Sport et intercommunalite enjeux et retours d experiences

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Clément Thoraval-Mazéo Frédérique Thomas

CS 40215 - 38516 VOIRON Cedex - Tél. : 04 76 65 87 17 - Fax : 04 76 05 01 63www.acteursdusport.fr

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Sport et intercommunalitéEnjeux et retours d’expériences

Le développement des politiques sportives publiques à l'échelle intercommunale est un phénomène relativement récent. L'évolution de la gouvernance du sport à l'échelle locale ainsi que les vagues de décentralisation successives amènent aujourd'hui à réfléchir à la mise en place de politiques sportives intercommunales. Ces politiques peuvent être pilotées par les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), par les acteurs privés ou de manière coopérative.L'objet de cet ouvrage est de mettre en évidence un certain nombre de facteurs historiques, politiques et sociologiques qui amènent les acteurs locaux à penser les politiques sportives locales autrement. Ces facteurs, liés à de nouvelles contraintes et à de nouveaux enjeux sociétaux et économiques, ont modifié l'équilibre dans la gouvernance locale et ont conduit certains territoires à développer de nouvelles institutions autour du sport intercommunal. Grâce à des outils et des retours d'expériences concrets, cet ouvrage apporte des solutions aux acteurs qui envisagent l'intercommunalité sportive comme nouveau système organisationnel de la gouvernance locale du sport.

ISBN : 978-2-8186-0829-6

Clément Thoraval-Mazéo, responsable des sports de la Communauté de communes du Pays de Châteaugiron et doctorant Cifre, Université Paris-Est Créteil

Frédérique Thomas, professeur agrégé d'EPS à l'UFR STAPS de l'Université Blaise Pascal de Clermont-Ferrand

Dominique Bodin, professeur des universités, Université Paris-Est Créteil

Sophie Javerlhiac, maître de conférences des universités, CIAPHS EA 2241, Université Rennes 2

Paul Le Callennec, directeur général des services de la Communauté de communes du Pays de Châteaugiron

Sport et intercommunalité : enjeux et retours d'expériences

Clément ThoravaL-mazéoResponsable des sports de la Communauté de communes du Pays de Châteaugiron et doctorant Cifre, Université Paris Est CréteilFrédérique ThomaSProfesseur agrégé d’EPS à l’UFR STAPS de l’université Blaise Pascal de Clermont-FerrandDominique BoDinProfesseur des Universités, Université Paris Est CréteilSophie JavErLhiaCMaître de conférences des universités, CIAPHS EA 2241, Université Rennes 2Paul LE CaLLEnnECDirecteur général des services de la communauté de communes du Pays de Châteaugiron

Presses universitaires du sportCS 40215 - 38516 Voiron Cedex

Tél. : 04 76 65 87 17 - Fax : 04 76 05 01 63www.acteursdusport.fr - Reproduction interdite

Réf. PUS 86 – Août 2015

UP SPresses Universitaires du Sport

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ISBN version numérique :ISBN : © Groupe Territorial, Voiron

978-2-8186-0829-6978-2-8186-0830-2

Imprimé par Les Deux-Ponts, à Bresson (38) - Septembre 2015Dépôt légal à parution

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Sommaire

SommairePréface Les actions de l’ANDES dans le champ de l’intercommunalité sportive .........7

Partie 1 Le cadre législatif de l’intercommunalité .......................................9

Chapitre I Le contexte législatif ..................................................................................................... 11

A - Aspects historiques : de la centralisation à la décentralisation ...11

B - Aspects historiques : depuis 1982 .................................................................. 131. L’acte I de la décentralisation ...................................................................................... 132. Au plan juridique ........................................................................................................... 153. Au plan fiscal .................................................................................................................. 16

C - L’acte II de la décentralisation ......................................................................... 16

D - L’acte III : les nouveaux enjeux de la décentralisation ..................... 17

Chapitre II L’intercommunalité : la notion d’EPCI ........................................................... 23

A - Les principes et les acteurs de l’intercommunalité ............................ 23

B - La notion d’intérêt communautaire ............................................................ 28

C - Sport et EPCI ................................................................................................................ 311. Le transfert de compétences liées au sport ............................................................ 312. La notion d’intérêt sportif communautaire ou métropolitain ............................ 35

Partie 2 mise en place d’une politique sportive intercommunale .......................................................................................................... 39

Chapitre I La décentralisation et le sport : entre concepts et empirie ........ 43

A - Gouvernance du sport au xxe siècle.............................................................. 431. La gouvernance du sport en France avant la Seconde Guerre mondiale ....... 432. La gouvernance du sport en France après la Seconde Guerre mondiale ........ 44

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Sommaire

B - Les acteurs sportifs qui partagent l’espace intercommunal avec les EPCI ................................................................................................................. 48

1. Acteurs publics ............................................................................................................... 492. Acteurs privés ................................................................................................................. 56

Chapitre II Les enjeux actuels de la mise en place d’une politique intercommunale .............................................................................................................. 60

A - Vers une politique intercommunale de projet .................................... 601. Guichet, projet et services ........................................................................................... 602. Pourquoi concevoir une politique sportive intercommunale ? .......................... 62

B - Les enjeux que soulève la mise en place d’une politique sportive intercommunale..................................................................................... 64

1. Les spécificités de la mise en place des politiques sportives intercommunales ..652. Des enjeux définis et transversaux ............................................................................ 663. Des enjeux sous-jacents ............................................................................................... 72

C - Nouvelles contraintes et processus de prise de décision et choix des élus ....................................................................................................... 75

1. Contraintes budgétaires, pratiques sportives et cadres législatifs en pleine évolution ........................................................................................................ 752. La décision : choix et organisation de la décision intercommunale ................. 80

Chapitre III Outils de réflexion sur la mise en place de politiques sportives à l’échelle intercommunale ..................................................................................... 83

A - Élaborer une politique sportive intercommunale .............................. 831. Les grandes étapes de l’élaboration d’une politique sportive intercommunale ..832. Méthodologies d’état des lieux et diagnostics ..................................................... 853. L’évaluation d’une politique sportive intercommunale ........................................ 90

B - Typologies d’intervention de l’intercommunalité dans le sport ...921. Mise en place d’une politique sportive par un EPCI : un positionnement à adopter .......................................................................................................................... 922. Des actions dans le sport de la part des EPCI de différentes formes ............... 943. Autres structures intervenant dans le sport à l’échelle intercommunale ........ 99

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Partie 3 Témoignages .................................................................................................................105

Chapitre I Exemples de mise en place de politique sportive intercommunale ..............................................................................................................107

A - Par activité ..................................................................................................................1071. La politique « tennis » de la communauté de communes du pays de Châteaugiron ..........................................................................................................1072. La compétence nautisme de Brest Métropole Océane ......................................111

B - Les équipements sportifs intercommunaux ..........................................116

1. Mise en réseau des équipements sportifs et animation : communauté de communes d’Antrain ............................................................................................1162. Schéma directeur d’équipements sportifs par domaine d’activité : Strasbourg Eurométropole ........................................................................................1213. Mulhouse Alsace Agglomération ............................................................................123

C - Animation et événementiel ............................................................................1261. Service intercommunal d’animation sportive : communauté de communes du pays de Liffré ...........................................................................................................1262. Animations sportives intercommunales durant les vacances : Quimper Communauté ..............................................................................................1293. Le soutien et la promotion des événements sportifs intercommunaux : Métropole Européenne de Lille ................................................................................134

D - Haut niveau et rayonnement intercommunal ....................................1371. La labellisation des projets sportifs intercommunaux : communauté de communes du pays de Châteaugiron ...............................................................1372. Soutien aux sports collectifs et individuels de haut niveau : communauté d’agglomération du pays d’Aix ......................................................142

Chapitre II Exemple d’organisation de services ...............................................................148

Services mutualisés de Mulhouse Alsace Agglomération et de la mairie de Mulhouse...................................................................................148

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Chapitre III Autres structures de gestion intercommunale du sport ..............153

A - Offices des sports intercommunaux : l’office des sports de la Roche aux Fées ...........................................................................................153

B - Groupements d’employeurs : le groupement intercommunal du pays de Redon ..................................................................................................155

Conclusion ............................................................................................................................161

Annexe Statuts du groupement ............................................................................................163

Bibliographie .....................................................................................................................169

TEXTES DE LOI ...................................................................................................................174

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Préface

Préface Les actions de l’ANDES dans le champ de l’intercommunalité sportive L’intercommunalité est, suite aux réformes territoriales successives, un acteur émergent du paysage institutionnel français. Dotées de compétences qui leur ont été transférées par les communes membres, les intercommunalités exercent ces mêmes compétences autour d’un projet de territoire, et le sport y contribue pleinement.

Si la loi impose des compétences obligatoires sur les équipements sportifs pour les métropoles (créées par la réforme de 2010 et renforcées par la loi Maptam) et les communautés urbaines (créées après la loi Chevènement 1999), la compétence sportive reste optionnelle pour les communautés d’agglomération et les communautés de communes.

L’association nationale des élus en charge du sport (anDES) mène depuis dix ans une réflexion sur l’intercommunalité sportive, notamment à partir de l’étude réalisée sur les politiques sportives en 2004 des communau-tés urbaines (CU) et d’agglomération (CA). En 2004, 60,8 %1 des Ca indi-quaient alors exercer la compétence sportive en partie ou dans son intégra-lité contre 64 % des CU qui intervenaient au titre d’une compétence de droit. En réalité, il s’agissait très majoritairement d’un transfert des équipe-ments sportifs des communes vers l’intercommunalité sans avoir préalable-ment défini une politique sportive intercommunale. Il s’agissait plus d’une démarche de gestion que d’une démarche de projet.

En 2012, la dernière enquête de l’AdCF révèle que 64 % de l’ensemble des communautés ont une compétence « équipements sportifs » (62 % de communautés de communes et 75 % de groupements urbains) contre 35 % pour la compétence « animation »2 (36 % de communautés de communes et 27 % de groupements urbains).

Par ailleurs, d’après les comptes déclaratifs de 2012, la métropole3, les communautés urbaines et d’agglomération et les syndicats d’agglomération nouvelle auraient consacré 791 millions d’euros au sport dont 378 en fonctionnement et 413 en investissement4 (pour rappel, la dépense spor-tive des communes représente 10,8 Mds d’euros et 1,3 Md d’euros pour les départements et les régions).5

1 Enquête nationale sport 2004, « La compétence sport dans l’intercommunalité », ANDES.2 Observatoire de l’AdCF, 2012.3 En 2012, seule Nice avait le statut de métropole.4 Comptes administratifs, DGCL, 2012.5 Communes (y compris les groupements de communes à fiscalité propre et les syndicats intercommu-

naux), d’après le ministère de la Ville, de la Jeunesse et des Sports, Stat Info, février 2015.

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Préface

Aujourd’hui, l’intercommunalité peut être un outil au service de la construction d’une politique sportive adaptée à l’échelle d’un bassin de vie. Les intercommunalités s’inscrivent de plus en plus dans une démarche de projet de coopération, de mutualisation des énergies et des moyens, des bassins de vie et d’emploi du territoire, signe d’une nouvelle ère de maturité. La liberté d’initiative à géométrie variable fait qu’il existe autant d’exemples différents qu’il existe de territoires en fonction de leur géographie, leur culture et leur environnement économique et social. D’où l’importance, au travers de l’action de l’ANDES, d’inciter le partage d’expériences.C’est à ce titre que l’ANDES a décidé de mettre en place une nouvelle com-mission interne sur l’intercommunalité afin de renforcer le travail déjà engagé sur ce sujet et compléter les commissions actuelles : « sport ruralité et montagne », « grandes villes et sport professionnel » et « outre-mer ». La commission intercommunalité sera un lieu d’échanges et de débats sur les politiques sportives communautaires, destiné aux intercommunalités, mais aussi, plus largement, à l’ensemble des communes adhérentes de l’ANDES. Les principaux objectifs : - suivre et comprendre les évolutions législatives (loi Maptam, loi NOTRe) ;- mettre en avant les expériences et initiatives que les intercommunalités

mènent sur leur territoire ;- accompagner les intercommunalités et leurs communes dans leur poli-

tique sportive communautaire.

Pour en savoir plus… - ANDES, Étude sur les politiques sportives, 2004. - Journée d’information ANDES à Aix-en-Provence.

- Intervention à la communauté d’agglomération de Saint-Omer, 2014. - Journée d’information ANDES au Congrès de Montélimar, 2015 www.andes.fr - [email protected]

Cyril Cloup, directeur de l’ANDESAnaïs Delpech, chargée d’études sport et territoires à l’ANDES

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Partie 1

Le cadre législatif de l’intercommunalité

par Frédérique Thomas, Clément Thoraval-Mazéo

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Partie 1 - Le cadre législatif de l’intercommunalité

Chapitre i

Le contexte législatif Le processus de décentralisation, mis en œuvre en France depuis plus de trente ans, a marqué une rupture avec la tradition centralisatrice qui a consti-tué, des siècles durant, une forte spécificité de l’organisation politique et administrative de la France.

a - aspects historiques : de la centralisation à la décentralisation

Les différents régimes qui se succèdent au cours du XIXe siècle vont mainte-nir inchangées les structures centralisatrices héritées de la Révolution et de l’Empire qui assurent l’unité nationale et le pouvoir du gouvernement central sur le pays tout entier.Malgré des voix isolées qui dénoncent l’envers négatif du système centralisé, la cause semble entendue au début du XXe siècle. La centralisation jacobine est partie intégrante du modèle républicain tel qu’il triomphe avant la Pre-mière Guerre mondiale. Mais la Première Guerre mondiale va commencer à miner ce pilier du modèle républicain. Le retour à la France des départements d’Alsace et de la Moselle, annexés par l’Allemagne en 1871, ramène en effet dans l’ensemble national des territoires qui conservent le statut concorda-taire en matière religieuse et n’ont pas connu la loi de séparation des Églises et de l’État en 1905.Pour la première fois, la Constitution française du 27 octobre 1946 consa-crera un titre aux collectivités territoriales. La période d’après-guerre marque en effet une prise de conscience des inégalités du développement régional dans le contexte de rationalisation économique qui accompagne la recons-truction du pays. Le cadre départemental était jugé depuis longtemps trop étroit pour le développement économique et social. Aussi, en 1955-1956, plusieurs décrets instituent vingt et une « régions de programme », circons-criptions d’action régionale tournées vers le développement économique. Ces regroupements de départements ne constituent cependant pas des entités administratives nouvelles et encore moins des collectivités locales.Le général de Gaulle, après son retour au pouvoir, installe par décret du 14 mars 1964, la régionalisation conçue comme un des éléments de la réno-vation de l’État. Il constate que le département et la commune sont désor-mais des circonscriptions inadaptées aux réalités économiques et sociales. Le cadre étatique n’est cependant pas remis en question. Les entités sont pla-cées sous la tutelle des préfets de région.

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La crise de 1968 conduit le général de Gaulle à franchir un nouveau pas dans la conception d’une régionalisation. Le 27 avril 1969, le président de la République soumet au référendum un projet de loi relatif à la transformation des circonscriptions régionales en collectivités territoriales se superposant aux départements. Survenant moins d’un an après la lame de fond contes-tataire de mai 1968 et lié à une réforme du Sénat, le non au référendum l’emportait, entraînant le départ du général de Gaulle.Sous la présidence de Georges Pompidou, tandis que la Corse, vingt-deuxième région, est détachée de la Provence-Côte d’Azur en 1970, la loi du 5 juillet 1972 confère aux régions le statut d’établissement public, personne morale soumise au principe de spécialisation : développement économique régional, participation à l’élaboration et à l’exécution du plan, réalisation d’équipements d’intérêt régional. Le préfet de région assure l’exécutif de l’établissement public et le conseil régional est composé d’élus de la région munis de certains pouvoirs de décision. La région dispose d’un budget propre.En 1981, à la suite de l’élection de François Mitterrand, le ministre de l’Inté-rieur et de la Décentralisation, maire de Marseille, Gaston Defferre, prépare la grande réforme de la décentralisation.À partir de juillet 1981, le projet de loi relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions, premier projet de loi soumis au Parlement nouvellement élu, est débattu.La loi est votée le 28 janvier 1982 et promulguée le 2 mars 1982. Complétée par la loi du 22 juillet 1982, elle introduit d’importantes modifications dans l’organisation territoriale du pays dont les plus notables sont :- l’institution du président du conseil général en exécutif de département à

la place du préfet ;- le remplacement de la tutelle administrative a priori par un contrôle juridic-

tionnel a posteriori ;- la création d’une nouvelle juridiction financière : la chambre régionale des

comptes dont l’une des missions est d’assister le préfet en matière de contrôle budgétaire ;

- la promotion de la région en collectivité territoriale à part entière, dotée d’un conseil élu au suffrage universel ; dans chaque département et région, le représentant de l’État (dénommé dans la loi du 2 mars 1982 « commis-saire de la République ») continue d’avoir la charge des intérêts nationaux, du respect des lois, de l’ordre public et du contrôle administratif.

Les lois des 7 janvier et 22 juillet 1983 ont modifié la répartition des compé-tences entre les communes, les départements, les régions et l’État. Elles vont par conséquent considérablement bouleverser le paysage territorial français.

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B - aspects historiques : depuis 1982 1. L’acte i de la décentralisation De 1982 à 1986, 25 lois complétées par environ 200 décrets se succèdent : c’est « l’acte I de la décentralisation ».L’acte I a engagé une série de mesures qui contribuent au renforcement du rôle des collectivités décentralisées et a redéfini les rapports entre État et collectivités. La loi du 2 mars 1982 reconnaît le statut de collectivité territo-riale à la région. Ce nouveau statut prend effet en 1986 avec l’élection des conseils régionaux au suffrage universel, condition préalable posée par la loi. C’est sur la base de ce nouvel environnement institutionnel que le transfert de l’exécutif départemental et régional a pu avoir lieu. Ainsi, par la loi du 2 mars 1982, l’exécutif départemental, jusque-là détenu par le préfet, est transféré au président du conseil général. C’est par cette même loi que l’exécutif régional échoit, dès sa création, au président du conseil régio-nal. Le conseil régional et le conseil départemental assurent eux-mêmes l’exé-cution de leurs décisions. Dès lors, le président du conseil général dirige l’admi-nistration départementale qui devient nettement distincte des services de l’État.En effet, avant la loi de décentralisation du 2 mars 1982, le préfet exerçait une tutelle sur les collectivités locales : tous les actes des collectivités territo-riales devaient lui être transmis sans quoi ils ne pouvaient être exécutoires. Le contrôle du préfet s’exerçait a priori.Au contraire, depuis la loi de décentralisation de mars 1982, un contrôle de légalité a posteriori des actes des collectivités locales est prévu. Les actes des autorités locales sont alors considérés comme exécutoires avant même leur communication au préfet, laquelle doit intervenir dans un délai de quinze jours après leur adoption. Toutefois, ces dispositions ont été jugées inconstitutionnelles par le Conseil constitutionnel.C’est la raison pour laquelle la suppression de la tutelle administrative fait l’objet d’une loi complémentaire le 22 juillet 1982 : elle reconnaît aux auto-rités locales le contrôle a posteriori, une forte latitude comparativement à la situation antérieure à la loi du 2 mars 1982. Les lois du 7 janvier 1983 et du 22 juillet 1983 relatives au transfert des compétences entre les communes, les départements, les régions et l’État forment la deuxième étape majeure de l’acte I de la décentralisation. Ces lois sont complétées par un faisceau de lois de transfert de compétences.En effet, l’acte I fait des avancées considérables sur la question de l’action des collectivités territoriales. En revanche, les transformations de l’adminis-tration territoriale d’État n’apparaissent qu’en creux de la décentralisation et ne feront l’objet de mesures à part entière qu’ultérieurement.

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De 1982 à 1992, les lois relatives à la décentralisation traitent principalement du fonctionnement des collectivités territoriales. L’évolution de l’action de l’administration territoriale d’État est considérée comme un ajustement de cette réforme. Elle ne fait donc pas l’objet de mesures à part entière, consi-dérant que la décentralisation se traduit parallèlement par une évolution des pouvoirs de l’État territorial. C’est la loi sur l’administration territoriale de la République du 6 février 1992 qui, ayant pour objectif de relancer la décentralisation, va agir sur plusieurs chantiers qui sont jugés insuffisamment pris en compte par les lois de 1982.Ainsi le titre II traite de la démocratie locale, tandis que le titre III relance le processus de l’intercommunalité. Ce texte est également connu pour la grande réforme de l’organisation territo-riale de l’État, qui renforce l’échelon déconcentré6. Cette loi affirme dans son premier article que « l’administration territoriale de la République est assurée par les collectivités territoriales et par les services déconcentrés de l’État ».Désormais, les administrations locales forment l’ossature de la République tandis que l’échelon central conserve les missions de conception, de coordi-nation et de réglementation. Dans cette perspective, les pouvoirs du préfet sur les services déconcentrés sont renforcés. Malgré le renforcement du rôle du préfet à l’égard des directions départe-mentales déconcentrées et la décentralisation, chaque ministère a conservé ses propres structures locales, ce qui a pu conduire à un fonctionnement « vertical » des services déconcentrés de chaque ministère. Cette loi d’orientation relative à l’administration territoriale de la République du 6 février 1992 a pour ambition de donner un « second souffle » à la décentralisation. Elle relance la coopération intercommunale ainsi que la démocratie locale et renforce la déconcentration. Ces réformes sont prolon-gées par la loi du 4 février 1995 sur l’aménagement et le développement du territoire et surtout par la loi dite Chevènement du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la coopération intercommunale.Cette loi amorce une relance de l’intercommunalité, elle crée deux nouvelles structures intercommunales complémentaires, destinées à favoriser le déve-loppement économique local et l’aménagement de l’espace.Ce sont :- les communautés de communes initialement destinées à fédérer des com-

munes en milieu rural ;- les communautés de villes appelées à fédérer des communes pour former

une agglomération de plus de 20 000 habitants.

6 Titre Ier de la loi.

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La coopération intercommunale, conçue par ce texte, est fondée sur la notion de projet de développement organisé au sein d’un espace de solida-rité (bassin de vie et d’emploi). Afin de marquer le caractère intégré de ces structures, la loi leur confère des compétences de nature obligatoire. Ces nouvelles structures tendent aussi à harmoniser les politiques fiscales et notamment le taux de taxe professionnelle. La loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 apporte un second élan au processus de regroupement des communes autour d’un projet commun de développe-ment. Une nouvelle catégorie d’établissement public de coopération inter-communale est créée avec les communautés d’agglomération.Leur vocation est, à l’instar des communautés urbaines, de rationaliser et de structurer les aires urbaines dans une optique d’efficacité renforcée et d’exer-cice des compétences à une échelle de territoire pertinente. Cette loi modifie et simplifie ainsi profondément l’architecture de l’intercommunalité à fiscalité propre qui repose désormais sur trois types d’EPCI, au lieu de cinq auparavant, chacun disposant de compétences élargies suivant son degré d’intégration :- la communauté de communes ;- la communauté d’agglomération (regroupant des communes formant un

ensemble de plus de 50 000 habitants d’un seul tenant et sans enclave) ;- la communauté urbaine (regroupant des communes formant un ensemble

de plus de 500 000 habitants d’un seul tenant et sans enclave).Parallèlement, cette loi programme la transformation des districts et des communautés de villes, cette dernière catégorie ayant au demeurant peu séduit (5 communautés de villes existaient au 1er janvier 2002).Elle institue des règles novatrices à la fois au plan juridique et fiscal pour rationaliser la coopération intercommunale, faciliter son intégration et ren-forcer ses moyens d’action en vue de satisfaire à l’objectif de développement économique local affiché dans la loi de 1992. 2. au plan juridique Une commune ne peut appartenir à plus d’un EPCI à fiscalité propre.La transformation d’un EPCI à fiscalité propre en une autre catégorie d’EPCI à fiscalité propre est possible par une procédure ne nécessitant pas la créa-tion d’une nouvelle personne morale ; ainsi une communauté de communes peut se transformer en communauté d’agglomération ou une communauté d’agglomération en communauté urbaine, sous réserve de détenir les com-pétences et le niveau démographique requis. Il y a substitution d’une per-sonne morale à l’autre.Les compétences transférées aux communautés urbaines ont été renforcées, celles transférées aux communautés d’agglomération sont particulièrement intégrées.

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Enfin, cette loi unifie les règles de fonctionnement des EPCI en créant un tronc commun de règles applicable à toutes les catégories d’EPCI, qu’il s’agisse de leur création, des conditions de l’évolution de leur périmètre ou de leur fonctionnement. 3. au plan fiscal La taxe professionnelle unique est désormais ouverte aux trois formules de l’intercommunalité à fiscalité propre. Elle est obligatoire pour les communau-tés d’agglomération et les nouvelles communautés urbaines, optionnelle pour les communautés urbaines existantes et les communautés de communes.La fiscalité mixte permet au groupement, en plus de la taxe professionnelle, de voter des taux additionnels de taxe foncière et de taxe d’habitation.La déliaison partielle des taux : les groupements ne se voient plus contraints de diminuer leur propre taux d’imposition à la suite de choix budgétaires et fiscaux de communes. La loi Voynet du 25 juin 1999, relative à l’aménagement et au développe-ment durable, la loi dite « solidarité et renouvellement urbains » du 13 décembre 2000, ainsi que la loi sur la démocratie de proximité du 28 février 2002, complètent ce dispositif.

C - L’acte ii de la décentralisation Jean-Pierre Raffarin lance « l’acte II de la décentralisation » en 2003. Promul-guée le 28 mars 2003, la loi constitutionnelle relative à l’organisation décen-tralisée de la République a été suivie de plusieurs lois organiques nécessaires à son application. Elle a précédé l’adoption d’un important transfert de compétences nouvelles au profit des collectivités territoriales. La réforme constitutionnelle actualise le cadre juridique hérité du texte constitutionnel de 1958 et pose de nouveaux principes. La réforme fut adoptée par la voie du Congrès et non par celle du référen-dum. La discussion devant les assemblées s’est accompagnée, en parallèle, d’un débat dans l’opinion, réalisé par la tenue d’Assises sur les libertés locales dans chacune des régions françaises.La loi constitutionnelle a modifié profondément le titre XII de la Constitution consacré aux collectivités territoriales, ajouté cinq articles nouveaux (les articles 72-1, 72-2, 72-3 et 72-4 ainsi que l’article 74-1) et complètement réécrit les articles 72, 73 et 74 de la Constitution.En dehors du titre XII, elle a ajouté un article 37-1 et modifié, parfois de manière purement rédactionnelle, les articles 1, 7, 13, 34, 39 et 60.

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Le principe de « l’organisation décentralisée » de la République est posé (art. 1er de la Constitution) et la région trouve sa consécration constitution-nelle. Plusieurs lois organiques, voulues par le constituant, ont été publiées dans la foulée de la révision constitutionnelle :- la loi organique du 1er août 2003, relative à l’expérimentation par les collecti-

vités territoriales préalable à toute politique différenciée de décentralisation ;- la loi organique du 1er août 2003 relative au référendum local qui correspond

à la nécessité d’affirmer de nouvelles formes de démocratie participative ;- la loi organique du 29 juillet 2004, prise en application de l’article 72-2 de

la Constitution, relative à l’autonomie financière des collectivités territo-riales, qui précise la notion de « ressources propres » qui doivent constituer la « part déterminante » parmi les ressources des collectivités.

S’agissant du transfert des compétences, un vaste projet de loi relatif aux res-ponsabilités locales fut discuté pendant plusieurs mois au Parlement avant de devenir la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. Le titre IX consacré à l’intercommunalité vise à renforcer la cohérence des périmètres des structures intercommunales et à faciliter leur évolution vers des structures intégrées et à améliorer leur fonctionnement. Elle comprend des mesures destinées à rationaliser la carte de la coopération intercommunale et des mesures destinées à favoriser le fonctionnement des EPCI.La loi transfère de nouvelles compétences aux collectivités territoriales dans le domaine du développement économique, du tourisme, de la formation professionnelle ou concernant certaines infrastructures comme les routes, les aérodromes, les ports, en matière de logement social et de construction, d’enseignement ou de patrimoine. Certaines de ces dispositions ont un caractère expérimental, pour une durée qui n’excède pas cinq ans. La loi comporte aussi un mouvement non négli-geable de transfert de personnels de l’État vers les collectivités, notamment les agents techniciens et ouvriers de service (TOS) employés dans les collèges et les lycées, et des agents de l’équipement.

D - L’acte iii : les nouveaux enjeux de la décentralisation

Les réformes engagées sous le quinquennat du président Sarkozy marquent une certaine rupture par rapport à la stratégie des deux premiers actes de la décentralisation. Alors que ces derniers s’étaient avant tout focalisés sur les transferts de compétences de l’État vers les collectivités territoriales, l’objec-tif du nouveau pouvoir politique est à présent de rechercher :- une simplification du paysage institutionnel local ;- un renforcement de la démocratie locale ;- une adaptation des structures à la diversité des territoires.

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Par ailleurs, les réformes du quinquennat intègrent la contrainte forte qui pèse sur les finances publiques dans le contexte de la crise financière et économique qui s’ouvre à partir de 2007. Les collectivités territoriales fran-çaises entrent dans une ère nouvelle depuis les lois de décentralisation de 1982, celle de la régulation, à la fois institutionnelle et financière. Aboutis-sement d’un long travail de concertation, marqué notamment par les tra-vaux du comité pour la réforme des collectivités locales présidé par l’ancien Premier ministre Édouard Balladur, la loi de réforme des collectivités territo-riales a été promulguée le 16 décembre 2010.Son premier volet vise l’achèvement et la rationalisation de la carte intercom-munale ainsi que la démocratisation des intercommunalités qui doit trouver sa traduction lors des élections municipales de 2014.Parallèlement, la loi prévoit que les régions et départements, aux compé-tences mieux définies par la suppression de la clause générale de compé-tence et qui sont dotés d’un élu commun, le conseiller territorial, pourront adapter dans chaque région, dès 2015, la répartition de leurs compétences et l’organisation de leurs services.Différentes dispositions permettent en outre d’adapter les institutions locales à la diversité des territoires :- métropoles et pôles métropolitains ;- regroupements des départements et des régions ;- évolution d’une région et des départements qui la composent vers une

collectivité unique, fusion de communes avec le dispositif des « communes nouvelles », etc.

Enfin, la loi comporte d’importantes avancées en termes de mutualisation qui permettront de tirer le meilleur profit des rapprochements ainsi opérés tant au plan communal et intercommunal qu’entre régions et départements, dans le respect du droit communautaire. Par ailleurs, dans un contexte de maîtrise accrue des finances publiques, les collectivités territoriales sont davantage associées aux efforts de l’État en matière de maîtrise des déficits publics. Une importante réforme de la fisca-lité locale est introduite avec la suppression de la taxe professionnelle en 2010 et son remplacement par la contribution économique territoriale (CET), formée d’une cotisation foncière des entreprises (CFE) et d’une cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE).

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Le schéma de coopération intercommunale

Selon l’article L.5210-1-1 du Code général des collectivités territoriales, dans chaque département est établi, au vu d’une évaluation de la cohérence des péri-mètres et de l’exercice des compétences des groupements existants, un schéma départemental de coopération intercommunale prévoyant une couverture inté-grale du territoire par des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et la suppression des enclaves et discontinuités territoriales. Ce schéma prévoit les modalités de rationalisation des périmètres des établisse-ments publics de coopération intercommunale et des syndicats mixtes existants. Il peut proposer la création, la transformation ou la fusion d’établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, ainsi que la modification de leurs périmètres. Il peut également proposer la suppression, la transformation ainsi que la fusion de syndicats de communes ou de syndicats mixtes. Ces propositions sont reportées sur une carte annexée au schéma comprenant notamment les péri-mètres des établissements publics de coopération intercommunale, des syndicats mixtes, des schémas de cohérence territoriale et des parcs naturels régionaux. Le schéma prend en compte les orientations suivantes :1° La constitution d’établissements publics de coopération intercommunale à

fiscalité propre regroupant au moins 5 000 habitants.2° Une amélioration de la cohérence spatiale des établissements publics de coopé-

ration intercommunale à fiscalité propre au regard notamment du périmètre des unités urbaines au sens de l’Institut national de la statistique et des études économiques, des bassins de vie et des schémas de cohérence territoriale.

3° L’accroissement de la solidarité financière.4° La réduction du nombre de syndicats de communes et de syndicats mixtes au

regard en particulier de l’objectif de suppression des doubles emplois entre des établissements publics de coopération intercommunale ou entre ceux-ci et des syndicats mixtes.

5° Le transfert des compétences exercées par les syndicats de communes ou les syndicats mixtes à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre.

6° La rationalisation des structures compétentes en matière d’aménagement de l’espace, de protection de l’environnement et de respect des principes du développement durable.

Un projet de schéma est élaboré par le représentant de l’État dans le département. Il est présenté à la commission départementale de la coopération intercommunale.Il est adressé pour avis aux conseils municipaux des communes et aux organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale et des syndicats mixtes concernés par les propositions de modification de la situation existante en matière de coopération intercommunale. Ils se prononcent dans un délai de trois mois à compter de la notification. À défaut de délibération dans ce délai, celle-ci est réputée favorable.

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Lorsqu’une proposition intéresse des communes ou des établissements publics de coopération intercommunale ou des syndicats mixtes appartenant à des départements différents, le représentant de l’État dans le département saisit pour avis le représentant de l’État dans le ou les autres départements concernés, qui se prononce dans un délai de trois mois après consultation de la commission départementale de la coopération intercommunale. À défaut d’avis rendu dans ce délai, l’avis est réputé favorable.Le projet de schéma ainsi que l’ensemble des avis mentionnés aux deux alinéas précédents sont ensuite transmis pour avis à la commission départementale de la coopération intercommunale qui, à compter de cette transmission, dispose d’un délai de quatre mois pour se prononcer. À défaut de délibération dans ce délai, celle-ci est réputée favorable. Les propositions de modification du projet de schéma conformes aux I à III adoptées par la commission départementale de la coopération intercommunale à la majorité des deux tiers de ses membres sont intégrées dans le projet de schéma.Le schéma est arrêté par décision du représentant de l’État dans le département et fait l’objet d’une insertion dans au moins une publication locale diffusée dans le département.Il est révisé selon la même procédure au moins tous les six ans à compter de sa publication.

À la suite de la conférence des déficits publics qui s’est tenue le 20 mai 2010 sous l’égide du président de la République et dont les conclusions s’appuie-ront, entre autres, sur le rapport Carrez-Thénault relatif à la maîtrise des dépenses locales, plusieurs décisions sont prises.C’est également à partir de 2007, dans le cadre plus large de la Révision générale des politiques publiques (RGPP), qu’une réforme de l’administra-tion territoriale de l’État est envisagée.Celle-ci veut modifier le référentiel de l’action de l’État au niveau local, en le faisant passer du département à la région. La réorganisation se donne éga-lement comme objectif de remettre en cause le fonctionnement des services déconcentrés, encore en lien direct avec l’administration centrale de leur ministère. Enfin, il s’agit de s’adapter au nouveau contexte issu de la décen-tralisation.Le modèle de la nouvelle administration territoriale d’État est fixé par le décret relatif aux préfets et aux services territoriaux du 16 février 2010. Celui-ci attribue à l’échelon régional le pilotage de l’action administrative d’État, tandis que l’échelon départemental s’occupe de sa mise en œuvre.Dans ce cadre, le préfet de région a « autorité » sur les préfets de départe-ment, afin d’assurer la cohérence de l’action de l’État dans la région. Cela se traduit par un pouvoir d’« instruction » et un droit d’« évocation », ainsi que par l’affectation des crédits des budgets opérationnels de programme. Le préfet de département conserve des prérogatives propres (contrôle de léga-lité des actes des collectivités territoriales, police des étrangers, ordre public).

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La RéATE engage également un resserrement et une nouvelle organisation des services déconcentrés.Ainsi, les trente-cinq directions, services et délégations précédemment stra-tifiés dans les régions et les départements ont fait l’objet de fusions et de regroupements. Par conséquent, les services régionaux, outre les rectorats, ne sont plus qu’au nombre de sept :- direction régionale des finances publiques ;- agence régionale de santé ;- direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation,

du travail et de l’emploi ;- direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement ;- direction régionale de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale ;- direction régionale de l’alimentation, de l’agriculture et de la forêt ;- direction régionale des affaires culturelles. De même, le nombre de directions départementales ne s’élève plus qu’à deux (direction départementale de la protection des populations et direction départementale des territoires). Une troisième, dédiée à la cohésion sociale, peut s’y ajouter pour les plus gros départements. Le décret du 16 février 2010 réaffirme l’autorité du préfet de région sur ces services, avec la charge notamment de la gestion interministérielle des moyens de l’État.Avec l’élection à la présidence de la République française de François Hollande, le 6 mai 2012, c’est une nouvelle étape de la décentralisation qui s’ouvre. Cette nouvelle étape, c’est celle de la loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, dite loi Maptam, du 27 janvier 2014. Cette loi n’a pas eu pour seul effet de renforcer le phéno-mène métropolitain. En effet, les dispositions de la loi en général et plus largement son volet intercommunal ont notamment eu pour incidences de renforcer les compétences des intercommunalités. La loi Maptam7 rétablit la clause de compétence générale des départements et des régions. Elle introduit la notion de « collectivité territoriale chef de file », avec des missions attribuées à chaque échelon (chapitre II du titre I) :- aux régions, l’aménagement et le développement durable du territoire, la

protection de la biodiversité, le climat, la qualité de l’air et l’énergie, le développement économique, le soutien de l’innovation pour les régions ;

7 Loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (Maptam), publiée au JO du 28 janvier 2014. L’exposé des motifs de la loi Maptam. Décision n° 2013-687 DC du Conseil constitutionnel du 23 janvier 2014 sur la loi Maptam. Loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales (RCT).

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- aux départements, l’action sociale, le développement social et la contri-bution à la résorption de la précarité énergétique, l’autonomie des per-sonnes, la solidarité des territoires pour le département ;

- aux communes, la mobilité durable, l’organisation des services publics de proximité, l’aménagement de l’espace et le développement local.

Dans chaque région, la « conférence territoriale de l’action publique » devra favoriser un exercice concerté des compétences des collectivités territoriales, de leurs groupements et de leurs établissements publics.

Le Grand Paris est créé

C’est un EPCI à fiscalité propre à statut particulier dénommé « La métropole du Grand Paris ». Il regroupe :- la commune de Paris ;- l’ensemble des communes des départements des Hauts-de-Seine, de la Seine-

Saint-Denis et du Val-de-Marne ;- les communes des autres départements de la région d’Ile-de-France appartenant

au 31 décembre 2014 à un EPCI comprenant au moins une commune des dépar-tements des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne et dont le conseil municipal a délibéré favorablement avant le 30 septembre 2014.

Des dispositions spécifiques sont prévues pour les métropoles de Lyon et de Marseille-Aix-en-Provence.

Un nouveau statut de métropole est créé et destiné :- « aux EPCI à fiscalité propre qui forment, à la date de la création de la

métropole, un ensemble de plus de 400 000 habitants dans le périmètre duquel se trouve le chef-lieu de région » ;

- « aux EPCI, non mentionnés au deuxième alinéa et au 1° du présent article8, centres d’une zone d’emplois de plus de 400 000 habitants, au sens de l’Insee, et qui exercent en lieu et place des communes […] les compétences énumérées au I de l’article L.5217-2, à la date de l’entrée en vigueur de la loi n° 2014-57 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles ».

8 Article 43

Documents

Sport et intercommunalite enjeux et retours d experiences