La réforme territoriale et ses incidences sur bibliothèques territoriales

La réforme territoriale et ses incidences sur les bibliothèques / Dominique Lahary. ABF PACA, 12/12/2016

Assemblée générale du groupe ABF Provence-Alpes-Côte d’Azur-Corse

Vitrolles, 12 décembre 2016

La réforme territorialeet ses incidences sur

bibliothèques territoriales

Dominique Lahary – [email protected]://www.lahary.fr/pro | http://lahary.wordpress.com

membre du groupe de travail ABF sur la réforme territoriale

http://www.lahary.fr/pro

http://lahary.wordpress.com/


Plan 1. Le groupe de travail de l’ABF2. Les réformes territoriales… et les bibliothèques3. Les solutions intercommunales

a. Les compétences b. Les cinq intercommunalités c. Une combinaison infinie des possibles

4. Guide de survie dans les nouveaux périmètres intercommunaux

5. Que faire des départements et des régions ?Quelques considérations en guise de conclusion


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Le groupede travailde l’ABF


La préhistoireUn précédent : le groupe de travail francilien

Depuis 2014, 8 à 10 membres, une JE en novembre 2015

Un mouvement général : Organisées par l’ABF (ou d’autres !)dans la plupart des régions

Une priorité de l’ABFAffirmée lors de la 1e assemblée générale du mandat actuel (2015-2017)Confirmée lors du séminaire national de janvier 2016


La fondationDernier trimestre 2016 : un groupe de travail national

A ce jour : 23 personnes, 16 groupes régionaux sur 24Bourgogne, Bretagne, Franche-Comté, Limousin, Lorraine,Midi-Pyrénées, Nord-Pas-de-Calais, Normandie, Pays de la Loire,Picardie, Poitou-Charente, PACA, Rhône-Alpes, Ile-de-France

Les membresChoisis par les CA des groupes régionaux.Une seule condition : être adhérent de l’ABF

Le programme 2017FichesPlaquetteBlog


Objectifs et outilsObjectifs

Conseiller le conseil national et le bureau national dans la prise en compte de ce dossierEffectuer une veille, rassembler de la documentation sur le sujetSuivre dans la mesure du possible la mise en place de la réforme et d’une manière générale des diverses solutions intercommunales dans chaque régionFournir des informations et des outils pour l’action aux adhérents, aux personnels de bibliothèques en général, aux cadres dirigeants territoriaux, aux élusFaciliter le partage d’expérience

Les outilsFiches, blog, journées d’étude, adresse de courriel…


Le blog

www.reformeterritoriale.abf.asso.fr


L’adresse de [email protected]

Les destinataires sont tous les membres du groupe de travailLeur sert à communiquer entre euxSert de boîte à lettre pour les bibliothécaires, cadres dirigeants territoriaux et élus pour poser des questions ou faire des suggestions au groupe de travail


Les fichesPubliées

Compétences intercommunales et problématiques de fusion Recueil de formulation des compétences et de l’intérêt communautaire

La circulation des documentsL’action culturelleTransferts de personnels (périmètre de la métropole du Grand Paris)

EnvisagéesTransferts de personnels (reste de la France) La question de l’échelleLes différents types de réseaux Le maillage territorialOrganigrammes et fiches de poste Les fusions de communesAides financières possibles Mécanismes financiers de transfertLa politique documentaire en réseau FAQ des élus DG et bibliothécaires« Fiche stratégique » : la problématique générale et la méthodologie


Les fiches

RédactionSur un fichier partagéUn ou deux membres du groupe de travailRelecture collective par les autres membres pour amélioration

ÉvolutionEn fonction des questions et remarques notamment à [email protected],les fiches peuvent être rectifiées et enrichies

Une fiche enrichie par contributions multiplesLe Recueil de formulations de compétences intercommunales et d’intérêt communautaireContribuez par formulaire en ligne signalé sur le blogwww.reformeterritoriale.abf.asso.fr/

mailto:[email protected]


La plaquetteDestinataires privilégiés

Les élus

DiffusionPapier et web (PDF)


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Les réformesterritoriales

... et les bibliothèques ?


Les enchevêtrements de l’Ancien régime


Décisions de l’Assemblée nationale

La Révolutionredessine le territoire

14 décembre 1789 : création des communes

22 décembre 1789 : création des départements


La décentralisation, acte 1

Deux échelons acquièrent une clause de compétence générale, un président !) :

Le département La région

1982-1986

Transferts de compétencesde : l’État

l’aide sociale… les BDP !

formation professionnelle…


La décentralisation, acte 1

Le « millefeuille » est né !

Mais chaque couche est au même niveau :aucune subordination, seulement des

subventions « descendantes »


La France des communes

Allemagne 8 414Espagne 8 111Italie 8 101Royaume-Uni 238France + de 36 000


La France des communes

Allemagne 8 414Espagne 8 111Italie 8 101Royaume-Uni 238France 36 682 au 31/12/2014 35 354 au 01/01/2017


L’intercommunalité, un remèdeau nombre excessif de communes

1890-1992De l’intercommunalité spécialisée

à l’intercommunalité généraliste

1999Loi de renforcement et de « simplification »

de la coopération intercommunale,dite « loi Chevènement »

Les établissements publics de coopération intercommunale(EPCI) « à fiscalité propre »

ne font pas disparaître les communes

mais exercent certaines de leurs compétences à titre exclusif


La réforme territoriale

Sarkozy-Fillon, 2010 (après le « Rapport Balladur », 2009) Renforcement de

l’intercommunalité Création des

métropoles Les conseillers

départementauxserontaussi régionaux

Suppression de lacause de compétencegénérale des départementset des régions



Hollande-Ayrault Loi de modernisation

de l’action publiqueterritorialeet d’affirmationdes métropoles« MAP(T)AM »

… [interruption]

« L’acte 3 de la décentralisation »


La loi MAPAM ou MAPTAM

Clause de compétence rétabliepour les régions et les départements

Chefdefilatpour les régions, les départements, les communes

Conférences territoriales d’action publique

Métropolesdès 400 000 habitantsspécificités pour Paris, Lyon, Aix-Marseille



Orléans

Dijon

Saint-Etienne

Toulon

De nouvelles métropoles en 2017 ?

Clermont-Ferrand

Metz

Aventures en cours d’un amendement au projet de loi sur le statut de Paris

Tours



Hollande-Valls, l’annonce du 8 avril 2014 2 fois moins de

régions, plus decompétencegénérale

Disparition à terme desdépartements

Fusions intercommunales

« Le bigbang territorial » ?


Les fusions de régionsDe 22 à 12 régions en métropole au 01/01/2016 + la Corse qui a les compétences des régions

+ 5 départements-régions d’outre-mer


… et toujours des départements !

Seul le Rhône est clairement amputé du territoire de la métropole du Grand Lyon


Loi NOTReNouvelle organisation territoriale de la République

Redécoupage intercommunal15 000 habitants minimum sauf zones peu denses et EPCI récemment fusionnées de 12 à 15 000 habitants

Conférences territoriales d’action publique Pas de commission culturelle obligatoire

Re-perte de la clause de compétence généraledes départements et des régions

Compétence culturelle partagéeavec l’État dans le respect des droits culturels énoncés par la Convention sur la protection et la promotion de la diversité des expressions culturelles du 20 octobre 2005

Élection des conseillers communautaires au suffrage universel direct abandonnée


Hollande-Ayrault

Hollande-Valls

Sarkozy-Fillon

Six lois« RCT » Réforme des collectivités territoriales

Loi n°2010-1563 du 16 décembre 2010 portant réforme des collectivités territoriales (en partie abrogée)

« Pélissard-Sueur »Loi n°2012-281 du 29 février 2012 visant à assouplir les règles relatives à la refonte de la carte intercommunale

« MAPAM » ou « MAPTAM »Loi n°2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles

RégionsLoi n°2015-29 du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral

Communes nouvellesLoi n°2015-292 du 16 mars 2015 relatif aux communes nouvelles

« NOTRe »Loi n°2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République


Trois simplificationsUne verticale

La métropole (suppression de l’échelon départementalsur son territoire)Quoique…

Deux horizontales… et demi Deux fois moins de régions

Moins d’intercommunalitésDe plus en plus de communes nouvelles


Et les bibliothèquesdans tout ça ?


Compétence = équipement

Les compétences ne désignent que des équipements« bibliothèques » (municipales)

Code du patrimoine

« équipements culturels » (intercommunalité)

Loi Chevènement

Pas des missionsPas des politiques


Il faut trouver le bon code !

BM, BDPIntercommunalité


Où est la lecture publique ?

CommuneIntercoDépartement(Région)État


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Les solutionsintercommunales


L’interco, déjà toute une histoire1890 à nos jours

Les syndicats de communesDes bibliothèques relevant de SIVU ou de SIVOM

1965 à nos joursLes villes nouvelles Défrichage des solutions toujours actiuelles

1999 : La loi Chevènement Loi n°99-586 du 12 juillet 1999

Le premier boom des réseaux intercommunaux diversifiés2010 : La première « réforme territoriale »

Loi n°2010-1563 du 16 décembre 2010 portant réforme des collectivités territorialesAchèvement de la carte et réduction du nombre d’EPCI

NOTReLoi n°2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la RépubliqueNouveau seuil démographique et nouvelle réduction du nombre d’EPCI au 1er janvier 2017


Une remarque préalable :Les territoires, ce sont d’abord des gens

Les gens vivent sur des territoires enchevêtrésAutour du domicile…des aires de mobilités diverses au sein d’un même foyer

Maillage territorial des servicesComplémentarité des petites bibliothèques et des plus grande, entre proximité et attractivitéMonofréquentants et multifréquentants

Les gens font réseauxAutant l’organiser pratiquement et politiquement

Un peu de géographie humaine et de sociologie de l’habitatet des mobilités, c’est la base des politiques territoriales


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a) Les compétences


La « compétence lecture publique »… ça n’existe pas !Compétence optionnelle des comm. de communes

Construction, entretien et fonctionnement d’équipements culturels d’intérêt communautaire

Compétence optionnelle des comm. d’agglo. Construction, aménagement, entretien et gestion

d’équipements culturels d’intérêt communautaire

Compétence obligatoire des comm. urbainesConstruction ou aménagement, entretien, gestion et animation d’équipements ou d’établissements culturels lorsqu’ils sont d’intérêt communautaire

Compétence obligatoire des métropoles y compris Aix-MarseilleConstruction, aménagement, entretien et fonctionnement d’équipements culturels d’intérêt métropolitain

Mais tout cela revient strictement au même


La compétence « équipement culturel »… on en fait ce qu’on veut !L’intérêt communautaire

est librement défini par le conseil communautaire

Et en dehors de cette compétence on peut faire des tas de choses :

mise en réseau informatiqueaction culturelle…

Reprenons


3


b) Les cinqintercommunalités


L’interco des équipementsTransfert ou création

de bâtimentsde personnelde collections

Tout est possible avec l’intérêt communautaireAucune bibliothèqueUne bibliothèqueQuelques bibliothèquesToutes les bibliothèques


L’interco de gestionSIGB commun

condition pour un service de prêt étendu

Gestion intégrée des collectionsChoixAcquisitionTraitement


L’interco des ressources humainesModèle intégré

Une directionDes services communsDes équipes répartiesRarement : une circulation des agents

Modèle non intégréDes équipes relevant de collectivités distinctesUne éventuelle mission de coordination


L’interco des services au publicRessources documentaires

Catalogue unique, carte unique, tarif uniqueLes usagers se déplacent Les documents se déplacentRessources numériques communes

Action culturelleOffre commune ou coordonnée

Services à distancePortail commun

HorairesCoordination des horaires


L’interco de projetÉtat des lieux

des équipements et services

MaillageComplémentarité des petites bibliothèques et des plus grande, entre proximité et attractivitéSituer les bibliothèques aux bons endroitsAméliorer, créer

Une politique communautaire de lecture publique ?C’est possible !


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c) Une combinaisoninfinie des possibles


Une drôle de recetteDes ingrédients

TransfertsRéseau informatiqueRessources humainesMutualisationServices et animations

On prend ceux qu’on veutOn fait tout d’un coup ou par étape et dans n’importe que ordre

Transférer bien avant de mutualiser, ou l’inverseMais si peut commencer par le projet c’est mieux !

Il n’y a pas de modèle Adaptation au contexte local

Liberté de choix des acteurs

Une recette, c’est :• une liste d’ingrédients indispensable• des opérations à effectuer dans l’ordre


(Presque) Tout est possibleRéseau sans transfert

Transfert sans réseau

Catalogue partiellement commun

Coopération limitée à l’action culturelle

Projet politique initial ou après plusieurs années

Navette retour seulementNavette aller seulement

Et à tout moment on peut franchir une étapeLe fonctionnement d’un réseau n’est pas figé une fois pour toute


Et même…Des réseaux hétérogènes ou composites, par exemple

Des bibliothèques transféréesDes bibliothèques à même SIGB, catalogue et carte uniquesDes bibliothèques partageant une programmation culturelle

Dessinant des cercles concentriques…… ou pas :




Le facteur temps !Paris ne s’est pas fait en un jour

L’interco non plus

Le temps administratif c’est « du jour au lendemain »Le temps humain c’est plus lent

Il faut laisser du temps au temps Le temps que les équipes se connaissent

Le temps d’apprendre à travailler ensembleLe temps de raisonner « réseau »Le temps d’inventer ensemble une meilleure manière de servir le public

Mais le public va plus vite… pour s’approprier les espaces et services qui lui conviennent

ou se détourner de ce qui le déçoit


Trois préoccupationsLa gouvernance

Cohésion et créativitéMotivation et efficacitéEfficacité et efficience

La taille critique A partir de quelle taille perd-on en efficacité ?

Le lien avec la commune en cas de transfertServices communauxTissu associatif et culturel


Et les métropolesUn type d’intercommunalité de plus ?

Rien de neuf dans les compétences : « Construction, aménagement, entretien et fonctionnement d'équipements culturels, socio-culturels, socio-éducatifs et sportifs d'intérêt métropolitain ». On fait ce qu’on veut !

Un ersatz de département ? Négocier avec lui qui fait quoi et conventionner

Trois cas de figure Il n’y avait pas de coopération intercommunale

Il y a un acquis intercommunalParis et Aix-Marseille, la dissolution des agglomérations

Deux écueils Trop gros pour gérer ? Polarité et relégation

Deux ans pour jeter des bases, et l’avenir pour mettre en œuvre et rectifier


La lecture publique intercommunale…

Ce n’est pasun modèle unique s’imposant à tous

Ce n’est pas la mort de la proximité

ni la mise en concurrence

Ce n’est pasforcément plus de dépensesni moins de dépenses

Ce n’est pas la fin de l’utilité des BDP


C’est un changement d’échelle pour coopérer, partager, servir le public

Pensons d’abord aux services au public puis au changement d’échelle

Aller vers une égalité d’accèsaux mêmes services

pour toutes les populations

La lecture publique intercommunale…


4

Guide de survie dans les

nouveaux périmètres


Les modifications de périmètres intercommunaux

Réforme des collectivités territorialesLoi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 portant réforme des collectivités territorialesAchèvement de la carte et réduction du nombre d’EPCI

Pélissard-SueurLoi n°2012-281 du 29 février 2012 visant à assouplir les règles relatives à la refonte de la carte intercommunaleDispositifs pratiques

MAPAM ou MAPTAMLoi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropolesMétropoles

NOTReLoi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la RépubliqueNouveau seuil démographique


Les nouveaux seuilsAire urbaine de Paris, effet 01/01/2016 200 000 habitants

Reste de la France hors métropoles, effet 01/01/2017• 15 000 habitants• 12 000 habitants pour les communautés de communes créées par

fusion après le 1er janvier 2012• 5 000 habitants si

- l’EPCI regroupe toutes les communes d’une zone insulaire - la moitié au moins des communes sont en zone de montagne

(art. 3 de la loi n°85-30) - la densité démographique de l’EPCI est inférieure à 30% de la

densité nationale• 15 000 habitants x densité du département

densité nationalesi la densité démographique de l’EPCI est inférieure à 50% de la densité nationale dans un département à densité inférieure à la densité nationale


Avant / Après

Les schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI)

Définis après proposition des préfets par des commissions

d’élus représentant les différents types de collectivitésEtablissent la carte des nouveaux périmètres à compterdu 01/01/2017

Disponibles sur les sites des préfectures


Hautes-AlpesAvant20 EPCI

Au 01/01/201710 EPCI

+ 1 interdépartemental


Alpes-de-Haute-ProvenceAvant22 EPCI+ 2 interdépartementaux

Au 01/01/20177 EPCI

+ 3 interdépartementaux


Alpes-MaritimesAvant7 EPCI

Au 01/01/2017 :6 EPCI + 1 interdépartemental


VarAvant15 EPCI+ 2 interdépartementales

Au 01/01/201711 EPCI

+ 2 interdépartementales


VaucluseAvant9 EPCI+ 6 interdépartementaux

Au 01/01/20179 EPCI

+ 6 interdépartementales


Bouches-du-RhôneAvant7 EPCI

Après4 EPCI


Métropole d’Aix-Marseille-Provence


Métropole d’Aix-Marseille-Provence

6 territoiresUne spécificité aixo-marseillaiseN’ont pas de personnalité juridiqueConseils de territoire (élus délégués des communes)Certaines compétences peuvent leur être déléguées


Haute-Corse

Avant19 EPCI

Au 01/01/201712 EPCI


Corse-du-Sud

Avant8 EPCImais nombreuses communes non regroupées

Au 01/01/20177 EPCI


Que deviennent les compétences ?

DissolutionLes compétences disparaissent

Fusion Toutes les compétences des EPCI précédentes sont reprises

Compétences obligatoiresElle s’appliquent dès la fusion à la nouvelle EPCI

Compétences optionnellesElle s’appliquent pendant 1 an dans leur périmètre précédentAu bout d’un an, adoption par l’EPCI ou retour aux communes

Compétences facultativesElle s’appliquent pendant 2 ans dans leur périmètre précédentAu bout de 2 ans, adoption par l’EPCI ou retour aux communes

Intérêt communautaireIl doit être défini dans le délai de 2 ans


La compétence « équipement culturel »

Qu’elle soit obligatoire (ex communautés urbaines, métropoles)

ou optionnelles (ex communautés de communes et d’agglomération)

Elle dépend de la définition de l’intérêt communautaire !

On dispose donc de 2 ans… pour rechercher une formule au moins provisoire

Eviter autant que possible…le retour aux communes au bout d’1 an

A minima garantir…le maintient des transferts dans leur périmètre précédent

Examiner avec pragmatisme…si d’autres bibliothèques peuvent être transférées

Après 2 ans la vie continue…et l’intérêt communautaire peut à tout moment évoluer


Les compétences facultatives

Deux ans pour statuer…au moins provisoirement

Eviter autant que possible…l’arrêt de compétences qui ont fait leur preuve(par ex. réseau informatique, action culturelle…)

A minima garantir…la poursuite de ces activités dans leur périmètre précédent

Examiner avec pragmatisme…si leur périmètre peut être étendu

Après 2 ans la vie continue…et l’intérêt communautaire peut à tout moment évoluer


Ne pas refuser l’hétérogénéité

Dans un premier tempsOn réunit des historiques différents,l’héritage de volontés politiques différentes

L’homogénéité voudrait de tous unifier, par exemple :

tout à l’intercoou le retour le retour généralisé aux communes

L’hétérogène, solution transitoireLe temps que des solutions émergent… même au-delà des 2 ans

Parfois l’hétérogénéité demeureraElle existe déjà ici et là


Le délai de 2 ans…

… n’est pas un couperet !mais seulement une étape

La lecture publiqueintercommunale demeure…souple, adaptable, combinableTous les choix sont ouverts


5

Que fairedes départementset des régions ?


Les départementsUne compétence obligatoire à interpréter

« Les bibliothèques centrales de prêt sont transférées aux départements. Elle sont dénommées bibliothèques départementales de prêt ». Art. 320-2 du Code du patrimoine

Se (re)définir Comme échelon subsidiaire *

d’accompagnement et de services * Subsidiarité : concept de l’action publique selon lequel chaque

échelon de puissance publique assume les responsablités et assure les missions pour lesquelles il est le mieux placé

Ce qui reste de bécépie n’est-il pas d’un autre temps ?L’aide d’en haut point par point est contrariée par la montée de l’organisation des territoires


Les départementsUn nécessaire repositionnement Assumer des tâches pertinentes au niveau

départementalFavoriser l’organisation intercommunaleLa « guerre des ouailles » n’a pas lieu d’être*

* quant une « bibliothèque desservie » entre dans un réseau intercommunal, considérer qu’elle quitte le « réseau départemental » n’a pas de sens.Il faut redéfinir le rôle de la BDP dans le nouveau contexte..

Un mort vivantLe plafond démographique de 10 000 habitants(institué seulement par une circulaire DLL de 1984 !)

Une formulation politique nécessairePlan, schéma… voté par l’assemblée et assumé par l’exécutif

Négocier le partage des tâches avec la métropole le cas échéant


Les régionsUne politique possible

Dans une logique de subsidiaritéDirectement ou par l’intermédiaire du SRL

Un espace de coopération multilatéral et/ou avec le SRL* * SRL = structure régional pour le livre. En PACA: l’ARL

Les conférences territoriales d’action publique* Coordination des compétences partagées * CTAP = assemblées d’élus représentants les différents types de

collectivité pour traiter de l’organisation des compétences partagées


Quelques considérationsen guise

de conclusion


On n’en a pas finiavec la réforme territoriale

Il n’y aura plus de loi durant ce quinquennat

A moyen terme des changements sont encore possibles

sur les départements par exemple

A long terme la tendance est claireCe qui monte c’est la région et l’intercommunalité(dont les métropoles)


Comment penserla complémentarité des niveaux

La subsidiaritéC’est une clé intellectuelle pour déterminer qui est le mieux placer pour faire quoiReste à l’envisager de façon concrète

L’autarcie communale devrait avoir vécu La mise en réseau des services d’abord

La mise en réseau de la gestion quand c’est nécessaire, souhaitable, voulu

Dans un maillage aucun point n’est secondaireC’est la complémentarité d’équipements et services différents qui facilite l’égalité d’accès et de traitement


Le moteur de la réforme…… c’est la raréfaction de l’argent public

Une liberté pour les acteursRien n’est obligatoireBeaucoup est permis…… dans la limite des moyens disponibles

N’oublions pas


La fin du « jardin à la française »

Nous étions habitués, ne serait-ce que dans l’imaginaire, à penser unité et cohérence à l’échelle nationale

Or chaque intercommunalité est différente

Chaque département est différent

Et dans chaque région ce sera différent Rien n’est acquis par une loi unificatrice

Il faut mouiller sa chemise, là où on est


Du jardin à la française…


… au parc à l’anglaise

Government & Nonprofit

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