C’est en 2007 que, pour la première fois, le nombre des personnes vivant en milieu ur-bain | 1 a dépassé celui des personnes vivant en zone rurale au niveau mondial (UN 2015 : 7). Les citadins représentaient 45 % de la popula-tion mondiale en 1995 pour atteindre 54 % en 2015 ; selon les estimations de l’ONU, le pour-centage devrait se situer à 62 % en 2035. Si les individus convergent vers les villes, c’est que de tels regroupements ont des avantages : une so-ciété qui connaît une forte division du travail ne peut exploiter pleinement son potentiel que par l’association de très nombreux indi-vidus. Pour un potentiel individuel donné, les personnes sont plus productives si elles vivent et travaillent ensemble dans les villes. Les ser-vices publics (électricité, communication, eau

potable, eaux usées, éducation, santé) peuvent aussi être assurés à des coûts bien moindres que si la population était dispersée de façon uniforme dans les zones rurales (Cheshire et al. 2014). Par conséquent, l’urbanisation est en principe un phénomène favorisant la prospé-rité et même une condition sine qua non de celle-ci.

Dans les pays occidentaux, le processus d’urbanisation n’est pas non plus encore ter-miné : si, en 1995, un bon quart de la popu-lation vivait encore dans les zones rurales, ce pourcentage reculera à un sixième d’ici à 2035. Au niveau mondial, on comptera 41 ag-glomérations accueillant chacune plus de 10 millions d’habitants en 2030, en plus des 621 villes (dont Zurich) qui devraient franchir le plafond du million.

L’accroissement des villes s’accompagne bien sûr de défis : Dans les pays en voie de développement, où les villes s’accroissent de façon incontrôlée, certaines catégories de la population urbaine vivent dans de moins bonnes conditions que les personnes vivant dans les zones rurales ; souvent, des infrastructures essentielles, telles que l’appro-visionnement en eau potable ou des routes sûres, font défaut. Cependant, l’aspiration à se rendre dans ces villes ne s’épuise pas, même si cette évolution est en partie biaisée par une politique qui favorise les villes tout en ignorant les zones rurales. Les métropoles d’une Chine en plein essor doivent lutter contre la qualité désastreuse de l’air, alors que les villes occidentales doivent faire face aux embouteillages, à la pollution et au prix

Texte : Lukas Rühli

UrbanisationL’urbanisation est à la fois une condition et une manifestation de la prospérité. Or, les espaces urbains, qui ne cessent de grandir, représentent un défi pour la politique.

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Multiplication rapide des métropoles. 662 villes à plus d’un million d’habitants d’ici à 2030.

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croissant des loyers. Toutefois, ces phénomènes ne devraient pas être une conséquence in-hérente à la taille des centres urbains. Ils sont souvent renfor-cés par des mesures politiques inappropriées, comme le sub-ventionnement des transports en lieu et place d’une détermination saine des prix ou une politique dé-voyée en matière de logements, qui complique les initiatives privées.

L’aménagement du territoire entre prescriptions et exécu-tion – Inventaire des instru-ments cantonaux de maîtrise de l’urbanisation, 2010

avenir-suisse.ch/fr/2242/

Städtische Dichte – Geschichten, Mechanismen und Trends der Entwick-lung der städtischen Dichte, 2007

avenir -suisse.ch/382(ouvrage uniquement en allemand)

Stadtland Schweiz – Untersuchungen und Fallstudien zur räumlichen Struktur und Entwicklung der Schweiz, 2005

avenir -suisse.ch/421(ouvrage uniquement en allemand)

AMENAGEMENT DU TERRITOIRE

Une Suisse à 10 millions d’habitantsDepuis 1995, la population helvétique a aug-menté de 18 %, passant de 7,0 à 8,3 millions d’habitants. Selon les prévisions actuelles de l’OFS, la barre des 9 millions devrait être franchie fin 2023 ; en 2035, le nombre d’habi-tants tendrait déjà vers les 10 millions. | 2

Certes, cette croissance est principalement due à l’immigration, dont l’ampleur est géné-ralement difficile à prédire, qui a longtemps été sous-estimée et qui – en conséquence – est désormais plutôt surévaluée par le scénario ac-tuel de l’OFS (cf. graphique en bas à droite). Il convient toutefois de se préoccuper au-jourd’hui de l’avenir d’une Suisse à 10 voire 11 millions d’habitants.

Le potentiel de la densification urbaine

Au vu de tels chiffres, celui qui craint la construction inéluctable sur les dernières zones de verdure du Plateau ou la menace qui plane sur les zones alpines non construites devrait s’essayer à la gymnastique intellectuelle sui-vante : si l’on remplaçait Zurich par New York,

Bâle par Londres, Berne par Berlin, Genève par Paris et Lugano par Barcelone, la Suisse aurait 24 millions d’habitants rien qu’en comptant ces métropoles prisées du monde occidental. Le territoire restant offrirait beaucoup d’espace pour le maintien de styles de vie traditionnels exempts du «stress lié à la densité urbaine», pour des terrains agricoles en suffisance, pour les zones de détente ainsi que les paysages de montagne faiblement peuplés.

La question n’est donc pas de savoir si la Suisse supporterait 10 ou 11 millions d’habi-tants, mais plutôt comment gérer une densi-té de population accrue. Plus concrètement : comment éviter que cette nouvelle population s’installe uniquement dans des maisons indivi-duelles réparties sur tout le Plateau et qu’elle fasse la navette entre son domicile et son travail en ville, et favoriser au contraire la concentra-tion des habitants dans des centres urbains per-formants et attrayants ? Il faut dire que le pays ne dispose pas des meilleures conditions préa-lables. En effet, le fédéralisme à petite échelle (26 cantons) et l’existence de près de 2300 communes disposant d’une large autonomie entravent un aménagement cohérent en es-paces fonctionnels. Dans la vie des pendulaires, les frontières entre communes ou cantons ne jouent certes plus un grand rôle, mais elles importent dans le cadre de l’aménagement du territoire et de l’urbanisation. Partant, la surface utilisée et l’étalement urbain ont progressé.

Echange de zones à bâtir et péréquation financière

Il serait p. ex. utile d’avoir à disposition des ins-truments rendant possible l’échange intercan-

tonal de terrains à bâtir. Si cela s’avérait irréa-liste, il serait au moins souhaitable d’optimiser l’occupation du territoire cantonal, notam-ment par des mesures permettant de mobiliser des zones à bâtir existantes et bien situées, et par un prélèvement maniable de la plus-value découlant du classement d’un terrain en zone à bâtir, qui pourrait financer les indemnisations en cas de déclassement de parcelles à bâtir dont la localisation est défavorable. Les disparités en matière de réglementation entre la ville et la campagne compromettent aussi la concentra-tion et la densification des constructions. En effet, construire dans la verdure reste associé à des obstacles administratifs et politiques nettement moindres qu’en milieu urbain, où les intérêts de diverses (soi-disant) parties pre-nantes doivent être assouvis, et où certaines prescriptions strictes sur la construction ainsi que l’importance accordée à la protection du patrimoine paralysent la construction.

Afin de favoriser une concentration des constructions tant à petite qu’à grande échelle, les cantons devraient aussi adopter de nou-velles stratégies concernant la péréquation fi-nancière intercommunale. A l’heure actuelle, les communes mal situées essaient souvent de rester dans la compétition des places éco-nomiques en remettant des terrains à bâtir à des prix avantageux. Dans une perspective plus large, cela n’a pas beaucoup de sens. Il leur se-rait plus utile de reconnaître leur faible poten-tiel de croissance pour recevoir une indemni-sation de la part des communes mieux loties (p. ex. au travers des produits issus du classe-ment en zone à bâtir). LR

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Qui dit que la Suisse ne pourrait pas supporter 10 millions d’habi- tants ? Si l’on remplace les princi-pales villes du pays par New York, Londres, Berlin, Paris et Barcelo-ne | 3, la population de ces villes seules serait de 29 millions, dont env. 24 millions au sein des fron-tières helvétiques. En y ajoutant les 5 millions au moins qui vivent actuellement dans les autres régions de Suisse, on atteint à nouveau 29 millions, et ce, sans urbanisation ni étalement urbain supplémentaires au niveau du Pla-teau et de l’espace alpin. Hélas, la réalité est tout autre : l’augmen-tation des surfaces construites s’est récemment accélérée, non seulement en raison de la crois-sance démographique, mais aussi de l’utilisation accrue des surfaces par habitant. En outre, la disper- sion | 4 de cette surface occupée par l’espace bâti a continué de croître. Nous sommes donc encore loin de l’objectif d’une concentra- tion du développement urbain.

Une pénurie fait maison – Le malaise immobilier genevois : ses causes, ses remèdes, 2012

avenir-suisse.ch/fr/20548

Migration, logement et bien-être – Le marché du logement au centre du débat sur l’immigration, 2011

avenir-suisse.ch/6841

Élever la ville – Contri-bution et débats sur la densification urbaine en Suisse romande, 2008

avenir-suisse.ch/fr/2820

LOGEMENT

Le marché immobilier divisé En Suisse comme ailleurs, les marchés de l’immobilier font partie des secteurs les plus régulés. Les interventions sont le plus souvent justifiées par la politique sociale et la protec-tion des locataires. Depuis les années 1970, le marché locatif suisse connaît le principe des loyers basés sur les coûts. Autrement dit, l’évo-lution des loyers dépend des coûts et non de la demande. | 5 Ainsi, le marché pour les loge-ments existants fait littéralement défaut, une situation lourde de conséquences.

Loyers en fonction des coûts : une absurdité

Alors que la migration est élevée, l’évolution des loyers en fonction des coûts creuse le fos-sé entre les anciens et les nouveaux loyers, les anciens loyers n’étant pas adaptés en fonction de la demande (stimulée par l’augmentation de la population). La dépendance des taux qui permet de répercuter les coûts pour les anciens loyers est particulièrement insensée dans le contexte actuel de taux bas : malgré une demande en forte hausse, les loyers pour

les logements existants sont en baisse. Ce phé-nomène est bien visible en zone urbaine où la population tend à migrer. Au niveau des prix, la majorité des habitants des villes ne perçoit plus les signaux indiquant une pénurie. Il s’en-suit une sous-utilisation du parc immobilier et une (trop) faible mobilité, car les bénéficiaires d’un bail de longue date rechignent à aban-donner ce privilège. Cette absence de signaux de prix constitue également un obstacle à la densification des villes, qu’il est urgent de réa-liser. Au lieu de cela, la croissance de la popu-lation est reportée en périphérie, ce qui contri-bue au mitage de plus en plus critiqué et pèse sur les infrastructures de transport.

Cloisonnement des villes

Sur le plan socio-politique également, l’écla-tement du marché de l’immobilier est forte-ment sujet à caution, puisque ce sont essentiel-lement les ménages jeunes et mobiles désireux de déménager en ville qui en font les frais : les nouveaux loyers sont excessifs et le marché as-séché. Pour ce groupe de population, la régu-lation du marché de l’immobilier s’apparente à un mécanisme de rationnement urbain. Ce système bénéficie aux personnes qui habitent actuellement en ville : elles sont protégées contre l’évolution de la demande et peuvent faire valoir un droit d’habitation.

Dans les grandes villes, la politique du lo-gement vient renforcer ce constat défavorable : à Zurich, il est prévu de continuer à encourager à grande échelle la construction de logements d’utilité publique. Outils de cette politique, les coopératives répercutent les coûts de manière

très conséquente. Puisque l’on se base sur le loyer pour allouer des logements, ces derniers sont attribués de manière bureaucratique. En raison de la demande rationnée, les listes d’attente sont longues, le système de relations ayant pour effet de favoriser les personnes déjà établies en ville par rapport aux nouveaux arri-vants d’autres régions du pays ou de l’étranger. Ce phénomène est amplifié par le fait que les habitants des villes défendent leur privilège au niveau de la politique communale. Tôt ou tard, cela mettra en péril la fonction de la ville en tant que moteur de croissance, car ce ne seront plus les performances économiques ni la créativité qui décideront de qui habitera en ville, mais les influences politiques, le clien-télisme et les questions de répartition. Sur le plan politique, la polarisation croissante entre les grandes villes et leurs agglomérations est en partie la conséquence de cette politique.

Ironie de la chose, les queues formées par les candidats à un logement donnent largement l’impression que le marché ne fonctionne pas et que des réglementations supplémentaires sont nécessaires. Or, c’est l’absence de marché qui explique le désé-quilibre entre l’offre et la demande. Réguler davantage n’améliorerait pas la situation : si l’on poussait le raisonnement jusqu’au bout, cette spirale de régulation mènerait à une socialisation du sol. Il reste donc à espérer que d’autres réglementations, comme l’obli-gation de remplir un formulaire (en vigueur dans les cantons de GE, FR, VD, NE, ZG et NW ; introduit en 2013 à ZH), ne seront pas étendues à toute la Suisse. PS

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Les loyers augmentent plus lentement que les salaires

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Nouveaux loyers

Malgré une forte croissance démographique, les investissements en termes de logement en Suisse sont plus faibles qu’en Allemagne et atteignent à peine le niveau de l’Autriche. En outre, il y a nettement moins de nouvelles constructions dans les grandes villes (Zurich, Genève, Bâle, Berne, Lausanne) que dans leurs agglomérations, bien que le mode de vie urbain soit redevenu tendan-ce. Etonnamment, le prix moyen des loyers dans ces villes (excepté Genève) enregistre une hausse moins forte que la moyenne suisse, malgré une contraction de la construction et une augmenta- tion de la demande. On observe aussi une régula-tion excessive du marché immobilier dans les vil-les. Il n’est dès lors pas surprenant qu’une foule d’intéressés se manifeste lorsqu’un logement est vacant. Dans l’ensemble, les loyers existants ont moins progressé que les salaires durant ces 20 dernières années. Seuls les nouveaux loyers sont soumis aux signaux du marché, et ce d’une manière d’autant plus marquée : dans les années 1990, ils étaient nettement en baisse, depuis 2000, ils augmentent de nouveau fortement.

Mobility Pricing: Wege zur Kostenwahrheit im Verkehr – Anreize für eine kostengünstige, staufreie und intelligente Verkehrs-steuerung, 2013

avenir -suisse.ch/30223(ouvrage uniquement en allemand)

Grundzüge einer zukunfts-fähigen Verkehrspolitik, in: Ideen für die Schweiz – 44 Chancen, die Zukunft zu gewinnen, 2013

avenir-suisse.ch/fr/23836

Verkehrt: Plädoyer für eine nachhaltige Verkehrspoli-tik – Bessere Mobilität statt mehr Infrastruktur, 2010

avenir -suisse.ch/171(ouvrage uniquement en allemand)

TRANSPORTS

Politique des transports à sens uniqueUne infrastructure de transport performante et exploitée de manière efficace est d’une énorme importance pour le système de pro-duction et de distribution d’une économie. La Suisse dispose sans conteste d’un système de transport de qualité ; or, il atteint progressive-ment ses limites en matière de capacité et de viabilité financière.

L’infrastructure des transports est de plus en plus fréquemment surchargée aux points névralgiques durant les heures de pointe. En Suisse, la réaction à ce phénomène est tradi-tionnellement celle d’un accroissement des capacités. En raison d’un raccordement aux trains et aux bus très développé même dans des régions à faible circulation, le système de transport suisse est extrêmement cher en com-paraison internationale. Les investissements par habitant dans l’infrastructure ferroviaire sont sept fois plus élevés qu’en Allemagne.

Mépris des principes économiques

Malgré le développement permanent, le sys-

tème de transport subit une pression crois-sante. Cette évolution apparemment para-doxale s’explique par de multiples atteintes aux principes économiques fondamentaux, tels que la transparence des coûts et le prin-cipe du pollueur-payeur.

_ Le transport est subventionné par les contri- buables à des montants de plusieurs mil-liards par an. Les utilisateurs du réseau routier public et du réseau ferroviaire ne couvrent respectivement que 42 % et 48 % de leurs coûts, tandis que le trafic routier motorisé privé est quant à lui financé à 89 % par les usagers. Le subventionnement par l’Etat provoque une surconsommation de la mobilité – avec des conséquences in-désirables comme l’étalement urbain, des atteintes à l’environnement, etc.

_ L’infrastructure est utilisée de manière très inégale, en raison de l’absence quasi tota-le d’une différenciation des prix en fon-ction de l’heure ou du lieu. Ainsi, le taux d’occupation moyen des trains CFF ré-gionaux se monte à 23 %, bien que les trains soient régulièrement complètement surchargés durant les heures de pointe.

_ Les décisions de réaliser des investisse-ments se fondent souvent sur des réflexions de politique (régionale) à la place de cal-culs coûts-bénéfices concrets. Il en résulte une mauvaise allocation des ressources, dont découlent des frais énormes.

Jusqu’à présent, la politique n’a déployé que très peu d’efforts pour traiter à la racine les er-reurs du système de la politique des transports. La redevance poids lourds liée aux prestations

(RPLP) introduite en 2001 est une exception. La votation FAIF acceptée par le peuple en février 2014 établit en revanche un fonds de financement pour l’expansion de l’infrastruc-ture des chemins de fer, mais ne prévoit pas d’augmenter le degré de financement propre du transport ferroviaire.

Des solutions intelligentes, utiles à tous

Pour sortir de la spirale de coûts entre renfor-cement subventionné des capacités et besoins en mobilité croissants, il faudrait davantage recourir à des mécanismes orientés vers l’effi-cacité, tels que le «mobility pricing». Un plus haut degré de financement par les utilisateurs, des prix différenciés en fonction des horaires et des trajets, ainsi que le renoncement au «ca-hier des souhaits» fédéral pour les décisions d’investissement en sont des éléments indis-pensables.

Contrairement à il y a encore 20 ans, le mobility pricing ne peut aujourd’hui plus être rejeté sous prétexte qu’il s’agit d’une solution abstraite et impossible à appliquer. Grâce au progrès technique, les mesures nécessaires pour y parvenir sont devenues moins chères, plus adaptées aux usagers et plus variées. En outre, certains pays ont réali-sé des expériences pratiques positives avec le mobility pricing dans l’intervalle : des coûts plus faibles, moins d’embouteillages, une meilleure utilisation des capacités, mais aus-si plus d’équité ont permis aux usagers des transports de passer d’un scepticisme initial à une adhésion rapide à ces nouvelles ap-proches. DH

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