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La maturation des positions de Ia FAO

La part d u poisson dans l’alinzentatioiz mondiale (Id % de la ‘ ~oi~soi~zinatioia inondiale de protéines arziinales, devant le porc

et le bœuf) place cette ressource de la iner au rang d’aliment essentiel pour des centaines de iiailliorzs de personnes. Bien logiquenzent, même si ce dorizaine d’action est souvent idcon- Tzu, I’Organisatiorz des Nations-Unies pour l’Agriculture et E’Alirnentatioiz (FAO) a daras ses conzpéterzces et axes d’études tout ce qui concerne les sessources alinzeittaires aquatiques et leur utilisation ratiorarzelle.

La FAO a accompagné le développement des pêches dans le monde entier. Si au lendemain de la seconde guerre mondiale, son objectif était la reconsti- tution des capacités de pêche des pays d’Europe dans une perspectilre de reconstruction globale des économies ruinées par la guerre, les années 1960 voient une très forte expansion de la pêche dans de nouvelles zones géogra- phiques. Les années 1970 sont marquées par les tentatives d’instauration d’un nouvel ordre mondial sur les iners et les années 1980 par 1’Cmergeiice de l’idée de << durabilité >> (1) du développement des pêches et la prise en compte croissante des problèmes d’environnement.

La première réunion technique de la FAO sur les pêches en 1945 avait déjà soulevé le problème de la surexploitation des stocks. Or si on estimait, B cette époque que, 17,7 inillions de tonnes de poissons étaient pêchées, en 1992 on parle de 86 millions de tonnes. Ces données sont au centre des débats qui animent la FAO pour la définition de sa politique.

Les principes de base pour une activité de pêche durable sont Ctablis et reconnus depuis longtemps au niveau international. La déclaration finale de la conférence pour la pêche responsable, tenue à Cancun (Mexique) en 1992, insiste sur les problèmes d’environnement, la protection des habitats sen- sibles, la réduction des rejets et des pertes après capture, la lutte contre la pollution en milieu marin, l’amélioration de la gestion de la pêche hauturière, la réduction des barrières commerciales.. . Bien que depuis dix ans l’ensemble des pays membres de la FAO se soient clairement manifestés en faveur de cette politique, son application rencontre de sérieux problèmes, coinme le montre I’évolution préoccupante des ressources halieutiques actuelles. Aujourd’hui la situation s’est complexifiée car les décideurs politiques doivent intégrer la gestion de la pêche et la protection de

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l’environnenient (2) ; la question-clé de la juste répartition des ressources des niers entre utilisateurs doit se résoudre avec les pêcheurs et aussi d’autres groupes sociaux. Toutefois si ces principes établissent une trame et des objectifs pour la pêche, peu d’éclaircissements ont été apportés sur la façon de les appliquer.

la réduction de l’effort de pêche

L’activité de pêche doit être rationalisée afin de reconstituer les stocks de poisson et d’en améliorer le rendement écononiique. Cela se fera notainnient par la réduction ou suppression des zones de pêches en libre accès, par la réduction des flottes et la diminution de l’effort de pêche.

Cependant la déclaration de Rio (3) reconnaît que les populations sont au centre des préoccupations du développement durable et ont droit à une vie saine et productive en harmonie avec la nature (principe no 1). Cela suggère qu’il faut préserver les conditions de vie des pêcheurs et cela implique en conséqueiice qu’ils puissent recevoir des compensations financières en cas de fermeture de certaines zones ou en cas de désarmement de navires, ou que leur reconversion vers d‘autres activités que la pêche soit planifiée.

La réalité est que l’on pêche plus que ce que la nature produit. On érode le capital naturel et on menace les conditions d’existence pour les générations futures.

La reconversion des industries de pêche sera dans la plupart des cas plus bénéfique et plus profitable que le subventionnenient existant de flottes sur- capacitaires. C’est pourquoi les institutions financières de dtveloppement devraient appuyer en capital initial ce processus, notamment dans les pays en voie de développement. La nécessité d’assurer la durabilité de la pêche, dont pays développés et pays en voie de développement dépendent via le commer- ce, implique que les grandes nations importatrices aident les petites nations côtières à conserver les ressources, à travers des programmes d’assistance technique, tandis que les pays qui ont de grandes flottes de pêche au large devraient s’engager dans une gestion responsable des ressources auxquelles elles ont accès.

I1 faudrait également rétablir des droits d’accès et des responsabilités claires pour toutes les zones existantes (zone côtière, adjacente, ZEE, écosys- tème littoral) en généralisant le principe du paiement d’un droit en échange du privilège d’utilisation de la ressource. Des institutions nationales ou inter- nationales spécifiques, avec des compétences géographiques précises, doi- vent être créées, afin de répartir la ressource (en considérant de manière équitable les droits de chacun), afin de gérer l’exploitation, de définir claire- ment les mécanismes et les règles de résolution des conflits. Ce processus de réglementation et de clarification est encore plus urgent pour la haute mer afin de restreindre progressivement le libre accès à certaines zones où tous les abus peuvent perdurer.

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Le problème des prises << accidentelles n ou accessoires (c’est-à-dire autres que celles que le pêcheur veut faire et qui sont rejetées à la nier) est déjà idelltifit depuis longtemps comme un gâchis. Maintenant c’est également considért comme une menace pour certaines espèces et pour la conservation de la biodiversité. La gestion des << grands écosystèines marins (4) )) est loin de disposer de l’arsenal institutionnel et législatif 2 la hauteur de cette ambi- tion. Aussi des améliorations peuvent-elles être apportées par une plus gran- de attention au maillage des filets, des pratiques de pêche responsable, et une meilleure valorisation des prises << accessoires )>.

Plusieurs stocks de poisson de haute mer sont surexploités et l’état de nom- breux autres est inconnu. C’est une source d’inquiétude ancienne qui touche notamment les stocks de poissons grands migrateurs. Des progrès en ce sens ne seront possibles que par la volonté internationale de mettre en place des systèmes de contrôle vigoureux permettant une reconstitution effective et rapide des stocks épuisés. La Conférence des Nations Unies sur les stocks chevauchants et les stocks de poissons grands migrateurs a préparé un nou- veau statut pour la haute mer (5). Un accord a également été adopté à la FAO pour permettre un meilleur contrôle de l’activité des navires de pêche hautu- rière et le respect des mesures de conservation des espèces en haute nier.

La conférence de Rio a insisté sur la nécessité d’intégrer aux principes de développement la protection de l’environnement. Cela passe par la coopéra- tion entre Etats afin de conserver, protéger, restaurer I’intggrité et le bon état des écosystbmes. 11 faut aussi responsabiliser les industriels de la pêche sur les problématiques d’environnement et attirer l’attention des groupes de pres- sion écologistes et du grand public sur les conséquences socio-économiques de l’adoption d’une approche de précaution (6). Des critères et normes acceptables, tant par les défenseurs de l’environnement et du développement que par les représentants des consommateurs et des industriels de la pêche, doivent être définis et acceptés par tous.

La FAO a milité depuis longtemps pour une approche prudente de la ges- tion des pêches. Cela s’est relativement peu traduit dans les faits jusqu’à maintenant. Par gestion prudente, on entend : développement prudent tenant compte du caractère incertain de la ressource, avec limitation explicite des prises, outils légaux et financiers pour limiter l’expansion des flottes, requête d’autorisation pour les nouveaux navires, quotas prévisionnels compatibles avec la conservation de la ressource ... Des efforts supplémentaires sont nécessaires afin de clarifier les conséquences pratiques de l’approche de pré- caution et pour une plus grande promotion de celle-ci.

gérer avec qui ?

I1 est urgent d’améliorer et de généraliser l’information statistique sur la pêche artisanale et la pêche en haute mer pour permettre de développer les activités de recherche, de mieux comprendre le fonctionnement de la pêche,

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d’améliorer la capacité de prévision, et de présenter des politiques de déve- loppement et des stratégies d’actions alternatives.

Les politiques actuelles de gestion de la pêche dans les ZEE’doivent ren- forcer la participation et la représentation des pêcheurs dans les systèmes conventionnels de gestion, et promouvoir la gestion des pêcheries artisanales par les communautés locales. L’incapacité à impliquer les pêcheurs dans les décisions concernant leur mode d’existence débouchera sur un échec à terme de tous les modes de gestion.

Parallèlement à la participation des pêcheurs, il est indispensable d’asso- cier les points de vue d’>>usagers>> de la mer qui n’ont rien à voir avec la pêche en essayant de prendre en compte tous les points de vue. Vers l’an 2000, 60 % de la population urbaine (1,s milliard d’habitants) vivront à moins de 50 km des côtes et bien d’autres encore vivront près de rivières qui rejettent leur pollution dans la mer (7), avec pour conséquence de fragiliser les conditions de vie de ceux qui vivent des ressources de la mer. Dans beau- coup d’endroits la réhabilitation des littoraux est une nécessité au moins aus- si importante que la réduction des efforts de pêche.

La gestion globale et intégrée des littoraux doit se saisir du possible conflit entre différents usagers de la mer (tourisme et pêcheurs, par exemple). I1 y a deux exigences incontournables : répartir les ressources entre plusieurs acti- vités concurrentielles et réduire la pollution et les dégradations causées à 1’ environnement.

Les conimunautés de pêcheurs doivent prendre conscience de la menace que représente pour leur activité la pollution du inonde marin (avec ses conséquences pour la ressource) causée par d’autres secteurs. Ils doivent s’engager dans le débat sur la protection de l’environnement. Bien que les pêcheurs soient les premiers usagers de l’océan, ils courent le risque d’être progressivenient évincés par d’autres usagers sans qu’ils puissent défendre leurs droits. La marginalisation économique, ou dans certains lieux le risque d’élimination d e l’activité de pêche professionnelle, est réel.

Le développement futur des pêches intensives (8), plus. spécialement dans les eaux côtières et les eaux fermées, va déboucher sur des rendements meilleurs grâce à l’ensemencement effectué à partir d’écloseries. Pour cer- taines espèces les <<fermes de mer>> sont déjà très développées et permettent d’augmenter la production d’espèces très demandées comme le saumon, la crevette ou d’espèces rares comme l’esturgeon. Les pratiques de << forçage )>

ont aussi des conséquences pour la pêche responsable et posent des questions sur la propriété des stocks ainsi créés, sur le retour d’investissement pour ceux qui ont financé l’élevage des juvéniles, sur les conséquences pour la diversité génétique et l’écosystème. Un contrôle adéquat est indispensable afin de permettre le maximum de bénéfices de tels repeuplements des océans et une coordination entre pays pour ne pas saturer inutilement le système. Tout ceci justifie, pour certaines espèces, la recherche d’un accord-cadre international sur des quantités plafond de juvéniles à réintroduire et une juste répartition des captures résultantes.

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Enfin, bien que ce problème ne soit peut-être pas considéré parmi les pre- mières priorités pour de nombreux pays, il faut s‘interroger sur les consé- quences à terme du réchauffement des mers et de la hausse du niveau des océans. Les ressources se verront affectées notamment dans leur localisation et leur quantité. Cela augmentera probablement le caractère incertain des activités de pêche car la recherche ,n’est pas encore capable de prédire avec précision les impacts de ces changements climatiques. L’apport de la recherche en termes de prévision doit être grandement amélioré; l’expérience montre que sans une bonne connaissance des évolutions futures et de leurs conséquences, 1’ action des gouvernements reste très aléatoire (9).

les volumes et les prix

Depuis 50 ans, la préoccupation principale des pays côtiers et des pays de pêche a été de défendre et maintenir leurs droits (zones côtières, ZEE, droits historiques). Bien que tous évoquent la nécessité de gérer la ressource, bien peu ont su prendre les décisions qui s’imposaient afin de la défendre effecti- vement. La pêche mondiale est actuellement exactement dans la même situa- tion que la pêche en mer du Nord en 1945, mais sans aucun lieu de pêche de rechange. ..

Lors des vingt dernières années, la taille des flottes de pêche a crû deux fois plus vite que le volume des prises, ce qui explique la baisse de rentabili- té pour le capital investi. On calcule que le déficit d’exploitation de la flotte mondiale est de 54 milliards de dollars par an. On estime le coût de reconver- sion des industries de pêche surcapacitaires de 7 à 14 milliards de dollars par an pour les vingt années à venir.

Ces estimations sont calculées avec le plus de précision possible et mon- trent qu’avec une mobilisation des institutions de développement et une réaf- fectation par les Etats d’une partie de Ieurs aides, la pêche pourrait commencer sa reconversion. Sinon le processus actuel d’appauvrissement des stocks et de mise en péril de la chaîne alimentaire continuera à plonger la pêche dans une crise perpétuelle. Les politiques actuelles de libre accès aux zones de pêche sont tout à fait nuisibles pour le frai et les jeunes poissons qui peuvent se reproduire. Les dégâts dus à la mauvaise gestion sont aggravés par les destructions de l’environnement, notamment dans les zones côtières, où plusieurs secteurs sont en conflit pour des ressources rares.

La population mondiale sera de 7:2 milliards d’habitants en 2010. Selon la FAO la demande mondiale de poisson atteindra 140 millions de tonnes (dont 30 pour l’alimentation animale). Mais l’offre prévisionnelle ne s’élève qu’à 100 millions de tonnes de poisson et 20 millions de tonnes de production aquacole (10). Soit un déficit de 20 millions de tonnes dont les conséquences seront la hausse des prix et la pression accrue sur les stocks.

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Les pays industrialisés consomment 27 kilos (par an et par tête) de poisson alors que les pays en voie de développement en consoinnient 9 kilos ; et 50 5% de la production mondiale provient de ces derniers pays. La déclaration finale de Rio rappelle que les Etats doivent réduire i t éliminer les structures de production et de consommation qui ne sont ni viables ni durables.

Depuis les années 80 et la stagnation de la pêche, la crise s’est installée dans de nombreux pays. Les industriels sont allés pêcher plus près du rivage, là où il y a plus de poisson inais également là où sont les frayères et où pêchent traditionnellenient les artisans, exacerbant des conflits territoriaux. Dans plusieurs pays d’Asie, l’aquaculture et l’élevage de crevettes sont devenus des productions très importantes. Cependant on oublie que pour pro- duire une tonne de crevettes 3 tonnes de poissons auront été utilisées pour les nourrir.

Le développement du commerce du poisson a permis de répondre à la demande croissante particulièrement pour les pays occidentaux. Cependant alors que les pressions pour la conservation du milieu marin s’accentuent dans ces derniers pays, il y a un risque pour que le poisson qui ne sera pas pêché dans leurs eaux ou par leurs flottes soit importé des pays de I’héini- sphère sud qui ont des besoins en devises importants et qui ne font pas tou- jours très attention à l‘état de leurs stocks et aux ressources alimentaires de leurs populations côtières.

La surexploitation actuelle des stocks iniplique vraisemblablement que le prix du poisson au débarquement est sous-évalué. La demande des pays développés trouve sa réponse dans l’offre bon marché des pays en voie de développement. En fait ces derniers devraient accroître le prix de l’accès à la pêche ou fixer des taxes sur le poisson qu’ils exportent afin de pouvoir rédui- re la demande internationale de poisson et extraire des revenus permettant de financer la gestion de leur pêche. En 1992 la conférence de Cancun a débou- ché sur l’élaboration d’un code de la pêche responsable proposé en partie par la FAO, reprenant les aspects techniques, scientifiques, biologiques, écolo- giques, commerciaux, légaux et institutionnels nécessaires à l’avenir de la pêche mondiale. Son objectif est d’aider les responsables des pêches à élabo- rer toutes les politiques nécessaires à la durabilité de l’activité. Ce Code couvre six thèmes majeurs : opérations de pêche, gestion de la pêche, trans- formation et commercialisation du poisson, aquaculture, recherche halieu- tique, et intégration de la pêche dans la gestion du littoral.

Les Etats doivent maintenant appliquer cette convention, sur une base volontaire, que ce soit dans la zone côtière ou la zone de haute mer. Le Code

ment servir de base pour des politiques nationales et des accords bi-latéraux ou internationaux.

synthèse établie p a r la rédaction à partir des réflexions et communications de Serge Garcia*

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