Dans quelle étagère ? De la réforme territoriale à l’acte III de la décentralisation du point de vue des bibliothèques

Dans quelle étagère ? / Dominique Lahary.Université.. Baise Pascal, Clermont-Ferrand, 18/12/ 2012

Dominique Lahary – [email protected]://www.lahary.fr/pro | http://lahary.wordpress.com

Intervenant à titre personnel

Université Blaise Pascal – Master 2 Livre et multimédia

Clermont-Ferrand, 18 décembre 2012

http://www.lahary.fr/pro



http://lahary.wordpress.com/





De la réforme territoriale

à l’acte III de la décentralisation

du point de vue des bibliothèques

Dominique Lahary – [email protected]://www.lahary.fr/pro | http://lahary.wordpress.com

Intervenant à titre personnel

un peu










Plan Introduction

1. Les décentralisations

2. Les bibliothèques, une affaire de compétence ?

3. Paysage avant la bataille

4. La réforme territoriale

5. La refonte intercommunale

6. Vers l’acte III de la décentralisation

7. Et les bibliothèques dans tout ça ?

Conclusion


Introduction


Fiche de procédure

Lancer l’idée d’une réforme

Laisser les oppositions de déchaîner

Faire voter les chambres

Faire trancher la CMP commission mixte paritaire

Les faire revoter en termes identiques

Passer l’obstacle du Conseil constitutionnel

Et le tour est joué !

« Loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010de réforme des collectivités territoriales »


Le tour est joué ?


1

Lesdécentralisations


La décentralisation, acte I (Defferre)1982-1985

Le contrôle a posteriori de l’ÉtatDes élus locaux responsables

La (re)naissance des départementsLe président, l’administration déptale

La véritable naissance des régionsUne collectivité territoriale à part entière

Les transferts de compétence de l’Étatvers les départements et régions


La décentralisation, acte I

Transfert des BCP aux départements

Rien sur les BM

Les derniers feux de l’État (de la DLL)

Libra, le schéma bibliographique national et le format d’échange par décret

Le financement de la création des agences régionales de coopération :vers une compétence régionale ?


La décentralisation, acte I

Un feu qui dure :

Le concours particulierde la dotation globale de fonctionnement !


La loi Chevènement sur l’intercommunalité (12 Juillet 1999)

Un effet simplificateur et structurantÉchapper aux périmètres à géométrie variable(les eaux, les ordures…)

Un seul périmètre, compétences multiples

Fiscalité propre (ou ce qui va en rester !)

Du transfert vers le bas (État dépts)au transfert vers le haut (commune EPCI)Mais les élus font à peu près ce qu’ils veulent :

Vers une organisation des compétences à géométrie variable !


La loi Chevènement sur l’intercommunalité (12 Juillet 1999)

Communauté urbaine à partir de 500 000 hbau lieu de 20 000, mais les CU existantes demeurentAlençon, Arras, Bordeaux, Brest, Cherbourg, Dunkerque, Le Creusot-Montceau, Le Mans, Lille, Lyon, Marseille, Nancy, Nantes, Nice, Strasbourg, Toulouse

Communauté d’agglo. à partir de 50 000 hb

Communauté de communes

EPCI =établissement public de coopération intercommunale


La décentralisation, acte II (Raffarin)2003

Nouveaux transferts vers les départements et les régions

Routes

Personnels non enseignants des collèges et lycées

…

(Rien sur les bibliothèques)

Et rien de restructurant :on charge juste la barque


2

Les bibliothèques,une affaire decompétence ?


Acte 1 : Après les confiscations

Confiscations révolutionnaires

Le premier transfert :décret du 28 janvier 1803

Origine principale des BM du XIXe siècle

Le retour de l’ÉtatOrdonnance du 22 février 1839Décret du 1er juillet 1897

Surveillance et propriété des fonds


Acte 2 : 2 ou 3 catégories de BM

Loi du 20 juillet 1931

BM classées (inventées en 1897)

BM contrôlées

BM surveillées

Les 2 dernières catégories n’ont font qu’une… depuis le 25 décembre 1936 !


Acte 3 : La décentralisation

Seuls les départements ont une compétence obligatoire

[… et les communes à BMC ?]

Étranges BM«VR» 1992-1998

Une vocation régionalesans lien institutionnel avec la Région

Sans compter les BIVR(bibliothèques intercommunales à vocation régionale)


Acte 3 : La banalisation progressivedes BMC

Après 1991 :

Apparition des bibliothécairespuis des conservateurs territoriaux

Années 2000 :

Réduction du nombrede conservateurs d’État

Définition de leurs missions sur 3 ans


Acte 4 : L’intercommunalité

Les villes nouvelles et leurs SAN

Les communautés de communes et d’agglomération

Transfert total, partiel ou nul

Mutualisation totale, partielle ou nulle

L’intercommunalité peut être insignifianteou réellement structuranteet/ou « développante »


Compétence = équipement

Les compétences ne désignent que des équipements« bibliothèques » (municipales)

Code du patrimoine

« équipements culturels » (intercommunalité)

Loi Chevènement

Pas des missions

Pas des politiques


3

Paysageavant la bataille


Com-Intercos

Bib. asso.

BM BIC

Intercommunalités

Asso. Communes

Gestion Subvention


Départements

Bib. asso.

BM BIC BDP

Départements

Gestion Subvention


Régions

Régions SRL

Bib. asso.

BM BIC

Gestion Subvention


EtatEtat

BM BDP BnF, BPI…

FILL

SRL

Gestion Subvention

BIC


ToutTableau généralEtat

Bib. asso.

BM BIC BDP BnF, BPI, …

SRLRégions

Départements

Intercommunalités

Asso. Communes

FILL

Gestion Subvention


Les bibliothèques, un cas caricatural?

Compétences à tous les étagesdu millefeuille

+ Financements croisés

Antiballadurien au possible !



Personnellement je défends les financements croisés qui permettent :

à l’Etat, aux régions et aux départements de subventionner sur critère, c’est-à-dire de développer une politique ;

d’organiser une solidarité territoriale pour financer les investissements (les collectivités sont aidée à tour de rôle) ;

d’effectuer une péréquation de l’effort financier (aider les petits et les pauvres – je parle là des collectivités).


4

La réformeterritoriale


L’Intérieur vous parle

Nous devons faire évoluer notre organisation territoriale en raison d'un triple impératif :

Préserver les acquis de la décentralisation

Renforcer les libertés locales

Libérer l’énergie des territoires

http://www.interieur.gouv.fr/sections/reforme-collect ivites/



En finir avec

l’empilement des structures

l’enchevêtrement des compétences

l’illisibilité et la lenteur

Maîtriser la dépense publique locale

Augmentation des dépenses > PIB

20 milliards d’€ région/département sur compétences partagées



1. Simplifier

Un pôle département-région(conseiller territorial unique)

Un pôle commune-intercommunalité

Encadrement des financements croisés



2. Renforcer la démocratie locale

3. S’adapter aux défis de notre temps

La montée des métropoles


Le temps des rapports

Balladur : « il est temps de décider »

10/10/2008 : constitution de la commission

05/03/2009 : Remise du rapport


La menace fantôme / Dominique Lahary. La bibliothèque contre-attaque, ABF Rhône-Alpes, Chambéry, 04/11/2010

balladur

http://www.reformedescollect iviteslocales.fr/



Les rapports parlementaires

Sénat - Faire confiance à l'intelligence territoriale : rapport de la Mission d'information sur l'organisation et l'évolution des collectivités territoriales présidée par Claude Belot

Sénat - Philippe Dallier : rapport d'information fait au nom de l'Observatoire de la décentralisation sur les perspectives d'évolution institutionnelle du Grand Paris

Assemblée nationale - Manuel Aeschlimann : rapport d'information sur l'efficacité peréquatrice des dotations versées aux collectivités locales

Assemblée nationale - Rapport d'information sur la clarification des compétences des collectivités territoriales

Conseil économique et social : Evaluation et suivi des relations financières aireentre l'Etat et les collectivités locales

Alain Lambert : Les relations entre l'Etat et les collectivités locales

Sénat - Charles Guené : rapport fait au nom de la commission des finances

Sénat - Jean-Patrick Courtois : rapport fait au nom de la commission des lois

Mes schémas du mille-feuille bibliothécaire sont issus de la « charte graphique » du rapport Lambert où sont représentés en annexe quelques cas d’enchevêtrement des compétences (mais pas celui des bibliothèques !)


Les rapports parlementaires

Sénat - Faire confiance à l'intelligence territoriale : rapport de la Mission d'information sur l'organisation et l'évolution des collectivités territoriales présidée par Claude Belot

Sénat - Philippe Dallier : rapport d'information fait au nom de l'Observatoire de la décentralisation sur les perspectives d'évolution institutionnelle du Grand Paris

Assemblée nationale - Manuel Aeschlimann : rapport d'information sur l'efficacité peréquatrice des dotations versées aux collectivités locales

Assemblée nationale - Rapport d'information sur la clarification des compétences des collectivités territoriales présenté par MM. Didier Quentin et Jean-Jacques Urvoas en conclusion des travaux d’une mission d’information présidée par M. Jean-Luc Warsmann

Conseil économique et social : Evaluation et suivi des relations financières aireentre l'Etat et les collectivités locales

Alain Lambert : Les relations entre l'Etat et les collectivités locales

Sénat - Charles Guené : rapport fait au nom de la commission des finances

Sénat - Jean-Patrick Courtois : rapport fait au nom de la commission des lois


Assemblée nationale - Rapport d'information sur la clarification des compétences des

collectivités territoriales« confier au seul département la compétence en matièrede bibliothèques et de musées, en devenant l’autorité gestionnaire unique de ces établissements, qu’ils relèvent actuellement de la région, du département ou de la commune. […]

En effet, ces missions consistant à mettre en valeur et rendre accessible au grand public des biens culturels, présentent des points communs qui justifient qu’elles soient confiées à un échelon administratif restant proche des citoyens tout en disposant de moyens humains et financiers suffisants pour exercer des tâches parfois très techniques. »

Une idée de parlementaires qui a été peu remarquée et est demeurée lettre morte.

Ce n’est pas totalement idiot. Cela fait penser aux réseaux britanniques des bibliothèques de comté ou au réseau unifié des bibliothèques de la province canadienne du Nouveau Brunswick.

Mais, dans le contexte français, cela révèle une conception purement technique et documentaire de la bibliothèque : s’il ne s’agit que de fournir, autant le faire en réseau, c’est rationnel et efficace.

S’il s’agit d’accueillir les publics et de croiser avec d’autres politiques locales, c’est une autre paire de manche !


Rapport Attali

Supprimer le département !Une seule formation politique se prononce ouvertement pour cette suppression : EELV

D’autres le font à titre personnel (René Dosières, François Bayrou…)

(En France on ne supprime pas un échelon, on songe éventuellementà le laisser mourir à petit feu)


La réforme parallèle

La fin de la taxe professionnelle

Quasi disparition de l’autonomie fiscale des collectivités territoriales.

Remplacement d’une « ressource dynamique » (poussant les collectivités à développer les activités économiques)au profit d’une rente d’État.


Le temps des protestations

Les départements et les régions

Vive la clause de compétence générale

A bas les conseillers territoriaux

Les milieux culturels

Lutte pour la survie ?

Le spectacle vivant en 1e ligne(peur de la fin des subventions… croisées)



Le temps des assemblées

Bataille féroce entre les deux chambres

sur le conseiller territorial

sur les compétences


Le résultat des courses

Conseillers territoriaux

Élection au scrutin uninominal à deux tours sur la base d’un canton élargi

… c’est-à-dire la cantonalisation des élections régionales !(au lieu d’un scrutin de liste à prime majoritaire aiu second tour)



IntercommunalitéÉlection au suffrage direct pour les communes de plus de 3 500 hbou plus exactement celles ou le CM est élu au scrutin de listejusqu’à un plafond démographique qui pourrait baisser

Achèvement de la carte intercommunale et encouragement aux fusions d’EPCI et de communes

Création de métropoles (EPCI de + de500 000 hb)

Création des pôles métropolitains (rassemblent plusieurs EPCI, + de 300 000 hb)



Compétences

Les départements et les régions perdent leur clause de compétence générale en 2015 : ils exercent les compétences prévues « par la loi »Les compétences déjà obligatoires sont implicitement confirmées

Pas de compétence partagée (sauf exception prévue par la loi)Mais compétence culture tourisme sports finalement partagée à tous les niveaux



Financements croisés

Plafonnement à 80%

Les départements peuvent financer tout projet communal

A partir de 2015, pas de cofinancement département-région sauf si établissement d’un schéma d’organisation des compétences et de mutualisation des services


5

La refonteintercommunale


La refonte intercommunale est à la fois un des volets de la réforme

territoriale celui qui est mis en œuvre le premier celui qui est le plus impératif

Et pourtant…L’interco demeure un « meccanopermissif » : on en fait ce qu’on veut« C’est tout et n’importe quoi »

Le contexte


Le double couperet du 1er juin 2013 Terminer la carte de

l’intercommunalité (*)

Fusionner des intercommunalités

(*) Sauf dans la première couronne d’Île-de-France et dans les îles maritimes monocommunales

L’obligation


Les sigles à connaître CDCI Commission départementale de

coopération intercommunale SDCI Schéma départemental de

coopération intercommunale

Le cadre


Établi par : la loi n°210-1563 du 2 décembre 2010

de réforme des collectivités territoriales

Modifié par : la loi n°2012-281 du 29 février 2012

dite « Loi Sueur-Pélissard »

Le calendrier


Avant le 30 juin 2011 Consultation des communes,

communautés et syndicats par le Préfet sur les SDCI

Du 1er juillet au 31 octobre 2011 Consultation des CDCI

Avant le 31 décembre 2011 Adoption des SDCI

Avant le 1er juin 2013 La CDCI peut modifier le SDCI à la

majorité des 2/3

Le calendrier


C’est (presque) fini !

Les SDCI ont été définis sur la base d’une proposition du Préfet

Voyez votre presse locale ou le site de votre préfecture

C’est le « mariage forcé » pour les communes qui restaient isolées

Mais avec une petite marge dans le choix des conjoints

Les Préfets ont eu la main plus ou moins lourde dans les propositions de fusion

Les élus ont réagi


SDCI adoptés au 15/02/12


Trois exemples

Yvelines Aujourd’hui | Projet du Préfet


Deux exemplesVal d’Oise

Aujourd’hui

Projet du préfet SDCI



Et le Grand Paris ?

Du transport, certes !


Et le Grand Paris ?

Du transport, certes !

Mais aussi du développement :les 8 territoires de projet


Et le Grand Paris ?

Vers 8 contrats de développement territorial

Soumis à enquête publique dans 18 mois

6 thèmes: développement économique, logement, aménagement urbain durable, déplacements, équipements, environnement

Le Grand Paris domine en Île-de-France la problématique de la réforme territoriale


6

Vers l’acte III

de la décentralisation


Une séquence électorale majeure

Septembre 2011

Mai 2012

Juin 2012


Le programme d’un parti


Le tour est joué ?

Ça c’est la version courte.

La version longue du document socialiste parle bien d’organisation des compétences.


Le programme d’un candidat


Le discours d’investiture duPrésident de la République

« Je crois en la démocratie locale et j'entends la revivifier par un nouvel acte de décentralisation susceptible de donner des libertés nouvelles pour le développement de nos territoires. . »


Un autre discours duPrésident de la République

Devant le conseil économique, social et environnemental le 12 juin 2012 :

Au cours de son discours, le président de la République s’est engagé à écrire une nouvelle étape de la décentralisation, comme promis lors de la campagne. Se référant à François Mitterrand, qui en son temps avait déclaré que « l’État [avait] besoin de la décentralisation pour ne pas se défaire », l’actuel locataire de l’Élysée a insisté sur trois points : « faire la clarté dans les compétences », « le financement », et « donner plus de responsabilités ».


Un autre discours duPrésident de la République

Devant le conseil économique, social et environnemental le 12 juin 2012 :

« Les régions auront ainsi davantage de moyens sur les transports, ou sur la formation professionnelle » et seront par ailleurs « associées à la banque publique d’investissement ». Les départements, quant à eux, seront tournés vers le « social » et la « proximité ». Enfin, les métropoles et les agglomérations, doivent être des « leviers de croissance ». Mais « il ne faut pas d’administrations qui se surajoutent ».


L’annonce du Premier ministre

Le Premier ministre, Jean-Marc Ayrault, invité mardi 5 juin 2012 au Sénat par le groupe socialiste :

« Le Sénat sera le porteur de la réforme territoriale. »


… et sa déclaration de politique générale

Le Premier ministre, Jean-Marc Ayrault, a notamment déclaré devant l’Assemblée nationale le 3 juillet 2012 :

« La démocratie locale sera renforcée au travers d’un nouvel acte de la décentralisation qui fera l’objet d’une large consultation. »

« Au cours de ce quinquennat, deux phases se succéderont. La première sera celle des réformes de structure. […] Je pense à une nouvelle étape de la décentralisation. »



« Je sais que le chantier de la décentralisation est immense. La loi instituant le conseiller territorial sera abrogée et le mode d’élection des conseillers généraux sera modifié pour permettre une meilleure représentativité des assemblées départementales. Je souhaite préparer de manière concertée et transparente cette modification du mode de scrutin ainsi que celle du calendrier des élections cantonales et régionales. Je proposerai au Parlement de s’en saisir pleinement, c’est sa responsabilité et je salue son travail en la matière, je suis sûr qu’il trouvera les bonnes réponses. »



« Ce mois-ci, les associations d’élus seront reçues, je les recevrai personnellement et les consultations, à la rentrée, se poursuivront. Je m’appuierai bien sûr sur les états généraux organisés par le Sénat en octobre. Vous le savez et vous le savez bien, en tant qu’élu, les citoyens et vos électeurs, de la majorité comme dans l’opposition, attendent de cette nouvelle étape de la décentralisation que l’Etat et les collectivités locales mènent une action plus lisible, plus efficace et moins coûteuse, en en finissant avec les doublons administratifs. Les collectivités locales sont prêtes, elles aussi, à prendre part à l’effort national de redressement des comptes publics, avec davantage d’autonomie, davantage de clarté dans les responsabilités, mais cela dans le cadre d’un pacte financier, rénové et négocié. »


Les annonces de la ministre

Marylise Lebranchu, ministre de la Réforme de l'État, de la décentralisation et de la fonction publique, le 28 juin 2012 lors d’un déplacement à Saint-Etienne :

« Je souhaite aborder […] le prochain acte de décentra-lisation souhaité par le président de la République, dont la première étape sera l'abrogation du conseiller terri-torial. […]. »


La nomination d’une ministre déléguée

Anne-Marie Escofier, ministre déléguée de la décentralisation auprès de la ministre de la Réforme de l'État, de la décentralisation et de la fonction publique


Les annonces du Président du Sénat

Sur le plateau du 22h de Public Sénat le 25 juin 2012, Jean-Pierre Bel, Président du Sénat, a déclaré :

« Il faut aller vers une véritable décentralisation avec une clarification des compétences. Nous allons très rapidement mettre en place dans les départements et ensuite sur Paris les États généraux de la démocratie territoriale. Ils auront lieu en octobre à la Sorbonne »


Les états généraux de la démocratie locale

organisés à la Sorbonne par le Sénat les 5 et 6/10/2012


Les cahier d’acteurs publiés par le Sénat


Le régime électoral, l’aspectle plus médiatisé

La suppression du conseiller territorial votée par le Sénat dès le 16/11/2011 puis par l’Assemblée nationale le

20/11/2012 en 2e lecture au Sénat

Vers un double régime statu quo pour les régions Scrutin binominal homme/femme

dans un canton élargi pour les conseillers…

départementaux ?



Des incertitudes ?

La gestion du dossier intercommunalLa question département/région

Convergence ? Quelle répartition des

compétences ? Le retour à la clause générale

de compétence ?De nouveaux transferts de

compétencede l’État


Ce qu’on entrevoit pour 2013


Ce qu’on entrevoit pour le projet de loi attendu au 1er semestre de 2013

Haut conseil des territoires Consulté sur les projets de loi

Conférence territoriale d’action publique

Harmonise au niveau des régions l’organisation des compétences

Une « décentralisation à la carte »




7

Et les bibliothèques

dans tout ça ?


La réforme territoriale de 2010

Un apparent statu quo

La compétence obligatoire des départements demeure implicitement

Le partage de la compétence culture concerne implicitement les bibliothèques et permet de faire ce qu’on veut



L’approfondissement de l’intercommunalité

La métropole gère les établissements culturels « d’intérêt métropolitain »(même principe que pour les CC et les CA)

Elles sont susceptibles d’exercer des compétences qui étaient celles du département(lequel serait désormais dédié à la gestion des arrière-pays et/ou des espaces interstitiels ?)



L’approfondissement de l’intercommunalité

Les intercommunalités fusionnées peuvent recommunaliser des compétences de leurs anciennes composantes ou au contraire les généraliser

Elles peuvent bénéficier de nouveaux transferts



L’apparition de l’espace régionalo-départemental ?

Veillons aux Conférences territoriales de l’action publique qui devraient siéger à l’échelon régional

Rien n’empêche que cela concerne aussi la lecture publique


L’alternative

Être attentiste

Voyons ce qui va se passer De toutes façons ça ne va pas changer

grand chose

Être pro-actif

Quand se recompose l’organisation territoriale de notre pays…tout segment de politique publique qui ne sera pas dans les débats sera marginalisé


Les enjeux stratégiques

Deux échelons d’avenir ?

Intercommunalité

Espace régional

Le défi

Faire exister la problématique des bibliothèques dans la recomposition territoriale


L’intercommunalité

L’énorme variété des modèles

La définition de l’intérêt communautaire est arbitraire

Ce n’est pas parce qu’il y a transfert (de plusieurs équipements) qu’il y a automatiquement mutualisation

Le tiercé gagnantCarte et catalogue unique

Les usagers se déplacent (et rendent n’importe où)

Les documents se déplacent (navettes !)

(+ numérique, action culturelle…)


L’intercommunalité

Les inconvénients redoutés

Dissolution dans un grand ensemble dont on craint la gouvernance

Risque de perte de synergie avec les autres politiques municipales (culture éducation enfance social…)

L’enjeu malgré toutDes « supermairies » sont en train de se constituer.

Leurs compétences apparaîtront comme les plus stratégiques.


L’espace régional

L’énorme variété des modèles

Les politiques régionales en la matière sont diverses (jusqu’à l’insignifiance)

Les activités des SRL interprofessionnelles dans le domaine des bibliothèques sont diverses

Il existe quelques agences de coopération purement « bibliothèque »

Le points d’appuisL’acquis des BDP et les domaines d’excellence de chaque SRL


L’espace régional

Les inconvénients redoutés

Les BDP sont habituées à leur seul espace départemental, leurs modèles sont parfois peu compatibles au sein d’une même région

La région elle-même n’a pas de bibliothèque et le rôle structurant des BMVR et autres bibliothèques de grandes villes est à définir et vérifier

L’enjeuFaciliter la coordination des politiques départementales et régionales


Un enjeu unificateur

A l’heure où les ressources des collectivités publiques se raréfient

La mutualisation ne peut plus êtreun vain mot

Un concept clé

Subsidiarité : que chaque échelon fasse ce qu’il est plus efficace de faire à son niveau plutôt qu’aux autres


Les propositions législatives de l’IABD

http://www.iabd.fr/







Communes / Intercommunalité

Citer les bibliothèques intercommunales chaque fois qu’il est question des municipales

Supprimer la 3e catégorie

Statu quo sur BMVR/BMC



BDP

Laisser tomber le « P » : le « prêt » est réducteur, c’est une activité parmi d’autres

Les définir d’une phrase : « Elles accompagnent les communes et établissements de coopération intercommunale dans la mise en œuvreet le développement de leurs politiquesde lecture publique »


Conclusion


Vers davantage de mutualisation ?

Sous la pression de la réforme territoriale ?

Sous la pression financière !

La raréfaction de l’argent public suffit à elle seule à justifier l’organisation des compétences

« Les 30 glorieuses c’est fini »


Un moment clé

Après l’acte I de la décentralisation

Après les lois Chevènement

Nous vivons un troisième moment-clé de la décentralisation

Ne pas être dans cette dynamiquec’est être marginalisé


La fin du « jardin à la française »

Nous étions habitués, ne serait-ce que dans l’imaginaire, à penser unité et cohérence à l’échelle nationale

Or chaque intercommunalité est différente

Et dans chaque région ce sera différent

Rien n’est acquis par une loi unificatriceIl faut mouiller sa chemise, là où on est



Bienvenuedans un monde touffu

Merci de votre attention

et bon courage

Government & Nonprofit

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