Intervention DAF MENESR à l’ESENESR
18 mai 2016
La maîtrise du processus budgétaire
LA MAITRISE DU PROCESSUS BUDGÉTAIRE
■ Chiffres clés
■ Le cadre budgétaire des EPSCP : sources, évolutions et synthèse
■ La soutenabilité budgétaire : le concept et son analyse
■ Suivi du plafond d’emploi et de la masse salariale : le DPGECP, OREMS et l’analyse de
soutenabilité
■ Dispositif de contrôle interne : organisation, gouvernance du dispositif de CIC, cadre
réglementaire
■ Expérimentation de cartographie budgétaire
■ Cas pratique
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CHIFFRES CLÉS MENESR
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• La mission enseignement scolaire est le premier budget de l’Etat
• Dont 94 % de masse salariale
• MIES : Dépenses de personnel / Titre 2
• MIRES : Subventions à des opérateurs / Titre 3
EN BREF
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CHIFFRES CLÉS MIRES
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• La mission Recherche et enseignement supérieur fait partie des missions prioritaires de l’Etat notamment d’un point de vue budgétaire
• Au sein du budget de l’Etat, les universités, le CNRS et le CNES font partie des 5 opérateurs qui concentrent la majorité des ressources (plus de 62% des crédits des SCSP)
• Le volume des crédits budgétaires** versés aux opérateurs ESR représente plus de 21 Mds d’euros et 65% des emplois sous plafond des opérateurs (471 441 ETPT en LFI 2015)
**Hors recettes fiscales affectées
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• Sources réglementaires le décret GBCP le recueil des règles budgétaires (nomenclatures,
cadre budgétaire, recettes, dépenses) le recueil des normes comptables (20 normes
composant le cadre comptable commun aux organismes)
la circulaire « opérateurs » du 20 août 2015
• L’arrêté interministériel du 18 décembre 2015 relatif aux tableaux budgétaires propres des EPSCP et des EPST s’articule avec ces dispositifs le recueil des règles budgétaires reste applicable
aux EPSCP mais en tenant compte des tableaux spécifiques de ces derniers (partie cadre budgétaire vs. arrêté) et des dispositions du CDE
de même, la circulaire « opérateurs » s’applique également aux EPSCP en tenant compte des tableaux spécifiques de ces derniers tout en les complétant (DPGECP, tableau de synthèse budgétaire et comptable, annexe immobilier, annexe achat)
le recueil des normes comptables s’applique aux organismes passant en M9
ÉVOLUTION DU CADRE BUDGÉTAIRE DES EPSCP LA CONSTRUCTION DES DOCUMENTS BUDGÉTAIRES
Intitulé du tableau Périmètre Soumission au CA
Tableau des emplois budget de l'établissement Pour vote
Tableau des autorisations budgétaires
budget de l'établissement
budget principal
budget annexe
budget agrégé
budget service inter-
établissements (SIE)
Pour vote. Pour les SIE,
le vote relève du CA de
l'établissement de
rattachement
Tableau des dépenses par destination et recettes par origine
budget de l'établissement
budget principal
budget agrégé
budget de l'établissement
Pour information
Tableau d'équilibre financier budget de l'établissement Pour vote
Tableau des opération pour compte de tiers budget de l'établissement Pour information
Tableau de situation patrimoniale (tableau compte de résultat -
tableau de financement)
budget de l'établissement
budget principal
budget annexe
budget agrégé
budget service inter-
établissements (SIE)
Pour vote
Tableau présentant le plan de trésorerie budget de l'établissement Pour information
Tableau des opérations liées aux recettes fléchéesbudget de l'établissement
budget principal
budget agrégé
Pour information
Tableau des opérations pluriannuelles budget de l'établissement Pour vote
Tableau détaillé des opérations pluriannuelles et programmation budget de l'établissement Pour information
Tableau retraçant les moyens des unités mixtes de recherche Pour information
EPSCP - synthèse des documents budgétaires
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• les états budgétaires en droits constatés compte de résultat prévisionnel tableau de financement prévisionnel (état de l’évolution de la situation patrimoniale)
• le tableau des emplois spécifique aux EPSCP
• la présence d’annexes dédiées aux UMR – unité mixte de recherche (co-financement EPSCP/ESPT)
• un cadre budgétaire unique pour tous les EPSCP
• fin du distinguo RCE / non-RCE
• le tableau des autorisations budgétaires permet une présentation des crédits compte tenu de leur
caractère limitatif
• la limitativité des crédits s’apprécie en dépenses par enveloppe (personnel, fonctionnement et intervention, investissement) au niveau du tableau des autorisations budgétaires
• la fongibilité entre enveloppes
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ÉVOLUTION DU CADRE BUDGÉTAIRE DES EPSCP CE QUI NE CHANGE PAS
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La pluriannualité planification des activités ou projets • sur les activités de recherche, de formation continue, d’enseignement, ainsi que les opérations
d’investissements • permet de porter une appréciation sur la soutenabilité budgétaire au vu de la pertinence des
financements pour chaque opération • doit faire l’objet de mises à jour régulières dans le cadre des budgets rectificatifs en fonction de
l’évolution du degré d’information et/ou de l’avancement des projets à l’instar des PPI
La trésorerie • la rénovation du cadre budgétaire et comptable formalise l’impact des prévisions d’activité
(autorisations budgétaires) sur les flux de liquidité de l’établissement (encaissements/décaissements) • la trésorerie intègre à la fois les flux budgétaires encaissables et décaissables, et des opérations non
budgétaires inscrites dans le cycle d’exploitation (compte de tiers) • toutes ces opérations sont synthétisées dans le tableau de l’équilibre financier Exemples : - délai de recouvrement d’un financement acquis (titre de recette non encaissé) - charges à payer et les produits à recevoir de la période d’inventaire
ÉVOLUTION DU CADRE BUDGÉTAIRE DES EPSCP 2
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Définition des recettes fléchées (recueil des règles budgétaires) • « les recettes sont par principe globalisées et par exception fléchées » • « le fléchage des recettes est un instrument qui permet à l’organisme d’identifier certaines opérations pour
lesquelles : une justification de l’utilisation des fonds vis-à-vis d’un tiers financeur est nécessaire les impacts générés sur le solde budgétaire nécessitent d’être évalués
• en effet, ce type d’opérations s’étale généralement sur plusieurs exercices et les modalités de financement
varient sensiblement en fonction des clauses prévues dans les contrats, ce qui génère des décalages de flux de trésorerie d’une année sur l’autre
Recommandation du MENESR • la liste doit être suffisamment pérenne pour permettre les comparaisons d'exercice à exercice • l'adoption du budget incluant des recettes fléchées détaillées vaut adoption de la liste des recettes fléchées • la validation du budget par la tutelle vaut validation de la liste des recettes fléchées • l'adoption de la liste avec le budget initial vaut jusqu'à nouvelle décision en la matière : il n'est nul besoin
d'évoquer ce point à l'occasion d'un budget rectificatif si la liste n'est pas modifiée • pour respecter l'esprit du GBCP, la liste des recettes fléchées sera aussi restreinte que possible
ÉVOLUTION DU CADRE BUDGÉTAIRE DES EPSCP FOCUS SUR QUELQUES POINTS
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L’enveloppe « contrat de recherche » • des aménagements spécifiques sont proposés aux ESPCP pour la gestion des opérations de recherche
• « Art. R 719-54 - II/2°. Avec l’accord du recteur ou, pour les établissements qui lui sont directement rattachés, du ministre chargé de l’enseignement supérieur, le budget de l’établissement peut inclure, en complément des enveloppes prévues aux 1° à 3°, une ou plusieurs enveloppes destinées à des contrats de recherche. Au sein de chacune des enveloppes, les crédits sont présentés par nature selon les catégories suivantes : 1°/ Dépenses de personnels ; 2°/ Dépenses de fonctionnement ; 3°/ Dépenses d’investissement ; Le montant total des crédits de chaque enveloppe est limitatif ainsi que, en leur sein, d’une part le montant des dépenses de personnel, d’autre part le montant de l’ensemble formé par les dépenses de fonctionnement et d’investissement. »
ÉVOLUTION DU CADRE BUDGÉTAIRE DES EPSCP FOCUS SUR QUELQUES POINTS
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Le contexte
Multiplicité de dispositifs et d’acteurs pour collecter et analyser les données relatives à la situation
financière des établissements de l’ESR
7 dispositifs différents repérés par l’IGF et l’IGAENR, dont : Cofisup comptes financiers issu de l’infocentre EPN de Bercy Tableau de synthèse Ministère issu des données fournies par les CBA Moyens mis en œuvre importants pour un résultat non satisfaisant
Données non exhaustives, insuffisamment fiables et concordantes Pas de dispositif équivalent pour les opérateurs de recherche
SYNTHESE ET PILOTAGE BUDGÉTAIRE
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Démarche et périmètre Refondre les dispositifs existants (a minima Cofisup-comptes financiers et Tableau de synthèse Ministère)
en créant un infocentre décisionnel financier qui couvre : les données budgétaires et financières les établissements d’enseignement supérieur, de recherche et le réseau des œuvres universitaires
Dans la mesure du possible, s’appuyer sur l’infocentre EPN du Ministère chargé des finances
publiques, pour collecter des données brutes détaillées Dépôt des donnés par les établissements via un canal unique Simplification des procédures de dépôt et de traitement
Exploiter ces données, calculer des indicateurs métiers et les mettre à disposition des acteurs
SYNTHESE ET PILOTAGE BUDGÉTAIRE InDéFi ESR
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Les objectifs Disposer d’informations financières complètes et fiables et d’indicateurs :
en matière de reporting a posteriori (comptes financiers) mais aussi de prévisions (budgets primitifs et rectificatifs),
qui permettent d’anticiper et de prendre les décisions nécessaires le plus tôt possible. Mettre en place une démarche et un outil qui apportent aux différents acteurs des données, un cadre
d’analyse, des indicateurs constitutifs d’une référence commune. Ces acteurs sont à la fois les services de l’Etat, centraux (DGFIP, DGESIP, DAF, DGRI, CBCM) ou
déconcentrés (CBA, CBR), et les opérateurs eux-mêmes.
SYNTHESE ET PILOTAGE BUDGÉTAIRE InDéFi ESR
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Acteurs Maîtrise d’ouvrage assurée par la DAF avec participation des directions métiers concernées (DGESIP, DGRI)
Maîtrise d’œuvre confiée au SIES
Outre les différents services centraux ou déconcentrés du MENESR, toute la communauté est ou sera associée à la démarche à titre permanent au sein : Du comité de pilotage De l’équipe projet Des ateliers thématiques
SYNTHESE ET PILOTAGE BUDGÉTAIRE InDéFi ESR
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Calendrier Septembre – décembre 2015 :
Recrutement d’un chef de projet Constitution d’une équipe projet Etat des lieux de l’existant Définition des objectifs Définition d’une comitologie
17/12/2015 : Comité de lancement Mars 2016 : Expression de besoins pour une évolution de l’infocentre EPN
En prévision
Septembre 2016 : Test « métier » des données fournies par l’infocentre EPN 2016 (données budgétaires)
Septembre 2017 : Test d’une version V0 InDéFi-ESR Janvier 2018 : démarrage InDéFi-ESR
SYNTHESE ET PILOTAGE BUDGÉTAIRE InDéFi ESR
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Contexte
•Evolution de la doctrine relative à la soutenabilité budgétaire
•Appréciation de la soutenabilité au croisement d’éléments issus :
de la comptabilité d’engagement (AE, restes à payer, …)
de la comptabilité de caisse (CP, recettes, soldes budgétaires, trésorerie, …)
de la comptabilité patrimoniale (charges/produits, emplois/ressources, résultat, CAF, FR …)
La pluriannualité au cœur de l’analyse de soutenabilité
CONTRÔLE DE LA SOUTENABILITÉ BUDGÉTAIRE 3
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Points de vigilance •La sincérité du solde budgétaire les restes à payer (décaissements à venir) et le niveau d’engagement des dépenses de l’organisme sur l’exercice et les exercices à venir (décalages de trésorerie et risque sur la trésorerie) l’évolution des enveloppes de CP (enveloppe de personnel et investissements à rapprocher des enveloppes figurant dans la situation patrimoniale) Les recettes (niveau de SCSP et de ressources propres N-1), notamment fléchées détaillées dans le tableau pluriannuel des recettes fléchées en cas de solde négatif, la trésorerie est-elle suffisante pour absorber le différentiel ? •La situation patrimoniale rapprocher les indicateurs actuels de ceux du budget initial 2015 vérifier la cohérence des enveloppes du compte de résultat (personnel) et du tableau de financement (investissement) avec celles du tableau des autorisations budgétaires ( en flux (variation) et en niveau (stock)).
•Le plan prévisionnel de trésorerie, document produit pour information mais obligatoire la trésorerie prévisionnelle : un concept dont l’appropriation collective sera progressive la chronique mensuelle des prévisions d’encaissement (SCSP …) et des prévisions de décaissements (enveloppe personnel à mettre en adéquation avec le DPG ECP) doit permettre d’évaluer le niveau de trésorerie et sa sincérité
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CONTRÔLE DE LA SOUTENABILITÉ BUDGÉTAIRE
Retour sur les campagnes 2015
L’enquête DPG a été renseignée sur 2015 par 100 % des établissements RCE
•quelques établissements spécifiques n’ont pu renseigner qu’une partie des données
•le niveau de renseignement est globalement satisfaisant sur la masse salariale
Rappel de l’intérêt et de l’enjeu de cette enquête
•s’assurer que chaque établissement déclare une prévision sincère et soutenable en matière d’emplois et de masse salariale et qu’elle soit suivie en exécution
•signaler tout risque ou difficulté identifiés au stade de la prévision et du suivi d’exécution
SUIVI PLAFOND D’EMPLOIS ET MASSE SALARIALE DPGECP ET CONTRÔLE DE SOUTENABILITÉ
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L’enquête DPG fait désormais l’objet remontées de la part des établissements 4 fois dans l’année
et non plus à l’occasion de chaque BR comme c’était le cas précédent pour le tableau des facteurs d’évolution en vigueur avant le DPGECP jusqu’en 2012), pour l’année n :
•au moment des Bi : décembre n-1 (phase 1), •en mai et octobre n : reprévision en gestion (phases 2 et 3 en cours) •en février n+1 : exécution annuelle sur n (phase 4)
Le DPGECP réactualise régulièrement les prévisions
•ce rythme semble s’adapter aux besoins du dialogue de gestion et du contrôle budgétaire
=> il permet de réactualiser régulièrement les prévisions et de tenir compte des éventuelles notifications complémentaires et décisions budgétaires
•ce rythme permet une analyse au plan national à des moments clés de l’exercice par une consolidation des DPGECP de l’ensemble des établissements RCE
La consolidation des DPGECP au plan national permet d’établir les prévisions de l’exécution nationale et vient en appui du processus budgétaire
4 SUIVI PLAFOND D’EMPLOIS ET MASSE SALARIALE DPGECP ET CONTRÔLE DE SOUTENABILITÉ
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Objectifs à poursuivre sur fin 2015
Les établissements doivent continuer d’actualiser et d’affiner les prévisions tout au long de l’exercice : notamment en cours de gestion (phases 2 et 3 en cours) -> reprévisions fondées sur l’exécution et la réalisation concrète observée en matière recrutements (réalisation de la campagne et du schéma d’emplois)
Rappel : les prévisions renseignées doivent correspondre aux prévisions d’exécution, réévaluées en cours de gestion (et non strictement aux plafonds budgétaires votés) La qualité de l’information issue des prochaines phases conditionnera la réalisation d’analyses comparatives utiles au suivi sur les exercices suivants
Points à améliorer pour le suivi de la masse salariale •dissocier clairement les prévisions de dépenses des personnels titulaires financés sur la dotation Etat des dépenses de non titulaires liées aux ressources propres (cf. ventilation demandée dans le tableau 3 du DPGECP) •Mieux distinguer schéma d’emplois (variation des effectifs ou solde des entrées et sorties) et évolution de la structure des emplois (dont relève le dispositif Sauvadet notamment) •réduire les montants sur la colonne « autres à détailler » qui reste importants alors que les évolutions majeures doivent en principe relever des différents facteurs précités
=> La colonne « autres à détailler » peut servir d’ajustements entre les chiffrages réels des facteurs d’évolution et le montant global voté au budget
SUIVI PLAFOND D’EMPLOIS ET MASSE SALARIALE DPGECP ET CONTRÔLE DE SOUTENABILITÉ
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Renforcer le suivi en emplois
•les prévisions en ETPT traduisent le volume de consommation moyen par période et permettent de veiller à ce que les plafonds d’emplois annuels soient respectés (en particulier le plafond d’emplois Etat)
•les prévisions en ETP traduisent plus finement la réalité des décisions de recrutements sur l’exercice :
une attention particulière doit donc être accordée au tableau 1 du DPGECP « suivi des emplois » données en ETP sur les agents « permanents » (titulaires et CDI) : nombre d’entrées et de sorties et solde des ETP entre décembre 2014 et 2015
à noter que la majorité des recrutements se réalisent au dernier quadrimestre et de leur impact porte principalement sur l’exercice suivant : obligation de renseigner le chiffrage du schéma d’emplois qui porte sur n et n+1
concernant les agents non titulaires (CDD) seul est demandé le nombre d’ETP prévisionnel pour décembre afin d’analyser évolution par rapport à décembre n-1 (le détail des entrées sorties n’est pas demandé) ; les données moyennes en ETPT viennent compléter la prévision
3 SUIVI PLAFOND D’EMPLOIS ET MASSE SALARIALE DPGECP ET CONTRÔLE DE SOUTENABILITÉ
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Intérêt de ces données d’emplois car le chiffrage de l’évolution de la masse salariale relève principalement des données suivantes : •nombre de départs (dont retraites) qui conditionne le niveau du GVT négatif •nombre d’entrées qui détermine (avec le nombre de départs) le schéma d’emplois (avec distinction titulaires / non titulaires •autres principaux facteurs d’évolution : GVT positif (changements d’échelon et de grade des agents présents sur 24 mois titulaires ), mesures catégorielles et indemnitaires….
= > l’analyse de la soutenabilité consiste donc à veiller à ce que les prévisions de masse salariale traduisent bien la réalité de l’évolution des emplois = > impact sur l’exercice en cours et sur les suivants
4 SUIVI PLAFOND D’EMPLOIS ET MASSE SALARIALE DPGECP ET CONTRÔLE DE SOUTENABILITÉ
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Le suivi des dépenses de masse salariale s’inscrit dans le cadre de la nouvelle comptabilité budgétaire de la GBCP :
=> la limitativité des dépenses s’apprécie désormais en référence aux enveloppes d’autorisations d’engagement et de crédits de paiement présentées dans le tableau des autorisations budgétaires
=> seules constituent des dépenses budgétaires les dépenses décaissées (les charges à payer relèvent désormais exclusivement de la comptabilité générale)
Spécificité des dépenses de masse salariale : AE = CP tant en prévision qu’en exécution
L’introduction des enveloppes spécifiques relatives aux projets de recherche
SUIVI PLAFOND D’EMPLOIS ET LA MASSE SALARIALE DPGECP ET CONTRÔLE DE SOUTENABILITÉ
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• L’Outil de Restitution des Emplois et de la Masse salariale (OREMS) consolide nationalement et restitue mensuellement les données de paie des établissements RCE transmises par les DRFIP dans le cadre de leur prestation de paie à façon
• Il recense les données de consommation de la masse salariale et de décompte des emplois des établissements
• Les informations sont accessibles dans un univers Business objects qui permet l’analyse des données brutes ; une dizaine de requêtes pré-définies permet d’obtenir rapidement une information précise
• L’infocentre a été mis en place en 2009 dès les premiers passages d’établissements aux RCE. Depuis 2013, les évolutions sont suivies et validées par un comité de pilotage regroupant 4 directions d’administration centrale, des contrôleurs budgétaires académiques et les équipes académiques informatiques
• 77 établissements RCE se sont connectés à OREMS (depuis le 1er septembre 2014)
• le nombre de consultations est très variable : d’une centaine d’actions pour une quinzaine d’établissements à quelques dizaines pour la majorité d’entre eux
• Utilisation importante par les CBA
SUIVI PLAFOND D’EMPLOIS ET MASSE SALARIALE L’INFOCENTRE OREMS
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• La définition de référence est celle qui a été donnée dans les années 80 par le COSO - Committee of
sponsoring organizations of the Treadway Commission
• Selon lequel le contrôle interne est un « processus mis en œuvre par l’organe d’administration, les
dirigeants et le personnel d’une organisation, destiné à fournir une assurance raisonnable quant à la
réalisation de ses objectifs »
• Le contrôle interne a un objectif global : la maîtrise de ses activités par un organisme
• Le référentiel COSO décline cet objectif en objectifs opérationnels :
le respect des lois, règlements, contrats ; la protection du patrimoine, dans une acception aujourd’hui élargie qui comprend, outre les actifs de l’organisme, ses agents et son image ; la fiabilité et l’intégrité des informations financières et opérationnelles (fiables et vérifiables, exhaustives, pertinentes, disponibles) ; l’efficacité et l’efficience des opérations
DISPOSITIF DE CONTRÔLE INTERNE LES ORIGINES DU CONTRÔLE INTERNE
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PERTINENCE DU RÉFÉRENTIEL COSO POUR LA GESTION PUBLIQUE
Objectifs du contrôle interne pour une entreprise Correspondances dans les établissements ESR
Conformité aux lois, règlements, contrats
Régularité : respect des lois et règlements, et plus particulièrement pour le CIB des autorisations budgétaires du CA
Protection du patrimoine Protection des actifs publics
Fiabilité des informations financières et opérationnelles
Fiabilité du compte rendu pour le contrôle du CA et des tutelles, et pour le pilotage de la gestion
Efficacité et efficience des opérations Performance des politiques (objectifs fixés dans les projets et les conventions)
Le COSO classe en composantes les dispositifs essentiels qu’un organisme doit définir et mettre en œuvre pour maîtriser au mieux ses activités
DISPOSITIF DE CONTRÔLE INTERNE RÉFÉRENTIEL COSO
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LE DISPOSITIF DE CONTRÔLE INTERNE CADRE RÉGLEMENTAIRE CIC/CIB
• Un cadre de référence des contrôles internes budgétaire et comptable applicable aux organismes visés à l'article 1er, alinéas 4 à 6, du décret n°2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique a été publié le 17 décembre 2015
• Les ambitions
Il vise à centraliser, dans un document unique, les attendus en matière de contrôle interne budgétaire (CIB) et de contrôle interne comptable (CIC) dans les organismes
Inscrire cet ensemble en cohérence et en continuité avec les dispositifs (de CIB et de CIC) déjà développés dans les services de l’Etat
Affirmer le rôle des ministères de tutelle, notamment des référents ministériels CIB et CIC, auprès des organismes
Construire un cadre pérenne qui puisse s’appliquer aux organismes publics relevant des titres I et III du décret GBCP tout en laissant aux organismes des marges de manœuvre
Préserver et conforter les démarches déjà engagées dans les organismes, notamment en matière de CIC
Le cadre de référence CIC/CIB
• Le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable (GBCP) qui a apporté un cadre réglementaire au renforcement du contrôle interne (comptable et budgétaire) des établissements publics (articles 215 et suivants) notamment EPSCP et EPST
• Une obligation réglementaire (art. 215 du décret GBCP) Dans chaque organisme est mis en place un
dispositif de contrôle interne budgétaire et de contrôle interne comptable
Le ministre chargé du budget définit le cadre de référence des contrôles internes budgétaire et comptable
• Une opportunité d’élaborer ce cadre en parallèle de l’élaboration des règles comptables et des règles budgétaires applicables aux organismes
Le contexte : décret GBCP
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DISPOSITIF DE CONTRÔLE INTERNE LA STRUCTURE DU CADRE DE RÉFÉRENCE CIC/CIB
• Introduction qui précise le périmètre d’application :
l’ensemble des organismes relevant du titre III du décret GBCP
avec pour le CIB une distinction opérée selon qu’ils sont soumis ou non à la comptabilité budgétaire
les organismes soumis à la comptabilité budgétaire poursuivent l'objectif de soutenabilité de la
programmation budgétaire et de son exécution ainsi que l'objectif de qualité de la comptabilité
budgétaire
les organismes non soumis à la comptabilité budgétaire poursuivent le seul objectif de
soutenabilité budgétaire
• Définitions et objectifs du CIB et du CIC
• Les acteurs du CIB et du CIC
• Les conditions et modalités de mise en œuvre du CIB et du CIC de l’organisme
• L’évaluation des dispositifs de CIB et de CIC
• Trois annexes :
les critères de l’objectif de qualité des comptabilités
les critères de l’objectif de soutenabilité de la programmation et de son exécution
découpage de l’activité comptable
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DISPOSITIF DE CONTRÔLE INTERNE CIB – CIC : PÉRIMÈTRES ET ATTRIBUTIONS
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• Philosophie générale
• Une approche « descendante » par les risques sur des programmes et / ou par grandes thématiques
• Principaux livrables :
• Cartographie des risques budgétaires et les plans d’action qui en découlent
• Documentation des briques de budgétisation
• Acteurs impliqués :
• Directeur / Sous-directeur / Chef de bureau
• RPROG
• Académie sur les prévisions du titre 2
• Acteurs externes :
• Direction du budget / MACIB
• Philosophie générale
• Une approche « ascendante » par les risques sur des processus et / ou cycles
• Principaux livrables :
• Référentiels de contrôle interne et les actions de maîtrise des risques qui en découlent
• Revue qualité
• Acteurs impliqués :
• Académies
• Bureaux de la direction des affaires financières
• RPROG
• Acteurs externes :
• DGFiP/ MDCCIC
CIC CIB
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DISPOSITIF DE CONTRÔLE INTERNE GOUVERNANCE DU DISPOSITIF DE CI
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• Le CMAI est installé depuis le 30 septembre 2014
• Il détermine et valide le plan d’audit pour une année
• Il a été réuni à deux reprises
• Décret n°2012-567 du 24 avril 2012
• Il s’agit d’une mission placée auprès du secrétaire général du ministère, qui coordonne les démarches de contrôle interne
• Ce COPIL est composé de secrétaires généraux d’académie, de représentants des différentes directions du ministère et des RPROG
• Depuis avril 2014, le CBCM participe à cette instance
• Le COPIL se réunit 3 à 4 fois par an
• Le référentiel organisationnel de contrôle interne comptable précise les rôles et attributions des différentes parties prenantes
• Le socle CIC qui doit être atteint par chaque académie exige qu’un COPIL soit organisé (2 fois par an). Les académies sont autonomes et fixent les modalités d’organisation et de gouvernance de leur dispositif de CIC
• Pour le CIB, des correspondants académiques « Titre 2 » sont identifiés dans les académies. Ils disposent d’un niveau d’expertise élevé sur une matière spécifique et technique.
Comité commun de contrôle pour la maîtrise des risques Le comité ministériel d’audit interne (CMAI)
Dans les services déconcentrés Le comité de pilotage CIC - CIB
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DISPOSITIF DE CONTRÔLE INTERNE DÉPLOIEMENT DU CI AU MENESR
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Les grandes phases de la démarche au MENESR
• NEC négative
• Production massive de référentiels CIC et diffusion avec une stratégie de déploiement très ambitieuse
• Organisation du dispositif de CIC (ROCIC)
• Détermination des grands axes du CIB (fin d’année)
2011 2012 2013 2014 2015
• Détermination du socle CIC
• Temporisation dans la diffusion des RCIC
• Cartographie des risques budgétaires majeurs
• Reporting en ligne pour le CIC via l’outil G2P
• Ajustement de certains RCIC
• Réseau PEMS
Les prochaines étapes
• Rénovation de certains référentiels
• Production de nouveaux référentiels ?
• Assurer une certaine homogénéisation des académies sans brider les services déconcentrés les plus dynamiques et innovants
• Inscrire le CIB dans la durée
• Positionnement envers les opérateurs
PAM 2012-2014 PAM CIF 2014-2016
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DISPOSITIF DE CONTRÔLE INTERNE NOTRE PLAN D’ACTION MINISTÉRIEL (PAM)
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Plan d’Action Ministériel
« Contrôle Interne Financier »
2014-2016
SIFm
Version du 9 octobre 2014
CIC
CIB
MRCF -EPLE
• Le PAM devait répondre aux enjeux suivants :
• Simplifier les concepts
• Donner des messages clairs en termes de trajectoire à chaque partie prenante
• Le PAM 2014-2016 de « contrôle interne financier » se compose de 5 volets complémentaires :
• CIC : Mise en œuvre des AMR des référentiels
• CIB : Cartographies des risques
• SIFm : Rénovation de la mission CHOREGIE
• Opérateurs : Enquête CIC
• EPLE : Mallette MRCF
Un document intégré
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NOS PROJETS – AXES DE TRAVAIL PRIORITAIRES
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Périmètre : Tous les programmes du
ministère (parfois regroupés par thématique
particulière comme la recherche ou le sujet
« masse salariale / emploi »)
Fréquence : Une cartographie à une durée
de vie de 2 ans et est actualisée tous les ans
Réaliser les ateliers d’approfondissement du
risque après les cartographies des risques
Valider les plans d’actions qui en ressortent
et en assurer le suivi
Diffuser les documents de synthèse des
cartographies RBM aux RPROG, à la DAF et
au CBCM
Les académies sont acteurs de 1er rang de la
démarche
Finaliser les travaux réalisés sur les risques
« organisation » ; mutualiser les outils et
bonnes pratiques relevés dans les académies
Structuration d’un réseau dédié
Cartographie des risques budgétaires
majeurs (RBM)
Analyse transversale sur le processus à
enjeux : prévisions masse salariale et
emplois
Travaux internes à la DAF
Mobilisation continue des acteurs
budgétaires de la DAF
Démarche collective et inscrite dans la
durée
La documentation des process RFFiM
LA DOCUMENTATION DES PROCESSUS RFFIM
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■ Travaux internes à la DAF
■ Mobilisation mensuelle des acteurs budgétaires de la DAF et restitution des travaux devant le directeur
■ Démarche collective et inscrite dans la durée
■ Une analyse des briques de budgétisation « sensibles »
■ Une grille d’analyse commune
■ Des objectifs multiples :
■ Donner une assurance raisonnable sur la fiabilité de nos modèles
■ Assurer la permanence des méthodes et les transferts de compétences
■ Identifier des axes d’amélioration
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DISPOSITIF DE CONTRÔLE INTERNE LES OBJECTIFS ACTUELS
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OBJECTIFS PRINCIPAUX POUR LA PERIODE 2014-2016
Volet du PAM CIF Consolider les acquis du MENESR Etendre les démarches
de contrôle interne Accompagner le changement
Contrôle Interne
Comptable (Etat)
- atteindre le « socle CIC » en septembre
2015 dans toutes les académies
- moderniser les outils de CIC
(référentiels et dispositif de reporting)
- diffuser et déployer de nouveaux
référentiels de contrôle interne comptable
- améliorer l’ « environnement de contrôle »
des processus « rémunération »
- appuyer le déploiement du CIC au sein des
Etablissements Publics Locaux d’Enseignement
- mettre à disposition des outils de
communication et d’accompagnement au
changement
Contrôle interne
budgétaire (Etat)
- déployer les actions de maîtrise des
risques du processus « prévision
d’exécution de la masse salariale »
- réaliser des cartographies des risques
budgétaires majeurs des programmes
ministériels
- documenter les processus de la DAF
- réaliser des formations au Contrôle Interne
Budgétaire
- assurer la diffusion des travaux
Système d’information
financier ministériel
- sécuriser le « mode permanent
CHORUS » (comitologie, documentation)
- prolonger les travaux de sécurisation
des accès à CHORUS
- formaliser la politique générale de gestion
des accès aux Applications Ministérielles
interfacées à CHORUS
- renforcer la formation à CHORUS
Contrôle Interne
Comptable et
Budgétaire des
opérateurs
- effectuer un suivi du déploiement du
contrôle interne comptable au sein des
opérateurs et le valoriser
- déterminer des activités de maîtrise des
risques au regard de procédures financières
sensibles des opérateurs
- diffuser des recommandations pour un
déploiement performant du Contrôle Interne
Budgétaire
Maîtrise des risques
comptables et
financiers en EPLE
- contrôler la diffusion des outils de
maîtrise des risques
- analyser le taux de déploiement des outils
de maîtrise des risques au sein des EPLE
(2016)
- sensibiliser l’ensemble des acteurs à la
démarche
- former aux outils de maîtrise des risques
5
CARTOGRAPHIE DES RISQUES BUDGÉTAIRES POURQUOI RÉALISER UNE CARTOGRAPHIE ?
36
■ Pour anticiper les difficultés :
■ La cartographie peut permettre d’inscrire dans le radar de l’organisme des risques émergents
■ Cet exercice facilite également la projection dans l’avenir
■ La cartographie pose des questions sur la soutenabilité du budget à moyen / long terme
■ Pour faciliter le dialogue de gestion :
■ Les risques prioritaires peuvent servir de bases de discussion avec le ministère de tutelle et / ou les adhérents de l’AMUE
■ Les fiches de risque peuvent expliquer les modalités de fonctionnement de l’entité en précisant les causes et les conséquences des risques. Elles argumentent également le choix des priorités de la direction auprès des services internes et facilitent l’adhésion
■ Pour valoriser les actions existantes :
■ En face des risques identifiés dans la cartographie, il est indispensable de recenser ce qui est d’ores et déjà mise en œuvre par les agents pour maîtriser leurs risques
■ Pour capitaliser sur ses expériences passées :
■ La traçabilité et la structuration de retour d’expérience permet d’identifier les écueils et d’y remédier
Les objectifs d’une cartographie des risques budgétaires majeurs sont d’identifier, d’analyser et de
hiérarchiser les risques de manière collective, en se basant sur un consensus d’évaluation.
La finalité de la cartographie est de prioriser les zones d’exposition aux risques budgétaires afin d’identifier
les risques prioritaires.
6
CARTOGRAPHIE DES RISQUES BUDGÉTAIRES NOS CONVICTIONS
37
■ Le CIB ne pourra s’inscrire durablement et efficacement au sein de nos structures qu’à condition :
Qu’il génère une plus-value tangible à tous les niveaux
Qu’il s’intègre pleinement à nos cultures de gestion
Que son déploiement s’inscrive dans la durée
Que des « cliquets anti-retours » soient organisés pour assurer une durabilité
Identifier nos axes prioritaires de
renforcement du CIB en adéquation
avec nos spécificités :
- Une approche par les risques
- S’inscrire dans l’existant
Elaborer des méthodologies, mener
des projets et procéder à des
ajustements jusqu’à trouver « la
bonne formule » qui pourrait être
dupliquée.
Principes directeurs de notre démarche de CIB
Simplifier les concepts Faire le choix de l’expérimentation
Mener une démarche CIB pour
répondre à des enjeux identifiés et
adapter à ses spécificités
Prendre le temps de définir les
objectifs
6
DISPOSITIF DE CONTRÔLE INTERNE APPROCHE PAR LE RISQUE
38
■ Comment définiriez-vous la notion de risque ?
■ Un risque est généralement évalué en fonction de :
«Un risque se définit comme tout événement, action ou inaction de nature à empêcher
une organisation d’atteindre ses objectifs (de façon implicite ou explicite) ou à altérer sa
performance »
Sa probabilité de réalisation
L’impact qu’il pourrait avoir s’il se
matérialisait
Des exemples
Vous avez déjà été confronté à des
risques ?
6
CARTOGRAPHIE DES RISQUES BUDGÉTAIRES NOS CONVICTIONS – UNE APPROCHE DESCENDANTE
39
« Risques majeurs »
• Identification par entretiens des « risques majeurs » • Hiérarchisation en atelier • Identification des plans d’actions
Direction
• Implication dans les analyses de « forage » • Gestion des plans d’actions
Opérations / fonctions
Re
nfo
rcem
ent
« F
ora
ge »
« Par processus »
• Elaboration et diffusion d’un guide • « Consolidation » des résultats • Présentation de la cartographie
Direction
• Identification des risques «par processus » selon une démarche de catalogue • Evaluation des risques et du niveau de maîtrise (« écrémage » de la liste de risques) • Définition des plans d’actions
Opérations / fonctions
Inst
ruct
ion
s
An
alys
es
L’approche privilégiée par la DAF du MENESR
Avantage : mobilisation des responsables, assurance d’exprimer des risques stratégiques
Inconvénient : vigilance à apporter sur la phase de transition entre l’exercice « stratégique » et
les démarches opérationnelles
6
CARTOGRAPHIE DES RISQUES BUDGÉTAIRES LES ÉTAPES
40
Définir les objectifs
Structurer une équipe Stabiliser une méthodologie
Définir les engagements 1
3
2
4
Dérouler les travaux Animer l’atelier d’évaluation
Aboutir à un plan d’action
6 5
7
Pour les acteurs internes
Externes
L’existant ?
Tenir les délais
Préciser en amont ce qui sera
demandé aux participants
Qui ?
Rôles et attributions
La production des différents
livrables et la préparation de
l’atelier
Et après
Simplifier les concepts
Être à l’aise avec la méthode
Déroulé type
6
ESTIMATION DE LA CHARGE ½ POUR L’ÉQUIPE PROJET
41
Etapes Activités Livrables Charge J/H
Lancement
Réunion de cadrage avec les dirigeants, les agents en charge des finances et l’agent comptable Définir la méthodologie et les personnes impliquées (qui seront rencontrées en entretien et participeront à l’évaluation des risques
Lettre de cadrage qui liste les objectifs 0,5 J/H
Méthodologie Grille de cotation des risques Liste des personnes à rencontrer en entretien
1 J/H
Réunion de lancement avec l’ensemble des futurs participants à l’atelier de cartographie
Support de présentation de la démarche et de la méthodologie employée
0,5 J/H
Identifier les séquences de la démarche et les grands jalons Calendrier de la démarche 1 J/H
Recenser la documentation utile à la compréhension des enjeux budgétaires et financiers de l’organisme (PMT, rapport d’activité…)
Liste des documents 0,5 J/H
Entretien
Elaborer un guide d’entretien Guide d’entretien 0,5 J/H
Effectuer entre 7 et 12 entretiens CR des entretiens (qui seront utilisés pour rédiger les fiches de risques
Entre 3 J/H et 6 J/H
Rédaction des fiches de risques
Rédiger les fiches de risques dans un modèle prédéfini Fiche de risques 5 J/H
Validation des fiches Fiche de risques – VF
Préparation de l’atelier d’évaluation des
risques
Communiquer auprès des futurs participants à l’atelier Support de préparation à l’atelier – rappel de la démarche 1 J/H
Envoyer les fiches risques aux futurs participants et le fichier de pré-cotation
Fiches de risques VF et le fichier Excel de pré-cotation
-
Traiter les résultats de la pré-cotation et préparer le support de l’atelier de cotation des risques afin de les présenter en atelier
Support de l’atelier Modèle Excel de cotation des risques 1 J/H
Evaluation des risques
Animation de l’atelier N/A 0,5 J/H
Finalisation des travaux
Compte-rendu de l’atelier, fiches de risques éventuellement ajustées et document d’export
1 J/H
6
ESTIMATION DE LA CHARGE 2/2 POUR LES PARTICIPANTS
42
Etapes Activités Tâches Durée
Lancement
Participer à la réunion de lancement Lire les supports en amont de la réunion
3 heures
Valider la méthodologie Lire les supports
Valider la grille d’évaluation des risques (c’est-à-dire l’échelle d’évaluation des risques pour la probabilité, l’impact et le niveau de maîtrise
Lire les supports
Entretien Participer à un entretien
Lire le guide d’entretien envoyé en amont
2 heures Préparer a minima l’entretien
Rédaction des fiches de risques N/A N/A N/A
Préparation de l’atelier d’évaluation des risques
Réaliser la pré-cotation des risques
Lire des fiches de risques 45 minutes
Effectuer une pré-cotation des risques dans un fichier Excel
15 minutes
Evaluation des risques Participer à l’atelier de cotation des risques 3 heures
6
ÉVALUATION DES RISQUES 1/2
43
6
CRITÈRES 1
Faible
2
Modéré
3
Fort
4
Majeur
BUDGETAIRE /
SOUTENABILIT
E
• Ajustement budgétaire au niveau du
programme (mais gestion sous
enveloppe au sein du programme)
« Irritant »pour la mise en œuvre du
programme
• Modifications budgétaires significatives
au niveau du programme (abandon de
dépenses programmées)
• Impasse budgétaire nécessitant un
dégel anticipé
« Nuisible » pour la mise en œuvre du
programme
• Nécessité d’abonder le programme
(> 1M€) et de constituer des gages
sur la mission
• Report de charge significatif
(>1M€)
« Nuisible » au niveau de la mission /
« irritant » au niveau Budget Général
• Nécessité d’abondement très
significatif (>10M€)
• Report de charges de même niveau
Risque « Nuisible » au niveau « budget
général »
Environnemen
t budgétaire
• Légères tensions avec des partenaires
ministériels du programme
(opérateurs, autres acteurs
ministériels)
• Perte de confiance modérée avec les
partenaires ministériels du programme
• Légères tensions avec les acteurs
interministériels (dont direction du
Budget)
• Fortes tensions avec des
partenaires ministériels du
programme
• Perte de confiance modérée avec
les acteurs interministériels (dont
direction du Budget)
• Fortes tensions avec l’ensemble des
partenaires du programme
• Remise en question des capacités de
gestion du ministère ; perte de
crédibilité durable / confiance
PERFORMANCE • Dégradation de quelques indicateurs
• Dégradation généralisée des
indicateurs
• Perte de crédibilité passagère du
MESR à mener l’action publique
• Dégradation significative de
l’ensemble des indicateurs
• Remise en cause de la capacité du
MESR à mener l’action publique
• Incapacité à tenir des engagements
gouvernementaux phares pour des
raisons budgétaires
IMAGE
• Impact médiatique durable
• Perte de confiance partielle des
parties-prenantes (enseignants,
étudiants, partenaires
européens…)
• Impact médiatique majeur
• Remise en cause irréversible de la
crédibilité du ministère
SECURITE /
INTEGRITE
• Mise en cause de l’intégrité de
personnes (personnels, étudiants,
…)
• Atteinte grave à l’intégrité des
personnes (blessures graves, décès, …)
ÉVALUATION DES RISQUES 2/2
44
6
Dans un deuxième temps, vous évaluerez la probabilité d’occurrence
Enfin, il vous faudra déterminer le niveau de maîtrise de ce risque
PROBABILITE
D’OCCURRENCE
1
Rare
2
Modéré
3
Possible
4
Fréquent
ELÉMENTS
D’APPRÉCIATION
Survenance probable
moins d’une fois tous
les 2 exercices
Survenance probable
une fois tous les 2
exercices
Survenance probable
plusieurs fois en 2
exercices
Survenance probable
plusieurs fois par
exercice
NIVEAU DE MAITRISE 1
Optimal
2
Elevé
3
Modéré
4
Faible
ELÉMENTS
D’APPRÉCIATION
• Tous les dispositifs
nécessaires pour
maîtriser le risques
sont en place
(contrôles formulés
/ testés, actions
finalisées,
dispositifs déployés)
• Aucun dispositif
supplémentaire ne
peut être justifié
• Des dispositifs de
maîtrise sont en en
place et leur
efficacité est
vérifiée
• Ils peuvent être,
cependant,
améliorés à la
marge
• Des dispositifs de
maîtrise sont
disponibles et mis
en œuvre mais ne
sont pas suffisants
et/ou efficaces.
• De nouveaux
dispositifs
nécessitent être mis
en place pour
sécuriser la maîtrise
du risque
• Le risque est
émergent et le
ministère a peu ou
pas de connaissance
sur ses impacts
potentiels.
• Pas de moyens de
maîtrise en place.
CARTOGRAPHIE DES RISQUES BUDGÉTAIRES UN PREMIER BILAN
45
• Travail collectif et transversal dépassant la séparation ordonnateur-comptable et l’organisation des services
• Intérêt des décideurs pour la démarche, grâce à une entrée par les risques et non par les processus
• Identification des priorités collectives
• Démarche qui peut aller chercher des risques considérés comme a priori éloignés d’enjeux budgétaires
• Les risques majeurs sont parfois partiellement extérieurs à la structure et donc difficiles de faire l’objet de travaux opérationnels de maîtrise
• Vigilance :
-> rester dans l’identification de risque réellement à impact budgétaire majeur
-> ne pas rester au stade de la cartographie pour que la démarche soit pertinente
POINTS FAIBLES et POINTS DE VIGILANCE POINTS FORTS
CAS PRATIQUE
46
Le GIP NumérAfrique est un organisme qui a pour objectif de développer les relations entre les établissement d’enseignement supérieur français et les universités africaines pour développer les usages du numérique.
L’organisme dispose d’un budget d’environ 30 millions d’euros / an. Un tiers de son financement provient d’appels à projets de bailleurs de fonds internationaux.
Le GIP rencontre des difficultés financières et opérationnelles. La direction souhaite mettre en œuvre le contrôle interne budgétaire au sein de son organisme pour identifier les risques budgétaires majeurs et élaborer un plan d’action pour les traiter.
Vous rencontrez le directeur financier de l’établissement pour évoquer avec lui les risques budgétaires majeurs.
Contexte
• Recueillir un maximum d’éléments et de documents pour identifier les risques budgétaires
• Rédiger des fiches pour les risques recensés
• Préparer un atelier de cartographie (focus sur la notion d’impact)
• La construction d’un plan d’action
Mise en œuvre du CIB
• Travail en groupe
• Participatif
Fonctionnement de l’exercice
7
MODÈLE DE FICHE DE RISQUE
47
7
• Interne : - Identifier les causes internes au ministère • Externes : - Identifier les risques externes au ministère
(mesure interministérielle…)
Description
• Descriptif : Réaliser une description du risque en quelques lignes • Retour d’expérience : - Illustrer le risque avec un incident qui s’est matérialisé
• Budgétaire / soutenabilité - x • Performance - x • Image - x
Moyens de maîtrise existants
• Actions de maîtrise des risques : - Indiquer les moyens de maîtrise existant - Exemple : comité d’investissement
• Environnement de maîtrise : - Exemple : La cour des comptes
Causes
Conséquences
Pauline Joulia – référent contrôle interne DAF B2 [email protected] David Labrousse – chef de projet DCISIF [email protected] Jean-Philippe Trébillon - chef du bureau DAF B2 jean-philippe.tré[email protected]