documents.worldbank.org€¦ · Web viewLe PEMFAR est également destiné à constituer une contribution analytique pour l’évaluation envisagée par les autorités maliennes

Rapport N° 46826-ML

Mali

Revue des Dépenses Publiques et de la ResponsabilitéFinancière de l’État

(En deux volumes) Volume I: Rapport Principal

Mars 2010

PREM 4Région Afrique

Document de la Banque mondiale, coproduit avec le Gouvernement du Mali et l’Union européenne

EQUIVALENTS MONETAIRES

(En vigueur le 1 février 2010)Unité monétaire = Franc CFA (FCFA)

1.00 $EU = 472.00 FCFA

ANNEE FISCALEDu 1er janvier au 31 décembre

ACRONYMES ET ABREVIATIONS

ACCT Agence Comptable Centrale du TrésorANICT Agence Nationale d’Investissement des Collectivités TerritorialesAT Assistance TechniqueBCS Bureau Central des SoldesBSI Budget Spécial d’InvestissementBVG Bureau du Vérificateur GénéralCAP Centres d’Animation PédagogiqueCBMT Cadre Budgétaire à Moyen TermeCDMT Cadre des Dépenses à Moyen TermeCGSP Contrôle Général des Services PublicsCNS Compte National de SantéCRM Caisse de Retraite du MaliCSCRP Cadre Stratégique de Croissance et de Réduction de la PauvretéCSLP Cadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté CSP Cellule de Statistique et de PlanificationDAF Direction Administrative et FinancièreDGB Direction Générale du BudgetDGD Direction Générale des DouanesDGDP Direction Générale de la Dette PubliqueDGI Direction Générale des ImpôtsDGMP Direction Générale des Marchés PublicsDNCF Direction Générale du Contrôle FinancierDNTCP Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité PubliqueCSLP Cadre Stratégique de Lutte contre la PauvretéCSCRP Cadre Stratégique pour la Croissance et la Réduction de la PauvretéEFA-FTI Education for All Fast Track Initiative (Education pour Tous-Initiative Accélérée) EMEP Enquête Malienne d’Evaluation de la PauvretéF CFA Franc CFA FMI Fonds Monétaire International FRPC Facilité pour la Réduction de la Pauvreté et la CroissanceGFP Gestion des Finances PubliquesIADM Initiative d’Allègement de la Dette MultilatéraleIAS Impôt sur les Affaires et ServicesMATCL Ministère de l’Administration Territoriale et des Collectivités LocalesMDA Ministries, Departments and Agencies (Ministères, Départements, et Agences)MEBALN Ministère de l’Education de Base, de l’Alphabétisation et des Langues NationalesMEF Ministère de l’Economie et des Finances

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NAEMA Nomenclature des Activités des Membres de l’AFRISTATMESSRS Ministère des Enseignements Secondaires, Supérieur et de la Recherche ScientifiqueNIF Numéro d’Identification FiscaleOMC Organisation Mondiale du CommercePASEC Programme d’Analyse des Systèmes Educatifs de la CONFEMEN PEFA Public Expenditure and Financial Accountability (Dépenses Publiques et Responsabilité

Financière)PETS Enquête de Suivi des Dépenses PubliquesPFM-PR Public Finance Management - Performance Report (Rapport de Performance de la Gestion

des Finances Publiques)PIB Produit Intérieur BrutPNUD Programme des Nations Unies pour le DéveloppementPPTE Pays Pauvres Très EndettésPRED Application des Dépenses Informatisée (PRED)PRODEC Programme Décennal de Développement de l’EducationPTF Partenaires Techniques et FinanciersSCCS Section des Comptes de la Cour SuprêmeSFP Statistiques Financières Publiques SRP Stratégie pour la Réduction de la PauvretéTABOR Treasury Computerized Accounting System (Système Informatisé de la

Comptabilité du Trésor)TOFE Tableau des Opérations Financières de l’EtatUEMOA Union Economique et Monétaire Ouest AfricaineUSAID Agence des États Unies pour le Développement International

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Vice Président: Obiageli K. Ezekwesili (AFRVP) Directeur pour le pays: Habib Fetini (AFCSN)

Directeur sectoriel: Sudhir Shetty (AFTPM)Responsable sectoriel: Antonella Bassani (AFTP4)

Chefs de l’Equipe: Abdoulaye Konate (AFTP4)Marcelo Andrade (AFTP4)

TABLEAU DE MATIERES

RESUME ANALYTIQUE........................................................................vii1. CONTEXTE MACROECONOMIQUE.....................................................1

A. Historique....................................................................................................................................1B. Développements Economiques Récents.....................................................................................2C. Performance Budgétaires............................................................................................................4D. Perspectives à Moyen terme et Soutenabilité de la Dette...........................................................8E. Conclusions et recommendations.............................................................................................10

2. ALLOCATION STRATEGIQUE DES RESSOURCES BUDGETAIRES..........11A. Contexte....................................................................................................................................11B. Depenses Planifiees et Reelles Pendant la Periode 2002-07....................................................12C. Composition Economique des Dépenses réelles......................................................................16D. Cadre de Dépenses Publiques et Objectifs du CSLP................................................................18E. Conclusions et Recommandations............................................................................................20

3. DEPENSES BUDGETAIRES DANS LES SECTEURS DE L’EDUCATION ETDE LA SANTE................................................................................24A. Contexte....................................................................................................................................24B. Allocations Budgétaires dans le Secteur de l’Education..........................................................25C. Questions relatives a la Gestion des Ressources Publiques dans le Secteur de l’Education....29D. Allocations budgétaires au Secteur de la Santé........................................................................35E. Principaux problèmes dans la Gestion des Dépenses Publiques dans le Secteur de la Santé...37F. Conclusions et recommandations.............................................................................................42

4. GESTION DES FINANCES PUBLIQUES.............................................................44A. Contexte....................................................................................................................................44B. Cadre Juridique et Institutionnel...............................................................................................46C. Crédibilité, Exhaustivité, Transparence du Budget et Budgétisation basée sur les

Politiques nationales.................................................................................................................48D. Comptabilité, Enregistrement de l’Information et Rapports Financiers...................................56E. La Prévisibilité et Contrôles internes de l’Exécution du Budget..............................................58F. Surveillance et Vérification internes et externes......................................................................64G. Passation des Marches Publics.................................................................................................66H. Conclusions et Recommandations............................................................................................69

Tableaux:Tableau 1.1: Indicateurs Economiques et Financiers Clés.......................................................................3Tableau 1.2: Alignement avec les Critères de l’UEMOA, 2002-07.........................................................5Tableau 1.3: Indicateurs de soutenabilité de la dette..............................................................................10Tableau 2.1: Dépenses publiques prévues dans le cadre du CSLP 2002-2006 et du

CSCRP 2007-2011.............................................................................................................12Tableau 2.2: Dépenses prioritaires prévues dans le cadre du CSLP 2002-2006 et du

CSCRP 2007-2011.............................................................................................................14Tableau 2.3: Taux d’exécution, 2002-07................................................................................................15Tableau 2.4: Dépenses publiques, 2002-07............................................................................................17

iv

Tableau 2.5: Croissance du PIB et Dépenses publiques dans quelques pays africains, 2003-06...........18Tableau 2.6: Dépenses régionales, Population et Pauvreté....................................................................19Tableau 3.1: Objectifs du Millénaire pour le Développement...............................................................24Tableau 3.2: Dépenses dans le secteur de l’éducation prévues dans le CSLP, approuvées

par la loi des finances et exécutées (2002-07)...................................................................26Tableau 3.3: Personnel autre que les enseignants et Part des différentes catégories dans les

Dépenses courantes exécutées ..........................................................................................27Tableau 3.4: Intrants et Résultats des Indicateurs d’Education, Mali et Comparateurs........................30Tableau 3.5: Taux d’inscription bruts (pourcent)...................................................................................33Tableau 3.6: Dépenses dans le secteur de la santé prévues dans le CSLP, autorisées par la

Loi des finances et exécutées.............................................................................................36Tableau 3.7: Classification économique des dépenses de santé.............................................................36Tableau 3.8: Intrants et Résultats Sanitaires...........................................................................................38Tableau 3.9: Distribution (%) des Finances publiques du Ministère de la santé en 2006 et 2007.........39Tableau 3.10: Sources de financement des dépenses de santé en FCFA par habitant, (1999-2004)........40Tableau 4.1: Tableau Résumé des Notations PEFA...............................................................................45Tableau 4.2: Ecarts entre les budgets votés et les dépenses réelles........................................................48Tableau 4.3: Comparaison entre les recettes intérieures votées et les réalisations.................................49Tableau 4.4: Comparaison par pays – Résumé des notations PEFA......................................................70Tableau 4.5: Recommandations pour l’amélioration de la gestion des finances publiques...................72

Figures :Figure 1.1: Récentes tendances en matière de croissance et d’inflation........................................................2Figure 1.2: Revenus du Mali, 2002-07..........................................................................................................6Figure 1.3: Dépenses courantes et en capital, 2002-07..................................................................................7Figure 2.1: Tendances dans les dépenses publiques planifiées, 2002-2011................................................13Figure 2.2: Dépenses en capital, 2002-07....................................................................................................16Figure 3.1: Dépenses publiques réelles dans le secteur de l’éducation, 2002-07........................................26Figure 3.2: Dépenses en capital et courantes dans le Secteur de la santé, 2004-07.....................................37

Encadré:Encadré 1.1: Reformes fiscales au cours des deux dernières décennies......................................................6Encadré 3.1: Principales conclusions de l’enquête sur le suivi des dépenses publiques

dans le secteur de l’éducation...............................................................................................31Encadré 3.2: Conclusions de l’évaluation de la pauvreté au Mali, 2001 (EMEP).....................................34

Annexes:Annexe 1: Dépenses publiques prévues, autorisées et réelles, 2002-07......................................................74Annexe 2: Opérations financières consolidées du Gouvernement central, 2002-10...................................75Annexe 3: Prévisions du CSLP sur la Distribution sectorielle des dépenses budgétaires 2002-2005.........76Annexe 4: Dépenses budgétisées et réelles dans des secteurs sélectionnés.................................................78Annexe 5: Calcul des Ratios pour PI-1 et PI-2, 2006-2007.........................................................................81Annexe 6: Indicateurs d’éducation..............................................................................................................83Annexe 7: Indicateurs de santé....................................................................................................................84

v

PREFACE

1. Le présent rapport a été réalisé dans le cadre de l’accompagnement de la mise en œuvre de la stratégie de réduction de la pauvreté du Mali et en particulier du Plan d’Action Gouvernemental pour l’Amélioration de la Gestion de Finances Publiques (PAGAM/GFP). Il est le fruit d’un dialogue efficace entre le Gouvernement du Mali et les partenaires techniques et financiers dans le domaine de la gestion des finances publiques. Il a été préparé sous la direction de la Banque mondiale.

2. Le processus pour réaliser le diagnostic a bénéficié d’une bonne coordination assurée par le Gouvernement du Mali et d’une concertation fructueuse entre les partenaires techniques et financiers du groupe de travail sur la gestion des finances publiques et les appuis budgétaires (GT-FPAB) au Mali. Le PEMFAR s’appuie sur le PEFA “Rapport sur la performance de la gestion des finances publiques” achevé en 2007 et préparé conjointement avec le Gouvernement du Mali avec l’appui financier de l’Union européenne et de la Coopération suédoise.

3. Ce rapport a bénéficié de la direction et l’implication personnelle des autorités maliennes et la Banque tient à remercier le Gouvernement pour le rôle prépondérant et actif qu’il a joué dans la préparation du rapport. En particulier, le rapport a bénéficié de l’implication personnelle de S. E. Abou Bakar Traoré, Ministre des finances, et de son équipe comprenant M. Sambou Wagué, Secrétaire Général du Ministère des Finances, Mme. Zamilatou Sidibé, Conseillère technique et point focal de l’exercice PEFA, M. Abdoulaye Touré, Directeur Général du Budget et M. Alhouseini Aboubacar Touré, Directeur National du Trésor et de la Comptabilité Publique. La restitution du rapport a eu lieu le 23 avril 2009.

4. Du côté de la Banque Mondiale l’équipe qui a travaillé dans le cadre de la préparation PEMFAR est composée de: MM. Abdoulaye Konate (Chef d’équipe) et Marcelo Andrade (Co-chef d’équipe, Economiste principal); Clara de Sousa (Economiste-Pays pour le Mali, AFTP4), chargée de la rédaction des chapitres 1, 2 et 3 avec l’appui d’Abdoulaye Konate (AFTP4). Marcelo Andrade (AFTP4) a rédigé le résumé analytique et le chapitre 4. Ce dernier a été préparé sur la base d’un document de base élaboré par Emile Finateu (Spécialiste en chef en gestion financière, AFTFM) et Charles Coste (Spécialiste principal en gestion financière, AFTFM), et des contributions d’Abdoulaye Konate (AFTP4), de Cheick Traore (Spécialiste principal en passation des marchés, AFTPC), et d’Ali Achour (consultant financé par l’UE). Judite Fernandes (AFTP4) et Safiatou Dicko Ba (AFMML) ont apporté un appui logistique et de secrétariat.

5. Les représentants suivants des principaux partenaires techniques et financiers multilatéraux ont été impliqués dans la préparation du rapport: M. Mathias Robert (Délégation de l’Union européenne), Mme Susanna Hughes (ASDI), M. Darquis Gagne et M. Nouhoum Sankaré (CIDA), M. Jacob Waslander et M. Namory Traoré (Pays Bas), M. Bangaly N’ko Traoré (Agence française de développement) et Mme. Koudeidiatou Issabré (AfDB).

6. Le PEMFAR a bénéficiés de commentaires importants formulés par les pairs, notamment M. Siaka Bakayoko (Représentant Résident de la Banque Mondiale en Guinée) et M. Francisco Carneiro (OPCCE) au stade de la note de concept et Theo Thomas (LCSPS) au stade de la réunion de décisions du rapport. Mme Antonella Bassani (Directeur sectoriel, AFTP4) et M. Alassane Diawara, (Représentant Résident de la Banque Mondiale au Mali), ont également fourni de précieux suggestions et conseils à l’équipe tout au long du processus, de la conception jusqu’à l’achèvement de la revue.

vi

RESUME ANALYTIQUE

Principaux Messages

1. L’examen des dépenses publiques et de la responsabilité financière (PEMFAR) a été mené au Mali dans le but d’aider à améliorer l’effectivité et l’efficacité des dépenses publiques, d’évaluer des pratiques de gestion des finances publiques (PFM) par rapport aux bonnes pratiques internationales et d’identifier des mesures correctives pour accélérer le progrès vers les objectifs de croissance et de réduction de la pauvreté du pays. Le PEMFAR est également destiné à constituer une contribution analytique pour l’évaluation envisagée par les autorités maliennes du Plan d’Action Gouvernemental pour la Modernisation et l’Amélioration de la gestion des Finances Publiques (PAGAM-GFP) dont la première phase est en cours d’achèvement en 2009. De manière concrète, le PEMFAR pourrait aider les autorités à: (i) capitaliser les progrès réalisés dans la mise en œuvre du PAGAM-GFP 2005-2009; (ii) identifier les principaux défis et les opportunités qui s’offrent pour les relever; et (iii) renseigner la préparation de la seconde phase du PAGAM en y intégrant les réformes du système de passation des marchés publics. L’examen met l’accent sur les évolutions depuis 2002, année de l’adoption du premier Cadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté et vise à soutenir les efforts du Gouvernement pour un appui coordonné de communauté des donateurs dans le domaine de la gestion des finances publiques.

2. Globalement, les développements au cours de ces dernières années sont encourageants . Depuis 2002, la gestion macro-économique a été généralement prudente et le Mali est l’un des pays les plus en phase avec les critères de convergence de l’Union Economique et Monétaire d’Afrique de l’Ouest (UEMOA). Le CSLP 2002-2006 a eu une influence sur les allocations budgétaires du pays. Les indicateurs de l’éducation se sont améliorés et l’accès aux services de santé a progressé élargi. 1 Le système de gestion des finances publiques (GFP) a été modernisé et est relativement fiable. Les cadres de dépenses à moyen terme ont été progressivement introduits dans les secteurs clés. Toutefois, des défis considérables subsistent, comme il a été noté dans les principaux messages du PEMFAR ci-dessous.

3. Les principaux messages du PEMFAR sont les suivants:

Maintenir la mise en œuvre des politiques macro-économiques et fiscales saines . Malgré les progrès réalisés vers la stabilisation macro-économique et les taux de croissance solides, l’économie du Mali reste fragile compte tenu de sa vulnérabilité aux conditions climatiques, aux fluctuations des cours des produits de base et aux conditions économiques et politiques dans les pays voisins. La poursuivre de la mise en œuvre des reformes budgétaires et des augmentations prudentes des dépenses pourraient inverser la récente détérioration du solde primaire et restaurer son équilibre budgétaire en 2011-12. Afin de maintenir la soutenabilité budgétaire, il sera nécessaire que les augmentations des dépenses publiques en pourcentage du PIB qui entraînerait des déficits plus importants que prévus soient financées par des augmentations des impôts et/ou des dons en pourcentage du PIB.

Améliorer la composition des dépenses publiques. Si des progrès ont été réalisés pour aligner les allocations budgétaires sur les priorités de la stratégie de réduction de la pauvreté, des efforts complémentaires s’avèrent nécessaires pour améliorer considérablement les liens

1 “Mali Poverty Reduction Strategy Paper and Joint IDA-FMI Staff Assessment”, February 13, 2003, Report No. 25462

vii

entre les intentions de politiques publiques et les budgets votés et le profil actuel des dépenses budgétaires. Par ailleurs, au cours des six dernières années, des transferts et subventions considérables (environ 3 pourcent du PIB en moyenne) effectués, y compris au bénéfice d’entreprises publiques non rentables combinés aux pressions de l’augmentation de la masse salariale ont contribué à réduire l’espace budgétaire nécessaire pour financer la stratégie de réduction de la pauvreté, la promotion de la croissance et les efforts pour atteindre les Objectifs du millénaire pour le développement (OMD).

Affirmer un engagement plus fort pour des progrès vers la réalisation des OMD . Si le Mali est bien placé pour atteindre deux OMD (réduire la propagation du VIH/SIDA et améliorer l’accès à l’eau potable), un engagement plus fort est indispensable pour atteindre deux autres objectifs (atteindre l’éducation primaire universelle et réduire la pauvreté absolue). Il est peu probable que trois OMD (réduire les taux de mortalité maternelle et infantile et l’égalité des sexes) soient atteints. Globalement, les autorités devront améliorer l’offre de services de base, allouer des fonds supplémentaires pour les dépenses publiques et réduire les disparités régionales, économiques et de genre.

Renforcer davantage la performance du système de GFP. Dans certains domaines, le système GFP du Mali a réalisé des progrès considérables. Toutefois, dans d’autres domaines, la performance du pays a été moins remarquable. La crédibilité du budget et la budgétisation fondée sur les priorités nationales constituent les forces du système GFP du Mali. Cependant, l’exhaustivité et la transparence du budget, la collecte des recettes intérieures, la gestion comptable et de la trésorerie, le reportage de l’exécution budgétaire, la passation des marchés publics, la gestion de la dette publique et le contrôle externe sont des domaines qui demandent davantage d’amélioration afin d’atteindre les niveaux de qualité requis par les normes internationales.

4. Le PEMFAR est structuré autour de quatre thèmes principaux. Après le présent résumé analytique, l’examen présente les résultats des analyses suivantes: (i) le contexte macro-économique pour évaluer les développements économique et les performances budgétaires fiscale ainsi que les perspectives à moyen terme; (ii) l’allocation stratégique des ressources budgétaires pour analyser les politiques de dépenses publiques depuis 2002 et la mesure dans laquelle elles reflètent les politiques déclarées du Gouvernement; (iii) les dépenses budgétaires dans les secteurs de l’éducation et de la santé pour analyser les niveaux, les tendances, l’effectivité et l’efficacité des dépenses publiques dans ces deux secteurs; et (iv) la gestion des finances publiques pour évaluer les performance du pays en la matière. Cette dernière a été menée sur la base des conclusions du « Rapport sur la Performance de la Gestion des Finances Publiques » (PFM PR), achevé en 2007, qui constitue le Volume II de ce PEMFAR. Le rapport de performance de la GFP (PFM PR) a été préparé en utilisant le « Cadre de mesure de la performance de la gestion des finances publiques », mis en place dans le contexte du partenariat dans le cadre du programme « Dépenses Publiques et Responsabilité Financière » (PEFA). Après l’analyse de chaque thème, le rapport propose des mesures correctives pour renforcer l’efficacité et la transparence dans l’utilisation des ressources publiques et améliorer le système de gestion des finances publiques. Le reste du présent résumé présente dans le détail les principales conclusions du PEMFAR et résume l’ensemble des mesures correctives que le PEMFAR propose que les autorités y accordent une attention comme une priorité.

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Principales Conclusions

Contexte macroéconomique

5. Le Gouvernement vise l’atteinte d’une croissance rapide et partagé en vue d’accélérer la réduction de la pauvreté. La Stratégie de réduction de la pauvreté 2002 du Mali a élaboré un programme global basé sur une croissance plus partagée, dans un contexte de stabilité macroéconomique et de soutenabilité budgétaire. Bien que les objectifs de croissance et de réduction de la pauvreté visés par le CSLP n’aient pas été atteints, des progrès ont été réalisés.2 En se fondant sur les leçons apprises, une stratégie de réduction de la pauvreté de seconde génération a été adoptée en 2006, avec un plus grand accent sur les mesures à prendre en vue d’accélérer la croissance conformément aux objectifs de réduction de la pauvreté.3

6. La mise en œuvre de politiques macroéconomiques prudentes ont permis d’enregistrer des résultats favorables au cours de la période 2002-2007. La PIB réel a enregistré une croissance moyenne de 4.7 pourcent, variant entre un minimum de 2,2 pourcent en 2004 et un maximum de 7,4 pourcent en 2003 due à la vulnérabilité du pays aux conditions, aux fluctuations des cours des produits de base (essentiellement du coton, du pétrole et de l’or) et aux conditions économiques et politiques dans les pays voisins (étant un pays enclavé). Le taux moyen de l’inflation est resté bas, à 1.7 pourcent, avec toutefois des variations annuelles considérables à cause essentiellement des fluctuations des prix des produits alimentaires comme en 2007. La croissance du PIB réel devrait se redresser pour atteindre sa tendance de moyen terme de 5 pourcent en 2008 et devrait se maintenir à 5 pourcent à moyen terme. Conditions climatiques favorables, des prix de matières premières élevés et des politiques d’appui à la production alimentaire sont parmi les facteurs qui sous-tendent derrière les performances attendues. Les projections sont prudentes afin de refléter le rythme inégal de mise en œuvre des reformes structurelles et les nouveaux défis qui pourraient émerger compte tenu de la crise financière internationale (faibles transferts d’argent des travailleurs immigrés, réduction de l’aide, contrôles strictes de la liquidité régionale et réduction de l’investissement étranger).

7. Au cours des dernières années, les résultats au plan budgétaire se sont affaiblis ont baissé. Toutefois, et malgré les conditions difficiles, le Mali devrait pouvoir maintenir la soutenabilité budgétaire à moyen terme. La détérioration des conditions budgétaires devraient retarder l’atteinte du l’objectif d’un solde primaire à zero, le seul critère de convergence primaire que le Mali a manqué. Après avoir enregistré des excédents pendant la plus grande partie de la période 2002-06, le solde primaire a enregistré un déficit en 2007 de plus d’un pourcent du PIB et devrait se détériorer davantage à 1,8 pourcent et 2,0 pourcent du PIB respectivement en 2008 et en 2009. D’une part, les recettes fiscales en pourcentage du PIB ont récemment chuté à moins de 15 pourcent du PIB à cause des exonérations accordées pour compenser l’augmentation des cours du pétrole et des produits alimentaires. D’autre part, les dépenses et les prêts nets ont connu une hausse du fait notamment des transferts effectués pour couvrir les pertes enregistrées par la société nationale d’égrenage de coton et des grands investissements publics financés sur ressources extérieures. Le Mali a maintenu les niveaux des dépenses en cohérence avec les financements disponibles. De 2002 à 2007, le déficit budgétaire a été pour l’essentiel financé par des ressources extérieures y compris les dons, et des ressources d’emprunts concessionnels. La poursuite de la mise en œuvre des reformes

2 Le principal objectif du CSLP était de réduire l’incidence de la pauvreté de 68,8 pourcent en 2002 à 47,5 pourcent en 2006, par des mesures susceptibles d’accélérer la croissance (6,7 pourcent en moyenne sur la période 2002-2006).3 “Mali: Joint IDA-FMI Staff Advisory Note on the Second Poverty Reduction and Strategy Paper”, September 20, 2007, Report No. 40724-ML

ix

budgétaires et de politique de dépenses prudentes devrait réduire le déficit primaire à environ 1 pourcent du PIB en 2010 et restaurer l’équilibre budgétaire en 2011-12.

8. Le risque de surendettement du Mali est faible. Le Mali a atteint le point de décision original et de l’Initiative PPTE renforcée respectivement en 2000 et 2003 et bénéficié de l’Initiative d’Allègement de la Dette Multilatérale (IADM) en 2006. L’allègement de dette a permis au Mali de diminuer le ratio service de la dette sur exportations de près de 30 pourcent en 1995 à moins de 4 pourcent en 2007, libérant ainsi des ressources considérables pour les dépenses relatives à la réduction de la pauvreté. L’analyse de la soutenabilité de la dette (DSA) de 2008 préparé conjointement par le personnel de la Banque et du FMI indique que le risque de surendettement du Mali est faible mais l’analyse de la sensibilité souligne la vulnérabilité du pays à l’augmentation des emprunts non concessionnels. Le renforcement de la consolidation fiscale et reformes structurelles, en vue de réduire la vulnérabilité aux chocs et l’amélioration de la gestion de la dette publique sont essentiels pour permettre au pays de réduire davantage son risque de surendettement.

Allocations stratégiques des ressources budgétaires

9. Au cours de la période 2002-2007, des progrès ont été réalisés dans l’alignement des allocations budgétaires sur les priorités de la stratégie de réduction de la pauvreté . Toutefois, les dépenses effectives montrent une tendance différente, ce qui indique la nécessité d’affiner la prioritisation des besoins. Pendant cette période, la loi des finances a alloué en moyenne 15 pourcent de ressources supplémentaires aux secteurs prioritaires par rapport que ce qui est prévu dans le CSLP, alors que les allocations à d’autres secteurs étaient en moyenne plus proches aux projections du CSLP 2002-2006 et du CSCRP 2007-2011. Au cours de la période analysée, les taux d’exécution budgétaires étaient en moyenne 89pourcent des dotations votées dans la loi des finances, avec des taux d’exécution considérablement différents selon les dépenses prioritaires et les dépenses non prioritaires. Les premières ont été exécutées à 82 pourcent, bien en dessous de la moyenne alors que les secondes étaient bien au dessus de la moyenne de 97 pourcent. Parmi les secteurs prioritaires, les performances ont été meilleures dans les secteurs sociaux, qui avaient des taux d’exécution de 90 pourcent contre 78 pourcent dans les secteurs productifs. De 2002 à 2006, les ressources liées à l’allègement de la dette dans le cadre de l’initiative PPTE représentaient environ 13 pourcent des dépenses dans les secteurs sociaux. Les dépenses dans le secteur de l’éducation ont été concentrées sur les traitements et les salaires des enseignants contractuels, ce qui a posé le problème de soutenabilité à mesure que les ressources PPTE diminuent progressivement.

10. Des reformes structurelles sont nécessaires pour créer un espace budgétaire pour les dépenses prioritaires en faveur de la réduction de la pauvreté et le renforcement de la croissance. Sauf pour 2003, au titre de la part d’un PIB croissant, les dépenses totales et les prêts nets du Mali sont montées en flèche de 23 pourcent du PIB en 2002 à 27 pourcent du PIB en 2007. Les dépenses courantes sont restées généralement stables à environ 13 pourcent du PIB de 2002 à 2007 et les dépenses d’investissement ont augmenté de plus de 2 pourcent du PIB de 2005 à 2007 où elles représentaient environ 12 pourcent du PIB. La détérioration de la situation financière des entreprises publiques a nécessité des ressources budgétaires considérables depuis 2002. Dans l’ensemble, les transferts et subventions aux entreprises publiques (société d’égrenage du coton (CMDT), société de production et de distribution d’électricité (EdM), et la banque d’habitation BHM, qui connaît une période de trouble) et les transferts à la caisse de retraite (CRM) correspondaient à environ 3 pourcent du PIB par an. Afin d’inverser ces fortes pressions sur les ressources budgétaires, des progrès ont été réalisés vers la restructuration de la BHM et des reformes

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paramétriques sont en cours pour réduire le déficit de la CRM. Néanmoins, la privatisation de la CMDT et la reforme de l’EdM ont été lentes.

11. En l’absence de reformes, la flexibilité dans l’allocation des dépenses courantes s’affaiblit. La masse salariale du Mali a augmenté de manière constante, de 4 pourcent du PIB en 2002 à 5 pourcent du PIB en 2007. Après avoir été contenues à environ 31 pourcent des recettes fiscales de 2002 à 2006, le ratio de traitement a augmenté de 2,5 points de pourcentage en 2007 et les projections pour 2008 estiment le ratio à 38,5 pourcent des recettes fiscales, dépassant ainsi le seuil UEMOA de 35 pourcent. L’augmentation de la masse salariale reflète l’impact de la reforme de la pension et une hausse de 5 pourcent des salaires des fonctionnaires. Une hausse supplémentaire de 5 pourcent est prévue pour 2009. Le ratio entre les traitements et les biens et services a augmenté, passant de 85 pourcent en 2002 à 92 pourcent en 2006, ce qui a eu pour effet la disponibilité de moins de biens et services par unité de main d’œuvre recrutée. L’amélioration de la qualité de fourniture de services exigera une stratégie globale de recrutement dans le secteur public.

12. Le renforcement de la flexibilité et de l’efficacité des investissements publics contribuerait à la réalisation des principaux objectifs du CSLP. La flexibilité des dépenses d’investissements reste limitée et l’exécution est généralement en deçà des attentes. Pour la période du CSLP 2002-2006, le financement extérieur prévu a correspondu à 75 pourcent du programme d’investissements. Les Partenaires techniques et financiers ont fortement influencé les décisions relatives à l’orientation des investissements, dans la mesure où les ressources intérieures ont essentiellement contribué en tant que fonds de contrepartie aux financements extérieurs. Pendant la même période, le décaissement des ressources extérieures représentaient environ les deux tiers des montants prévus et les décaissements au plan intérieur représentaient environ 85 pourcent des ressources prévues. Plusieurs facteurs expliquent le décaissement lent des ressources extérieures (voir chapitre 2). Une autre question à considérer est qu’il faudra maintenir un équilibre entre les dépenses courantes et les dépenses en capital, afin d’assurer que les investissements en infrastructures sont soutenable à travers la détermination initiale des besoins d’entretien futurs. Bien qu’une évaluation détaillée du système d’investissements publics n’ait pas été effectuée , des indications existent sur des faiblesses qui sont censées réduire l’efficacité des investissements. Il s’agit notamment de celles au niveau de la sélection et du suivi évaluation des investissements publics. Dans le cadre de son développement, le Mali serait encouragé à évaluer et à formuler un système intégré d’investissement avec pour objectif de renforcer l’efficacité dans l’utilisation de ses ressources, aussi bien extérieures qu’intérieures.

13. L’amélioration du ciblage des dépenses publiques exigera une meilleure information sur le ciblage géographique des ressources et un renforcement des capacités au plan local. L’évaluation finale de la gestion des dépenses publiques au Mali est fournie par son impact sur la pauvreté. D’après le CSCRP 2007-2011, les objectifs de réduction de la pauvreté ciblés pour la période du CSLP 2002-2006 n’ont pas été atteints et l’écart en termes de niveau de vie entre la zone urbaine et la zone rurale s’est accru. L’incidence de pauvreté a été réduite à 64,4 pourcent, avec: (i) une baisse de la pauvreté en milieu urbain, passant d’environ 26 pourcent en 2001 à 20 pourcent en 2006 et; (ii) une baisse marginale de la pauvreté en milieu rural qui est passée de 74 pourcent en 2001 à 73 pourcent en 2006. La grande disparité au plan régional en matière de moyens d’existence suggère que les ressources n’ont pas été bien ciblées. Il est difficile de mener une évaluation détaillée de la contribution des allocations budgétaires à ces résultats en raison de la non-disponibilité des données sur leur destination géographique. Les inférences basées sur la distribution régionale des dépenses publiques (budget déconcentré) doivent être interprétées avec prudence dans la mesure où elles ne couvrent qu’une petite fraction de l’enveloppe allouée aux régions. En concentrant les efforts

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sur les allocations budgétaires aux structures administratives déconcentrées, le Gouvernement qui reconnaît que les décisions sur la gestion des dépenses publiques restent centralisées a franchie un premier pas important. Toutefois, ce pas ne saura à lui seul réduire nécessairement les disparités régionales en matière de pauvreté. Il sera indispensable d’aller plus loin afin d’assurer le transfert des compétences nécessaires pour habiliter les autorités locales pour être plus actives dans la formulation à moyen terme des cadres pour la préparation et l’exécution des budgets annuels, de renforcer la présence des structures opérationnelles de l’administration publique dans les différentes régions, et renforcer le contrôle fiduciaire à tous les niveaux.

14. Bien que beaucoup de progrès aient été réalisés avec l’introduction du Cadre Budgétaire à Moyen Terme (CBMT), des mesures additionnelles s’avèrent nécessaires pour améliorer les liens entre les priorités stratégiques et les allocations budgétaires. Tous les secteurs ne disposent pas de stratégies à moyen terme, et les projections faites pour certains secteurs ne prennent pas totalement en compte les limites financières du pays et la capacité d’absorption des secteurs. De plus, le processus des Cadres de Dépenses à Moyen Terme (CDMT) n’a pas encore été transformé en un outil pour évaluer les résultats et fournir des indications sur les actions nécessaires permettant de renforcer l’effectivité et l’efficacité des dépenses publiques. Pour renforcer le cadre de programmation, les CDMT doivent être actualisés régulièrement, en y incorporant des intrants du processus de suivi et évaluation et ceci devra impliquer la société civile et d’autres principales parties prenantes. Par ailleurs, il sera nécessaire de renforcer les capacités des secteurs clés dans la formulation, l’exécution et le suivi des allocations budgétaires.

Dépenses budgétaires dans les secteurs de l’éducation et de la santé

15. Les perspectives d’atteinte des objectifs de développement du millénaire 2015 par le Mali sont faibles. Malgré les progrès considérables réalisés ces dernières années, les indicateurs sociaux du Mali sont parmi les plus bas du monde et le pays est classé 173è sur 177 pays dans l’Indice de développement humain 2007/08 du PNUD. Le pays est bien placé pour atteindre les cibles OMD relatifs à la réduction de la propagation du VIH/SIDA et à l’amélioration de l’accès à l’eau potable. Avec l’amélioration de l’efficacité des dépenses publiques et un financement supplémentaire, les objectifs relatifs à la réalisation de l’éducation primaire universelle et à la réduction de la pauvreté extrême pourraient également être atteints. Par contre, l’atteinte des objectifs pour ce qui concerne la réduction des taux de mortalité infantile et maternelle et l’égalité des sexes est improbable.

16. Depuis 2002, des progrès significatifs ont été réalisés dans l’élargissement de l’accès aux services de base en matière d’éducation et de santé, qui sont des secteurs clés pour la réduction de la pauvreté. Les hausses de la part de l’éducation de base (actuellement au-dessus de la moyenne en Afrique sub-saharienne (ASS) qui est de 4,2 pourcent du PIB) et de la santé dans le produit intérieur brut ont permis de réaliser des améliorations dans l’inscription dans le primaire et des progrès considérables en matière d’immunisation et de lutte contre le VIH. Toutefois, la proportion d’adultes analphabètes dans le pays représente la moitié de la moyenne en ASS, les taux de fécondité sont très élevés (6,7 contre une moyenne de 5,4 en ASS) et le taux de mortalité des enfants de moins de cinq ans est le troisième plus élevé du monde.

17. Ainsi, les défis relatifs aux dépenses publiques demeurent. L’augmentation des taux d’inscription dans le primaire en vue d’atteindre l’éducation universelle et de réduire la mortalité infantile impliquera des augmentations soutenues des dépenses à moyen terme, ce qui nécessiterait l’appui de la communauté des donateurs. Par ailleurs, il importe de renforcer les mesures visant à

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réduire les coûts unitaires et les inefficacités, à travers le renforcement des systèmes de passation des marchés et de contrôle pour minimiser les fuites.

18. Par ailleurs, la réduction de la pauvreté passe par la réduction des disparités géographiques, économiques et de genre. Il faudra procéder à des réallocations afin de réduire les disparités actuelles en faveur des populations urbaines et non pauvres, en particulier en matière d’éducation supérieure et de soins de santé de base. Le Mali devra également améliorer la qualité des services de base fournis, en renforçant la formation des enseignants, les CPA, et en raffinant sa méthode de ciblage pour assurer que les enfants des locations rurales et démunies puissent avoir accès et bénéficier des mesures d’incitation pour rester à l’école. Ceci implique la gratuité de l’enseignement, la réduction de la distance séparant la maison de l’école et la promotion des cantines scolaires dans les régions ou pendant la saison où la nourriture est rare. Du personnel qualifié et la fourniture plus régulière de médicament et de consommables permettraient d’améliorer la fourniture de services de santé, en particulier dans les zones les plus démunies (Zone 1). L’expérience vécue ailleurs montre que les mutuelles constituent un moyen efficace d’améliorer l’accès à la santé chez les pauvres. Le secteur privé pourrait être un contributeur important dans ces efforts, mais son intégration serait facilitée et mieux suivie dans un contexte d’une plus grande décentralisation.

Gestion des finances publiques

19. Au cours de la dernière décennie, les lois et règlementations du Mali en matière de gestion des finances publiques ont été modernisés. Le système de GFP a subi des changements importants pour transposer dans le cadre juridique et réglementaire national les Directives de l’UEMOA. L’évaluation du PEFA, achevée en 2007, a identifié les points forts et les faiblesses du système GFP du pays et établi une situation de référence pour évaluer au fil du temps les progrès réalisés pour améliorer sa performance. Elle facilitera également l’évaluation sur la base de preuves l’impact des reformes mises en œuvre dans le contexte du programme de reformes du Gouvernement (PAGAM-GFP) actuellement en cours de réalisation.

20. Le Mali dispose d’un système de gestion des finances publiques relativement fiable. Sur la base de la classification des pays à partir du nombre d’indicateurs PEFA dont le score est à C+ ou plus (ce qui est considéré comme étant une performance au-dessus de la moyenne), Le Mali (score de 12) est bien classé en comparaison avec les pays de l’UEMOA. Toutefois, si l’on considère une sélection de quatre pays UEMOA et deux autres pays africain, les performances du Mali moins bonnes que celles de la Tanzanie (score de 18), le Burkina Faso (score de 17) et le Ghana (score de 15). Une analyse plus détaillée par indicateur de performance revèle certain des domaines par pays qui contribuent à cette constatation: La Tanzanie et le Burkina Faso (exhaustivité des informations intégrées dans la documentation budgétaire, enregistrement et gestion de la trésorerie, dette et garanties, qualité et régularité de la production de rapports infra annuel d’exécution budgétaire, qualité et régularité des états financiers annuels); le Burkina Faso (classification budgétaire, transparence et relations budgétaires entre les entités publiques); et le Ghana (accès du public aux informations budgétaires clés, étendue, nature et suivi des audits externes, examen des rapports d’audits par le législatif).

21. Globalement, le système PFM du Mali se caractérise comme suit:

le processus de préparation du budget de l’Etat est globalement au-dessus de la moyenne et les résultats indiquent que le budget de l’Etat est crédible;

des procédures d’exécution budgétaire bien établies sont en place malgré le besoin a nécessité d’améliorer les pratiques comme le suivi des arriérés de paiements et

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l’approfondissement de l’utilisation du CDMT. Toutefois, des progrès sont nécessaires dans la collecte de recettes intérieures, la production de rapports trimestriels exhaustifs et fiables sur l’exécution budgétaire, l’apurement à bonne date des comptes d’imputation provisoire et la production des comptes de gestion, la gestion efficace de la trésorerie et la supervision régulière des risques budgétaires imputables à certaines entités publiques telles que les entreprises d’Etat et les EPA;

Tableau 1: Évaluation des Risques Financiers

COMPOSANTES Niveaudu risque

Observations

Prévision des dépenses budgétaires

Faible L’absence de stratégie et de CDMT dans l’ensemble des secteurs d’intervention du Gouvernement ne crée pas de risques significatifs sur la gestion financière de l’État.

Prévision des recettes budgétaires Modéré

Bien que les services fiscaux ne disposent pas d’une connaissance exhaustive du potentiel fiscal imposable et d’une visibilité suffisante sur les recettes budgétaires attendues, le risque de minoration des prévisions de recettes est de niveau modéré.

Engagement, liquidation et ordonnancement des dépenses budgétaires(phase administrative du circuit de la dépense)

Modéré La procédure de cette phase de la dépense et les contrôles mis en place sont complets (cette phase est toutefois trop longue, les contrôles étant parfois redondants) et réduisent le risque financier à un niveau modéré. Toutefois, l’absence de contrôle sur la matérialité des dépenses présente le risque que les autorités publiques n’obtiennent pas la contrepartie de leur engagement financier (value for money).

Exécution du paiement des dépenses budgétaires(phase comptable)

Elevé Le risque financier élevé de cette phase est systémique. Les contrôles indispensables indépendants pour réduire ce risque ne sont pas en place.

Exécution des dépenses de personnel.

Elevé Le dispositif d’exécution des dépenses de personnel est complet. Mais des contrôles insuffisants font apparaître un risque fiduciaire. Ce risque récurrent en matière de gestion de la solde apparaît élevé.

Exécution des recettes budgétaires

Elevé Le risque financier est élevé et n’est pas compensé par des contrôles internes au sein des services chargés de l’émission et du recouvrement des recettes. Par ailleurs, le régime des exonérations permet un pouvoir discrétionnaire d’attribution.

Procédures dérogatoires des dépenses budgétaires

Modéré Bien que le dispositif législatif et réglementaire de ces procédures dérogatoires soit correct, l’utilisation de ces procédures (paiement par anticipation, régies d’avances) semble créer un risque financier conséquent.

Comptabilité publique Elevé Le long délai de confection des balances comptables définitives annuelles fait apparaître un risque élevé sur la gestion des fonds disponibles.

Reportage Elevé La combinaison de la faiblesse de contrôle interne et la production très tardive des comptes de gestion font apparaître un risque financier élevé que les erreurs et malversations ne soient pas découvertes et affaiblissent la responsabilisation pour un contrôle externe de l’utilisation des ressources publiques

Gestion de la trésorerie Élevé Le risque financier est élevé. L’absence de contrôles internes indépendants au sein des services responsables de la trésorerie de l’État, et les retards dans les rapprochements comptables, y compris le suivi des comptes d’imputation provisoire, créent un risque élevé sur la gestion de la trésorerie.

Gestion de la dette publique

Faible Le dispositif de suivi de la dette publique ne fait pas apparaître de risques significatifs en ce domaine.

xiv

un processus d’endettement public fragmenté et l’absence d’une stratégie de gestion opérationnelle de la dette;

l’appel d’offre ouvert a été récemment défini comme la méthode privilégiée dans le Code de passation des marchés publics. Toutefois, il sera nécessaire d’incorporer la planification et la programmation de la passation des marchés publics dans le système de GFP; par ailleurs, la mise en place de l’Autorité de régulation de la passation des marchés publics n’est pas encore opérationnelle;

le système de contrôles interne et externe ne dispose pas des capacités requises et devra être renforcé afin d’améliorer la visibilité et la responsabilité dans l’utilisation des ressources publiques; et

une faible culture de diffusion d’informations clés sur le budget, la dette et la passation des marchés publics au grand public.

22. Le PEMFAR a également évalué les risques financiers liés à la gestion des finances publiques au Mali. Cette évaluation des risques ne concerne pas le risque spécifique encouru dans la mise en œuvre de chacune des composantes énumérées ci-dessus, mais plutôt aux conséquences financières de la présence ou l’absence d’un phénomène observé. Ce risque potentiel pour le Mali est présenté dans le Tableau 1 ci-dessus.

Conclusions et Recommandations

23. A la fin de chaque chapitre, le PEMFAR propose des mesures correctives pour résoudre les principaux problèmes identifiés par la revue. De toutes les mesures proposées, celles qui requièrent une attention prioritaire du Gouvernement sont présentées dans le Tableau ci-dessus. Elles pourront contribuer à la préparation de la seconde phase du PAGAM-GFP, une fois qu’elles auront été discutées et validées par d’un atelier de validation. Leur mise en œuvre, qui exige parfois le renforcement des capacités des ressources humaines et matérielles, devra être appuyée par les partenaires techniques et financiers qui offrent de l’assistance aux reformes de la GFP. Le PEMFAR souligne également la nécessité de mener des consultations auprès des partenaires techniques et financiers vers l’harmonisation de leur assistance, conformément à la directive de la Déclaration de Paris sur l’effectivité de l’aide.

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Tableau 2: Recommandations Prioritaires

Problèmes Rencontrés Mesures à prendre Responsables Assistance Technique Exigée

(F, M, ou E)4

Date demise en œuvre

proposée (CT5, MT6)

Contexte MacroéconomiqueCes dernières années, les fiscales ont affaibli

1. Mettre en œuvre satisfaisante du programme macroéconomique.

MEF F CT et MT

Allocation stratégique des ressources budgétairesFaible priorisation des dépenses 2. Augmenter la part des dépenses

primaires totales allouées aux secteurs prioritaires, notamment la santé, et assurer un taux d’exécution des dépenses prioritaires de plus de 95 pourcent.

MEF, Ministères sectoriels

F MT

Flexibilité réduite dans l’allocation des dépenses courantes et d’investissements

3. Contrôler la croissance de la masse salariale en préparant et en mettant en œuvre une nouvelle stratégie pour l’emploi dans le secteur public, alignant le recrutement aux priorités de la fourniture des services et prenant en compte le besoin d’un maintien de la soutenabilité budgétaire.

GoM E MT

4. Adopter un cadre pour la sélection et la priorisation de projets qui aidera à l’élaboration des CDMT et facilitera l’alignement des appuis extérieurs.

MIEC, MEF, Ministères sectoriels

E MT

Faible ciblage des dépenses publiques

5. Adopter des directives pour l’application du décret sur la décentralisation.

MEF E MT

6. Développer et mettre en place une application d’interface entre PRED et l’application du trésor afin de faciliter la production de rapports infra annuels d’exécution du budget.

MEF F CT

Dépenses budgétaires dans les secteurs de l’éducation et de la santé Iniquités dans l’allocation des dépenses d’éducation

7. Réaliser une enquête nationale des du personnel enseignant du MEBALN et du MESSRS aux niveaux national et déconcentré et adopter une nouvelle politique de ressources humaines pour retenir les enseignants dans les zones défavorisées.

MEF, Ministères sectoriels

F MT

De vastes disparités des sexes persistantes dans l’enrôlement à l’école et les résultats

8. Refléter dans les CDMT les implications financières du nouveau programme de cantines scolaires après la phase pilote.

MIEC, MEF, MEF

M MT

Ressources inadéquates pour le personnel de santé et leur distribution inégale

9. Adopter un plan pour réattribuer les services et du personnel sur la base des critères appropriés (par ex. conditions de santé au plan local, pauvreté et densité de la population).

MEF, MS, MDS

M MT

Grandes disparités géographiques, économiques et de sexe des dépenses

10. Augmenter la part du budget du secteur allouée aux services de base,

MIEC, MS, MEF

F MT

4 F – Faible, M – Modéré, E – Elevé.5 Cour terme.6 Moyen terme.

xvi

Problèmes Rencontrés Mesures à prendre Responsables Assistance Technique Exigée

(F, M, ou E)


proposée (CT, MT)

publiques sur la santé dont les soins de santé maternelle et infantile.

Gestion des finances publiquesAbsence d’un système pour l’identification et le suivi des dépenses sur l’apurement des arriérés

11. Mettre en œuvre le système de suivi des arriérés aligné avec la Directive UEMOA.

DNTCP F CT

Divulgation limitée de l’information budgétaire au public

12. Publier, dans quatre à six semaines après la fin de chaque trimestre, un rapport global sur l’exécution budgétaire, y compris le BSI, et METTRE l’information sur le site Internet du MEF.7

DGB/DPIB/CAISF

M CT

Système de gestion de trésorerie inadéquat

13. Mettre en place un système efficace de gestion et de prévision de la Trésorerie, avec un système de contrôle interne approprié et assure l’apurement en temps utile des comptes d’imputation provisoire.

DNTCP, Administration

s financières

E MT

Comptes de gestion soumis à la SCCS avec du retard

14. Réaliser la modernisation du système informatique du trésor et développer des capacités à la Trésorerie à produire en temps utile les comptes de gestion.

DNTCP, Administration

s financières

E MT

Forte augmentation des exonérations des droits de douanes au cours des trois dernières années

15. Limiter les exonérations à celles fournies dans le cadre des dispositions réglementaires.

DGD M CT

Faible coordination des entités de contrôle

16. Mettre en œuvre les recommandations du diagnostique du système de contrôle du Mali.

Toutes les entités de contrôle

M MT

Base de ressources humaines inadéquate dans la Section des comptes de la Cour Suprême (SCCS)

17. Soumettre à l’Assemblée Nationale les projets de loi visant à renforcer la SCCS.

SCCS, MEF M CT

Séparation des fonctions réglementaire/contrôle et d’exécution de passation des marchés publics pas encore en place

18. Rendre opérationnelles les nouvelles entités de passation des marchés publics conformément aux Directives de l’UEMOA.

MEF M CT

Taux élevé d’attribution de contrats à fournisseur exclusif

19. Assurer la préparation des plans de passation des marchés au niveau ministériel, en vue de mettre en application le nouveau Code de passation des marchés publics

MEF, Organe de régulation de passation des marchés

publics

F MT

Dissémination inadéquate des informations sur la passation des marchés publics

20. Publier régulièrement le journal officiel des marchés publics et le mettre sur le site Internet de la DGMP.

DGMP F CT

7 BSI doit être publié semestriellement.

xvii

1. CONTEXTE MACROECONOMIQUE

Ce chapitre décrit la structure de l’économie du Mali et les principaux éléments de politique du pays. Il analyse également les récents développements macroéconomiques et présente enfin la soutenabilité des déficits budgétaires. Nonobstant les chocs répétés qu’il a subit, le Mali a su maintenir une stabilité macroéconomique, ce qui lui a permis de soutenir de manière durable le programme ambitieux élaboré dans le CSLP. Les défis à relever comprennent le renforcement de la gestion des dépenses publiques afin de réduire les risques budgétaires liés à la détérioration de la situation financière des entreprises publiques et aux efforts visant à accroître les revenus.

A. HISTORIQUE

1.1 L’économie du Mali a doublé d’importance depuis les années 1980, lorsque le pays avait adopté des politiques orientées sur le marché. Au stade initial, le programme de reformes a mis l’accent sur la réduction du monopole des activités économiques par l’Etat et la libéralisation du commerce intérieur et extérieur, notamment la libéralisation des prix et la commercialisation des cultures céréalières. Suite à la dévaluation du franc CFAF en 1994, l’accent a été mis sur la réalisation de la stabilité macroéconomique ainsi que sur le renforcement progressif des politiques dans tous les secteurs de l’économie, y compris le domaine social.

1.2 Le pays a réalisé beaucoup de progrès vers la réalisation de la stabilisation macroéconomique. Les reformes ont permis d’inverser la tendance de croissance négative du PIB observée jusqu’au milieu des années 1980 (-1,2 pourcent en moyenne pendant la période 1980-1986) et la politique budgétaire prudente combinée aux politiques monétaires prudentes adoptées par la Banque Centrale des Etats d’Afrique de l’Ouest, dont le Mali est membre depuis 1984, a permis de réduire l’inflation d’un taux moyen de 10 pourcent du début au milieu des années 1980s à moins de 2 pourcent.

1.3 La part de l’agriculture dans l’économie a chuté depuis le début des années 1990 mais la performance dans le secteur continue de déterminer les évolutions en matière de résultats et d’inflation. La part de l’agriculture dans l’économie était de 53 pourcent en 1993 mais en 2002 sa contribution a baissé à environ un tiers.8 La croissance dans le secteur secondaire après 1994 a été largement alimentée par l’expansion spectaculaire de la production aurifère (de 22 pourcent en moyenne entre 1994 et 2004) due à la réponse de l’investissement direct étranger à la révision du code minier. Toutefois, le Mali reste très vulnérable aux chocs naturels et externes. L’agriculture qui est le principal soutien de l’économie, a été affectée par des secheresses recurrentes, des inondations, l’infestation par les criquets pélerins, les baisses des prix internationaux pour le coton – en partie due aux subventions des industries locales dans les pays inductrialisés.

1.4 Le Gouvernement s’attèle à atteindre une croissance rapide et à large assise afin d’accélérer la réduction de pauvreté. La stratégie de réduction de la pauvreté de 2002 a exposé un programme global de réduction de la pauvreté basé sur une croissance plus partagée , dans un

8 Le changement méthodologique dans les données des comptes nationaux en 2004 (la transformation agricole classée comme une industrie plutôt que l’l’agriculture et la production agricole postée en année de culture plutôt que de vente) a contribué à une faible part de l’l’agriculture dans le PIB et une part plus importante de l’industrie dans le PIB.

1

Mali: Prix à la consommation(Pourcentage de variation sur 12 mois

0

5

10

15

20

Déc-07 Avr-08 Août-08

aliments

Tous éléments

non-aliments

PIB et la croissance du secteur rural, 2002-07

-5.0

0.0

5.0

10.0

15.0

20.0

2002 2003 2004 2005 2006 2007

Année

PIB

Secteur primaire

Pourcentage de la variation

contexte de stabilité macroéconomique et de soutenabilité budgétaire. Les objectifs de croissance et de réduction de la pauvreté du premier CSLP n’ont pas été atteints. Sur la base des leçons apprises, un CSLP de deuxième génération a été adopté en 2006, avec un accent plus marqué sur les mesures pour accélérer la croissance conformément aux objectifs de réduction de la pauvreté. Pour un pays qui aspire à des taux de croissance élevés afin de réaliser les objectifs ambitieux de réduction de la pauvreté, établir un équilibre entre les exigences de croissance et de réduction de la pauvreté sur le budget et la stabilité et soutenabilité macroéconomiques, peut constituer un défi. La tâche est rendue beaucoup plus exigeante dans la mesure où il faudra faire étaler les chocs exogènes inévitables (termes de l’échange, aléas climatiques, instabilité régionale) auxquels le Mali se trouve confronté.

B. DÉVELOPPEMENTS ECONOMIQUES RÉCENTS

1.5 Les développements en matière de croissance et d’inflation au cours des 5 dernières années traduisent des changements au niveau de la production agricole (Figure 1.1, Tableau 1.1). Des conditions climatiques favorables ont permis d’atteindre une croissance du PIB de plus de 7 pourcent en 2003 mais la pluvométrie inadéquate et l’infestation de criquets pélérins ont réduit la croissance en 2004 à environ 2 pourcent. Grâce à la bonne saison de pluies et une production record d’or, le pays a enregistré un taux de croissance de 6,1 pourcent en 2005 et est resté au-dessus de 5 pourcent en 2006. Toutefois, l’arrivée tardive des pluies et leur violence ont affecté l’agriculture en 2007, notamment le coton, ce qui a contribué à faire chuter la croissance du PIB réel à environ 3 pourcent. En moyenne, l’inflation moyenne est restée faible, à 1,7 pourcent, mais, elle a varié considérablement à cause des fluctuations des cours des denrées alimentaires.

Figure 1.1: Récentes tendances en matière de croissance et d’inflation

Source: Gouvernement du Mali et FMI

1.6 La position extérieure du Mali s’est affaiblie pendant une bonne partie de la période depuis 2002, à cause des évolutions en termes de prix et de volumes (Tableau 1.1). Au cours de la période 2002-05, le déficit du compte courant (hors transferts officiels) s’est dégradé de 6 pourcent du PIB à 10,3 pourcent du PIB, compte tenu essentiellement de la baisse des exportations d’or en termes de volumes. Malgré l’amélioration soutenue des termes de l’échanges à partir de 2006 – la hausse des cours à l’exportation de l’or et du coton qui a plus que compenser la hausse des prix à l’importation du pétrole – les exportations ont baissé en raison de

2

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010Est.

Prév

Prév

Prév

Revenu national et prixPIB Réel

4,3 7,4 2,2 6,1 5,3 3,1 4,9 5,3 4,3Inflation du prix à la consommation (moyenne) 5,0 -

1,3-3,1

6,4 1,5 1,4 9,2 3,3 1,9

Secteur externe (pourcentage de variation)Termes de l’échange (détérioration -) -

9,5-1,1

1,5 -10,7

28,7 4,6 3,3 -0,1

-1,6Taux d’échange réel effectif (dépréciation -) 4,8 1,1 -

3,93,9 3,1 3,2 … … …

Argent et crédit (contribution à la croissance brute en espèces)Crédit au Gouvernement -

1,8-7,6

1,9 4,3 -12,1

1,3 7,2 … …Crédit à l’économie

21,6 17,3 8,1 -1,1

11,5 7,5 0,5 … …Monnaie au sens large (M2) 28,4 25,5 -

2,49,5 10,9 9,3 3,1 … …

Investissement et épargneInvestissement intérieur brut 18,6 21,1 21,3 22,3 23,7 23,7 21,6 24,9 25,2

Dont: Gouvernement 8,5 8,4 7,0 7,1 8,2 8,9 7,2 8,4 8,0Epargne nationale brute 15,6 15,0 13,0 14,1 20,1 16,7 18,4 17,1 17,2

Dont: Gouvernement 0,5 3,1 2,4 2,0 3,2 3,0 2,2 2,6 0,1Epargne intérieure brute 18,5 14,0 13,0 13,7 19,0 15,3 15,3 15,3 14,6

Opérations du Gouvernement centralRevenus et dons 19,6 20,8 21,4 22,0 57,4 22,0 20,3 22,0 22,3

Revenu

15,9 16,4 17,4 17,9 17,7 17,2 16,0 17,1 17,4dont revenus fiscaux 13,1 13,6 15,0 15,8 15,3 14,7 14,3 14,7 15,0

Dons

3,7 4,5 4,0 4.1 39,7 4,8 4,3 4,9 4,9Total des dépenses et prêts nets 23,2 22,1 24,0 25.2 25,4 26,9 24,7 26,7 25,7

Dépenses courantes 13,2 12,3 13,4 13.3 13,1 13,2 13,6 12,6 13,5Investissements en capital 8,7 8,5 9,3 9.5 10,9 11,9 9,9 10,1 10.9Prêt net, fonds spéciaux & budgets annexés 1,2 1,3 1,3 2.4 1,4 1,8 1,2 4,0 1,3

Solde global (sur la base d’ordonnancement, à l’exclusion des dons) -7,3 -5,7 -6,6 -7.3 -7,7 -8,3 -8,6 -9,7 -8,3Solde fiscal de base 1 0,1 1,1 0,4 -0,2 0,3 -1,1 -1,8 -2,0 -0,8

Secteur extérieur Solde extérieur courant, dont les transferts officiels -3,0 -6,1 -8,3 -8,2 -3,6 -7,1 -6,5 -8,2 -7,6Solde extérieur courant, à l’exclusion des transferts officiels -4,3 -8,7 -10,3 -10,9 -6,3 -9,0 -8,4 -9,5 -9,0Exportations des biens et services 31,9 26,0 24,6 25,6 31,2 28,2 25,1 23,6 22,4Importations des biens et services 31,9 26,0 -32,9 -34,2 -35,9 -36,7 -34,7 -33,5 -32,6Service de la dette par rapport aux exportations des biens et services -32,0 -33,2 6,4 7,4 3,7 3,4 3,4 3,6 5,0Dette extérieure (en fin de période) 46,1 49,4 20,0 22,9 26,9 29,3

PIB nominal (milliards de CFA) 2,329.91 2,574.1 2,610.7 2,829.0 3,131.0 3,321.0 3,779.0 4,111.0 4,394.0Solde général de paiement en millions USD 138.2 198.5 -169.7 96.4 119.7 -19.7 -15.1 1.7 23.7Taux d’intérêt du marché monétaire en pourcent (fin de période) 6,5 5 5,0 5,0 5,0 5,0 … … …Réserves internationales brutes en millions USD 594.5 952.5 870.3 942,0 1,182.0 1,189.0 1,205.0 1,235.0 1,279.0

Mois des importations de l’année suivante 5.2 7.1 6.4 5.8 5.6 5.2 5.0 4.9 5.0Taux d’échange du $EU (en fin de période) 625.5 519.4 481.6 541,5 514.9 511.9 … … …

Source: Gouvernement du Mali et FMI.

(Pourcentage de la variation annuelle)

(Unités indiquées)

1 Revenu (à l’exclusion des subventions) moins les dépenses totales (à l’exclusion des investissements dans des projets financés de l’extérieur et des dépenses liées à l’initiative PPTE.

à l

(Percent of GDP)

la baisse de production de l’or et du coton en 2007. Par conséquent, le déficit du compte courant extérieur s’est empiré, passant de 6,3 pourcent du PIB en 2006 à 9,0 pourcent du PIB en 2007.910 Les réserves brutes internationales se sont stabilisées depuis 2005 au niveau confortable de cinq à six mois des importations au titre de l’année suivante.

Tableau 1.1: Indicateurs Economiques et Financiers Clés

9 En 2006-7, l’or a contribué avec environ 70 pourcent des revenues d’exportations et le coton avec plus de 25 pourcent. 10 La production et l’exportation de l’or ont baissé en 2007 à cause des problèmes techniques dans deux grandes mines.

3

1.7 Le déficit budgétaire global (base un ordonnancement et hors dons) s’est détérioré, passant de 5,7 pourcent du PIB en 2003 à plus de 7,7 pourcent du PIB en 2006. Les recettes fiscales ont augmenté de 13 pourcent du PIB en 2002 à 15 pourcent en 2006, suite à des améliorations dans l’administration fiscale. Au cours de la même période, les traitements et salaires ont augmenté d’environ 1 pourcent du PIB, indiquant des niveaux plus élevés d’emploi. Les performances fiscales se sont affaiblies en 2007, avec une baisse des recettes à moins de 15 pourcent du PIB, due aux exonérations accordées vers la fin de l’année pour compenser la hausse des cours du pétrole et des denrées alimentaires. Les dépenses et les prêts nets ont augmenté de manière significative suite à une hausse des prêts nets de 1 pourcent du PIB destinée à couvrir les pertes subies par la société nationale d’égrenage du coton et un vaste programme d’investissements publics financés par des ressources extérieures. Le déficit global (hors dons) est passé à 8,5 pourcent, d’environ 7,5 pourcent in 2006.11 La détérioration de la situation budgétaire devrait retarder l’atteint du critère de convergence régional d’un solde de base de zéro. En effet, après avoir enregistré un excédent pour la plus grande partie de la période 2002-06, le solde fiscal de base s’est détérioré en 2007 à plus de 1 pourcent du PIB et devrait se détériorer davantage jusqu’en 2010.12

C. PERFORMANCE BUDGÉTAIRES

1.8 Le Mali a été l’un des pays les plus en phase avec les critères de convergence de l’UEMOA (Tableau 1.2).13 La gestion budgétaire dans la région est guidée par le Pacte régional de convergence, de stabilité, de croissance et de solidarité adopté en 1999. L’intégration régionale et l’appartenance à l’UEMOA ont facilité la mise en œuvre des politiques de libéralisation du commerce, dont l’adoption d’un Tarif extérieur commun (TEC) en 2000 et l’harmonisation progressive des règlements dans d’autres domaines de la gestion des finances publiques. Le Gouvernement met en œuvre des politiques d’ajustement structurel et des mesures structurelles visant à assurer une position fiscale soutenable et un respect renforcé avec les critères de convergence de l’UEMOA. En 2007, le Mali a rempli quatre des cinq critères de premier rang et deux des quatre critères de second rang. Le déficit de base en pourcentage du PIB est le seul critère de premier rang non atteint. D’après les ajustements budgétaires planifiés, la cible pourrait être atteinte d’ici à 2012.

11 Des exonérations fiscales spéciales sont octroyées par décisions du Conseil des ministres.12 Le solde fiscal de base correspond aux recettes totales moins les dépenses courantes autres que les intérêts et les prêts nets, hors subventions, les dépenses financées avec des ressources extérieures, et les dépenses financées dans le cadre de l’initiative PPTE.13 Le Mali est membre de l’UEMOA et, à ce titre, partage la même monnaie (le franc CFA) et une banque centrale commune avec sept autres pays d’Afrique de l’Ouest. Une parité fixe a été adoptée dans la région. Ainsi, l’ajustement aux chocs est essentiellement supporté par des politiques fiscales.

4

Ratio 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010Est. Prév. Prév. Prév.

Critères de premier rang

>=0 0,1 1,1 0,4 -0,2 0,3 -1,1 -1,8 -2,0 -0,8Inflation (pourcentage de variation moyenne annuelleSolde fiscal de base <=3 5,0 -1,3 -3,1 6.,4 1,5 1,4 9,2 3,3 1,9Total dette nominale/ PIB <=70 83,2 84,2 85,2 77,8 40,8 41,8 40,1 40,0 40,6Accumulation des arriérés intérieurs (en FCFA milliards) <=0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0Accumulation des arriérés extérieurs en FCFA milliards) <=0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

Critères de second rangtraitements / recettes fiscales <=35 30,5 30,4 30,9 30,9 30,9 33,4 38,5 36,0 35,2Investisement financé par des fonds intérieurs/recettes fiscales >=20 17,5 19,0 22,7 22,0 17,3 34,5 26,7 26,3 22,0Déficit du compte courant, hors transferts officiels courants/PIB <=5 4,3 -6,9 -6,4 -10,4 -6,3 -9,0 -8,4 -9,5 -9,0Recettes fiscales / PIB >=17 13,1 13,6 15,1 15,8 15,3 14,7 14,3 14,7 15,0

Sources: Autorités maliennes; et estimations et projections du personnel du FMI.

Tableau 1.2: Alignement avec les Critères de l’UEMOA, 2002-07(Ratios en pourcent, sauf indications contraires)

1.9Les

reformes fiscales ont contribué à accroître les recettes fiscales en pourcentage du PIB mais le Mali n’a pas encore rempli le critère de l’UEMOA de 17 pourcent du PIB (Tableau 1.2, Encadré 1.1). Le ratio des recettes fiscales a augmenté d’environ 2 pourcent du PIB en 2006, de 13 pourcent du PIB en 2002, mais a chuté d’environ 14,7 en 2007, suite aux exonérations octroyées pour amortir les hausses des prix du pétrole et des denrées alimentaires. La pression fiscale du Mali traduit également le niveau de revenus, la structure économique du pays, le type et la taille des entreprises, la taille de la population active du secteur formel, et les capacités de l’administration fiscale du pays. De plus, elle résulte du faible niveau d’observation fiscale qui pourrait entraîner une charge fiscale plus lourde sur peu d’activités et éventuellement des distorsions sur l’activité économique. La cible du ratio recettes fiscales sur PIB de 17 pourcent (du taux actuel de 14,7 pourcent) déjà convenu dans le cadre du programme de convergence de l’UEMOA semble être convenable pour le court et moyen terme, mais étant donné le grand besoin de dépenses d’infrastructures (routes, irrigation, etc.) ainsi que les dépenses sociales (éducation et santé), le Mali pourrait aspirer à un ratio à long terme plus élevé, en suivant l’exemple des pays comparables (comme le Sénégal) qui ont atteint 20 pourcent. Les politiques visent une hausse de la pression fiscale par des améliorations de la collecte des taxes ainsi que l’élargissement de l’assiette fiscale plutôt que par des augmentations des taux d’imposition.

1.10 Comme la plupart des économies en développement, le Mali s’appuie davantage sur les impôts et taxes sur la consommation que sur celles sur les revenus (Figure 1.2b). Au cours de la période 2002-07, les taxes et les impôts sur le commerce international, comprenant les taxes à l’importation, la taxe sur la valeur ajoutée sur les importations, et une taxe spéciale sur les importations du produits pétroliers représentant 43 pourcent du total des recettes fiscales. La TVA et la taxe sur les biens et services ont contribué 23 pourcent des recettes fiscales.14 Toutefois, les impôts sur les revenus ne représentaient qu’environ 20 pourcent des recettes fiscales et environ 2 pourcent du PIB. Parmi les pays de l’UEMOA, le Burkina Faso et le Sénégal avaient des parts des revenues tarifaires relativement moins importantes que le Mali, quoi que pour des raisons différentes. Au Burkina Faso, la plus faible contribution aux impôts sur le commerce international est liée à la part moins importante des importations dans la PIB, alors qu’au Sénégal elle est liée à un secteur formel opérationnel imposable plus large et un barème d’imposition favorable au secteur du commerce. Le Mali devrait tirer des leçons de l’expérience du Sénégal, lequel tout en disposant des ratios importations-PIB plus élevés au sein

14 Au Mali, le taux de la TVA est zéro pour des biens essentiels comme les céréales produits localement.

5

En 1990, les taxes à l’exportation et les licences d’importation ont été abolies. En 1991, l’impôt sur les biens et services, IAS a été remplacé par une taxe à valeur ajoutée, ce qui a permis

d’éliminer la réaction en chaîne de l’IBS et les distorsions d’exportation, puisque l’IAS n’a pas prévu le remboursement aux exportateurs les taxes payées aux étapes intermédiaires.

A partir de1994, l’accent a été mis essentiellement sur l’amélioration de la récupération fiscale en renforçant l’administration de l’impôt et en (i) créant un système de numéros d’identité de contribuable unique; et (ii) introduisant l’Unité de grandes entreprises.

En 1999, la surtaxe d’impôt sur le revenue a été abolie, les impôts restructurés du programmateur, dont une taxe sur les revenus des entreprises, ont été introduits, et un impôt synthétique pour inclure toutes les entreprises enregistrant un chiffre d’affaires de moins de 30 millions FCFA a été introduit, avec un impôt progressif sur les salaires.

En 1998, les règlements relatifs aux tarifs d’importations n’ont identifié/distingué que trois catégories de biens et trois types d’impôt (douanes, taxe à l’importation, et la contribution pour prestation de service ou CPS. Une simplification poussée de la structure des tarifs a été effectuée le 1er janvier 2000 dans le cadre du traité sur le Tarif extérieur commun (TEC) de l’UEMOA, réduisant les catégories de tarif à quatre.

a. Revenus, 2002-07

0.0

5.0

10.0

15.0

20.0

25.0

30.0

35.0

40.0

45.0

2002 2003 2004 2005 2006 2007

Année

Percent du PIB

Recettes fiscales

Comptes des recettes non fiscales

S ubventions

impôt sur les revenus

Impôts intérieurs indirects

Impôts sur le commerce internatioal

c. Production aurifère et taxes, 2002-07

0.0

10.0

20.0

30.0

40.0

50.0

60.0

70.0

2002 2003 2004 2005 2006 2007

Année

Mds FCFA Production totale

Production taxée (après un Congé fiscal de 5 ans)

de l’UEMOA, avait la plus petite contribution des tarifs au total des recettes fiscales à partir de l’année 2000.15

Figure 1.2: Revenus du Mali, 2002-07

Source: Gouvernement du Mali et FMI.16

Encadré 1.1: Reformes fiscales au cours des deux dernières décennies

Source: CEM, 2006.1.11 On ne pourrait poursuivre les réductions des recettes liées au commerce international au Mali que si la perte pouvait être compensée par d’autres catégories d’impôts.17 L’étendue de la mobilisation de la taxe sur les revenus est limitée à court terme par le vaste secteur informel et

15 Mali CEM (2006).16 La forte augmentation des subventions en 2006 reflète l’appui au budget sectoriel initié cette année-là, y compris pour les programmes d’éducation, de santé et de décentralisation.

6

Solde fiscal de base / PIB

b. Structure des Recettes Fiscales (moyennes 2002-07)

0,0

2,0

4,0

6,0

8,0

10,0

12.0

14,

16,0

2002 2003 2004 2005 2006 2007

Année

Pourcent du PIB

Dépenses courantesDépenses en capital

les généreuses exonérations fiscales accordées pour attirer des investissements extérieurs.18 A moyen et long terme, toutefois, des actions pour améliorer l’environnement des affaires pourraient influencer la taille et le type des entreprises opérant dans le pays, et ainsi renforcer l’emploi formel et élargir l’assiette fiscale. Les recettes budgétaires non fiscales qui ont connu une hausse ces dernières années et qui sont associées aux redevances sur l’or (Figure 1.2.c) pourraient être compensées avec des ajustements dans le cadre juridique réglementaire actuel.19 Des améliorations dans l’administration de l’impôt pourraient également renforcer la collecte d’impôts, dont la TVA à court terme.

1.12 Les investissements financés avec les ressources intérieures ont augmenté d’environ 18 pourcent des recettes fiscales en 2002 à 35 pourcent en 2007, bien au-dessus du taux plancher de 20 pourcent des critères UEMOA (Tableau 1.2). La signification de cette hausse est d’autant plus importante lorsque l’on considère que la part des investissements dans le total des dépenses a également connu une hausse pendant cette période. Les dépenses en capital ont augmenté d’environ 9 pourcent du PIB au début des années 2000 à 12 pourcent du PIB en 2007, et les dépenses courantes sont restées à environ 13 pourcent du PIB (Figure 1.3). Le cadre des dépenses à moyen terme du Mali envisage des investissements de plus de 10 pourcent du PIB pour stimuler la croissance et renforcer la fourniture des services de base. Néanmoins, la part des investissements financés sur des ressources intérieures restera au-dessus du taux plancher de l’UEMOA, augmentant ainsi l’étendue pour aligner les investissements sur les priorités nationales.

Figure 1.3: Dépenses courantes et en capital, 2002-07

Source: FMI, 2008

1.13 Le ratio de traitements et salaires sur recettes fiscales est resté en dessous de seuil de l’UEMOA jusqu’en 2007 mais les projections indiquent qu’il pourrait le dépasser à partir de 2008. Après avoir été maintenu à environ 31 pourcent des revenues de 2002 à 2006, le ratio 17 Ces dernières années, l’impôt sur le commerce international comme une part des recettes fiscales a baissé d’environ 48 pourcent en 2002 à environ 44 pourcent en 2007.18 L’effectivité de la TVA s’est améliorée pendant la période de l’analyse. La productivité moyenne de la TVA (la recette de la TVA comme pourcentage du PIB divisé par le taux de la TVA) était 83 pourcent. 19 Le Gouvernement devrait également mettre en place pour assurer les remboursements en temps utile de la TVA and des impôts aux sociétés minières. Le montant de la TVA et des impôts non remboursés aux principales sociétés minières en 2006-07 s’élevait à 1,5 pourcent du PIB.

7

de salaires sur recettes fiscales a augmenté de 2,5 pourcent en 2007 et les projections pour 2008 estiment le ratio à 38,5 pourcent, dépassant ainsi le seuil de l’UEMOA de 35 pourcent. La hausse de la masse salariale reflète l’impact de la reforme du régime de retraite et une hausse de 5 pourcent des salaires des fonctionnaires. Si le Mali n’a pas accumulé des arriérés extérieurs, le Programme d’Evaluation du Secteur Financier PESF conjoint Banque/FMI de 2008 et la chapitre 5 de ce rapport font référence à des retards significatifs dans les paiements des factures des fournisseurs de biens et services. Afin de renforcer le suivi des paiements aux fournisseurs, une nouvelle application intégrée de trésorerie sera mise en place et rendue opérationnelle d’ici à fin 2009.

1.14 Le Mali a maintenu des niveaux de dépenses en rapport avec les ressources de financement disponible. De 2002 à 2007, le déficit budgétaire a été essentiellement financé avec des ressources extérieures, y compris les dons et les prêts accordés selon des conditions concessionnelles.20 En 2007, le financement extérieur correspondait à 3 pourcent du PIB et le financement intérieur ne représentait que 0,2 pourcent. Au cours de la même année, l’aide multilatérale (IDA et BAD) représentait 30pourcent du montant total de l’aide publique au développement. D’autres principaux contributeurs étaient l’Union européenne, les Etats Unis d’Amérique, le Canada, l’Allemagne et la France. Environ 70 pourcent de l’aide publique au développement ont servi à financer directement les projets d’investissement.

D. PERSPECTIVES À MOYEN TERME ET SOUTENABILITÉ DE LA DETTE

1.15 En 2008, la croissance du PIB réel devrait se redresser pour s’approcher de sa tendance à moyen terme qui est de 5 pourcent (Figure 1.1 et Tableau 1.1). Des conditions météorologiques favorables, des prix aux producteurs de matières premières élevés et des politiques d’appui à la production alimentaire sont parmi les facteurs qui favoriseraient la performance attendue. Les faiblesses institutionnelles et les difficultés de financement dans le secteur du coton, cependant, poussent les producteurs du coton à se tourner vers d’autres cultures. La croissance du PIB réel devrait se maintenir à 5 pourcent à moyen terme. Ces projections sont prudentes afin de prendre en compte le rythme inégal de mise en œuvre des reformes structurelles, ce qui rend difficile le maintien du taux de croissance sur une trajectoire ascendante. De nouveaux défis émergent également suite à la crise financière internationale. Si à court terme l’impact pourrait être positif compte tenu de termes de l’échange plus solides, la réaction en chaîne à long terme sur l’investissement et la croissance pourrait être canalisée par de faibles transferts d’argent, la réduction de l’aide publique au développement, une liquidité régionale plus stricte et la réduction de l’investissement étranger.

1.16 La hausse de l’inflation et la volatilité les prix des produits de base ont dominé les développements économiques en 2008. D’après les projections, le taux moyen annuel de l’inflation pour 2008 devrait atteindre 9.2 pourcent.21 Les prix des denrées alimentaires ont commencé à baisser en septembre 2008, améliorant ainsi les perspectives pour une inflation moyenne à un chiffre dans l’année. L’inflation devrait retourner à sa trajectoire de moins de 3 pourcent à partir de 2009, reflétant ainsi la chute anticipée des cours des produits de base. La

20 Ces ressources constituent une source significative pour soutenir les investissements publics et contribuer aux efforts visant à limiter le recours au financement monétaire et à la réduction des engagements au secteur bancaire.21 Les prix élevés des céréales représentent près de la moitié des augmentations observées au cours des six premiers mois de 2008.

8

poursuite de la discipline budgétaire, l’appartenance à la zone du franc CFA et son taux d’échange fixe par rapport à l’euro fournit un point d’ancrage solide permettant de s’attendre à un taux d’inflation bas au Mali. Le déficit du compte courant extérieur (hors transferts du secteur public) devrait être 8,4 pourcent du PIB en 2008 et resté au dessus de 9 pourcent du PIB à moyen terme. La hausse des prix du pétrole devrait constituer le principal facteur qui pèse sur le solde du compte courant en 2008, suivi par la baisse estimée des exportations du coton.

1.17 La performance budgétaire en 2008 devrait se conformer au programme du Gouvernement appuyé dans la Facilité pour la Réduction de la Pauvreté et la Croissance du FMI (FRPC). La collecte des recettes a démarré timidement due en partie aux réductions de l’impôt sur le produits pétroliers et des exonérations de la taxe sur l’importation des denrées alimentaires introduites dans le but d’amortir la hausse des prix pour les consommateurs. Une augmentation des salaires de 5 pourcent pour les fonctionnaires a été introduite, avec une augmentation supplémentaire de 5 pourcent prévue pour 2009, et la composition des dépenses ont été ajustée pour créer l’espace pour les dépenses en réponse à la crise alimentaire. Un gel des dépenses non essentielles a également été appliqué depuis le mois de mai. La loi des finances amendée soumise au Parlement en octobre 2008 montre que les dépenses ont baissé de près de 2 pourcent du PIB par rapport à la loi des finances originale. Les réductions fiscales et les exonérations de la taxe sur l’importation des denrées alimentaires ont été inversées en septembre 2008. La poursuite de la mise en place des reformes fiscales et les augmentations prudentes des dépenses pourraient réduire le déficit fiscale de base de 1,8 pourcent du PIB prévu pour 2008 à 1 pourcent en 2010 (Tableau 1.2). Un solde budgétaire de base est désormais prévu pour 2011-12.

1.18 Le risque de surendettement du Mali est faible (Tableau 1.3). Le Mali a atteint le point de décision de l’Initiative PPTE original et renforcée en 2000 et 2003, respectivement. Grâce à l’allègement de la dette dans le cadre de l’initiative PPTE et l’Initiative de l’Allègement de la Dette Multilatérale (IADM) en 2006, le stock de la dette extérieure du Mali a été réduit à seulement 13 pourcent de son montant de 2006 en dollar US. Le ratio service de la dette sur exportations a baissé de 29.6 pourcent en 1995 à 3.4 pourcent en 2007, libérant ainsi des ressources considérables pour les dépenses relatives à la réduction de la pauvreté. L’analyse de la soutenabilité de la dette (ASD) de 2008 préparée conjointement par le personnel de la Banque et du FMI indique que le Mali court un faible risque de surendettement mais l’analyse de sensibilité souligne la vulnérabilité du pays à une augmentation d’emprunts non concessionnels. Une plus grande consolidation fiscale, et les reformes structurelles pour réduire la vulnérabilité aux chocs et le renforcement de la gestion permettraient au pays de réduire davantage le risque de surendettement.22 Le Mali projette d’augmenter l’emprunt par l’émission d’obligations sur le marché régional. Les ressources serviraient à couvrir les besoins en financement résiduel correspondant à environ 2 pourcent du PIB en 2008 et moins de 1 pourcent du PIB en 2009. L’emprunt supplémentaire n’aura pas d’impact significatif sur les indicateurs de la soutenabilité de la dette.

Tableau 1.3: Indicateurs de soutenabilité de la dette

22 L’assistance technique dans la gestion de la dette, envisagée par la Banque mondiale suite à la récente évaluation, en utilisant la méthodologie DeMPA, contribuera à soutenir les structures de gestion de la dette ainsi que leurs capacités d’analyse.

9

Seuils 1/ Mali: Ratio du scenario de base 2007 200 8-132/ 201 4-262/

(en pourcent) VAN du ratio dette extérieure/ export . 150 47.9 66.2 97.0 VAN du ratio dette extérieure/ PIB 40 14.2 20.3 29.3 Service de la dette ext. -/exportations 20 3.4 3.5 4.0

-VAN du ratio – dette / rev. 3/ 250 77.3 110.1 143.4 Service de la-dette / rev. 3/ 30 11.9 5.5 5.4 1/ Seuils indicatives de la politique pour un pays de performance moyenne. 2/ Moyennes simples. 3/ Hors dons.

1.19 Malgré les conditions difficiles, le Mali devrait maintenir la soutenabilité budgétaire à moyen terme. La politique fiscale du Mali au cours des 5 dernières années a été orientée vers la soutenabilité à travers des efforts visant à contenir le déficit malgré les degrés mitigés de succès, en particulier lorsque les chocs exogènes interviennent. Le Mali envisage de renforcer les mesures pour augmenter la mobilisation de recette, y compris en renforçant l’administration de l’impôt. La loi des finances de 2009 et le cadre budgétaire à moyen terme cherchent à renouveler l’accent sur les investissements permettant de renforcer la croissance dans l’agriculture et le transport, tout en augmentant les dépenses courantes sur les secteurs qui sont critiques pour la réalisation des Objectifs du millénaire pour le développement, notamment dans les secteurs de l’éducation et de la santé, Les dépenses inscrites correspondent au financement soutenable disponible. La soutenabilité budgétaire devrait être maintenue en maitrisant le déficit budgétaire (y compris les dons) dans la limite de 3,7 pourcent selon les estimations les plus récentes de l’analyse de soutenabilité de la dette. Le programme budgétaire dans le cadre de la FRPC du FMI envisage une baisse du déficit budgétaire global, y compris les dons de 4,3 pourcent du PIB en 2008 à 3,3 pourcent du PIB ou moins à partir de 2010. Afin de maintenir la soutenabilité budgétaire au cours du temps, toute augmentation des dépenses publiques comme part du PIB qui entraîne un déficit de plus de 3,7 pourcent du PIB devrait provenir d’une hausse du ratio Recettes fiscales/PIB et/ou du ratio dons/PIB.

E. CONCLUSIONS ET RECOMMENDATIONS

1.20 Beaucoup de progrès ont été réalisés vers la stabilisation macroéconomique, cependant le Mali demeure vulnérable aux chocs exogènes. En plus de la vulnérabilité aux aléas climatiques, au taux de change et aux termes de l’échange, le Mali devra faire face aux défis émergeants de la crise financière internationale. La gestion de ces risques nécessiterait le renforcement de la capacité d’ajustement de l’économie en particulier en renforçant la capacité du gouvernement à gérer l’impact des chocs à travers l’adoption de mesures qui contribueraient à la croissance économique et au renforcement de la gestion des finances public dans un cadre macroéconomique solide En plus, la flexibilité budgétaire est nécessaire pour gérer les surcroits de dépenses liés à la crise dans un contexte de gestion prudente du budget qui soutient la croissance et le programme de réduction de la pauvreté.

10

2. ALLOCATION STRATEGIQUE DESRESSOURCES BUDGETAIRES

L’objectif principal de ce chapitre est d’évaluer dans quelle mesure les dépenses publiques observées pendant la période 2002-07 au Mali reflètent les priorités exposées dans la stratégie de réduction de la pauvreté (SRP). L’analyse conclut que bien que des progrès considérables aient été réalisés avec l’introduction de cadres de dépenses à moyen terme, des étapes supplémentaires sont nécessaires pour renforcer les liens entre les priorités stratégiques et les allocations budgétaires. La dépendance par rapport aux financements extérieurs limite la flexibilité du Mali en matière de transferts de ressources d’un secteur à l’autre et renforce le manque de prévisibilité des dépenses. Les principales recommandations comprennent: l’extension des CDMT à tous les secteurs clés et l’adoption des méthodologies communes pour leur préparation; une augmentation des ressources allouées au secteur de la santé; des mesures pour renforcer le suivi et évaluation des dépenses publiques pour renforcer l’efficacité dans l’utilisation des ressources; des mesures pour renforcer le système d’investissement public.

A. CONTEXTE

2.1 Pour améliorer l’intégration entre le budget et la stratégie de réduction de la pauvreté, le Mali a adopté un cadre de programmation pluriannuelle. Un cadre budgétaire à moyen terme (CBMT) a été préparé pour accompagner le premier CSLP et depuis 2002, des cadres de dépenses à moyen terme (CDMT) ont été progressivement adoptés pour les secteurs clés. Le CBMT détermine les allocations globales des secteurs en prenant en compte les stratégies et les actions envisagées dans les divers secteurs. Le CBMT pour la période du CSLP 2002-06 a prévu une augmentation moyenne annuelle des dépenses nominales de 9.5 pourcent.23 Il a également prévu des augmentations nominales des allocations budgétaires des tous les secteurs prioritaires, qui poursuivent collectivement des objectifs stratégiques regroupés en trois piliers: (i) le développement institutionnel, la gouvernance et la participation; (ii) le développement humain et l’accès aux services de base; et (iii) le développement des infrastructures de base et des secteurs productifs.

2.2 Le CSLP de deuxième génération (Cadre Stratégique pour la Croissance et la Réduction de la Pauvreté - CSCRP) et le CBMT qui l’accompagne ont été formulés en 2006 pour couvrir la période 2007-2011. En s’appuyant sur les résultats et les leçons de la première stratégie, le CSCRP met l’accent sur les mesures pour accélérer la croissance, tout en approfondissant d’autres reformes introduites depuis 2002, à travers trois orientations stratégiques: (i) le développement du secteur productif; (ii) la poursuite et la consolidation des reformes structurelles; et (iii) le renforcement du secteur social. Le CSCRP prévoit une croissance annuelle des dépenses publiques de 6 pourcent. Les CSLP et CSCRP ont tous deux supposés une plus grande disponibilité des ressources intérieures et des ressources concessionnelles extérieures pour financer des dépenses publiques plus importantes. D’après les prévisions de la première stratégie, les ressources extérieures représenteraient en moyenne 9 pourcent du PIB de 2002 à 2005 (en excluant 2006 parce qu’il y avait une augmentation atypique

23 Le CBMT a été préparé comme un programme de trois ans (2003 – 2005). La première année d’exécution intégrale du DSRP était 2003. Les actualisations subséquentes du CBMT comprenaient l’année 2006.

11

DSRP 1 DSRP 2 DSRP 1 DSRP 2Dépenses prioritaires 349,7 613,5 10 58,8

Secteurs sociaux 136,2 255,0 19,7 24,3Education de base 69,0 140,2 9,9 13,4Santé 50,5 75,0 7,4 7,3Développement social 16,7 39,8 2,4 3,6

Secteurs productifs 213,6 358,5 31,6 34,6Agriculture 98,1 147,6 14,6 14,3Mines, Ressources en eau, Industrie 36,2 79,4 5,3 7,6Urbanisme et Travaux publics 79,3 131,5 11,7 12,7

Autres dépenses, dont 331,9 430,5 48,7 41,0

Défense nationale & Sécurité intérieure 52,5 75,6 7,7 8,3Autorités publiques et Administration générale 90,5 117,3 13,3 12,9Fonds non alloués 93,7 88,5 14,1 8,2

Total des dépenses autres que d’intérêts 681,6 1044 100 100

Source: Gouvernement du Mali (2002, 2006, 2008).

Allocation moyenne (Md)FCFA Part (Pourcentage)

du financement des donateurs liée à l’introduction de l’appui budgétaire sectoriel). Le CSCRP estime l’appui des donateurs à une moyenne de 10 pourcent du PIB par an. D’après les prévisions, les recettes fiscales devraient augmenter d’une moyenne de 15 pourcent du PIB pendant la période du CSLP à 17 pourcent pour la période du CSCRP (2007-11).

B. DEPENSES PLANIFIEES ET REELLES PENDANT LA PERIODE 2002-07

2.3 Le CSLP a prévu une hausse en dépenses publiques nominales d’environ 40 pourcent en 2006, par rapport aux dépenses prévues pour 2002. Deux groupes de dépenses prioritaires sont considérés: le premier est composé des dépenses dans les secteurs sociaux tels que l’éducation, la santé et le développement social et le second est composé des dépenses dans les secteurs productifs, à savoir l’agriculture, les mines, l’eau et l’industrie, et l’urbanisme et les travaux publics. Les dépenses prioritaires ont bénéficié de 51 pourcent du total des dépenses hors intérêts de la dette pour la période 2001-06. Pour la période 2007 - 2011, la période couverte par le CSCRP, le Gouvernement a estimé les hausses dans la part des secteurs prioritaires dans l’enveloppe de dépenses à 59 pourcent (Tableau 2.1). La distribution des ressources entre les deux groupes de secteurs prioritaires n’a pas beaucoup varié entre le CSLP et le CSCRP avec les dépenses estimées pour les secteurs productifs représentant dans les deux programmations à moyen terme environ 30-35 pourcent de l’enveloppe.

Tableau 2.4: Dépenses publiques prévues dans le cadre du CSLP 2002-2006

et du CSCRP 2007-2011

2.4

L’éducation de base a bénéficié de la plus grande part des dépenses prévues pour les secteurs sociaux avec 50 pourcent et 55 pourcent dans le CSLP et le CSCRP, respectivement (Tableau 2.2). Les dépenses pour les programmes de développement social devaient augmenter de 12 pourcent des dépenses totales prévues pour les secteurs sociaux pendant la période du CSLP à 16 pourcent dans la période du CSCRP. Malgré les préoccupations

12

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2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Année

Secteurs prioritaires

Autres secteurs

Milliards FC

FA

concernant la réalisation des cibles des OMD, le ratio des allocations pour la santé dans le cadre du total des dépenses sociales devait baisser de 38 pourcent dans le CSLP à 29 pourcent dans CSCRP. L’agriculture, suivie de l’urbanisme et travaux publics, était le secteur qui devait absorber les montants les plus élevés des ressources publiques parmi les secteurs productifs prioritaires, mais sa part dans les projections de dépenses allouées à ce groupe de secteurs prioritaires devra baisser pendant la période du CSCRP, en faveur de l’urbanisme et des travaux publics.

Figure 2.4: Tendances dans les dépenses publiques planifiées, 2002-2011

Source: Gouvernement du Mali (2006)

2.5 Le CSLP avait prévu des dépenses pour la défense nationale et la sécurité intérieure qui correspondaient à 7,7 pourcent du total des dépenses non créatrices d’endettement prévues (Figure 2.1). Les allocations pour le secteur devaient augmenter à 8.3 pourcent pendant la période du CSCRP. Les prévisions dans le contexte du CSCRP allouent une enveloppe de dépenses pour la défense nationale et la sécurité intérieure dépassant l’allocation pour la santé de plus de 13 pourcent. L’augmentation de l’espace budgétaire dans ce secteur répond aux troubles additionnels dans les régions du nord du pays. Deux autres catégories sont remarquables, à savoir les pouvoirs publics et administration et les dotations non réparties. Le niveau des dépenses pour les pouvoirs publics et administration qui, pendant la période du CSLP était plus élevé que toutes les autres allocations sectorielles sauf l’agriculture, devrait continuer à absorber des montants importants des ressources publiques dans le CSCRP, moins élevée seulement dans le cas de l’agriculture et de l’éducation de base. Les dotations non réparties devraient baisser en termes d’importance relative mais le montant alloué à cette catégorie demeurera plus élevé que les deux secteurs clés, la santé et les mines, les ressources en eau et l’industrie.

13

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011Moyenne CSLP

Moyenne CSCRP

Dépenses prioritairesSecteurs

sociaux100,4 111,3 120,6 128,7 219,9 224.5 244,4 249,9 266,3 289,7 136,2 255,0

Education de base 48,8 54,5 59,3 62,9 119,3 122.6 135,5 138,6 145,4 159,0 69,0 140,2Santé 39,7 43,5 46,6 50,2 72,7 65,3 70,1 72,3 79,8 87,4 50,5 75,0Développement social 11,9 13,3 14,7 15,6 27,8 36,6 38,8 39,0 41,1 43,3 16,7 39,8

Secteurs productifs

204,8 189,6 193,9 208,2 271,4 315.0 324,9 357,0 383,6 412,2 213,6 358,5Agriculture

105,1 89,7 86,2 91,2 118,3 131,2 132,9 145,6 158,2 170,3 98,1 147,6Mines, Ressources en eau, Industries 32,8 26,3 31,4 36,7 53,9 68,4 72,9 79,6 85,1 91,0 36,2 79,4Urbanisme et Travaux publics

66,9 73,5 76,3 80,3 99,2 115,4 119,1 131,8 140,3 150,9 79,3 131,5

Dépenses prioritairesSecteurs

sociaux100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100.0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Education de base 48,6 49,0 49,2 48,9 54,3 54,6 55,4 55,5 54,6 54,9 50,0 55,0Santé 39,5 39,1 38,7 39,0 33,1 29,1 28,7 28,9 30,0 30,2 37,9 29,4Développement social 11,9 11,9 12,2 12,1 12,7 16,3 15,9 15,6 15,4 14,9 12,2 15,6

Secteurs productifs

100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0Agriculture

51,3 47,3 44,4 43,8 43,6 41,7 40,9 40,8 41,2 41,3 46,1 41,2Mines, ressources en eau, Industrie 16,0 13,9 16,2 17,6 19,8 21,7 22,4 22,3 22,2 22,1 16,7 22,1Urbanisme et Travaux publics 32,7 38,8 39,4 38,6 36,6 36,6 36,7 36,9 36,6 36,6 37,2

Source: Gouvernement du Mali (2002, 2006)

Milliards CFAF

Pourcentage

Tableau 2.5: Dépenses prioritaires prévues dans le cadre du CSLP 2002-2006

et du CSCRP 2007-20112.6La

part des investissements dans le total des allocations prévues pour les secteurs productifs prioritaires était en moyenne 85 pourcent, contre 41 pourcent pour les secteurs sociaux prioritaires. L’analyse est axée sur la période 2002-05 pour laquelle les données sont disponibles24. Des dépenses prévues pour le secteur de l’urbanisme et des travaux publics, les dépenses en capital représentaient plus de 90 pourcent. Parmi les secteurs sociaux prioritaires, le développement social détient la part la plus élevée des allocations en dépenses de capital prévues, d’environ 56 pourcent, reflétant les investissements dans de petits projets dans les domaines de l’adduction d’eau et des routes d’accès. La santé suit de près, avec 50 pourcent, étant donné le programme d’investissement planifiés pour élargir la fourniture de services (le CSLP a envisagé la création de 300 nouveaux centres de santé et la réhabilitation des 533 centres existants, y compris par la fourniture d’équipements). Par contre, les dépenses prévues pour l’éducation de base étaient essentiellement des dépenses courantes, correspondant à environ 85 pourcent du total pour le sous-secteur. Comme analysé au chapitre 3, ceci s’explique en partie par le fait que les investissements dans de nouvelles écoles en zone rurale sont cofinancés par les communautés locales.

2.7 Les dépenses approuvées par la loi des finances dépassaient les prévisions du CSLP pour la période 2002-06 (Tableau 2.3). La loi des finances a alloué en moyenne 13 pourcent de ressources de plus aux secteurs prioritaires que ce qui est prévu dans le CSLP, alors que les allocations aux autres secteurs étaient en moyenne plus proche des prévisions aussi bien du CSLP que du CSCRP. Pour les deux secteurs, prioritaires et d’autres secteurs, le ratio entre les dépenses allouées par la loi des finances et les dépenses prévues dans le CSLP variaient de manière significative d’année en année. Ceci pourrait traduire les faiblesses du cadre de planification à moyen terme. En effet, les secteurs ne disposent pas tous de Cadres de dépenses à moyen terme (CDMT). A la fin de 2007, les secteurs disposant de CDMT finalisés étaient l’éducation, la santé, le transport, le développement social, l’emploi et la reforme publique. En discussion avec le Ministère des finances étaient les projets de CDMT pour l’environnement, l’agriculture, l’élevage, l’artisanat, l’industrie et le commerce, la sécurité alimentaire et l’eau et l’assainissement. De plus, les méthodologies utilisées dans la préparation des CDMT diffèrent

24 Pour les détails voir CSLP, 2002.

14

Loi des fin./ DSRP

Réelle / Loi des fin.

Loi des fin. / DSRP

Réelle/ Loi des finances

Loi des fin./ DSRP

Réelle/ Loi des fin.

2002 103,8 96,4 103.8 86,0 103,7 107,52003 107,9 86,3 123.6 75,5 92,8 100,12004 110,8 89,1 125.1 78,2 96,5 103,22005 111,9 94,5 130.7 90,9 94,4 99,22006 98,7 92,5 96.9 82,1 101,2 106,02007 102,3 89,8 98.7 82,9 107,2 98,5

Moyen 105,9 91,4 113.1 82,6 99,3 102,4Source: Gouvernement du Mali (2006, 2008)

Total Dépenses prioritaires Autres dépenses

d’un secteur à l’autre et elles ne sont pas toutes en harmonie avec le CBMT. Enfin, les prévisions des agrégats macroéconomiques et sectoriels sont compliquées par l’imprévisibilité du financement extérieur et la faiblesse du système statistique national.

Tableau 2.6: Taux d’exécution, 2002-07

2.8 Au cours de la période 2002-07, les dépenses exécutées ont été constamment en dessous des dépenses autorisées dans la loi des finances (Tableau 2.3), avec les secteurs prioritaires montrant des taux d’exécution bien en dessous des taux moyens.25 Les taux d’exécution représentaient une moyenne de 88,6 pourcent, avec les dépenses prioritaires montrant des taux d’exécution en dessous des taux moyens, à 82,3 pourcent. Parmi les secteurs prioritaires, la performance était meilleure dans les secteurs sociaux, qui avaient enregistré des taux d’exécution de 90 pourcent contre 79,1 pourcent dans les secteurs productifs. Ceci est lié à la disponibilité des ressources intérieures et extérieures et à la capacité d’absorption des différents secteurs. L’allègement de la dette dans le cadre de l’initiative PPTE plus important que prévu a contribué à renforcer la disponibilité des ressources dans les secteurs sociaux, notamment l’éducation et le développement social. Le CSLP de 2002 a estimé que le financement PPTE s’élèverait à 125 milliards de francs CFA. Cependant, de 2002 à 2006, les ressources PPTE se sont élevées à 140 milliards de francs CFA (et 11 milliards en 2007). Les ressources PPTE correspondaient à 13 pourcent des dépenses dans les secteurs sociaux de 2002 à 2006 et avaient un impact sur la distribution intersectorielle des dépenses. L’introduction de l’appui budgétaire général et sectoriel à partir du milieu des années 2000 visait également à améliorer la prévisibilité et la disponibilité de ressources.26 Les allocations, notamment dans le secteur de l’éducation, étaient concentrées sur les traitements et salaires des enseignants contractuels qui, comme analysées ci-après, soulèvent des préoccupations concernant la soutenabilité, à mesure que les ressources PPTE diminuent. Les allocations aux secteurs sociaux avaient également bénéficié de l’appui du budget sectoriel introduit en 2006.

25 Il convient de noter que les taux d’exécution sont moins élevés que prévus dans le PEFA (Volume 2) dus à l’utilisation de différents agrégats. Le PEFA exclut la composante extérieure du Budget d’investissement spécial, alors que l’analyse dans cette section l’y avait incluse.26 L’appui budgétaire général a été fourni par la Banque mondiale, la BAD, la CE et la Suède. Le Pays Bas, la France, l’Allemagne, le Canada et le Danemark commenceront à fournir un appui budgétaire général en 2009. Le Pays Bas, la Suède et le Norvège ont fourni un appui budgétaire sectoriel à l’éducation en 2006 et la Belgique, le Canada and la France à partir de 2007. Pour la santé, l’appui budgétaire sectoriel a été fourni par le Pays Bas et la Suède depuis 2006 et le Canada de 2007.

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2002 2003 2004 2005 2006 2007

Année

Dépenses courantesDépenses en capital

C. COMPOSITION ECONOMIQUE DES DÉPENSES RÉELLES

Figure 2.5: Dépenses en capital, 2002-07

Source: FMI (2005-2008)

2.9 Le total des dépenses exécutées et les prêts nets du Mali ont constamment augmenté de 23,2 pourcent du PIB en 2002 à 27 pourcent du PIB en 2007.27 Les dépenses courantes correspondaient à environ 13 pourcent du PIB de 2002 à 2006 et il est estimé que ce niveau a été maintenu en 2007.28 Comme indiquées dans la Figure 2.2, de 2002 à 2006, les dépenses en capital comme la part du PIB ont augmenté d’environ 9 à 11 pourcent et d’un autre point de pourcentage du PIB en 2007. La hausse substantielle des dépenses de capital (25 pourcent plus élevé en 2006 que le taux enregistré en 2002) reflète l’augmentation de la disponibilité du financement de projets avec des ressources extérieures (de 21 pourcent entre 2002 et 2006) et une forte contribution des ressources intérieures (une augmentation de 33 pourcent en 2006 par rapport à 2002. Les dépenses en capital financées sur des ressources extérieures ont demeuré fortes en 2007, correspondant à 7 pourcent du PIB, proche du niveau de 2006, alors que les contributions intérieures ont augmenté de manière significative, passant de 3,5 pourcent à 5 pourcent.

2.10 Les dépenses courantes en pourcentage du PIB sont restées largement stables à 13 pourcent du PIB de 2002 à 2007 (Tableau 2.4). La masse salariale du Mali correspondait à 5 27 Cette section utilise essentiellement des données compilées par le FMI, pour lesquelles une série complète et constante pour la période étudiée était disponible.28 Dépenses courantes: salaires, biens et services, transferts et intérêt de la dette.

16

2002 2003 2004 2005 2006 2007

Total des dépenses et des prêts nets 23,2 22,1 24,0 25,2 25,4 26,9Dépenses budgétaires 22,0 20,8 22,7 22,8 24,0 25,1

Dépenses courantes 13,2 12,3 13,4 13.3 13,2 13,2Traitements et salaires 4,0 4,1 4,7 4,9 4., 4,9Intérêt 0,8 0,7 0,7 0,6 0,5 0,4

Dont intérieures 0,1 0,1 0,1 0,1 0,0 0,1D’autres dépenses courantes 8,4 7,4 8,1 7,8 8,2 7,8

Biens et services 4,7 4,2 5,2 5,0 5,1 …Transferts et subventions 3,8 3,3 2,9 2,8 3,1 …

Dépenses en capital 8,7 8,5 9,3 9,5 10,9 11.9Financées de l’extérieur 6,0 5,5 5,9 6,0 7,3 6,9Financées de l’intérieur 2,7 3,0 3,4 3,5 3,6 5,1

Pourcentage du PIB

pourcent du PIB en 2007 et représentait 33,4 pourcent des recettes fiscales, en dessous du seuil de 35 pourcent du critère de convergence au plan régional. Toutefois, elle ne cesse d’augmenter depuis 2002, où elle correspondait à 4 pourcent du PIB. Ces hausses sont le fait de l’engagement continu dans le secteur de l’éducation, financé en partie avec les ressources de l’initiative PPTE. Une stratégie globale d’emploi dans le secteur public devrait être élaborée, afin d’assurer un meilleur accès et la qualité des services sociaux compatible avec le progrès vers la réalisation des Objectifs du millénaire pour le développement, tout en respectant les contraintes financières auxquelles le pays se trouve confronté. De plus, le ratio entre les salaires et les biens et services ont augmenté de 85 pourcent en 2002 à 92 pourcent en 2006, indiquant qu’il y a moins de biens et services disponibles par unité de main d’œuvre recrutée. L’amélioration de la qualité dans la fourniture de services nécessiterait un équilibre adéquat entre le nombre de fonctionnaires et les biens et services avec lesquels ils travaillent. Il faudrait aussi maintenir un équilibre entre les dépenses courantes et les dépenses en immobilisations, afin d’assurer que les investissements en infrastructures sont soutenables en déterminant les coûts initiaux des besoins d’entretien futurs.

Tableau 2.7: Dépenses publiques, 2002-07

Source: FMI (2008).

2.11 Avec l’initiative PPTE et l’IADM, le service de la dette a absorbé moins de 1pourcent du PIB dans la période 2002-07, mais les transferts et les subventions représentaient 3 pourcent du PIB. La détérioration des soldes des entreprises publiques a drainé des montants considérables de ressources budgétaires depuis 2002. La CMDT a nécessité un financement sur une base annuelle des dernières années, dont plus de 1 pourcent du PIB en 2005. La situation financière de la société de production et de distribution d’électricité (EdM) a été également difficile et pour rester en activité, elle a eu besoin de subventions et des transferts des fonds publics. La banque de l’habitat (BHM) qui connait également des troubles a eu recours à plusieurs reprises aux fonds publics pour des raisons de liquidité. Les transferts ont été également effectués chaque année à la caisse de retraite (CRM). Au total, les transferts et les subventions aux entreprises publiques correspondent à environ 3 pourcent du PIB par an. Ces tendances devraient être inversées afin de diriger les ressources dont on a tant besoin aux allocations pour la réduction de la pauvreté. On commence à réaliser du progrès vers la restructuration de la BHM et des reformes paramétriques sont en cours pour réduire progressivement le déficit de la CRM. Cependant, la privatisation du CMDT a connu des retards et les reformes de EdM ont également été lentes.

17

2.12 Le budget spécial d’investissement du Mali est financé essentiellement par les partenaires au développement. Pour la période du CSLP, le financement prévu des donateurs correspondait à 75 pourcent du programme d’investissement, les ressources intérieures contribuant essentiellement au titre des fonds contrepartie. De 2002 à 2006, le décaissement des ressources extérieurs a représenté environ 65 pourcent des montants prévus et les contributions intérieures ont été décaissées représentaient 85pourcent des ressources prévues. Les facteurs qui expliquent la lente décaissement du financement extérieur comprennent: (i) les retards dans le respect des conditions de décaissement convenues; (ii) les procédures lentes et lourdes aussi bien au plan national que de la part des donateurs; (iii) la méconnaissance des procédures des donateurs, en particulier devant la forte rotation du personnel des cellules de gestion de projets; (iv) des contraintes de capacité pour la préparation de projets, en particulier dans les travaux publics; et (v) la capacité technique et de gestion des sociétés sélectionnées pour assurer l’exécution des projets. Les questions relatives aux procédures de financement de chaque partenaire au développement ont également contribué à l’extension successive de la durée des projets. Des contraintes liées au financement des donateurs ont été identifiées par l’exercice PEFA, qui a donné une note D aux pratiques des donateurs, indiquant une mauvaise prévisibilité, des informations financières inadéquates pour la budgétisation et l’information financière et l’utilisation limitée des procédures nationales. Par conséquent, les performances budgétaires dans les secteurs tels que l’agriculture, le transport et l’urbanisme et les travaux publics, qui ont des composantes d’investissement élevées, étaient en deçà des attentes du CSLP.

D. CADRE DE DÉPENSES PUBLIQUES ET OBJECTIFS DU CSLP

2.13 Bien que le pays n’ait pas pu atteindre tous les cibles, l’intervention du Gouvernement a permis d’améliorer l’accès aux services de base conformément aux objectifs du CSLP; toutefois beaucoup reste à faire pour améliorer la qualité (Annexe 3). La composition économique des dépenses, en augmentant les allocations aux traitements et salaires et en permettant ainsi le recrutement de plus d’enseignants et d’infirmiers, a favorisé la fourniture de services sociaux. Cependant, les résultats attendus en termes de taux d’inscription à l’école ou de mortalité infantile n’ont pas été pleinement atteints. Pour l’éducation, ceci est déconcertant dans la mesure où les dépenses globales dans le secteur de l’éducation étaient au-dessous de la cible fixée par le CBMT et la part ciblée de l’enseignement primaire dans le budget de l’éducation a été atteinte. La non-réalisation du taux d’inscription de 83 pourcent ciblé par le CSLP pourrait résulter des problèmes liés à la détermination des coûts des mesures envisagées; toutefois, les questions d’efficacité et de composition des dépenses sont critiques pour expliquer les résultats, comme exposés au chapitre 4. Quoique les dépenses dans le secteur de la santé soient en deçà des attentes, la cible de 50 pourcent de la population vivant à moins de 5 kilomètres d’un centre de santé a été atteinte. Cependant, les cibles pour la réduction de la mortalité infantile et maternelle n’ont pu être atteintes. Là encore, les inefficacités dans l’utilisation des ressources et la mauvaise qualité des services fournis expliquent ces résultats (Chapitre 3).

Tableau 2.8: Croissance du PIB et Dépenses publiques dansquelques pays africains, 2003-06

18

Botswana Mali Mozambique Sénégal

Croissance du PIB réel 4,3 6,0 5,2 7,6 5,1Dépenses publique comme part du PIB 34,5 22,3

24,225,2 24,2

Dépenses courantes comme part du PIB 28,5 11,2 13,0 14,1 14,4Dépenses en capital comme part du PIB 7,9 11,4 9,5 10,3 9,5

Source: FMI, GoM1/ Données correspondent à la moyenne de la période 2004-06.

Burkina Faso 1/

2.14 Les tendances impulsées dans la composition des dépenses du Mali ont facilité la réalisation des objectifs du CSLP. Etant donné le développement du secteur privé et les caractéristiques du pays, les dépenses publiques demeurent la clé pour promouvoir la productivité et la croissance au Mali. Les dépenses publiques pourraient affecter directement la croissance économique au fil du temps grâce à son impact sur la formation du capital physique et humain. L’intervention du Gouvernement pourrait également déterminer la croissance de la productivité totale des facteurs par le biais de la régulation économique, l’amélioration du climat de l’investissement, et le financement du développement des technologies.29 Les taux d’exécution observés depuis 2002 montrent que les niveaux des dépenses du capital étaient en deçà des cibles du CSLP, notamment les secteurs clés comme les travaux publics, le transport et l’agriculture, qui combinés avec le faible progrès dans l’amélioration du climat de l’investissement pourrait expliquer l’insuffisance de la performance de croissance au cours de la période.30

2.15 L’évaluation éventuelle de la gestion des dépenses publiques au Mali devrait être donnée par son impact sur la pauvreté (Tableau 2.6). D’après le CSCRP, la réduction de la pauvreté ciblée pour la période du CSLP n’a pas été atteinte. Le pire c’est que l’écart entre les conditions de vie en zone urbaine et en zone rurale s’est accru, avec une baisse de la pauvreté en zone urbaine, passant de 26,2 pourcent en 2001 à 20,1 pourcent en 2006, tandis que la pauvreté en zone rurale est restée pratiquement inchangée, à 73,8 pourcent en 2001 et 73,0 pourcent en 2006. Les dépenses publiques étaient certainement plus axées sur les programmes de réduction de la pauvreté et cela a permis d’atteindre la modeste baisse de la pauvreté observée. Cependant, les disparités régionales plus importantes en termes de moyens de subsistance suggèrent que les ressources n’ont pas été bien ciblées. L’évaluation de la contribution des allocations budgétaires à ces résultats est difficile à établir étant donné la non-disponibilité de données détaillées sur la destination géographique des fonds budgétaires. Les inférences basées sur la distribution régionale des dépenses publiques (budget déconcentré) doivent être interprétées avec prudence puisque celles-ci ne couvrent qu’une petite fraction de l’enveloppe allouée aux régions.

Tableau 2.9: Dépenses régionales, Population et Pauvreté

29 Voir Barro (1990). Les résultats des études empiriques varient considérablement, entre ceux qui trouvent que les dépenses sont liées positivement à la croissance économique (Ram, 1986) et ceux qui trouvent un rapport négatif entre la part des dépenses publiques dans le PIB et la croissance économique (Landau, 1986). 30 Les dépenses courantes du Mali comme la part du PIB s’en tirent bien par rapport aux éléments de comparaison (sauf le Botswana, dont les dépenses importantes actuelles reflètent une masse salariale importante et un programme de protection sociale très global) mais avec des pressions de la masse salariale et des augmentations au niveau des transferts et des subventions. La consommation non productive du Gouvernement pourrait augmenter à des niveaux susceptibles de retarder la croissance.

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Population

Incidence de Pauvreté (méthode 1)

Incidence de Pauvreté (méthode 2)

Allocation par hab. (2002-06)2002-06

District de Bamako 1316880.0 11.0 7.9 21535.2Kayes 1780800.0 61.5 44.7 6765.9Koulikoro 2035010.0 61.5 44.7 8770.7Sikasso 2309260.0 81.7 80.8 7678.1Segou 2170870.0 75.2 48.7 7139.4Mopti 1950800.0 75.2 48.7 6073.9Tombouktou 617820.0 57.9 29.0 9833.6Gao 511310.0 57.9 29.0 13107.0Kidal 54920.0 57.9 29.0 34623.5

Total 12747670.0 68.3 55.6 9257.6 Source: Gouvernement du Mali (2006, 2008)

2.16 Les décisions sur les allocations et la gestion des dépenses publiques demeurent centralisées (CSCRP, 2006). Au Mali, les efforts de décentralisation comprennent deux dimensions, la décentralisation et déconcentration. La décentralisation se réfère à une disposition politique qui implique la dévolution des pouvoirs spécifiques et ressources par le gouvernement central aux niveaux inférieurs de l’Etat. La déconcentration se réfère aux mesures administratives impliquant le transfert de la gestion des responsabilités et des ressources aux agents et structures administratives basés dans les régions et les districts. Les mesures prises dans le cadre du programme de décentralisation comprennent la mise en place du cadre juridique et institutionnel, notamment la loi n° 93-008 relative à l’administration des collectivités territoriales et la loi n° 95-034, qui met l’accent sur la mise en place des collectivités territoriales au Mali, la création du Haut Conseil pour les Autorités Locales et la création des municipalités. Toutefois, peu de progrès a été réalisé en ce qui concerne le transfert effectif des décisions sur le développement local et régional aux autorités locales. Les stratégies sectorielles au niveau national ne reflètent pas toujours les priorités locales et la réconciliation de ces incohérences pour l’allocation des ressources a été difficile. La capacité des autorités locales à mobiliser les ressources humaines et financières est faible et il en est de même pour leur capacité à suivre un programme local. Un décret mettant en place le mécanisme par lequel les ressources seraient transférées aux autorités locales a été adopté, mais la mise en œuvre a été retardée en attendant des actions pour renforcer la capacité locale et l’adoption des directives détaillées pour mettre en œuvre le décret. Par ailleurs, les autorités envisagent de renforcer la supervision pour assurer un contrôle adéquat de l’utilisation des ressources. La Banque entend appuyer ces efforts à travers une opération d’Assistance Technique en cours de préparation, notamment pour (i) évaluer et recommander un cadre pour le transfert de ressources aux autorités locales; (ii) définir les critères pour l’allocation des ressources au niveau local; (ii) préparer un plan d’action pour le renforcement progressif des capacités locales; et (iii) mettre en place un cadre pour assurer le suivi et évaluation, qui comprend la participation de la société civile.

E. CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

2.17 Pendant la période 2002-2006, le Gouvernement a réalisé des progrès significatifs dans l’alignement des allocations budgétaires aux priorités du CSLP. Toutefois, les allocations budgétaires pourraient être améliorées afin de mieux refléter les objectifs du CSLP et

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les Objectifs du millénaire pour le développement. La prolongation des transferts aux entreprises publiques non performantes, comme il a été observé au cours des six dernières années, a réduit la disponibilité des ressources indispensables pour les installations sanitaires ou scolaires. Il est donc urgent d’achever la restructuration de ces entreprises. Il faudra également mieux intégrer les besoins du secteur de la santé dans le budget, afin d’accélérer le progrès vers la réalisation des OMD. De plus, la poursuite de la réduction des fonds non alloués renforcerait la cohérence du budget total alors que l’augmentation rapide des allocations pour les autorités publiques et l’administration générale devrait être maîtrisée afin d’éviter le déplacement des dépenses prioritaires.

2.18 La flexibilité dans l’allocation des dépenses publiques reste limitée. Bien que la part des investissements financés sur les ressources externes soit en diminution, elle reste néanmoins très élevée. Par conséquent, les donateurs continuent à exercer une grande influence sur les décisions concernant l’allocation des ressources budgétaires, ce qui limite la flexibilité du Gouvernement à allouer les ressources à court terme en fonction de ses priorités propres. Les domaines où la préférence des donateurs est concentrée ont plus de chances que d’autres d’obtenir les ressources dont ils ont besoin, indépendamment du point de vue des autorités concernant leur importance relative. La forte dépendance augmente la vulnérabilité des programmes dans la mesure où la disponibilité des ressources dépend de plusieurs facteurs, qui ne sont pas tous sous le contrôle des autorités. Le Protocole d’accord signé en 2006 par le Gouvernement et un groupe des donateurs, dont la Banque mondiale, la BAD, la Commission européenne (CE), la Suède, la France, le Pays Bas et le Canada pourrait fournir un cadre pour renforcer la prévisibilité de l’appui budgétaire tout en réduisant les coûts de transaction. Par ailleurs, le Mali doit accélérer les mesures de collecte de revenues tout en approfondissant les reformes structurelles dont les retards sont liés au faible taux de décaissement du financement externe.

2.19 Le renforcement de l’efficacité des investissements publics contribuerait à réaliser les objectifs clés du CSLP. Bien qu’aucune évaluation détaillée des investissements publics n’ait été menée, des indications existent sur des faiblesses qui sont censées réduire l’efficacité des investissements. Celles-ci comprennent notamment, les retards dans la conception et l’exécution des projets, la faiblesse dans la passation des marchés, des dépassements de coûts, la sous utilisation des installations (en particulier dans secteur de la santé) et des programmes d’entretien inadéquats. Si le Mali a fait des progrès en définissant les grandes lignes stratégiques pour l’investissement public, notamment le CSLP et les CDMT, le cadre pour identifier et prioriser les projets est moins efficace. La grande dépendance des donateurs pourrait entraîner l’exécution de projets sur la base de la disponibilité de fonds plus que l’importance relative des objectifs généraux. Dans la période post-PPTE et IADM, où l’espace de prêts s’est élargie, des efforts visant à allouer des ressources aux secteurs susceptibles d’apporter des rendements économique et sociale plus élevés constituent la clé. Pour ce faire, l’identification et l’évaluation rigoureuse des projets constitue un facteur critique, y compris des processus participatifs. Le suivi et l’évaluation post-projet est aussi important, afin de tirer des leçons des expériences et ajuster les décisions en conséquence. Dans une perspective de renforcement des progrès réalisés, le Mali serait encouragé à évaluer et à formuler un système d’investissement intégré dans le but de renforcer l’efficacité de ses ressources. Le cadre d’investissement proposé faciliterait également l’alignement du financement des donateurs sur les priorités du pays.

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2.20 La flexibilité budgétaire est également limitée par les dépenses croissantes sur la rémunération dans la fonction publique. En effet, alors que les décisions d’intégration dans la fonction publique peuvent être changées rapidement, les décisions de diminution sont plus complexes. Etant donné le niveau d’emploi, la masse salariale peut augmenter sous la pression des facteurs tels que les revendications des syndicats, qui ne partagent pas toujours les points de vue des autorités sur les risques liés à la soutenabilité qui pourraient être impliquée, réduisant ainsi l’espace fiscal pour des allocations plus pressantes en matière de réduction de la pauvreté. S’il existe un besoin de répondre à l’amélioration de la fourniture de biens publics, une stratégie globale d’emploi dans le secteur public serait nécessaire pour assurer une dotation adéquate en personnel tout en maintenant la soutenabilité fiscale à la longue. Les décisions concernant les dépenses en capital devraient aussi se conformer à la disponibilité prévue pour les provisions des dépenses courantes pour l’opérationnalisation des nouvelles installations et leur entretien de routine.

2.21 L’amélioration du ciblage des allocations des dépenses exigera une meilleure information sur la canalisation géographique des ressources. En axant les efforts sur les allocations des ressources budgétaires aux structures administratives déconcentrées, un premier pas indispensable a été fait et qui a aidé à renforcer la présence des structures opérationnelles de l’administration publique dans les différentes régions. Toutefois, ce pas seul ne peut pas nécessairement réduire les disparités régionales en matière de pauvreté. Il faudra faire plus pour assurer les transferts des compétences nécessaires pour habiliter les autorités à s’impliquer plus activement dans le processus budgétaire, de la formulation des cadres à moyen terme au suivi de la mise en œuvre des budgets annuels. Ce processus est concomitant avec le renforcement de la supervision fiduciaire à tous les niveaux, qui exigent toujours des améliorations considérables.

2.22 Bien que des progrès importants aient été réalisés avec l’introduction du CBMT, des mesures additionnelles s’avèrent nécessaires pour améliorer les liens entre les priorités stratégiques et les allocations budgétaires. Tous les secteurs ne disposent pas de stratégies à moyen terme clairement définies, et les prévisions faites pour certains secteurs ne prennent pas totalement en compte les limites financières du pays et la capacité d’absorption sectorielle. De plus, le processus CDMT n’a pas encore été transformé en un instrument pour mesurer les résultats et fournir des indications sur les actions nécessaires pour renforcer l’effectivité et l’efficacité des dépenses publiques. Par exemple, le taux d’exécution des dépenses du secteur de la santé financées par des ressources intérieures est élevé, mais les dépenses financées sur des ressources extérieures accusent un certain retard puisque le secteur a peu de contrôle sur les flux de fonds. Par ailleurs, les CDMT ne sont pas ajustés à temps pour refléter de manière réaliste les limites financières, ce qui provoque éventuellement des réallocations d’autres secteurs auxquels des ressources prévisibles ont été assignées. Pour renforcer le cadre de programmation, les CDMT doivent être actualisés de manière régulière, pour y incorporer des intrants du processus de suivi et évaluation. Les besoins en capacité doivent être satisfaits dans les secteurs clés afin de renforcer leur pertinence dans la formulation, la mise en œuvre et les évaluations des allocations budgétaires, en mettant l’accent de manière incrémentale sur les résultats. Le renforcement de la disponibilité des informations sur le budget et les résultats est important afin de tendre le processus de suivi et évaluation à la société civile et d’autres parties prenantes.

2.23 Actions recommandées pour le court terme comprennent ce qui suit:

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Augmenter progressivement la part des secteurs prioritaires, notamment la santé, dans les dépenses totales des futurs budgets.

Définir pour tous les secteurs prioritaires un paquet minimum d’éléments des dépenses courantes à protéger dans la préparation et l’exécution des budgets.

Augmenter les taux d’exécution des dépenses, en particulier dans les secteurs de la santé et de l’agriculture.

Evaluer l’expérience de la mise en œuvre des CDMT et disséminer les conclusions. Préparer et adopter une méthodologie uniforme pour les CDMT sectoriels à mettre en œuvre dans le cadre du cycle de planification 2011-14. Organiser des ateliers avec les principaux ministères pour renforcer la capacité pour la formulation du CDMT.

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2.24 Les recommandations pour le moyen terme comprennent ce qui suit:

Contrôler la croissance de la masse salariale en préparant et en mettant en œuvre une nouvelle stratégie d’emploi dans le secteur public, qui aligne le recrutement sur les priorités de la fourniture des services, en prenant en compte le besoin de maintenir la soutenabilité fiscale.

Adopter et mettre en œuvre un plan d’action pour renforcer la capacité des autorités locales.

Préparer et adopter des directives pour la mise en œuvre du décret sur la décentralisation, basées sur une analyse prudente afin de maximaliser les avantages des décisions de proximité sur la fourniture de services aux bénéficiaires tout en minimisant les risques fiscaux.

Réviser les critères pour l’allocation de ressources au niveau local et un chronogramme pour la mise en œuvre.

Introduire un mécanisme pour suivre les allocations et les performances des dépenses publiques.

Mener un diagnostic pour évaluer l’efficacité de l’investissement public au Mali et formuler et adopter un cadre pour la sélection et la priorisation de projets, informant ainsi les CDMT et en mettant en place un cadre solide pour aligner le financement des donateurs sur les priorités du pays.

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3. DEPENSES BUDGETAIRES DANS LES SECTEURS DE L’EDUCATION ET DE LA SANTE

L’objectif de ce chapitre est d’analyser les niveaux, les tendances, l’efficacité et l’effectivité des dépenses publiques dans les secteurs de l’éducation et de la santé au Mali, secteurs clés de la stratégie de réduction de la pauvreté du Gouvernement. Dans le secteur de l’éducation, l’analyse montre que les investissements publics ont amélioré les résultats de l’éducation, mais beaucoup reste à faire pour permettre au Mali de satisfaire l’objectif d’éducation universelle des OMD. En particulier, les disparités régionales et de gendre demeurent considérables, avec l’inscription scolaires des filles et en milieu rural bien en-dessous de la moyenne du pays. De plus, les taux d’abandon et de redoublement élevés indiquent que le système éducatif est inefficace. L’intervention du Gouvernement a également aidé à étendre l’accès aux services de santé et la disponibilité des médicaments essentiels. Les indicateurs de santé se sont améliorés mais le progrès est modeste et les disparités régionales, économiques et de genre restent élevées, rendant peu probable la réalisation des objectifs du millénaire dans ce secteur. Les recommandations formulées comprennent l’allocation de plus de ressources pour la santé et l’adoption de critères pour le transfert de ressources aux autorités locales dans les secteurs de l’éducation et de la santé. Des mesures visant à renforcer le taux d’exécution et l’efficacité dans l’utilisation des ressources publiques sont également proposées.

A. CONTEXTE

3.1 Le Mali est classé 173 sur 177 pays selon l’Indice de développement humain du PNUD de 2007/08. Malgré les progrès considérables réalisés ces dernières années, les indicateurs sociaux du Mali restent parmi le plus bas du monde. Le pourcentage des adultes qui savent lire et écrire dans le pays est la moitié de la moyenne en Afrique sub-saharienne (ASS), le taux de fécondité est très élevés (6,7 contre une moyenne de 5,4 en ASS) et la mortalité des enfants de moins de cinq ans était estimée à 218 pour 1,000 naissances vivantes en 2005, le troisième taux le plus élevé du monde.

Tableau 3.10: Objectifs du Millénaire pour le DéveloppementINDICATEUR ODM ATTEINTE

Eradiquer l’extrême pauvreté PossibleAtteindre l’éducation primaire universelle PossiblePromouvoir l’égalité des sexes et renforcer l’autonomie des femmes Improbable Réduire la mortalité des femmes ImprobableAméliorer la santé maternelle ImprobableCombattre le VIH/SIDA, le paludisme et d’autres maladies Probable Assurer la durabilité de l’environnement Proportion de la population ayant accès à l’eau potable

Probable Source: Gouvernement du Mali, (2008), Plan d’action pour l’atteinte des OMD

3.2 Les perspectives d’atteinte des Objectifs du millénaire pour le développement (ODM) d’ici à 2015 par le Mali sont faibles (Tableau 3.1). Le pays est bien placé pour réaliser les cibles des OMD relatives à la réduction de la propagation du VIH/SIDA et au renforcement de l’accès à l’eau potable. Avec l’amélioration de l’efficacité des dépenses publiques et du financement supplémentaire par les donateurs, le Mali pourrait également

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atteindre les objectifs relatifs aux taux d’inscription scolaire et à la réduction de l’extrême pauvreté. Cependant, l’atteinte des objectifs pour ce qui concerne la réduction des taux de mortalité maternelle et infantile, ainsi que de ceux relatifs à l’égalité des sexes est également peu probable.

3.3 Etendre l’accès et améliorer la qualité des services d’éducation de base et de santé sont des priorités clés du Gouvernement. Le Programme Décennal de Développement de l’Education (PRODEC) de 2000, élaboré avec l’appui de la Banque, prépare le terrain pour la promotion de l’achèvement de l’enseignement primaire d’ici à 2010. Contrairement aux programmes précédents, le PRODEC couvre tous les niveaux du système éducatif et appuie la coordination inter et intra-sectorielle, y compris avec les ministères chargés de la décentralisation, de la santé, de la formation et de l’emploi. Pour la santé, la stratégie sectorielle est traduite dans le Programme Décennal de Développement Sanitaire et Social (PDDSS) de 1998, qui a pour objectif de renforcer l’accès et améliorer la qualité des services de santé de base. Ces stratégies étaient intégrées dans les stratégies de réduction de 2002 et de 2006. Pour mettre en œuvre le PRODEC, deux programmes d’investissement (PISE I et PISE II) largement en conformément avec le cadre macroéconomique du pays ont été formulés, le premier couvrant la période 2000-05 et le second, en cours d’exécution, couvrant la période 2006-09. La PISE III est désormais en cours de préparation et couvrira la période 2009-12. De même, les programmes d’investissement à moyen terme ont été formulés pour la santé, dit Programme de Développement Social (PRODESS), le premier pour la période 1998-2002 et le second couvrant la période de cinq ans depuis 2003.31

B. ALLOCATIONS BUDGÉTAIRES DANS LE SECTEUR DE L’EDUCATION

3.4 Les actions pour améliorer l’éducation présentées dans le programme à moyen terme cherchent à aider le Mali à avancer aussi vite que possible vers l’accès universel à l’éducation formelle. Les politiques et les actions comprenaient dans le CSLP (2002-06) et le PISE 1 (2000-05) sont regroupés en quatre composantes: (i) l’accès à l’éducation formelle; (ii) la qualité; (iii) la gestion des ressources humaines et financières; et (iii) des questions transversales telles que le genre. Le PISE 2006-2009 et le CSCRP maintiennent l’objectif d’accès universel à l’éducation de base, mais mettent l’accent sur la qualité et la nécessité de mieux répondre aux exigences du marché du travail. Le programme comporte quatre composantes: (i) l’amélioration de la qualité de l’éducation de base; (ii) l’appui à l’enseignement secondaire général, technique et à la formation professionnelle par l’apprentissage; (iii) la mise en œuvre d’une politique de développement durable pour l’enseignement supérieur et scientifique et la recherche technologique; et (iv) la mise en place d’un système de gestion déconcentrée et décentralisée, qui facilitera la planification participative et concertée des initiatives dans le secteur. Les partenaires au développement du Mali apportent un appui solide à la stratégie pour l’éducation, y compris par l’Initiative accélérée de l’Education pour Tous (EFA-FTI).

3.5 Les dépenses publiques constituent le principal instrument pour la mise en œuvre des politiques du Mali en matière d’éducation. En accord avec les grandes priorités, les prévisions des allocations budgétaires pour l’éducation dans le cadre du CSLP a augmenté de 13 pourcent des allocations totales (hors service de la dette) en 2002 à plus de 17 pourcent depuis 2006 (Tableau 3.2). La part de l’éducation de base dans les dépenses totales sectorielles prévues 31 Il est prévu de proroger la période.

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CSLPLoi des fin.

Exéc. Budg.

Taux d’exéc. CSLP

Loi de Fin.

Exéc. Budg.

Taux d’exéc. CSLP

Budget de fin.

Budget Budge.

Tauxd’exéc. CSLP

Loi des finances

Exéc.Budgét.

% % %2002 78,1 78,6 79,7 101,5 48,8 52,0 53,1 102,2 29,3 26,6 26,6 100,0 13,2 12,8 15,22003 86,2 102,7 90,2 87,9 54,5 74,3 62,2 83,7 31,7 28,3 28,0 98,9 14,1 15,5 15,82004 93,1 117,1 112,4 95,9 59,3 88,8 84,7 95,3 33,8 28,3 27,9 98,6 14,3 16,5 18,82005 100,0 125,4 112,8 90,0 62,9 92,5 82,0 88,6 37,1 32,8 31,5 96,0 14,3 16,3 16,22006 158,5 157,2 149,3 94,9 119,3 118,8 111,6 93,9 39,2 38,4 37,7 98,1 18,5 18,4 17,12007 164,1 172,1 169,4 98,4 122,6 130,7 129,0 98,7 41,5 41,4 40,4 97,6 17,4 17,3 17,7Average 113,3 125,5 119,0 94,8 77,9 92,9 87,1 93,7 35,4 32,6 32,0 98,2 15,3 16,1 16,8Source: Gouvernement du Mali (2006, 2008)

Education Education (Hors dette)Pourcentage des dép. publiques

(Milliards FCFA) (Milliards FCFA) (Milliards FCFA)

Enseignement secondaire et supérieur

0.0

1.0

2.0

3.0

4.0

5.0

6.0

2002 2003 2004 2005 2006 2007

Année

Pourcentage du PIB Enseignement sec. et sup.

Education de base

dans le cadre du CSLP a augmenté de 67 pourcent du total des allocations budgétaires pour le secteur en 2002 à 75 pourcent en 2006. Le pourcentage du budget national alloué à l’enseignement primaire est estimé à 41 pourcent en 2007.32 Bien qu’il soit prévu une augmentation des allocations en termes nominales, le CSLP a prévu une baisse de la part de l’enseignement secondaire ou supérieur dans l’allocation budgétaire sectorielle de 34 pourcent en 2002 à 25 pourcent en 2006. Les prévisions du CSLP ont été révisées dans la loi des finances pour chaque année de la période. Les allocations approuvées par l’Assemblée nationale étaient plus élevées que ce qui était prévu dans le CSLP pour toutes les années de la période 2002-06 et également pour 2007, la première année du CSCRP.

Tableau 3.11: Dépenses dans le secteur de l’éducation prévues dans le CSLP, approuvées par la loi des finances et exécutées (2002-07)

3.6 En pourcentage du PIB, les dépenses publiques effectives pour l’éducation ont augmenté de 3,4 pourcent en 2002 à 5,1 pourcent en 2007, un taux plus élevé que le ratio moyen de l’ASS (4,2 pourcent). Les dépenses publiques dans les programmes d’éducation de base ont augmenté de 2,3 pourcent du PIB en 2002 à 3,9 pourcent en 2007, alors que les allocations à l’enseignement secondaire et supérieur ont augmenté de manière plus modeste de 1,0 à 1,2 pourcent du PIB au cours de la même période (Figure 3.1).33

Figure 3.6: Dépenses publiques réelles dans le secteur de l’éducation, 2002-07

32 Source des données: Ministère de l’éducation nationale du Mali (2008) et la Banque mondiale (2007). 33 L’éducation de base comprend les cycles préscolaires, primaire et le premier cycle du secondaire, ainsi que l’éducation informelle (par ex. des cours littéraires).

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EcolesEcoles et services

2004 2000 2004 2007 2004 2007 2004 2007Enseignement préscolaire 0,0 4,7 86,7 13,3 … 0,0 0,0Education de base 1 11,0 16,6 81,8 80,1 17,8 … 0,4 1,6Education de base 2 31,5 37,1 83,6 73,0 15,2 … 1,2 2,0Enseignement secondaire général 36,5 41,8 44,8 34,2 37,0 … 18,2 11,4Formation professionnelle 20,0 25,8 23,9 71,3 … 4,7 7,0

Enseignement supérieur 36,8 44,1 24,1 30,9 41,8 … 34,2 34,4Normal 22,1 25,5 15,6 … 7,2 … 77,3Tout 18,8 24,4 58,7 52,0 29,1 36,3 12,3 11,8Source: Ministère des finances et Ministère de l’éducation nationale, Gouvernement du Mali (2008) et la Banque mondiale (2007)

Salaires Biens et services Transferts et subventions

Part des dépenses courantes Pourcentage du pesonnel

Source: Gouvernement du Mali (2006, 2008).

3.7 Les taux d’exécution représentaient en moyenne 95 pourcent dans le secteur de l’éducation de 2004 à 2007 et étaient plus élevés pour les dépenses courantes que pour les dépenses d’investissement.34 Pour l’éducation de base, les taux d’exécution globaux représentaient une moyenne de 94,5 pourcent, ce qui reflète le fait que les dépenses courantes réelles sont très proches des montants autorisés par la loi des finances. Pour les dépenses en capital, les taux d’exécution ne correspondaient qu’à 86pourcent. Un schéma comparable a été observée concernant l’enseignement secondaire et supérieur, où la moyenne des taux d’exécution était de 97,6 pourcent dans l’ensemble, mais où les dépenses réelles en capitaux étaient plus proches au montant prévu dans la loi des finances qu’ils ne l’étaient pour l’éducation de base. Le ratio des dépenses courantes par rapport au total représentait une moyenne de 74,4 pourcent au cours de cette période, plus élevé pour le sous-secteur de l’enseignement secondaire et supérieur que pour l’enseignement de base, où un programme ambitieux pour étendre les installations scolaires en cours d’exécution.35

Tableau 3.12: Personnel autre que les enseignants et Part des différentes

catégories dans les Dépenses courantes exécutées

3.8 Les traitements et salaires représentaient 58,7 pourcent des dépenses courantes en 2004, mais ont baissé à 52,0 pourcent en 2007 (Tableau 3.3).36 La part des salaries dans les dépenses courantes est plus élevée pour les niveaux inférieurs de l’éducation, (enseignement préscolaire et éducation de base 1), avec des parts de plus de 79 pourcent, alors que pour l’enseignement supérieur les traitements et salaires représentaient 30 pourcent en 2007.37 En termes nominales, la masse salariale a augmenté d’une moyenne annuelle de 7 pourcent de 2004 à 2007, avec le taux annuel le plus élevé de 8 pourcent enregistré en 2006, dû à une

34 L’analyse de l’exécution budgétaire du point de vue de la classification économique couvre la période 2004-07, pour laquelle des données constantes sont disponibles.35 Des calculs ont été effectués y compris l’investissement financé par l’appui au budget sectoriel et l’investissement dans le cadre du BSI compris dans le budget. 36 Pour 2004, la source d’information est la Banque mondiale (2007), l’Education au Mali et pour 2007, le Ministère de l’éducation et le Ministère des finances, Gouvernement du Mali.37 L’éducation obligatoire dure au total 9 ans, 6 années d’enseignement primaire (éducation de base 1) et 3 années d’enseignement secondaire (éducation de base 2).

28

augmentation de salaires des enseignants contractuels, dans un effort d’aligner leur salaire sur celui des enseignants fonctionnaires.38 L’augmentation nominale de la masse salariale reflète également les dépenses plus élevées liées aux enseignants communautaires à mesure que le Gouvernement augmente sa contribution pour compenser les ressources précédemment fournies par les donateurs tels que l’USAID qui ont cessé d’apporter leur appui. Le recrutement de nouveaux enseignants ne concerne que les enseignants contractuels, dans un effort de contenir les coûts. Les enseignants contractuels n’ont pas droit au même paquet d’avantages que les fonctionnaires.

3.9 En termes de réalisations, les dépenses publiques sur les biens et services représentaient 29,1 pourcent des dépenses courantes totales de l’éducation en 2004 et elles ont augmenté à plus de 36,3 pourcent en 2007.39 Ceci reflète les efforts supplémentaires déployés pour fournir des manuels scolaires et d’autres consommables au plus grand nombre d’enfants, en particulier au niveau de l’enseignement de base. La part des transferts et des subventions dans les dépenses courantes du budget pour l’éducation de base est passée de 0,4 pourcent en 2004 à 1,6 pourcent en 2007. Les tendances des transferts reflètent le rôle accru des entités privées (non communautaires) dans le secteur. Le nombre d’écoles privées a augmenté depuis que la législation a changé au début des années 1990, le plus rapidement lors du premier cycle de l’éducation de base. L’appui du Gouvernement aux écoles privées varie en fonction du type d’école. Le Gouvernement paie 80 pourcent des salaires des enseignants des écoles catholiques. De plus, tous les enseignants des écoles privées sont éligibles pour participer aux programmes de formation pré- et en cours d’emploi financés par le Gouvernement. Pour l’enseignement secondaire et supérieur, les transferts reflètent les mises de fonds sous forme de bourses et d’autres paiements en particulier pour les étudiants. En 2007, les bourses correspondaient à plus de 26 pourcent du budget actuel de l’enseignement supérieur, représentant une part de près de 30 pourcent des traitements et salaires.

3.10 Les informations sur les ressources extérieures des donateurs sont plus prévisibles pour la planification à court terme. Les prévisions faites dans le cadre du CSLP concernant le flux de ressources extérieures pour financer les projets d’enseignement étaient assez conservatrices (Gouvernement du Mali, 2002, 2006) par rapport aux montants alloués dans la loi des finances. Les ressources extérieures étaient plus prévisibles pour les projets liés à l’enseignement secondaire et supérieur, en raison éventuellement du nombre limité de projets impliqués. Environ 35 pourcent des projets financés par les donateurs dans le secteur de l’éducation ont connu des retards de décaissement et ont nécessité des extensions qui ont entraîné des augmentations dans la durée moyenne de projets de 5 à 7 ans (Gouvernement du Mali, 2006). Comme analysé dans le chapitre 2, les délais de décaissement sont provoqués par des progrès plus lents que prévus dans le cadre de la satisfaction des conditions de prêts et de subventions, des goulots d’étranglement dans la passation des marchés et des contraintes de capacité.

38 Les politiques de recrutement d’enseignants ont changé vers la fin des années 1990 en vue de contenir les coûts, en favorisant les enseignants contractuels et communautaires. A l’époque, les rémunérations des enseignants contractuels étaient moins élevées que celles des fonctionnaires, et les enseignants communautaires étaient payés essentiellement par les communautés (avec l’aide des ONG et des donateurs), en plus d’une subvention de l’état qui correspondait à environ 25 pourcent du salaire des enseignants contractuels. Le nombre d’enseignants contractuels est passé de 835 en 1997 à 19 431 en 2008 et le nombre d’enseignants communautaires est passé de 1 106 to 10 695, alors que le nombre d’enseignants fonctionnaires a baissé de 11 356 à 5 293. 39 Sources: Banque mondiale, 2007 et Ministère de l’éducation nationale, Gouvernement du Mali (2008).

29

C. QUESTIONS RELATIVES A LA GESTION DES RESSOURCES PUBLIQUESDANS LE SECTEUR DE L’EDUCATION

3.11 Même si des progrès significatifs ont été réalisés dans le secteur de l’éducation au cours des cinq dernières années, un certain nombre de questions critiques en matière de gestion des dépenses publiques demeurent.40 En termes d’exécution, les dépenses dans le sous-secteur de l’éducation de base correspondaient à 3,9 pourcent en 2007. Les efforts supplémentaires ont été déployés jusqu’à une certaine mesure au dépens d’autres sous-secteurs, qui avaient connu une stagnation dans leur part du budget sectoriel (Figure 3.1). Si cela est compatible avec les priorités de la PISE 1 et du CSLP, il sera difficile pour le Mali de continuer à réduire les allocations de l’enseignement secondaire et supérieur dans la mesure où ces sous-secteurs devront absorber le nombre grandissant des sortants de l’enseignement fondamental. Le Mali, comme bien d’autres économies africaines, dispose d’un petit stock de capital humain avec des compétences du niveau secondaire ou tertiaire. L’investissement en compétences est important pour permettre au Mali d’atteindre et de soutenir les taux ce croissance élevés que recherche le CSCRP, et de réduire l’écart technologique entre le Mali et ses compétiteurs. Les efforts requis devraient prendre en compte le fait que l’accumulation de compétences est freinée par la mortalité due aux maladies et par l’émigration.41 La Banque a initié une étude sur le thème « compétences et développement », qui sera finalisée en mars 2009, et qui pourrait fournir des aperçus de ces questions.

3.12 Bien que le Mali ait atteint les cibles du CSCRP pour ce qui concerne le ratio enseignant-élèves 2007, la performance du pays reste médiocre par rapport à la moyenne de l’ASS (Tableau 3.4).42 Après avoir été constant à 57 pourcent entre 2002 et 2004, le ratio enseignant-élève est passé à 56 et 55 pourcent en 2006 et 2007 respectivement.43 Toutefois, le Mali continue à avoir plus d’élèves par enseignant que le Sénégal ou le Burkina Faso. Par ailleurs, la taille moyenne des classes au plan national varie considérablement, allant de 15 à 120 élèves (CSCRP Rapport de Mise en œuvre, 2008). La hausse du ratio enseignant-élève suggère qu’on a besoin de plus d’enseignants. Le CSCRP prévoit de recruter annuellement 2 000 enseignants pour le niveau de base et 360 enseignants pour le niveau secondaire. Les recrutements planifiés favorisent les enseignants contractuels mais il émerge des préoccupations concernant la durabilité de cet effort, puisque les ressources PPTE sont supprimées progressivement et l’avantage en termes de coûts des enseignants contractuels et communautaires est érodé. Pour soutenir ses programmes, le Mali a besoin d’allouer plus de fonds à l’éducation, en rationalisant les allocations intersectorielles. Le Mali devra également identifier de nouvelles opportunités pour développer des partenariats public-privé et impliquer la société civile, y compris les groupes religieux. Il y a également de la place pour réallouer des ressources de manière intra-sectorielle et rationaliser l’utilisation du personnel du secteur de l’éducation, par exemple en réorientant les enseignants qui occupent des postes administratifs vers les salles de classe.

40 Ceci comprend l’expansion dans le réseau scolaire ainsi qu’une hausse des taux d’inscription et d’achèvement.41 Les techniciens moyens ont été importés d’autres pays de la région, notamment le Sénégal, le Togo et la Côte d’Ivoire (Banque mondiale, 2007).42 Pendant le PISE 1, 620 enseignants avaient été formés chaque année, contre une prévision initiale de 2,500.43 Les statistiques pour cette variable varient en fonction de la source.

30

Mali

Burkina Fas

oGhana Sénéga

lTogo

Ouganda ASSIntrants d’Education

Dépenses publiques par élève (% du PIB par habitant)Primaire 21,3 27,4 17,8 18,3 … 11,3 11,3Secondaire 31,7 20,5 28,0 35,0 30,9 34,0 …Tertiare 265,9 2/ 208,1 209,4 235,3 317,9 188,9 …

Dépenses publiques sur l’éducation% du PIB

4,8 4,2 5,4 5,0 5,4 5,2 4,2% du total des dépenses publiques 17,1 15,4 … 26,3 … … …

Enseignants formés en éducation primaires (% du total)… 86,9 53,0 100,0 36,8 84,8 …Ratio instituteur-élève (élèves par instituteur) 56,0 46,0 32,0 39,0 38,0 49,0 47,0

Achèvement de l’éducation et RésultatsTaux d’achèvement du cycle primaire 49,0 31,0 71,0 49,0 67,0 54,0 60,0

Garçons 59,0 35,0 73,0 51,0 78,0 57,0 65,0Filles

40,0 28,0 68,0 47,0 56,0 51,0 55,0Taux d’alphabétisation adultes

Hommes 33,0 40,0 66,0 51,0 69,0 77,0 69,0Femmes 16,0 26,0 50,0 29,0 38,0 58,0 50,0

Efficacité de l’éducationTaux brut d’inscription au

CP Garçons 86,0 79,0 105,0 95,0 101,0 145,0 117,0Filles

76,0 67,0 110,0 98,0 95,0 147,0 108,0Taux de survie de la cohorte (2005)

Ceux qui atteignent le CM 2 Garçons 83,0 71,0 … 62,0 79,0 49,0 …

Filles

79,0 74,0 … 65,0 70,0 49,0 …Ceux qui atteignent la dernière classe du cycle primaire

Garçons 75,0 68,0 … 54,0 74,0 26,0 …Filles

70,0 66,0 … 53,0 62,0 25.0 …Taux de redoublement (% du total des inscrits)

Garçons 17,0 29,0 6,0 10,0 23,0 30,0 9,0Filles

17,0 28,0 6,0 11,0 23,0 29,0 9,0Transition à l’école secondaire

Garçons 63,0 37,0 … 52,0 68,0 42,0 …Filles

48,0 31,0 … 46,0 61,0 43,0 …

Sources: Gouvernement du Mali (2002-08), Banque mondiale (2007), l'Education au Mali, estimations de la Banque mondiale et Indicateurs sur le développement mondiale 2008. Les données pour le Mali sont les plus récentes disponibles pour la période 2005-07. s

Tableau 3.13: Intrants et Résultats des Indicateurs d’Education, Mali et

Comparateurs (2006, sauf indications contraires)44

3.13 Des efforts sont nécessaires pour tempérer les augmentations des coûts. Les coûts unitaires de l’éducation à tous les niveaux ont diminué au cours des 10 dernières années, suite au changement de la politique de recrutement en faveur des enseignants contractuels qui coûtent moins chers. Cependant, les coûts par habitant de l’enseignement primaire au Mali en 2006 étaient plus que le double de la moyenne en ASS et parmi un groupe de comparateurs, un seul, le Burkina Faso, avait des coûts par habitant plus élevés que le Mali (Tableau 3.4). Pour l’enseignement secondaire le Mali fait assez mauvaise figure par rapport à tous les pays sélectionnés dans le tableau 3.4, malgré les efforts visant à mieux cibler les bourses aux étudiants depuis 2002. Bien que les récentes estimations des dépenses publiques par habitant dans l’enseignement supérieur ne sont pas disponibles (265 pourcent du PIB par habitant en 1999), il

44 Voir l’annexe 6 pour les indicateurs les plus récents disponibles pour l’éducation au Mali.

31

est peu probable que les coûts aient baissé ces dernières années, avec la poursuite de l’offre gratuite de l’éducation et des paiements additionnels sous forme de bourses, essentiellement pour les étudiants en milieu urbain des foyers de la classe moyenne et de la classe moyenne du premier rang qui fréquentent ce niveau d’enseignement. Il y a également une place pour réduire les coûts par des ajustements des pratiques de passation des marchés. L’acquisition des manuels scolaires varie en fonction de la source de financement, mais il y a toujours une part importante des contrats attribués non pas par appel d’offres compétitifs et/ou des contrats à fournisseur unique. Le délai d’acquisition dure des années, en particulier pour les manuels en langues nationales, puisque les éditeurs internationaux ne parlent pas couramment les langues utilisées et doivent retourner les manuscrits et les épreuves à maintes reprises pour être édités (Banque mondiale, 2007). Des changements récents dans le système de distribution, permettant aux éditeurs de livrer directement aux écoles, ont renforcé l’efficacité, mais le système est coûteux et les livres continuent à disparaître à tous les niveaux du système (voir Encadré 3.1).

Encadré 3.2: Principales conclusions de l’enquête sur le suivi desdépenses publiques dans le secteur de l’éducation

Source: Banque mondiale (2006).

3.14 L’intervention ciblée du Gouvernement depuis l’adoption du PRODEC en 2000 a eu des résultats positifs, mais les résultats dans le secteur de l’éducation au Mali restent moins importants que dans les pays comparables. L’augmentation des infrastructures publiques et de mises de fonds plus élevés pour les traitements et les biens et services ont élargi l’accès aux services éducatifs, entraînant une hausse des taux d’achèvement de l’école primaire de 36,8 pourcent en 2002 à 49 pourcent en 2006 et à 53 pourcent en 2007. Néanmoins, le Mali devra déployer des efforts considérables pour atteindre le taux d’achèvement de l’ASS, qui est de 60 pourcent (Tableau 3.4). La proportion de la population malienne qui sait lire et écrire est aussi très faible, estimée à environ la moitié de la moyenne en ASS. Les taux d’alphabétisme chez les adultes au Mali restent pires que dans les deux pays voisins qui sont aussi parmi les pires performeurs du monde, le Sénégal et le Burkina Faso. L’accélération du progrès implique la mobilisation des ressources additionnelles pour fournir des infrastructures, des enseignants et des manuels scolaires, mais cela devrait être accompagné de la diminution du gaspillage dans l’utilisation des ressources.

3.15 Les tendances des indicateurs de l’efficacité de l’éducation sont mitigées. L’inscription d’enfants au CP au Mali est en-dessous de la moyenne en ASS, à 86 et 76 pourcent pour les garçons et les filles respectivement. Mais les taux de survie de la cohorte et de transition à l’enseignement secondaire sont meilleurs que beaucoup des pays de comparaison. Du côté négatif, le taux de redoublement au Mali est presque le double de la moyenne de l’ASS. Un taux de redoublement élevé implique un gaspillage des ressources publiques, la réduction des motivations des enfants d’aller à l’école, et le retrait des enfants de l’école par leurs parents. Une autre préoccupation au Mali est que les notes de performance académique en lecture et en mathématiques sont parmi les plus bas dans les pays francophones (avec celles du Niger et du Tchad). Ce fait est bien illustré par les résultats du Learning Achievements Assessment (PASEC) de 2005 et 2008. Parmi les enfants maliens en CE1, seulement 51 pourcent ont obtenu la moyenne en grammaire/ lecture en 2005, cette part passant à 49,6 pourcent en 2008. Toujours en CE1, seulement 48 pourcent ont obtenu la moyenne en mathématiques en 2005, et 41 pourcent in

32

Dans les trois régions couvertes par l’enquête, on pense que les écoles n’ont pas reçu la totalité des manuels scolaires qu’on leur avait alloués au niveau central (en moyenne 40 pourcent seulement) dans l’année correspondante. Le gaspillage dans les centres d’animation pédagogique (CAP) est très variable et proportionnel à l’augmentation de l’allocation initiale aux écoles. Pour les fournitures autres que les manuels scolaires et les tables-bancs, les écoles du cycle de base n’ont pas reçu des ressources du niveau central en 2004. Une révision des décisions pour la distribution de ces fournitures montre qu’aucune école du cycle de base n’en a bénéficié.Le manque de transparence dans l’information budgétaire au niveau des Académies d’Enseignements (AE) et des CAP facilite l’utilisation efficace des ressources ou la corruption et le manque de règlements officiels d’allocation des ressources budgétaires dans les CAP peuvent avoir exacerbé le problème de détournement de fonds au niveau régional.

2008. De plus, chez les enfants en classe de CM2, seulement 43 pourcent avaient la moyenne en grammaire/lecture en 2005, et seulement 4 pourcent ont obtenu la moyenne en mathématiques. En 2008, d’après les résultats des examens des élèves en CM2 48 et 45 pourcent ont obtenu la moyenne en grammaire/lecture et mathématiques respectivement. Les élèves de la classe de 6e ont obtenu de meilleurs résultats en grammaire/lecture que les autres classes testées, avec 62 pourcent ayant obtenu la moyenne. Toutefois, pour les mathématiques, le taux était de 43 pourcent. Les principales causes de la faible qualité de l’éducation comprennent notamment: (i) la manque d’enseignants qualifiés; (ii) la fourniture inadéquate de manuels scolaires (le ratio livre-élève était de 1,9:1 en milieu rural même si le ratio de 2:1 livres par élève avait été programmé);45 et (iii) un système d’évaluation de l’apprentissage et de suivi de la performance inefficace.46 Cela signifie que les ressources publiques ne réussissent pas à créer des compétences adéquates pour les secteurs productifs, ce qui implique qu’il faudra déployer des efforts pour renforcer l’efficacité dans l’utilisation des ressources rares disponibles, y compris en introduisant des mécanismes pour suivre les dépenses sur toute la chaîne jusqu’au bénéficiaire final.

3.16 Les efforts de décentralisation, surtout la création des collectivités, ont renforcé considérablement les initiatives locales et pourraient améliorer l’efficacité de l’allocation de ressources. Les mesures prises dans le cadre du programme de décentralisation du secteur de l’éducation comprennent la création des centres des ressources éducatives (CAP), qui consultent les parents, les enseignants, les ONG, les associations et les représentants des conseils.47 Les autorités locales sont responsables du développement de l’accès à l’éducation, le recrutement et la gestion des enseignants et la gestion des écoles. Ces activités sont menées conjointement avec le Gouvernement central. Depuis les années 2000, les collectivités ont accéléré la construction de salles de classe et le recrutement d’enseignants mais les CAP manquent toujours la capacité d’influencer l’organisation des classes, des transferts d’enseignants ou des inscriptions d’élèves et ne sont à peine impliqués dans l’appui pédagogique. Par ailleurs, le renforcement des capacités, les initiatives locales pourraient être renforcés avec la mise en place de mécanismes pour le transfert de ressources au niveau local, avec le renforcement des systèmes de contrôle.

45 Si le ratio s’approche aux cibles, la distribution de livres diffère d’une école à l’autre.46 Les témoignages rapportent des cas où les manuels scolaires sont reçus par les écoles mais pas distribués aux élèves. Par ailleurs, les manuels scolaires publiés pour une distribution gratuite ressemblent à ceux publiés pour une distribution commerciale, facilitant ainsi la migration des expéditions aux derniers.47 Les services décentralisés en éducation sont des structures en académies d’enseignement (AE) au niveau régional et en CAP au niveau du district. Les directeurs et le personnel de ces institutions sont des fonctionnaires.

33

Garçons Filles TotalBamako 122,2 123,2 122,6Gao 93,6 78,0 85,7Kayes 93,4 58,0 75,2Kidal 51,2 40,3 46,0Koulikoro 93,6 64,8 79,0Mopti 56,5 51,7 54,1Ségou 82,5 58,6 70,4Sikasso 75,8 55,3 65,4Tombouctou 72,0 60,6 66,2MALI 85,1 65,1 75,0Source: Gouvernement du Mali (2006, 2008)

Tableau 3.14: Taux d’inscription bruts (pourcent)

3.17 Les inégalités géographiques et de revenus dans la structure des dépenses en éducation demeurent.48 Pendant la période du PISE 1300 nouvelles salles de classe ont été construites (sur les 6 000 initialement programmées) mais des disparités dans l’accès restent considérables. Les taux d’inscription à Bamako dépassent 100 pourcent pour les garçons et les filles, mais comme le montre le Tableau 3.5, les régions qui sont essentiellement rurales et où l’indice de pauvreté est élevé comme Kidal, Mopti et Sikasso, ont les plus faibles taux d’inscription49. Si du progrès a été réalisé ces cinq dernières années, le préjugé en matière d’allocation des ressources n’est pas encore inversé. Les parents des familles à revenu le plus bas continuent de payer les frais scolaires de leurs enfants dans les écoles appartenant aux ou gérées par les communautés, des contributions à la construction d’écoles aux salaires des enseignants.50 De plus, la gratuité de l’école continue à être assurée pour les étudiants des universités qui en moyenne viennent des familles nanties vivant en zone urbaine. Les inefficacités dans les systèmes de passation des marchés et de distribution pénalisent aussi les enfants issus des familles pauvres, essentiellement parce que les parents ne peuvent pas payer les manuels scolaires et autres articles lorsqu’ils ne sont pas distribués à temps. Enfin, les investissements dans la formation des enseignants sont plus importants pour les enseignants non communautaires, ce qui implique que la qualité de l’éducation fournie essentiellement aux enfants pauvres en milieu rural est inférieure à celle de leurs paires en milieu urbain ou issus des familles à revenus plus élevés.

48 15 académies ont été créées dans les neuf régions et les districts de Bamako, et 70 Centres des ressources éducatives ont été mis en place.49 Les données pour 2001 montrent que 45 pourcent des enfants d’âge scolaire du quintile le plus pauvre sont scolarisés alors que pour le quintile le plus riche, la part était de 89 pourcent. Le nombre moyen d’années scolaires pour les personnes du quintile le plus pauvre était 1 alors que pour le quintile le plus riche, la moyenne était 5. Par ailleurs, la proportion d’individus ayant complété le cycle primaire dans le quintile le plus pauvre était de 3 pourcent, contre 37 pourcent dans le quintile le plus riche. Enfin, parmi les enfants issues du quintile le plus pauvre âgés de 6 à 11 ans, 75 pourcent étaient déscolarisés, par rapport à 29 pourcent dans le cas des enfants du quintile le plus riche.50 Les contributions des ménages sont concentrées dans les plus bas niveaux d’éducation, tels que l’enseignement préscolaire ou l’enseignement primaire.

34

La part de l’éducation dans les dépenses des ménages est très élevée aux bas niveaux de l’éducation et très basse aux niveaux plus élevés:o 46 pourcent dans le cycle préscolaire;o 17 pourcent dans le cycle primaire;o 4 pourcent dans le cycle secondaire; et o Moins de 3 pourcent dans l’enseignement supérieur.

10 pourcent des personnes bien éduquées absorbent 47 pourcent des ressources publiques allouées à l’éducation. 76 pourcent des enfants qui ne sont pas scolarisés vivent en zone rurale, et la plupart d’entre eux sont pauvres; Les filles ont moins d’accès à l’éducation, le ratio étant trois filles pour quatre garçons inscrits au premier cycle de l’enseignement

primaire, et seulement trois filles pour cinq garçons inscrits aux niveaux plus élevés d’enseignement; 38 pourcent des étudiants du secondaire et 50 pourcent des étudiants de l’enseignement supérieur sont issus du plus riche quintile

de la population estudiantine, et seulement 5 pourcent du total des inscrits dans l’enseignement supérieur sont issus du plus bas quintile; et

93 pourcent des étudiants inscrits au second cycle de l’enseignement secondaire ont des parents qui résident en zone urbaine.

Encadré 3.3: Conclusions de l’évaluation de la pauvreté au Mali, 2001 (EMEP)51

Source: Eléments du Système Educatif Malien - le renouvellement de la politique éducative pour atteindre les objectifs du millénaire et la réduction de la pauvreté (Banque mondiale 2006).

3.18 Des disparités importantes entre les sexes persistent au niveau des inscriptions et des résultats scolaires. Les taux d’inscription bruts sont plus élevés pour les garçons dans toutes les parties du Mali sauf Bamako (Tableau 3.5). Les taux d’achèvement et d’alphabétisation sont aussi plus élevés pour les hommes que pour les femmes (Tableau 3.5) et tous les indicateurs d’efficacité sauf le redoublement sont meilleurs pour les garçons. Des contraintes culturelles expliquent en partie les disparités entre les sexes observées. Par exemple, dans les régions plus conservatrices, les garçons et les filles ne se mélangent pas après la puberté et l’absence d’écoles séparées pour les garçons et les filles peut obliger les parents à n’envoyer que les garçons à l’école. D’autres facteurs qui expliquent la disparité entre les sexes sont d’ordre économique. Certains parents n’arrivent pas à payer les frais de scolarité de tous leurs enfants et il leur faudra prendre des décisions concernant les enfants qui doivent en bénéficier, qui sont généralement les garçons étant donné les coûts d’opportunité plus élevés d’envoyer les filles à l’école. Les parents sont également réticents à envoyer les filles à l’école lorsqu’elles doivent parcourir de longues distances (Banque mondiale, 2000). Si la solution des problèmes culturels exigera des mesures à long terme, y compris par l’ajustement du contenu du curriculum, l’amélioration des interventions publiques pourrait réduire les disparités à moyen terme. Ces mesures comprennent l’expansion de l’accès à l’éducation gratuite, en particulier dans les zones les plus pauvres et la réduction de la distance entre la maison et l’école. Enfin, le système de cantines scolaires pourrait améliorer la capacité d’absorption des enfants tout en faisant d’eux des défenseurs dans leurs foyers.

3.19 Si les ressources budgétaires sont dirigées vers les écoles secondaires privées et sous forme de bourses octroyées aux élèves, la qualité et la localisation géographique reste un problème. La capacité d’inspection reste faible et les règlements mis en place pour le secteur ne sont pas toujours respectés. De plus, les écoles secondaires ont du mal à recruter et à retenir les enseignants formés. Enfin, les écoles secondaires privées sont concentrées en zone urbaine.52 Des efforts visant à renforcer la concurrence au sein du sous secteur sont importants afin de renforcer l’efficacité. Le Gouvernement pourrait appuyer le processus en adoptant un cadre pour l’allocation des ressources budgétaires axée sur la performance, l’équité et des considérations géographiques.

3.20 Des préoccupations émergent concernant l’efficacité dans l’utilisation des ressources publiques dans l’enseignement supérieur. Plus du quart des dépenses courantes du secteur en 2007 a été consacré aux bourses, qui comme indiqué plus haut, ne sont pas octroyées selon des critères d’équité ou de performance clairs. Les ressources budgétaires sont allouées essentiellement sous des pressions de demande, dans une situation où le cadre pour l’inscription dans les universités est fluide. De plus, les conditions pour la rétention des bourses ne sont pas bien établies, ce qui rend le système vulnérable à l’abus. Enfin, l’Université de Bamako est 51 Le Gouvernement a mené une enquête-ménage en 2006. L’évaluation, la cartographie de la pauvreté, et l’analyse des déterminants ont été entreprises. Toutefois, des travaux supplémentaires seraient nécessaires pour évaluer les liens entre les niveaux de revenu et les dépenses des ménages sur l’éducation et la santé ainsi que l’accès et l’utilisation des services de base par les différentes catégories de revenu.52 Banque mondiale (2008) Notes sur le Forum sur l’éducation au Mali 2008.

35

CSLPLoi des fin.

Perf. du Budg.

Taux d’exéc. (% ) CSLP

Loi des fin.

Perf. du Budget. CSLP

Loi des fin.

Perf. du Budge d’exéc. (%)

2002 39,7 39,4 32,6 82,7 6,7 6,4 6,2 18,1 18,0 12,1 6,.22003 43,5 52,1 33,9 65,1 7,1 7,9 5,9 18,0 25,1 9,7 38,62004 46,6 50,4 42,1 83,6 7,2 7,8 7,0 18,0 19,8 11,8 59,62005 50,2 55,0 48,6 88,4 7,2 7,9 6,8 18,0 20,2 15,1 74,82006 72,7 69,1 65,6 95,0 8,5 7,9 8,3 .. . …. …2007 65,3 67,3 62,7 93,1 6,9 7,0 7,4 . . …. …Moyenne 53,0 55,5 47,6 84,7 7,3 7,5 7,0 18,0 20,8 12,2 60,1Source: GoM (2006-2008)

des dépenses (Hors dette)Financement extérieur prévu pour la

santeDépenses de santé (Millliards FCFA) Dép. de santé comme % du total

confrontée aux problèmes de gestion critiques, et de grèves à répétition. La qualité a également été soulignée comme étant en dessous de la moyenne régionale, alors que le coût du service fourni est très élevé.53 Pour avancer, il faudra mener une évaluation approfondie du sous-secteur comme premier pas vers la définition des dépenses publiques, y compris la structure des allocations, ciblant des mécanismes pour les bourses, les frais et le cadre de surveillance.

D. ALLOCATIONS BUDGÉTAIRES AU SECTEUR DE LA SANTÉ

3.21 Le PDDSS et les stratégies de pauvreté élaborées au Mali définissent les objectifs clés pour étendre l’accès et la qualité des services fournis dans le secteur de la santé. Les interventions publiques planifiées comprennent: (i) l’amélioration de l’accès géographique aux services de santé de base et la disponibilité de ressources humaines qualifiées; (ii) la fourniture de médicaments, de vaccins et consommables de qualité et abordables dans l’ensemble du pays; (iii) la réduction des coûts des soins de santé pour les pauvres, en particulier l’immunisation, la consultation prénatale, le planning familial, le coût des services de Prise en charge intégrée des maladies des enfants (PCIME); (iv) la reforme des établissements hospitaliers et les instituts de recherches; et (v) le renforcement des capacités institutionnelles du Ministère de la santé et de toutes les structures sanitaires. Le Mali bénéficie d’un appui constant de la part des partenaires au développement, à travers l’appui budgétaire, des investissements et l’accès aux ressources PPTE.

3.22 L’information sur les dépenses publiques dans le secteur de la santé a été obtenue par le biais du budget et les comptes nationaux compilés pour le secteur . L’information des comptes nationaux du secteur de la santé montre que de toutes les ressources dirigées vers les programmes de santé, environ la moitié est gérée par le Ministère de la santé, et le reste par d’autres secteurs ou dirigé directement par les donateurs vers les localités ou d’autres entités. La discussion ci-après met l’accent sur les ressources allouées et gérées par le Ministère de la santé.

3.23 Les allocations budgétaires prévues pour la santé dans le CSLP ont augmenté de 6,7pourcent des allocations totales (hors service de la dette) en 2002 à 8,5 pourcent en 2006 (Tableau 3.6). Cependant, les allocations planifiées ont été réduites à 6,9 pourcent en 2007, la première année du CSCRP. Les allocations approuvées par l’Assemblée nationale étaient en moyenne proches de celles prévues dans le CSLP pour la plupart des années de la période 2002-06 et encore en 2007, dans le cadre du CSCRP. Les montants utilisés, cependant, étaient systématiquement moins élevés que l’allocation de la loi des finances, avec les taux d’exécution qui variaient entre 65 et 95 pourcent dans la période 2002-07. Cependant, le taux d’exécution a constamment augmenté depuis 2003 et reste au dessus de 90 pourcent depuis 2006.

Tableau 3.15: Dépenses dans le secteur de la santé prévuesdans le CSLP, autorisées par la Loi des finances et exécutées

53 Banque mondiale (2008) Notes sur le Forum sur l’éducation au Mali 2008.

36

2004 2005 2006 2007Taux d’exéc. (%)

Dépenses courantes 26,8 30,1 34,4 40,0 98,3Salaires 6,2 5,8 5,7 6,1 98,7Autres biens et services 13,8 15,1 16,5 19,2 98,6Transferts et subventions 6,8 9,2 12,3 14,7 97,5

Dépenses en capital (en milliards FCFA) 1,4 18,5 31,2 22,6 81,1Total (en milliards FCFA 42,1 48,6 65,6 62,7 90,6

Dépenses courantes … 12,4 14,4 16,3 …Salaires … -6,3 -2,0 8,4 …Autres biens et services … 9,6 9,0 16,3 …Transferts et subventions … 35,1 33,7 20,0 …

Dépenses en capital … 20,5 68,6 -27,4 …Total … 15,3 35,0 -4,4

Ratio dépenses courantes/dépenses totales 63,5 61,9 52,5 63,9 …Ratio traitements et salaires/dépenses courantes 23,0 19,2 16,4 15,3 …Ratio autres biens et services/dépenses courantes 51,6 50,3 47,9 47,9 …Ratio transferts et subventions/dépenses courantes 25,4 30,5 35,6 36,8 …Ratio capital/total des dépenses 36,5 38,1 47,5 36,1 …

(Pourcentage)

(Changement annuel en %

(en Milliards FCFA)

3.24 La moyenne des taux d’exécution des dépenses dans le secteur de la santé était 90 pourcent de 2004 à 2007 (Tableau 3.7). Les dépenses exécutées pour les traitements et salaires ont dépassé les dotations de la Loi des finances de 3,4 pourcent en 2004, mais étaient généralement maintenues au niveau des allocations pendant la période. Si les taux d’exécution pour les dépenses courantes avoisinaient 100 pourcent, la performance des dépenses en capital était moins bien, avec des taux d’exécution variant entre 66 et 92 pourcent. La moitié de tous les projets financés sur ressources extérieures avaient leurs dates limites prorogées pour des raisons similaires à celles exposées au chapitre 3.

Tableau 3.16: Classification économique des dépenses de santé

Source: Ministère des finances, Gouvernement du Mali (2008)

3.25 Les dépenses courantes représentaient environ 60 pourcent du total des dépenses du secteur de la santé de 2004 à 2007 (Tableau 3.7). Les traitements et salaires représentaient 15,3 pourcent des dépenses courantes en 2007, soit une baisse de presque 8 pourcent par rapport à 2004. La masse salariale en terme nominal a baissé de 2004 à 2006, après avoir recouvert en 2007 avec une hausse de 8 pourcent par rapport à 2006. Les allocations aux autres catégories ont augmenté, notamment les transferts qui ont plus que doublé de 2004 à 2007, suivi des biens et services qui en 2007, qui étaient 38 pourcent plus élevé qu’en 2004, indiquant les efforts du Gouvernement à étendre la disponibilité des médicaments essentiels et d’autres consommables de santé (Figure 3.2). En 2007, les transferts représentaient 36,8 pourcent du total des dépenses dans la santé, soit une hausse de presque 10 points de pourcentage par rapport à 2004. Cette hausse reflète les efforts du Gouvernement visant à exécuter de plus en plus son budget à travers des institutions autonomes.

37

0.0

5.0

10.0

15.0

20.0

25.0

2004 2005 2006 2007

Année

Milliards FCFA

SalairesAutres biens et servicesTransferts et subventions

Figure 3.7: Dépenses en capital et courantes dans le Secteur de la santé, 2004-07

38

Organisation du Système de santé

753 Centres de santé communautaire (CSCOM) gérés par les communautés. La Fédération nationale des Comités de gestion des CSCOM (FENASCOM) est représentée dans toutes les instances de décision au niveau central du Ministère chargé de la santé, premier niveau de contact;

55 Centres de santé de référence (CSRef) disposant de quelques lits d’hôpital au niveau des districts;

7 hôpitaux régionaux au niveau régional; 4 hôpitaux nationaux et des instituts

spécialisés au niveau national.

Source: Gouvernement du Mali (2008)

E. PRINCIPAUX PROBLÈMES DANS LA GESTION DES DÉPENSES PUBLIQUESDANS LE SECTEUR DE LA SANTÉ

3.26 L’augmentation des dépenses publiques a contribué à l’amélioration de l’accès aux formations sanitaires. La part des dépenses générales du Gouvernement sur le total des dépenses sur la santé a augmenté de 40 pourcent en 2002 à presque 52 pourcent en 2006, ce qui a permis au Mali de soutenir la comparaison avec la moyenne de l’ASS (Tableau 3.8).54 En termes de la performance par habitant, les allocations du Gouvernement au secteur de la santé ont presque doublé au cours de la période, passant de 7,6 $EU à 15,5 $EU. Le Mali soutient également la comparaison avec la moyenne régionale en termes de flux de ressources extérieures, qui a également augmenté pendant la période, passant de 15 pourcent à 18 pourcent des dépenses générales de santé. Ces efforts ont contribué à l’augmentation de la proportion de la population vivant à moins de 5 km d’un centre de santé, de 44pourcent en 2002 à 51 pourcent en 2006. Des progrès supplémentaires ont été réalisés en 2007 pour étendre l’accès à 53 pourcent de la population. Le progrès a été plus rapide à Sikasso (6 pourcent), Kayes et Segou (3 pourcent), qui avaient une densité plus faible de formations sanitaires dans les zones les plus peuplées. Beaucoup de progrès ont été également faits dans l’accès aux soins de santé de base suite à la fourniture gratuite des services, dont les ARV, les kits césariens, les moustiquaires distribués à des groupes spécifiques, l’immunisation, et le traitement de la tuberculose. Les taux d’immunisation pour le DTCP3 en faveur des enfants de moins de 12 mois ont augmenté de 75 pourcent en 2002 à 91 pourcent en 2005 et à 94 pourcent en 2007. Le taux de prévalence du VIH, déjà bas en 2002 (1,7 pourcent) est passé à 1,3 pourcent en 2005. Mais de sérieux défis demeurent, les résultats pour la santé de la reproduction étant pires que la moyenne de ASS. Comme expose ci-dessous, des progrès plus rapides impliqueraient la disponibilité de plus de ressources qu’il faudra utiliser plus efficacement.

Tableau 3.17: Intrants et Résultats Sanitaires

54 Cette part comprend les dépenses gérées par le Ministère de la santé et d’autres institutions impliquées dans le secteur.

39

Mali (2005-2005-06)

Burkina Faso Ghana Sénégal Togo ASS

Dépenses de santéTotal comme pourcent du PIB (2004 sauf indications contraires) 6,0 6,1 6,7 5,9 5,5 6,3Public comme pourcent du PIB (2004 sauf indications contraires)

3,1 3,3 2,8 2,4 1,1 2,6dont le Ministère de la santé 2,1 … .. … … …

Public comme pourcent du total santé (2004 sauf indications contraires)

51,7 54,8 42,2 40,3 20,7 41,8Charge décaissé comme pourcent du privé (2004 sauf indications contraires)

99,5 97,9 78,2 94,5 84,9 44,8Ressources extérieures comme pourcent du total (2004 sauf indications contraires

18,7 26,8 29,9 12,8 8,9 6,8Par habitant (2004 sauf indications contraires, $EU)

30,0 24,0 27,0 39,0 18,0 45,0

Médecins (pour 1 000 personnes, 2000-05) 0,1 0,1 0,2 0,1 0,0 ..Densité d’agent de santé (pour 1 000 personnes, 2000-05) 0,2 0,3 0,9 … 0,3 …Lits d’hôpital (pour 1 000 personnes, 2000-05) … … …

Prévention de maladies, couverture et préventionTaux d’immunisation des enfants (enfants âgés de 12 à 23 mois)

Rougeole 86,0 54,0 83,0 74,0 70,0 64,0OPT 85,0 96,0 84,0 84,0 82,0 65,0

Enfants qui dorment sous des moustiquaires imprégnés (pourcent des moins de 5 ans)

8,0 2,0 4,0 14,0 54,0 …Traitement de la tuberculose et taux de réussite 71,0 67,0 72,0 74,0 67,0 74,0

Santé de la reproductionIndice synthétique de fécondité (naissances par femme, 2005 sauf indications contraires)

6,7 2,3 4,1 4,9 5,0 5,3Prévalence des contraceptives (pourcent des femmes mariées âgées de 15 à 49) ans 8,0 14,0 25,0 11,0 26,0 23,0Naissances assistées par du personnel qualifié (pourcent) 41,0 38,0 47,0 58,0 61,0 45,0Taux de mortalité maternelle (pour 100 000 naissances vivantes)

580,0 480,0 540,0 430,0 480,0 …

Sources: Indicateurs du développement mondial 2008 OMS, http://www.who.int/whosis/database

3.27 Si les efforts du Gouvernement ont réussi à étendre les infrastructures sanitaires, le manque de personnel de santé et sa distribution inégale demeurent un problème. Comme dans le secteur de l’éducation, la restriction du recrutement de fonctionnaires constitue un obstacle majeur et l’amélioration de leur distribution. Malgré les efforts déployés au cours de la dernière décennie, le Mali avait une densité de 8 médecins pour 100 000 (PNUD 2008 HDR, pour la période 2000-2004) et de 53 infirmières/sages-femmes pour 100 000 personnes (OMS, 2008), en dessous de la moyenne régionale. Si les ressources PPTE ont permis de recruter 1088 professionnels de santé de 2002 à 2006, dont environ 85 pourcent d’infirmières et de sages-femmes, la densité en termes d’indices d’agent de santé reste plus élevée à Bamako que dans les autres parties du pays.55 Par ailleurs, le nombre de formations sanitaires gérées par du personnel non formé (infirmières en chef ou infirmières en formation) hors de Bamako reste élevé (26 pourcent des CSCOM à Mopti) et la faible densité du personnel de santé dans ces régions limite la gamme des services fournis. Par exemple, seulement 36 pourcent des 753 centres de santé communautaires (CSCOM) fournissent l’essentiel des services de maternité. Enfin, les formations sanitaires sont affectées par des pénuries considérables de fournitures médicales. En 2005, la région de Kayes a connu des pénuries de médicaments essentiels et d’autres fournitures pendant 231 jours de l’année, contre 1 jour à Bamako et une moyenne nationale de 48 jours. Cette discussion suggère que l’expansion des infrastructures sanitaires doit être accompagnée des efforts visant à améliorer la disponibilité de personnel qualifié ainsi que de médicaments essentiels et de matériels pour améliorer la fourniture des soins de santé. Un petit pas dans cette direction serait de réaffecter le personnel qualifié dans le secteur public assigné à des tâches administratives, généralement au niveau central, aux tâches de soins aux malades. La stratégie en

55 Ministère de la sante, Rapport sur la Consolidation du PRODESS II, 2005-09.

40

ressources humaines en cours de formulation pourrait fournir une opportunité privilégiée pour adopter un cadre global pour élargir, retenir et distribuer le personnel de manière plus équitable à travers le pays.

3.28 La gestion des ressources de santé est très centralisée bien que des efforts aient été faits vers la décentralisation. Les autorités ont approuvé un décret pour réglementer les pouvoirs et les ressources du Gouvernement central aux autorités locales, dans le but de renforcer l’efficacité de la fourniture de services. Cependant, l’opérationnalisation du décret connait des retards, dus entre autres aux contraintes de capacité et au besoin de mettre en place des mécanismes de surveillance efficaces. Comme l’indique le tableau 3.9, des progrès ont été faits, en 2007 plus de 80 pourcent des ressources publiques ont été gérées au niveau central. Des progrès ont été réalisés dans la direction des ressources par des entités autonomes et une augmentation des allocations aux structures régionales (dans le cadre du processus de déconcentration analysé ci-dessus) et aux hôpitaux régionaux, cofinancés par les communes. Les efforts pour diriger les ressources vers les projets locaux restent timides et privilégient fortement les investissements pour la construction et l’équipement des centres de santé (CSCOM).

Tableau 3.18: Distribution (%) des Finances publiquesdu Ministère de la santé en 2006 et 2007

2006 2007Structures centrales 75.4 57.6Organes autonomes 15.3 26.1Total pour le niveau central: 90.7 83.7Structures régionales … 12.1Hôpitaux régionaux … 4.2Total pour le niveau régional 9.3 16.3Total général: 100.0 100.0

Source: Gouvernement du Mali, 2008.

3.29 Malgré les efforts visant à cibler les régions pauvres dans l’allocation des ressources publiques, ces dernières restent désavantagées. L’une des principales innovations dans la mise en œuvre d’une politique d’action positive en faveur des régions pauvres dans le domaine de la santé a été la répartition du pays en zones: (i) zone 1, la plus pauvre, comprenant Mopti, Sikasso, Ségou et Koulikoro, abrite 67 pourcent de la population et 80 pourcent des pauvres; (ii) zone 2, un peu plus riche, comprenant Kayes, Tombouctou, Gao et Kidal, abrite 23 pourcent de la population; et (iii) zone 3, district de Bamako, la zone la plus riche, abrite 10 pourcent de la population. Les données pour les trois dernières années n’étaient pas facilement disponibles pour l’analyse. Par conséquent, des inférences sont faites sur la base des données pour la période 1999-2004 (Tableau 3.10).56 Bien que le Gouvernement ait presque doublé sa contribution nominale aux soins de santé pour la zone 1 pendant cette période, permettant ainsi aux ménages de réduire leur part dans les dépenses de santé, des dépenses comme pourcentage du total des ressources publiques dans le secteur a baissé. Entre 20 pourcent et 34 pourcent des dépenses de santé ont été allouées à la zone 3, la plus riche, alors que la part la plus importante atteinte par la

56 Les données pour la période 2005-07, fournies par les autorités sont, d’après le rapport, incomplètes et les conclusions basées sur ces données partielles fallacieuses.

41

Année Ménage Gouvt. Autre Ménage Gouvt. Autre Ménage Gouvt. Autre1999 4 388 350 1 481 6 140 385 3 283 31 503 10 929 10222000 2 587 478 870 7 607 427 2 661 40 946 13 913 77932001 2 071 378 2 361 6 700 513 4 889 43 412 18 122 10 7832002 2 588 447 1 496 5 517 541 3 180 46 704 15 602 17 4742003 2 514 513 1 528 9 682 1067 4 294 36 892 20 241 12 0402004 2 770 2 110 10 155 1293 4 507 31 842 24 523 15 223

Zone 1

Zone 2

621

zone 1 était 8 pourcent. Si la définition des zones en vue de cibler l’allocation des ressources de manière plus efficace est un développement bienvenu qui a déjà produit des résultats positifs, il faudra faire beaucoup plus. Les mesures à prendre comprendraient la formulation des critères pour l’allocation des ressources aux différentes régions de manière à réduire les inégalités. Les actions pour renforcer la capacité afin de transférer de manière responsable les ressources plus près des bénéficiaires seraient également importantes. Une opération d’assistance technique en cours de préparation par le personnel de la Banque pourrait fournir une assistance dans ce domaine.

Tableau 3.19: Sources de financement des dépenses de santéen FCFA par habitant, (1999-2004)

Source: (Compte de santé national - NHA, 2006).

3.30 L’allocation des ressources pour les médicaments, dont une partie est distribuée gratuitement, a permis d’étendre l’accès et d’améliorer les résultats. La distribution gratuite de médicaments et consommables avait eu un impact positif, en particulier en termes d’immunisation et de réduction des infections au VIH. D’après les conclusions d’une enquête menée par le Gouvernement (DPM) et l’OMS sur la disponibilité et les prix des médicaments essentiels, couvrant les fournisseurs de services de santé publique (CSCOM et CSREF) dans les régions, 80 pourcent des médicaments essentiels étaient disponibles. Une autre étude menée par l’USAID en octobre et en décembre 2007, couvrant Sikasso, Ségou, et Bamako a conclu que 85 pourcent des médicaments essentiels étaient disponibles chez les fournisseurs de santé publique.57 Si les prix des médicaments essentiels sont fixés par décret, et doivent être les mêmes dans les circuits de distribution publics et privés, les enquêtes ont trouvé que les prix pratiqués par les opérateurs privés sont plus élevés que ceux qui sont réglementés, soulignant des faiblesses dans la capacité d’application du décret. L’autre question, c’est que malgré les efforts déployés par les autorités pour promouvoir les médicaments génériques pour assurer l’accessibilité des prix, les médicaments génériques ne sont pas facilement disponibles dans les pharmacies privées qui privilégient les médicaments spécialisés. Pour rendre les efforts du Gouvernement plus efficaces, il faudra assurer que le stockage et la distribution de médicaments sont plus fiables et mieux ciblés afin de servir les populations les plus pauvres.

3.31 L’utilisation des services de soins de santé publique est faible et ne s’est pas améliorée au cours des quinze dernières années. Les données de la NHA 2006 indiquent que moins de 30 nouveaux cas pour 100 000 personnes sont enregistrés par an (alors que dans les pays moins industrialisés la morbidité est environ 100 nouveaux cas pour 100 000 personnes par an). On note, par ailleurs, que le taux d’occupation de lits d’hôpital est faible (en 2005, les Hôpitaux Gabriel Touré et Point G de Bamako: 86 pourcent et 55 pourcent; Hôpital Ségou: 40 pourcent; Hôpital Gao: 18 pourcent), ce qui indique une faible efficacité du système de santé.

57 Ministère de la Santé, Rapport sur la Consolidation du PRODESS II, 2005-09

42

Zone 3

Les causes de cette sous utilisation des services de santé sont liées à la perception que les services fournis sont de mauvaise qualité, au coût élevé des services et aux longues distances. Des questions culturelles et l’éducation publique inadéquate entraînent également une faible demande, en particulier des soins en matière de reproduction. Le renforcement de la qualité est indispensable pour inverser la situation, qui en retour pourrait être facilitée par l’adoption d’un système contractuel par lequel les fournisseurs qui remplissent les critères de qualité requise sont certifiés. L’expansion des systèmes de partage de risques comme les mutuelles (assurance maladie à base communautaire) aiderait aussi à étendre l’utilisation des soins de santé, en réduisant les menues dépenses.

3.32 Les inégalités dans l’utilisation de services de santé fournis par des structures publiques restent élevées. Malgré l’augmentation de la part des dépenses publiques allouées au secteur de la santé, les paiements directs comme une part des dépenses de santé privée sont restés élevés à presque 58 pourcent en 2006, dans la mesure où les efforts visant à élargir les systèmes prépayés et de mise en commun de risques ont fait peu de progrès, un modèle partagé par la plupart des pays de comparaison.58 Près de 44 pourcent des ménages du quintile disposant de revenus plus faibles utilisent le secteur privé pour traiter les maladies de leurs enfants (EMEP, 2001). Par contre, les estimations indiquent que près du tiers des personnes les plus aisées recourent au secteur public, à savoir les hôpitaux publics. Ceci reflète l’inégalité des systèmes qui dirigent les ressources publiques essentiellement aux populations les plus défavorisées. Bien qu’il couvre de multiples dimensions (y compris les guérisseurs traditionnels) et fournisse des services à une part importante de la population, dont les pauvres, le secteur privé a été ignoré dans le système de santé malien. L’accès aux soins de santé pourrait être élargi plus rapidement en intégrant les fournisseurs privés dans le système, en créant des mécanismes pour permettre à ceux-ci d’avoir accès au personnel formé et en introduisant les contrôles qualité nécessaires pour les aider à respecter les normes minimales pour fournir des services financés par le public. L’expansion des Mutuelles assorties des capacités dévolues aux autorités locales pourrait également aider à intégrer les meilleurs services fournis par le secteur privé dans le cadre des efforts globaux visant à améliorer la fourniture de soins de santé.

F. CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

3.33 Mali a fait des progrès significatifs dans l’extension de l’accès aux services d’éducation de base et de santé, secteurs clés pour une croissance durable et la réduction de la pauvreté. Les augmentations dans la part de l’éducation de base et la santé dans les dépenses publiques ont facilité les augmentations de l’inscription à l’école primaire et le progrès considérable dans l’immunisation et la lutte contre le VIH. Néanmoins, des défis importants en matière de gestion des dépenses publiques dans ces secteurs persistent. L’augmentation des taux d’inscription à l’école primaire pour atteindre l’éducation universelle et réduire la mortalité maternelle et infantile impliquera des augmentations soutenues des dépenses à moyen terme, qui nécessiteraient un appui constant de la part de la communauté des donateurs. Cependant, le Mali devra renforcer les mesures pour réduire les coûts unitaires et les inefficacités, par des systèmes de passation des marchés améliorés et le renforcement des contrôles pour réduire les fuites. Les réallocations seront nécessaires pour réduire le favoritisme à l’endroit des couches urbaines et aisées de la population, en particulier en ce concerne l’enseignement supérieur et la fourniture 58 Les dépenses de santé globales au Mali sont financées comme suit: 58 pourcent au titre des frais divers; 24 pourcent par le secteur public et 18 pourcent par le secteur privé et par les donateurs/partenaires.

43

des soins de santé de base. Le Mali devra également améliorer la qualité des services de base qu’il fournit, en renforçant la formation des enseignants, en renforçant les CPA, et en raffinant sa méthode de ciblage pour assurer que les enfants vivant en milieu pauvre et rural ont accès à l’éducation et restent à l’école. Ceci implique l’offre gratuite de l’éducation, des distances moins longues à l’école et, dans les régions ou pendant les saisons de pénurie alimentaire, l’existence de cantines scolaires. Les transferts d’argent pourraient également être envisagés comme moyens d’assurer la fréquentation, en particulier des filles. Du personnel mieux qualifié et une fourniture plus régulière de médicaments et de consommables aideraient à améliorer la fourniture de services de santé, en particulier dans la zone 1. L’expérience ailleurs montre que les mutuelles sont un bon moyen d’améliorer l’utilisation des services de soins de santé chez les pauvres. Il faudra accélérer le progrès dans ce domaine tout en définissant et en renforçant les services minimums à fournir par les différents niveaux de formations sanitaires et les normes de qualité. Le secteur privé pourrait être un important contributeur dans ces efforts, mais son intégration pourrait être facilitée et rendue plus contrôlable dans le contexte d’une plus grande décentralisation.

Recommandations

3.34 Les actions et mesures recommandées pour le court terme comprennent ce qui suit:

Augmenter les allocations pour les dépenses opérationnelles critiques pour l’éducation et les protéger contre les réductions importantes dans le contexte de gestion de la trésorerie.

Identifier un paquet de dépenses de santé en bon rang par ordre de priorité, dont les médicaments et les coûts actuels des centres de santé, pour une protection spéciale dans le contexte de gestion de la trésorerie.

Evaluer les mesures pour améliorer le ciblage des bourses aux étudiants de l’enseignement supérieur. Evaluer l’introduction de prêts aux étudiants.

Adopter des mécanismes pour suivre les allocations géographiques et les performances des dépenses publiques sur l’éducation et la santé.

Adopter des directives pour mettre en application le décret sur la décentralisation dans les secteurs de l’éducation et de la santé.

Elaborer une stratégie pour permettre au secteur privé à atteindre les objectifs du secteur public en termes d’amélioration de la couverture et de la qualité de la fourniture de services.

Opérationnaliser le nouveau cadre institutionnel pour la passation des marchés approuvé par la loi de 2008.

3.35 Les actions et mesures recommandées pour le moyen terme comprennent ce qui suit:

Compléter une enquête nationale auprès du personnel du secteur de l’éducation, au niveau central et décentralisé du MEBALN et du MESSRS et adopter une nouvelle stratégie de gestion des ressources humaines pour retenir les enseignants formés dans les régions reculées. Refléter dans la CDMT les implications financières de l’adoption de la nouvelle stratégie de cantines scolaires, révisée après l’étape de pilotage.

44

Améliorer la structure des dépenses d’éducation et de santé en faveur des régions pauvres et des groupes vulnérables.

Augmenter la part du secteur de la santé dans les dépenses publiques allouées aux services de base, dont la protection maternelle et infantile.

Préparer un plan pour réaffecter les services et le personnel sur la base de critères appropriés, y compris les conditions de santé locale, la pauvreté et la densité de la population.

Réduire les charges administratives en redéployant les enseignants expérimentés vers les postes d’enseignement.

Adopter et mettre en œuvre un plan d’action pour étendre la couverture des mutuelles. Adoption par le cabinet et soumission à l’Assemblée Nationale du projet de loi relatif aux

cantines scolaires. Mettre en œuvre une stratégie pilote de cantines scolaires et réviser la stratégie en conséquence.

Préparer une stratégie à long terme pour l’enseignement supérieur.

45

4. GESTION DES FINANCES PUBLIQUES

Le présent chapitre évalue les pratiques de gestion des finances publiques du Mali et formule des recommandations pour améliorer la performance du système. Dans la plupart des cas, l’évaluation se base sur les conclusions de l’examen des dépenses publiques et de la responsabilité financière (PEFA) réalisée en 2007. Dans l’ensemble, le Mali s’est doté d’un système de gestion des finances publiques relativement fiable. Toutefois, l’exhaustivité et la transparence budgétaires, la collecte de revenus intérieurs, la gestion des comptes et de la trésorerie, l’information fiscale, la passation des marchés publics et le contrôle externe sont des domaines qui demanderont une attention particulière de la part du Gouvernement de sorte que les efforts de reforme permettent au pays de respecter les normes acceptées au plan international.

A. CONTEXTE

4.1 Le Gouvernement a adopté en avril 2005 un cadre de référence pour améliorer et moderniser le système de gestion des finances publiques (GFP) au Mali. Le Plan d’action gouvernemental d’amélioration et de modernisation de la gestion des finances publiques (PAGAM-GFP) est une composante d’un programme plus large sur le développement institutionnel (le Programme de développement institutionnel) que les autorités sont en train de mettre en œuvre dans le cadre de la stratégie de croissance et de réduction de la pauvreté su pays. Le PAGAM-GFP met en place un programme ambitieux de reforme de la PFM axé sur cinq thèmes stratégiques: (i) améliorer la qualité de la préparation et de l’exécution du budget; (ii) développer l’efficacité des administrations fiscale et financière; (iii) intégrer les financements extérieurs dans les procédures budgétaires nationales; (iv) accroitre l’efficacité et la transparence des procédures de passation des marchées publics; et (v) renforcer la gouvernance et accroître la transparence.

4.2 En 2007, le Gouvernement a réalisé conjointement avec les donateurs, une évaluation de la qualité du système PFM du pays menée conformément à la méthodologie PEFA. Les résultats détaillés de l’évaluation conjointe PEFA sont présentés dans le Volume II « Rapport sur la performance de la gestion des finances publiques » (PFM-PR) de ce rapport PEMFAR. Le PFM-PR couvre 31 indicateurs axés sur les aspects suivants: (i) la crédibilité du budget; (ii) l’exhaustivité et la transparence du budget; (iii) la budgétisation basées sur les politiques nationales; (iv) la prévisibilité et le contrôle de l’exécution budgétaire; (v) la comptabilité, l’enregistrement et l’établissement de rapports; (vi) la vérification et l’audit externe; et (vii) les pratiques des donateurs.

4.3 L’évaluation PEFA a mis en place une base de référence pour mesurer les progrès au fil du temps dans l’amélioration de la performance du système GFP. Elle permet aussi d’identifier les points forts et les faiblesses des pratiques PFM actuelles du pays. L’évaluation PEFA facilite une évaluation basée sur des preuves de l’impact des reformes mises en œuvre dans le cadre du PAGAM-GFP. Le tableau 4.1 ci-dessous présente un tableau synthétique des notations PEFA.

4.4 Après ces renseignements de base, l’évaluation est structurée autour des six thèmes suivants: (i) le cadre juridique et institutionnel; (ii) la crédibilité, l’exhaustivité, la transparence et la budgétisation basée sur les politiques nationales; (iii) la comptabilité, l’enregistrement de l’information et les rapports financiers; (iv) la prévisibilité et le contrôle de l’exécution du

46

budget; (v) le contrôle externe; et (vi) la passation des marchés publics. A la fin de ce chapitre, un résumé des principales conclusions et recommandations est présenté.

Tableau 4.20: Tableau Résumé des Notations PEFA Indicateurs sur la Performance de la Gestion de Finances Publiques Méthode de

notationNotes par composante Note Globale

i. ii. iii. iv.A. RESULTATS DU SYSTÈME DE GESTION DES FINANCES PUBLIQUES: Crédibilité du Budget

PI-1 Dépenses réelles totales par rapport au budget initialement approuvé M1 A

PI-2 Composition des dépenses réelles par rapport au budget initialement approuvé M1 B

PI-3 Recettes réelles totales par rapport au budget initialement approuvé M1 B

PI-4 Stock et suivi des arriérés de paiement sur les dépenses M1 C D D+B. SPECIFICITES TRANSVERSALES: Couverture et transparence

PI-5 Classification du budget M1 C▲

PI-6 Exhaustivité des informations contenues dans la documentation budgétaire M1 C▲

PI-7 Importance des opérations non rapportées de l’administration centrale M1 C A C+

PI-8 Transparence des relations budgétaires intergouvernementales M2 A D D C

PI-9 Surveillance du risque budgétaire global imputable aux autres entités du secteur public M1 C C C

PI-10 Accès du public aux principales informations budgétaires M1 CC. CYCLE BUDGÉTAIRE

C(i) Budgétisation basée sur les politiques publiquesPI-11 Caractère organisé et participatif du processus annuel de préparation du budget M2 B C A B

PI-12 Perspective pluriannuelle dans la planification budgétaire et de la politique des dépenses publiques

M2 A B B C B

C (ii) Prévisibilité et contrôle de l’exécution du budget

PI-13 Transparence de l’assujettissement et des obligations des contribuables M2 B C C C+

PI-14 Efficacité des mesures d’immatriculation des contribuables et de l’évaluation de l’impôt, des taxes et des droits de douane

M2 C C C C

PI-15 Efficacité du recouvrement des contributions fiscales et douanières M1 C A B C+

PI-16 Prévisibilité de la disponibilité des fonds pour l’engagement des dépenses M1 C C B C+

PI-17 Suivi et gestion de la trésorerie, des dettes et des garanties M2 C C C C

PI-18 Efficacité des contrôles des états de paie M1 A B B B B+

PI-19 Mise en concurrence, utilisation optimale des ressources et contrôles de la passation des marchés publics

M2 B D C C

PI-20 Efficacité des contrôles internes des dépenses non salariales M1 C C C C

PI-21 Efficacité du système de vérification interne M1 D C B D+

C (iii) Comptabilité, enregistrement de l’information et rapports financiers

PI-22 Régularité et respect des délais pour les opérations de rapprochement des comptes M2 A D C+

PI-23 Disponibilité des informations sur les ressources reçues par les unités de prestation de services primaires

M1 C

PI-24 Qualité et respect des délais des rapports d’exécution budgétaire produits en cours d’année M1 C D C D+

PI-25 Qualité et respect des délais des états financiers annuels M1 D C C D+

C (iv) Surveillance et vérification externes

PI-26 Etendue, nature et suivi de la vérification externe M1 D D D D

PI-27 Examen de la loi de finances annuelle par le pouvoir législatif M1 A B A B B+

PI-28 Examen des rapports de vérification externe par le pouvoir législatif M1 D D D D

D. PRATIQUES DES BAILLEURS DE FONDS

D-1 Prévisibilité de l’appui budgétaire direct M1 D D D

D-2 Renseignements financiers fournis par les bailleurs de fonds pour la budgétisation de l’aide-projet et l’aide-programme et établissement des rapports y afférents M1 C D D+

D-3 Proportion de l’aide gérée sur la base des procédures nationales M1 D

47

Source: Mali PEMFAR, Volume II «Rapport sur la performance de la gestion des finances publiques».

B. CADRE JURIDIQUE ET INSTITUTIONNEL

4.5 Le cadre juridique de la gestion des finances publiques du Mali comprend: (i) la Constitution; (ii) la loi n° 96-060 relative à la loi de finances adoptée par l’Assemblée Nationale le 8 juin 1996; et (iii) la loi n° 96-061 portant les principes fondamentaux de la comptabilité publique adoptée par l’Assemblée Nationale le 28 juin 1996 ; et son décret d’application n° 97-192/PRM du 9 juin 1997. En sa qualité de membre de l’UEMOA, le Mali a largement mis en œuvre les Directives financières adoptées en 1997-1999. Le cadre institutionnel est basé sur le principe de la séparation des pouvoirs entre le Pouvoir exécutif (Président de la République et le Gouvernement), le Pouvoir législatif (Assemblée Nationale), et le Pouvoir judiciaire (Cour Suprême et Tribunaux).

4.6 La Constitution (Articles 114 et 115) attribue le pouvoir de négocier, de signer et de ratifier tous les accords internationaux – y compris les accords de prêt – au Président. Par ailleurs, si l’accord implique un engagement financier, il doit être approuvé par l’Assemblée Nationale avant qu’il ne prenne effet. Cependant, le décret n° 07-387/P-RM, définissant les rôles et responsabilités des différents membres du Gouvernement, ne contient pas de mandat clair pour négocier et signer de nouveaux accords de prêt du Président à une entité unique de l’autorité exécutive.

4.7 La passation des marchés publics est essentiellement régie par un Code qui est entré en vigueur en août 2008. Le nouveau Code a modernisé la législation de 1995, qui a été amendée en 1999.

Forces

4.8 Le Mali dispose d’un cadre juridique GFP solide. Les instruments juridiques et réglementaires sont solides et cohérents et ils prônent les principes fondamentaux de la PFM qui sont les principes d’exhaustivité et d’unicité du budget, d’annualité et d’unité budgétaire, d’équilibre budgétaire et de séparation des fonctions d’ordonnateur et de comptable.

4.9 Le cadre institutionnel est adéquat. Il est fondé sur les systèmes de contrôles a priori et a posteriori, et permet de sécuriser la gestion des fonds publics. Ce cadre institutionnel établit clairement que:

Pour la préparation du budget: (i) le Ministère chargé des finances est responsable de la coordination de tous les travaux, des arbitrages budgétaires (soumis aux autorités supérieures en cas de litiges), de la présentation de l’avant projet de budget en Conseil des Ministres et du projet de loi de finances déposé à l’Assemblée Nationale; et (ii) le Ministère du Plan est chargé de préparer les opérations d’investissements financés sur des ressources extérieures et celles-ci sont intégrés dans le budget.

Pour l’exécution du budget: (i) le Ministre des finances est le principal gestionnaire de crédits (ordonnateur principal) des recettes et dépenses du budget de l’Etat; (ii) les ministres bénéficiaires des crédits et les gouverneurs de régions sont les ordonnateurs secondaires; (iii) la Direction Nationale du Contrôle Financier est responsable du contrôle a priori de tous les engagements de dépenses au travers de contrôleurs financiers placés

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auprès des ordonnateurs secondaires; (iv) les comptables de la Direction Nationale du Trésor et de la Comptabilité Publique effectuent tous les paiements; et (v) la Direction Générale des Marchés Publics exerce le contrôle a priori du respect des règles et procédures de passation des marchés publics et une loi récente, approuvée en août 2008, a séparé les fonctions de régulation des fonctions de contrôle et d’exécution.

Pour les contrôles a posteriori de l’exécution du budget, ceux-ci sont confiés: (i) au plan administratif à des inspections (Contrôle Général des Services Publics, Inspection des Finances et inspections techniques); (ii) au plan juridictionnel, à la Section des Comptes de la Cour Suprême et; (iii) au plan politique à l’Assemblée Nationale; en outre, une institution nouvelle dans le paysage a été mise en place par les autorités maliennes conformément à la loi n° 03-030 du 25 août 2003 (le Bureau du Vérificateur Général) dans le cadre du renforcement du dispositif de contrôle et de la lutte contre la corruption.

4.10 Le nouveau Code de passation des marchés publics établit l’appel d’offres comme la méthode privilégiée de passation des marchés publics. Le Code précédent avait accordé à l’autorité contractante une discrétion indue dans le choix d’autres procédures. De plus, le décret de 1995 limitait le champs d’application uniquement à l’acquisition de fournitures, de services et de travaux (Article 2), sans les dispositions du décret de 1999 amendant cette interprétation relativement restreinte des domaines où s’appliquent les procédures de passation des marchés. En excluant l’application du code à tout autre contrat de nature administrative, tels que les concessions, les délégations des services publics ou baux, le système n’a pas donné les assurances nécessaires qui auraient soumis les contrats signés entre l’administration et le secteur privé à une procédure transparente conformément au principe d’appel d’offres. Le volume de contrats attribués à gré à gré (environ 22 % à 52 % pour 2004-06) indiquait une anomalie dans les dispositions du Code (Articles 34 et 35). La reforme du Code en août 2008 s’est attaquée aux faiblesses évoquées ci-dessus et assure que le Mali a transposé de manière appropriée la Directive de UEMOA.

Faiblesses

4.11 La Constitution indique que le pouvoir judiciaire s’exerce à travers la Cour Suprême. Dans le contexte de l’harmonisation des procédures au sein de l’UEMOA, l’organe chargé de juger les comptes et d’examiner le projet de loi de Règlement, doit être une institution indépendante. Pour le Mali, ceci devrait se traduire par la transformation de la Section des comptes (actuellement sous la tutelle de la Cour Suprême) en une Cour des Comptes indépendante.

4.12 En raison de l’absence de clarté du cadre juridique pour la gestion de la dette, plusieurs entités se réclament le mandat d’engager financièrement l’état. D’après le projet de rapport sur la performance de la gestion de la dette de 2008 (DeMPA), il semble qu’une répartition des tâches existe, et qu’elle est généralement respectée. Le Ministère des affaires étrangères signe tous les accords bilatéraux ainsi que les accords de prêt avec la Chine. Le Ministre de l’économie, du commerce et de l’industrie est responsable de la négociation et la signature de nouveaux prêts octroyés par la Banque mondiale. Le MEF signe tous les autres prêts extérieurs, et, à travers la DGTCP émet des titres intérieurs. Le processus fragmenté pour contracter la dette serait réduit en remplissant les différentes conditions du règlement de l’UEMOA (09/2007/CM/UEMOA).

49

Risques

4.13 Le fait que l’indépendance de la Section des Comptes n’est pas formellement garantie constitue un risque pour la qualité du contrôle de la loi de finances. L’indépendance de la Section chargée notamment du jugement des comptes des comptables publics et de l’examen du projet de loi de règlement, n’est pas formellement garantie dans la mesure où elle est placée sous l’autorité de la Cour Suprême.

4.14 Le cadre juridique dont se sert le Mali pour contracter la dette est très fragmenté et ne fournit pas un environnement propice pour maximaliser l’efficacité de l’utilisation du financement extérieur.

Recommandations

A Moyen terme

Transformer la Section des Comptes de la Cour Suprême en une Cour indépendante des Comptes, conformément aux Directives de l’UEMOA.

C. CRÉDIBILITÉ, EXHAUSTIVITÉ, TRANSPARENCE DU BUDGET ET BUDGÉTISATION BASÉE SUR LES POLITIQUES NATIONALES

La crédibilité du budget

4.15 L’analyse de la crédibilité du budget a pour objet de vérifier que le budget est réaliste, aussi bien en recettes qu’en dépenses, et qu’il est exécuté en conformité avec l’autorisation accordée initialement par le Parlement. Elle s’appuie ainsi sur une étude comparative: (i) des prévisions de recettes et de leurs réalisations; et (ii) des prévisions de dépenses primaires totales (à l’exclusion du service de la dette et des dépenses de projet financées de l’extérieur) et de leurs réalisations59, aussi bien en termes de total des dépenses qu’en termes de dépenses au niveau des lignes budgétaires les plus importantes. Par ailleurs, la crédibilité du budget intègre également l’appréciation de l’existence d’arriérés de paiement ainsi que leur évolution dans le temps.

Forces

4.16 La discipline en matière de dépenses est solide (Tableau 4.2). La crédibilité du budget mis en place lors de l’évaluation de la PEFA a été maintenue dans les années suivantes suite aux efforts soutenus déployés par le Gouvernement pour maintenir la discipline fiscale et assurer que la composition des dépenses par ministère ou institution est proche du montant initialement approuvé par le Parlement.

Tableau 4.21: Ecarts entre les budgets votés et les dépenses réelles2003 2004 2005 2006 2007

1. Ecarts des dépenses totales 1/ (en %) 1,7 3,0 1,9 5,3 2,62. Variation des dépenses totales 2/ (en %) 5,8 5,8 9,5 6,5 3,93. Variation dépassant l’écart total (2-1) 4,1 2,8 7,5 1,2 1,3

Note: 1/La différence entre le total des dépenses intérieures primaires votées et exécutées.2/Déviation entre les budgets originaux et les dépenses réelles pour les 20 lignes budgétaires les plus importantes. Source: Budgets votés et lois de règlement pour la période 2003 à 2007 (Annexe 6, Volume II; Annexe 5, Volume I).

59 Les montants des dépenses exécutées utilisés dans ce rapport sont tous sur une base d’ordonnancement.

50

4.17 De même, la mobilisation des ressources intérieures correspond bien au montant voté dans le budget (Tableau 4.3). L’écart entre les recettes fiscales intérieures prévues (hors subventions et des revenus exceptionnels, dont le produit de la privatisation) et celles effectivement collectées était inférieur à 5 % pendant la période considérée, sauf pour 2004 où il dépassait à peine 6 %. Cette correspondance étroite s’explique par les efforts déployés pour améliorer la performance de l’administration fiscale.

Tableau 4.22: Comparaison entre les recettes intérieures votées et les réalisations

2003 2004 2005 2006 2007Taux de réalisation (Budget voté par rapport à la performance) en %

94,6 93,9 94,3 98,9 94,3

Source: Les budgets votés et les lois de règlement 2003 à 2007.

4.18 En outre, les engagements en ce qui concerne la dette publique inscrite dans le budget de l’Etat sont régulièrement honorés. Le suivi de la dette intérieure et extérieure par la Direction Générale de la Dette Publique permet l’engagement et le paiement dans les délais des échéances dues. Ainsi, en termes de dette contractuelle intérieure et extérieure, le Mali n’a pas d’arriérés de paiement.

Faiblesses

4.19 Même s’il n’existe pas d’arriérés sur la dette contractuelle, on note l’absence au Mali d’un système efficace d’identification des dépenses en arriérés de paiement. Compte tenu de l’absence d’un enregistrement de la date d’ordonnancement des mandats pris en charge, le Mali ne dispose pas d’un système efficace d’identification et de suivi des arriérés de paiement au Trésor. Il n’est donc pas possible de recenser les arriérés de paiement au sens de la définition donnée dans les textes de l’UEMOA.

4.20 De ce fait, certains représentants du patronat maliens font état de l’existence d’arriérés de paiement au Mali. Ils s’appuient pour ce faire sur l’existence d’importants délais pour les paiements par le trésor. L’évaluation PEFA indique que cette affirmation est difficile à corroborer en l’absence de système de suivi des arriérés et dans la mesure où il n’est pas mentionné l’existence d’arriérés dans les Tableaux des Opérations Financières de l’Etat (TOFE) pour plusieurs périodes. Toutefois, le rapport PEFA ajoute que les soldes du Trésor sur plusieurs années consécutives font apparaître des soldes créditeurs importants sur comptes de tiers, en début et en fin d’exercice qui pourraient s’expliquer par l’existence d’arriérés.

L’exhaustivité et la transparence du budget

4.21 L’exhaustivité du budget permet d’avoir une bonne lisibilité de l’action publique. Elle nécessite une nomenclature budgétaire offrant des informations sur l’action publique. La transparence suppose également une application concrète des principes d’universalité et d’unité budgétaire. Pour le Mali, l’application effective de toutes les dispositions prévues par les directives de l’UEMOA faciliterait l’atteinte des niveaux de qualité requis par les bonnes pratiques internationales en matière d’exhaustivité et de transparence de la gestion budgétaire.

51

Forces

4.22 Le projet de loi de finances préparé par le ministère chargé des finances est bien documenté. Le projet de budget déposé à l’Assemblée Nationale est accompagné d’une documentation satisfaisante, respectant pratiquement celle exigée par les Directives de l’UEMOA (Directives UEMOA n° 05-97 et 02-99). Elle est constituée: (i) d’une note expliquant les objectifs budgétaires (la note de présentation); (ii) du projet de loi de finances (dotations par nature – classification économique); (iii) des tableaux détaillés de recettes et de dépenses (tableau des recettes et tableau des dépenses); (iv) des détails des projets sur des financements extérieurs (Budget Spécial d’Investissement ou BSI); (v) des mesures nouvelles et des mesures en cours (services votés et mesures nouvelles dans l’annexe explicative); (vi) du Cadre Budgétaire à Moyen Terme (CBMP) avec les prévisions actualisées de dépenses pour les cinq prochaines années; (vii) des budgets-programmes pluriannuels qui définissent les objectifs et activités pour chaque ministère; ainsi que des autres annexes budgétaires (service de la dette, plan de trésorerie mensuel, crédits non limitatifs, etc.).

4.23 La classification actuelle du budget donne une bonne compréhension de l’action publique. En application du décret n° 03-163 d’avril 2004, le budget est présenté selon le dispositif défini par les Directives n° 04-98 et n° 04-99 de l’UEMOA qui répondent aux normes GFS86, donc conformément à une norme international, mais non pas à celle du GFS de 2001. Dans le budget 2007, les dotations sont détaillées en classification administrative, économique et fonctionnelle. En plus, dans l’annexe explicative contenant les budgets-programmes, les dotations sont présentées par programme pour chaque ministère. Un résumé est présenté par fonction et par ministère dans le projet de budget. Il en est de même pour le budget 2008. Une information adéquate est fournie sur les opérations financées de l’extérieur, et les opérations prévues sont retracées de façon exhaustive par ministère et par programme.

4.24 L’organisation de l’administration territoriale est bien structurée. Le Mali dispose d’une organisation administrative structurée autour de la Région, le Cercle et la Commune qui regroupe plusieurs villages et/ou fractions de quartiers. Au niveau de la Région, le Gouverneur est chargé de diriger l’ensemble des structures régionales administratives civiles de l’Etat dont les Impôts, les Douanes et le Trésor mais aussi l’Education, la Santé, les Transports, etc. Ces services exécutent au niveau régional, les dépenses déconcentrées de l’Etat. Ils apportent aussi leur appui aux services décentralisés des Collectivités Territoriales (Communes et Assemblées régionales). Les collectivités décentralisées disposent d’un budget autonome. Chaque année, elles transmettent au Ministère de l’administration territoriale et des collectivités locales (MATCL), un projet de budget pour l’année N avant le 30 septembre de l’année N-1. En plus, elles soumettent au MATCL un budget complémentaire de l’année N avant le 30 juin de l’année N.

4.25 Les critères d’attribution des recettes, transferts et subventions aux Collectivités territoriales sont transparents. Les collectivités territoriales disposent de ressources propres, de recettes affectées, de transferts de l’Etat et d’appui des donateurs. Il s’agit des recettes fiscales locales collectées avec l’appui de l’administration fiscale, des subventions de fonctionnement sur le budget de l’Etat (subventions de solidarité pour compenser les disparités régionales) et de subventions d’investissement financées par l’Etat et les donateurs à travers l’Agence Nationale d’Investissement des Collectivités Territoriales (ANICT).

52

4.26 Chacune des trois catégories de ressources de collectivités territoriales précitées est déterminée selon des règles et procédures clairement définies et connues par les bénéficiaires. Les règles de répartition de recettes fiscales sont régies par la loi. L’allocation de la subvention annuelle de fonctionnement est basée sur une part fixe (la même pour chaque collectivité) et une part variable calculée en fonction du nombre d’habitants et de critères d’éloignement. La répartition des dotations effectives de toutes les collectivités sont communiquées à chacune d’elles. Pour les subventions d’investissement, des « Droits de tirage » sont accordés chaque année par le Conseil d’administration de l’ANICT, au sein duquel certains donateurs sont représentés. Ces droits sont calculés selon des règles bien établies.

Faiblesses

4.27 Les charges récurrentes engendrées par les mesures budgétaires nouvelles ainsi que les risques liés aux changements macroéconomiques ne sont pas estimées. Dans le budget de l’Etat, les prévisions pour les engagements courants (services votés) sont bien distinguées des autorisations pour les dépenses nouvelles (mesures nouvelles). Cependant, le montant des charges récurrentes engendrées par ces mesures nouvelles, n’apparait pas explicitement dans le budget de l’Etat. En outre, le projet de budget ne fournit pas non plus d’informations sur les risques fiscaux liés, par exemple, aux changements au niveau des variables macroéconomiques.

4.28 L’information disponible sur les modalités de financement du déficit et sur le stock de la dette est limitée. Dans les documents présentés avec le projet de budget, il n’est pas indiqué la composition du financement du déficit ni les détails du stock de la dette. Les documents budgétaires ne contiennent pas non plus de données ni sur les avoirs financiers ni sur la Position Nette du Gouvernement (PNG) vis à vis du système bancaire, susceptible d’informer les parlementaires sur les capacités financières de l’Etat.

4.29 Le suivi du risque budgétaire global imputable aux autres entités du secteur public est encore en cours de mise en œuvre. Dans le budget de l’Etat, les informations sur les ressources et les dépenses des EPA (Etablissement Public à caractère Administratif) sont limitées aux transferts accordés par l’Etat. Par ailleurs, le projet de budget ne contient aucune information sur les opérations des collectivités territoriales. Par conséquent, les députés ne peuvent avoir une visibilité exhaustive sur l’action de l’Etat et les sources potentielles de risque financier global de l’Etat. Le MEF qui a récemment mis en place une procédure de collecte trimestrielle d’informations sur l’exécution des budgets et les situations financières des EPA, commence à disposer de ces informations et produit d’ailleurs un rapport annuel succinct sur les recettes et dépenses des EPA. Néanmoins, cette procédure n’a pas encore donné de résultats significatifs en terme de rapports trimestriels sur l’exécution des budgets (données consolidées, analysées selon les classifications budgétaires) et les risques financiers (Trésorerie, dettes, arriérés éventuels). La centralisation annuelle des comptes administratifs et des comptes financiers des EPA par le MEF n’est pas complète. Pour l’année 2005, sur 82 EPA, seulement 56 ont transmis leurs rapports budgétaires. De même, les entreprises publiques et parapubliques soumettent des rapports annuels à leurs Conseils d’administration et à leurs ministères de tutelle, mais pas au MEF. Par conséquent, aucun rapport annuel consolidé n’est préparé sur la situation financière des entreprises publiques et parapubliques.

4.30 L’exécution du budget n’est pas encore suivie par fonction et par programme. Les présentations utilisées dans la loi de Règlement se limitent aux classifications économique et

53

administrative. Des présentations de l’exécution du budget par fonction ou programme seraient un progrès certain compte tenu des efforts déjà réalisés sur les budgets-programmes dans la mesure où l’administration des finances peut le faire.

4.31 La culture de l’information budgétaire au public n’est pas bien établie. Le Mali n’a pas encore l’habitude de diffuser régulièrement des informations budgétaires au public. Il ne s’agit d’une volonté de dissimulation mais plutôt d’une négligence passive. Au début de novembre 2008, le site Web du MEF ne dispose que d’informations partielles, dont certaines sont d’ordre administratif (compilation des divers instruments réglementaires) et d’autres fournissant des informations sur les budgets approuvés pour la période 2005-08. Il n’existe pas de rapport sur l’exécution en cours d’année et en fin d’année. En outre, il n’existe pas de guide ou de manuel de vulgarisation destiné au grand public ou aux utilisateurs non initiés aux techniques budgétaires en vue de leur faciliter la compréhension du budget.

4.32 Il n’existe pas de consolidation budgétaire entre le budget de l’Etat et celui des collectivités territoriales. La consolidation des dépenses budgétaires de l’Etat et des services décentralisés par secteur n’a pas été réalisée bien que reposant sur le même système de classification. Les états des dépenses consolidés pour toutes les CT, et présentés selon une classification économique, ou fonctionnelle ou encore, à défaut, selon la classification des secteurs de la NAEMA (Nomenclature d’activité des Etats membres d’AFRISTATS) ne sont pas disponibles.

4.33 Les collectivités territoriales ne disposent pas des prévisions de transferts de l’Etat au moment de la préparation de leur budget. L’administration centrale (MEF ou MATCL) ne communique pas les projections de recettes et les prévisions de transferts de l’Etat suffisamment tôt aux collectivités territoriales pour leur permettre de présenter une proposition de budget fiable. Le Gouverneur ou l’Administration régionale pourrait transmettre les montants des projections de recettes et de la subvention retenus dans l’avant projet ou le projet de budget dès leur disponibilité en août de l’année N-1 ce qui permettrait aux collectivités territoriales d’inscrire des prévisions fiables et cohérentes (harmonisation des projections des communes et du projet de budget de l’Etat) dans leur projet de budget initial. Dans les pratiques actuelles, les données ne leur sont communiquées qu’après l’adoption du budget de l’Etat par le Parlement.

La budgétisation fondée sur les politiques nationales

4.34 Le PAGAM-GFP prévoit de nombreuses actions de reforme, pour ce qui concerne les capacités des services notamment à travers deux de domaines stratégiques: l’amélioration la qualité de la préparation et de l’exécution du budget et l’intégration des financements extérieurs dans les procédures budgétaires nationales. Selon les normes internationales, la qualité du lien entre les politiques publiques et les projets de budget est déterminée par l’organisation du processus annuel de préparation du budget, et par la prise en compte des perspectives pluriannuelles dans la planification budgétaire et la politique des dépenses publiques.

Forces

4.35 Le processus annuel de préparation du budget au Mali est participatif et est caractérisé par une bonne organisation d’ensemble. Le calendrier de préparation est déterminé par l’obligation de déposer le projet de budget avant la session parlementaire qui

54

s’ouvre le premier lundi d’octobre (articles 65 et 77 de la Constitution et article 47 de la loi relative aux lois des finances). Le processus, appliqué ces dernières années, implique directement les services des administrations centrales et des administrations déconcentrées (services des gouverneurs régionaux). Il comporte les principales étapes suivantes:

préparation du cadre macroéconomique par le comité de prévision et de modélisation (CPM);

préparation du CBMT par la DGB en avril-mai pour donner les enveloppes sectorielles indicatives;

tenue d’un atelier national organisé par la DGB en mai pour: (a) évaluer le processus budgétaire en cours; (b) rappeler les grandes orientations stratégiques et les cohérences budgets-stratégies nationales (CSLP) et; (c) fixer les délais et calendriers pour la préparation des projets de budget des secteurs et régions;

production par le Ministère des Finances de la circulaire budgétaire en fin mai début juin; tenue des conférences (ou arbitrages) budgétaires en juin/juillet et revue du Budget

Spécial d’Investissements (BSI) en juillet; arbitrages interministériels fin juillet/début août; tenue d’un Conseil du gouvernement présidé par le Premier ministre en août pour

approuver le projet de budget; et tenue du Conseil des ministres pour approuver le projet de budget en fin août.

4.36 La circulaire budgétaire, préparée à l’issue de l’atelier national en mai, rappelle les grandes orientations stratégiques et les priorités ainsi que les éléments de cadrage macroéconomiques. La circulaire budgétaire est signée et transmise par le Ministre de l’économie et des finances à l’ensemble des départements ministériels, accompagnée pour chacun d’eux, de l’enveloppe budgétaire le concernant sans faire l’objet de présentation au Conseil des ministres ou de son approbation formelle par le Gouvernement. Dès la réception de la circulaire budgétaire, certains ministères organisent à leur tour, des conférences budgétaires sectorielles ou des ateliers de revue des programmes. Le délai entre la production de la circulaire budgétaire et le dépôt par les ministères des projets de budgets est passé de quatre semaines tout dernièrement à six semaines depuis la préparation du budget 2009.

4.37 Le Gouvernement respecte la disposition constitutionnelle relative à l’échéance pour le dépôt du projet de budget à l’Assemblée Nationale. Le budget a été voté avant le début de l’exercice auquel il se rapporte. Le Conseil des ministres a approuvé le Projet de loi de finances 2009 le 24 septembre 2008, qui a été par la suite soumis à l’Assemblée Nationale.

4.38 La planification budgétaire et la politique des dépenses publiques comportent des perspectives pluriannuelles. Le régime financier s’appuie sur des conceptions très anciennes et ne prévoit pas de dispositifs sur les budgets pluriannuels de programme. Seules sont prévues les autorisations de programme pour les dépenses d’investissement. Toutefois, la programmation pluriannuelle des dépenses publiques est pratiquée depuis 1998 et a été améliorée depuis 2002 à l’occasion de la préparation du premier Cadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté (CSLP). Le Ministère en charge des finances prépare en effet chaque année un Cadre Budgétaire à Moyen Terme. Celui relatif au projet de budget 2008 porte sur les exercices 2008 à 2012. Le CBMT est en principe basé sur le CSCRP et sur les cadres macroéconomiques du Comité de Prévision et de

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Modélisation. Il est élaboré en avril-mai pour déterminer les enveloppes indicatives qui seront annexées à la circulaire budgétaire. Lors des conférences budgétaires qui se tiennent en juillet, des états comparatifs entre les éléments du CBMT, les budgets-programmes et les propositions des ministères sont préparés. Le cas échéant, les écarts arbitrés sont consignés dans le rapport soumis au Conseil du gouvernement qui examine le projet de budget. Par ailleurs, depuis 1998, le Gouvernement malien prépare, à la demande des députés, des budgets-programmes de chaque ministère qu’il joint au projet de budget de l’Etat. Ces derniers ne sont pas non plus explicitement prévus par le régime financier mais facilitent l’introduction de la gestion par objectifs.

Faiblesses

4.39 La cohérence entre les prévisions budgétaires et les stratégies sectorielles mérite d’être renforcée. Il n’existe pas encore de Cadres de Dépenses à Moyen Terme (CDMT) dans tous les secteurs. Des CMDT existent dans les secteurs de l’éducation, de la santé, de l’agriculture, de l’élevage et de la pêche, de l’équipement, de l’environnement et de l’assainissement et de l’Eau. Toutefois, ces CDMT manquent souvent de réalisme par rapport aux contraintes de ressources et ne tiennent pas souvent compte des capacités d’absorption réelles des ministères. De même, ils ne sont pas suffisamment exhaustifs en termes de financements extérieurs et ne traduisent pas toujours les stratégies sectorielles. Pour d’autres secteurs, des stratégies sont en préparation ou en voie d’adoption. Il existe des faiblesses au niveau des capacités des services (formation, outils de prévision, ressources matérielles) chargés de la programmation et de la planification du budget. La DGB a entrepris en 2006 des études visant à définir une procédure d’élaboration de CDMT sectoriels normalisés conformément au CBMT, et des études sont actuellement en cours dans ce sens afin d’accompagner le processus de généralisation des CDMT à tous les ministères.

4.40 Les enveloppes sectorielles du CBMT ne font pas l’objet d’une approbation par le Conseil des ministres. Même dans l’hypothèse où l’on pourrait considérer que le CBMT, à partir duquel sont définies les enveloppes budgétaires annuelles, traduit effectivement les priorités nationales déjà approuvées par les plus hautes instances dirigeantes (adoption des CSLP par exemple), l’examen par ces dernières des actualisations annuelles et des priorités de l’exercice budgétaire à venir est nécessaire avant l’établissement des projets de budget. Mais dans la pratique, les organes de supervision n’interviennent formellement qu’une fois les propositions de budget sont établies; d’abord, en Conseil du gouvernement pour les arbitrages, puis en Conseil des ministres pour l’adoption du projet de budget.

4.41 Une stratégie formelle et opérationnelle de la dette n’est pas actuellement en place. Un Comité national de suivi de la soutenabilité de la dette publique a été mis en place par décret n° 04-295/P-RM du 29 juillet 2004. En principe, il tient des réunions sur une base trimestrielle. L’équipe d’évaluation des PEFA n’a pu obtenir une note ou rapports sur ces réunions. Il a été joint à la loi de finances 2008 soumise à l’Assemblée Nationale un document de stratégie de la dette. Si la stratégie contient des informations pertinentes sur la dette extérieure et intérieure du pays, elle est affaiblie par l’analyse inadéquate des paramètres stratégiques et elle ne contient pas des directives pour la rendre opérationnelle et appliquer les opérations de gestion de la dette avec la stratégie. La soutenabilité la plus récente de la dette a été menée en février 2008.

56

4.42 Le système statistique du pays est insuffisant. Les efforts déployés depuis la mise en œuvre du CSLP ont permis au Mali de disposer de CDMT pour un certain nombre de secteurs clés. Ces CDMT existants sont cohérents avec le CBMT. Mais la faiblesse du système statistique national qui constitue un lourd handicap, tant pour la qualité du suivi et des prévisions des agrégats macroéconomiques que pour celle de la préparation des politiques sectorielles.

Risques

4.43 Le principal risque découle de l’absence d’un suivi précis et régulier des arriérés de paiement. Cette situation peut entraîner des retards de paiements des fournisseurs de l’Etat et générer des surcoûts chez les fournisseurs qui seraient répercutés sur la passation des marchés publics et retarder davantage les livraisons. Ceci aurait pour conséquence de perturber le fonctionnement des services ou la réalisation des objectifs.

4.44 De même, le niveau d’information sur les disponibilités de l’Etat, ses engagements et sur le risque financier global ne ressort pas clairement dans le projet de budget. Ceci ne permet pas à l’Assemblée Nationale d’apprécier la soutenabilité financière de l’action publique. En autre, l’absence de mise en cohérence des actions des administrations centrales avec celles des EPA, entreprises publiques et des Collectivités territoriales peut conduire à des gaspillages de ressources.

4.45 Un autre risque découle de l’accès limité du public aux informations budgétaires. Cette absence affaiblit la capacité de la société civile à optimiser l’utilisation des ressources et à appuyer sur le terrain les politiques engagées. Cela ne permet pas non plus aux collectivités territoriales de contribuer à la mise à disposition effective des moyens au niveau des services primaires.

4.46 Enfin, de nombreux secteurs importants ne disposent pas de stratégies sectorielles et de CDMT élaborés suivant une méthodologie harmonisée. Ceci ne permet pas une gestion optimale des programmes à moyen terme et entraîne un affaiblissement des capacités de prévision de la disponibilité des ressources. Par ailleurs, l’absence d’une présentation de l’exécution budgétaire par fonction et par programme dans la loi de règlement réduit la pertinence du processus d’élaboration du budget basé sur les objectifs.

Recommandations

A court terme:

Appliquer la définition UEMOA des arriérés de paiement des dépenses et mettre en place un système informatisé de suivi des arriérés.

Communiquer aux collectivités territoriales les informations financières les concernant dès le mois de septembre.

Publier régulièrement les informations budgétaires (par ex. rapports sur l’exécution du budget en cours d’année et en fin d’année) sur les sites Internet du MEF.

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A moyen terme:

Présenter l’exécution du budget par fonction et par programme (GFS 2001). Développer la collecte et la diffusion de l’information financière sur les EPA et les

Collectivités territoriales. Doter progressivement tous les secteurs de stratégies et de CDMT.

D. COMPTABILITÉ, ENREGISTREMENT DE L’INFORMATION ET RAPPORTS FINANCIERS

4.47 Depuis 1998, le Ministère des finances utilise une application (PRED) pour gérer l’exécution du budget. Des comptes précis et arrêtés en temps utile exigent une vérification périodique et une réconciliation entre les états comptables et les Comptes de trésorerie à la Banque centrale. Pour maintenir les comptes publics, la Trésorerie compte aussi sur une application sur ordinateur.

Régularité et respect des délais des opérations de rapprochement des comptes

Forces

4.48 Le suivi des comptes bancaires de l’Etat est effectué de manière régulière. Les vérifications et les rapprochements des situations comptables et les comptes du Trésor ouverts à la Banque centrale sont effectués quotidiennement par l’ACCT. Pour les comptes ouverts par les comptables du Trésor auprès des banques commerciales, les vérifications sont faites mensuellement dans le mois qui suit la période considérée. Les états de rapprochement sont détaillés pour tous les comptes.

Faiblesses

4.49 Le système informatique comptable doit être amélioré. Le système comptable informatisé (TABOR) dont dispose le Trésor est en cours de modernisation, dans la mesure où celui-ci n’assure pas la bonne tenue des comptes publics. Selon le rapport PEFA, les soldes du Trésor pendant plusieurs années (par ex. 2003, 2004, 2005, et le premier trimestre du 2006) font apparaître des incohérences entre les soldes au départ d’une période donnée et les soldes de l’exercice précédent et l’absence de comptes des classes 2 (comptes d’immobilisations), 6 et 7 (comptes de charges et de produits) du Plan comptable de l’Etat.

4.50 Le suivi des comptes d’imputation provisoire est insuffisant. Les soldes des comptes d’imputation provisoires (comptes 470, 471 et 48) dans les soldes des exercices précités comportent des montants importants, ce qui semble indiquer l’absence d’apurement régulier de ces comptes.

58

La disponibilité des informations sur les ressources reçues par les unités de fourniture des services primaires

Faiblesses

4.51 Le suivi du décaissement des ressources aux unités de fourniture des services primaires n’est pas assuré de manière adéquate. Le suivi de l’exécution budgétaire au niveau des unités les plus déconcentrées (écoles ou centres médicaux, par exemple) n’est pas systématique. De ce fait, l’effectivité de la dépense publique et sa transformation en biens et services disponibles en temps utile pour les structures opérationnelles n’est pas établie de manière régulière. Cette faiblesse a été clairement illustrée par les conclusions de l’Enquête sur le suivi des dépenses publiques (PETS) menée en 2005. Cette enquête, qui a mis l’accent sur un certain nombre de dépenses d’éducation dans trois régions, a estimé que les écoles n’avaient reçu en moyenne que 40 % du nombre total de manuels scolaires qui leur avaient été initialement alloués. Elle a également conclu que la maîtrise du budget d’éducation a été facilitée par le manque d’informations budgétaires transparentes au niveau de l’unité de fourniture de services.

La qualité et le respect des délais des rapports d'exécution budgétaire produits en cours d'année

Forces

4.52 Une application TI a été maîtrisée pour la préparation de budgets et le suivi de leur exécution. L’application informatique pour la gestion de l’exécution du budget (PRED) a été installée à la DGB, à la DNCF et dans plusieurs services de gestion de crédits de second rang (ordonnateurs secondaires) aux niveaux des ministères et des régions. Présentement, 11 ministères et 4 régions sont reliés à la PRED, qui est déjà opérationnelle. Des efforts continuent à être déployés pour finaliser, d’ici fin mars 2009, l’interconnexion entre toutes les unités de gestion de crédits de second rang dans les ministères et les régions.

Faiblesses

4.53 Le niveau d’interconnexion entre les différents services travaillant sur la dépense est limité. Cette situation retarde la consolidation des informations par la Direction Générale du Budget et la production en cours d’année de rapports exhaustifs et réguliers sur l’exécution budgétaire. Elle oblige aussi la Direction Nationale du Contrôle Financier à ressaisir des données portées sur les bons d’engagement qui lui sont rapportés par les contrôleurs financiers, créant ainsi le risque d’erreur ou d’omission de saisie. De même, les données doivent être ressaisies dans les applications informatiques de la Direction Nationale du Trésor à partir des bons d’engagement reçus par la Trésorerie mais pas encore payés.

La qualité et le respect des délais des états financiers annuels Forces

4.54 Le plan comptable du Mali respecte les normes internationales. Le Mali applique depuis 2003 le plan comptable de l’UEMOA, qui est lui-même basé sur le SYSCOA, et offre les garanties de normes internationales en matière de comptabilité. Toutefois, l’absence d’apurement régulier de comptes débités à titre provisoire suggère que les normes comptables ne sont pas totalement respectées.

59

4.55 La soumission tardive de projets de loi de règlement a été éliminée. Les projets de loi de règlement pour 2005 et 2006 ont été adoptés par le Conseil des ministres en décembre 2006 et novembre 2007, respectivement, un peu plus tard que ce qui est prévu par les règlements. Cependant, vers la fin de septembre 2008, le Conseil des ministres a adopté le projet de loi de règlement pour 2007 en même temps qu’il a adopté le projet de loi de finances pour 2009. Cela s’est passé pour la première fois en bien des années. Il faudra poursuivre ces efforts pour consolider le progrès réalisé et, en particulier, améliorer la qualité des lois.

Faiblesses

4.56 Les comptes de gestion sur l’exécution budgétaire sont soumis tardivement à la SCCS par les comptables publics. Par conséquent, les paiements pour l’exécution budgétaire ne peuvent pas être révisés et jugés par la SCCS en temps utile. Comme le préconise les Directives de l’UEMOA, ces comptes doivent être soumis à la SCCS dans les six mois suivant la clôture de chaque exercice par les comptables principaux du Trésor dans le pays.

Risques

4.57 La nature fragmentée et non exhaustive de l’information budgétaire en cours d’année pourrait avoir un effet défavorable sur la gestion adéquate des opérations budgétaires.

4.58 L’absence de suivi régulier des comptes d’imputation provisoire risque de conduire à une accumulation d’opérations difficiles à régulariser et à fausser les résultats de l’exécution budgétaire. Par ailleurs, l’absence de suivi des dépense allouées rend difficile le suivi de la situation sur le terrain.

Recommandations

A court terme

Assurer un apurement des comptes d’imputation provisoire dans les délais. Compléter la modernisation de l’informatique du Trésor.

A moyen terme

Publier en temps utile des rapports précis et exhaustifs sur l’exécution budgétaire chaque trimestre et en fin d’année, y compris le BSI, basés sur un système intégré informatisé avec une interface adéquate entre les phases administratives (PRED) et paiement (TABOR) de la chaîne des dépenses.

Développer au sein du Trésor des capacités à produire des comptes de gestion en temps utile.

E. LA PRÉVISIBILITÉ ET CONTRÔLES INTERNES DE L’EXÉCUTION DU BUDGET

4.59 Une mobilisation solide et efficace des ressources intérieures dépend de l’existence d’un cadre juridique et réglementaire solide dans les domaines fiscaux et douaniers et son application adéquate. La prévisibilité de la disponibilité des fonds attendus est un élément essentiel pour la gestion de l’exécution du budget et d’éviter le risque de créer des arriérés de paiement des dépenses salariales et non salariales.

60

Les liens entre les régies financières et les contribuables

Forces

4.60 Le cadre juridique est cohérent et régulièrement actualisé. Le Mali dispose d’un cadre juridique cohérent qui est actualisé périodiquement tant au niveau de l’assiette, du recouvrement qu’au niveau des procédures fiscales dans les secteurs fiscaux et douaniers. Les obligations fiscales et douanières sont définies par une série de textes à caractère législatif et règlementaire, dont la loi 96-060 sur les lois des finances, le Code général des impôts et le Code général des douanes. Ces textes sont progressivement actualisés en application des directives et règlements de l’UEMOA. La nature des droits, leur assiette, les modalités de liquidation et de recouvrement sont ainsi clairement établies.

4.61 Le recouvrement des contributions fiscales et douanières fait l’objet d’un suivi satisfaisant. Selon le schéma classique, le Trésor est responsable du recouvrement de droits et taxes douaniers. Les recettes fiscales recouvrées par les receveurs des impôts sont reversées sans délais et quotidiennement dans les comptables du Trésor. Le rapprochement des données sur les recouvrements et les reversements au Trésor se fait chaque semaine entre les receveurs de la DGI et ceux du Trésor. Les rapprochements mensuels, effectués au niveau central, sont incomplets en raison des délais de transmission des données provenant des centres des régions éloignées. Le rapprochement complet se fait trimestriellement entre la CPS (Cellule Planification et Suivi) de la DGI et l’ACCT (l’Agence Comptable Centrale du Trésor). Un pointage contradictoire manuel est effectué entre les données de ces deux services.

Faiblesses

4.62 Le suivi des contribuables en dehors des grands centres est plus faible. Concernant l’efficacité des mesures d’immatriculation des contribuables et de l’évaluation de l’impôt, des taxes et des droits de douane, on note qu’elle est satisfaisante dans les grands centres mais méritent des améliorations ailleurs.

4.63 Il n’y a pas de lien en temps réel entre la base de données (fichier des contribuables) de la DGI et les autres systèmes de gestion des services du Ministère des Finances. Il existe un Numéro d’Identification Fiscale (NIF) utilisé par les administrations fiscales et douanières et par les services de la dépense (budget et contrôle financier). Il est attribué par le DGI qui gère le fichier national des contribuables, actualisé à l’occasion de tout changement affectant la forme juridique de l’entreprise. Elle n’est pas interconnectée aux fichiers des autres organismes publics tels que la sécurité sociale et la statistique.

4.64 Dans la pratique, l’octroi des exonérations fiscales n’est pas étroitement encadré par une application rigoureuse des dispositions dérogatoires réglementaires. Les exonérations douanières en particulier ont connu une évolution importante au cours des trois dernières années suite à l’augmentation du recours aux dispositions dérogatoires d’octroi d’exonérations (pouvoirs discrétionnaires). Ceci a contribué à créer des incertitudes dans la gestion incertaine de la trésorerie de l’Etat.

4.65 A la Direction Générale des Impôts (DGI), le suivi des contribuables s’est amélioré avec l’application effective des sanctions et pénalités pour non-respect des obligations

61

d’immatriculation dans les grands centres urbains, comme Bamako, grâce aux efforts de modernisation du système de collecte des taxes. La situation est différente dans les centres provinciaux non informatisés. Dans le secteur des douanes, les pénalités ne semblent pas suffisamment dissuasives.

4.66 Les programmes d’inspection ne sont pas suffisamment ciblés. Les programmes d’inspection sont préparés annuellement et approuvés par les Directions générales (Impôts et Douanes). Ces programmes sont en général bien menés, mais les responsables concernés indiquent qu’on ne leur fournit pas de critères bien établis pour l’évaluation des risques.

4.67 Des lacunes persistent au niveau de l’information et des systèmes de recours des contribuables. L’actualisation des sites Internet de la Direction Générale des Douanes et de la Direction Générale des Impôts (DGI) se fait tardivement. Elles fournissent essentiellement des données d’ordre administratif et règlementaire. Par exemple, les données les plus récentes sur les taxes collectées par la DG datent d’avril 2007. La diffusion d’information est limitée dans les petits centres des impôts et des douanes. Le système de recours de la DGI doit être amélioré et il est prévu le faire, notamment en organisant l’enregistrement et le suivi du traitement des recours.

4.68 Le suivi des arriérés de recouvrement des créances doit être amélioré. Les arriérés d’impôts n’existent qu’au niveau de la DGI et sont essentiellement constitués d’impôts irrécouvrables, mais en l’absence d’un suivi efficace, ils ne sont pas déclarés comme tels. Ils concernent le plus souvent des entreprises publiques restructurées ou liquidées ou des contribuables disparus. Les procédures de reforme sont en cours.

Exécution du budget et gestion de la trésorerie de l’Etat

Forces

4.69 Le budget de l’Etat est largement exécuté selon la programmation initiale. Sauf pour 2008, où une « loi de finances rectificative » a été adoptée, il n’y a pas eu de lois des finances rectificatives au cours de la période 2003-2008 et les virements de crédits effectués par décision du Ministère des finances n’influent guère sur la structure du Budget malgré leur nombre. Ils sont rapportés de manière exhaustive dans un document annexé au projet de loi de règlement.

4.70 La gestion prévisionnelle des dépenses est bien encadrée. L’ouverture de crédit est autorisée par le Ministère des finances par des arrêtés trimestriels transmis au ministère bénéficiaire. Deux à trois mois avant la période considérée, ils fixent les plafonds d’engagements des dépenses de fonctionnement hors salaires pour le trimestre à venir par ligne budgétaire. Pour le premier trimestre, les arrêtés d’ouverture de crédit sont pris dès la promulgation de la loi de finances. Pour les salaires, les plafonds sont déterminés semestriellement. Pour les investissements les autorisations sont délivrées à la demande.

Faiblesses

4.71 L’absence d’une véritable gestion prévisionnelle de la trésorerie constitue une faiblesse majeure. Il n’y a pas de véritable gestion de trésorerie car le plan présenté hebdomadairement à la Comité de la Trésorerie présidée par le Ministre des finances, ne comporte pas de prévisions de recettes mais seulement une actualisation des recettes attendues

62

par référence aux prévisions du budget. Ce plan n’intègre pas les prévisions des régies de recettes pour les semaines et les mois à venir. Le plan de trésorerie mensuel qui accompagne le projet de budget (estimations des ressources et des dépenses pour chaque mois de l’exercice budgétaire) n’est pas actualisé en cours d’exercice. La gestion de la trésorerie au Mali manque de mécanismes de prévision qui saisit l’évolution des agrégats budgétaires et facilite la préparation un profile journalier ou hebdomadaire des rentrées de fonds et des soldes. Elle manque aussi une stratégie formelle de gestion de trésorerie pour expliquer les choix stratégiques (tels que les avoirs en caisse, le choix d’instrument, le programme des interventions du marché, les outils de gestion de risques).

4.72 L’information sur la constitution et le suivi de la dette et des garanties doit être améliorée. La gestion de la dette publique contractuelle intérieure et extérieure est assurée par la Direction Générale de la Dette Publique (DGDP) du MEF. La DGDP utilise le logiciel CS-DRMS pour enregistrer et expliquer les différentes catégories de la dette publique. Toutefois, présentement, il n’existe pas de base des données centrale contenant toutes les catégories de dette publique, bien que la base des données de la dette extérieure soit relativement complète et à jour. Les statistiques sur le stock des dettes ne sont pas toutes produites régulièrement sur une base infra-annuelle et elles ne sont pas exhaustives. A cet égard, lors de l’évaluation de la performance de la gestion de la dette de mai 2008 (DeMPA), il a été noté que l’allègement de la dette n’est pas pris en compte de manière appropriée dans la base des données de la dette. Il a également été noté que l’unité responsable de la gestion de la base des données est toujours confrontée à des défis eu égard à l’enregistrement de l’encours des garanties publiques. La DGDP produit un rapport trimestriel sur le service de la dette, qui sert à formuler le TOFE de l’UEMOA.60

4.73 L’amélioration de la transparence et la partage d’informations avec le public et les différents acteurs impliqués dans la chaîne de gestion de la dette sont nécessaires pour renforcer davantage la gestion de la dette. Si la DGDP partage périodiquement des informations avec la DGB et la BCEAO, elle ne publie pas de bulletin statistique. Si la BCEAO publie un rapport annuel sur la dette au sein de l’UEMOA, qui contient des informations sur le Mali, ces informations ne sont disponibles que plus tard (publiées avec un retard de plus de six mois) qu’elles ne peuvent être utilement divulguées au public.

4.74 La loi de finances autorise chaque année le Gouvernement à contracter des emprunts à hauteur du déficit budgétaire prévu, mais ne précise pas de plafonds pour l’octroi de garanties de l’État. Le mécanisme de visa préalable du MoF (DGDP) pour toutes les conventions de financement permet, cependant, de maintenir l’endettement dans les limites et aux conditions définies par les engagements du Gouvernement dans le cadre des accords internationaux (par ex. les programmes FRPC).

60 Il convient de noter que les notes de la DeMPA sont moins élevées que celles des indicateurs PEFA PI-16 (i), PI-17 (i) et PI-17 (iii) du fait que les conditions dans ces dimensions sont plus strictes que dans la méthodologie DeMPA.

63

Les contrôles internes des dépenses salariales

Forces

4.75 La gestion des dépenses de personnel de la fonction publique est caractérisée par une solide organisation. Le fichier administratif pour la gestion du personnel de l'Administration contient des informations relatives à la situation administrative des agents de l'Etat. Il est géré par le Département de la fonction publique. Le fichier solde est géré par le Bureau Central de la Solde (BCS) de la Direction Générale du Budget. Il contient, en plus des informations relatives à la situation administrative des agents contenues dans le fichier de la fonction publique, des informations sur les calculs et les imputations budgétaires des salaires de chaque agent. Grâce à leur interfaçage, les modifications de la situation administrative des agents portées sur le fichier de la fonction publique sont automatiquement répercutées sur le fichier solde.

4.76 Les retards dans l’actualisation des situations des agents ne sont pas significatifs. Les états de paie sont établis par le Bureau Central de la Solde. Les états nominatifs, édités à partir du Fichier de la Solde, sont mis à la disposition des ordonnateurs secondaires (ministères et régions) qui procèdent aux engagements des dépenses salariales selon les mêmes procédures que pour les autres dépenses de fonctionnement. Le contrôle financier vise, en début d’année, les états nominatifs de chaque ordonnateur secondaire et, en cours d’exercice, les états rectificatifs résultants des modifications intervenues dans le fichier de la fonction publique. Ces modifications sont opérées mensuellement par les agents de la fonction publique détachés au BCS, à partir des informations transmises par les services de gestion du personnel des ministères. Des retards d’un mois maximum peuvent exister pour l’actualisation des situations des agents (par exemple, lors du recrutement des enseignants pour le début de l’année scolaire). Mais, ils ne sont pas significativement importants et ne dépassent pas trois mois.

4.77 Même s’il n’existe pas de procédure annuelle de vérification des états de paie et du fichier solde, les inexactitudes sont probablement minimales. La possibilité de modifier les enregistrements du fichier administratif n’est accordée qu’aux agents habilités de la fonction publique. Les changements ne sont établis que sur les pièces justificatives règlementaires, et les dossiers physiques sont conservés dans les archives. Les modifications apportées aux états de paie sont regroupées dans des états récapitulatifs et soumis à l’approbation du contrôleur financier. En 2004, un contrôle physique effectué sur la base d’une enquête exhaustive a indiqué que le nombre d’anomalies constatées était faible (moins de cent cas).

Faiblesses

4.78 La principale faiblesse constitue l’absence de contrôles internes solides en cours d’année. Cette absence ne permet pas de valider les états de solde en cours d’année. L’intervention périodique du contrôle financier ne suffit pas à compenser cette carence.

64

Contrôles internes des dépenses non salariales

Forces

4.79 D’une manière générale, les dispositions réglementaires relatives aux engagements de dépenses sont observées. L’approbation préalable du Contrôleur financier des engagements de dépenses est basée sur la disponibilité des lignes de crédit (décisions trimestrielles pour les dépenses de fonctionnement hors salaires et intérêts de la dette), et du respect de règles relatives à la concurrence (approbation de marchés, factures pro format), aux prix et aux fournisseurs (quitus fiscal).

Faiblesses

4.80 Les ouvertures de crédits sont effectuées sans véritable visibilité sur les capacités de financement réelles. Les autorisations d’engagement sont basées uniquement sur les crédits budgétaires de la loi de finances sans prendre en compte les ressources réellement attendues en cours d’année à mesure de l’exécution budgétaire. L’efficacité du système de suivi des engagements n’est donc pas totalement assurée, puisqu’elle ne garantit pas l’adéquation du niveau des engagements avec celui des ressources réellement attendues.

4.81 Les mécanismes pour un meilleur suivi des dépenses tels que la mercuriale des prix, la vérification de la conformité des livraisons ou l’enregistrement par la comptabilité matière sont incomplets. Le système de mercuriale des prix ne porte que sur un nombre restreint de produits et n’est pas actualisé dans des délais suffisants. Les contrôles de vérification de conformité des livraisons, ou les enregistrements de la comptabilité matière connaissent des insuffisances relevées par des audits ou rapportées par le Vérificateur Général.

Risques

4.82 Les faiblesses relevées au niveau des contrôles sont de nature à favoriser les gaspillages et l’émergence de pratiques de corruption et de détournements de ressources. De même, les faiblesses du suivi des contribuables dans les centres provinciaux peuvent être la cause de perte de recettes fiscales.

4.83 Le manque d’information en temps opportun sur la disponibilité des ressources pour financer les crédits réduit l’efficacité des techniques de régulations de la dépense et peut favoriser la constitution d’arriérés de paiement.

Recommandations:

A court terme

Développer des programmes de contrôles de collecte de revenus ciblés selon les risques. Mettre en application les règlements relatifs à l’exonération d’impôts.

A moyen terme

Effectuer une gestion véritablement prévisionnelle de la trésorerie de l’Etat

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Adapter le rythme d’engagement des dépenses budgétaires à la capacité de financement actualisée en cours d’année

Rendre plus performant le suivi des contribuables dans les centres provinciaux des Impôts.

F. SURVEILLANCE ET VÉRIFICATION INTERNES ET EXTERNES

4.84 La vérification externe de haute qualité de l’utilisation des fonds publics est essentielle pour assurer la bonne gouvernance et une responsabilité financière solide envers les citoyens. Cela exige que le pouvoir législatif joue un rôle clé dans l’approbation et le contrôle de l’exécution des budgets soumis par le pouvoir exécutif. A cet effet, la SCCS, en tant que juridiction autonome vis à vis le Parlement et le Gouvernement, révise le projet de loi de règlement et les comptes publics en vue de délivrer un certificat de conformité et ensuite de les transmettre au Parlement.

Forces

4.85 Le suivi des recommandations des vérifications a été renforcé mais il faudra plus de progrès. La plupart des ministères sont dotés d’un service d’inspection chargé des contrôles internes. L’Inspection des Finances du MEF dispose de prérogatives élargies pour le contrôle de toute institution ou tout organisme bénéficiant de dotations ou subventions de fonds publics. C’est aussi le cas du Contrôle Général des Services Publics (CGSP) créé en septembre 2000. Un effort a été fait ces dernières années par le CGSP pour normaliser les procédures et rapports d’audit conformément aux normes internationales. Les services du Premier Ministre notifient aux responsables des institutions concernées et aux Ministres de tutelle, les instructions sur la mise en œuvre des recommandations contenues dans les rapports de l’audit interne et externe.

4.86 Le suivi de l’exécution des recommandations des rapports d’inspection et d’audits est assuré au plus haut niveau des instances gouvernementales. Depuis le début de l’année 2006, le Ministre des finances est chargé par le Premier Ministre, de rendre compte mensuellement de l’état d’exécution des recommandations. Les rapports d’exécution sont centralisés au niveau du Cabinet du Ministre des finances, puis retransmis, accompagnés de notes de synthèse, à la Primature. L’équipe d’évaluation PEFA a pu obtenir quelques exemplaires des rapports reçus par le Ministère des finances.

4.87 L’Assemblée nationale a fait élaborer et a adopté un règlement intérieur pour l’examen des projets de loi de finances. Le projet de budget est d’abord examiné par la Commission des Finances et du Plan au sein de laquelle fonctionnent plusieurs groupes de travail (répartis par secteur) et qui organisent des sessions pour les représentants du Gouvernement ou des institutions concernées par le sujet abordé. A la fin de ses travaux, la Commission des Finances et du Plan présente un rapport en séance plénière. Documents consacrés à l’examen du projet de budget 2006 montrent que l’Assemblée Nationale passe en revue l’ensemble des questions relatives aux politiques budgétaires, aux perspectives pluriannuelles, aux résultats des exercices précédents et en cours et aux projections de l’exercice prochain.

4.88 Les règles de modifications des dotations budgétaires en cours d’exercice sont clairement définies par le régime financier, mais sans strictes limitations de l’ampleur et de la nature des modifications. Les règles sont appliquées et les modifications des dotations

66

budgétaires sont rapportées dans le détail, conformément à la loi 96-060 sur les lois des finances, dans un document accompagnant le projet de loi de règlement.

4.89 L’engagement à renforcer le contrôle est encourageant. Il a été créé un Bureau du Vérificateur Général par la loi n° 03-030 du 25 août 2003 décrit comme une « Autorité administrative indépendante ».

Faiblesses

4.90 L’audit interne a besoin d’être renforcé. Si l’Inspection des Finances et le Contrôle général des services publics (CGSP) ne disposent pas de capacité d’intervention adéquate pour prendre en compte la portée de leur investigation, l’impact de leur action est également affecté par des problèmes de coordination et de programmation de leurs activités. Le CGSP s’efforce à élaborer des critères d’évaluation de risques et une procédure pour la coordination des interventions visant à renforcer le contrôle de la planification et de l’efficacité.

4.91 Les contrôles sont encore trop factuels. Les rapports de l’Inspection des Finances et du CGSP sont systématiquement transmis au Ministère des Finances, à la Primature et à la Présidence de la République, mais pas à la Section des Comptes de la Cour Suprême qui doit en faire la demande selon les dispositions de l’article 92 (alinéa 4) de la Loi No 96-071 du 16 décembre). Les contrôles pratiqués par ces Institutions abordent insuffisamment les aspects systématiques et les aspects relatifs à l’optimisation des ressources dans leur rapport.

4.92 On constate dans la pratique des déclins importants dans les vérifications externes des comptes. Des retards importants avaient été observés pour la présentation des rapports de vérification des comptes des années 1999 à 2005 par la SCCS. La certification de conformité à délivrer par la SCCS pour les projets de loi de règlements au titre des exercices 2006 et 2007 ne sont pas encore disponibles à la fin de novembre 2008 alors que, dans les textes, ces projets de loi devraient être examinés par l’Assemblée Nationale pour l’exercice N-1 lors des discussions du projet de budget N+1.

4.93 La section des comptes de la Cours Suprême ne dispose pas de ressources adéquates pour couvrir ses besoins en ressources humaines. Compte tenu de la limitation constitutionnelle du nombre de magistrats, la SCCS effectue peu de missions d’audit chaque année. Les entités auditées en 2005 par la SCCS et le BVG sur tout le compte représente moins de 50 % des dépenses publiques. En 2009, le Conseil des ministres devrait adopter et soumettre à l’Assemblée Nationale les projets de loi visant à renforcer la SCCS.

4.94 Par ailleurs, les lois de règlements sont adoptées de manière tardive par l’Assemblée Nationale. L’Assemblée Nationale a adopté les LdR relatives aux exercices 1999 à 2005. Du fait des retards en amont, l’adoption des projets de loi de règlement (LdR) a accusé beaucoup de retard. Par ailleurs, les délais de l’examen des rapports par l’Assemblée Nationale sont généralement supérieurs à 12 mois.

4.95 Des ajustements juridiques seraient nécessaires pour préciser le positionnement du Bureau du Vérificateur Général (BVG) vis-à-vis des autres organes de contrôle, ses domaines d’intervention, les statuts de ses agents et les statuts (valeur juridique) de ses rapports. Le BVG dispose de moyens plus conséquents (dotations budgétaires relativement importantes et aide extérieure), mais il est quelque fois contesté dans ses pratiques. Une étude a

67

été menée conjointement par le Gouvernement et les partenaires techniques du groupe de travail sur les finances publiques et les appuis budgétaires pour analyser l’ensemble du système de contrôle interne et externe du budget, ainsi que les rapports entre les différentes entités, et pour proposer des mesures pour renforcer son efficacité. Elle est actuellement en cours de validation et devrait proposer un plan d’action comprenant notamment des actions de renforcement des capacités d’investigation des structures de contrôle dont la Section des Comptes.

Risques

4.96 Le fait que le contrôle législatif est inexistant sur l’utilisation des fonds publics constitue un risque important. Les retards importants constatés pour l’examen des comptes et la délivrance du certificat de conformité par la SCCS ainsi que pour l’approbation des lois de règlement, réduit la portée des contrôles de l’exécution budgétaires.

4.97 Un autre élément de risque est le fait que, dans la pratique, il existe une confusion entre les fonctions respectives du BVG et de la SCCS bien que, pour l’instant, les capacités de cette dernière ne lui permettent pas de mener un audit effectif dans plusieurs secteurs.

Recommandations:

A court terme

Mettre en œuvre les recommandations du diagnostic du système de contrôle du Mali. Soumettre à l’Assemblée Nationale les projets de loi visant à renforcer la SCCS.

A moyen terme

Résorber les retards de délivrance des certificats de conformité par la SCCS.

G. PASSATION DES MARCHES PUBLICS

4.98 Un système de passation des marchés transparent et efficace assure une meilleure optimisation des ressources, encourage l’investissement, l’innovation, et réduit la corruption. En plus de la réduction des coûts et de la promotion de la fourniture rentable de services, les infrastructures, et les biens publics, la bonne gestion des ressources publiques par le biais d’un système efficace de passation des marchés renforce également la confiance du public dans la gouvernance.

Forces

4.99 Le champ des entités couvertes par les dispositions du code est particulièrement large et il n’existe aucune dérogation à l’application du texte, liée à la qualité des autorités contractantes. Les entités publiques concernées par la réglementation sur les marchés publics sont l’Etat, les collectivités décentralisées, les établissements publics, les sociétés d’Etat, les sociétés à participation financière publique majoritaire et les personnes morales de droit privé agissant pour le compte de l’Etat ou de personnes morales de droit public, lorsqu’elles bénéficient du concours financier de la personne publique. La passation des marchés publics par des collectivités territoriales et des établissements publics est régie par des dispositions complémentaires prévues respectivement dans les arrêtés 00-1383 / MEF-SG du 11 mai 2000 et

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02-2025 / MEF-SG du 18 septembre 2002 sans que celles-ci ne remettent en cause les principes et règles de la réglementation en vigueur. Cette politique de n’exonérer aucune entité publique des règles de passation des marchés publics démontre le souci de tendre vers un système particulièrement performant en termes de transparence.

4.100 La lutte contre la corruption est traitée de manière particulièrement complète par les dispositions du code pénal (loi 01-079 du 20 août 2001). La corruption, aussi bien active (article 122) que passive (article 120), est punie de cinq à dix ans de réclusion criminelle et d’une amende double de la valeur des promesses agréées ou des éléments reçus. Les autres formes de corruption comme la prise illégale d’intérêt (article 110), le trafic d’influence ou les faux en écriture font également parties des infractions réprimées par le code. Par ailleurs, un certain nombre d’infractions spécifiques aux marchés publics comme le délit de favoritisme (article 112) ou de fractionnement des marchés (article 114) sont prévues par le code dans le cadre des infractions passibles de peines d’emprisonnement allant jusqu’à cinq ans, et d’amendes pouvant aller de trois millions à cent millions de francs CFA.

4.101 Une reforme du système de passation des marchés est en cours au Mali. Le progrès réalisé depuis l’adoption en 2007 du CPAR révisé de FY04 et de son plan d’action a été encourageant. Les principales actions déjà menées sont l’adoption du Code de passation des marchés conformément aux Directives de l’UEMOA, l’adoption du texte officiel de Autorité de Régulation des Marchés Publics et de la Direction Générale des Marchés Publics - DGMP en vue d’assurer la séparation des fonctions de régulation, de contrôle et d’exécution dans le cadre de la passation des marchés (Loi adoptée en août 2008). Ces actions constituaient un pas dans la bonne direction. Les institutions actuellement couvertes par les règlements aident à satisfaire les conditions d’un système moderne de passation des marchés en termes de régulation de la passation des marchés publics et le respect du droit des soumissionnaires. L’organe de régulation du système de passation des marchés est conçu pour assurer une capacité adéquate des acteurs de la passation des marchés publics, un suivi effectif de la passation des marchés publics, ainsi qu’une fonction de conseil dans la stratégie de passation des marchés.61 L’existence auparavant d’un organe de contrôle a priori prévu par les textes pour intervenir dans toutes les étapes de passation des marchés publics (la Direction Générale des Marchés Publics - DGMP) ne constituait pas une garantie d’efficacité du contrôle. Par ailleurs, la multiplication et le caractère systématique de son intervention à toutes les étapes du processus d’appel d’offres ont constitué un obstacle significatif dans le processus de passation des marchés, qui avait par conséquent provoqué des retards injustifiés pour un système moderne de passation des marchés publics. La loi adoptée récemment prépare le terrain pour se conformer aux bonnes pratiques internationales et les Directives de l’UEMOA. La mise en place des nouveaux organes et l’application du nouveau code de passation des marchés devraient intervenir dès 2009.

Faiblesses

4.102 La planification et la programmation des marchés publics sont actuellement quasi-inexistantes au Mali en dehors des marchés financés de l’extérieur. En 2003, le Ministère des finances a pris une décision dans le but de mettre en application l’élaboration de plans de passation des marchés pour toutes les autorités contractantes avant de démarrer le processus de

61 L’Autorité de Régulation des Marchés Publiques comprend neuf membres dont trois représentent l’Administration, trois le secteur privé et trois la société civile.

69

passation des marchés. Néanmoins, le progrès dans la mise en œuvre de cette décision a été mitigé. Là encore, le nouveau Code exige une planification et une programmation de la passation des marchés dans les délais dans la mesure où il est indispensable pour assurer l’optimisation des ressources. La planification et la programmation de la passation des marchés publics doivent en effet se faire dans le cadre plus élargi du système GFP du pays puisqu’il permet de prioriser et de lier les projets aux contrats au cours de l’exercice.

4.103 Les critères de publication des avis d’appel d’offres ou d’appel à candidatures ne sont pas spécifiés. Ce problème doit être réglé dans l’application des textes qui seront publiés en vue de mettre en application le nouveau Code. Les critères doivent comporter des procédures de sélection appropriées et garantir la transparence par la publication officielle des résultats des soumissionnaires.

4.104 Il est urgent de créer un journal officiel pour la passation des marchés publics, comme il a été déjà recommandé en 1998. Il est encourageant de constater que des actions sont déjà menées par la DGMP pour la création de tels médias. Ce journal comportera des insertions publicitaires, des appels d’offres, des appels d’offres en cours et en préparation, des résultats des procédures d’appel d’offres achevées et assurera la publication des résultats des processus d’appel d’offres ou notification des soumissionnaires non retenus ou les deux, notamment pour donner une occasion d’appel aux soumissionnaires qui estiment qu’ils ont été traités de manière injuste.

4.105 Le système de passation des marchés ne comporte pas de mesures de contrôle au niveau de la validité des soumissions et dans la conformité des marchés passés . Cette situation affecte l'efficacité et la crédibilité du système. Au niveau des phases de soumissions, l'application du principe de l'attribution du marché au soumissionnaire dont l’offre est conforme, et qui est le moins-disant, est faussée dans ses objectifs par le fait que toute déclaration de qualifications administratives, financières ou techniques peut être acquise au moyen d'attestations non fiables ou résultant de simples démarches administratives sans qu'il y soit attaché un quelconque test de qualification. Au niveau des exécutions, il a été attesté que le contrôle de qualité et le contrôle de conformité sont peu rigoureux ou inexistants. Par ailleurs, le contrôle externe est inadéquat.

4.106 Le respect des principes fondamentaux des passations des marchés est compromis par l’inexistence de mesures de recours indépendantes efficaces. La quasi-inexistence de réclamations par les soumissionnaires constitue une indication des défis empêchant l’aboutissement des actions en justice. Or, c’est la possibilité de recours des soumissionnaires et non uniquement celle du titulaire du marché qui permet d’assurer le respect des principes fondamentaux des passations des marchés. En effet, un tel mécanisme constitue un moyen de mettre en place un système de contrôle spontané de la passation des marchés publics en faisant des soumissionnaires les contrôleurs de l’intégrité du processus. Les actions à adopter par le Gouvernement pour mettre en place l’Organe de régulation devraient s’occuper de cette faiblesse.

4.107 L’évaluation du système de passation des marchés du pays par rapport aux bonnes pratiques internationales n’a pas encore été faite. Comparable à une approche adoptée dans plusieurs pays, il serait important de mener conjointement une évaluation en utilisant la « Méthodologie pour l’évaluation des systèmes de passation des marchés publics » de

70

l’OCDE/DAC. L’objectif de cette évaluation est de mesurer la qualité des aspects fonctionnels et formels du système de passation des marchés actuel en vue de mettre en place une base de référence par rapport à laquelle l’impact des reformes en cours sera évalué.

Risques

4.108 Le Code de 1995 a accordé une trop grande discrétion à l’autorité contractante dans le choix d’autres procédures que celle de l’appel d’offres ouvert. L’application effective du nouveau Code est essentielle pour minimiser le risque significatif des dépenses publiques inefficaces. Ce risque est renforcé par la mauvaise vérification de la validité des appels d’offres conformément à la passation des marchés exécutée.

Recommandations

A court terme

Rendre opérationnel les nouveaux organes de passation des marchés (l’organe de régulation, dont un mécanisme d’appels autonome en matière de passation des marchés, et l’organe de contrôle et d’exécution) conformément aux dispositions de l’UEMOA.

Publier périodiquement un journal officiel des marchés publics.

A moyen terme

Assurer la préparation de plans de passation des marchés au niveau du ministère, comme mesure d’application du Code.

Evaluer la capacité du pays par rapport aux indicateurs de l’OCDE/DAC.

H. CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

4.109 Le Mali dispose d’un système de gestion des finances publiques relativement fiable (Tableau 4.1). En classant les pays par le nombre de points PEFA à C+ ou plus (présumés représenter une performance au-dessus de la moyenne), le Mali (12 points) occupe une bonne position par rapport aux autres pays de l’UEMOA. Cependant, dans un échantillon de quatre pays-membres de l’UEMOA et deux autres pays africains, sa performance reste à la traîne par rapport à la Tanzanie (18 points), au Burkina Faso (17 points) et au Ghana (15 points) (Tableau 4.4). Une analyse plus détaillée par indicateur de performance révèle certains domaines par pays qui contribuent à créer cette situation: la Tanzanie et le Burkina Faso (exhaustivité de l’information incluse dans la documentation sur le budget; l’enregistrement et la gestion des soldes de trésorerie, la dette et les garanties; la qualité et la publication en temps utile des rapports budgétaires en cours d’année; la qualité et la publication en temps des états financiers annuels); le Burkina Faso (la classification du budget; la transparence des relations fiscales intergouvernementales); et le Ghana (l’accès du public aux informations fiscales clés; la portée, la nature et le suivi de l’audit externe; la vérification législative des rapports de l’audit externe).

71

Tableau 4.23: Comparaison par pays – Résumé des notations PEFA Nombre d’indica-teurs de perfor-mance

Mali(octobre 2007)

Burkina Faso

(avril 2007

Bénin (septembre

2007)

Côte d’Ivoire

(nov. 2008)

Ghana (juin 2006)

Tanzanie (juin 2006)

A. RESULTATS DU SYSTEME DE GESTION DES FINANCES PUBLIQUES: Crédibilité du budget

41A2 B

1 D+

2A

1C1D

2 B1 C+, 1 C

1B

1D+, 2NS

1 A1 B+, 1 B

1 D

3 A

1 D

B. SPECIFICITES TRANSVERSALES: Exhaustivité et Transparence

61 C+, 2 C▲,3 C

3A2B+1C 3 C

3 D+

1B1C▲,2C,1D+, 1NS

1 A2 B3C

1 A2 B3 C

C. CYCLE DU BUDGET

C (i) Budgétisation basées sur les politiques nationales

2 2 B 1B+, 1B 1 B+1 C+ 1D▲, 1D

1 B1 C

2 B

C (ii) Prévisibilité et contrôle de l’exécution budgétaire

91 B+

3 C+, 4 C1 D+

1B3C+, 1C

4D+

1 B3 C+, 2 C2D+, 1 D

1 B2 C+, 1 C

5 D+

2 B1 C+, 4 C1 D+, 1

NS

1 B+, 2 B3 C+, 2 C

1 D

C (iii) Comptabilité, enregistrement et information financière

4 1 C+, 1 C2 D+

2B+1C 1D

2 C1 D+, 1 D

1 C+2 D+, 1 D▲

2 C+, 1 C1 D

3 B1 C

C (iv) Vérification externe et contrôle 3

1 B+

2 D

1B+1C+1D+

1 C+2 D 1 D+, 2 D

3 C+ 1 C+, 1 C1 D+

TOTAL 28

1A2B+, 4B

5C+, 2C▲, 8C4D+, 2D

5A6B+, 2B4C+, 4C5D+, 2D

1B+, 3B6C+, 8C6D+, 4D

3B3C+, 1 C▲,3C10D+,

2 D▲,3D3NS

2A1B+, 6B6C+, 9C1D+, 2D

1NS

4A1B+, 9B4C+, 7C1D+, 2D

Nombre de points à C+ où plus élevé

12 17 10 6 15 18

D. Pratiques des donateurs 3

1 D+, 2 D 1A1C+, 1C

1 C1 D+, 1 D 1 D+, 1 D

1 NS

1 C+, 1 C1 D

1 A2 C

Source: Rapports publiés sur le site www.PEFA.org. Exception: Mali (à publier bientôt).

72

http://www.PEFA.org/

4.110 Globalement, le système PFM du Mali peut être caractérisé comme suit:

le processus de préparation du budget national est généralement au-dessus de la moyenne et les résultats témoignent de la crédibilité du budget;

des procédures d’une exécution efficace du budget sont en place bien que certaines pratiques comme le suivi des arriérés de paiement et l’approfondissement de l’utilisation du CDMT doivent être améliorées. Cependant, des progrès s’avèrent nécessaires dans la collecte des revenus intérieurs, la production de rapports trimestriels exhaustifs et fiables sur l’exécution budgétaire, l’apurement dans les délais des comptes d’attente et la production des comptes de gestion, la gestion effective de la trésorerie, et la supervision régulière de risques budgétaires imputables à quelques entités publiques telles que les entreprises publiques et les EPA;

un processus fragmenté pour contracter la dette publique et l’absence d’une stratégie de gestion de dette opérationnelle;

l’appel d’offres compétitif a été défini récemment comme la méthode privilégiée dans le Code de passation des marchés publics. Toutefois, la planification et la programmation de la passation des marchés publics doivent être intégrées dans le système PFM, et la mise en place de l’Autorité de régulation de la passation des marchés publics n’est pas encore opérationnelle;

le système de contrôles interne et externe manque la capacité requise et doit être renforcé en vue d’améliorer la visibilité et la responsabilité financière dans l’utilisation des ressources publiques; et

une faible culture de dissémination des informations clés sur le budget, la dette et la passation des marchés publics au grand public.

4.111 Le tableau 4.5 ci-dessous résume les recommandations visant à améliorer la performance du système PFM du pays. Les recommandations proposées mettent l’accent sur les mesures institutionnelles, organisationnelles et procédurales pour s’attaquer aux principales faiblesses identifiées lors de l’examen PEMFAR. Les mesures proposées pourraient informer la préparation du plan d’action subséquent au PAGAMGFP en cours, après avoir fait l’objet de discussions au cours d’un atelier de validation. Dans un avenir proche, le progrès réalisé dans l’amélioration de la gestion des finances publiques sera évalué par rapport à la situation de base mise en place dans cet examen.

73

Tableau 4.24: Recommandations pour l’amélioration de la gestion des finances publiques

Problèmes rencontrés Mesures à prendre ResponsablesAssistanceTechnique

Requise(Faible,

Moyenne, Elevée)


proposéeCT62 MT63

Le cadre juridique et institutionnelJuge des Comptes non autonome 1. Mettre en place une Cour des

Comptes conformément à la Directive UEMOA

Gouvernement. F X

Crédibilité, exhaustivité et transparence du budget et budgétisation basée sur les politiques nationalesAbsence de système d’identification et de suivi des dépenses en arriérés de paiement

2. Mettre en place un système de suivi des arriérés de paiement en cohérence avec les principes UEMOA

DNTCP F X

Communication tardive des informations aux communautés territoriales sur les transferts publics planifiés au moment de la préparation de leur budget

3. Communiquer aux communautés territoriales les données pertinentes en septembre

DGB /Gouverneurs des

régions

F X

L’exécution du budget n’est pas encore retranscrite par fonction et programme

4. Présenter l’exécution du budget selon MFP 2001

DGB/ DNCF/DNTCP

F X

Divulgation limitée des informations budgétaires au public

5. Publier les données sur le budget en cours d’année et en fin d’année sur le site internet du MEF

DGB/DGDP/ CAISF

M X

Informations limitées sur la situation financière du secteur public (les EPA et les CT)

6. Développer la collecte et la diffusion de l’information financière sur les EPA et les CT

DGB/DNTCP M X

Cohérence inadéquate entre les prévisions budgétaires et les stratégies sectorielles

7. Doter tous les ministères et les secteurs stratégiques de CDMT

Ministères sectoriels, DGB

E X

Comptabilité, enregistrement de l’information et rapports financiersSuivi inadéquat des comptes provisoires (Comptes 470, 471, 48)

8. Apurer en temps utile les comptes provisoires

DNTCP M X

Système informatique inadéquat au Trésor

9. Compléter la modernisation du système informatique du Trésor

DNTCP E X

Fragmentations des rapports sur l’exécution budgétaire e cours d’année

10. Publier dans les 4 à six suivant la fin de chaque trimestre des rapports exhaustive trimestriels et en fin d’année sur l’exécution budgétaire, y compris sur le BSI, sur la base de l’interface entre le PRED et le TABOR

Ministères sectoriels, DGB, DNCF, DNTCP,

CAISF

E X

Comptes de gestion soumis tardivement à la SCCS

11. Développer les capacités du Trésor à produire les comptes de gestion en temps utile

DNTCP E X

62 Court terme.63 Moyen terme.

74

Problèmes rencontrés Mesures à prendre ResponsablesAssistanceTechnique

Requise(Faible,

Moyenne, Elevée)


proposéeCT MT

Prévisibilité et contrôles internes de l’exécution du budgetCiblage inadéquat des programmes d’audit fiscal

12. Développer des programmes de contrôles ciblés de la collecte de revenus selon les risques

Régies financières E X

Augmentation importante des exonérations des taxes douanières au cours des trois dernières années

13. Limiter les exonérations fiscales aux seules prévues par les dispositions réglementaires

DGD F X

Contribuables moins bien suivis en dehors des grands centres

14. Améliorer le suivi des contribuables dans les centres des Impôts du district de Bamako

DGI F X

Gestion de trésorerie inadéquate 15. Mettre en place un système de gestion prévisionnelle de la trésorerie de l’Etat doté de mécanismes efficaces de contrôle interne

DNTCP, Régies financières

E X

Autorisations de crédits non liées à la capacité de financement

16. Adapter le rythme d’engagement à la capacité de financement en cours d’année

DGB,DNCF Ministères

sectoriels

M X

Contrôle interne et vérification externeFaible coordination des entités de contrôle.

17. Mettre en œuvre les recommandations du diagnostic du système de contrôle du Mali

Gouvernement M X

Couverture insuffisante des besoins en ressources humaines à la section des comptes (SCCS)

18. Soumettre à l’Assemblée Nationale les projets de loi visant à renforcer la SCCS

Section des comptes, MEF

M X

Retards de la SCCS sur les vérifications des comptes.

19. Liquider la certification de conformité en retard

Section des comptes de la Cour Suprême

M X

Passation des marchés publics Fonctions de régulation, de contrôle et d’exécution séparées récemment conformément aux Directives de l’UEMOA

20. Rendre opérationnels les nouveaux organes de passation des marches conformément aux Directives de l’UEMOA

MEF M X

Attribution fréquente de contrats à fournisseur exclusif

21. Assurer la préparation des plans de passation des marchés au niveau des ministères, en application du nouveau Code de passation des marchés publics.

MEF F X

Dissémination inadéquate d’informations sur la passation des marchés publics

22. Publier régulièrement le journal officiel de passation des marchés publics.

DGMP F X

Non-existence d’une ligne de base pour évaluer l’impact des reformes de la passation des marchés publics

23. Evaluer le pays sur la base des indicateurs de passation des marchés de l’OCDE /DAC

MEF/Autorité de Régulation MP

F X

75

Annexe 1: Dépenses publiques prévues, autorisées et réelles, 2002-07

2002 2003 2004 2005 2006 2007

Loi de finance

s

CSLP Réelles

Loi de finance

s

CSLP

Réelles

Loi de finance

s

CSLP

Réelles

Loi de finance

s

CSLP

Réelles

Loi de finance

s

CSLP

Réelles

Loi de finance

s

CSLP

Réelles

Diplomatie et Affaires étrangères 11,8 12,8 10,9 12,8 14,6 12,2 13,0 16,2 12,9 11,9 17,9 14,6 17,0 16,7 17,2 39,4 20,3 38,9Défense nationale & sécurité intérieure 44,5 44,7 45,8 48,6 47,3 51,7 55,1 49,4 54,5 61,0 52,0 60,8 67,9 68,9 67,4 73,9 75,6 75,1Education de base 52,0 48,8 53,1 74,3 54,5 62,2 88,8 59,3 84,7 92,5 62,9 82,0 118,8 119,3 111,6 130,7 122,6 129,0Enseignement secondaire et supérieur 26,6 29,3 26,6 28,3 31,7 28,0 28,3 33,8 27,9 32,8 37,1 31,5 38,4 39,2 37,7 41,4 41,5 40,4Culture, jeunesse et sports 6,3 6,7 5,6 7,9 7,8 7,4 9,8 8,6 9,5 12,5 9,5 12,3 14,4 13,1 14,1 15,2 13,7 15,1Santé 39,4 39,7 32,6 52,1 43,5 33,9 50,4 46,6 42,1 55,0 50,2 48,6 69,1 72,7 65,6 67,3 65,3 62,9Secteurs sociaux 16,9 11,9 12,5 17,1 13,3 18,0 28,4 14,7 28,0 33,0 15,6 30,7 27,3 27,8 26,8 37,4 36,6 35,1Emploi 0,7 0,8 0,7 1,9 1,2 1,7 3,2 1,5 3,1 4,9 1,6 4,7 7,4 7,6 7,1 7,2 7,9 7,2Agriculture 110,5 105,1 85,9 114,6 89,7 66,2 115,3 86,2 72,6 141,2 91,2 117,2 118,2 118,3 95,7 130,2 131,2 97,3Mines, ressources en eau, industrie 32,7 32,8 22,4 26,6 26,3 20,5 24,0 31,4 16,4 36,5 36,7 26,9 53,5 53,9 41,1 67,5 68,4 44,5Urbanisme, travaux publics, transport 65,3 66,9 65,9 87,2 73,5 79,8 86,3 76,3 63,8 82,0 80,3 86,3 98,0 99,2 93,0 112,6 115,4 86,3Transport 17,1 18,0 11,5 10,7 23,5 4,6 17,3 24,8 17,5 11,9 28,9 9,6 10,3 10,6 10,1 13,5 13,7 11,7Communication 6,3 6,4 3,9 9,8 8,0 9,1 9,2 8,9 13,1 10,1 9,8 7,3 9,1 9,1 9,0 11,6 10,8 11,6Dette intérieure 6,8 7,4 8,5 13,0 14,9 8,1 0,3 14,9 0,0 1,6 14,9 1,4 1,6 1,6 0,0 0,8 1,7 0,8Dette extérieure 58,7 54,5 57,7 63,4 72,5 42,8 72,5 74,5 46,5 80,8 82,6 76,2 66,0 79,1 56,8 43,5 46,0 36,0Fonds non alloués 110,2 94,0 94,6 101,3 91,7 109,1 111,7 97,9 99,9 86,7 102,0 85,1 106,6 83,0 100,4 111,4 88,5 107,0Administration générale 73,5 73,8 53,2 67,8 85,7 65,8 73,5 73,8 67,1 95,0 103,4 90,5 113,7 115,7 104,6 112,1 117,3 108,3TOTAL DEPENSES BUDGETAIRES 679,3 653,5 591,6 737,6 699,9 621,1 787,2 718,7 659,7 849,4 796,6 785,7 937,3 935,8 858,3 1015,7 976,6 907,2

Source: Gouvernement du Mali (2002-08), CSLP, CSCRP et donnés du Ministère des Finances.

76

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010Est. Proj Proj Proj

(Milliards FCFA)

Revenus et subventions 456,7 536,5 558,0 621,6 1798,7 730,3 769,0 901,3 981,1Total Revenus 370,9 421,8 454,7 506,6 554,2 569,9 606,2 701,0 764,0

Revenus budgétaires 306,0 349,2 393,3 461,3 504,5 509,4 539,9 629,5 687,6Recettes fiscales 306,0 349,2 393,3 446,2 478,6 487,2 504,7 603,5 659,5Recettes non fiscales 15,1 25,9 22,2 35,2 26,0 28,1

Fonds spéciaux et budgets annexés 45,3 49,7 60,5 66,3 71,5 76,4Recettes non fiscales et comptes spéciaux 64,9 72,5 61,3 60,4

3,3Subventions 85,8 114,8 103,3 115,0 1244,5 160,4 162,8 200,3 217,1

Dépenses totales et prêts nets 540,6 569,0 625,8 712,7 796,3 893,2 932,2 1099,1 1127,3Dépenses budgétaires 511,7 535,5 592,2 644,7 752,6 832,7 856,3 1016,6 1054,9Dépenses courantes 308,7 316,3 350,0 376,6 411,8 437,1 475,4 554,6 586,3

Traitements et salaires 93,5 106,2 121,7 137,8 147,9 162,9 194,2 217,1Intérêt 18,4 18,8 17,2 18,3 15,5 13.9 14,7 14,4 18,3

dont intérieur 2,1 3,4 1,5 2,3 1,0 2.7 1,8 1,9 5,1Autres dépenses courantes 196,8 191,3 211,0 220,5 248,4 260.4 266,5 323,1

Dépenses en capital 203,1 219,2 242,2 268,1 340,8 395.6 380,9 462,0 468,6Financées sur fonds extérieurs 140,3 140,9 152,8 170,0 228,7 227.6 246,3 303,5 323,0Financées sur fonds intérieurs 62,7 78,3 89,4 98,1 112,1 168,0 134,6 158,5 145,0Fonds spéciaux et budgets annexésPrêts nets -4,9 -3,9 -9,0 22,7 -6,0 -47,6 9,6 11,0 -4,0

Solde fiscal global (sur base d’ordonnancement, hors subventions ) -206,1 -242,1 -275,7 -326,0 -398,1 -363,4Solde fiscal global (sur base d’ordonnancement, y compris subventions) -83,9 -32,5 -67,9 -91,1 1002,4 -113,5 -163,2 -197,8 -146,3

Sur une base d’ajustement à la trésorerie -10,3 0,0 10,0 -62,0 0,0 0,0

Solde fiscal global (sur base de trésorerie, y compris les subventions) -85,2 -21,7 -60,0 -101.4 1002,4 -103,5 -225,2 -197,8 -146,3

Financement 85,2 21,7 60,0 101,4 -1002,4 103,5 225,2 197,8 146,3Financement extérieur (net) 88,5 106,1 74,5 108,8 -890,5 98,0 125,5 155,3 151,9dont prêts budgétaires 31,5 34,9 0,0 19,3 40,1 18,0 29,5 32,4 33,8Amortissement financier -41,6 -36,8 -37,0 -40,5 -1053,3 -31,4 -29,1 -33,9 -35,1

Financement intérieur (net) -3,4 -84,4 -14,6 -7,4 -111,9 5,5 99,7 42,5 -5,6Système bancaire -9,9 -49,6 14,5 33.2 -100,2 11,5 73,5 34,0 -1,4Produits de la privatisation 29,4 1,0 1,2 9.7 0,9 0,7 42,0 13,0 0,0Autre financement -50.3 -12,6 -6,7 -15,8 -4,5 -4,2

Déficit financier 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0Source: FMI, 2004, 2005 et 2008

Annexe 2: Opérations financières consolidées du Gouvernement central, 2002-10

77

Annexe 3: Prévisions du CSLP sur la Distribution sectorielledes dépenses budgétaires 2002-2005

(en Millions FCFA)

Total % Part

2002 2003 2004 2005

2003-2005 2003-2005Aut. publiques.- admin. gén. 73 753 85 700 94 317 103 396 283 413 12,70%

Dép. courantes 33 649 37 069 40 570 43 509 121 149 5,40%

Investissement 40 104 48 631 53 747 59 886 162 264 7,30%Corps dipl. –Affaires étrangères 12 836 14 564 16 155 17 935 48 655 2,20%

Dép. courantes 11 086 12 339 13 645 15 083 41 068 1,80%

Investissement 1 750 2 225 2 510 2 852 7 587 0,30%Déf. nat. – Sécurité int. 44 712 47 314 49 375 51 970 148 659 6,60%

Dép. courantes 39 957 42 159 44 220 47 214 133 593 6,00%

Investissement 4 755 5 155 5 155 4 755 15 066 0,70%Enseignement primaire 48 775 54 502 59 285 62 907 176 694 7,90%

Dép. courantes 40 035 44 665 47 797 52 361 144 824 6,50%

Investissement 8 740 9 837 11 488 10 546 31 870 1,40%Enseignement secondaire/supérieur 29 298 31 731 33 773 37 059 102 563 4,60%

Dép. courantes 22 862 24 743 26 497 28 750 79 989 3,60%

Investissement 6 436 6 987 7 277 8 310 22 574 1,00%Culture, jeunesse, sports 6 678 7 809 8 647 9 520 25 976 1,20%

Dép. courantes 4 183 4 555 4 937 5 262 14 753 0,70%

Investissement 2 495 3 255 3 711 4 258 11 223 0,50%Santé 39 666 43 543 46 618 50 156 140 317 6,30%

Dép. courantes 18 580 21 352 23 903 26 755 72 010 3,20%

Investissement 21 086 22 191 22 714 23 401 68 306 3,10%Secteurs sociaux 11 937 13 293 14 677 15 587 43 558 1,90%

Dép. courantes 4 325 5 554 6 826 7 607 19 987 0,90%

Investissement 7 612 7 739 7 851 7 981 23 571 1,10%Emploi 753 1 242 1 514 1 605 4 361 0,20%

Dép. courantes 653 707 758 823 2 289 0,10%

Investissement 100 535 756 781 2 072 0,10%Agriculture 105 059 89 717 86 184 91 201 267 102 11,90%

Dép. courantes 37 279 17 601 13 092 14 890 45 583 2,00%

Investissement 67 780 72 116 73 092 76 311 221 519 9,90%Mines, eaux, industrie 32 816 26 331 31 388 36 718 94 437 4,20%

Dép. courantes 3 823 4 295 4 780 5 147 14 222 0,60%

Investissement 28 993 22 036 26 607 31 572 80 215 3,60%Urbanisme-Travaux pub. 66 942 73 502 76 327 80 278 230 106 10,30%

Dép. courantes 4 687 5 122 5 570 5 974 16 666 0,70% Investissement 62 255 68 379 70 757 74 304 213 440 9,50%

78

Total % Part

2002 2003 2004 2005

2003-2005 2003-2005Transport 17 998 23 501 24 813 28 899 77 212 3,50%

Dép. courantes 2 962 3 063 3 160 3 235 9 458 0,40%

Investissement 15 036 20 438 21 653 25 664 67 755 3,00%Communication 6 424 7 984 8 899 9 812 26 695 1,20%

Dép. courantes 2 457 3 212 3 945 4 260 11 417 0,50%

Investissement 3 968 4 773 4 954 5 552 15 278 0,70%Dette intérieure 7 370 14 880 14 880 14 880 44 640 2,00%Dette extérieure 54 484 72 517 74 500 82 593 229 610 10,30%Dépenses non allouées 93 997 91 749 97 910 102 038 291 698 13,00%

Dép. courantes 74 468 69 426 74 861 74 590 218 878 9,80%

Investissement 19 529 22 323 23 049 27 448 72 820 3,30%Total général 653 499 699 880 739 262 796 554 2 235.69 100,00%

Total dép. courantes 301 006 295 862 314 561 335 460 945 886

Total Investissement 290 639 316 620 335 321 363 621 1 015 560 Source: Gouvernement du Mali (CSLP 2002-06).

79

Annexe 4: Dépenses budgétisées et réelles dans des secteurs sélectionnés

Autorités publiques et Administration

(en milliards FCFA) 2004 2005 2006 2007

Loi de

finances Réelles

Loi de finance

s Réelles

Loi de finance

s RéellesLoi de

finances RéellesDépenses courantes 51.4 51.4 62.9 62.3 70.6 66.6 74.2 74.2Dépenses en capital 22.2 15.7 32.1 28.3 43.1 38.0 37.8 34.1Total 73.5 67.1 95.0 90.5 113.7 104.6 112.1 108.3

Diplomatie et affaires étrangères(en milliards FCFA)

2004 2005 2006 2007

Loi de

finances Réelles

Loi de finance

s Réelles

Loi de finance

s RéellesLoi de


Défense nationale et sécurité intérieure


Loi de

finances Réelles

Loi de finance

s Réelles

Loi de finance

s RéellesLoi de


Education de base(en milliards FCFA)

2004 2005 2006 2007

Loi de

finances Réelles

Loi de finance

s Réelles

Loi de finance

s RéellesLoi de


Enseignement secondaire et supérieur


Loi de

finances Réelles

Loi de finance

s Réelles

Loi de finance

s RéellesLoi de

finances RéellesDépenses courantes 26.6 26.4 29.5 28.1 31.3 30.8 34.3 33.7

80

Dépenses en capital 1.7 1.5 3.3 3.3 7.0 6.9 7.1 6.6Total 28.3 27.9 32.8 31.5 38.4 37.7 41.4 40.4

Culture, jeunesse et sports


Loi de

finances Réelles

Loi de finance

s Réelles

Loi de finance

s RéellesLoi de


Santé(en milliards FCFA)

2004 2005 2006 2007

Loi de

finances Réelles

Loi de finance

s Réelles

Loi de finance

s RéellesLoi de


Développement social (en milliards FCFA)

2004 2005 2006 2007

Loi de

finances Réelles

Loi de finance

s Réelles

Loi de finance

s RéellesLoi de


Emploi(en milliards FCFA)

2004 2005 2006 2007

Loi de

finances Réelles

Loi de finance

s Réelles

Loi de finance

s RéellesLoi de


Agriculture(en milliards FCFA)

2004 2005 2006 2007

Loi de

finances Réelles

Loi de finance

s Réelles

Loi de finance

s RéellesLoi de

finances RéellesDépenses courantes 14.3 14.6 45.0 44.8 19.2 18.7 20.9 20.5

81

Dépenses en capital 101.0 58.1 96.1 72.4 99.0 77.0 109.2 76.8Total 115.3 72.6 141.2 117.2 118.2 95.7 130.2 97.3

82

Mines, Ressources en eau et Industrie(en milliards FCFA)

2004 2005 2006 2007

Loi de

financesRéelles Loi de



financesRéelles

Dépenses courantes 5.8 5.5 7.1 6.9 10.7 9.2 11.4 10.2Dépenses en capital 18.2 10.9 29.4 20.0 42.8 32.0 56.0 34.3Total 24.0 16.4 36.5 26.9 53.5 41.1 67.5 44.5

Urbanisme et Travaux publics(en milliards FCFA)

2004 2005 2006 2007 Loi de




financesRéelles

Dépenses courantes 9,5 9,3 10,2 10,1 13,0 12,5 12,7 12,4Dépenses en capital 76,9 54,5 71,7 76,2 85,0 80,5 100,0 73,9Total 86,3 63,8 82,0 86,3 98,0 93,0 112,6 86,3

Transport(en milliards FCFA)

2004 2005 2006 2007

Loi de




financesRéelles


Communication(en milliards FCFA)

2004 2005 2006 2007

Loi de




financesRéelles


Dépenses non allouées 2004 2005 2006 2007

Loi de




financesRéelles

Traitements et salaires 1,9 1,7 6,0 6,0 3,6 3,5 2,3 2,0Biens et services 73,9 67,4 49,1 48,7 70,8 70,0 77,6 75,2Transferts et subventions 22,9 17,8 18,7 18,4 17,2 12,2 14,4 12,8Dette 13,0 13,0 13,0 12,1 15,0 14,7 17,1 16,9Total 111,7 99,9 86,7 85,1 106,6 100,4 111,4 107,0Dette 2004 2005 2006 2007

Loi de




financesRéelles

Intérieure 0,3 0,0 1,6 1,4 1,6 0,0 0,8 0,8Extérieure 55,5 35,7 62,9 58,9 50,4 42,6 32,3 25,1Intérêt sur dette extérieure 16,9 10,7 17,8 17,2 15,6 14,2 11,1 10,9

83

Données pour l’année 2006

Ligne Budgétaire Budget Réelles Différence Absolues %1 2 3=2-1 4=ABS(3) 5=4/1

Allocation communes 175,7 147,4 -28,4 28,4 16,1%ORTM 52,9 54,1 1,1 1,1 2,2%Ministère de l’environnement 30,9 30,1 -0,8 0,8 2,5%Budget régional/district 28,8 28,4 -0,5 0,5 1,6%LCV 21,1 21,1 0,0 0,0 0,0%Université de Bamako 18,9 18,6 -0,3 0,3 1,7%Hôpital Kaki 17,9 17,5 -0,5 0,5 2.6%Budget régional Sikasso 16,9 17,7 0,9 0,9 5,1%Ministère de l’énergie et des eaux 16,8 16,7 -0,1 0,1 0,4%Budget régional Koulikoro 16,6 17,8 1,3 1,3 7,8%Budget régional Segou 15.7 15,5 -0.2 0,2 1,3%Budget régional Kayes 12,4 12,0 -0,3 0,3 2,6%Budget régional Mopti 11,6 11,8 0,2 0,2 2,0%Ministère du développement social 10,3 9,8 -0,4 0,4 4.1%Ministère de l’éducation nationale 8,9 8,7 -0,2 0,2 1,9%Ministère de la défense 8,3 8,3 0,0 0,0 0,3%IER 7,8 7,7 -0,1 0,1 1,5%Budget régional Gao 6,6 6,7 0,1 0,1 0,8%Institut de langues 6,1 6,0 -0,1 0,1 2,3%Budget régional Tombouctou 6,1 6,1 0,0 0,.0 0,1%21 (= total autres) 105,8 102,3 -3,5 3,5 3,3%Total déviation des dépenses 596,1 564,3 -31,7 31,7 5,3%Variance de composition 596,1 564,3 38,9 6,5%

Annexe 5: Calcul des Ratios pour PI-1 et PI-2, 2006-2007

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Données pour l’année =

2007

Ligne budgétaire Budget Réelles Différence Absolues %1 2 3=2-1 4=ABS(3) 5=4/1

Allocations communes 159,7 147,8 -11,9 12 7,5%Ministère de la défense 52.9 54,1 1,2 1 2,2%Ministère de l’éducation nationale 30,9 30,4 -0,5 1 1,7%Budget regional/district 28,8 28,4 -0,5 0 1,6%CRM 21,1 21,1 0,0 0 0,0%Ministère des affaires étrangères 18,9 18,6 -0,3 0 1,4%Ministère de la santé 17,9 17,6 -0,4 0 2,0%Budget régional Sikasso 16,9 17,7 0,9 1 5,1%Ministère de la sécurité intérieure 16,8 16,7 0,0 0 0,2%Budget régional Koulikoro 16,6 18,1 1,5 2 9,3%Budget régional Segou 15,7 15,5 -0,2 0 1,3%Budget régional Kayes 12,4 12,1 -0,3 0 2,5%Budget régional Mopti 11,6 11,9 0,2 0 2,0%Ministère des finances 10,3 9,9 -0,3 0 3,2%Présidence 8,9 8,7 -0,2 0 1,9%Assemblée Nationale 8,3 8,3 0,0 0 0.2%Université de Bamako 7,8 7,7 -0,1 0 1,5%Budget régional Gao 6,6 6,7 0,1 0 0,8%Ministère des domaines 6,1 6,0 -0,1 0 1,2%Budget régional Tombouctou 6,1 6,1 0,0 0 0,1%Autre 108,3 104,2 -4,1 4 3,8%Total déviation des dépenses 582,5 567,5 -15 15 2,6%Variance de composition 582,5 567,5 23 39%

Année200520062007

Tableau 5 – Matrice des Résultatspour PI-1 pour PI-2

Total dév. des dép. Total variance des dép. variance plus de la déviation totale1,9% 9,5% 7,5%5,3% 6,5% 1,2%2,6% 3,9% 1,3%

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Annexe 6: Indicateurs d’éducation

2004-05 30-sep-08Cible pour

2010 Taux d’achèvement du cycle primaire 43,2 53,3 56,4

Garçons 62,7 Filles 44,1

Ratio brut d’inscription à l’école primaire (% de la cohorte primaire) 67,6 78,3 80

Garçons 85,6 Filles 71,1

Budget national alloué à l’enseignement primaire 35 39,2 40Nombre d’enseignants des écoles communautaires qui ont bénéficié d’une formation 0 2 000 3 000Taux de redoublement à l’école primaire 18,6 14,2 13,7

Garçons 18,4 14 Filles 18,9 14,4

Ratio instituteur/élève (écoles publiques) 68 64 50 Ratio Ratio manuel scolaire/élève 1.4 2.1 21/ Se réfère aux neuf mois jusqu’en septembreSource: Aide Mémoire de la mission de supervision du PISE II, octobre 2008.

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Annexe 7: Indicateurs de santéTableau 1: Evolution du nombre de CSCOM

Régions Prévisions PDSC

Actuelles 2003 2004 2005 2006 2007

Kayes 183 94 108 115 130 141Koulikoro 167 85 88 103 107 116Sikasso 186 142 143 152 152 153Ségou 167 123 128 134 134 145Mopti 128 93 102 109 109 112Tombouctou 77 31 35 41 51 51Gao 93 37 39 40 43 49Kidal 13 5 6 7 7 7Bamako 56 50 50 52 52 52Total 1 070 660 699 753 785 826

Tableau 2: Nombre de CSCOM par zone de pauvreté (2002-07) Nombre de CSCOM 2003 2004 2005 2006 2007Zone 1 443 459 498 502 526Zone 2 167 190 204 231 248Zone 3 50 50 52 52 52Total 660 699 753 785 826

Tableau 3: Tendances des visites aux unités de santé pour traitement curatif (Nombre de consultations externes par habitant par an) Bamako Kayes Koulikoro Sikasso Ségou Mopti Tombouctou Gao Kidal Mali

2000 0,26 0,15 0,12 0,19 0,18 0,12 0,16 0,14 0,35 0,172001 0,35 0,21 0,12 0,21 0,20 0,16 0,16 0,14 0,32 0,202002 0,32 0,19 0,15 0,26 0,25 0,15 0,18 0,14 0,32 0,212003 0,39 0,24 0,14 0,26 0,22 0,16 0,21 0,19 0,30 0,232004 0,35 0,26 0,16 0,31 0,26 0,16 0,20 0,18 0,38 0,252005 0,37 0,28 0,19 0,29 0,27 0,16 0,22 0,19 0,41 0,262006 0,35 0,30 0,22 0,28 0,27 0,16 0,25 0,23 0,37 0,262007 0,38 0,32 0,24 0,31 0,30 0,16 0,31 0,25 0,24 0,29

Tableau 4: Tendances du personnel de santé financé dans le cadre de l’initiative PPTE

2001 2002 2003 2004 2005Médecins 25 10 8 55 56Infirmiers d’Etat 1 48 6 32 102 50

Sages-femmes 20 1 12 42 55

Infirmiers de santé 1 68 13 98 205 190

Infirmières-Obstétriciennes

15 4 24 88

Technicien. de labo. /pharmacie

7

Ligne Verte 10Techniciens action sociale

2 1 3 16

TOTAL 178 41 154 431 462Source: Ministère de la santé (2008) Rapport sur la Consolidation du PRODESS II 2005-09

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