2. l'architecture des systèmes de gestion des finances publiques

Département formation de

CDP_3E 1302

« La gestion budgétaire axée sur les résultats » Thème 3 : La Programmation (CMDT) et la préparation budgétaire

Animation : Jean-Marc LEPAIN La Rochelle du 27 Juillet au 2 Août 2013

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2. Le Budget et l’Architecture

des Systèmes de Gestion

des Finances Publiques

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| 2 | « Gestion budgétaire » | 2013

Première Partie

Définition de la Gestion des Finances

Publiques et le concept de système


Qu’est ce que la Gestion des Finances Publiques?

La Gestion des Finances Publiques définit le rôle de l’État dans l’économie nationale

• Au sens large la Gestion des Finances Publiques englobe l’ensemble des actions de l’État dans la sphère économique, y compris le budget, la protection sociale, les fonds extrabudgétaires, les activités de la banque centrale, les entreprises publiques, etc.

• Au sens strict, la Gestion des Finances Publiques comprend la politique monétaire et la politique budgétaire et leur exécution ainsi que les activités annexes.


La Notion de Système de GFP

La notion de « système » de GFP s’est imposée dans les

stratégies de réforme pour plusieurs raisons:

• Le système n’est pas réductible à une institution (le Ministère des

Finances) et implique la notion de complexité.

• Tous les éléments du système interagissent entre eux et sont

solidaires.

• La performance du système dépend de l’optimalisation de son

architecture.

• Les composants du système sont de nature très différente et la

solution des problèmes dépend de la compréhension de

l’interaction de composants différents en nature.


Les Différents Aspects du Système

1. Le système institutionnel et politique

2. Le cadre juridique et réglementaire

3. Les moyens administratifs et humains

4. L’ensemble des procédures appliquées

5. Les systèmes de gestion de l’information


Deuxième Partie

Le Rôle de l’État dans la Gestion des

Finances Publiques


Économie Nationale

Reste du Monde

État et

Secteur

Public

Secteur

Privé

Économie Nationale et Finances Publiques

PPP


Rôle de l’État (Sens Large)

• Préserver la stabilité macroéconomique

• Réguler l’économie en utilisant les politiques monétaires et budgétaires

• Réglementer les marchés

• Définir la stratégie économique

• Mettre en place les infrastructures nécessaires au fonctionnement de l’économie;

• Mettre à la disposition des citoyens des services publics soutenus par des politiques appropriées;

• Préserver l’équilibre social en mettant en place une politique de protection des citoyens et/ou une politique de redistribution.


Rôle de l’État (Sens strict) (Richard Musgrave)

1. Assurer la stabilité macroéconomique;

2. Allouer efficacement les ressource à travers le budget

et la gestion de la fonction publique;

3. Mener une politique de redistribution des revenus ou de

protection sociale


La Stabilité Macroéconomique

Assurer la stabilité macroéconomique;

• Préserver l’emploi

• Maîtriser l’inflation et assurer la stabilité des prix

• Assurer l’équilibre de la balance des paiements et

maintenir des réserves de change suffisantes

• Maîtriser la dette publique et privée


L’Allocation Efficace des Ressources

Allouer efficacement les ressource à travers le budget et la

gestion de la fonction publique;

Mobiliser des ressources correspondant aux besoins

budgétaires;

Maintenir un équilibre entre dépenses de fonctionnement et

dépenses d’investissement;

Allouer les ressources en fonction de priorités fondées sur une

stratégie économique et sociale.


La Politique de Revenue et de Protection Sociale

Mener une politique de redistribution des revenus ou de

protection sociale

• Pays développés: politique de redistribution des revenus

• Pays en voie de développement: Politique pro-pauvres

Politique d’accès à la santé

Bourses scolaires, repas dans les écoles

Subventions à la consommation (à éviter); Ex: subvention du prix du

gasoil, de la farine, de l’huile, etc.

Caisses de péréquation agricoles

Etc.


Les Facteurs Endogènes de Stabilité

Macroéconomique

La sensibilité aux chocs exogènes est liée à:

• La maîtrise de la croissance de la masse monétaire;

• Le risque systémique dans le secteur bancaire;

• Le risque systémique lié à la relation Trésor-banques commerciales;

• La soutainabilité de la dette intérieure;

• L’étendue de l’espace fiscale permettant de mener des politiques budgétaires contra-cycliques;

• La crédibilité du budget et son déficit.


L’Analyse Économique de l’État

• Le rôle économique de l’État et la politique budgétaire

sont deux domaines étroitement dépendant.

• Le choix d’une politique budgétaire est lié au choix d’un

modèle économique pour l’État.

• L’Analyse économique de l’État est un domaine

spécifique de la politique macroéconomique.


Les Facteurs exogène de Stabilité

Macroéconomique

La sensibilité aux chocs exogènes est liée à:

• La dépendance à la demande de certains produits

d’exportation;

• La dépendance au secteur du tourisme;

• La convertibilité de la devise et sa circulation extérieure;

• Le volume des réserves de change

• La dépendance aux investissement étrangers


Banque

Centrale Parlement

MoF

Cabinet

Cour des

Comptes

M1 M4 M 3 M2

Le Système Administratif et Politique


Les Deux Composantes de la Gestion des Finances

Publiques

1. La politique budgétaire et fiscale au sens large

1. La gestion des flux monétaires Les systèmes administratifs (homme +papier) et informatiques

Les procédures


B

Comptabilité

Système de

paiement

Tenue des

comptes

Information

Économique

Banque

Centrale

Le Système de Gestion des Finances Publiques

Ministère des Finances

Gestion des

Encaissements et

Décaissements

Comptabilité

Préparation du Budget

Politique Fiscale et Budgétaire

Gestion des

revenus

Gestion de la

liquidité

Gestion de la

dette


Les Systèmes de Transferts Intergouvernementaux

A. Systèmes de partage des revenus

B. Transferts d’égalisation (formules)

C.Transferts inconditionnels

D.Allocation inconditionnelles (block grants)

E. Transferts conditionnels


Education Santé Agriculture Infra-

Structures

Admin

Gen. Admin.

Provinciale

Rev.

Loc.

Recettes

partagées Transfert général

Allocations

Ad hoc

Transferts Inconditionnels

Assignation des Recettes

Enveloppe budgétaire provinciale

Transferts conditionnels

Système de Transferts Intergouvernemental

Assignation des dépenses sur la base de normes budgétaires


La Banque Centrale

Mission: maintenir la stabilité des prix et l’équilibre macroéconomique en maîtrisant l’offre monétaire et protéger le pays des chocs endogènes et exogènes.

• Est chargée de la politique monétaire

• Est chargée de la surveillance du secteur bancaire et peut agir comme prêteur de dernier ressort

• Est chargée de la surveillance des marchés financiers

• Est chargée de la gestion des systèmes de paiement

• Gère le Compte Unique du Trésor

• Organise le marché des bonds du Trésor pour le compte de l’État (éventuellement)


Compensation

R.T.G.S. Autres Marchés

Financiers:

Devises, futurs,

etc.

Cartes de

Crédit

Banque

Centrale

Architecture des Système

De Paiement

DvP Ministère

des

Finances

Organismes de

Gestion de

Titres

Courtiers

Bourse

Banques

Commerciales


Politique Monétaire

La politique monétaire agit sur trois axes principaux:

1. La politique des taux d’intérêt

2. Le contrôle de l’offre de crédit par les ratio prudentiels

et les réserves obligatoires

3. La politique de refinancement des banques (prise en

pension, quantitative easing)


Le Ministère des Finances

Mission :

1. Mobiliser les ressources nécessaires au

fonctionnement de l’État et à sa mission de service

public et les allouer efficacement dans le respect de la

stabilité macroéconomique;

2. Assurer le développement économique par sa politique

d’investissement;

3. Maintenir la justice sociale en atténuant les inégalités

de revenus.


L’organisation du Ministère des Finances (1)

A. Les régies de revenus: (Direction des Impôts, Direction des Douanes, Trésor

Public). Les trois directions sont responsables pour produire des prévisions de

recettes qui sont ensuite harmonisées par le Département de Politique

Budgétaire.

B. Le Département de Politique Budgétaire: Il est responsable pour la

planification budgétaire à moyen terme à travers le CMMT (Cadre

Macroéconomique à Moyen Terme), le CFMT (Cadre Financier Moyen

Terme),le CBMT (Cadre Budgétaire à Moyen Terme), le CDMT (Cadre des

Dépenses à Moyen Terme). Il prépare la « Déclaration de Politique

Budgétaire », et les Lettres de Cadrage Budgétaire » en consultation avec le

Département du Budget

C. Le département du budget: Il suit la préparation des CDMT sectoriels et de la

programmation à moyen et long terme. Il s’assure que les dépenses de

fonctionnement et les investissement sont bien alignés sur les priorités du

Gouvernement. Il est responsable des négociations avec les ministères

dépensiers pour la ventilation des enveloppes budgétaires sectorielles selon les

grandes catégories de la classification budgétaire. Il valide les aspects

financiers des politiques sectorielles et définit avec les ministère les stratégies

de financement. Il s’assure du réalisme du calendrier d’investissement . Il émet

les lettres d’engagement des crédits.


L’organisation du Ministère des Finances (2)

D. La Trésorerie: Elle assure l’exécution du budget en assurant la discipline

budgétaire par des contrôles appropriés de l’engagement des dépenses et

de l’utilisation des lignes de crédit. Elle fournit les informations comptables

nécessaires à l’étude des tendances budgétaires. Elle fait des prévisions

sur certaines taxes encaissées directement et sur la liquidité du Compte

Unique du Trésor.

E. La Direction des Marchés Publics (ou équivalent): Elle fournit des

informations sur les appels d’offre en cours, sur l’état de préparation de

certains grands projets d’investissement, et prépare un calendrier réaliste

pour les nouveaux appels d’offre.

F. La Direction de la Dette: Elle gère la dette intérieure et extérieure. Elle fait

des propositions en matière de financement du déficit si besoin est. Elle

planifie le remboursement des emprunts déjà en cours et calcule le

montant des intérêts et charges bancaires imputables à l’exercice (service

de la dette).


Les Ministères Dépensiers

Mission: Les ministères dépensiers sont chargés de mettre à la

disposition de la population les services publics prévus, et de

mettre en œuvre la politique économique et sociale de l’Etat.

• Formuler les politiques sectorielles

• Mesurer les besoins de financement et proposer au MdF des

stratégie financières;

• Gérer les moyens (ressources humaines, finance,

informatique, immobilisations)

• Contrôler les résultats (audit interne)

• Justifier leur gestion (rapport au MdF, au Gouvernement, à la

cour des comptes, et au Parlement)


La Cour des Comptes

• Juge la régularité des comptes soumis par les comptables principaux;

• Juge de la régularité des procédures servant à engager les dépenses;

• Juge l’efficacité du recouvrement des recettes;

• Juge de l’efficacité des politiques publiques et des dépenses engagées;

• Juge de la soutenabilité et de la régularité de la politique d’endettement et de la gestion de la dette;

• Juge de l’efficacité du contrôle de l’État dans la gestion des entreprises publiques et des fonds extrabudgétaires;

• Son mandat couvre les administrations publiques, les organismes de protection sociale et de retraite de l’État, les entreprises publiques, les organisations faisant appel à la charité publique ou recevant des subventions de l’État.


Qu’est-ce que le Budget ?

• Un acte de prévision et d’autorisation annuelle de

perception des impôts et de dépenses des deniers publics;

• Un ensemble de documents soumis à l’approbation du

Parlement;

• L’un des comptes de la loi de finance.


Les Fonctions du Budget

• Fonction de prévision de l’activité économique nationale et de

l’activité de l’État.

• Fonction de financement des services de l’Etat (notion de service

public) et de ses fonctions régaliennes (défense, politique

étrangère).

• Fonction d’allocation des ressources à des objectifs économiques

et politiques (notion d’investissement);

• Fonction de redistribution des richesses produites et de protection

sociale (notion de redistribution)

• Fonction de garant de la stabilité macro-économique de l’État


Les Trois Dimensions du Budget

Économique

Politique

Financière

Ces fonctions doivent être clairement identifiées dans les

documents de politique budgétaire.


L’organisation fonctionnelle

L’organisation fonctionnelle permet de répartir les responsabilités

dans la préparation et l’exécution du budget. Cela concerne

notamment les responsabilités:

• Entre les départements de recettes (impôts et taxes, douanes) et le

Département de Politique Budgétaire pour la prévision des recettes;

• Entre le Département de Politique Budgétaire et le Département du

Budget pour le niveau général du budget et les enveloppes budgétaires

sectorielles;

• Entre le Département du Budget et le Trésor pour le suivi de l’exécution

du budget et l’autorisation des dépenses;

• Entre l’ensemble des départements pour le reporting


Les Principes de Formulation

A. Transparence

B. Exhaustivité

C.Réalisme


Qu’est-ce que la transparence budgétaire?

• Un budget dont toutes les étapes de préparation ont été documentées et ont reçues un minimum de publicité (Ex: déclaration de politique budgétaire, publication des lettres de cadrage, etc.);

• Un budget dont les arbitrages sont connus et motivés;

• Un budget voté par un Parlement qui a eu accès à toutes les sources d’information et ayant reçu des réponses à toutes ses questions;

• Un budget dont les documents sont accessibles au public (individu, presse, associations, etc.) et qui fait l’objet d’un débat public (pas seulement parlementaire).


Qu’est-ce qu’un budget exhaustif?

Un budget exhaustif est un budget qui décrit sans omission

l’ensemble des recettes et dépenses de l’État. Cela inclut:

• Les activités financées par des entités quasi-budgétaires disposant de

revenus propres ne figurant pas dans la loi de finance.

• Les activités para-budgétaires de la Banque Centrale, telles que

financement direct d’investissements ou d’entreprises d’Etat impliquées

dans de grands projets;

• Les subventions déguisées venant de partis politiques (exemple

activités financées par le parti communiste au Vietnam qui dispose d’un

budget propre).

• Les omissions pures et simples (Ex: une partie du budget militaire en

Chine)


Qu’est-ce que la crédibilité budgétaire?

• Un budget qui peut être exécuté à plus de 90%;

• Un budget qui s’appuie sur des rentrées fiscales

prévisibles;

• Un budget dont les phases d’exécution sont prévisibles;

• Un budget dont les dépenses peuvent être engagées

sans avoir à craindre la pénurie de liquidité;

• Un budget qui s’adapte aux contraintes financières et

fiscales de l’État et qui est révisé périodiquement.


La Crédibilité budgétaire

Objectifs:

1. Exhaustivité et prise en compte dans le budget des objectifs économiques

2. Excellent système de prévisions macro-économiques et de prévisions de revenus

3. Gestion efficace du processus d’exécution budgétaire

Activités:

1. Cadre Moyen Terme Macro-économique

2. Système de prévisions de revenus et TOFE

3. Système de gestion des liquidités

4. Système de gestion de la dette

5. Premiers éléments de gestion du budget par programme


Les quatre critères de bonne gouvernance budgétaire

du FMI

1. Clarté des rôles et des responsabilités

2. Ouverture du processus de préparation du budget

3. Mise à la disposition du public de l’information

4. Assurance de l’intégrité


Les six critères de bonne gouvernance budgétaire du

PEFA

1. Crédibilité du budget

2. Exhaustivité et transparence

3. Budget basé sur des politiques budgétaires et

sectorielles

4. Prévisibilité et contrôle dans l’exécution du budget, la

comptabilité, l’enregistrement des transactions et le

reporting

5. Examen régulier des comptes et des politiques et audit

externe


Le Modèle Français et ses Limites

• Pas de séparation nette entre la formulation de la politique budgétaire et la formulation du budget;

• Le Trésor est une organisation distincte du Ministère des Finances;

• Le Trésor fournit à l’État des services bancaires;

• Séparation de l’ordonnateur et du comptable;

• Le comptable est juge de la régularité des opérations et personnellement responsable;

• Le pouvoir de contrôle sur les ministères dépensiers est exercé par le Trésor et non par le Ministère des Finances

• La comptabilité budgétaire est la comptabilité principale de l’État;

• Prédominance de la comptabilité de caisse sur la comptabilité des droits constatés (comptabilité d’engagement);

• Comptabilité générale difficilement compatible avec la comptabilité analytique nécessaire à la mesure de la performance

• Les aspects juridiques du budget et de son exécution prédominent sur les aspects économiques.


FIN

Economy & Finance

2. l'architecture des systèmes de gestion des finances publiques