the free movement of goods, possibly in conjunction with Article 5 of the Treaty, requires a Member State to keep open major transit routes and whether that obligation takes precedence over fundamental rights such as the freedom of expression and the freedom of assembly guaranteed by Articles 10 and 11 of the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms ( ECHR).

21

46

If so, the national court asks, secondly, whether the breach of Community law thus established is sufficiently serious to give rise to State liability. Questions of interpretation arise in particular in determining the degree of precision and clarity of Article 5 as well as Articles 30, 34 and 36 of the Treaty.

22 In the present case State liability might be incurred as a result of either legislative defect ─ the Austrian legislature having failed to adapt the legislation on freedom of assembly to comply with the obligations arising under Community law, in particular under the principle of the free movement of goods ─ or by reason of administrative fault ─ the competent national authorities being required by the obligation of cooperation and loyalty laid down by Article 5 of the Treaty to interpret national law in such a way as to comply with the requirements of that Treaty as regards the free movement of goods, in so far as those obligations arising from Community law are directly applicable.

23 Thirdly, the court seeks guidance as to the nature and extent of the right to compensation based on State liability. It asks how stringent are the requirements as to proof of the cause and amount of the damage occasioned by a breach of Community law resulting from legislation or administrative action and wishes to know, in particular, whether a right to compensation also exists where the amount of the damage can only be assessed by general estimate.

24 Lastly, the referring court harbours doubts as to the national requirements for establishing a right to compensation based on State liability. It asks whether the Austrian rules on the burden and standard of proof and on the obligation to submit all facts necessary for the determination of the dispute comply with the principle of legal effectiveness, in so far as the rights based on Community law cannot always be defined ab initio in their entirety and the applicant faces genuine difficulty in stating correctly all the facts required under Austrian law. Thus, in the present case, the content of the right to compensation based on State liability is so unclear, as regards its nature and extent, as to make a reference for a preliminary ruling necessary. The reasoning of the court ruling at first instance is likely to curtail claims based on Community law by rejecting the application on the basis of principles of national law and circumventing on purely formal grounds relevant questions of Community law.

25 Considering that the resolution of the dispute thus required an interpretation of Community law, the Oberlandesgericht Innsbruck decided to stay proceedings and refer the following questions to the Court for a preliminary ruling:

1.

47

Are the principles of the free movement of goods under Article 30 et seq. of the EC Treaty (now Article 28 et seq. EC), or other provisions of Community law, to be interpreted as meaning that a Member State is obliged, either absolutely or at least as far as reasonably possible, to keep major transit routes clear of all restrictions and impediments, inter alia , by requiring that a political demonstration to be held on a transit route, of which notice has been given, may not be authorised or must at least be later dispersed, if or as soon as it can also be held at a place away from the transit route with a comparable effect on public awareness?

2. Where, on account of the failure by a Member State to indicate in its national provisions on freedom of assembly and the right to exercise it that, in the weighing of freedom of assembly against the public interest, the principles of Community law, primarily the fundamental freedoms and, in this particular case, the provisions on the free movement of goods, are also to be observed, a political demonstration of 28 hours' duration is authorised and held which, in conjunction with a pre-existing national generally applicable ban on holiday driving, causes an essential intra-Community goods transit route to be closed, inter alia , to the majority of heavy goods traffic for four days, with a short interruption of a few hours, does that failure constitute a sufficiently serious infringement of Community law in order to establish liability on the part of the Member State under the principles of Community law, provided that the other requirements for such liability are met?

3. Where a national authority decides that there is nothing in the provisions of Community law, in particular those concerning the free movement of goods and the general duty of cooperation and solidarity under Article 5 of the EC Treaty (now Article 10 EC), to preclude, and thus no ground on which to ban, a political demonstration of 28 hours' duration which, in conjunction with a pre-existing national generally applicable ban on holiday driving, causes an essential intra-Community goods transit route to be closed, inter alia , to the majority of heavy goods traffic for four days, with a short interruption of a few hours, does that decision constitute a sufficiently serious infringement of Community law in order to establish liability on the part of the Member State under the principles of Community law, provided that the other requirements for such liability are met?

4. Is the objective of an officially authorised political demonstration, namely that of working for a healthy environment and of drawing attention to the danger to public health caused by the constant increase in the transit traffic of heavy goods vehicles, to be deemed to be of a higher order than the provisions of Community law on the free movement of goods under Article 28 EC?

5.

48

Is there loss giving rise to a claim founded on State liability where the person incurring the loss can prove that he was in a position to earn income, in the present case from the international transport of goods by means of the heavy goods vehicles operated by him but rendered idle by the 28 hour demonstration, yet is unable to prove the loss of a specific transport journey?

6. If the reply to Question 4 is in the negative: In order to comply with the obligation of cooperation and solidarity incumbent under Article 5 of the EC Treaty (now Article 10 EC) on national authorities, in particular the courts, and with the principle of effectiveness, must application of national rules of substantive or procedural law curtailing the ability to assert claims which are well founded under Community law, such as in the present case a claim founded on State liability, be deferred pending full elucidation of the substance of the claim at Community law, if necessary following a reference to the Court of Justice for a preliminary ruling? Admissibility

26 The Republic of Austria harbours doubts as to the admissibility of the present reference and submits essentially that the questions referred by the Oberlandesgericht Innsbruck are purely hypothetical and irrelevant to the determination of the dispute in the main proceedings.

27 The legal action brought by Schmidberger, seeking to establish the liability of a Member State for breach of Community law, requires the company to adduce evidence of genuine damage resulting from the alleged breach.

28 Before the two national courts successively seised of the dispute Schmidberger failed to establish either the existence of specific individual loss ─ by substantiating with specific evidence the statement that its heavy goods vehicles had to use the Brenner motorway on the days when the demonstration took place there, as part of transport operations between Germany and Italy ─ or, if appropriate, that it had complied with its obligation to mitigate the damage that it claims to have suffered, by explaining why it was not able to choose a route other than the one closed.

29 In those circumstances, answers to the questions referred are not necessary in order to enable the referring court to decide the case or, at least, the request for a preliminary ruling is premature as long as the facts have not been found and relevant evidence has not been fully adduced before that court.

30 In that regard, according to settled case-law, the procedure provided for by Article 234 EC is an instrument of cooperation between the Court of Justice and national courts by means of which the former provides the

49

latter with interpretation of such Community law as is necessary for them to give judgment in cases upon which they are called to adjudicate (see, inter alia , Joined Cases C-297/88 and C-197/89 Dzodzi [1990] ECR I-3763, paragraph 33; Case C-231/89 Gmurzynska-Bscher [1990] ECR I-4003, paragraph 18; Case C-83/91 Meilicke [1992] ECR I-4871, paragraph 22, and Case C-413/99 Baumbast and R [2002] ECR I-7091, paragraph 31).

31 In the context of that cooperation, it is for the national court seised of the dispute, which alone has direct knowledge of the facts giving rise to the dispute and must assume responsibility for the subsequent judicial decision, to determine in the light of the particular circumstances of the case both the need for a preliminary ruling in order to enable it to deliver judgment and the relevance of the questions which it submits to the Court. Consequently, where the questions submitted concern the interpretation of Community law, the Court of Justice is, in principle, bound to give a ruling (see, inter alia , Case C-415/93 Bosman [1995] ECR I-4921, paragraph 59; Case C-379/98 PreussenElektra [2001] ECR I-2099, paragraph 38; Case C-153/00 Der Weduwe [2002] ECR I-11319, paragraph 31, and Case C-318/00 Bacardi-Martini and Cellier des Dauphins [2003] ECR I-905, paragraph 41).

32 However, the Court has also held that, in exceptional circumstances, it can examine the conditions in which the case was referred to it by the national court (see, to that effect, PreussenElektra , cited above, paragraph 39). The spirit of cooperation which must prevail in preliminary ruling proceedings requires the national court for its part to have regard to the function entrusted to the Court of Justice, which is to contribute to the administration of justice in the Member States and not to give opinions on general or hypothetical questions ( Bosman , paragraph 60; Der Weduwe , paragraph 32, and Bacardi-Martini and Cellier des Dauphins , paragraph 42).

33 Thus, the Court has held that it has no jurisdiction to give a preliminary ruling on a question submitted by a national court where it is quite obvious that the interpretation or the assessment of the validity of a provision of Community law sought by that court bears no relation to the actual facts of the main action or its purpose, or where the problem is hypothetical, or where the Court does not have before it the factual or legal material necessary to give a useful answer to the questions submitted to it (see Bosman , paragraph 61, and Bacardi-Martini and Cellier des Dauphins , paragraph 43).

34 In the present case, it is by no means clear that the questions referred by the national court fall within one or other of the situations referred to in the case-law cited in the preceding paragraph.

50

35 The action brought by Schmidberger seeks compensation from the Republic of Austria for the damage which the alleged breach of Community law is said to have caused it, consisting in the fact that the Austrian authorities did not ban the demonstration which resulted in the Brenner motorway being closed to all traffic for a continuous period of almost 30 hours.

36 It follows that the request for an interpretation of Community law made by the national court has undeniably arisen in the context of a genuine dispute between the parties to the main proceedings and which cannot therefore be regarded as hypothetical.

37 Furthermore, it is apparent from the order for reference that the national court has set out in precise and detailed terms the reasons why it considers it necessary for the determination of the dispute before it to refer to the Court various questions on the interpretation of Community law including, in particular, that relating to the factors to be taken into account when taking evidence of the damage allegedly suffered by Schmidberger.

38 Moreover, it follows from the observations submitted by the Member States in response to the notification of the order for reference and by the Commission pursuant to Article 23 of the EC Statute of the Court of Justice that the information in that order enabled them properly to state their position on all the questions submitted to the Court.

39 It is clear from the second paragraph of Article 234 EC that it is for the national court to decide at what stage in the proceedings it is appropriate for that court to refer a question to the Court of Justice for a preliminary ruling (see Joined Cases 36/80 and 71/80 Irish Creamery Milk Suppliers Association and Others [1981] ECR 735, paragraph 5, and Case C-236/98 JämO [2000] ECR I-2189, paragraph 30).

40 It is equally undeniable that the referring court has defined to the requisite legal standard both the factual and legal context of its request for interpretation of Community law and that it has provided the Court with all the information necessary to enable it to reply usefully to that request.

41 Furthermore, it is logical that the referring court requests the Court, first, to determine which types of damage can be taken into consideration for the purposes of State liability for breach of Community law ─ and, in particular, requests it to clarify the question whether compensation is in respect only of damage in fact suffered or if it also covers loss of profit based on general estimates, and whether and to what extent the victim must try to avoid or mitigate that loss ─, before that court rules on the

51

specific evidence recognised as being relevant by the Court in the assessment of the damage in fact suffered by Schmidberger.

42 Lastly, in the context of an action for liability on the part of a Member State, the referring court not only asks the Court about the requirement that there be damage and the forms which that may take and the detailed rules of evidence in that regard, but also considers it necessary to pose several questions on the other requirements to be met in making out a claim based on such liability and, in particular, as to whether the conduct of the relevant national authorities in the main case constitutes a breach of Community law and whether that breach is such as to entitle the alleged victim to compensation.

43 In the light of the foregoing, it cannot be maintained that as regards the main proceedings the Court is called upon to rule on a question which is purely hypothetical or irrelevant for the purposes of the decision which the national court is called upon to give.

44 On the contrary, it follows from those considerations that the questions referred by that court meet an objective need for the purpose of settling the dispute before it, in the course of which it is called upon to give a decision capable of taking account of the Court's judgment, and the information provided to the latter, in particular in the order for reference, enables it to reply usefully to those questions.

45 Consequently, the reference for a preliminary ruling made by the Oberlandesgericht Innsbruck is admissible. The questions referred for a preliminary ruling

46 It should be noted at the outset that the questions referred by the national court raise two distinct, albeit related, issues.

47 First, the Court is asked to rule on whether the fact that the Brenner motorway was closed to all traffic for almost 30 hours without interruption, in circumstances such as those at issue in the main proceedings, amounts to a restriction of the free movement of goods and must therefore be regarded as a breach of Community law. Second, the questions relate more specifically to the circumstances in which the liability of a Member State may be established in respect of damage caused to individuals as a result of an infringement of Community law.

48 On the latter question, the national court asks in particular for clarification of whether, and if so to what extent, in circumstances such as those of the case before it, the breach of Community law ─ if made out ─ is sufficiently manifest and serious to give rise to liability on the part of the Member

52

State concerned. It also asks the Court about the nature and evidence of the damage to be compensated.

49 Given that, logically, this second series of questions need be examined only if the first issue, as defined in the first sentence of paragraph 47 of the present judgment, is answered in the affirmative, the Court must first give a ruling on the various points raised by that issue, which is essentially the subject of the first and fourth questions.

50 In the light of the evidence in the file of the main case sent by the referring court and the written and oral observations presented to the Court, those questions must be understood as seeking to determine whether the fact that the authorities of a Member State did not ban a demonstration with primarily environmental aims which resulted in the complete closure of a major transit route, such as the Brenner motorway, for almost 30 hours without interruption amounts to an unjustified restriction of the free movement of goods which is a fundamental principle laid down by Articles 30 and 34 of the Treaty, read together, if necessary, with Article 5 thereof. Whether there is a restriction of the free movement of goods

51 It should be stated at the outset that the free movement of goods is one of the fundamental principles of the Community.

52 Thus, Article 3 of the EC Treaty (now, after amendment, Article 3 EC), inserted in the first part thereof, entitled Principles, provides in subparagraph (c) that for the purposes set out in Article 2 of the Treaty the activities of the Community are to include an internal market characterised by the abolition, as between Member States, of obstacles to inter alia the free movement of goods.

53 The second paragraph of Article 7a of the EC Treaty (now, after amendment, Article 14 EC) provides that the internal market is to comprise an area without internal frontiers in which the free movement of goods is ensured in accordance with the provisions of the Treaty.

54 That fundamental principle is implemented primarily by Articles 30 and 34 of the Treaty.

55 In particular, Article 30 provides that quantitative restrictions on imports and all measures having equivalent effect are prohibited between Member States. Similarly, Article 34 prohibits, between Member States, quantitative restrictions on exports and all measures having equivalent effect.

56 It is settled case-law since the judgment in Case 8/74 Dassonville [1974] ECR 837, paragraph 5) that those provisions, taken in their context, must

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be understood as being intended to eliminate all barriers, whether direct or indirect, actual or potential, to trade flows in intra-Community trade (see, to that effect, Case C-265/95 Commission v France [1997] ECR I-6959, paragraph 29).

57 In this way the Court held in particular that, as an indispensable instrument for the realisation of a market without internal frontiers, Article 30 does not prohibit only measures emanating from the State which, in themselves, create restrictions on trade between Member States. It also applies where a Member State abstains from adopting the measures required in order to deal with obstacles to the free movement of goods which are not caused by the State ( Commission v France , cited above, paragraph 30).

58 The fact that a Member State abstains from taking action or, as the case may be, fails to adopt adequate measures to prevent obstacles to the free movement of goods that are created, in particular, by actions by private individuals on its territory aimed at products originating in other Member States is just as likely to obstruct intra-Community trade as is a positive act ( Commission v France , cited above, paragraph 31).

59 Consequently, Articles 30 and 34 of the Treaty require the Member States not merely themselves to refrain from adopting measures or engaging in conduct liable to constitute an obstacle to trade but also, when read with Article 5 of the Treaty, to take all necessary and appropriate measures to ensure that that fundamental freedom is respected on their territory ( Commission v France , cited above, paragraph 32). Article 5 of the Treaty requires the Member States to take all appropriate measures, whether general or particular, to ensure fulfilment of the obligations arising out of the Treaty and to refrain from any measures which could jeopardise the attainment of the objectives of that Treaty.

60 Having regard to the fundamental role assigned to the free movement of goods in the Community system, in particular for the proper functioning of the internal market, that obligation upon each Member State to ensure the free movement of products in its territory by taking the measures necessary and appropriate for the purposes of preventing any restriction due to the acts of individuals applies without the need to distinguish between cases where such acts affect the flow of imports or exports and those affecting merely the transit of goods.

61 Paragraph 53 of the judgment in Commission v France , cited above, shows that the case giving rise to that judgment concerned not only imports but also the transit through France of products from other Member States.

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It follows that, in a situation such as that at issue in the main proceedings, where the competent national authorities are faced with restrictions on the effective exercise of a fundamental freedom enshrined in the Treaty, such as the free movement of goods, which result from actions taken by individuals, they are required to take adequate steps to ensure that freedom in the Member State concerned even if, as in the main proceedings, those goods merely pass through Austria en route for Italy or Germany.

63 It should be added that that obligation of the Member States is all the more important where the case concerns a major transit route such as the Brenner motorway, which is one of the main land links for trade between northern Europe and the north of Italy.

64 In the light of the foregoing, the fact that the competent authorities of a Member State did not ban a demonstration which resulted in the complete closure of a major transit route such as the Brenner motorway for almost 30 hours on end is capable of restricting intra-Community trade in goods and must, therefore, be regarded as constituting a measure of equivalent effect to a quantitative restriction which is, in principle, incompatible with the Community law obligations arising from Articles 30 and 34 of the Treaty, read together with Article 5 thereof, unless that failure to ban can be objectively justified. Whether the restriction may be justified

65 In the context of its fourth question, the referring court asks essentially whether the purpose of the demonstration on 12 and 13 June 1998 ─ during which the demonstrators sought to draw attention to the threat to the environment and public health posed by the constant increase in the movement of heavy goods vehicles on the Brenner motorway and to persuade the competent authorities to reinforce measures to reduce that traffic and the pollution resulting therefrom in the highly sensitive region of the Alps ─ is such as to frustrate Community law obligations relating to the free movement of goods.

66 However, even if the protection of the environment and public health, especially in that region, may, under certain conditions, constitute a legitimate objective in the public interest capable of justifying a restriction of the fundamental freedoms guaranteed by the Treaty, including the free movement of goods, it should be noted, as the Advocate General pointed out at paragraph 54 of his Opinion, that the specific aims of the demonstration are not in themselves material in legal proceedings such as those instituted by Schmidberger, which seek to establish the liability of a Member State in respect of an alleged breach of Community law, since that liability is to be inferred from the fact that the national authorities did

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not prevent an obstacle to traffic from being placed on the Brenner motorway.

67 Indeed, for the purposes of determining the conditions in which a Member State may be liable and, in particular, with regard to the question whether it infringed Community law, account must be taken only of the action or omission imputable to that Member State.

68 In the present case, account should thus be taken solely of the objective pursued by the national authorities in their implicit decision to authorise or not to ban the demonstration in question.

69 It is apparent from the file in the main case that the Austrian authorities were inspired by considerations linked to respect of the fundamental rights of the demonstrators to freedom of expression and freedom of assembly, which are enshrined in and guaranteed by the ECHR and the Austrian Constitution.

70 In its order for reference, the national court also raises the question whether the principle of the free movement of goods guaranteed by the Treaty prevails over those fundamental rights.

71 According to settled case-law, fundamental rights form an integral part of the general principles of law the observance of which the Court ensures. For that purpose, the Court draws inspiration from the constitutional traditions common to the Member States and from the guidelines supplied by international treaties for the protection of human rights on which the Member States have collaborated or to which they are signatories. The ECHR has special significance in that respect (see, inter alia , Case C-260/89 ERT [1991] ECR I-2925, paragraph 41; Case C-274/99 P Connolly v Commission [2001] ECR I-1611, paragraph 37, and Case C-94/00 Roquette Frères [2002] ECR I-9011, paragraph 25).

72 The principles established by that case-law were reaffirmed in the preamble to the Single European Act and subsequently in Article F.2 of the Treaty on European Union ( Bosman , cited above, paragraph 79). That provision states that [t]he Union shall respect fundamental rights, as guaranteed by the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms signed in Rome on 4 November 1950 and as they result from the constitutional traditions common to the Member States, as general principles of Community law.

73 It follows that measures which are incompatible with observance of the human rights thus recognised are not acceptable in the Community (see, inter alia , ERT , cited above, paragraph 41, and Case C-299/95 Kremzow [1997] ECR I-2629, paragraph 14).

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74 Thus, since both the Community and its Member States are required to respect fundamental rights, the protection of those rights is a legitimate interest which, in principle, justifies a restriction of the obligations imposed by Community law, even under a fundamental freedom guaranteed by the Treaty such as the free movement of goods.

75 It is settled case-law that where, as in the main proceedings, a national situation falls within the scope of Community law and a reference for a preliminary ruling is made to the Court, it must provide the national courts with all the criteria of interpretation needed to determine whether that situation is compatible with the fundamental rights the observance of which the Court ensures and which derive in particular from the ECHR (see to that effect, inter alia , Case 12/86 Demirel [1987] ECR 3719, paragraph 28).

76 In the present case, the national authorities relied on the need to respect fundamental rights guaranteed by both the ECHR and the Constitution of the Member State concerned in deciding to allow a restriction to be imposed on one of the fundamental freedoms enshrined in the Treaty.

77 The case thus raises the question of the need to reconcile the requirements of the protection of fundamental rights in the Community with those arising from a fundamental freedom enshrined in the Treaty and, more particularly, the question of the respective scope of freedom of expression and freedom of assembly, guaranteed by Articles 10 and 11 of the ECHR, and of the free movement of goods, where the former are relied upon as justification for a restriction of the latter.

78 First, whilst the free movement of goods constitutes one of the fundamental principles in the scheme of the Treaty, it may, in certain circumstances, be subject to restrictions for the reasons laid down in Article 36 of that Treaty or for overriding requirements relating to the public interest, in accordance with the Court's consistent case-law since the judgment in Case 120/78 Rewe-Zentral ( Cassis de Dijon ) [1979] ECR 649.

79 Second, whilst the fundamental rights at issue in the main proceedings are expressly recognised by the ECHR and constitute the fundamental pillars of a democratic society, it nevertheless follows from the express wording of paragraph 2 of Articles 10 and 11 of the Convention that freedom of expression and freedom of assembly are also subject to certain limitations justified by objectives in the public interest, in so far as those derogations are in accordance with the law, motivated by one or more of the legitimate aims under those provisions and necessary in a democratic society, that is to say justified by a pressing social need and, in particular, proportionate

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to the legitimate aim pursued (see, to that effect, Case C-368/95 Familiapress [1997] ECR I-3689, paragraph 26, Case C-60/00 Carpenter [2002] ECR I-6279, paragraph 42, and Eur. Court HR, Steel and Others v. The United Kingdom judgment of 23 September 1998, Reports of Judgments and Decisions 1998-VII, § 101).

80 Thus, unlike other fundamental rights enshrined in that Convention, such as the right to life or the prohibition of torture and inhuman or degrading treatment or punishment, which admit of no restriction, neither the freedom of expression nor the freedom of assembly guaranteed by the ECHR appears to be absolute but must be viewed in relation to its social purpose. Consequently, the exercise of those rights may be restricted, provided that the restrictions in fact correspond to objectives of general interest and do not, taking account of the aim of the restrictions, constitute disproportionate and unacceptable interference, impairing the very substance of the rights guaranteed (see, to that effect, Case C-62/90 Commission v Germany [1992] ECR I-2575, paragraph 23, and Case C-404/92 P X v Commission [1994] ECR I-4737, paragraph 18).

81 In those circumstances, the interests involved must be weighed having regard to all the circumstances of the case in order to determine whether a fair balance was struck between those interests.

82 The competent authorities enjoy a wide margin of discretion in that regard. Nevertheless, it is necessary to determine whether the restrictions placed upon intra-Community trade are proportionate in the light of the legitimate objective pursued, namely, in the present case, the protection of fundamental rights.

83 As regards the main case, it should be emphasised at the outset that the circumstances characterising it are clearly distinguishable from the situation in the case giving rise to the judgment in Commission v France , cited above, referred to by Schmidberger as a relevant precedent in the course of its legal action against Austria.

84 By comparison with the points of fact referred to by the Court at paragraphs 38 to 53 of the judgment in Commission v France , cited above, it should be noted, first, that the demonstration at issue in the main proceedings took place following a request for authorisation presented on the basis of national law and after the competent authorities had decided not to ban it.

85 Second, because of the presence of demonstrators on the Brenner motorway, traffic by road was obstructed on a single route, on a single occasion and during a period of almost 30 hours. Furthermore, the obstacle to the free movement of goods resulting from that demonstration

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was limited by comparison with both the geographic scale and the intrinsic seriousness of the disruption caused in the case giving rise to the judgment in Commission v France , cited above.

86 Third, it is not in dispute that by that demonstration, citizens were exercising their fundamental rights by manifesting in public an opinion which they considered to be of importance to society; it is also not in dispute that the purpose of that public demonstration was not to restrict trade in goods of a particular type or from a particular source. By contrast, in Commission v France , cited above, the objective pursued by the demonstrators was clearly to prevent the movement of particular products originating in Member States other than the French Republic, by not only obstructing the transport of the goods in question, but also destroying those goods in transit to or through France, and even when they had already been put on display in shops in the Member State concerned.

87 Fourth, in the present case various administrative and supporting measures were taken by the competent authorities in order to limit as far as possible the disruption to road traffic. Thus, in particular, those authorities, including the police, the organisers of the demonstration and various motoring organisations cooperated in order to ensure that the demonstration passed off smoothly. Well before the date on which it was due to take place, an extensive publicity campaign had been launched by the media and the motoring organisations, both in Austria and in neighbouring countries, and various alternative routes had been designated, with the result that the economic operators concerned were duly informed of the traffic restrictions applying on the date and at the site of the proposed demonstration and were in a position timeously to take all steps necessary to obviate those restrictions. Furthermore, security arrangements had been made for the site of the demonstration.

88 Moreover, it is not in dispute that the isolated incident in question did not give rise to a general climate of insecurity such as to have a dissuasive effect on intra-Community trade flows as a whole, in contrast to the serious and repeated disruptions to public order at issue in the case giving rise to the judgment in Commission v France , cited above.

89 Finally, concerning the other possibilities envisaged by Schmidberger with regard to the demonstration in question, taking account of the Member States' wide margin of discretion, in circumstances such as those of the present case the competent national authorities were entitled to consider that an outright ban on the demonstration would have constituted unacceptable interference with the fundamental rights of the demonstrators to gather and express peacefully their opinion in public.

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The imposition of stricter conditions concerning both the site ─ for example by the side of the Brenner motorway ─ and the duration ─ limited to a few hours only ─ of the demonstration in question could have been perceived as an excessive restriction, depriving the action of a substantial part of its scope. Whilst the competent national authorities must endeavour to limit as far as possible the inevitable effects upon free movement of a demonstration on the public highway, they must balance that interest with that of the demonstrators, who seek to draw the aims of their action to the attention of the public.

91 An action of that type usually entails inconvenience for non-participants, in particular as regards free movement, but the inconvenience may in principle be tolerated provided that the objective pursued is essentially the public and lawful demonstration of an opinion.

92 In that regard, the Republic of Austria submits, without being contradicted on that point, that in any event, all the alternative solutions which could be countenanced would have risked reactions which would have been difficult to control and would have been liable to cause much more serious disruption to intra-Community trade and public order, such as unauthorised demonstrations, confrontation between supporters and opponents of the group organising the demonstration or acts of violence on the part of the demonstrators who considered that the exercise of their fundamental rights had been infringed.

93 Consequently, the national authorities were reasonably entitled, having regard to the wide discretion which must be accorded to them in the matter, to consider that the legitimate aim of that demonstration could not be achieved in the present case by measures less restrictive of intra-Community trade.

94 In the light of those considerations, the answer to the first and fourth questions must be that the fact that the authorities of a Member State did not ban a demonstration in circumstances such as those of the main case is not incompatible with Articles 30 and 34 of the Treaty, read together with Article 5 thereof. The conditions for liability of the Member State

95 It follows from the answer given to the first and fourth questions that, having regard to all the circumstances of a case such as that before the referring court, the competent national authorities cannot be said to have committed a breach of Community law such as to give rise to liability on the part of the Member State concerned.

96 In those circumstances, there is no need to rule on the other questions referred concerning some of the conditions necessary for a Member State

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to incur liability for damage caused to individuals by that Member State's infringement of Community law.

Costs 97

The costs incurred by the Austrian, Greek, Italian, Netherlands and Finnish Governments and by the Commission, which have submitted observations to the Court, are not recoverable. Since these proceedings are, for the parties to the main action, a step in the proceedings pending before the national court, the decision on costs is a matter for that court.

On those grounds,

THE COURT,

in answer to the questions referred to it by the Oberlandesgericht Innsbruck by order of 1 February 2000, hereby rules:

Rodríguez Iglesias Puissochet Wathelet

Schintgen Gulmann Edward

Jann Skouris Macken

Colneric von Bahr Cunha Rodrigues

Rosas

Delivered in open court in Luxembourg on 12 June 2003.

R. Grass G.C. Rodríguez Iglesias

Registrar President

1 – Language of the case: German.

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OPINION OF ADVOCATE GENERALJACOBS

delivered on 11 July 2002 (1)

Case C-112/00

Eugen Schmidberger Internationale Transporte Planzügev

Republik Österreich

()

1. The present request for a preliminary ruling, made by the Oberlandesgericht (Higher Regional Court), Innsbruck, Austria, concerns essentially the extent of a Member State's duty to keep major transit routes open in order to ensure free movement of goods within the Community, in particular whether it must prohibit if necessary for that purpose a political demonstration with environmental aims whose organisers assert their fundamental right to freedom of expression and assembly, and the circumstances in which it may incur civil liability in respect of any failure to comply with Community law in that regard. Factual and procedural background 2. The primary transit routes between northern Italy and southern Germany ─ which also carry much of the traffic between Italy and northern Europe as a whole ─ pass through the Alps. The mountainous nature of that region both limits the number of routes available and greatly exacerbates the various polluting effects of transport. The main, if not the only, intra-Community route available for heavy goods vehicles without a considerable detour uses the motorway along the Brenner corridor, which is an important part of the trans-European transport network, in the Austrian Alps. Pollution along that route, which has always been a source of great concern in Austria, has reached alarming proportions.  (2) 3. The conflicting interests of transport and environmental protection in the area are recognised in the Alpine Convention, approved by the Community in 1996.  (3) The preamble to that instrument acknowledges the environmental and economic importance of the Alps for local inhabitants and their importance for other regions as support for essential communication routes; it recognises the need to reverse ecological damage through intense, costly and long-term efforts and aims to harmonise economic interests and ecological exigencies. Article 2(1) requires the contracting parties to respect the principles of prevention, payment

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by the polluter and cooperation in maintaining a comprehensive policy of protection and preservation. Article 2(2)(j) in particular requires them to take appropriate measures to attain that objective. In the area of transport,the objective is to reduce the volume and dangers of inter-Alpine and trans-Alpine traffic to a level which is not harmful to humans, animals and plants and their habitats, by switching more traffic, in particular freight traffic, to the railways in particular by providing appropriate infrastructure and incentives complying [with] market principles, without discrimination on grounds of nationality.  (4) 4. Measures taken by the Austrian authorities to combat pollution from road transport include a general ban on heavy goods traffic from 3 pm to midnight on Saturdays, from midnight to 10 pm on Sundays and public holidays  (5) and, for vehicles exceeding certain noise limits, from 10 pm to 5 am every night. There are however various exceptions, in particular for animals, perishable goods and urgent deliveries. 5. In addition, there is a system of ecopoints  (6) controlling and limiting road use and NOx (nitrogen oxide) emissions by heavy goods vehicles transiting through the country, and it appears that tolls on the Brenner motorway are considerably higher at night. Vehicles over 7.5 tonnes may not at any time use the national highway which runs parallel to that motorway, but a rail route, also parallel, is available for piggy back or rolling road transport of road vehicles through the corridor. 6. Eugen Schmidberger Internationale Transporte Planzüge ( Schmidberger) is a transport undertaking of modest size, based at Rot an der Rot in southern Germany, whose lorries apparently carry essentially steel and timber between that area and northern Italy, using the Brenner motorway. It seems that they meet the noise emission standards which exempt them from the night-time ban in Austria. 7. On 15 May 1998, Transitforum Austria Tirol, an environmental protection association, gave notice to the competent Austrian authorities in accordance with the applicable Austrian legislation of its intention to hold a demonstration on a stretch of the Brenner motorway adjacent to the Italian border, which would block the route between 11 am on Friday 12 June and 3 pm on Saturday 13 June 1998. It has been pointed out that in addition Thursday 11 June was a public holiday in Austria that year, and normal weekend restrictions were of course in force on Saturday 13 and Sunday 14 June. 8. The stated aims of the demonstration, it appears from the national court's file, were essentially to demand from national and Community authorities a strengthening of the various measures designed to limit and reduce heavy goods traffic on the Brenner motorway and the pollution thereby caused. 9. The relevant local authorities found no legal reason to ban the proposed demonstration ─ although they do not appear to have examined in depth the possible Community-law dimension to the question ─ and thus allowed it to go ahead. It appears that there was cooperation between those authorities, the police, the organisers of the demonstration and motoring organisations with a view to limiting the disruption caused. The demonstration was widely publicised and it appears that alternative (but longer) routes  (7) were suggested and extra

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trains were provided to allow transport undertakings to use rolling road facilities along the Brenner axis, although the details of those measures have not been made entirely clear to the Court. 10. In the event, the motorway was closed to all traffic from 9 am on 12 June until 3.30 pm on 13 June, and reopened to heavy goods traffic (provided that it met night-time noise emission standards) at 10 pm on 14 June. In practice, the blockage presumably affected principally vehicles over 7.5 tonnes, since others could use the parallel main road along the Brenner corridor (although that route may have been more congested as a result of the blockage and in any event less suited to long-distance traffic). 11. Schmidberger brought proceedings against the Austrian State in the Austrian courts, alleging essentially that the authorities had failed in their duty to guarantee free movement of goods in accordance with the EC Treaty, thereby incurring liability towards the firm inasmuch as it was prevented from operating its vehicles on their normal transit route. It claimed damages in respect of standstill periods, loss of earnings and additional related expenses. 12. In defence, the Austrian State argued essentially that the authorities took a reasonable decision after weighing up the various interests involved. They had concluded correctly that the demonstrators' inalienable democratic right to freedom of assembly could be allowed expression in this case without any serious or permanent obstruction of long-distance traffic. 13. Schmidberger's case was dismissed at first instance on the ground that the burden of proof of loss had not been discharged in accordance with the applicable Austrian law. The Landesgericht (Regional Court) Innsbruck found no evidence that any planned journey had been prevented by the demonstration and therefore did not consider it necessary to examine whether the State might have incurred liability under Community law if the existence of damage had been established. 14. On appeal, however, the Oberlandesgericht takes the view that the case cannot be dismissed thus without first examining a number of important aspects of Community law, on which it has asked the Court to give a ruling: 1. Are the principles of the free movement of goods under Article 30 et seq. of the EC Treaty (now Article 28 et seq. EC), or other provisions of Community law, to be interpreted as meaning that a Member State is obliged, either absolutely or at least as far as reasonably possible, to keep major transit routes clear of all restrictions and impediments, inter alia , by requiring that a political demonstration to be held on a transit route, of which notice has been given, may not be authorised or must at least be later dispersed, if or as soon as it can also be held at a place away from the transit route with a comparable effect on public awareness? 2. Where, on account of the failure by a Member State to indicate in its national provisions on freedom of assembly and the right to exercise it that, in the weighing of freedom of assembly against the public interest, the principles of Community law, primarily the fundamental freedoms and, in this particular case, the provisions on the free movement of goods, are also to be observed, a political demonstration of 28 hours' duration is authorised and held which, in

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conjunction with a pre-existing national generally applicable ban on holiday driving, causes an essential intra-Community goods transit route to be closed, inter alia , to the majority of heavy goods traffic for four days, with a short interruption of a few hours, does that failure constitute a sufficiently serious infringement of Community law in order to establish liability on the part of the Member State under the principles of Community law, provided that the other requirements for such liability are met? 3. Where a national authority decides that there is nothing in the provisions of Community law, in particular those concerning the free movement of goods and the general duty of cooperation and solidarity under Article 5 of the EC Treaty (now Article 10 EC), to preclude, and thus no ground on which to ban, a political demonstration of 28 hours' duration which, in conjunction with a pre-existing national generally applicable ban on holiday driving, causes an essential intra-Community goods transit route to be closed, inter alia , to the majority of heavy goods traffic for four days, with a short interruption of a few hours, does that decision constitute a sufficiently serious infringement of Community law in order to establish liability on the part of the Member State liable under the principles of Community law, provided that the other requirements for such liability are met? 4. Is the objective of an officially authorised political demonstration, namely that of working for a healthy environment and of drawing attention to the danger to public health caused by the constant increase in the transit traffic of heavy-goods vehicles, to be deemed to be of a higher order than the provisions of Community law on the free movement of goods under Article 28 EC? 5. Is there loss giving rise to a claim founded on State liability where the person incurring the loss can prove that he was in a position to earn income, in the present case from the international transport of goods by means of the heavy-goods vehicles operated by him but rendered idle by the 28-hour demonstration, yet is unable to prove the loss of a specific transport journey? 6. If the reply to Question 4 is in the negative: In order to comply with the obligation of cooperation and solidarity incumbent under Article 5 of the EC Treaty (now Article 10 EC) on national authorities, in particular the courts, and with the principle of effectiveness, must application of national rules of substantive or procedural law curtailing the ability to assert claims which are well founded under Community law, such as in the present case a claim founded on State liability, be deferred pending full elucidation of the substance of the claim at Community law, if necessary following a reference to the Court of Justice for a preliminary ruling? 15. Written and oral observations have been submitted to the Court on behalf of Schmidberger, the Austrian Government both in its capacity as defendant in the main proceedings and, in accordance with Article 20 of the Statute of the Court of Justice, in its capacity as Member State, the Greek, Italian and Netherlands Governments, and the Commission. Oral observations were also submitted at the hearing on behalf of the Finnish Government. Admissibility ─ National rules concerning proof of damage ─ Questions 5 and 6 16. In the main proceedings, Schmidberger is seeking reparation from the Austrian State for damage allegedly caused by the State's failure in its duty to

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ensure free movement of goods in accordance with Article 28 EC. Although much of the argument presented to the Court has focused on the extent of that duty and the way in which it is to be reconciled with the exercise of certain fundamental human rights, a possibly more basic problem in the case, concerned with proof of damage as a condition for obtaining reparation, has been raised by the Austrian Government as casting doubt on the admissibility of the request for a preliminary ruling, and that question should be dealt with first. 17. Essentially, the Austrian Government submits that, since Schmidberger has been unable to establish the existence of any particular damage, there is no justification for asking whether the conditions for State liability are otherwise satisfied. 18. There are two aspects to the issue or bundle of issues raised here: there is, on the one hand, the question of the admissibility of the request for a preliminary ruling and, on the other, that of the compatibility with Community law of a national rule or rules which might entail the dismissal of a claim for damages without a full examination of the substance of the claim. The point is raised by the Austrian Government in the context of the national court's question 5, and it also seems relevant to question 6. I shall therefore examine questions 5 and 6 immediately after considering the admissibility of the order for reference itself, since the issues are closely intertwined. 19. Before examining those issues, however, it will be helpful to recall briefly the Court's relevant case-law. Liability of Member States for breach of Community law: right to reparation 20. It has been clear since the Court's judgment in Francovich   (8) that Member States may be liable in damages to an injured party for breach of Community law. The rules governing that liability have been further explained in a number of cases ─ perhaps most comprehensively in Brasserie du Pêcheur   (9) ─ as being analogous to those governing the non-contractual liability of the Community under Article 288 EC as elaborated in the Court's case-law.  (10) 21. Community law confers a right to reparation where three conditions are met: the rule of law infringed must be intended to confer rights on individuals; the breach must be sufficiently serious; and there must be a direct causal link between the breach of the obligation resting on the State and the loss sustained by the injured party.  (11) 22. Those three conditions are necessary and sufficient to found a right in individuals to obtain redress, which flows directly from Community law, although the State may also incur liability under less strict conditions on the basis of national law. The State must make reparation for the consequences of the loss and damage caused in accordance with the domestic rules on liability, subject to the proviso that the conditions for reparation laid down by national law must not be less favourable than those relating to similar domestic claims and must not be such as in practice to make it impossible or excessively difficult to obtain reparation.  (12) 23. It is for each Member State's legal system to set the criteria for determining the extent of reparation, which must however be commensurate with the loss or damage sustained to ensure effective protection for the rights of the injured party.

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The criteria must not be less favourable than those applying to similar claims based on domestic law and must not in practice make it impossible or excessively difficult to obtain reparation. The national court may inquire whether the injured party showed reasonable diligence to avoid or limit the loss or damage, but loss of an opportunity to make a profit may not be totally excluded as a head of damage for which reparation may be awarded since, especially in the context of economic or commercial litigation, that would make reparation practically impossible.  (13) 24. Thus, a right to reparation is conferred by Community law where three conditions are fulfilled. The enforcement of that right is however a matter largely for the national courts and national procedural rules, provided that certain conditions are met. In particular, the national system must respect the principles of equivalence (the criteria applied must not be less favourable than those applying to similar claims based on domestic law) and effectiveness (it must not in practice be impossible or excessively difficult to obtain reparation). The order for reference and submissions 25. Question 5 in the order for reference asks essentially whether, in that context, an operator in Schmidberger's position must be able to claim reparation if he can prove that he would have been in a position to earn income in the absence of the alleged breach of Community law (provided of course that the breach itself can be established) but cannot prove that the breach in fact prevented him from earning specific income. In its reasoning the referring court further makes clear its uncertainty as to the rules of Community law which govern the assessment of quantum of damages: is it permissible for national law to limit reparation to specific damage which can be identified and quantified or may relief be granted also, say, at a fixed rate for standstill periods during which no profit could have been earned, even if no specific opportunity to make a profit can be shown to have been lost? 26. Question 6 asks essentially whether a national court hearing a claim for reparation alleging damage attributable to a breach of Community law by the State may dismiss that claim, without first examining the Community-law aspects, if national legal requirements governing entitlement to reparation are not satisfied. It is prompted by consideration of the duty of national authorities, including the courts, to ensure fulfilment of Treaty obligations under Article 10 EC and by the need to respect the principle of effectiveness in the field of such claims. The referring court seems particularly concerned that the Austrian rules governing the substantiation of a claim for damages, on the sole basis of which the first-instance court dismissed Schmidberger's claim, might be too stringent to comply with the principle of effectiveness and might unjustifiably preclude claims which are well founded under Community law. 27. Austria stresses that it is for national law to set the criteria for determining the extent of reparation, provided that the principles of equivalence and efficiency are respected. Austrian law requires the existence of real, not hypothetical, damage to be established before a right to reparation can arise. Schmidberger's case was dismissed at first instance because it had not established such real damage. That criterion is applied in the same way to claims under domestic law and under

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Community law, so there is no question of a failure to comply with the principle of equivalence. Nor can it be said to render the assertion of a right to reparation impossible or excessively difficult, since it has consistently been applied in Austria without giving rise to any problem or criticism. Failure to establish the existence of the necessary damage is an absolute bar to proceeding with a claim for reparation, so the referring court's questions are irrelevant to the determination of the case or, at the most, premature if the case is sent back to the Landesgericht for further findings of fact. 28. Schmidberger asserts that it is in a position to prove that seven specific journeys were prevented by the blockage but that, in any event, it must be possible to compensate loss of earnings in an action against the State founded on a breach of Community law. In order to ensure effective protection for the rights of the injured person, such compensation may be based on fixed rates depending on the length of standstill periods during which earnings were impossible. By dismissing the claim in the present case on the basis of national rules alone, without examining whether it was justified in Community law, the first-instance court was circumventing Community law entirely. Such circumvention by national courts is a failure in their duty to cooperate under Article 10 EC, which requires them to examine Community-law aspects in full, if necessary with reference to the Court of Justice, before they can dismiss such a claim. Analysis (a) Admissibility of the request for a preliminary ruling 29. I do not share the Austrian Government's doubts on this score. 30. The Court has consistently held that it is for the national court alone to determine the need for a preliminary ruling and the relevance of the questions submitted; where those questions concern the interpretation of Community law, the Court is in principle bound to give a ruling. Exceptionally, it may examine the conditions in which the case was referred, in order to assess whether it has jurisdiction, but may not refuse to rule on a question referred unless it is quite obvious that the interpretation sought bears no relation to the real nature or purpose of the main action, where the problem is hypothetical, or where the Court does not have before it the factual or legal background necessary to give a useful answer.  (14) Here the Austrian Government is alleging, essentially, that the problem is hypothetical. 31. Yet it has itself pointed out the possibility that the case will finally be dealt with only after further findings of fact. Consequently, since such findings might be superfluous if it were to transpire that no claim could possibly lie under Community law, it is not unreasonable for the referring court to seek guidance on all possibly relevant aspects of Community law before it decides whether further evidence must be examined. The answers given by the Court may be relevant when taking that decision, or may become decisive at a later stage in the proceedings. There is nothing hypothetical about the questions in the context of the case, even though in the final event not all of them may prove helpful in reaching a solution. Moreover, it is for the national court to decide at which stage in the proceedings a preliminary ruling should be sought.  (15)

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(b) Questions 5 and 6 32. These questions relate to the application of national rules concerning the substantiation of damage suffered, particularly in so far as they may have the effect of precluding further examination of a claim for reparation under Community law. 33. As pointed out above, such claims are governed by national law, subject only to the principles of equivalence and effectiveness. Since there is no suggestion of discrimination in connection with either the remedies available or the procedure involved, the principle of equivalence is not in issue. It will be sufficient to consider whether the principle of effectiveness is observed. The following points may assist the national court in its examination. 34. Community law requires reparation when three conditions are met: (i) there has been a sufficiently serious breach by the State of (ii) a rule of law intended to confer rights on individuals and (iii) there is a direct causal link between that breach and the damage suffered. Inherent in the third condition is the existence of damage;  (16) if there is no damage, or if no damage can be proved, then any claim for reparation must fail. It is thus important that, in order to comply with the principle of effectiveness, national rules do not make it impossible or excessively difficult to obtain reparation for, or to prove the existence of, a particular kind of damage. If they do so, they may not be applied, either before or after the other Community-law aspects are considered. 35. In that context, there is no need for the three conditions for State liability to be examined in any particular order. Since they are cumulative, the absence of any one of them will suffice for the claim to fail. If no damage (and/or no causal link) can be established, it is not necessary to consider whether a rule of Community law intended to confer rights on individuals was infringed and whether the breach was sufficiently serious. On the contrary, the requirements of procedural economy would seem to militate against such an approach. 36. The referring court seeks guidance on whether, even though unable to prove that any specific journey was prevented, Schmidberger must be allowed to pursue a claim for loss of earnings if it can establish simply that it would have been in a position to earn but for the alleged breach of Community law. It is difficult however to give the most appropriate guidance in the absence of precise details of the content and effect of the national rule or rules which may hinder the pursuit of that claim.  (17) 37. None the less, it is clear that any trader prevented from carrying on his business suffers economic loss and must in principle be able to obtain reparation therefor. If Schmidberger was prevented from carrying on its business as a result of a breach of Community law of the requisite kind by the Austrian authorities, it is not permissible for Austrian law to preclude reparation. 38. Schmidberger's assertions that it was prevented from making a number of identifiable journeys were, it seems, dismissed by the Landesgericht essentially on the ground that its allegations of fact were amended during the course of the proceedings and that the dates on a number of supporting documents produced appeared to have been changed after they were drawn up, compromising the credibility of the claims.

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39. The Oberlandesgericht's fears that enforcement of the obligation under Austrian law to state fully and correctly all the requisite facts which substantiate a claim and to present full and correct argument might preclude examination of the Community-law aspect do not seem to me relevant where such specific allegations are concerned. If a plaintiff bases a claim on the cancellation of identifiable contracts, it is difficult to see how a requirement that he plead his case and present evidence fully and correctly can in any way make it excessively difficult to assert that claim. 40. Assessment of credibility moreover must remain a matter for the competent national court. Here there is no indication that any criteria were applied which might make it excessively difficult to assert a claim or indeed that any criteria at all were applied other than the court's independent and objective assessment. 41. The fact that specific cancellations cannot be proved does not however mean that Schmidberger cannot have suffered any loss. The referring court suggests that such loss might be proved by an auditor's report or by evidence from the plaintiff's accountant. Such evidence might also be relevant to ascertaining the extent of any loss. 42. It appears that the Landesgericht rejected Schmidberger's offer to produce a written statement from its tax adviser, on the ground both that such a statement would not be an expert report but an account of the adviser's knowledge and belief, unconfirmable without supporting evidence, and that it should in any event be made directly and orally to the court in accordance with the principles of Austrian civil procedure. 43. A requirement that evidence be given directly and orally to the court would not appear to make the assertion of a claim unduly difficult ─ indeed it would seem the most normal way of proceeding in many jurisdictions. However, the impossibility of submitting evidence of a certain type might be viewed as an impediment in certain circumstances. If the only way of establishing loss of business at a particular time is by the evidence of an accountant, then a rule preventing the submission of such evidence would appear to preclude any pursuit of the claim. That would only be the case, however, if there were no other admissible way of establishing the same facts which was not excessively burdensome. 44. In this context, it must also be borne in mind that as a general rule, the burden of proof falls on the plaintiff. It is however unacceptable for procedural rules to make that burden so heavy that claims justified under Community law may be frustrated, as for example in San Giorgio ,  (18) in which the Court held that where a charge had been levied contrary to Community law a presumption or rule of evidence requiring the taxpayer to prove, in order to obtain repayment, that the charge had not been passed on to other persons, or excluding evidence of certain kinds, was not permissible. 45. Another point specifically raised by the referring court is whether, if loss of opportunity to make a profit can be established but the precise amount of loss cannot be reliably determined, an award may be made on the basis, say, of a flat rate for each hour during which lorries were kept idle.

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46. It is not for this Court to impose on national legal systems any particular method of calculating compensation. Suffice it to recall that the reparation must be commensurate with the loss or damage sustained. The general principle guiding the calculation of pecuniary damage is a comparison between the situation of the injured party in the presence and (hypothetically) in the absence of the damage in question.  (19) Where an accurate calculation of that kind is in practice impossible, it would seem reasonable to substitute some form of abstract, flat-rate compensation, provided that it remains commensurate with the loss or damage. 47. In the context of questions of proof, it may also be noted that a plaintiff in Schmidberger's position must establish a causal link between the breach in issue and the damage suffered, and considerations comparable to those I have outlined above will apply when assessing the acceptability of any relevant national rules. 48. Finally, if all the conditions for an award of damages are met, it clearly would not be contrary to the principle of effectiveness for the national court to take Schmidberger's own conduct into account by inquiring whether it showed reasonable diligence in order to avoid the damage or limit its extent, (20) with particular regard to the possibility of taking such alternative routes or modes of transport as may have been available. 49. To sum up with regard to questions 5 and 6: ─

Community law requires an action for reparation to be available against the State when a plaintiff can establish that he has suffered loss or damage attributable, by a direct causal link, to a sufficiently serious breach of a rule of Community law intended to confer rights on the individual;

─ such loss or damage includes loss of the opportunity to make a profit where all the other conditions for reparation are met;

─ national rules which preclude a claim for reparation on the basis of such loss or damage, or which make it impossible or excessively difficult for a plaintiff to establish the existence or extent of such damage, may not be applied, either before or after examining the other Community-law aspects;

─ however, where in the absence of such rules the plaintiff is unable to establish the existence of such loss or damage, it is not necessary for the national court hearing the claim to consider the other Community-law aspects;

─ reparation must be commensurate with the loss or damage sustained but may, if the pecuniary equivalent cannot be determined with accuracy, be calculated on an appropriate flat-rate basis.

Free movement of goods and political demonstrations ─ sufficiently serious breach of Community law ─ questions 1 to 4

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50. In its first four questions, the referring court seeks guidance on a number of interlinked points which will be relevant if damage and a direct causal link can be established and it has to determine whether the Austrian authorities committed a sufficiently serious breach of Community law to incur liability towards Schmidberger. 51. First (question 1), it wishes to know whether a Member State is obliged under Article 28 EC to keep major transit routes open to ensure free movement of goods and to what extent it may be required to prohibit political demonstrations blocking those routes; then it asks whether, in the factual context of the main proceedings, either (question 2) the absence of a legislative provision requiring the principle of free movement of goods to be taken into account when weighing the right of freedom of assembly against the public interest or (question 3) the fact that an authority decides that there is nothing in Community law to preclude the holding of such a demonstration can constitute a sufficiently serious breach of Community law for a Member State to incur liability; finally (question 4), it asks whether the environmental-protection aim of a demonstration may be of a higher order than the Community rules on free movement of goods. 52. Two initial points, which answer to a large extent questions 2 and 4, may be made fairly briefly. 53. First, as has been pointed out in particular by the Greek Government and the Commission and as the referring court itself notes, national authorities are in any event required to act in accordance with the rules of the EC Treaty. Treaty provisions having direct effect do not have to be specifically enacted in national law. Moreover, by virtue of the primacy or supremacy of Community law, they prevail over any conflicting national law.  (21) Thus in this case any breach of such provisions which may have been committed by the national authorities can arise only out of the fact that the demonstration was allowed to go ahead and not out of any failure by the legislature to specify the need to take the Treaty into account. 54. Second, although protection of health and the environment in the Alpine region is clearly a major concern, the issue to be decided here is not a direct conflict between that concern and the free movement of goods. In my view, the aim of the demonstration is of no significance when assessing the possible liability of the Member State. It will become apparent below that, whilst a Member State can be guilty of a breach of Community law when obstacles to free movement of goods are created by private individuals,  (22) that is as a result of its own conduct in failing to prevent those acts. Thus, to the extent that questions of intention may be relevant, it is only the objective pursued by the authorities in allowing the demonstration to go ahead that falls to be taken into account, and it seems that the authorities were motivated by considerations related to the demonstrators' constitutional rights of freedom of expression and assembly. The specific aim pursued by the exercise of those freedoms cannot be material. 55. There is thus no need to answer the national court's fourth question in the form in which it is put. However, the possibility for national authorities to rely on considerations related to the demonstrators' constitutional rights, a matter also

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raised by the referring court and discussed at some length in the submissions to this Court, does call for examination. 56. The issues to be addressed therefore are: (i) whether a temporary closure of a major transit route caused by a private demonstration which the authorities of a Member State allowed to go ahead may be regarded as a restriction of the free movement of goods attributable to that Member State and thus as falling under Article 28 et seq. EC; (ii) whether such a restriction of the free movement of goods may none the less be justified on the basis of the demonstrators' constitutional rights, and (iii) if a breach of Article 28 et seq. EC can be established, whether that breach would be sufficiently serious for the Member State concerned to incur liability for any damages caused thereby. Restriction of the free movement of goods 57. Under Article 3(1)(c) EC, the Community comprises an internal market characterised by the abolition, as between Member States, of obstacles to the free movement of goods .... 58. Article 14(2) EC defines that internal market as an area without internal frontiers in which the free movement of goods ... is ensured .... 59. Under the title Free Movement of Goods, Article 28 EC prohibits quantitative restrictions on imports and all measures having equivalent effect between Member States and Article 29 prohibits quantitative restrictions on exports and all measures having equivalent effect. 60. Article 10 EC provides: Member States shall take all appropriate measures, whether general or particular, to ensure fulfilment of the obligations arising out of this Treaty or resulting from action taken by the institutions of the Community. They shall facilitate the achievement of the Community's tasks. They shall abstain from any measure which could jeopardise the attainment of the objectives of this Treaty. 61. Two issues are relatively straightforward. 62. First, the principle of free movement of goods enshrined in Articles 3(1)(c), 14(2) and 28 et seq. EC applies equally to imports, exports and goods in transit. As regards goods in transit that is implicit in Article 30 EC and confirmed by the Court's case-law.  (23) For the present case it is therefore not relevant whether the closure of the Brenner motorway affected goods to be imported to or exported from Austria or goods merely transiting through Austria. 63. Second, the temporary blockage by a Member State of a major transit route may constitute a restriction of free movement of goods. The Court has held that Article 28 is intended to eliminate all barriers, whether direct or indirect, actual or potential, to flows of imports in intra-Community trade.  (24) It has also held that measures which delay the movement of goods between Member States have the effect of restricting the free movement of goods.  (25) I tend to agree with the Austrian Government that there cannot be an absolute duty to ensure that, even on major transit routes, goods can pass without hindrance at all times and at all costs, failure to comply with which always constitutes a breach of Community law. Delays caused for example by necessary road repair works are inherent in road transport, and their causes may be unavoidable. The causes of the

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temporary blockage of the Brenner motorway in issue were however not inherent in road transport, and that blockage was not unavoidable. It follows that the blockage in issue was in principle capable of constituting a restriction of the free movement of goods. 64. Two further points perhaps deserve closer scrutiny, namely whether the effects of the blockage in issue were of a sufficient magnitude to trigger the applicability of the prohibitions in the Treaty and whether the blockage in issue is attributable to the Austrian authorities. ─

De minimis 65. It is generally said that there is no de minimis rule in relation to Article 28 EC. But, as I have had occasion to note,  (26) the Court has accepted that some restrictions may be so uncertain and indirect in their effects as not to be regarded as capable of hindering trade. I would suggest that they may also be so slight and so ephemeral as to fall into the same category. It would seem for example out of the question that a brief delay to traffic on a road occasionally used for intra-Community transport could in any way fall within the scope of Article 28. A longer interruption on a major transit route may none the less call for a different assessment. 66. In the present case we do not know exactly to what extent the flow of transalpine trade was in fact impeded by delays or extra costs; as far as is known, only Schmidberger has complained of the blockage, though without having been able so far to establish any actual damage. However, it appears that some 33 million tonnes of goods, mainly in intra-Community trade, pass through the Brenner corridor each year.  (27) Particularly when weekend and night-time restrictions are taken into account, that represents a non-negligible flow of trade over even a 28-hour period during which the route would normally have been open. In addition, it must be borne in mind that practically all of Italy's terrestrial trade with the rest of the Community must pass through one of the very limited number of Alpine routes. 67. In that light, if a de minimis rule exists, a blockage such as that in issue constitutes in my view an obstacle to the free movement of goods too substantial to fall within it. ─ Attributability of the blockage to the Austrian authorities 68. The restriction in issue is primarily the result of the autonomous and voluntary behaviour of private individuals, and only secondarily to the fact that the Austrian authorities allowed the demonstration to go ahead. Is the blockage of the Brenner motorway attributable (also) to those authorities? 69. In

Commission v France   (28) the Court assessed the passivity of the French authorities in the face of violent acts committed by private individuals and by protest movements of French farmers directed against agricultural products from other Member States and consisting, inter alia , in the interception of lorries transporting such products in France and the destruction of their loads, violence against lorry drivers, threats against

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French supermarkets selling agricultural products originating in other Member States, and damage to such goods displayed in French shops.  (29) 70. The Court noted that Article 28 EC not only prohibits measures emanating from the State but also applies, in particular in conjunction with Article 10 EC, where a Member State does not adopt adequate measures to prevent obstacles to free movement created by private individuals on its territory. In the light of their exclusive competence as regards the maintenance of public order and the safeguarding of internal security, Member States unquestionably enjoy a margin of discretion in determining the most appropriate measures in a given situation but it is for the Court, taking account of that discretion, to verify whether the measures adopted are appropriate.  (30) 71. The Court noted that the incidents in question involved serious criminal offences which had taken place regularly over more than 10 years, that the French authorities had been repeatedly reminded of their duty to ensure free movement of goods and that very little preventive or punitive action had been taken even though the authorities often had foreknowledge of the incidents and the perpetrators could often be identified.  (31) 72. It rejected a defence alleging a fear that more determined action by the authorities would provoke even more serious and violent reactions, stating that it is for the Member State concerned, unless it can show that action on its part would have consequences for public order with which it could not cope by using the means at its disposal, to adopt all appropriate measures to guarantee the full scope and effect of Community law so as to ensure its proper implementation in the interests of all economic operators.  (32) 73. The Court held, therefore, that by failing to adopt all necessary and proportionate measures in order to prevent the free movement of fruit and vegetables from being obstructed by actions by private individuals, the French Government had failed to fulfil its obligations under Article 28 EC, in conjunction with Article 10 EC (and under the common organisations of the markets in agricultural products). 74. It may be added that, following Commission v France ─ and also some months after the material time in the present case ─ the Council adopted Regulation No 2679/98,  (33) which clarifies the duties of Member States where the free movement of goods is obstructed by private individuals. 75. That regulation covers obstacles to the free movement of goods which are attributable to a Member State, whether through action or inaction on its part, which may constitute a breach of Article 28 et seq. EC and which (a) lead to serious disruption of the free movement of goods by physically or otherwise preventing, delaying or diverting their import into, export from or transport across a Member State, (b) cause serious loss to the individuals affected, and (c) require immediate action in order to prevent any continuation, increase or intensification of the disruption or loss in

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question. Inaction covers cases when the competent authorities of a Member State, in the presence of an obstacle caused by actions taken by private individuals, fail to take all necessary and proportionate measures within their powers with a view to removing the obstacle and ensuring the free movement of goods in their territory.  (34) 76. When such an obstacle occurs, the Member State concerned must take all necessary and proportionate measures to assure the free movement of goods within its territory in accordance with the Treaty, and must keep the Commission informed.  (35) However, the regulation may not be interpreted as affecting in any way the exercise of fundamental rights as recognised in Member States, including the right or freedom to strike.  (36) 77. In its observations, Schmidberger relies strongly on the judgment in Commission v France , which it considers a closely comparable precedent. In the present case, a major transit route was paralysed for four days (taking the public-holiday and weekend restrictions into account), creating an obvious impediment to intra-Community trade. Schmidberger stresses that heavy goods vehicles were prevented from using the Brenner motorway for that period, and considers it irrelevant that, in contrast to the French case, no violence was used. Such incidents are liable to be repeated with the approval of the government, as was the case for the same holiday in 2000. 78. The other observations submitted to the Court distinguish the two cases. Whilst the blockage of a major transit route does in principle hinder the free movement of goods, the circumstances of the present case are very different from those of Commission v France : only a single route was blocked, on a single occasion and for a comparatively short period; neither the intention nor the effect was to prevent imports of a particular kind or origin; no criminal conduct was involved. 79. It is true that there are several important differences between both cases: in the present case no violent acts or criminal offences were committed, the protests were not directed against products from other Member States but against the transport of products in general and the Brenner motorway has not been blocked regularly over a period of more than 10 years. 80. On the other hand, Article 28 et seq. EC contain objective prohibitions of restrictions of trade in goods. The intentions of those responsible for a restriction or the classification of a restriction within categories of national law are in principle not relevant. The restrictive effects on intra-Community trade may be the same where a blockage of a major transit route is not specifically directed against foreign products or where it is caused by acts which are allowed by national law. It must moreover be recalled that Article 28 EC applies also to measures which hinder Community trade in goods only potentially. It is clear that similar blockages of the Brenner motorway may be organised in the future. Furthermore, I have explained

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above why in my view the effects of the restriction in issue were not insignificant. 81. I consider therefore that the differences between Commission v France and the present case should be taken into account mainly at the level of the justification of the blockage in issue (see the analysis below) and have no direct bearing on the attributability of the restriction to the Austrian authorities. 82. As regards attributability the Court stated in Commission v France that Article 28 EC does not prohibit solely measures emanating from the State which, in themselves, create restrictions on trade between Member States. It also applies where a Member State abstains from adopting the measures required in order to deal with obstacles to the free movement of goods which are not caused by the State. 83. None of those submitting observations deny that the Member States have a general duty to keep major transit routes open for the free movement of goods. That duty takes on particular significance in the case of a Member State straddling the main intra-Community transit routes between two other Member States, forming part of the trans-European network. In the present case the Austrian authorities did not prevent an obstacle to the free movement of goods caused by private individuals. 84. It follows that, even if the authorities' behaviour were not to fall directly under Article 28, it would fall at least under Article 28 et seq. read in conjunction with Article 10 EC. Justification 85. For a breach of the Treaty to be established it is not sufficient that there is in principle a restriction falling within Article 28 et seq. for which the Member State is responsible. Such a restriction might be justified on the basis of Article 30 EC or in accordance with the Court's Cassis de Dijon line of case-law.  (37) 86. Under Article 30 EC, Article 28 does not preclude restrictions on ... goods in transit justified on grounds of public morality, public policy or public security ... provided that they do not constitute a means of arbitrary discrimination or a disguised restriction on trade between Member States. Under the Cassis de Dijon line of case-law, restrictions which are not inherently discriminatory must be accepted if they are necessary to satisfy mandatory requirements in the public interest. 87. Certain restrictions, for example the widespread weekend and night-time restrictions of road transport which exist in several Member States (and for which the Commission seeks to lay down certain harmonising rules), might be justified on environmental or health protection grounds. On the other hand, it is clear that there was no legitimate public interest objective to justify the passivity of the French authorities in Commission v France . 88. In the present case the Austrian authorities considered that they had to allow the demonstration to go ahead because the demonstrators were

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exercising their fundamental rights of freedom of expression and freedom of assembly under the Austrian constitution. 89. This appears to be the first case in which a Member State has invoked the necessity to protect fundamental rights to justify a restriction of one of the fundamental freedoms  (38) of the Treaty. Such cases have perhaps been rare because restrictions of the fundamental freedoms of the Treaty are normally imposed not to protect the fundamental rights of individuals but on the ground of broader general interest objectives such as public health or consumer protection. It is however conceivable that such cases may become more frequent in the future: many of the grounds of justification currently recognised by the Court could also be formulated as being based on fundamental rights considerations.  (39) 90. It is important first to draw a clear distinction between the issue raised by the present case and those raised by previous cases. 91.

In ERT   (40) the Court referred to Cinéthèque   (41) and Demirel   (42) and held: where [national] rules .... fall within the scope of Community law, and reference is made to the Court for a preliminary ruling, it must provide all the criteria of interpretation needed by the national court to determine whether those rules are compatible with the fundamental rights the observance of which the Court ensures and which derive in particular from the European Convention on Human Rights. 92. On the basis of that general formula the Court established in ERT that a Member State which relies on one of the accepted justifications (such as grounds of public policy, public security or public health) for restricting a fundamental freedom enshrined in the Treaty (for example freedom to provide services) must comply with the fundamental rights recognised in Community law. 93. Prior to ERT the Court had already established that Member States have to comply with such fundamental rights when they implement Community law.  (43) 94. The present case is different in that here a Member State invokes the necessity to respect fundamental rights under its constitution and does so as a justification for a restriction of a fundamental freedom of the Treaty. 95. In such a case the Court in my view should follow the same two-step approach as the analysis of the traditional grounds of justification such as public policy or public security which are also based on the specific situation in the Member State concerned. It must therefore be established (a) whether in relying on the particular fundamental rights recognised in Austrian law in issue, Austria is, as a matter of Community law, pursuing a legitimate objective in the public interest capable of justifying a restriction on a fundamental Treaty freedom; and (b) if so, whether the restriction in issue is proportionate to the objective pursued.

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─ The objective pursued 96. At first sight it might seem excessive and unduly intrusive to question whether a Member State which relies on a particular fundamental right recognised in its national legal order pursues a legitimate public interest objective. 97. Let us suppose however for a moment a (purely hypothetical) legal order of a Member State which expressly recognises the fundamental right to be protected against unfair competition from other firms and in particular from firms established abroad; or national case-law under which a similar right is recognised as a facet of the fundamental right of free economic activity or the fundamental right of property. It must moreover be borne in mind that despite a basic consensus reflected in the European Convention on Human Rights about a core of rights which must be regarded as fundamental, there are a number of divergences between the fundamental rights catalogues of the Member States, which often reflect the history and particular political culture of a given Member State. 98. It cannot therefore be automatically ruled out that a Member State which invokes the necessity to protect a right recognised by national law as fundamental nevertheless pursues an objective which as a matter of Community law must be regarded as illegitimate. 99. The present case however is more straightforward. 100. It will be recalled that the Austrian authorities invoke the fundamental rights of freedom of expression and freedom of assembly as they are recognised in the Austrian legal order. 101. In the Community legal order the Court protects the same or very similar rights as general principles of law. According to well established case-law ... fundamental rights form an integral part of the general principles of law, the observance of which [the Court] ensures. For that purpose the Court draws inspiration from the constitutional traditions common to the Member States and from the guidelines supplied by international treaties for the protection of human rights on which the Member States have collaborated or of which they are signatories ... The European Convention on Human Rights has special significance in that respect.  (44) Article 6(2) EU confirms that the Union must respect fundamental rights, as guaranteed by the Convention and as they result from the constitutional traditions common to the Member States. Article 10 of the European Convention on Human Rights guarantees freedom of expression, including freedom to hold opinions and to receive and impart information and ideas without interference by public authority and regardless of frontiers. Article 11 of the Convention similarly guarantees freedom of peaceful assembly and association. More recently, the rights of freedom of expression and assembly have been reaffirmed in Articles 11 and 12 of the Charter of Fundamental Rights of the European Union.  (45) 102. In my view where a Member State seeks to protect fundamental rights recognised in Community law the Member State necessarily pursues a legitimate objective. Community law cannot prohibit Member

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States from pursuing objectives which the Community itself is bound to pursue. 103. It follows that Austria pursued a legitimate public interest objective capable of justifying a restriction of a fundamental freedom when it sought to protect the fundamental rights of freedom of assembly and expression of the demonstrators. ─ Proportionality 104. The next question is whether the fact that the demonstration was permitted can be justified in the light of the principle of proportionality. 105. In my view, where a Member State invokes the necessity to protect a given fundamental right the normal proportionality test should be applied. The situation is comparable with cases involving national public policy or national public security. In both situations the uniform application and the effectiveness of the fundamental freedoms laid down by the Treaty are at stake. 106. Where however as in the present case the restriction is primarily attributable to private individuals it is perhaps less justifiable to apply too strict a proportionality test. The issue is not so much what the Austrian authorities did, but whether they failed to prevent action by others and what action they should have taken to do so. Where it is for a Member State actively to protect a fundamental Treaty freedom from interference from private individuals the Member State concerned unquestionably enjoys a margin of discretion in determining when to take action and which measures are most appropriate to eliminate or limit that interference.  (46) 107. In the present case, a number of factors suggest that the Austrian authorities did not overstep the bounds of their margin of discretion and that the authorisation of the demonstration did not create a restriction on free movement of goods which was disproportionate to the objective pursued.  (47) 108. First, the disruption caused was of relatively short duration on an isolated occasion and the only allegation of a similar disruption concerns another isolated occasion some two years later. The blockage in the present case concerned a period of 28 hours during which the motorway would otherwise have been open. The close proximity of that period to other periods during which it was in any event closed to certain types of transport of goods may well have been a deliberate choice on the part of the demonstrators, but the blockage caused cannot be artificially extended to include those periods. (And it may be pointed out that the weekend, public-holiday and night-time restrictions themselves seem fully in line with Austria's ─ and the Community's ─ undertakings in the context of the Alpine Convention.) 109. Second, measures were taken to limit the disruption caused. Those measures appear to have been taken in earnest and to have involved not inconsiderable deployment of resources, although the details have not been made entirely clear to the Court, and Schmidberger disputes the

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Austrian Government's assertions as to the availability of rolling-road facilities. 110. Third, excessive restrictions on the demonstration itself would have been liable to deprive the demonstrators of the rights which the authorities sought to protect. Schmidberger and the national court suggest that the demonstration might have been held in proximity to the motorway or limited in time so as not to cause any appreciable holdup. But the demonstrators could not have made their point nearly as forcefully if they had not blocked the motorway long enough for the demonstration to bite. Their demands for action by the national and Community authorities might well have been heard only faintly, if at all, had they been required to demonstrate in a field beside the motorway, or allowed to cause only a brief, token stoppage of traffic. 111. Such restrictions might even conceivably have caused reactions leading to greater disruption than was the case for a planned demonstration controlled in cooperation with the authorities. Allowing that demonstration to go ahead, on the other hand, caused only a temporary obstacle to the free movement of goods; the permanent flow of trade through the Brenner corridor was not compromised in the same way as would have been the case for the protesters' freedoms if they had never been allowed to demonstrate. 112. In the light of those factors, it is clearly arguable that there was no breach of Article 28 EC in the circumstances of the present case. Sufficiently serious breach 113. However, it must be remembered that this is not a declaratory action seeking a ruling that the Member State in question has failed to comply with the Treaty. The main proceedings concern a claim for damages, for which it is not enough to establish a breach of Community law; that breach must also be sufficiently serious. 114. The decisive test for finding that a breach of Community law is sufficiently serious is whether, in particular in its exercise of rule-making powers, the Member State concerned manifestly and gravely disregarded the limits on its discretion ─ a matter which is in principle for the national courts to decide. However, the Court has indicated criteria which may be applied. Factors which may be taken into consideration include, inter alia , the clarity and precision of the rule breached, the measure of discretion left to the national authorities, whether the infringement and the damage caused was intentional or involuntary, and whether any error of law was excusable or inexcusable. A breach persisting after a Court judgment finding its existence, or one which is clear from the Court's case-law, will always be sufficiently serious and, where there is no discretion left to the national authorities, a breach of Community law will always give rise to liability.  (48) 115. This is a domain in which the case-law has been concerned primarily with the adoption, retention or enforcement of rules, or failure to adopt them, rather than individual administrative acts as in the present case.

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However, two relevant points are clear: the question arises only where a Member State has overstepped the bounds of its discretion under Community law, and the concept of seriousness relates to the way in which it did so. 116. The pertinent question is therefore: in allowing the demonstration to go ahead, were the Austrian authorities overstepping the bounds of their margin of discretion so manifestly and so gravely as to constitute a sufficiently serious breach of Community law within the meaning of the Brasserie du Pêcheur case-law? 117. In my view it follows from the considerations on proportionality outlined above, according to which it is highly doubtful whether in the circumstances of the present case the Austrian authorities committed any breach of Community law at all, that any such breach would in any event not be sufficiently serious to trigger Austria's liability. In particular the relatively short duration of the interruption of traffic, its isolated occurrence and the measures taken by the authorities to limit the disruption caused by the demonstration show that the Austrian authorities did not manifestly and gravely overstep their margin of discretion. 118. To sum up, on the basis of the facts as they have been presented, I am of the view that the national court would be entitled to find that the authorisation ─ for the purpose of allowing citizens to exercise their rights to freedom of expression and assembly ─ of a demonstration which would block one of a number of major transit routes through the Alps for a period of 28 hours on a single occasion ─ when adequate steps were taken in advance to ensure that disruption of the flow of goods traffic, whilst sufficient to ensure that the demonstration was not deprived of its intended effect, was not excessive for that purpose did not constitute a sufficiently serious breach of Community law for the State to incur liability towards any persons sustaining loss or damage directly caused by the demonstration. Conclusion 119. In the light of all the foregoing considerations, I am of the opinion that the Court should give the following answers to the questions raised by the Oberlandesgericht Innsbruck: ─ Community law requires an action for reparation to be available against the State when a plaintiff can establish that he has suffered loss or damage attributable, by a direct causal link, to a sufficiently serious breach of a rule of Community law intended to confer rights on the individual; ─ such loss or damage includes loss of the opportunity to make a profit where all the other conditions for reparation are met;

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─ national rules which preclude a claim for reparation on the basis of such loss or damage, or which make it impossible or excessively difficult for a plaintiff to establish the existence or extent of such loss or damage, may not be applied; ─ however, where in the absence of such rules the plaintiff is unable to establish the existence of such loss or damage, it is not necessary for the national court hearing the claim to consider the other Community-law aspects; ─ reparation must be commensurate with the loss or damage sustained but may, if the pecuniary equivalent cannot be determined with accuracy, be calculated on an appropriate flat-rate basis; ─ a failure by a Member State to indicate in national legislation that Treaty provisions having direct effect must be observed cannot constitute a breach of Community law; ─ the specific aim pursued by an authorised political demonstration is of no relevance when determining whether the fact that a Member State's authorities permitted it to go ahead constitutes a sufficiently serious breach of Community law for the Member State to incur liability; ─ in the light of the facts of the present case as made available to the Court, the national court would be entitled to find that the authorisation did not constitute a sufficiently serious breach of Community law for the State to incur liability towards any persons sustaining loss or damage directly caused by the demonstration.

─ for the purpose of allowing citizens to exercise their rights to freedom of expression and assembly

─ of a demonstration which would block one of a number of major transit routes through the Alps for a period of 28 hours on a single occasion

─ when adequate steps were taken in advance to ensure that disruption of the flow of goods traffic, whilst sufficient to ensure that the demonstration was not deprived of its intended effect, was not excessive for that purpose

1 – Original language: English.

2 – See, inter alia : Protocol No 9 to the Act concerning the conditions of accession of the Kingdom of Norway, the Republic of Austria, the Republic

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of Finland and the Kingdom of Sweden and the adjustments to the Treaties on which the European Union is founded, OJ 1994 C 241, p. 361; Decision No 1692/96/EC of the European Parliament and of the Council of 23 July 1996 on Community guidelines for the development of the trans-European transport network, in particular sections 2.3, 2.8 and 2.10 of Annex I; Case C-205/98 Commission v Austria [2000] ECR I-7367, in particular at paragraph 5 et seq. of the Opinion of Advocate General Saggio; and the Report from the Commission to the Council on the Transit of Goods by Road through Austria (COM(2000) 862 final).

3 – See Council Decision of 26 February 1996 concerning the conclusion of the Convention on the protection of the Alps (Alpine Convention), OJ 1996 L 61, p. 31. The convention was signed in Salzburg on 7 November 1991 and entered into force on 6 March 1995. It has been signed by the Community and by a number of Member States and non-member countries in the Alpine region, including Austria, Germany and Italy.

4 – A more detailed Protocol on the Implementation of the the Alpine Convention in the field of Transport was adopted in May 2000, and on 16 January 2001 the Commission presented a proposal for a Council Decision to the effect that it should be signed on behalf of the Community (COM(2001)18 final).

5 – Similar bans exist in six other Member States, although those in Austria appear to be the most severe (see Proposal for a Council Directive on a transparent system of harmonised rules for driving restrictions on heavy goods vehicles involved in international transport on designated roads, COM(1998) 115 final, OJ 1998 C 198, p. 17, and the Commission's explanatory memorandum thereto).

6 – Originally agreed upon between the Community and Austria in 1992 and now governed by Commission Regulation (EC) No 3298/94 of 21 December 1994 laying down detailed measures concerning the system of Rights of Transit (Ecopoints) for heavy goods vehicles transiting through Austria, established by Article 11 of Protocol No 9 to the Act of Accession of Norway, Austria, Finland and Sweden, OJ 1994 L 341, p. 20, as amended by Commission Regulation (EC) No 1524/96 of 30 July 1996 amending Regulation (EC) No 3298/94, with regard to the system of ecopoints for heavy goods vehicles transiting through Austria, OJ 1996 L 190, p. 13; see also Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council establishing an ecopoint system applicable to heavy

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goods vehicles travelling through Austria for the year 2004, COM(2001) 807 final, OJ 2002 C 103 E, p. 230.

7 – One alternative route mentioned during the proceedings, via the Tauern motorway, would appear to add about 240 km (some 55-60%) to a journey between Munich and Verona; the difference in each case would of course depend on the actual starting-point and destination.

8 – Joined Cases C-6/90 and C-9/90 Francovich and Others [1991] ECR I-5357.

9 – Joined Cases C-46/93 and C-48/93 Brasserie du Pêcheur and Factortame and Others [1996] ECR I-1029.

10 – Paragraphs 41 to 43 of the judgment.

11 – Ibid., paragraphs 47 and 51 of the judgment.

12 – Ibid., paragraphs 66 and 67 of the judgment.

13 – Ibid., paragraphs 82 to 87 of the judgment; see also Joined Cases C-397/98 and C-410/98 Metallgesellschaft and Others [2001] ECR I-1727, paragraph 91.

14 – See, for a recent ruling to that effect, the judgment of 19 February 2002 in Case C-35/99 Manuele Arduino , not yet published in the ECR, paragraphs 24 and 25, together with the case-law cited there.

15 – See for example Case C-236/98 JämO [2000] ECR I-2189, paragraphs 28 to 34, in particular at paragraphs 30 and 32, together with the case-law cited there.

16 – In principle, it may be assumed that the damage will be material damage having some economic value which may be ascertained or calculated at least approximately. Whether a claim for reparation might also lie in the event of non-material damage such as distress or damage to reputation

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does not yet appear to have been examined; in practice, it may be unlikely that such damage will arise from a breach by the State of a rule of Community law intended to confer rights on individuals.

17 – It seems that Paragraph 1293 of the Austrian General Civil Code (ABGB) distinguishes between actual damage and loss of profit ( damnum emergens and lucrum cessans ) and that the distinction may be of significance in matters of proof. See U. Magnus (ed.) Unification of Tort Law: Damages (2001), Kluwer/European Centre of Tort and Insurance Law, pp. 10 and 11.

18 – Case 199/82 San Giorgio [1983] ECR 3595, especially at paragraph 14 of the judgment.

19 – See Magnus, op. cit., p. 195 et seq. and the internal references cited there.

20 – Indeed, the possibility of doing so is expressly recognised in Brasserie du Pêcheur , at paragraph 84 of the judgment.

21 – See, for example, Case C-118/00 Larsy [2001] ECR I-5063, paragraphs 50 to 53 of the judgment.

22 – Case C-265/95 Commission v France [1997] ECR I-6959, in particular at paragraphs 31 and 32 of the judgment; see also, in a different context, Case 68/88 Commission v Greece [1989] ECR 2965, paragraphs 22 to 28; see for fuller discussion below paragraph 68 et seq.

23 – See, for example, Case C-23/99 Commission v France [2000] ECR I-7653.

24 – Case C-265/95 Commission v France , cited above in note 22, paragraph 29 of the judgment.

25 – Case C-23/99 Commission v France , cited in note 23, paragraph 22 of the judgment.

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26 – In my Opinion in Case C-379/98 Preussen Elektra [2001] ECR I-2099, at paragraph 204; see Case C-266/96 Corsica Ferries France [1998] ECR I-3949, paragraph 31 of the judgment, Case C-44/98 BASF [1999] ECR I-6269, paragraph 16, and Case C-254/98 TK-Heimdienst [2000] ECR I-151, paragraph 30.

27 – 1999 figures given in Lack of coherence in forecasting traffic growth ─ The case of Alpine Traffic (CEMT/CM(2001)21), presented to the Council of Ministers of the European Conference of Ministers of Transport in Lisbon on 29 and 30 May 2001, pp. 59 and 72.

28 – Cited above in note 22.

29 – Paragraph 2 of the judgment.

30 – Paragraphs 30 to 35 of the judgment. (The last point is clearly relevant in infringement proceedings, but in the context of a national action for damages the Court's role is rather different; see paragraph 113 below.)

31 – Paragraphs 40 to 53 of the judgment.

32 – Paragraph 56 of the judgment.

33 – Council Regulation (EC) No 2679/98 of 7 December 1998 on the functioning of the internal market in relation to the free movement of goods among the Member States, OJ 1998 L 337, p. 8.

34 – Article 1.

35 – Articles 3 and 4.

36 – Article 2.

37 – Case 120/78 Rewe [1979] ECR 649, paragraph 8 of the judgment.

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38 – Although this term should not be confused with that used in the European Convention on Human Rights whose full title is Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms.

39 – See Case C-36/02 Omega , currently pending before the Court.

40 – Case C-260/89 ERT [1991] ECR I-2925.

41 – Joined Cases 60/84 and 61/84 Cinéthèque [1985] ECR 2605.

42 – Case 12/86 Demirel [1987] ECR 3719.

43 – Case 5/88 Wachauf [1989] ECR 2609, paragraph 19 of the judgment.

44 – . ERT , cited above in note 40, paragraph 41 of the judgment. In addition to such general statements, reference may be made, with regard to freedom of expression and assembly, to, for example, Case C-235/92 P Montecatini v Commission [1999] ECR I-4539, paragraph 137 of the judgment, or Case C-274/99 P Connolly v Commission [2001] ECR I-1611, paragraph 37 et seq.

45 – Solemnly proclaimed by the European Parliament, the Council and the Commission at Nice on 7 December 2000; OJ 2000 C 364, p. 1.

46 – As is clear from Commission v France , cited above in note 22. In the United Kingdom, the House of Lords has expressed the same view in R v Chief Constable of Sussex ex parte International Traders Ferry Ltd [1999] 2 AC 418.

47 – It should be remembered here that the aim of the demonstration is not itself relevant when considering the protection of freedom of expression and assembly; see paragraph 54 above.

48 –

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. Brasserie du Pêcheur , paragraphs 55 to 57 of the judgment; see also, for example, Case C-392/93 British Telecommunications [1996] ECR I-1631, paragraph 42, and Joined Cases C-178/94, C-179/94, C-188/94, C-189/94 and C-190/94 Dillenkofer and Others [1996] ECR I-4845, paragraph 25.

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