Sur le Conseil supérieur de la magistrature français : réflexions et perspectives

8/2/2019 Sur le Conseil suprieur de la magistrature franais : rflexions et perspectives

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Sur le Conseil suprieur de la magistrature franais :

rflexions et perspectives

Roger Errera rer

Table des matires

I. Quelle peut-tre la mission d'un conseil suprieur de la magistrature ? Larponse franaise 1. Une notion classique : l'indpendance de la magistrature 1.1. Un garant ? Et quel garant ? 1.2. Le recrutement des magistrats

1.3. La formation des magistrats 1.4. Le droulement de la carrire 1.5. L'valuation des magistrats 1.6. Emission d'avis et de propositions et consultation 2. Une notion nouvelle : de la discipline la responsabilit 2.1. La discipline 2.2. Indpendance et responsabilit des magistrats 2.3. Le traitement des rclamations concernant la justice 2.4. Indpendance et responsabilit : rendre compteII. Sur la composition du Conseil suprieur de la magistrature 1. La proportion des magistrats au sein du CSM 2. Le mode de dsignation des magistrats

3. Les autres membres et leur mode de nomination 4. L'exercice temps partiel des fonctions de membre du CSMIII. Le CSM dispose-t-il des moyens d'accomplir convenablement sa mission ? 1. Le CSM ne dispose pas de l'autonomie budgtaire 2. Ses moyens matriels sont insuffisants 3. Ses sources d'information ont longtemps t inadquatesIV. Quelques remarques pour conclure.

[Rz 1] La France possde un Conseil suprieur de la magistrature depuis 19461. Sa

composition et sa comptence ont t modifies en 1958, 1993 et 20082. partir de monexprience de membre de ce Conseil et dans le cadre d'une tude plus gnrale en cours sur le

statut de la magistrature en France et la notion d' accountability , que le terme franais de responsabilit traduit trs imparfaitement3, je voudrais prsenter ici quelques lments derflexion sur la mission du Conseil (I), sa composition (II) et ses moyens (III).

I. Quelle peut-tre la mission d'un conseil suprieur de la magistrature ?La rponse franaise ^

[Rz 2] J'examinerai successivement une notion classique : l'indpendance de la magistrature etune notion assez nouvelle : de l'indpendance la responsabilit.

1. Une notion classique : l'indpendance de la magistrature ^

[Rz 3] Aprs avoir tent de rpondre la double question : Un garant de cette indpendance ?Quel garant ?, j'examinerai les principales composantes de l'indpendance de la magistrature


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au regard des missions du CSM.

1.1. Un garant ? Et quel garant ? ^

[Rz 4] Que disent les Constitutions ? Selon celle de 19464 Le Conseil suprieur de la

magistrature assure, conformment la loi, la discipline de ces magistrats5, leur indpendanceet l'administration des tribunaux judiciaires . Le CSM n'a jamais assur cette dernire. En

1958 la formulation change : Le prsident de la Rpublique est garant de l'indpendance del'autorit judiciaire. Il est assist par le Conseil suprieur de la magistrature 6. Cet articlesoulve plusieurs questions.

[Rz 5] La premire est la suivante : l'indpendance de la magistrature doit-elle avoir ungarant ? Qu'est-ce au juste qu'un garant ? La Constitution emploie ce terme une premire fois,au sujet du prsident de la Rpublique, dans son article 5 : Il est le garant de l'indpendancenationale, de l'intgrit du territoire et du respect des traits . Au sens juridique du terme,tre garant suppose un pouvoir, soit ngatif, consistant empcher ou sanctionner uneatteinte cette indpendance, soit positif, c'est--dire une comptence cet effet, un pouvoird'agir. Qu'en est-il ici ? Jusqu' la rvision constitutionnelle de 2008, le prsident de laRpublique prsidait le CSM et nommait un de ses membres ; il ne le prside plus, mais en

nomme dsormais deux. Il nomme tous les magistrats. La nature et l'exercice de ces pouvoirsont-ils un lien direct avec la garantie de l'indpendance de l'autorit judiciaire ? Ce n'est pascertain.

[Rz 6] Seconde question : s'il faut ici un garant, peut-il tre le prsident de la Rpublique,c'est--dire le chef de l'excutif ? Le principe de sparation des pouvoirs conduit une rponsengative. Seul un organisme indpendant, tel le CSM, devrait avoir cette responsabilit. Or, auxtermes de la Constitution, il assiste le prsident de la Rpublique. Le contenu d'une telle assistance est loin d'tre clair.

[Rz 7] Troisime question : puisque le CSM est en quelque sorte le co-garant de cetteindpendance, il convient d'examiner les composantes de celle-ci et pour chacune d'elles, les

pouvoirs du CSM. Les domaines suivants seront examins : le recrutement, la formation, ledroulement de la carrire, l'valuation des magistrats, enfin l'mission d'avis et depropositions par le CSM et sa consultation.

1.2. Le recrutement des magistrats ^

[Rz 8] Les principaux modes de recrutement sont : la voie de l'cole nationale de lamagistrature, aprs admission un concours d'entre ; les concours distincts rservs auxpersonnes remplissant certaines conditions d'ge, de titres universitaires et d'exprienceprofessionnelle ; enfin l'intgration directe, soumise l'avis conforme de la commissiond'avancement. Le CSM ne joue ici aucun rle. Les premires nominations des nouveaux

magistrats sont soumises son avis7 (cf. infra) mais il ne participe en aucune manire aux

oprations de slection et de recrutement.

1.3. La formation des magistrats ^

[Rz 9] La formation initiale et continue des magistrats est assure par l'cole nationale de lamagistrature, tablissement public dont le directeur, qui a toujours t jusqu'ici un magistrat,

est nomm par le prsident de la Rpublique8. Le CSM n'est consult ni sur sa nomination, nisur celle des membres du conseil d'administration, ni sur le recrutement des personnes quienseignent l'Ecole, ni sur les programmes. Lorsqu'il s'agit de magistrats, il donne un avissimple sur leur dtachement, aprs leur nomination. Dans son rapport d'activit 2002-2003, leCSM a regrett cette situation et souhait que la nomination du directeur de l'Ecole soit

subordonne son avis. Il en irait de mme pour la nomination des matres de confrences. LeCSM a galement souhait tre reprsent au sein du conseil d'administration de l'cole et

disposer d'un droit de regard sur les programmes de formation9. Cette revendication me


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semble fonde. Une formation adquate des magistrats exige que les donnes fondamentaleset le contenu prcis du principe d'indpendance soient correctement enseigns. Le co-garant decette indpendance ne peut en tre tenu l'cart.

[Rz 10] Le CSM a consacr un chapitre du mme rapport l'analyse de la formation des

magistrats et formul des propositions ce sujet10. tre magistrat est un mtier et requiertune formation spciale, quel que soit le mode de recrutement. Le bon fonctionnement de ceservice public et la confiance des citoyens en dpendent. Le rapport critique le fait que le corps

des matres de confrences de l'ENM, c'est--dire des enseignants permanents, soit composexclusivement de magistrats et y voit juste titre un risque de fermeture. Le rapport examineen dtail le contenu de la formation initiale, mentionne la formation continue et souligne l'utilitde l'apport de l'ENM la formation des juges non professionnels : juges des tribunaux decommerce, membres des conseils de prud'hommes et juges de proximit.

1.4. Le droulement de la carrire ^

[Rz 11] C'est l l'un des points essentiels. Recruts pour la plupart un jeune ge, lesmagistrats franais entrent dans un systme judiciaire caractris par une structure

hirarchique des grades11, des juridictions et des fonctions. Le droulement de leur carrire

comportera des affectations successives et un avancement, donc des choix, c'est--dire unouvoir.

[Rz 12] Dans le systme franais, ce pouvoir fait l'heure actuelle l'objet d'un partage entreplusieurs acteurs : le pouvoir excutif, c'est--dire le ministre de la justice directement, leprsident de la Rpublique indirectement ; le corps judiciaire, de par son poids au sein de lacommission d'avancement et du CSM ; le CSM. En voici quelques illustrations.

[Rz 13] L'avancement d'un magistrat ne peut avoir lieu que s'il est inscrit sur le tableaud'avancement, tabli par la commission d'avancement. 16 de ses 19 membres sont desmagistrats lus par leurs pairs. Les trois autres membres sont le Premier prsident de la Courde cassation, le procureur gnral prs celle-ci et l'inspecteur gnral des services judiciaires.

[Rz 14] Pour les nominations aux postes de magistrats du sige autres que prsident detribunal de grande instance, premier prsident de cour d'appel et magistrats du sige de la Courde cassation, le ministre de la justice propose au CSM, parmi les candidats, un nom en vued'une nomination. La liste comprenant le nom de tous les candidats et celui du magistratpropos est communique tous les magistrats et au CSM. La nomination ne peut intervenirque si le CSM met un avis conforme. Au CSM, le rapporteur de la formation comptente pourle sige examine le dossier du candidat prsent, prend connaissance des observations descandidats non proposs et examine le dossier d'autres candidats, notamment ceux d'uneanciennet gale ou suprieure. Des informations complmentaires peuvent tre demandesau ministre de la justice. Un vote a lieu. Un avis non conforme fait obstacle la nominationmais n'entrane pas celle d'un autre candidat. Il arrive qu'un avis conforme soit accompagn dusouhait de voir telle ou telle candidature retenue par le ministre la prochaine fois. Ces contacts

informels entre les deux institutions sont trs utiles pour leur information rciproque. En 2007,le CSM a t saisi de 1 290 propositions de nomination par le ministre de la justice. Il a mis

32 avis non-conformes, soit moins de 3 %12.

[Rz 15] Pour les nominations aux postes du parquet, la mme procdure s'applique, avec unediffrence notable : le CSM met un avis simple, auquel le gouvernement peut passer outre. En2007, le CSM a t saisi de 576 propositions de nomination. Il a mis 14 avis dfavorables, soit

2,43 % . Le ministre de la justice n'a pas suivi 9 d'entre eux13. Pour les postes les plusimportants, le CSM entend certains candidats. Jusqu'en 2008, le CSM n'mettait pas d'avis surla nomination des procureurs gnraux de la Rpublique, nomms directement en conseil desministres.

[Rz 16] Depuis 2000, le rapport annuel du CSM contient une analyse succincte des motifs desavis non-conformes ou dfavorables mis par lui, sous forme anonyme, afin d'amliorer


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l'information des magistrats et celle des services du ministre de la justice14.

[Rz 17] Pour les nominations aux fonctions de prsident de tribunal de grande instance,premier prsident de cour d'appel et magistrats du sige de la Cour de cassation, y compris sonpremier prsident, le CSM fait des propositions, aprs avoir procd l'audition de candidatsslectionns. Il possde une liste des candidats, mais n'est pas li par elle et peut proposer unmagistrat qui n'tait pas candidat. Tel a t le cas pour la nomination, en 1999, du Premierprsident de la cour de cassation.

[Rz 18] Plusieurs remarques peuvent tre formules ici :

Le corps judiciaire participe bien ce partage du pouvoir : les magistrats lus par leurspairs, partir de listes prsents par les syndicats de magistrats, sont en majoritcrasante la commission d'avancement. Jusqu'en 2007, ils taient 12 des 16 membresdu CSM. Dans cette dernire institution, la ralit toutefois tait diffrente et plusquilibre : chacune des deux formations comptentes, l'une pour le sige et l'autre pourle parquet, comportait 10 membres : 6 magistrats et 4 membres non magistrats. l'avenir, chaque formation comportera 6 magistrats et 8 non magistrats, ces derniers

tant dsormais en majorit15.

Le CSM est la fois co-garant de l'indpendance de la magistrature et co-gestionnaireen partie de celle-ci, quant au droulement de la carrire de ses membres.

Ce systme protge les nominations aux fonctions les plus importantes du sige del'influence de l'excutif. Elle ne les met pas, toutefois, l'abri d'influences corporatistes,voire syndicales, en raison de la composition du CSM et de l'lection de ses membresappartenant la magistrature.

Cette protection n'existe pas pour les membres du parquet, pour les raisons djnonces.

1.5. L'valuation des magistrats ^

[Rz 19] Elle s'effectue selon les modalits dfinies par le statut de la magistrature16. Le CSMn'a aucune comptence dans ce domaine. Cela ne l'a pas empch de consacrer, avec raison,une partie importante de l'un de ses rapports annuels l'valuation des magistrats et des

propositions17. Le CSM note que les exigences croissantes de la socit envers l'institutionudiciaire en termes de qualit, d'efficacit, d'indpendance et d'impartialit conduisent examiner la pertinence du systme d'valuation des magistrats. Il n'a pas volu depuis samise en place en 1992-1993. Aprs avoir dcrit la varit des systmes existant en Europe, lerapport nonce les deux finalits de l'valuation : permettre des dcisions individuellesd'affectation du magistrat les plus favorables, en termes de comptence et d'adquation, aubon fonctionnement de l'institution judiciaire et l'amlioration de la qualit de la justice. Cela

conduit valuer l'activit professionnelle du magistrat, au sens large du mot. Ainsi, si lecontenu mme de la dcision juridictionnelle ne peut tre valu, il peut tre tenu compte de lamotivation, de sa qualit et du taux de rformation.

[Rz 20] Le CSM critique le contenu actuel des fiches d'valuation, en particulier les quatre

rubriques18 et les 28 sous-rubriques, trop complexe et dtaill. Il relve un certain

appauvrissement de l'valuation19. Il propose de gnraliser l'valuation tous les

magistrats20 et d'inclure dans l'valuation davantage de renseignements sur le service o lemagistrat exerce ses fonctions.

[Rz 21] On ne peut qu'approuver cette proccupation : le CSM arrte ses avis au vu

notamment du dossier des magistrats intresss et donc de leur valuation, c'est dire de cequi y est crit ou ne l'est pas.


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[Rz 22] Le magistrat qui conteste son valuation professionnelle peut saisir la commission

d'avancement21. Celle-ci met un avis motiv qui est vers au dossier du magistrat. Ce dernierpeut contester son valuation devant le Conseil d'Etat, cour suprme administrative.

1.6. Emission d'avis et de propositions et consultation ^

[Rz 23] Dans le silence des textes, le CSM a trs vite affirm juste titre, aprs la rforme de

1993, qu'il avait le pouvoir constitutionnel de donner au Prsident (de la Rpublique) son avissur toute question concernant l'indpendance de la magistrature 22. Il a t galement saiside demandes d'avis par le ministre de la justice. Ces avis et propositions ont t en gnralpublis dans le rapport annuel. En voici la liste :

30 janvier 1995 : avis rendu, sur demande du prsident de la Rpublique, au sujet desconditions de dessaisissement d'un juge d'instruction portant sur une affaire

dtermine23.

Le mme rapport contient une srie de propositions du CSM concernant le statut des

magistrats, le CSM et la mission disciplinaire24.

19 dcembre 1996 : avis adress au prsident de la Rpublique, l'initiative du CSM,sur le statut des magistrats du parquet 25.

1996 : note d'information adresse au prsident de la Rpublique, l'initiative du CSM,sur les constatations effectues Mayotte lors d'une mission d'information au tribunal

suprieur d'appel de Mamoudzou26.

1996 : propositions concernant les magistrats du parquet et le rayonnement extrieur

de l'institution judiciaire franaise27.

1997 : avis adress au prsident de la Rpublique, l'initiative du CSM, sur la rforme

de l'institution judiciaire28. Selon le mme rapport, le garde des sceaux a demand plusieurs reprises l'opinion du Conseil sur des questions relatives l'institution

judiciaire 29.

21 juillet 1999 : avis sur la rforme des tribunaux de commerce, adress, l'initiative

du CSM, au prsident de la Rpublique et au ministre de la justice30.

18 janvier 2001 : lettre adresse au prsident de la Rpublique au sujet des attaquesviolentes et ritres diriges contre des magistrats l'occasion de procdures

judiciaires conduites par eux et portant de graves accusations contre eux31.

Le mme rapport contient des propositions sur la situation et le statut des magistrats enposition de dtachement, de mise disposition ou de mise en disponibilit32.

19 septembre 2002 : avis sur la cration des juges de proximit adress, l'initiative

du CSM, au prsident de la Rpublique et au ministre de la justice33.

2 octobre 2003 : contribution la rflexion sur la dontologie des magistrats, adresse

la commission de rflexion sur l'thique dans la magistrature34.

11 mars 2004 : avis rendu, la demande du prsident de la Rpublique, sur lesmesures prendre pour mieux garantir l'autorit judiciaire contre la mise en cause

injustifie de tel ou tel de ses membres

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.


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28 avril 2004 : avis rendu la demande du Prsident de la Rpublique et au vu durapport d'une mission d'enqute administrative sur les prcautions prises par lesmagistrats du tribunal de grande instance de Nanterre pour garantir leur indpendanceet la confidentialit de leurs dlibrations. L'avis contient aussi des propositions tendant amliorer les conditions de travail des magistrats et la protection de l'indpendance de

l'autorit judiciaire36.

23 juin 2005 : lettre adresse au prsident de la Rpublique lui faisant part de la vive

inquitude des membres du CSM la suite des propos du ministre de l'intrieursouhaitant que le prsident de la Rpublique demande au ministre de la justice ce qu'ilallait advenir du magistrat qui avait os remettre un monstre en libert conditionnelle

et estimant que ce magistrat devrait payer pour sa faute 37.

En 2005 et 2006, la cration d'une commission d'enqute parlementaire sur l'affaire

d'Outreau et la dposition de magistrats devant elle38 ont amen le CSM a mettre, les

15 dcembre 2005 et 16 fvrier 2006, deux avis indiquant ses rserves39.

14 septembre 2006 : lettre adresse au prsident de la Rpublique par le CSM ausujet de la mise en cause du prsident du tribunal pour enfants de Bobigny par un

membre du gouvernement. Le rapport de contient pas le texte de la lettre mais rsumeson contenu40.

Le 21 dcembre 2006, le CSM a adress aux autorits constitutionnelles comptenteset aux chefs de cour une communication sur le projet de rforme de la justice soumis au

Parlement, en ce qu'il concernait notamment la responsabilit des magistrats41.

[Rz 24] Aucun texte ne prvoit la consultation obligatoire du CSM par le gouvernement sur lesprojets de loi ou de dcret concernant la justice, le statut des magistrats et l'organisation

udiciaire ayant une incidence sur l'indpendance de l'autorit judiciaire42. La nature mme desa mission l'implique pourtant et son avis serait de nature clairer utilement le gouvernement

et le Parlement. Il est regrettable et significatif que la rvision constitutionnelle de 2008 n'aitpas inclus cette rforme ncessaire.

2. Une notion nouvelle : de la discipline la responsabilit ^

[Rz 25] On constate depuis plusieurs annes en France, comme ailleurs en Europe, unrenouveau d'intrt et un dbat public accru, au sein du milieu judiciaire comme dans lasocit, concernant les problmes relatifs la dontologie, la discipline et la responsabilit, au

sens large du terme, des magistrats43. L'origine en a parfois t divers incidents, voire ce quel'on a pu nommer de vritables sinistres judiciaires .

2.1. La discipline ^

[Rz 26] Elle fait partie des comptences du CSM. Pour les magistrats du sige, la formationcomptente leur gard est une juridiction, dont les dcisions peuvent tre dfres au Conseild'tat par la voie du recours en cassation. Pour les magistrats du parquet, la formationcomptente met un avis, la dcision appartenant au ministre de la justice, qui le suit engnral. Sa dcision peut tre dfre au Conseil d'tat par la voie du recours pour excs depouvoir.

[Rz 27] Le CSM a pris dans ce domaine trois initiatives importantes. Il a dcid que lesaudiences disciplinaires seraient publiques, bien avant que la loi ne l'dicte en 2001, faisant

ainsi cesser un secret injustifi44. Il a rendu publics, dans son rapport annuel, sous forme

anonyme, les dcisions prises et les avis mis, faisant ainsi cesser un autre secret tout aussiinjustifi. Comblant enfin une lacune regrettable, il a publi un recueil des dcisions


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disciplinaires rendues depuis 195945. Cet ouvrage constitue dsormais une source d'informationessentielle pour les magistrats et les responsables de l'action disciplinaire, pour le public aussi.

[Rz 28] Deux remarques ici : ne pouvant, jusqu'en 2008, se saisir lui-mme, ce qui semblenaturel, ni signaler aux autorits comptentes des faits susceptibles de poursuitesdisciplinaires, le CSM est tributaire des saisines. Jusqu'en 2001, le ministre de la justice enavait l'exclusivit, ce qui tait hautement anormal. Depuis 2001, les premiers prsidents decours d'appel et les procureurs gnraux prs ces cours ont galement ce pouvoir. Rforme

bienvenue et ncessaire, car elle met en lumire les responsabilits propres des chefs de cour. ce jour, ils n'en ont gure us46. Deuxime remarque : la relative clmence du CSM, mmepour des faits graves, est un fait. Elle n'est pas sans rapport avec sa composition antrieure la rforme de 2008.

[Rz 29] Dans son rapport d'activit pour 2006, le CSM a propos de donner toute personne le

droit de le saisir en matire disciplinaire47. Cette proposition a t ritre dans le rapport pour2007. Une commission de filtrage des plaintes compose de membres n'appartenant pas au

CSM serait cre48. Aux termes de l'avant dernier alina de l'article 65 de la Constitution dansla rdaction issue de la rvision de 2008 : Le CSM peut tre saisi par un justiciable dans lesconditions fixes par une loi organique . Que penser de cette possibilit pour le CSM statuant

en matire disciplinaire de se saisir lui-mme sur le fondement d'une rclamation d'unusticiable faisant tat de faits de nature justifier des poursuites ?

[Rz 30] L'instruction de cette plainte exigera de recueillir les informations ncessaires auprsde la juridiction et du magistrat concerns, puis d'examiner si les faits sont susceptibles derecevoir une qualification disciplinaire. Cette mission sera-t-elle confie des membres de laformation du CSM comptente l'gard du magistrat vis ? Dans ce cas, ils ne pourront sigerultrieurement : ayant dj pris parti sur la qualification des faits, ils ne pourront plus treregards comme impartiaux, et leur prsence entachera d'illgalit la dcision prise. Saisi d'unrecours contre la sanction prononce, le Conseil d'tat devra en tirer les consquences. Lacomposition de chacune des formations sigeant en conseil de discipline tant fixe par l'article65 de la Constitution, l'impasse juridique est totale.

[Rz 31] Il en va de mme si, la plainte tant rejete, des poursuites disciplinaires sontengages par le ministre de la justice ou le chef de cour. Quoi qu'on fasse, une partie au moinsdu conseil de discipline aura dj pris parti.

2.2. Indpendance et responsabilit des magistrats ^

[Rz 32] La consolidation des garanties de l'indpendance, l'tendue des pouvoirs des autoritsudiciaires, l'exigence accrue et lgitime de la socit envers le service public de la justice,toutes composantes confondues, portant sur la qualit de la justice , enfin la fin des immunitsde fait ou de droit, autant de raisons de s'interroger sur l'apport du CSM la rflexion portantsur la dontologie des magistrats, leur responsabilit et celle du service public de la justice.

[Rz 33] S'agissant de la dontologie, le rapport 2002-2003 comprend une Contribution la

rflexion sur la dontologie des magistrats , date du 2 octobre 200349. Un constat esteffectu : l'actualit pnale et disciplinaire rcente concernant quelques magistrats a misen vidence certaines dfaillances de l'institution judiciaire dans la prvention, la dtection et letraitement des comportements risque et des insuffisances professionnelles. Le texte exposed'abord les principes dontologiques applicables aux magistrats, les rapports entre ladontologie et la discipline et les sources textuelles et jurisprudentielles de la dontologie. Ilcomprend ensuite une rflexion sur la prvention des manquements des magistrats leursobligations, au stade du recrutement et de la formation initiale et au cours de la carrireprofessionnelle. En ce qui concerne la dtection des manquements, il propose un traitementsystmatique des rclamations des justiciables et l'valuation des magistrats. Quant leur

traitement, il insiste juste titre sur le rle des chefs de juridiction (prsidents des tribunauxde grande instance et procureurs de la Rpublique) et de cour (Premiers prsidents etprocureurs gnraux). Le CSM estime, juste titre, qu'il devrait disposer du pouvoir de saisir


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l'inspection gnrale des services judiciaires, qui dpend actuellement du seul ministre de laustice, pour raliser un audit et tre destinataire des rapports dfinitifs tablis par laditeinspection. Il recommande un resserrement de ses liens avec elle.

[Rz 34] Quant la responsabilit, le CSM a consacr une partie importante de deux de ses

rapports cette question. Dans son rapport pour 199950, il a tudi le rgime de responsabilit

de l'tat du fait du fonctionnement dfectueux du service public de la justice51 et son volution,ainsi que les diffrents rgimes de responsabilit personnelle des magistrats. Le rapport pour

2006 contient des rflexions supplmentaires52. Le CSM souligne l'importance de l'article 6-1de la convention europenne des droits de l'homme. Se fondant sur le recueil des dcisions

disciplinaires publi un an plus tt53, il analyse le contenu des trois catgories de devoirsfondamentaux dfinis par la jurisprudence :

L'indpendance : les devoirs propres l'assurer sont notamment l'impartialit, laneutralit, la prudence et la dlicatesse l'gard de la justice.

Les obligations professionnelles. Elles sont multiples et aucune numration ne peut trecomplte. Le rapport mentionne le devoir de dlicatesse ( l'gard des suprieurshirarchiques, des collgues, des auxiliaires de justice et des tiers) ; le devoir de fidlit

au serment prt54

(respect du secret de l'instruction, de celui des dlibrations et dusecret professionnel) ; le devoir de lgalit (devoir de connatre le droit, de le dire, quiinclut la diligence, la rdaction des dcisions et la tenue des audiences) et le devoir derespecter la loi ; le devoir de loyaut envers les suprieurs hirarchiques, devoir depondration ; enfin les devoirs lis l'tat de magistrat (assumer ses fonctions,rsidence, respect du principe de sparation des pouvoirs).

La dernire catgorie comprend des obligations de nature prserver la confiance ducitoyen dans l'institution judiciaire : probit, dignit, loyaut, rserve.

2.3. Le traitement des rclamations concernant la justice ^

[Rz 35] L'examen de la situation jusqu' la rforme de 2008, puis de celle-ci permet demesurer l'volution des mentalits au sein du corps judiciaires et d'valuer la rcente rforme.Jusqu'en 2008, la situation tait la suivante : il n'existait ni traitement gnral et systmatiquede ces rclamations, ni exploitation de leur contenu conduisant la publication d'une synthsedes constats et des suites donnes. Les rclamations taient traites tantt par les services du

ministre de la justice, tantt par ceux du Mdiateur de la Rpublique55, tantt au niveau desuridictions. Les mises en cause de la responsabilit de l'Etat pour fonctionnement dfectueuxdu service public de la justice sont portes devant les juridictions judiciaires ou administratives.

[Rz 36] Depuis prs d'une quinzaine d'annes, les projets et les tentatives n'ont pas manqu,signe d'une prise de conscience du problme. En 1993, le comit consultatif pour la rvision de

la Constitution avait propos que le CSM reoive dans la limite de ses attributions, toutesplaintes et dolances relatives au fonctionnement de la justice 56. En 1999, l'avant-projet deloi organique prpar par le ministre de la justice prvoyait la cration d'une commissionnationale d'examen des plaintes des justiciables, compose de trois membres, dont deux non-

magistrats57. Elle pouvait tre saisie de plaintes de toute personne s'estimant lse par undysfonctionnement du service public de la justice ou par un fait susceptible de recevoir unequalification disciplinaire commis par un magistrat dans l'exercice de ses fonctions. Lacommission s'informait auprs des chefs de cour, c'est dire des premiers prsidents de courd'appel et des procureurs gnraux prs celles-ci. Par une dcision non susceptible de recours,elle pouvait soit ne pas donner suite la plainte si elle l'estimait non fonde, soit la transmettreau ministre de la justice ou aux chefs de cour concern. Elle informait l'auteur de la plainte dela suite rserve celle-ci ainsi que tout magistrat personnellement vis. Le ministre de la

ustice pouvait ordonner des investigations et engager des poursuites disciplinaires58. La


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commission rendait public son rapport d'activit.

[Rz 37] Ce projet, le premier qui mant du ministre de la justice, partait d'une intuitionuste : la ncessit de crer une commission nationale responsable du traitement de cesrclamations et compos en majorit de non-magistrats. Elle tait toutefois affecte d'uneerreur de conception : l'affirmation explicite d'un lien entre la saisine de la commission etl'exercice ventuel de poursuites disciplinaires. La raction des organisations de magistrats nese fit pas attendre : l'Union syndicale des magistrats parla de dispositif d'intimidation des

magistrats , d' inacceptable surenchre de tous ceux qui redoutent l'action de la justice , de projet incompatible avec l'indpendance de la magistrature, qui favorisera les manuvres dedstabilisation . Le syndicat de la magistrature voqua un moyen pour le politique de rglerses comptes avec les magistrats . L'Association professionnelle des magistrats parla de nid corbeaux, avec l'autorit et le prestige d'un organisme national, un bureau de dlateurs . LeCSM se dclara hostile cette rforme, de nature faire peser sur les magistrats judiciairesune suspicion de comportement fautif que les donnes objectives ne viennent pas confirmer .Cette rforme permettrait de tenter de disqualifier une juridiction ou un magistrat ,comportait des risques d'atteintes l'indpendance de l'autorit judiciaire . Le CSM estimaitque d'autres voies pourraient opportunment tre recherches pour concilier un traitement

efficace des rclamations des justiciables et ce principe d'indpendance 59. Le projet ne futpas soumis au Parlement.

[Rz 38] Quelques mois plus tard, en 2000, l'occasion de la runion des premiers prsidentsde cour d'appel la Cour de Cassation, le sous-directeur de la magistrature la direction desservices judiciaires du ministre de la justice, prsenta un rapport intitul Plaintes desusticiables et fautes disciplinaires des magistrats . On pouvait y lire ces lignes, que'approuve :

La justice, ds lors qu'elle abandonne son statut symbolique de pouvoir rgalien pourtre considre comme un service public, fait l'objet de pressantes sollicitationsconcernant son fonctionnement. Les procdures comme les agents qui les diligentent,tombent dans le statut de droit commun d'une exigence de qualit relative l'obligationde moyen comme l'obligation de rsultat. Comme les autres services publics, la justice

doit rendre compte de la qualit de ses processus et de ses rsultats

60

. Pas seulementlors des audiences de rentre, mais tout moment, et un public qui va du plaignantd'habitude jusqu' la reprsentation nationale dont c'est la mission de contrler lesadministrations. Les plaintes, dont la croissance est spectaculaire dans la priode

rcente, sont une manifestation significative de cette exigence nouvelle 61.

[Rz 39] Trois annes passrent. En 2003, dans sa Contribution la rflexion sur ladontologie des magistrats , dj cite, le CSM mentionna le traitement des rclamations desusticiables, source d'information trs utile dans la dtection d'ventuels dysfonctionnementsindividuels . Il estima indispensable la mise en place d'une procdure de traitementsystmatique des rclamations des justiciables et des partenaires de l'institution . Le CSMsouhaita la centralisation par les chefs de cour (cours d'appel), leur niveau, du traitement desrclamations concernant leur ressort et le recueil systmatique des informations ncessairesauprs du chef de la juridiction concerne, le prsident du tribunal de grande instance.S'agissant des mises en cause individuelles, il conviendrait que le magistrat concern en soit

inform et puisse fournir tous lments d'explication62.

[Rz 40] Le premier rapport de la commission de rflexion sur l'thique dans la magistratureconsacra ce sujet les lignes suivantes : le traitement des rclamations manant desusticiables et visant les magistrats a t considr par la commission comme relevant de laresponsabilit des chefs de cour, qui devront, leur niveau, mettre en place un service des

requtes 63. Au mme moment, M. Canivet, premier prsident de la Cour de cassation,mentionnait dans un article le constat quotidien de liberts prises avec des obligations

videntes et de comportements dgrads 64. Le rapport final de la commission prcite est

muet65.


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[Rz 41] En 2004, le CSM rejeta la suggestion selon laquelle il pourrait tre saisi de plaintes deusticiables mcontents du fonctionnement de l'institution judiciaire et dcider, le cas chant,de leur donner des suites disciplinaires. Il estima, avec raison, que cette rforme lui donneraitdes pouvoirs de poursuite et d'investigation incompatibles juridiquement avec sa mission deuge disciplinaire. Il se dclara par contre favorable la cration d'un organisme indpendantcharg de recevoir les plaintes et de les transmettre au ministre de la justice et aux chefs de

cour66.

[Rz 42] En 2005, une confrence de consensus sur l'thique judiciaire se tint l'occasion de larunion des premiers prsidents de cour d'appel la Cour de cassation. Selon l'un des rapports les cours d'appel se sont montres trs divises et souvent rticentes sur certaines ides,comme la transmission systmatique aux chefs de juridiction et de cour des lettres de plainteet encore plus opposes la cration d'un poste de mdiateur, au motif que la justice n'est pas

comparable l'administration 67.

[Rz 43] Un an plus tard, le reprsentant de la confrence des premiers prsidents de coursd'appel reus par la commission d'enqute cre par l'Assemble nationale aprs l'affaire

d'Outreau68 a, selon le rapport, justifi l'usage modr de la saisine du CSM par l'impossibilitdans laquelle ils se trouvaient pour dtecter les fautes ventuelles des magistrats susceptibles

de poursuites disciplinaires 69

.

[Rz 44] Dans un texte remis la commission, Mme Commaret, avocat gnral la Cour decassation, avait dclar au sujet des rclamations :

Qu'elles soient adresses au magistrat interpell, la hirarchie judiciaire, au ministrede la justice, qu'elles concernent l'institution elle-mme ou ses auxiliaires, il n'est pascertain qu'elles fassent toujours et partout l'objet d'une rponse adapte. Ceci cristalliseles aigreurs et fabrique des grands brls de la justice qui assigent leur vie durantles antichambres et les prtoires pour rclamer justice. Ces plaintes constituent de plusl'un des indicateurs de l'volution de leurs proccupations et de leur perception dufonctionnement de la justice au quotidien, voire le rvlateur de dysfonctionnements

ignors de la hirarchie judiciaire

70

.[Rz 45] Le rapport de la commission de l'Assemble nationale proposait de dvelopper lescontrles externes en permettant tout justiciable contestant le fonctionnement du servicede la justice de dposer des requtes auprs des dlgus du Mdiateur de la Rpublique, ce

dernier saisissant, le cas chant, le CSM 71.

[Rz 46] Dans son rapport 2006, le CSM proposa d'ouvrir sa saisine disciplinaire tout

usticiable, allant bien au-del de ce qu'il avait explicitement rejet en 199972. Il crerait unecommission charge de faire le tri et n'examinerait que les plaintes retenues par elle.

[Rz 47] En 2007, le Parlement modifia le statut de la magistrature : toute personne estimant,

l'occasion d'une affaire la concernant, que le comportement d'un magistrat tait susceptible deconstituer une faute disciplinaire, pouvait saisir directement le Mdiateur de la Rpublique d'unerclamation. Pour son examen, celui-ci tait assist d'une commission prside par lui etcompose de cinq autres personnes, dont quatre au moins n'appartenaient pas l'ordreudiciaire. Le Mdiateur ne pouvait porter d'apprciation sur les actes juridictionnels. Il pouvaitdemander tous lments d'information utiles auprs des chefs de cour. S'il estimait que lesfaits en cause taient de nature recevoir une qualification disciplinaire, il transmettait larclamation au ministre de la justice, aux fins de saisine du CSM. Dans ce cas, le ministredevait demander une enqute aux services comptents. S'il n'engageait pas de poursuitesdisciplinaires, il devait en informer le Mdiateur par une dcision motive. Le Mdiateur pouvaitalors tablir un rapport spcial publi au Journal officiel. Ce systme compliqu tait le fruithtif d'un compromis.

[Rz 48] Le Conseil constitutionnel a dclar cette disposition contraire la Constitution73. Enattribuant l'ensemble de ces prrogatives au Mdiateur de la Rpublique, le Parlement avait


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mconnu le principe de la sparation des pouvoirs et celui de l'indpendance de l'autoritudiciaire.

[Rz 49] Le rapport du CSM pour 2007 reprit la proposition mise en 200674. Le dernier pisodea eu lieu en 2008 l'occasion de la rvision de la Constitution. Il en rsulta l'adjonction l'article 65 de la Constitution de l'avant-dernier alina suivant : Le CSM peut tre saisi par unusticiable dans des conditions fixes par une loi organique .

[Rz 50] Les problmes juridiques poss par une auto-saisine du CSM en matire disciplinaireont dj t examins. En ce qui concerne les rclamations proprement dites, cette comptencenouvelle du CSM conduit aux observations suivantes.

[Rz 51] Les comptences actuelles du CSM sont nombreuses et la charge de travail qui enrsulte pour ses membres est lourde. Pour la nomination des magistrats, la formulation desavis et des propositions exige la consultation d'un nombre lev de dossiers individuels, desauditions, et des dlibrations. Les comptences disciplinaires incluent le temps ncessaire l'instruction des dossiers et des audiences souvent longues. Les visites des juridictions (cf.infra) conduisent les membres de la dlgation du CSM s'absenter plusieurs jours. L'missiond'avis et la prparation du rapport annuel sont, pour tous les membres du CSM, une tche nonmoins importante. Lui ajouter l'examen des rclamations pose un problme matriel et un

problme juridique.

[Rz 52] Un problme matriel d'abord : le CSM aura-t-il le monopole du traitement desrclamations concernant la justice ? En d'autres termes, les autres institutions qui en reoiventdevront-elles les lui adresser ? Rien ne le dit. Qui lira, triera et traitera le nombre trs lev detelles rclamations ? Le secrtariat actuel du CSM, compos de quelques personnes, ne suffitcertainement pas. La cration d'une commission extrieure au CSM charge de faire le tri peuttre une solution, mais sa composition et ses pouvoirs sont autant d'inconnues. Une tellecomptence nouvelle risque de porter atteinte l'exercice des comptences de base du CSM.De plus, instruire correctement ces rclamations exige le concours effectif de l'inspectiongnrale des services judiciaires et des chefs de cour. Sera-t-il garanti ?

[Rz 53] Un problme juridique ensuite : en matire disciplinaire, le CSM est une juridiction pourles magistrats du sige et est charg d'mettre un avis pour les magistrats du parquet. Dansles deux cas il est soumis l'obligation d'impartialit. Que se passera-t- il lorsqu'il devra statuersur les rclamations, mme aprs un filtrage effectu par une commission extrieure ? Il lestransmettra au ministre de la justice et aux chefs de cour concerns, en exprimantncessairement son avis, sauf n'tre qu'un organisme de transmission, ce qui n'est pasconcevable. Il prendra donc parti sur les faits et sur le comportement du magistrat intress. Sides poursuites disciplinaires sont engages, il pourra tre regard comme ayant dj pris parti,ce qui risque de vicier la lgalit de son jugement ou de l'avis sur le fondement duquel leministre prendra une dcision. Saisi d'un recours, le Conseil d'Etat devra en tirer lesconsquences. Si des poursuites ne sont pas engages, contrairement l'avis du CSM, cet avissera-t-il publi dans le rapport annuel et joint au dossier du magistrat ? En un mot, une tellerforme combine deux dangers : celui d'un CSM dbord ou dlguant ses pouvoirs et celui de

voir ses dcisions et avis entachs d'inscurit juridique.

[Rz 54] la vrit, le traitement systmatique des rclamations concernant la justice relved'une instance nationale indpendante assure des concours prcits et rendant public unrapport annuel contenant l'expos de ses constats et des suites donnes. Tel tait le sens duprojet prsent en 1999. Pourquoi a-t-il t cart et un autre choix fait ?

2.4. Indpendance et responsabilit : rendre compte ^

[Rz 55] Que la justice doive rendre compte de ce qu'elle fait est aujourd'hui accept. C'est lafaon de procder qui fait question. L'auto-rgulation, le contrle des pairs ou les mcanismes

internes ne suffisent pas. Un certain contrle externe est donc ncessaire. Lequel ? Et commentle CSM pourrait-il y contribuer ? C'est toute la question de l' accountability et de la qualitde la justice qui est ainsi pose. Une tension existe entre la notion d' accountability et celle


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d'indpendance. Tous les dbats l'attestent. Il faut en tenir compte et tenter de la surmonter.Le CSM doit dsormais intgrer l'exercice de sa mission, centre par les textes sur la notiond'indpendance, les notions d' accountability et de qualit de la justice et cela plusieursniveaux :

celui du magistrat considr individuellement

celui du service dont il fait partie75

celui de la juridiction considre comme un tout

celui des institutions non juridictionnelles faisant partie des institutions judiciaires :services du ministre de la justice ; coles de formation, prisons.

[Rz 56] Cela conduit, concrtement tenir compte, dans l'exercice actuel des comptences duCSM, d'lments tels que l'accs au droit et la justice, la formation des magistrats, lesmodalits de leur valuation, la gestion des juridictions, les indicateurs de performance, lapolitique disciplinaire, les dcisions juridictionnelles elles-mmes, enfin les modalits de miseen uvre de la responsabilit de l'tat pour fonctionnement dfectueux du service public de la

ustice76.

II. Sur la composition du Conseil suprieur de la magistrature ^

[Rz 57] Vu sa mission, la composition d'un organe tel que le CSM ne peut rester totalementtrangre tant au poids du corps judiciaire qu' l'influence de l'excutif et du Parlement. Loin detout anglisme, le problme est celui de la proportion respective des diffrentes catgories demembres, l'objectif tant d'viter, ou du moins de cantonner au maximum les effets nocifs ducorporatisme et de la politisation et d'assurer la nomination de personnes comptentes etdotes du degr d'indpendance ncessaire.

[Rz 58] Plusieurs questions seront examines :

la proportion des magistrats au sein du CSM

le mode de dsignation des magistratsles autres membres et leur mode de nominationl'exercice temps partiel des fonctions de membre du CSM

1. La proportion des magistrats au sein du CSM ^

[Rz 59] La mixit est ici de rgle. La composition du CSM en vigueur entre la rforme de 1993et celle de 2008 a dj t dcrite : 16 membres dont 10 magistrats, tant not que danschacune des deux formations, respectivement comptentes pour le sige et le parquet, laproportion tait de 6 magistrats et de 4 non magistrats. Les magistrats devaient-ils restermajoritaires ? La question tait pose depuis un certain temps : compte-tenu des pouvoirs dont

dispose le CSM en matire de nominations et de discipline, un changement tait prconis, lesrendant minoritaires. Tel tait le sens de l'avant-projet de loi organique prpar en 1999 par leministre de la justice, qui ne fut pas dpos devant le parlement. Le dbat continua ets'accentua, au point que le CSM, en 2005, estima qu'un nouveau dosage de la mixit ne devrait

pas aller au-del de la parit77. Le pas fut franchi en 2008 l'occasion de la rvision de laConstitution. Les magistrats sont devenus minoritaires. Chacune des deux formations comprend14 membres : 6 magistrats, 1 conseiller d'tat, 1 avocat et 6 personnalits qualifies dsignes galit, par le prsident de la Rpublique, le prsident de l'Assemble nationale et celui duSnat. La formation du sige est prside par le premier prsident de la Cour de cassation et

celle du parquet par le procureur gnral prs cette Cour78.

[Rz 60] J'approuve cette rforme, qui ne peut que renforcer la lgitimit du CSM. Pour la mme

raison, je regrette que la parit ait t institue lorsque le CSM sige en matire disciplinaire.

[Rz 61] Autre innovation : le premier prsident de la Cour de cassation et le procureur gnral


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prs cette cour sont dsormais membres de droit du CSM et prsident les deux formationsprcites. Jusqu'en 2008, ils prsidaient uniquement les formations du CSM sigeant enmatire disciplinaire. Cette rforme, qui renforce le poids de la Cour de cassation, ne s'imposaitpas.

2. Le mode de dsignation des magistrats ^

[Rz 62] Depuis 1993, ils sont lus par leurs pairs, rpartis en plusieurs collges, tant au sige

qu'au parquet. Le mode de scrutin et l'existence de syndicats de magistrats prsentant descandidats entrane deux consquences : d'une part l'appartenance, connue, des magistrats lus tel ou tel syndicat - l'un d'eux, le principal, fut longtemps le seul dont les candidats avaientt lus ; un phnomne de reprsentation, invitable vu les lments prcits.

3. Les autres membres et leur mode de nomination ^

[Rz 63] Rien n'est chang pour le conseiller d'tat, dsign par le Conseil d'tat79. Pour lesautres membres non magistrats, plusieurs innovations sont noter. Une premire concerne laprsence d'un avocat, dont le mode de dsignation n'est pas prcis. Une deuxime concerne ledoublement du nombre des membres dsigns respectivement par le prsident de la

Rpublique, le prsident de l'Assemble nationale et celui du Snat, qui passe de un deux.Ces personnalits qualifies ne peuvent appartenir ni au Parlement, ni l'ordre judiciaire ni - etcela est nouveau - l'ordre administratif.

[Rz 64] La dernire innovation concerne la procdure de nomination de ces six personnalits.Le texte antrieur tait muet, ce qui confrait ces nominations un caractre discrtionnaire etune opacit totale, tous deux regrettables. Dsormais, la commission comptente de chacunedes deux assembles parlementaires mettra un avis public, par application des articles 65 et13 de la Constitution, sur les propositions de nomination manant du prsident de chaqueassemble. En outre, le pouvoir du prsident de la Rpublique cesse d'tre totalementdiscrtionnaire : il ne peut procder une nomination lorsque l'addition des votes ngatifsdans chaque commission reprsente au moins trois cinquimes des suffrages exprims au sein

des deux commissions 80

.Cette rforme est doublement bienvenue : la modification de lacomposition du CSM va accrotre le poids des membres non magistrats, c'est--direl'importance de leur comptence et de leur indpendance.

[Rz 65] Les membres extrieurs ont t jusqu'ici des professeurs de droit public, d'ancienshauts fonctionnaires ou des membres ou anciens membres du Conseil d'tat ou de la Cour descomptes.

4. L'exercice temps partiel des fonctions de membre du CSM ^

[Rz 66] Cette pratique est approuver : un CSM dont les membres exerceraient tous leursfonctions temps plein serait invitablement conduit largir ses comptences et se poser

en rival ou en concurrent du ministre de la justice, notamment en ce qui concerne la gestiondes juridictions. Une telle confusion des pouvoirs serait malsaine et l'indpendance desmagistrats n'en bnficierait pas. Dans l'un de ses rapports, le CSM a dclar que l'extension deses comptences rendrait encore plus ncessaire la prsence temps plein d'une partie au

moins de ses membres, qu'ils soient ou non magistrats 81. Une telle situation ne pourrait que

crer deux catgories de membres du CSM, ce qui aurait des consquences fcheuses82.

III. Le CSM dispose-t-il des moyens d'accomplir convenablement samission ? ^

[Rz 67] Celle-ci comprend, outre la nomination des magistrats et leur discipline, la prparationdu rapport annuel d'activit et des avis, les visites priodiques des juridictions, enfin descontacts extrieurs, notamment internationaux dont l'importance s'accrot, en particulier au


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sein de l'Union europenne. Le CSM dispose-t-il des moyens de l'accomplir comme il convient ?

Plusieurs rapports annuels d'activit ont examin cette question83. Plusieurs constats enressortent.

1. Le CSM ne dispose pas de l'autonomie budgtaire ^

Il ne dispose pas de locaux propres. La partie de l'immeuble situ 15 quai Branly Paris

qu'il occupe fait partie des rsidences du prsident de la Rpublique.Le budget de la prsidence de la Rpublique supporte les dpenses d'entretien extrieurdes locaux, du courrier ainsi que celles d'eau, d'lectricit et de chauffage.

D'autres catgories de dpenses sont prises en charge par d'autres budgets : celui duministre de la justice pour les deux magistrats responsables du secrtariat, celui desjuridictions pour les agents dudit secrtariat, celui du ministre de la dfense pour lesdeux gardes rpublicains assurant la scurit.

Ses crdits ne sont pas dtachs du budget du ministre de la justice pour tre inscritsdans un programme spcifique au sein de la mission Conseil et contrle de l'Etat , enapplication de la loi organique relative aux lois de finances. La demande exprime par le

CSM s'est heurte un refus du ministre de la justice84.

2. Ses moyens matriels sont insuffisants ^

[Rz 68] La surface attribue (700 m) ne permet pas de disposer d'un nombre suffisant debureaux pour ses membres et rend trs difficile l'extension du secrtariat. Son budget (1,3millions d'euros pour 2008) interdit toutes dpenses d'tudes et de recherches et tout recours des consultants extrieurs.

3. Ses sources d'information ont longtemps t inadquates ^

[Rz 69] Qu'il s'agisse des dcisions concernant la nomination et l'affectation des magistrats,

leur discipline ou l'exercice utile des missions d'information dans les juridictions85, le CSMdevrait disposer de tous les lments d'information ncessaires sa mission. Or tel n'a pastoujours t le cas. Il a certes accs au dossier individuel des magistrats concerns et reoit lerapport annuel de la commission d'avancement. la vrit, les informations figurant dans lesdossiers prcits ne sont pleinement exploitables que si on les rapproche des rapports tablispar l'inspection gnrale des services judiciaires. Il s'agit d'un service rattach directement auministre de la justice et compos exclusivement de magistrats (une trentaine aujourd'hui). Sesmissions sont les suivantes : il peut mener des enqutes l'occasion de poursuitesdisciplinaires. Il est charg d'une mission permanente d'inspection des juridictions judiciaires, l'exception de la Cour de cassation, sur la base d'un programme annuel. S'y ajoutent des

missions particulires pouvant porter soit un thme donn, soit sur des dysfonctionnementsaffectant une juridiction ou sur le comportement d'un magistrat86. Le ministre de la justicedcide de la diffusion des rapports. Or le CSM n'en est destinataire que depuis peu, ce qui l'apriv d'une information objective, extrieure et de qualit concernant la situation d'une

uridiction ou de tel ou tel aspect du fonctionnement de l'institution judiciaire87.

[Rz 70] Dsormais pleinement inform, ce que requiert sa mission, ses avis et ses propositionsconcernant les nominations seront mieux clairs et ses visites de juridictions plus fructueuses.

IV. Quelques remarques pour conclure. ^

[Rz 71] La publication rgulire, depuis 1995, du rapport annuel d'activit du CSM a constituun vnement dans l'histoire de la justice en France. Pour la premire fois, l'ensemble des


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magistrats et le public disposent d'un document exposant les modalits de la nomination desmagistrats, la procdure suivie, le fonctionnement du CSM, contenant des tudes etpropositions concernant la justice, et permettant - enfin - de prendre connaissance desdcisions rendues en matire disciplinaire. Double innovation, et considrable, pour qui veutbien se donner la peine d'en prendre connaissance, loin du spectacle des faits divers ou desdclarations des politiques dictes par l'actualit. Les revues juridiques ne leur ont cependantaccord jusqu'ici qu'une attention pisodique et distraite, pour ne rien dire de la presse.

[Rz 72] Positif galement, le changement intervenu en 2008 dans la composition du CSM et laprocdure de nomination de la plupart des personnalits extrieures, pour les raisons djdites, mais une condition : que ces nominations soient la hauteur de leurs responsabilits.

[Rz 73] Le partage du pouvoir sur les magistrats voqu plus haut a constitu un net progrssur la pratique antrieure. L'extension de la comptence du CSM la nomination desprocureurs gnraux est bienvenue et corrige une anomalie injustifie.

[Rz 74] Des proccupations substantielles subsistent : l'insuffisance des moyens dont disposele CSM pour exercer convenablement ses missions et l'immobilisme du gouvernement et duparlement cet gard ; l'absence de consultation obligatoire sur les textes concernant laustice ; l'extension de ses comptences en matire de traitement des rclamations et d'auto-saisine disciplinaire. On peut y voir une diversion par rapport l'essentiel : la pleine prise encompte, dans l'exercice de toutes ses comptences, des notions de qualit de la justice et d' accountability .

1 Sur les conseils de la justice en Europe et dans d'autres rgions voir T. Renoux, Les conseilssuprieurs de la magistrature en Europe, La Documentation franaise, 2000 ; P. Albers etW. Voermans, Conseils de la magistrature dans les pays de l'Union , Conseil de l'Europe,Commission europenne pour l'efficacit de la justice, Strasbourg, 2003 ; Les conseils de

la justice en Europe , in Conseil suprieur de la magistrature, Rapport d'activit2004-2005, 2006, p. 87 ss ; N. Garoupa et T. Ginsburg, Guarding the Guardians : JudicialCouncils and Judicial Independence , American Journal of Comparative Law, 57, 2009, p.103. Il existe un Rseau europen des Conseils de justice.Je ne puis voquer ici l'histoire de la justice en France et renvoie le lecteur aux ouvragessuivants : A. Bancaud, Une exception ordinaire. La magistrature en France, 1930-1950,Gallimard, 2002 ; Dictionnaire de la justice, sous la direction de L. Cadiet, Pressesuniversitaires de France, 2004 ; J.-P. Royer, La socit judiciaire depuis le XVIIIme sicle ,id, 1979 ; Histoire de la justice en France, 3me d. refondue, id, 2001 ; Associationfranaise pour l'histoire de la justice, Juger les juges. Du Moyen Age au Conseil suprieurde la magistrature, La Documentation franaise, 2000.

2 Constitution de 1946, articles 83 et 84 ; Constitution de 1958 : rdaction initiale, art. 64

66 ; rvision constitutionnelle de 1993, art. 64 et 65 ; rvision constitutionnelle de 2008,art. 64 et 65.

3 Cf. R. Errera, The Recruitment, Training, Evaluation, Career and Accountability ofMembers of the Judiciary in France , in Recruitment, Professional Evaluation and Career ofJudges and Prosecutors in Europe : Austria, France, Germany, Italy, the Netherlands and

Spain, sous la direction de G. Di Federico, IRSIG-CNR, Bologne, 2005, p. 43 ; Le contrleexterne institutionnalis : de la responsabilit des magistrats et du service public de lajustice , in Independence, Accountability and the Judiciary, sous la direction de G. Canivet,M. Andenas et D. Faigrieve, British Institute of International and Comparative Law, Londres,2006, p. 281 ; Sur l'indpendance et la responsabilit des magistrats , in Laresponsabilit des magistrats. Textes runis par S. Gaboriau et H. Pauliat, Pressesuniversitaires de Limoges, 2008, p. 77.

4 Art. 84, deuxime alina. Le Conseil tait prsid par le prsident de la Rpublique (Art. 34).


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5 Il s'agissait alors uniquement des magistrats du sige

6 Art. 64.

7 En 2006 le CSM a rendu trois avis dfavorables, estimant que les dossiers des intresss nepermettaient pas une affectation en juridiction, Rapport d'activit 2006, CSM, 2007, p. 24).

8 Le rapport du CSM pour 2001 comprend un chapitre consacr l'ENM : Rapport d'activit2001, ditions du Journal officiel, 2002, p. 53 ss.

9 CSM, Rapport d'activit 2002-2003, Editions du Journal officiel, 2004, p. 94 ss.

10 p. 83 ss.11 Il existe trois grades : le grade hors hirarchie, le premier grade et le second grade.

12 Rapport d'activit 2007, CSM, 2008, p. 23.

13 Id, p. 31.

14 Cf. CSM, Rapport d'activit 2000, ditions des Journaux officiels, 2001, p. 5 ss ; Rapportd'activit 2001, id, 2002, p. 79 ss ; Rapport d'activit 2002-2003, id, 2004, p. 13 ss ;Rapport 2003-2004,id, p. 17 ss ; Rapport d'activit 2004-2005, CSM, 2006, p. 33 ss ;Rapport annuel 2006, CSM, 2007, p. 19 ss.

15 La composition du CSM sera commente plus loin.

16 Ordonnance du 22 dcembre 1958, modifie pour la dernire fois en 2007, art. 12-1.

17Rapport d'activit 2003-2004, ditions des Journaux officiels, 2005, p. 65 ss.18 Aptitudes professionnelles gnrales ; aptitudes juridiques et techniques ; aptitudes l'organisation et l'animation ; engagement professionnel. Le respect de la dontologien'est pas cit, ce qui est trange, et cette absence n'a pas t releve par le CSM.

19 p. 115.

20 Y chappent actuellement, en droit, les membres de la cour de cassation et les chefs decour d'appel et, en fait, les directeurs de l'cole nationale de la magistrature et de l'colenationale des greffes.

21 La commission est assez peu saisie : 12 fois en 2002-2003, 13 fois en 2001-2002. Le tauxde rejet est lev.

22 CSM, Rapport annuel 1995, Direction des Journaux officiels, 1995, p. 36. Ce rapport est le

premier rapport public du CSM, par application de l'article 20 de la loi organique du 5 fvrier1994.

23 Id, p. 87. Le rapport figure la p. 79.

24 Id, p. 48-50.

25 Cet avis, mentionn dans le Rapport annuel 1996, p. 43, ne figure pas dans celui-ci.

26 Mme remarque.

27 Rapport annuel 1996, p. 47- 49.

28 Rapport annuel 1997-1998, p. 40-53. Le CSM y rappelle ses propositions antrieures, lessuites qui leur ont t donnes et prsente les grands axes d'une rforme.

29 Id, p. 39. Ces avis ne figurent pas dans le Rapport.

30 Rapport d'activit 1999, Editions des Journaux officiels, 2000, p. 151. J'ai t entendu, sa

demande, par la commission charge d'examiner les modalits d'instauration de la mixit.Les tribunaux de commerce tant composs exclusivement de juges lus, il tait envisagde les faire prsider par un magistrat professionnel.

31 Rapport d'activit 2000, ditions des Journaux officiels, p. 134. La rponse du prsident dela Rpublique figure la p. 135.

32 Id, p. 30 ss.

33 Rapport d'activit 2002-2003, ditions des Journaux officiels, 2004, p. 161. .

34 Id, p. 162.

35 Rapport d'activit 2003-2004, ditions des Journaux officiels, 2005, p. 131

36 Id, p. 143.

37 Rapport d'activit 2004-2005, CSM, 2006, p. 218, La rponse du prsident de la Rpublique,date du lendemain, figure p. 219.


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38 Assemble nationale, Rapport de la commission d'enqute charge de rechercher lescauses des dysfonctionnements de la justice dans l'affaire dite d'Outreau et de formuler des

propositions pour en viter le renouvellement, n 3125, 6 juin 2006.

39 Rapport 2004-2005, CSM , 2006, p. 214 et 215.


41 Id, p. 107.

42 Cf . Rapport d'activit 2004-2005, CSM, 2006 p. 198.

43 Voir notamment D. Ludet, Quelle responsabilit pour les magistrats ? , Pouvoirs, Lesjuges, 1995, n 74, p. 119 ; Justices, n 5, janvier-mars 1997, La responsabilit des gensde justice ; Ecole nationale de la magistrature, La responsabilit du juge. Travaux del'atelier de formation continue dirig par Mme Commaret, ENM, 1999 ; D. Commaret, Lesresponsabilits dontologiques des magistrats la lumire de la jurisprudence du Conseilsuprieur de la magistrature , in Juger les juges. Du Moyen Age au Conseil suprieur de lamagistrature, La Documentation franaise, 2000, p. 201 ; L'thique du juge : une approcheeuropenne et internationale, sous la direction de D. Salas et H. Epineuse, prface de G.Azibert, Dalloz, 2003 ; J.C. Magendie, La responsabilit des magistrats , D.2003.1177 ;Justice et responsabilit de l'Etat, sous la direction de M. Deguergue, Presses universitairesde France, 2003 ; G. Canivet et J. Joly-Hurard, La dontologie des magistrats, Dalloz,2004 ; J.C. Magendie, La responsabilit des magistrats :contribution une rflexion

apaise , D.2005.2414 G. Canivet et J. Joly-Hurard, La discipline des juges judiciaires,administratifs et des comptes, Litec, 2007 ; La responsabilit des magistrats, op. cit. citsupra n. 4.

44 Le systme tait en ralit fond sur le prsuppos que l'autorit ou le crdit de la justicereposait sur le silence gard sur les fautes commises par les juges pour maintenir, par ladissimulation, le mythe de juges irrprochables , G. Canivet, La conception franaise dela dontologie des magistrats , Esprit, novembre 2003, p. 7.

45 CSM, Recueil des dcisions disciplinaires, 1959-2005, CSM, 2006.

46 Le nombre de saisines depuis 2002 est le suivant : une en 2002, trois en 2003, deux en2004, trois en 2005, une en 2006, aucune en 2007. Rapport d'activit 2007, CSM, 2008, p.37.

47Rapport d'activit 2006, CSM, 2007, p. 81.48 Rapport d'activit 2007, CSM, 2008, p. 42.

49 Rapport d'activit 2002-2003, ditions des Journaux officiels, 2004, p. 162.

50 Rapport d'activit pour 1999, ditions des Journaux officiels, 2000, p. 109 ss : Ladiscipline et la responsabilit des magistrats .

51 Art. L.781-1 du code de l'organisation judiciaire l'poque, aujourd'hui art. L.141-1.Cf. cesujet R. Errera, Sur l'indpendance et la responsabilit des magistrats , loc. cit., supran.4, p. 86 ss.

52 Rapport d'activit 2006, CSM, 2007, p. 65 ss.

53 CSM, Recueil des dcisions disciplinaires, op. cit.

54 Je jure de bien et fidlement remplir mes fonctions, de garder religieusement le secret

des dlibrations et de me conduire en tout comme un digne et loyal magistrat . Art. 6 dustatut de la magistrature.

55 Cr par une loi de 1973, le Mdiateur de la Rpublique est une autorit indpendantecharge de recevoir les rclamations concernant, dans leurs relations avec les administrs,le fonctionnement des administrations de l'Etat, des collectivits publiques territoriales, destablissements publics et de tout autre organisme investi d'une mission de service public.Lorsqu'une rclamation lui parat justifie, il peut faire les recommandations ncessaires etproposer toutes mesures utiles. En ce qui concerne la justice, il ne peut intervenir dans uneprocdure engage devant une juridiction, ni remettre en cause le bien-fond d'unedcision juridictionnelle. Il a la facult de faire des recommandations l'organisme mis encause. Il peut aussi intervenir en cas d'inexcution d'une dcision de justice passe en forcede chose juge. Son rapport annuel est publi.


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56 Comit consultatif pour la rvision de la Constitution prsid par le doyen G. Vedel,Propositions pour une rvision de la Constitution, La Documentation franaise, 1993, pp. 73et 128.

57 Le prsident tait un magistrat membre de la Cour de cassation, dsign par ses collgues.Les deux autres membres taient dsigns l'un par le Mdiateur de la Rpublique, l'autreconjointement par les prsidents de l'Assemble nationale et du Snat.

58 Il avait seul ce pouvoir l'poque.

59Rapport d'activit 1999, ditions du Journal officiel, 2000, p. 142.60 Soulign par nous.

61 Plaintes des justiciables et fautes disciplinaires des magistrats , par Chr. Coste.

62 Rapport d'activit 2002 - 2003, ditions du Journal officiel, 2004, p. 173.

63 Commission de rflexion sur l'thique dans la magistrature, Rapport, novembre 2003, p. 33.

64 G.Canivet, La conception franaise de la dontologie des magistrats , loc. cit., p. 16.

65 Commission de rflexion sur l'thique dans la magistrature, Rapport final, 2005.

66 Rapport d'activit 2004-2005, CSM 2006, p. 197.

67 Le respect du justiciable , rapport prsent par Mme Cl . Nocquet, conseiller la Cour decassation, M. Colin, vice-prsident du tribunal de grande instance de Paris et Mme C.Menotti, conseiller rfrendaire la Cour de cassation, p. 6.

68 Cf. supra n. 36.

69 Rapport,op. cit ., p. 470.

70 Id, p. 472.

71 Id, proposition n 71, p. 524.

72 Rapport 2006, CSM, 2007, p. 81.

73 Dcision n 2007-551 DC du 1er mars 2007, loi organique relative au recrutement, laformation et la responsabilit des magistrats, 11.


75 Voir ce sujet les rflexions du CSM, Rapport d'activit 2003-2004, ditions des Journauxofficiels, 2005, p. 121.

76 Pour une tude comparative cf. F. Contini et R. Mohr, Reconciling independence andaccountability in judicial systems , 3 Utrecht Law Review, dcembre 2007 ; R. Mohr et F.Contini, Judicial Evaluation in context : Principles, Practices and Promise in nine EuropeanCountries , 1 European Journal of Legal Studies, n 2 ; The challenge of Change forJudicial Systems. Developing a Public Administration Perspective, sous la direction de M.Fabri et Ph. Langbroek, IOS Press, Amsterdam, 2000 ; L'administration de la justice enEurope et l'valuation de sa qualit, sous la direction de M. Fabri, J.-P. Jean, Ph. Langbroeket H. Pauliat, coordonn par N. Rivero-Cabouat, Montchrestien, 2005.

77 Rapport d'activit 2004-2005, CSM, 2006, p. 204.

78 Constitution, art. 65.

79 Il est lu par son assemble gnrale.

80 Art. 13, cinquime alina.81 Rapport d'activit 2004-2005, CSM, 2006, p. 209.

82 Un seul des membres du CSM a demand bnficier de la position de dtachement,Rapport d'activit 2006, p. 9.

83 Rapport d'activit 2002-2003, ditions des Journaux officiels, 2004, p. 5 ss ; Rapportd'activit 2004-2005, CSM, 2006, p. 5 ss ; Rapport d'activit 2006, CSM, 2007, p. 5 ss ;Rapport d'activit 2007, CSM, 2008, p. 5 ss.

84 Rapport d'activit 2007, op. cit., p. 5.

85 Id, p. 49 ss. Ces missions ont un triple objet : permettre au CSM de s'informer sur place dela situation des juridictions et des difficults qu'elles rencontrent et d'apprcier les besoinsdes postes pour lesquels il doit formuler un avis ou mettre une proposition ; faire connatre

aux magistrats l'institution, ses mthodes de travail et ses rgles de fonctionnement ;permettre des rencontres individuelles avec les magistrats qui le demandent.


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86 Sur son histoire cf. A. Bancaud et J.-P. Jean Les juges en enqute : histoire del'inspection des services judiciaires , in Juger les juges,op.cit., p. 185.

87 Dans sa contribution prcite la rflexion sur la dontologie des magistrats, du 2 octobre2003, le CSM a mis trois recommandations : il devrait disposer du pouvoir de saisirl'inspection pour raliser tout audit ; il devrait tre rendu destinataire des rapports dfinitifssectoriels et disciplinaires tablis par l'inspection gnrale ; enfin des rencontres rguliresdevraient tre organises entre le CSM et l'inspection gnrale des services judiciaires.Rapport d'activit 2002-2003, ditions des Journaux officiels, 2004, p. 177.

Erschienen in Justice - Justiz - Giustizia 2009/2

Zitiervorschlag Roger Errera, Sur le Conseil suprieur de la magistrature franais :rflexions et perspectives, in: Justice - Justiz - Giustizia 2009/2

rer Conseiller dEtat honoraire. Ancien membre du Conseil suprieur de la magistrature(1998-2002) et du conseil dadministration de lcole nationale de la magistrature (1988-1996).Ancien membre de la commission de rflexion sur le statut de la magistrature (1982-1983). Le 2octobre 2001, linvitation de la commission des affaires juridiques du Conseil des Etats de laConfdration helvtique qui examinait le projet de rvision totale de la lgislation suisse enmatire dorganisation judiciaire, jai comparu devant cette commission pour dcrire et commenterlorganisation et le fonctionnement du Conseil suprieur de la magistrature.

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Sur le Conseil supérieur de la magistrature français : réflexions et perspectives