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Territoire de polder, très fortement vulnérable aux risques qu’ils soient naturels ou technologiques, la Communauté Urbaine de Dunkerque se caractérise par un patchwork d’espaces aux enjeux et impacts différents. Depuis 2012, l’occupation des sols du territoire est régie par un Plan Local d’Urbanisme communautaire, aujourd’hui entré en procédure de révision. La volonté de la collectivité est d’en faire un document transversal et intégré, qui inclura les dimensions Habitat et Déplacement, comme le propose la loi ALUR promulguée en mars dernier (Loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové). La Loi ALUR inscrit en effet dans les documents d’urbanisme, en complément des lois Grenelle, l’analyse du territoire au regard de la consommation d’espace. Si elle n’est pas pensée en amont et de façon stratégique, la consommation du foncier à destination d’habitat, économique ou pour le développement des infrastructures peut avoir des impacts irréversibles sur la biodiversité, sur l’économie agricole et sur le cadre de vie et les paysages. A ce titre, c’est la conjugaison de l’ensemble de ces enjeux – développement urbain, croissance du secteur agricole, restauration de la biodiversité – qui mènera au développement équilibré et durable du territoire. Il semble alors primordial d’aborder ces trois impératifs de façon systématique et systémique dans les documents d’urbanisme, en y adoptant un point d’entrée foncier. Ce mémoire propose des pistes d’actions pour le futur PLUi HD de la Communauté Urbaine de Dunkerque.
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DEPARTEMENT DE L’UFR DE GEOGRAPHIE ET D’AMENAGEMENT
STRATÉGIE FONCIÈRE
& PLAN LOCAL D’URBANISME INTERCOMMUNAL
Vers une approche intégrée de l’occupation des sols
pour un aménagement du territoire équilibré et durable
Territoire d’étude : Communauté Urbaine de Dunkerque
- Mémoire de fin d’études -
Tutrice universitaire : Annette Groux Tutrice professionnelle : Delphine Capet
Organisme : Communauté Urbaine de Dunkerque
Ambre LEGRAND Année universitaire : 2013 – 2014
Master 2 de Sciences et Technologies Mention Aménagement, Urbanisme et Développement
des Territoires Spécialité Ville et Projets
Option Projet urbain
1
Remerciements
Avant toute chose, je tenais à remercier l’ensemble des personnes qui ont
contribué à l’écriture de ce mémoire et au bon déroulement de ce stage.
- Annick Tual, directrice de la Direction de l’Environnement, de la
Planification Spatiale et des Espaces Naturels, Delphine Capet, tutrice
professionnelle, chef du service Planification Spatiale, et Julien Veyer,
chargé de mission urbanisme réglementaire, pour la confiance qu’ils
m’ont accordée, leur accueil, leur disponibilité et les précieux conseils
prodigués tout au long de la mission de stage.
- Annette Groux, tutrice universitaire, pour avoir accepté de suivre cette
mission et pour ses conseils et avis sur le sujet et sur l’avancée de mes
travaux.
- Patrick Lambert, Directeur Général, et Cédric Guesquières, Délégué
Général Ville et Environnement, pour l’intérêt porté aux travaux.
- Jérémy Lherbier, Serge Vroelant, Alexis Lenoir au service géomatique de
la Communauté Urbaine de Dunkerque, pour le temps consacré au
traitement cartographique, pour leur patience et leurs compétences en
SIG.
- Stéphanie Deprez, à la Mission Aménagement Régional (Conseil Régional
Nord Pas de Calais), pour son partage d’expériences, ses retours
précieux et l’intérêt porté pour la mission de stage.
- Guillaume Lemoine, chargé de mission ingénierie écologique à
l’Etablissement Public Foncier Nord Pas de Calais, pour ses nombreux
avis et conseils avisés.
- L’ensemble des personnes qui ont bien voulu me consacrer quelques
heures de leur temps pour partager leur expérience et connaissances
dans le cadre d’entretiens, à la Communauté Urbaine de Dunkerque ou
ailleurs : Cécile Baratte (CUD), Martin Bocquet (DREAL), Ambre
Bourgeois (CUD), Julian Capilli (CUD), Pauline Caruyer (Conservatoire du
Littoral), Xavier Dairaine (CUD), Catherine Dangréaux (CUD), Etienne
Dubaille (Conservatoire du Littoral), Marc Dumoulin (CUD), Arnaud
Fixard (AGUR), Nicolas Forain (GPMD), Grégory Galvez (CUD), Véronique
Ganes (CUD), Aurélie Girard (CUD), Anne Lecoeuche (CUD), Damien
Ledoux (Communauté de Communes des Trois Pays), Grégory Lematre
(CUD), Emmanuelle Leroy (CUD), Blandine Lobry (CUD), Frédérique
Plaisant (CUD), Christel Romulus (Agence d’urbanisme et de
développement économique du Boulonnais), Stéphane Topin (CUD),
Fabrice Truant (CUD).
- L’ensemble des personnes présentes au bilan d’étape et à la soutenance
professionnelle, pour leurs avis et retours précieux.
- L’ensemble des personnes de la Direction de l’Environnement, de la
Planification Spatiale et des Espaces Naturels pour leur accueil, leurs
conseils, et leur bonne humeur sans faille.
- Mes proches pour leur soutien et leurs encouragements tout au long de
mes études, dont ce mémoire se pose comme un point final.
Ce mémoire est le fruit de cinq mois d’échanges fructueux et de confiance
accordée. Merci.
2
3
Sommaire
Remerciements……………………………………………………………………………………………………1
Sommaire…………………………………………………………………………………………………………….3
Glossaire .................................................................................................................. 4
Préambule : Présentation de l’organisme d’accueil et des missions confiées ........ 6
Introduction .......................................................................................................... 11
Méthodologie de travail ........................................................................................ 14
1. Développer une stratégie de prospective foncière du territoire dans le cadre de
la révision du Plan Local d’Urbanisme intercommunal Habitat et Déplacement :
éléments de cadrage ............................................................................................. 22
1.1. Stratégie foncière et projet de territoire : quelles interrelations ? ..... 22
1.2. Intégrer la relation sur la stratégie foncière au cœur de l’élaboration
du document d’urbanisme, une démarche encouragée au niveau national et
régional ............................................................................................................ 37
1.3. De la création de la Communauté Urbaine de Dunkerque à
l’émergence et à l’affirmation de politiques intercommunales : historique de la
planification spatiale et de l’action foncière, les prémices d’une approche
intégrée du territoire ? ...................................................................................... 43
2. Des enjeux de densification urbaine et de préservation des espaces naturels et
agricoles : méthodologie de travail et d’analyse .................................................. 59
2.1. Quel bilan foncier du Plan Local d’urbanisme communautaire ? ........ 59
2.2. Vers la ville intense et résiliente : une nouvelle qualité de vi(ll)e dans le
dunkerquois ...................................................................................................... 81
2.3. La prise en compte des enjeux naturels et agricoles pour un
développement équilibré du territoire et pour la promotion d’un cadre de vie
agréable............................................................................................................. 98
3. De l’approche intégrée intercommunale à la multifonctionnalité des espaces :
territorialisation des enjeux ................................................................................ 115
3.1. Méthodologie de construction et d’analyse des cartes d’enjeux : vers
la définition de secteurs stratégiques ............................................................. 115
3.2. Analyse et proposition de traitement des secteurs stratégiques ...... 125
3.3. Des limites de la démarche vers une perspective d’action ............... 157
Conclusion ........................................................................................................... 164
Bibliographie ....................................................................................................... 166
Table des matières .............................................................................................. 173
Liste des figures ................................................................................................... 176
Table des matières des annexes ......................................................................... 179
4
Glossaire
AGUR Agence d'Urbanisme et de développement de la région Flandre-Dunkerque ALUR Accès au logement et à un urbanisme rénové BHNS Bus à Haut Niveau de Service CELRL Conservatoire de l’Espace Littoral et des Rivages Lacustres
CUD Communauté Urbaine de Dunkerque CDCEA Commission Départementale de Consommation de l’Espace Agricole DDTM Direction Départementale des Territoires et de la Mer
DEPSEN Direction de l’Environnement, de la Planification Spatiale et des Espaces Naturels DGGP Direction Générale aux Grands Projets
DHA Direction de l’Habitat et de l’Aménagement DPU Droit de Préemption Urbain DUP Déclaration d’Utilité Publique
DREAL Direction Régionale de l’Environnement, de l’Aménagement et du Logement DRIRE Direction Régionale de l’Industrie, de la Recherche et de l’Environnement
DTA Directive Territoriale d’Aménagement EBC Espace Boisé Classé EiE Etat initial de l’Environnement
EMD Enquête Ménage Déplacement EPCI Etablissement Public de Coopération Intercommunale EPF Etablissement Public Foncier GES Gaz à Effet de Serre
GPMD Grand Port Maritime de Dunkerque IGN Institut Géographique National
LEMA Loi sur l’eau et les milieux aquatiques LOADDT Loi d’Orientation pour l’Aménagement et le Développement Durable du Territoire
LOF Loi d’Orientation Foncière MAP Modernisation de l’Agriculture et de la Pêche OAP Orientation d’Aménagement et de Programmation
PADD Projet d’Aménagement et de Développement Durable PAGD Plan d’Aménagement et de Gestion Durable de la ressource en eau et des
milieux aquatiques PANG Point d’Arrêt Non Géré PCET Plan Climat Energie Territorial PDU Plan de Déplacement Urbain
PNAQ Plan National d’Allocation de Quotas d’Emissions de CO2 POS Plan d’Occupation des Sols
PLH Programme Local de l’Habitat PLU Plan Local d’Urbanisme
PLUc Plan Local d’Urbanisme communautaire PLUi Plan Local d’Urbanisme intercommunal
PLUi HD Plan Local d’Urbanisme intercommunal Habitat et Déplacement PPI Programme Pluriannuel d’Intervention
PPR Plan de Prévention des Risques PPRT Plan de Prévention des Risques Technologiques PRAD Plan Régional d’Agriculture Durable
SAFER Société d’Aménagement Foncier et d’Etablissement Rural SAGE Schéma d’Aménagement et de Gestion des Eaux
SAU Surface Agricole Utile SCoT Schéma de Cohérence Territoriale
SDAU Schéma Directeur d’Aménagement et d’Urbanisme SIG Système d’Information Géographique
SRADDT Schéma Régional d’Aménagement et de Développement Durable du Territoire SRCAE Schéma Régional Climat Air Énergie
SRCE Schéma Régional de Cohérence Ecologique SRU Solidarité et Renouvellement Urbains TER Transport Express Régional
THNS Transport à Haut Niveau de Service TVB Trame Verte et Bleue VNF Voies Navigables de France ZAD Zone d’Aménagement Différé ZAP Zone Agricole Protégée ZIF Zone d’Intervention Foncière
5
Figure 1 Territoire de la Communauté Urbaine de Dunkerque
6
Figure 2 Position de la Communauté Urbaine de Dunkerque dans son contexte régional, national et international
7
Préambule : Présentation de l’organisme d’accueil
et des missions confiées
La Communauté Urbaine de Dunkerque (CUD), terrain d’étude, est la première
communauté urbaine française constituée de manière volontariste, dès 1968.
Au 1er
janvier 2014, elle est composée de 18 communes (Mardyck, Saint-Pol-sur-
Mer et Fort-Mardyck étant rattachées à la ville de Dunkerque).
En 2010, et en comptabilisant Ghyvelde et Spycker, communes qui ont rejoint
l’intercommunalité depuis 2013 et 2014, elle regroupait plus de 200 000
habitants (chiffres INSEE). Le territoire est dans un contexte de déprise
démographique. Selon l’INSEE, la CUD a perdu 9500 habitants entre 1999 et
2007. Cette déprise démographique est principalement due à un solde migratoire
négatif.
Figure 3 Caractéristiques des 18 communes de la Communauté Urbaine de Dunkerque
Commune Superficie
(km²) Population (en 2010)
Densité (hab/km²)
Armbouts-Cappel 10.2 2 497 246
Bourbourg 38.49 6 911 179.6
Bray-Dunes 8.6 4 666 544.5
Cappelle-la-Grande 5.5 8 173 1 496.9
Coudekerque-Branche 9.1 22 474 2 458.9
Coudekerque-Village 12 1 167 97
Craywick 7.7 597 77.2
Dunkerque 43.9 92 005 2 096.3
Ghyvelde 16.5 3 266 198.4
Grande-Synthe 21.4 20 991 979.1
Grand-Fort-Philippe 3.1 5 434 1 736.1
Gravelines 22.7 11 516 508.2
Leffrinckoucke 7.3 4 482 615.7
Loon-Plage 35.7 6 302 176.7
Saint-Georges-sur-l’Aa 8.1 308 37.9
Spycker 9.2 1 594 173.4
Téteghem 18.4 7 002 384.1
Zuydcoote 2.6 1 669 641.9 Source des données : INSEE
Réalisation A.Legrand (2014)
Nous pouvons qualifier le territoire communautaire d’hétérogène. Si Dunkerque
s’étend sur plus de 40 kilomètres carrés avec 92 000 habitants, le tissu est aussi
marqué par des communes à dominante plus rurale comme Craywick ou Saint-
Georges-sur-l’Aa. En effet, la bande littorale est caractérisée par une frange
urbaine dense et continue de Grande-Synthe à Leffrinckoucke (densité de 657
habitants au kilomètre carré) ; le reste du territoire communautaire prend une
teinte plus rurale, autour de petits bourgs entourés d’espaces agricoles.
La principale caractéristique du territoire reste son caractère littoral. Véritable
interface entre la mer et la terre, ce territoire de polder possède une façade
maritime longue de 40 kilomètres, soit l’intégralité du cordon du département du
Nord. Cette façade se situe dans le prolongement des polders de Belgique et des
Pays-Bas. La composition même de ce littoral est l’expression du caractère
composite mais néanmoins riche du territoire dunkerquois. En mêlant zone
industrialo-portuaire, stations balnéaires, espaces naturels protégés et secteur
urbain dense, le territoire communautaire est à l’encontre de problématiques
multiples qu’il convient de concilier.
Le caractère littoral du territoire d’étude en fait un territoire attractif,
notamment pour les entreprises. La Communauté urbaine de Dunkerque peut
être qualifiée d’agglomération industrielle et portuaire dans la mesure où
quatorze sites SEVESO 2 de seuil haut y sont implantés. A Gravelines se trouve
aussi la plus grande centrale nucléaire d’Europe de l’ouest.
8
Le territoire est fortement marqué par le passage de grandes infrastructures dont
l’A16 (Calais-Boulogne) et l’A25 (Lille-Dunkerque). Par ailleurs, omettre
l’implantation du Grand Port Maritime (GPMD) dans le fonctionnement du
territoire serait une erreur dans la mesure où son assiette foncière s’étend sur
environ 7 000 hectares, soit la plus grande sur le territoire.
Le territoire communautaire est aussi un territoire riche en espaces naturels et
en biodiversité, malgré l’ensemble des pressions qui pèse sur ces espaces. A titre
d’exemple, d’après le SRCE-TVB, le territoire dunkerquois concentre 50% de la
flore régionale.
Les caractéristiques du territoire dunkerquois – territoire industriel, balnéaire et
de polder – fait de celui-ci un territoire particulièrement vulnérable aux risques,
qu’ils soient naturels ou technologiques. La prise en compte de ces périmètres
influe fortement sur le développement et l’aménagement du territoire. A titre
d’information, la Flandre Maritime se situe entre moins deux mètres et plus deux
mètres du niveau de la mer. L’occupation et l’exploitation humaine du territoire
de la Communauté Urbaine de Dunkerque n’a été rendu possible qu’au XIIème
siècle (AGUR, Ateliers de diagnostic, 2014) « au prix d’une artificialisation
complète du milieu par d’énormes travaux de drainages »1 : les wateringues.
D’après le site internet de la Communauté Urbaine, ses compétences s’articulent
autour de trois missions principales : « l’organisation des grands services
publics », « l’animation du territoire » ainsi que la « garantie d’une cohésion
sociale ». Ses missions historiques sont l’aménagement urbain et les grands
services publics, comme il le sera développé plus longuement dans le
développement du mémoire.
Les compétences prises par la communauté sont les suivantes :
1 MABILLE F., VEYER J., 2014, Apport de la Communauté Urbaine de Dunkerque sur le
développement urbain durable, 14 p, p.1.
- Urbanisme ;
- Habitat ;
- Développement économique ;
- Mobilité, transports, déplacement ;
- Voirie ;
- Eau et assainissement ;
- Gestion et traitement des déchets ;
- Energie ;
- Technologies de l’Information et de la Communication ;
- Fourrière ;
- Cimetière ;
La multiplicité de ces compétences est une opportunité pour cette structure
intercommunale de mettre en œuvre un développement du territoire durable et
intégré en mêlant et en faisant interagir les compétences et les possibilités
d’action et de dialogues. Il semblerait alors que la Communauté Urbaine de
Dunkerque soit devenue « un acteur incontournable du développement durable
du Dunkerquois, afin de rendre le territoire attractif par sa qualité de vie, son
rayonnement, son dynamisme culturel, sa solidarité, son atmosphère propice à
l’inventivité et à l’entreprenariat »2.
2 Ibid., p.2
9
Figure 4 Analyse de la diversité du territoire communautaire à travers le zonage du PLUc
Source : Site internet Dunkerque Grand Littoral
10
Le 9 février 2012 a été approuvé le Plan Local d’Urbanisme communautaire
(PLUc). Ce document a remplacé les Plans d’Occupation des Sols et Plans Locaux
d’Urbanisme communaux. L’élaboration d’un document unique de planification a
permis d’organiser à l’échelle du territoire communautaire une occupation des
sols qui répondait à des enjeux partagés. A ce titre, le Projet d’Aménagement et
de Développement Durable (PADD) se cristallise en trois orientations :
- Créer la ville intense ;
- Améliorer la qualité de l’environnement et du cadre de vie ;
- Favoriser un développement portuaire logistique industriel et
technologique durable et une diversification du tissu économique.
Les grands équilibres de ce PLUc ainsi que les orientations du PADD seront plus
longuement explicitées au cours du mémoire.
La révision du Plan Local d’Urbanisme communautaire a été engagée en
décembre 2013. La Communauté Urbaine de Dunkerque souhaite mettre en
place un Plan Local d’Urbanisme intercommunal Habitat et Déplacement (PLUi
HD). Elle a en effet fait le choix de poursuivre la réflexion en intégrant au PLU, le
Plan de Déplacement Urbain (PDU) et le Programme Local de l’Habitat (PLH).
Ce stage prend place dans le cadre de cette révision. En effet, un ensemble de
prescriptions supra-communautaires, qu’elles soient régionales ou nationales
encouragent des réflexions autour de la consommation foncière et de
l’artificialisation des sols. La loi Grenelle II et la loi ALUR au niveau national, le
Schéma Régional d’Aménagement et de Développement Durable du Territoire
(SRADDT) et le Schéma Régional Climat Air Energie (SRCAE) au niveau régional,
sont autant de textes ou documents qui prescrivent de nouveaux objectifs et
prérogatives aux documents d’urbanisme en termes d’occupation des sols.
Ces textes, couplés aux spécificités du territoire, doivent être pris en compte dans
le cadre de la mission qui m’est dévolue.
La mission initiale qui m’était confiée s’articulait dans le développement d’une
stratégie de prospective foncière. C’est une mission qui a évolué en fonction de
l’avancée des travaux, comme il le sera expliqué ultérieurement.
L’objectif du stage était double :
- Développer une stratégie de prospective foncière du territoire dans le
cadre de la révision du PLUi HD ;
- Proposer des adaptations d’affectation des sols et/ou identifier les outils
de planification à même de soutenir cette stratégie.
Il était attendu que l’étude de prospective foncière devait traiter de deux volets :
la stratégie foncière de densification urbaine et la stratégie foncière de
préservation des espaces naturels et agricoles. L’idée était cependant de ne pas
confronter ces deux volets mais d’interroger les dialogues et interactions
possibles.
Un autre attendu du stage était de dresser un bilan de la consommation foncière
de la CUD. Il s’agissait aussi de questionner le devenir des réserves foncières, leur
opérationnalité et leur temporalité.
Le développement suivant est le fruit de mes travaux et des différents échanges
qui ont eu lieu lors de ces cinq mois de stage3.
3 Un développement relatif à la méthodologie de travail adoptée pour répondre à la
mission de stage se situe juste après l’introduction.
11
« Nous, villes, sommes convaincus d'être à la fois les plus grandes entités capables de gérer, en premier lieu, les nombreux déséquilibres qui touchent
actuellement les constructions, la société, l'économie, la politique, l'environnement et les ressources naturelles, et les plus petites collectivités à
même de résoudre les problèmes d'une manière véritablement intégrée, holistique et durable.
Chaque ville étant différente, c'est à chacune qu'il appartient de trouver son
propre chemin de parvenir à la durabilité. Nous devons intégrer les principes de la durabilité à nos politiques urbaines locales. »
- Charte des villes européennes pour la durabilité (Charte d’Aalborg), adoptée par les participants à la Conférence européenne sur les villes durables qui s’est tenue à
Aalborg, Danemark, 27 mai 1994, 9 p.
Introduction
Aalborg, Danemark, mai 1994. Quatre-vingt villes européennes participent à la
première campagne européenne pour les villes durables et signent une charte
symptomatique des nouveaux enjeux qui se profilent pour les villes de demain :
la charte d’Aalborg. Le message de cette charte des villes européennes pour la
durabilité est clair : « les villes ont simultanément le potentiel, la responsabilité et
le pouvoir de résoudre un certain nombre de problèmes discutés à Rio, en
diminuant leur impact sur l’environnement global et en améliorant les conditions
de vie en ville » (Emelianoff, Stegassy, 2010, p.12). Le rôle des collectivités
territoriales dans la mise en œuvre du développement durable est donc affirmé.
Elles peuvent enclencher des dynamiques pionnières et innovantes : « Pour le
climat, la pollution, la biodiversité, il faudra des décisions mondiales, mais avant
et après, il y a les collectivités territoriales » (Ibid., p.20). Si le texte date d’il y a
dix ans, la problématique n’en est pas moins toujours d’actualité. Signataire de la
charte depuis 1996, date de l’obtention du trophée de « ville durable
européenne » grâce à la mise en œuvre du schéma industriel ayant pour but de
gérer les espaces et les interactions entre la ville et le port, la Communauté
Urbaine de Dunkerque s’insère dans cette dynamique et dans ce réseau des
« pionniers de la ville durable » (Ibid.).
La Communauté Urbaine de Dunkerque, terrain d’étude de ce mémoire, engage
en effet depuis quelques années des politiques transversales et innovantes, et
adaptées à ses spécificités territoriales. Particulièrement volontariste en termes
d’action foncière et d’aménagement de son territoire, elle possède aussi une
longue tradition de dialogue avec les acteurs du territoire, comme avec le Grand
Port Maritime, qui n’occupe pas moins de 7000 hectares de l’espace
communautaire. Première intercommunalité constituée de façon volontariste, la
Communauté Urbaine de Dunkerque a la particularité de s’étendre sur
l’ensemble de la façade maritime du département du Nord. Territoire de polder,
12
très fortement vulnérable aux risques qu’ils soient naturels ou technologiques,
elle se caractérise donc par un patchwork d’espaces aux enjeux et impacts
différents.
Depuis 2012, l’occupation des sols du territoire est partiellement régie par un
Plan Local d’Urbanisme communautaire (Ghyvelde et Spycker exlus). Il s’agit,
dans un certain sens, de la consécration d’une approche intercommunale du
territoire, souhaitée politiquement depuis 1969, date de création de la
Communauté Urbaine. Le Plan Local d’Urbanisme intercommunal est aujourd’hui
entré en procédure de révision. La volonté de la Communauté Urbaine de
Dunkerque est d’en faire un document transversal et intégré, qui inclura les
dimensions Habitat et Déplacement, comme le propose la loi ALUR, promulguée
en mars dernier (Loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un
urbanisme rénové).
La Loi ALUR inscrit en effet dans les documents d’urbanisme l’analyse du
territoire au regard de la consommation d’espace. Cette disposition est le fruit
d’un constat : selon Petitet et Caubek (2010, cité par Serrano, 2014),
l’artificialisation des sols suit un rythme de 86 000 hectares par an. A titre de
comparaison, cela équivaut à la consommation d’un département français tous
les sept ans. On parle à ce titre d’étalement urbain dans la mesure où l’espace
occupé par les agglomérations croit plus vite que leur population. Cette
artificialisation, parce qu’elle est irréversible, impacte très fortement l’équilibre
des territoires en consommant espaces naturels et agricoles. Elle peut être due à
un ensemble de facteurs : habitat, infrastructures, zones d’activités, … (Hamein,
Razemon, 2012, cité par Cohen-Bacrie, 2014). Si elle n’est pas pensée en amont
et de façon stratégique, la consommation du foncier à destination d’habitat,
économique ou pour le développement des infrastructures peut avoir des
impacts irréversibles sur la biodiversité, sur l’économie agricole et sur le cadre de
vie et les paysages. A ce titre, selon la Direction Régionale de l’Environnement, de
l’Aménagement et du Logement (DREAL) Nord – Pas de Calais, c’est la
conjugaison de l’ensemble de ces enjeux – développement urbain, croissance du
secteur agricole, restauration de la biodiversité – qui mènera au développement
équilibré et durable du territoire. Il semble alors primordial d’aborder ces trois
impératifs de façon systématique et systémique dans les documents
d’urbanisme, en y adoptant un point d’entrée foncier, en accord avec l’article L
121-1 du Code de l’Urbanisme.
En effet, le Plan Local d’Urbanisme semble être l’outil adéquat pour réfléchir en
amont à l’équilibre à instaurer sur le territoire entre volets urbain, naturel et
agricole. A ce titre, ce document réglementaire semble être à la charnière entre
la planification et l’opérationnel. On peut même parler de démarche itérative
entre la production de ce document et sa mise en œuvre opérationnelle. Le Plan
Local d’Urbanisme peut donc être défini comme un outil d’une chaîne de mise en
œuvre du projet, comme un document préopérationnel de l’action publique et
de sa cohérence. C’est à ce titre que les partenariats avec les acteurs du territoire
tout au long du processus d’aménagement semblent être la clef de l’efficacité de
la stratégie (ENRX NPDC, 2014). De plus, d’après la loi ALUR, l’échelle
intercommunale est l’échelle cohérente et pertinente d’action pour répondre à
un ensemble de problématiques qu’elles soient la lutte contre l’étalement urbain
ou la protection de la biodiversité. L’articulation entre les échelles de
programmation et d’opération et entre les échelles territoriales semble alors
primordiale.
Par ailleurs, s’il permet de définir la stratégie en amont, le Plan Local
d’Urbanisme permet aussi, par le biais de ses outils fonciers, de mettre en œuvre
la stratégie écrite et territorialisée, en complément des outils et procédures
mobilisés dans le cadre du Programme d’Action Foncière. En effet, l’élaboration
d’une stratégie foncière peut répondre à différents niveaux et champs
d’intervention (Ibid.). De l’encadrement à la réalisation publique, la collectivité
peut mobiliser différents champs qu’ils soient fiscaux, réglementaires, fonciers ou
contractuels. Le cœur de ce sujet de stage s’intéresse au champ réglementaire. Il
part d’un postulat : le fonctionnement du territoire doit permettre son
aménagement.
13
L’élaboration de cette stratégie foncière, interrogeant une approche intégrée du
territoire, et la pertinence de celle-ci prend place dans un contexte où les terrains
disponibles ou mutables pour de l’urbanisation ou du développement se font
rares sur le territoire de la Communauté Urbaine. Emprise du Grand Port,
impacts des cartes de risques, prise en compte des cartes de bruit, des sites et
sols pollués sont autant de contraintes liées aux spécificités du territoire qu’il
s’agit de prendre en compte et d’interroger. Aux contraintes réglementaires se
conjuguent alors des contraintes d’ordre physiques. Définir un équilibre en
amont permet par ailleurs d’arbitrer entre les usages du sol et les différents
enjeux en découlant. Dans cette mesure, il apparaît nécessaire d’inscrire une
stratégie foncière en amont du projet de territoire afin de réglementer
l’occupation des sols. Celle-ci peut alors répondre à plusieurs enjeux : limiter
l’artificialisation des sols, mettre en œuvre la Trame Verte et Bleue, anticiper la
question des mesures compensatoires, maîtriser l’étalement urbain et la
périurbanisation, préserver les terres agricoles, mettre en place la ville dense et
résiliente, réintroduire de la nature en ville, … Elle suppose par ailleurs, vu
l’ensemble des contraintes qui pèsent sur le territoire, un travail fin sur le
renouvellement urbain, la densification et la construction de la ville sur la ville ;
en d’autres termes l’optimisation des terrains déjà occupés.
Surtout, l’inscription de cette stratégie permet de justifier les choix en matière
d’aménagement. Construite de manière méthodologique et documentée, elle
permet de s’inscrire le plus fidèlement possible dans les objectifs déclinés dans
les documents réglementaires et textes législatifs.
Dans quelle mesure la déclinaison et la mise en œuvre d'une "planification
stratégique spatialisée" (Serrano, 2014) au sein du Plan Local d'Urbanisme
intercommunal, encouragée par un ensemble de textes supracommunautaires,
peut-elle contribuer à l'équilibre et à la durabilité du territoire dans l'ensemble
de ses composantes, qu'elles soient urbaines, agricoles ou naturelles?
Par extension, dans quelle mesure le Plan Local d'Urbanisme intercommunal
peut-il arbitrer et gérer les interactions entre des enjeux de densification
urbaine, de renouvellement urbain et de préservation des espaces naturels ou
agricoles ?
En définitive, dans quelle mesure les nouvelles obligations de limitation de
l'artificialisation des sols, notamment dans la loi ALUR, requestionnent le rôle
foncier du Plan Local d'Urbanisme intercommunal ?
Après avoir réinterrogé les liens entre stratégie foncière et Plan Local
d’Urbanisme, nous consacrerons la première partie de ce mémoire à l’analyse du
contexte dans lequel ce stage s’inscrit : contexte législatif et réglementaire,
contexte d’étude. Les différents enjeux pesant sur le territoire seront ensuite
analysés dans la deuxième partie. La troisième partie, quant à elle, esquissera des
propositions de traitement des secteurs définis comme stratégiques dans la
mesure où des conflits d’usage ou de vocation auront été identifiés. La
méthodologie de travail ayant permis de révéler ces secteurs sera déclinée.
Toutefois, avant de débuter le développement de ce mémoire, il semblait
important de consacrer quelques pages à la méthodologie de travail adoptée et
déclinée tout au long des cinq mois de stage.
14
ETUDE DU CONTEXTE DE LA MISSION DE STAGE (avril – juin 2014)
Saisir la portée du sujet, approfondir les connaissances aussi bien théoriques que relatives au
territoire d’étude. Etude des documents stratégiques et de leur articulation, de la législation en vigueur; Participation aux ateliers de diagnostic ; Rédaction de comptes-rendus et de fiches thématiques.
ENTRETIENS (juin – juillet 2014)
Approfondir la connaissance du territoire, le fonctionnement des services communautaires et
les relations de la CUD avec ses « partenaires fonciers », état des lieux de la consommation
foncière selon les secteurs. Réalisation d’une vingtaine d’entretiens.
CARTES D’ENJEUX & SECTEURS STRATEGIQUES (juillet-août 2014)
Décliner de manière territorialisée les enjeux identifiés dans les deux précédentes phases,
Définir des secteurs d’analyse, Identifier les outils à même de prendre en compte et de gérer les interactions entre différents
enjeux.
COMMUNICATION DE L’ANALYSE (mai à septembre 2014)
Rendre compte ponctuellement de l’avancée de l’étude Délivrer le résultat de l’étude
Rédaction de fiches thématiques et de comptes-rendus Travail cartographique avec le service SIG, traitement sous Powerpoint Rédaction du mémoire final Bilan d’étape, soutenance professionnelle, soutenance universitaire
Figure 5 Méthodologie de travail (Frise chronologique)
15
Méthodologie de travail
Afin de répondre aux missions qui m’ont été proposées et de mener à bien
l’étude dont les tenants et les aboutissants sont posés dans l’introduction, une
méthodologie de travail a été mise en place dès le début du stage.
La période de cinq mois a été séquencée en quatre phases prévisionnelles :
- Phase 1 : Etude du contexte de la mission de stage ;
- Phase 2 : Entretiens ;
- Phase 3 : Cartes d’enjeux et secteurs stratégiques ;
- Phase 4 : Communication de l’analyse.
Si le calendrier a pu s’ajuster en fonction des charges de travail, ces quatre
phases de travail ont été respectées et menées à terme.
Il est important de préciser que celles-ci ont pu et ont du se chevaucher afin
d’optimiser le temps disponible pour répondre à la mission qui a été posée.
Il m’est apparu par exemple essentiel de m’interroger dès le début du stage sur
les modalités de rendus, aussi bien universitaires que professionnels, et de ne pas
circoncire la phase de communication de l’analyse et de rédaction dans les
dernières semaines de stage. A ce titre, des comptes rendus ainsi que des fiches
thématiques ont été rédigés chaque semaine de la phase 1 afin de poser par écrit
les premières problématiques qui apparaissaient au fil des lectures. Lors de cette
première phase de collecte de données, les comptes rendus présentaient aussi
des fiches de lecture sur divers éléments bibliographiques, voire des « fiches
transversales d’enjeux » notamment sur la préservation des espaces agricoles
d’une part, et des espaces naturels d’autre part, à travers notamment la notion
de Trame Verte et Bleue (TVB).
La rédaction de ces comptes rendus a aussi permis de révéler l’évolution de la
mission qui m’avait été confiée, et de cadrer celle-ci en fonction des différents
échanges avec la Direction de l’Environnement, de la Planification Spatiale et des
Espaces Naturels (DEPSEN), la Direction de l’Action Foncière et du Patrimoine
(DAFP), l’Agence d’urbanisme et de développement Flandre-Dunkerque (AGUR)
ou avec Annette Groux, tutrice universitaire. En effet, la mission a pu se spécifier
et se positionner en lien avec d’autres travaux en cours de réalisation ou déjà
réalisés par les différentes directions ou organismes.
Enfin, ces comptes rendus ont été un moyen de rendre compte aux divers
interlocuteurs de l’avancée des travaux et des réflexions. Pour information, ceux-
ci ont été envoyés en priorité aux deux tutrices, universitaires et professionnelles,
puis transférés aux personnes susceptibles d’être intéressées par les
problématiques du stage au sein de l’AGUR ou de la Communauté Urbaine de
Dunkerque (CUD).
En définitive, si ces comptes rendus n’ont pas été utilisés en tant que tels dans
l’écriture de ce mémoire, ils l’ont fortement nourri, notamment dans l’évolution
de la réflexion et la compréhension de l’ensemble des enjeux qui entouraient la
mission qui m’était confiée. Ils sont à ce titre des outils que je souhaitais mettre
en valeur ici.
Phase 1 : Etude du contexte de la mission de stage
(avril-juin 2014)
Comme expliqué en filigrane dans les paragraphes précédents, la première phase
de travail s’est alors concentrée dans l’étude du contexte de la mission de stage.
Dans un premier temps, j’ai fait le choix de me consacrer à la définition et à
l’étude de la notion de stratégie foncière et de l’ensemble des questions que
celle-ci supposait. Le constat a alors été fait que peu de textes liaient stratégie
16
foncière et documents d’urbanisme comme le Plan Local d’Urbanisme (PLU). Si le
PLU, en régissant l’occupation des sols, a une dimension résolument foncière, la
réalisation d’un travail de benchmarking4 a permis de conclure qu’il était le
parent pauvre des actions foncières en tant que telles, au profit d’actions comme
les procédures de négociations ou d’expropriation. Ce constat, accompagné
d’une rencontre avec la Direction de l’Action Foncière et du Patrimoine (DAFP), a
permis de cadrer la mission qui m’était confiée afin que celle-ci se déroule bien
en complément des différentes actions qui étaient menées dans les autres
services et directions. C’est à ce titre que la mission de stage qui m’avait été
confiée au début du stage a pu évoluer et qu’elle se situe en complément des
travaux réalisés ou en cours de réalisation par la CUD ou l’AGUR.
Lors de cette première phase de travail, qui s’est poursuivie jusque début juin, j’ai
aussi souhaité approfondir mes connaissances sur le PLU, sur ses outils fonciers,
comme sur ses nouveaux contours, suite à la loi ALUR (Loi pour l’accès au
logement et à un urbanisme rénové) promulguée le 26 mars 2014.
Cette phase a été aussi l’occasion d’étudier l’ensemble des documents avec
lequel le PLU doit être compatible ou doit se conformer. Si ces prescriptions
doivent prises en compte dans l’élaboration de la « stratégie foncière » (au sens
analyse intégrée de l’occupation des sols), l’étude de ces documents m’a aussi
4 Ce travail de benchmarking a poursuivi plusieurs buts. S’il s’agissait de questionner le lien
entre élaboration d’une stratégie foncière et révision d’un document d’urbanisme, il a semblé aussi intéressant d’étudier les organisations en place, les liens entre les directions dans les intercommunalités et communes concernées. Il s’agissait aussi de trouver des documents d’urbanisme qui intégraient la question foncière en leur sein, et d’étudier de quelle manière celle-ci était abordée. Méthodologiquement parlant, ce benchmarking a pris plusieurs formes : lecture de publications émanant de collectivités ou d’organismes comme le CERTU (en phase 1), prises de contact et entretiens (en phase 2). Ce travail a permis de mettre en perspective la mission de stage tout en renseignant sur la méthodologie pouvant être mise en place afin de répondre aux objectifs. Le travail de benchmarking ne sera pas développé en tant que tel dans ce mémoire mais il a conditionné la compréhension de la mission et de ses enjeux. A ce titre, il se retrouve dans la philosophie même du développement proposé ensuite.
permis d’approfondir ma connaissance du territoire communautaire et des
enjeux à prendre en compte.
Il est aussi important de noter que cette première phase de travail a été nourrie
par un ensemble de réunions auxquelles j’ai pu assister, notamment les ateliers
mis en place entre la CUD et l’AGUR sur l’actualisation du diagnostic qui
alimentera la révision du PLUi.
En définitive, cette phase a été nécessaire afin de s’approprier le terrain d’étude
et la mission de stage. C’était un préalable obligatoire pour aborder la mission et
les travaux avec recul et sens critique.
Plus tard dans l’avancée de la période de stage, cette phase a été amendée par
des travaux sur l’historique de l’action foncière et de la planification spatiale au
sein de la CUD. Elle a dépassé la notion de stratégie foncière pour s’élargir autour
de la notion d’approche intégrée de l’occupation des sols sous la question de la
limitation de l’artificialisation des sols.
Phase 2 : Entretiens
(juin-juillet 2014)
Dès début juin, il est apparu important de débuter la deuxième phase de travail,
celle consacrée aux entretiens. Ces entretiens ont été menés afin de répondre à
plusieurs objectifs.
Il s’agissait, tout d’abord, de poursuivre et d’actualiser par des rencontres et des
visions d’acteurs ma connaissance du territoire débutée en phase 1.
Il s’agissait aussi de recenser et de comprendre les perspectives de
développement des différents services, démarche essentielle à toute réflexion
sur le foncier et sur la recherche d’un équilibre du territoire. Cet exercice a aussi
17
permis d’appréhender comment fonctionnait le « projet foncier local » (DGUHC,
2004), c’est-à-dire les relations entre les services et leur transversalité.
Ces entretiens devaient aussi permettre de comprendre les actions des
partenaires institutionnels ou fonciers de la CUD et leurs relations avec celle-ci :
AGUR, Etablissement Public Foncier Nord – Pas de Calais (EPF NPDC),
Conservatoire du Littoral, Grand Port Maritime de Dunkerque (GPMD), Conseil
Régional Nord – Pas de Calais, Direction Régionale de l’Environnement, de
l’Aménagement et du Logement (DREAL) Nord – Pas de Calais, Direction
Départementale des Territoires et de la Mer (DDTM) Flandre Maritime.
Enfin, ces entretiens ont aussi permis d’esquisser des secteurs d’enjeux par la
vision du territoire des acteurs.
Au total, une vingtaine de personnes ont été contactées et rencontrées. La liste
des personnes à contacter a été élaborée conjointement avec Delphine Capet,
tutrice professionnelle. Trois catégories ont été distinguées : les services
communautaires, les « partenaires » du territoire, et enfin les contacts qui ont
permis d’approfondir et de continuer le travail de benchmarking effectué en
première phase. Sur le calendrier (figure 7), on peut observer que les entretiens
et les échanges ont été poursuivis au-delà de la phase 2. Ces entretiens, plus
spécifiques, avaient pour but d’alimenter la constitution et l’analyse des secteurs
d’enjeux, voire de compiler un ensemble de connaissance afin d’alimenter le
bilan des consommations foncières des zones inscrites au PLUc.
Phase 3 : Cartes d’enjeux et secteurs stratégiques
(juillet - août 2014)
Les mois de juillet et d’août ont été consacrés à la transcription cartographique
des enjeux qui avaient commencé à être esquissés dans les deux premières
phases de travail.
L’idée était de composer trois cartes d’analyse, chacune consacrée à un volet
d’étude : urbain, naturel, agricole. La méthodologie de construction des cartes,
qui sera développée dans la partie 3 du mémoire, a d’abord été testée « au
brouillon » via des travaux sous Powerpoint.
J’ai ensuite eu l’opportunité de traduire ces cartographies en format SIG avec le
service Géomatique de la CUD, et notamment avec Jérémy Lherbier et Serge
Vroelant. Le traitement d’un certain nombre d’informations a permis d’éditer
trois cartes d’analyses que j’ai pu ensuite traiter de façon transversale.
Cette troisième phase de travail s’est achevée par la définition de secteurs
stratégiques d’intervention qu’il a s’agit ensuite d’analyser afin d’esquisser des
propositions de traitement. Cette analyse a pu se faire par un travail
cartographique et par de nouveaux échanges avec les services communautaires.
Cette troisième phase, abordée à la fin de la période de stage sonnait comme
l’objectif final qu’il s’agissait d’atteindre.
Phase 4 : Communication de l’analyse
(août – septembre 2014)
Comme expliqué précédemment, si la phase consacrée à la communication de
l’analyse s’est concentrée dans les derniers mois du stage, elle a été diluée tout
au long des cinq mois à la CUD, afin d’avoir le recul nécessaire sur les analyses,
les écrits et les productions.
Par exemple, le titre du mémoire, le déroulé de l’argumentation ainsi que la
formulation de la problématique ont pu être ajustées tout au long de l’avancée
des réflexions. Le travail de fiches et de comptes rendus réalisés dans les deux
premiers mois du stage ont permis d’amender de façon rapide l’argumentation,
tout comme les rendus intermédiaires.
18
J’ai mis un point d’honneur à mettre par écrit un maximum d’informations dès le
début de la période de stage afin d’alléger au maximum cette phase de rédaction
et de compte-rendu des conclusions.
Deux étapes clefs : le bilan d’étape et la soutenance
professionnelle
D’un commun accord avec Delphine Capet, chef du service Planification Spatiale
et Annick Tual, Directrice de la Direction de l’Environnement, de la Planification
Spatiale et des Espaces Naturels, l’organisation d’un bilan d’étape le 15 juillet
2014 a permis de présenter à l’ensemble des personnes concernées5 par le sujet
la méthodologie de travail adoptée, les travaux réalisés, et la poursuite de ceux-
ci ; l’idée étant d’échanger et d’amender les réflexions. Véritable temps fort de la
période de stage, ce bilan d’étape a permis de recadrer le sujet et les réflexions
selon les attentes de la Direction de l’Environnement, de la Planification Spatiale
et des Espaces Naturels et de la Direction de l’Action Foncière et du Patrimoine.
Il a permis aussi de tester la méthodologie pressentie pour la construction des
cartes d’enjeux et pour l’analyse des secteurs qui en découlerait.
L’expérience a été réitérée début septembre, dans le cadre de la soutenance
professionnelle, qui a été l’occasion de présenter mes conclusions mais aussi
d’ajuster les dernières interrogations. A ce titre, je souhaitais une nouvelle fois
remercier l’ensemble des personnes présentes pour leur disponibilité, leur
intérêt pour le travail mené, ainsi que leurs propositions.
5 Etaient présents à ce bilan d’étape : Delphine Capet, tutrice professionnelle et chef du
service Planification Spatiale ; Anne Carpentier, Gestionnaire réseau environnement et amélioration des pratique ; Stéphanie Carré, Bureau d’études ; Annick Tual, directrice de la DEPSEN ; Grégory Galvez, chargé des risques majeurs ; Anne Lecoeuche, chargée de mission air et sites et sols pollués, Joël Luchier, chef de service du Bureau d’études ; Yves Philibert, directeur de l’action foncière et du patrimoine ; Frédérique Plaisant, chef de projet politique foncière ; Fabrice Truant, chef de service gestion et développement des espaces naturels.
En définitive, par l’exposé de la méthodologie de travail adoptée, il s’agissait ici
de faire comprendre au lecteur la maturation du sujet et le processus
d’élaboration de ce mémoire. L’ensemble des échanges et des retours sur les
rendus intermédiaires ont permis le bon déroulement du stage, toujours en
accord avec les attentes universitaires et professionnelles.
19
Figure 6 Calendrier de l'ensemble des réunions auxquelles j'ai assisté et des entretiens réalisés
Avril 2014
18/04 Précisions sur le sujet par Delphine Capet (tutrice professionnelle)
25/04 Entretien avec Fabrice Truant, CUD, présentation des travaux réalisés sur les
mesures compensatoires (Direction de l’Environnement, de la Planification
Spatiale et des Espaces Naturels)
Mai 2014
09/05 Point d’étape Delphine Capet (tutrice professionnelle)
12/05 Présentation de l’observatoire de la biodiversité
12/05 Présentation du programme d’action foncière par Yves Philibert et
Frédérique Plaisant (Direction de l’Action Foncière et du Patrimoine, CUD)
13/05 Atelier 1 AGUR/CUD Diagnostic Economie et Mobilité
15/05 Préparation du COTECH n°4 et des ateliers 2 AGUR/CUD
15/05 Point d’étape Annette Groux (tutrice universitaire)
20/05 Atelier 1 AGUR/CUD Environnement
22/05 COTECH n°4 Du PLUc au PLUi HD
Présentation du projet de Transport à Haut Niveau de Services par Xavier
Dairaine
23/05 Entretien avec Arnaud Fixard, présentation des travaux de l’AGUR dans le
domaine du foncier
27/05 Préparation de l’Atelier 1 Diagnostic foncier, urbain et paysager
30/05 Point d’étape Delphine Capet (tutrice professionnelle)
Juin 2014
03/06 Ateliers Régionaux de la mobilité Nord Pas-de-Calais, DDTM
06/06 Présentation de la démarche BIMBY par l’AGUR
06/06 Entretien avec Catherine Dangreaux, CUD, Zones d’activités économiques
communautaires (Direction du Développement Economique et du
Tourisme)
10/06 Atelier 2 AGUR/CUD Démographie, Habitat, Mobilité
11/06 Entretien avec Emmanuelle Leroy, CUD, présentation de l’Opération Grand
Site des Dunes de Flandres et de la démarche de projet de territoire intégré
(Délégation Générale aux Grands Projets)
12/06 Entretien avec Ambre Bourgois, CUD, présentation du tracé Vélo route Voie
verte (Direction des Transports)
13/06 Entretien avec Guillaume Lemoine, chargé de mission ingénierie
écologique, EPF Nord Pas-de-Calais
17/06 Atelier 1 bis Economie et Mobilité – Point sur le tourisme
18/06 Sortie de terrain
21/06 Point d’étape Delphine Capet (tutrice professionnelle)
23/06 Entretien avec Etienne Dubaille et Pauline Caruyer, Conservatoire de
l’Espace Littoral et des Rivages Lacustres, stratégie foncière du CELRL
24/06 Atelier 1 bis Environnement
Présentation par Grégory Galvez, chargé des risques majeurs, de la
problématique des risques de submersion marine et d’inondation
continentale sur le territoire de la CUD
20
26/06 Entretien avec Véronique Ganes, CUD, actualisation des Espaces Réservés
Logement (Direction Habitat Aménagement)
27/06 Entretien avec Anne Lecoeuche, CUD, pollution des sols (Direction de
l’Environnement, de la Planification Spatiale et des Espaces Naturels)
Entretien avec Marc Dumoulin, CUD, relations portuaires (Direction
stratégie, international et portuaire)
Juillet 2014
01/07 Entretien avec Christel Romulus, Agence de développement et d’urbanisme
de Boulogne sur Mer, étude agricole et intégration au PLU
02/07 Mise à jour du Plan d’Action Foncière Plan Vert Plan Bleu
03/07 Entretien avec Martin Bocquet, DREAL
Entretien avec Stéphanie Deprez, Conseil Régional du Nord – Pas de Calais,
Mission Aménagement Régional
07/07 Visite en marchant à Bray-Dunes
08/07 Atelier 1 Diagnostic foncier, urbain, paysage
15/07 BILAN D’ETAPE
17/07 Point avec Aurélie Girard sur l’avancement des projets sur les communes de
Bourbourg, Coudekerque-Branche, Leffrinckoucke et Dunkerque (Malo et
Rosendaël)
21/07 Entretien avec Nicolas Forain, GPMD, projets du Grand Port
25/07 Point avec Stéphanie Deprez, Conseil Régional du Nord – Pas de Calais
21/06 Point d’étape Delphine Capet (tutrice professionnelle) et Julien Veyer
(Chargé de mission urbanisme réglementaire)
30/07 Réalisation des cartographies avec Jérémy Lherbier, CUD, service
géomatique et systèmes d’information (volet urbain)
Entretien avec Xavier Dairaine, présentation du projet de Transport à Haut
Niveau de Services
31/07 Entretien avec Grégory Galvez, chargé des risques majeurs, de la
problématique des risques de submersion marine et d’inondation
continentale sur le territoire de la CUD
Réunion ATMO
Août 2014
01/08 Réalisation des cartographies avec Jérémy Lherbier, CUD, service
géomatique et système d’information (volet espaces naturels)
04/08 Réalisation des cartographies avec Jérémy Lherbier, CUD, service
géomatique et système d’information (volet agricole)
05/08 Mise en page des cartographies avec Serge Vroelant, CUD, service
géomatique et système d’information (volet agricole)
07/08 Mise en page des cartographies avec Serge Vroelant, CUD, service
géomatique et système d’information (volet naturel)
12/08 Mise en page des cartographies avec Serge Vroelant, CUD, service
géomatique et système d’information (volet urbain)
11/08 Entretien avec Corentin Pouliquen, DDTM Flandre Maritime
12/08 Réalisation des cartographies avec Serge Vroelant, CUD, service
géomatique et système d’information (emplacements réservés et liaisons
piétonnes et cyclables)
14/08 Entretien avec Stéphane Topin, CUD, projets de développement touristique
(Direction du Développement Economique et du Tourisme)
21
18/08 Réalisation des cartographies avec Serge Vroelant, CUD, service
géomatique et système d’information (emplacements réservés et liaisons
piétonnes et cyclables)
Entretien avec Damien Ledoux, responsable du pôle technique
Communauté de Communes des Trois Pays, PLUi des Trois Pays et PAEN
19/08 Point avec Cécile Baratte sur l’avancement des projets sur les communes de
Grand-Fort-Philippe, Gravelines, Leffrinckoucke, Loon Plage, Saint Georges sur
l’Aa, Teteghem et Zuydcoote
21/08 Réalisation des cartographies avec Serge Vroelant, CUD, service
géomatique et système d’information (superposition des cartes de
submersion marines au zonage du PLUc et aux projets identifiés dans le PLH)
26/08 Point avec Blandine Lobry sur l’avancement des projets sur les communes
de Armbouts Cappel, Craywick, Grande Synthe et Spycker
25/08 Point avec Julian Capilli sur l’avancement des projets sur les communes de Fort-Mardyck, Petite-Synthe et les quartiers Sud de Dunkerque (Jeu de Mail /
Carré de la Vieille, Basse Ville, Soubise)
Septembre 2014
03/09 Point avec Grégory Lematre, Réglementation Technique du Droit des Sols,
Point sur l’avancement des projets en extension et en renouvellement urbain
sur le territoire de la CUD
05/09 Point avec Anne Lecoeuche sur le projet de décret relatif aux sites et sols
pollués
05/09 Point d’étape Delphine Capet (tutrice professionnelle) et Julien Veyer
(Chargé de mission urbanisme réglementaire)
09/09 SOUTENANCE PROFESSIONNELLE
10/09 Réalisation de cartographies avec Alexis Lenoir, service géormatique et
système d’information (Zones d’extension urbaine)
11/09 Atelier 1 Bis foncier : bilan des consommations foncières
16/09 Présentation des Travaux à Patrick Lambert, Directeur Général, et Cédric
Guesquières, Délégué Général Ville Environnement
18/09 Réalisation de cartographies avec Alexis Lenoir, service géormatique et
système d’information (Carte de synthèse)
18/09 Atelier 2 Economie
22
1. Développer une stratégie de prospective
foncière du territoire dans le cadre de la révision
du Plan Local d’Urbanisme intercommunal Habitat
et Déplacement : éléments de cadrage
Avant tout développement méthodologique, il semblait pertinent de consacrer la
première partie de ce mémoire au contexte dans lequel il s’inscrit, qu’il soit
théorique, législatif ou local. En effet, c’est l’analyse de ce contexte qui a permis
et qui permettra de comprendre dans quel cadre la mission de stage prend forme
et quels sont ses tenants et ses aboutissants.
1.1. Stratégie foncière et projet de territoire :
quelles interrelations ?
1.1.1. Définitions préalables
Qu’est-ce qu’une stratégie ?
D’après le Centre National de Ressources Textuelles et Lexicales, une stratégie
peut être définie comme un « ensemble d'actions coordonnées, d'opérations
habiles, de manœuvres en vue d'atteindre un but précis » ou comme une
« manière d'organiser, de structurer un travail, de coordonner une série
d'actions, un ensemble de conduites en fonction d'un résultat ». Il s’agit à
l’origine d’un terme militaire6.
La définition de stratégie implique donc un processus réfléchi, organisé qui
s’articule dans le temps. D’après la définition du Larousse (2010), la stratégie se
6 De stratos, la guerre et de ageîn, conduire
cristallise en effet dans un ensemble d’ « actions cohérentes » réparties en
« actions séquentielles ». Cette dernière suppose alors de connaître au maximum
le contexte dans lequel elle s’inscrit. Elle sous-entend par ailleurs tactique,
réflexion et consensus.
Qu’est-ce que le foncier ?
D’après le dictionnaire en ligne du Larousse, « foncier » est tout d’abord un
adjectif : « relatif à un fonds de terre, à sa propriété, à son exploitation et à son
imposition ».
Une définition du foncier en tant que nom a été notamment posée par Joseph
Comby7 dans Vocabulaire foncier, lexique publié initialement en supplément au
numéro 136 d’Etudes foncières : « dans son acception première, le foncier
désigne la terre (et parfois, par extension, les constructions et aménagements qui
sont dessus), non pour elle-même, mais en tant que fonds d’une exploitation ou
d’une rente. Il n’y a pas de foncier sans une notion d’appropriation et de
valorisation. Dans l’étude du foncier, le juridique et l’économique sont
intimement liés. Sans droit d’appropriation (individuelle ou collective), une terre
n’a aucune valeur particulière : lorsqu’elle sort du champ juridique, la terre sort
également du champ économique ».
Aujourd’hui, le foncier renvoie surtout au « terrain nu ». Lorsque les terrains sont
construits, on parle plutôt de marché immobilier. En matière d’aménagement du
territoire, on s’intéresse au foncier pour le protéger et/ou pour le valoriser quand
il s’inscrit dans des projets de développement. Le foncier est donc le préalable à
tout aménagement du territoire. Il est posé comme au cœur de la stratégie de
développement du territoire dans la mesure où il est le « support géographique
7 Joseph Comby est le cofondateur de l’Association des Etudes Foncières (ADEF) qui publie
la revue Etudes Foncières
23
des activités humaines » (Ibid.). A ce titre, il est la condition première de la
réalisation des projets urbains.
Les collectivités territoriales peuvent donc se constituer des réserves foncières,
parfois via l’aide d’un opérateur foncier8, pour des actions ou opérations
d’aménagement telles qu’elles sont définies par la loi.
L’acquisition de foncier peut en réalité avoir plusieurs buts.
Elle peut dans un premier temps permettre à la collectivité d’aménager des
terrains qui seront ensuite revendus à des promoteurs pour des opérations
immobilières par exemple. La collectivité peut aussi choisir d’y implanter des
équipements, qu’ils soient éducatifs, sportifs, culturels, …
8 «Organisme public ou parapublic chargé de mener des opérations d'achat et de vente de
terrains pour le compte d'une collectivité publique en utilisant un fonds de roulement et la compétence de techniciens dont les collectivités publiques ne disposent pas toujours. Ce rôle est tenu de plus en plus souvent par les établissements publics fonciers (EPF) », Vocabulaire Foncier de Joseph Comby.
Une acquisition de foncier peut aussi permettre le développement d’axes de
transports (voie ferroviaire, routes, transport en commun, chemins doux, …).
Par ailleurs, l’acquisition de foncier peut être un moyen pour la collectivité de
maîtriser son urbanisation et son étalement urbain et de limiter ainsi
l’artificialisation des sols. Par exemple, celle-ci peut décider d’acquérir des
terrains riches en biodiversité, qu’elle gère ou non, afin de préserver des espaces
naturels caractéristiques. Cette acquisition peut se faire dans le cadre des
mesures compensatoires. L’acquisition de foncier permet alors de soutenir le
projet d’aménagement d’une collectivité et de notamment maîtriser son
urbanisation.
Pour poursuivre ce but, il n’est cependant pas toujours essentiel pour une
collectivité de maîtriser le foncier. En effet, la collectivité dispose notamment
d’outils de planifications qui sont à même de proposer des affectations d’usages
via des zonages, et qui peuvent par exemple limiter l’artificialisation des sols.
C’est cet axe que suit la mission de stage qui m’a été confié. En effet, dans un
contexte de rareté budgétaire, les collectivités sont de moins en moins amenées
à acquérir directement les terrains.
Dans tous les cas, l’identification et la mobilisation du foncier suffisamment en
amont des projets doit permettre d’éviter la spéculation foncière mais aussi de
garantir des emplacements optimaux pour l’implantation des actions ou
opérations d’aménagement. Faute d’anticipation foncière, un projet peut être
retardé voire annulé si les investisseurs sont « découragés » (AGUR, 2007).
Bref historique législatif sur les outils fonciers en vigueur
C’est la LOF (Loi n° 67-1253 du 30 décembre 1967 d'orientation foncière) qui
inaugure les politiques foncières locales. Notamment par le biais des Schémas
Directeurs d’Aménagement et d’Urbanisme (SDAU) et des Plans d’Occupation des
Sols (POS), outils d’urbanisme prospectif et réglementaire, la LOF donne en effet
Définition des actions ou opérations d’aménagement d’après l’article L.300-
1 du Code de l’Urbanisme :
« Les actions ou opérations d’aménagement ont pour objet de mettre en
œuvre un projet urbain, une politique locale de l’habitat, d’organiser le
maintien, l’extension ou l’accueil d’activités économiques, de favoriser le
développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements
collectifs ou des locaux de recherche ou d’enseignements supérieurs, de
lutter contre l’insalubrité, de permettre le renouvellement urbain, de
sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les
espaces naturels. »
24
les moyens aux collectivités de maîtriser et d’organiser le développement urbain.
Zones d’Aménagement Différé (ZAD, 1962, 1986, 1991), Zones d’Intervention
Foncière (ZIF, 1975) puis Droit de Préemption Urbain (DPU, 1985) seront autant
d’outils développés par la législation permettant aux collectivités d’élaborer et de
soutenir leur politique foncière.
En 2000, la loi SRU (Loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la Solidarité
et au Renouvellement Urbains) institue les Schémas de Cohérence Territoriale
(SCoT) et les Plans Locaux d’Urbanisme (PLU) comme documents de planification
à même de porter une approche globale de l’aménagement et du
développement urbain, et ce en poursuivant trois objectifs9 ; qui peuvent alors se
matérialiser dans l’élaboration d’une stratégie foncière :
- Rechercher l’équilibre entre les logiques de renouvellement urbain et
d’étalement urbain (gestion économe de l’espace) ;
- Mettre en cohérence les différentes échelles d’intervention et permettre
une meilleure articulation des politiques sectorielles ;
- Favoriser la lutte contre les exclusions sociales et les phénomènes de
ségrégation spatiale.
« Les outils de l’action foncière au service des politiques publiques »
(DGUHC-CERTU-CETE, 2006)
Les collectivités disposent aujourd’hui d’un ensemble d’outils fonciers qui
recouvrent différents niveaux d’intervention (Ibid.). Le choix de l’outil à mobiliser
dépend de l’environnement d’action et de la stratégie d’intervention que la
collectivité souhaite entreprendre. Nous reprendrons uniquement dans le cadre
de ce mémoire un listing de l’ensemble des outils existants et les différentes
stratégies mobilisables par les collectivités. Ces derniers ne seront pas détaillés ici
dans la mesure où le sujet du mémoire ne se concentre par sur l’ensemble des
9 Politiques foncières locales, prendre en compte le foncier dans le projet de territoire, op. cit., p.11.
outils de l’action foncière mais uniquement sur ceux du PLU (étudiés dans le
1.1.3.). Ce listing permet cependant de comprendre que l’action foncière
recouvre un ensemble d’outils qu’il convient de mobiliser ou non selon les
contextes et les projets. Il permet aussi de replacer le sujet de stage dans son
contexte global d’action.
Figure 7 Les outils de l'action foncière au service des politiques publiques (DGUHC-
CERTU-CETE, 2006)
ACQUERIR LE FONCIER
Les réserves foncières en vue d’un projet d’aménagement
Le droit de préemption urbain
La zone d’aménagement différé
Le droit de préemption sur les fonds de commerce
L’expropriation pour cause d’utilité publique
FINANCER LES POLITIQUES LOCALES
La fiscalité foncière
Les taxes foncières
La taxe d’aménagement
Le projet urbain partenarial
Le Versement pour sous-densité
La Participation pour voirie et réseaux
MINORER LA CHARGE FONCIERE
Les baux et le démembrement
Le portage foncier (gestion, portage long, transfert de bail)
Le PASS foncier
La dation
La vente à prix préférentiel
La subvention pour surface foncière
25
PRENDRE EN COMPTE LE FONCIER DANS LES DOCUMENTS D’URBANISME
Le SCOT
Le PLU
La carte communale
Les emplacements réservés
Les secteurs réservés
AMENAGER LE FONCIER
Le lotissement communal
Le permis de construire groupé
La Zone d’Aménagement Concerté
Le Programme d’Aménagement d’Ensemble
Les découpages parcellaires en milieu urbain
FAVORISER LA PRODUCTION DE LOGEMENT
Le PLH
La vente en l’état futur d’achèvement
Les quotas de logements sociaux dans les documents d’urbanisme
PROTEGER LE FONCIER NATUREL ET AGRICOLE
Espaces Naturels Sensibles
Zone Agricole Protégée
Périmètre Agricole et Naturel
CONNAITRE LES ACTEURS DU FONCIER
Les Etablissements Publics Fonciers
Les Sociétés Publiques Locales d’Aménagement et les Sociétés d’Economie Mixte
La Société d’Aménagement Foncier et d’Etablissement Rural
Les conservatoires du littoral
Les associations foncières urbaines
La Délégation à l’action foncière et immobilière Source : http://www.certu.fr/toute-l-actualisation-du-guide-de-a855.html
En définitive, il apparaît que le foncier remplit un triple rôle, à la fois
environnemental, économique mais aussi social10
:
- Le foncier peut en effet prendre forme dans une « ressource naturelle
non renouvelable », « au cœur des enjeux de protection et de gestion
des milieux naturels et de la ressource en eau »11
.
- Il peut être aussi, comme expliqué précédemment, le support du
développement local et régional.
- Il est enfin un « élément constitutif du rapport social »12
, notamment par
la cristallisation des enjeux d’équité sociale et, par extension, de
ségrégation socio-spatiale.
Si le foncier est un lieu qui possède une valeur, économique, sociale, ou
environnementale, il possède aussi un usage (DGUHC, 2004). Ces dernières
peuvent se renouveler dans le temps et c’est pour cela que les collectivités
locales réalisent des politiques d’appropriation et d’affectation des sols, via
notamment les documents de planification. « Cette maîtrise du foncier doit
permettre de gérer « l’équilibre foncier du territoire » et d’éviter des conflits
d’intérêts, d’usage, de propriété dommageables au développement harmonieux
du territoire et à la qualité du cadre de vie des habitants »13
. « En constituant la
pierre angulaire de toute politique d’aménagement, à quelque échelle que cela
soit, la gestion économe du foncier est devenue une préoccupation majeure
notamment au travers de documents de planification spatiale »14
. C’est
notamment à ce titre que stratégie foncière et projet de territoire sont
intimement liés.
10 Région Nord – Pas de Calais, 2014, Schéma régional de cohérence écologique Trame verte et bleue du Nord – Pas de Calais, Rapport, Version du 18 avril 2014, 406 p. 11 Ibid., p 340. 12 Ibid., p 340. 13 Ibid., p.10. 14 Schéma régional de cohérence écologique Trame verte et bleue du Nord – Pas de Calais, op.cit., p.340.
26
Il ne faut cependant pas omettre le fait que les collectivités ne sont pas les seuls
opérateurs fonciers sur le territoire. On peut notamment citer la Société
d’Aménagement Foncier et d’Etablissement Rural (SAFER), les Etablissements
Publics Fonciers (EPF), le Conservatoire de l’Espace Littoral et des Rivages
Lacustres (CELRL), le Conseil Général, qui peuvent acquérir et gérer des espaces.
Ces structures ont leur propre stratégie foncière. Par exemple, le CELRL et le
CG59 protègent et gèrent des espaces remarquables sur le territoire de la CUD. Il
apparaît donc nécessaire de « renforcer la coordination entre les principaux
opérateurs fonciers […] au vue de la diversité et de la complémentarité de leurs
interventions, au service d’un ensemble de politiques publiques conduites aux
niveaux régional, départemental, local »15
.
1.1.2. Stratégie foncière et projet de territoire : de
l’urbanisme planificateur au projet urbain, une
démarche itérative
Le projet de territoire peut être défini comme un « projet de développement et
d'aménagement fondé sur une réflexion stratégique ».16
Cette démarche, qui se
formalise dans la charte de pays, le projet d’agglomération ou dans le PADD
(Projet d’Aménagement et de Développement Durable) a pour volonté d’unir les
acteurs locaux pour qu’ils proposent des orientations de développement
transversales et des projets concrets. Le projet de territoire suppose en effet une
vision partagée du territoire de projet mais aussi, par conséquent, une
articulation entre thématiques (habitat, transport, activités économiques,
environnement, …). A ce titre, le projet de territoire est un « projet intégré de
renouvellement qualitatif de la ville 17
». La conception du projet de territoire est
en réalité la résultante des évolutions législatives. De la LOADT (Loi n° 95-115 du
15 Ibid., p.340. 16
http://cc-paysdepange.fr/communaute-de-communes/le-projet-de-territoire.html 17
Politiques foncières locales, prendre en compte le foncier dans le projet de territoire, op. cit., p.5.
4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du
territoire, dite loi Pasqua) à la loi ALUR (Loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour
l'accès au logement et un urbanisme rénové), la notion de projet de territoire n’a
cessé de se préciser en termes de responsabilité des collectivités, de l’articulation
des enjeux de développement durable, économique et social et d’association de
la société civile à la démarche.
Il apparaît en réalité que stratégie foncière et projet de territoire sont
intimement liés, et ce à différentes échelles. C’est à ce titre que Lille Métropole
Communauté Urbaine définit le foncier comme un espace en trois dimensions,
cumulé, rationalisé et durable au service de la qualité de vie et de la qualité « de
ville » des habitants »18
.
L’échelle du projet urbain
En effet, un projet de territoire, et moins largement tout projet d’aménagement,
a des impacts sur le foncier dans la mesure où il induit une transformation de
l’espace, stricto sensu mais aussi environnant. Comme défini précédemment, le
foncier a une valeur et un usage, fluctuant selon les contextes. Tout projet ne
peut être réalisé sans maîtrise d’un foncier et connaissance de ses
caractéristiques (disponibilité, occupation, servitudes, contexte réglementaire,
…). La mise en œuvre de la stratégie foncière s’étale par définition sur le temps
long dans la mesure où elle est indissociable du projet de territoire. Par ailleurs,
les délais de négociations peuvent être longs, l’acquisition des terrains ne se fait
que progressivement dans le cas de projets de grande envergure, en fonction
d’un contexte fluctuant (propriétaires, usages, prix, protection réglementaire, …).
Ce n’est pas tant la rareté des terrains qui pose question mais plus leur
disponibilité en un temps donné pour un usage et un prix donné. En définitive,
18
Présentation effectuée le 23 mai 2014 à la journée de l’Association des Communautés Urbaines de France
27
l’élaboration et la mise en œuvre d’un projet de territoire n’est possible que si les
enjeux stratégiques et opérationnels du foncier sont identifiés, à toutes les
étapes du projet.
Il est en effet important de noter qu’une action foncière prend place dans un
contexte particulier relatif à la propriété et à la concurrence. Les collectivités
territoriales peuvent avoir intérêt à agir en amont afin de maîtriser du foncier et
de contrer toute spéculation sur les terrains où elle souhaite développer des
projets. La maîtrise et l’acquisition du foncier doit aussi prendre en compte
l’ensemble des acteurs, publics ou privés, qui ont intérêt à agir. En effet, une
« compétition d’usage » peut avoir lieu19
. En ce sens, acquérir ou maîtriser un
foncier implique des étapes de concertation, de négociations, et une recherche
de consensus permanent afin de réguler les usages. Ce processus peut s’étaler
dans le temps et il peut être nécessaire pour les collectivités locales d’anticiper
les projets et les problématiques d’acquisition foncière. En définitive, anticiper
dans le domaine foncier permettrait de contrer deux écueils : la spéculation et les
situations de blocage avec les propriétaires des terrains. Gérer le foncier au cas
par cas, au fil des projets, peut être en effet risqué et il peut être pertinent de
bâtir une véritable stratégie en amont, stratégie partagée politiquement. « Sans
action foncière préalable et volontariste, il n’y a pas de projet urbain ambitieux
possible » et « sans projet de développement, il n’y a pas de politique foncière
efficace » (AGUR, 2007) : c’est pourquoi on peut parler de processus itératif.
Rennes métropole est un exemple de collectivité qui a mis en place depuis de
nombreuses années (1977) une véritable politique volontariste d’anticipation
foncière et de maîtrise des prix afin de mettre en œuvre ses politiques
d’aménagement notamment inscrites dans le Programme Local de l’Habitat (PLH)
(Quiniou, 2013). A ce titre, on peut affirmer que Rennes a mis l’action foncière au
19 Politiques foncières locales, prendre en compte le foncier dans le projet de territoire, op. cit., p.9.
service du projet urbain (AGUR, 2007)20
.La mise en place d’une stratégie foncière
volontariste et suffisamment en amont des projets permet à la collectivité
d’ « assurer la diversité des besoins » (Ibid.), aussi bien en termes de mixité
sociale que de qualité et diversité des formes urbaines.
La ZAC de Beauregard, au Nord-Ouest de la ville, est un exemple de projet urbain
dont la réalisation a été conditionnée par la maîtrise totale du foncier. Cette
maîtrise a permis à la collectivité de « préparer » le projet en constituant la trame
verte paysagère dès les premières constructions. Cette maîtrise totale du foncier
a aussi permis d’enclencher des négociations avec les bailleurs et les promoteurs
afin de « promouvoir une densité urbaine soutenue dans un quartier
périphérique » (AGUR, 2007). Elle a aussi été garante d’une certaine qualité
urbaine et architecturale.
A ce titre, selon Jean-Yves Chapuis, agir sur le foncier revient à agir sur trois
leviers : le levier économique, la composition urbaine et la mixité, qu’elle soit
fonctionnelle et sociale. Elle permet par ailleurs une grande créativité, que ce soit
dans les matériaux utilisés, la typologie des logements, la gestion des contraintes
environnementales ou dans la recherche de la compilation entre densité et
intimité. La maîtrise foncière suffisamment en amont via l’écriture et la
formalisation d’une stratégie permet alors de mettre en place une véritable
qualité de ville.
En effet, une action réalisée suffisamment en amont, afin de maîtriser les coûts
d’acquisition des terrains, permet d’influer sur les prix de sortie et donc de
mettre en œuvre du logement locatif social en secteur dense par exemple, lieu
où le foncier est particulièrement difficile à mobiliser. Dans le compte à rebours
de l’aménageur, le montant du foncier est la variable d’ajustement. Afin de
faciliter cette mixité il devient alors du « devoir de la collectivité de maîtriser du
20
La collectivité préempte chaque année 15 à 20 fois (chiffres de 2007, AGUR). Chaque année, 7 à 9 millions sont consacrés à l’acquisition de terrains (Ibid.).
28
foncier pour mettre en œuvre un développement équilibré du territoire » (AGUR,
2007).
Agir à l’échelle intercommunale
A ce titre, la mise en œuvre d’une stratégie foncière peut aussi devenir un outil,
un référentiel pour l’ensemble des projets développés par la collectivité. En
élaborant une stratégie, écrite et partagée, il s’agit de construire un projet de
développement cohérent avec les réalités territoriales et les enjeux transversaux
que peuvent être la limitation de l’artificialisation des sols, les risques de
submersion marine, le développement de la trame verte et bleue, la densification
et le renouvellement urbain, l’introduction de la nature en ville, ... Une stratégie
foncière peut donc avoir plusieurs axes :
- Développement et renouvellement de l’habitat
o En quartier d’habitat social
o En quartier d’habitat ancien
o En extension urbaine
- Maintien et développement des activités économiques
- Maintien et développement des activités agricoles
- Préservation, valorisation et développement des espaces naturels
- Introduction de la nature en ville
- Développement des infrastructures de transport
La mise en œuvre d’une stratégie foncière, et plus particulièrement dans le cadre
de ce stage, peut alors avoir comme but de territorialiser, en articulant
l’ensemble de ces thématiques, le développement choisi par la collectivité en
maîtrisant le foncier ou l’usage des sols21
.
21
C’est aussi la position de Lille Métropole Communauté Urbaine qui confère à la stratégie
foncière l’ « objectif de consolidation d’une vision foncière durable, dynamique et partagée du territoire métropolitain » (Extrait d’une présentation de LMCU faite à la journée de l’ACUF le 23 mai dernier.
L’enjeu final d’une stratégie foncière reste alors la cohérence des actions entre
elles mais aussi en tant que telles. Prenons comme exemple les projets visant à
protéger ou restaurer la biodiversité (trame verte et bleue, mesures
compensatoires22
). Sans stratégie formulée, les acquisitions et gestion de terrain
se font au cas par cas. Or, il apparaît nécessaire de construire une stratégie
globale pour notamment pérenniser les corridors biologiques préexistants et
pour, dans un second temps, faciliter la prise de décision lorsque la collectivité
cherche à se constituer des réserves foncières pour y accueillir des mesures
compensatoires par exemple. Par ailleurs, il est important de mêler cette
thématique relative aux espaces naturels à d’autres, plus urbaines. En effet, ces
espaces naturels préservés peuvent être des écrans de verdure, des espaces
tampons pour les habitations à proximité, il peut s’agir de maîtriser les formes
urbaines et les implantations d’activités en contact avec celles-ci. Ces volets
s’articulent en permanence. De la même manière, il est important pour les
projets de lotissements en milieu « rurbain » de questionner, en élaborant la
stratégie foncière, les interactions avec les espaces agricoles (Serrano, 2005).
Une stratégie foncière est donc anticipatrice aux projets d’aménagement et de
développement et permet de formuler une vision à moyen ou long terme du
territoire. Elle recouvre alors des échelles territoriales différentes. En définitive,
l’élaboration d’une stratégie foncière semble être la clef pour planifier
durablement, dans tous les sens du terme, le territoire par des actions
échelonnées dans le temps et en diversifiant et réglementant les usages du sol
par le biais de zonage par exemple. La stratégie n’est pas une fin en soi mais un
outil au service d’un projet plus global, d’une politique prédéfinie et définie par le
territoire.
A titre d’exemple, la stratégie foncière définie par Lille Métropole Communauté
Urbaine s’oriente autour de trois axes : accorder un statut au foncier, mieux
22 Les mesures compensatoires sont définies comme l’ensemble des mesures et des actions mises en place pour contrebalancer les impacts résiduels négatifs d’un projet d’aménagement sur l’environnement (Loriot, 2013)
29
utiliser les ressources et fédérer les acteurs du foncier23
. C’est alors une stratégie
qui implique des réflexions à la fois sur l’occupation des sols et l’équilibre à créer,
sur la stratégie d’intervention de la collectivité mais aussi sur l’organisation
même des services. Dans le cadre de ce stage, nous nous focaliserons
principalement sur les questions d’occupation des sols, sous l’angle d’une
réflexion autour d’un changement de stratégie d’intervention. L’organisation des
services sera abordée comme piste d’action.
L’enjeu d’élaboration d’une stratégie foncière est fortement lié au
contexte d’action
Par ailleurs, il semble important de préciser que le postulat que tout projet de
territoire doit avoir comme préalable une stratégie foncière n’a pas toujours été
dominant dans les pratiques. En effet, dans les années 1960, face à un contexte
de croissance économique et démographique, l’Etat et les communes ont engagé
des politiques de réserves foncières massives sans véritable stratégie prédéfinie
et en suivant le plus souvent une logique de mitage24
. Ces réserves permettaient
l’implantation d’activités économiques, de logements ou d’infrastructures. La
non-élaboration de stratégie foncière répondait alors à un contexte où les
terrains étaient peu chers, où le portage par la collectivité se faisait quasi-
systématiquement25
, et où les approches intégrées n’étaient pas monnaie
courante. Dès le début des années 1970, ce contexte change, notamment avec
l’arrivée de la crise économique. Les acquisitions foncières s’essoufflent, et ce
pour deux raisons majeures. Dans un premier temps, il devient plus coûteux pour
les collectivités d’acquérir des terrains : les taux d’intérêts sont en forte hausse.
Par ailleurs, le besoin en construction se fait moins ressentir, ce qui rend moins
pertinent l’acquisition de nouveaux terrains à aménager. C’est en réalité à partir
de 1983 et des lois de décentralisation qu’on assiste à un renouveau en termes
23
Powerpoint présenté à l’ACuf le 23 mai 2014 24 Politiques foncières locales, prendre en compte le foncier dans le projet de territoire, op. cit. 25 Ibid.
de politique puis de stratégie foncière. En effet, avec les lois de décentralisation,
les territoires anciennement industrialisés à reconvertir se retrouvent aux mains
des collectivités locales. Aujourd’hui, « les évolutions actuelles des
agglomérations, la persistance des besoins de constructions, l’étalement urbain
mal maîtrisé, le processus rapide de valorisation ou de dévalorisation des
territoires, conduisent à une nouvelle prise de conscience de la nécessité de
mettre en œuvre des politiques foncières adaptées et de mobiliser des moyens et
des outils permettant leur réalisation »26
. Le recours à un processus stratégique
est aussi le reflet d’un contexte budgétaire où il est urgent pour les collectivités
de gérer au mieux leurs finances tout en gardant des marges d’actions. L’intérêt
de la mise en œuvre d’une stratégie foncière semble donc une réponse à un
contexte global de raréfaction budgétaire, encouragée par des textes nationaux
ou régionaux comme nous l’aborderons dans le 1.2.. Les collectivités ont d’autant
plus intérêt à agir et à définir cette stratégie en amont des projets que ce
contexte de réduction de la consommation foncière a des conséquences non
négligeables. En effet, la rareté du bien peut entraîner des phénomènes de
rétention et donc d’augmentation des prix. Cette hausse du prix du foncier aura
alors un impact sur le prix de sortie des opérations et donc sur des objectifs de
réduction des inégalités socio-territoriales (Quiniou, 2013). Autre exemple de
conséquence d’une rareté croissante du foncier : l’augmentation de la déprise
agricole.
La stratégie foncière peut alors se traduire au sein d’un document : le Programme
d’Action Foncière (PAF). Celui-ci se pose comme au service de la politique
d’aménagement et de développement de la collectivité. Le PAF, en complément
d’un outil de veille ou de référentiel foncier, accompagne les différentes
politiques des communes, notamment en termes de production de logements.
Par exemple, le PAF de Rennes Métropole vise à constituer des réserves foncières
en amont des projets communaux ; l’intercommunalité se pose alors comme un
facilitateur de ces derniers en portant le foncier avant les opérations. A titre 26 Politiques foncières locales, prendre en compte le foncier dans le projet de territoire, op. cit., p.5.
30
d’exemple, le PAF de Rennes facilite grandement les opérations communales en
renouvellement urbain : en 2012, cela représente 99.6% des acquisitions27
. Le
PAF se pose donc comme une traduction opérationnelle des différents projets
politiques. Il mobilise un ensemble de moyens afin de mener à bien les objectifs.
Cependant, il semblerait qu’il ne soit pas le seul document qui soit à même de
traduire de façon territorialisée les projets d’agglomération ou communaux.
1.1.3. Le Plan Local d’Urbanisme, « clef de voute d’une
politique foncière » en faveur du développement
urbain durable
D’après l’AGUR (2007), le Plan Local d’Urbanisme (PLU) est l’ « outil
réglementaire fondamental » qui permet de maîtriser le volume et la localisation
de l’offre foncière. Il permet en effet à la collectivité, via l’usage d’un certain
nombre d’outils, d’agir sur le foncier, comme nous l’avions déjà évoqué via le
listing établi par la DGUHC. Ainsi, « les Plans Locaux d’Urbanisme […] orientent à
moyen et long terme la fabrique de la ville et le développement des territoires »
(Quiniou, 2013, p.7). En effet, « depuis les années 1990, l’Etat a fait de la
planification spatiale un outil au service du développement territorial durable »
(Struillon, 2012, cité par Quiniou, 2013) dans la mesure où ces documents
peuvent réguler et orienter les usages de l’espace28
, ce qui fait du Plan Local
d’Urbanisme le « premier outil foncier à disposition des communes » (CERTU,
2013).
27
http://metropole.rennes.fr/politiques-publiques/transports-urbanisme-
amenagement/le-developpement-urbain/la-politique-fonciere/, consulté le 23/08/14 28
Dans le cadre de ce mémoire, nous étudierons uniquement le plan local d’urbanisme
mais nous tenions tout de même à signifier que le schéma de cohérence territoriale (SCOT) ou le programme local de l’habitat (PLH) comportent eux aussi des outils en mesure d’agir sur le foncier.
31
Plan Local d’Urbanisme et stratégie foncière : deux sens de lecture
Le PLU peut dans un premier temps être au service d’une stratégie foncière,
définie en amont, en proposant des outils à même d’agir sur l’acquisition ou la
gestion du foncier. Ces outils réglementaires peuvent se poser comme de bons
compléments à une action foncière plus large et souvent plus coûteuse.
Plusieurs outils sont mobilisables : le règlement en tant que tel et le zonage s’y
reportant, les emplacements réservés, les Périmètres d’Attente de Projets
d’Aménagement, …
Article L121-1 du Code de l’urbanisme
Les plans locaux d'urbanisme déterminent les conditions permettant d'assurer, dans le respect des objectifs du développement durable :
1° L'équilibre entre :
a) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux, la mise en valeur
des entrées de ville et le développement rural ;
b) L'utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières, et la protection des sites, des milieux et paysages
naturels ;
c) La sauvegarde des ensembles urbains et du patrimoine bâti remarquables ;
1° bis La qualité urbaine, architecturale et paysagère des entrées de ville ;
2° La diversité des fonctions urbaines et rurales et la mixité sociale dans l'habitat, en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la
satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs en matière d'habitat, d'activités économiques, touristiques, sportives, culturelles et d'intérêt général ainsi
que d'équipements publics et d'équipement commercial, en tenant compte en particulier des objectifs de répartition géographiquement équilibrée entre emploi, habitat,
commerces et services, d'amélioration des performances énergétiques, de développement des communications électroniques, de diminution des obligations de
déplacements et de développement des transports collectifs ;
3° La réduction des émissions de gaz à effet de serre, la maîtrise de l'énergie et la production énergétique à partir de sources renouvelables, la préservation de la qualité
de l'air, de l'eau, du sol et du sous-sol, des ressources naturelles, de la biodiversité, des écosystèmes, des espaces verts, la préservation et la remise en bon état des
continuités écologiques, et la prévention des risques naturels prévisibles, des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature. »
32
Figure 8 Les outils fonciers d'un Plan Local d'Urbanisme
Outil Périmètre Législation Définition Atouts / Rôle foncier Limites / Points de vigilance
Plan Local d’Urbanisme
(PLU)
Intégralité du territoire de la commune ou de l’EPCI
Loi SRU Loi UH Loi ENL
Document qui définit à l’échelle d’une commune ou d’une intercommunalité un projet global d’urbanisme et d’aménagement Fixe les règles d’occupation des sols
Déclinaison des enjeux fonciers dans le Projet d’Aménagement et de Développement Durable (PADD) Régulation de l’offre foncière dans le règlement (zonage, emplacements réservés, …) Echéancier prévisionnel d’ouverture à l’urbanisation, non opposable aux tiers (rapport de présentation) Permet la mise en œuvre d’outils d’action foncière : périmètre de droit de préemption urbain, emplacements et secteurs réservés, taxe foncière Institution de servitudes dans les zones urbaines ou à urbaniser Orientations d’aménagements permettent à la commune d’orienter des opérations d’aménagement
Incidences sur le marché foncier
Exemple de zonage : A
EPCI R123-7 Secteur à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles
Exemple de zonage : N
EPCI R 123-8 Secteur à protéger en raison de la qualité des sites, des milieux naturels, des paysages et de leur intérêt notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique, de l’existence d’une exploitation forestière, …
Orientations d’Aménagement
et de Programmation
Loi ENE
Article L123-4 du code de l’urbanisme
Permet de définir des dispositions en matière de préservation de l’environnement ainsi que des mesures de réduction voire de compensation des incidences, de paysage, d’organisation urbaine, de gestion des eaux pluviales, …
Lien direct entre la planification et l’opérationnalité
Influence l’usage des sols sans acquisition nécessaire par la collectivité (Opposables aux demandes d’autorisations d’urbanisme (compatibilité)).
Opposables aux tiers donc parfois peu prescriptives
Emplacements réservés
Secteurs bâtis ou non
Loi SRU Emplacements réservés pour la réalisation de projets d’équipements, d’espaces verts, de logements dans le respect des objectifs de mixité sociale
Permettent d’anticiper l’acquisition du terrain et de geler tout autre projet de construction
Définition d’un site prioritaire pour une opération Anticipation d’un terrain Gel des autres projets sur le site défini
Développement d’une offre de logements sociaux dans des quartiers déficitaires
La collectivité doit être prête à acquérir si le propriétaire utilise son droit de délaissement
Obligation de réalisation d’un projet d’aménagement
33
Outil Périmètre Législation Définition Atouts / Rôle foncier Limites / Points de vigilance
Périmètre d’attente de projet
d’aménagement global
Secteurs bâtis ou non
Loi SRU
Article 123-2
Interdit dans un périmètre délimité les constructions ou installations d’une superficie supérieure à un seuil, pour une durée au plus de cinq ans, dans l’attente de l’approbation du projet par la collectivité
Sous justification, inscription dans le PLU d’une servitude sous la forme d’un périmètre au sein duquel les constructions ou installations sont interdites dès lors qu’elles excèdent une superficie définie par le règlement
Adaptation, changement de destination, réfection, extension des constructions autorisées
Adaptée aux projets de renouvellement urbain nécessitant une étude approfondie
Le PAPA a une durée de vie de 5 ans
Espace boisé classé
Bois, forêts, parcs
Article L130-1
Interdit tout changement d’affectation ou tout mode d’occupation des sols de nature à compromettre la conservation, la protection ou la création de boisements
Protection ou création de boisements Protection forte soumise à révision du document d’urbanisme
…
D’après CERTU (2004)
A.Legrand (2014)
34
Cependant, le PLU reste « un outil sous-utilisé dans sa capacité de régulation
foncière » (CERTU, 2013). C’est un constat qui a été appuyé par un travail de
benchmarking réalisé pendant le stage. Sur un ensemble de collectivités
analysées, très peu font référence aux outils fonciers du PLU lorsqu’elles
évoquent leur stratégie foncière et leur méthodologie d’élaboration.
Mais, le PLU peut aussi contribuer à définir la stratégie foncière et l’influencer en
proposant des analyses croisées de l’occupation des sols. L’entrée spatiale du
document d’urbanisme est souhaitée et encouragée par la Région Nord – Pas de
Calais. Ainsi, on peut lire dans le Schéma Régional d’Aménagement et de
Développement Durable du Territoire (SRADDT), que les PLU doivent comporter
« une approche raisonnée et économe de la ressource foncière » (p.167). La
région définit alors le PLU comme un « ensemblier » des outils, procédures et
documents d’urbanisme. C’est un facteur de mise en transversalité et de
cohérence des politiques publiques qui peut alors permettre, via ses analyses, de
réguler les tensions entre les différents espaces et de notamment « résoudre
l’équation ville-nature-agriculture ». Ainsi, selon la Stratégie Régionale Climat,
« les documents de planification assurent l’équilibre entre les trames urbaines,
agricoles et naturelles par un usage économe de l’espace de la ressource foncière
et de la multifonctionnalité urbaine » (p.72). L’inscription de cette citation au sein
de la Stratégie Régionale Climat n’est d’ailleurs pas anodine. En effet, la Région
pose le fait que la « sobriété foncière » est le premier pas vers la « sobriété
énergétique » : « les documents de planification jouent un rôle central dans la
déclinaison locale des enjeux contribuant à engager la région dans la transition
écologique régionale » (SRADDT). Ceci est rendu possible par la transversalité du
document, notamment dans ses thématiques traitées. A ce titre, « les
collectivités territoriales qui n’ont pas encore emprunté cette voie sont […]
invitées à s’engager dans une gestion du foncier prévisionnelle et opérationnelle
à travers la prise en compte des objectifs du SRCAE et des DRA [Directives
Régionales d’Aménagement] » (SRADDT, p.211). Un double effort est à fournir,
correspondant aux deux clefs de lecture des relations entre stratégie foncière et
PLU : élaborer une stratégie foncière à la hauteur des enjeux dans un premier
temps et utiliser les outils fonciers du PLU disponibles et mobilisables à même de
soutenir cette stratégie dans un second temps. La Région pose alors résolument
le PLU comme un outil préopérationnel. Il s’agit de « faire de la gestion économe
du foncier la pierre angulaire [des] stratégies d’aménagement » (Stratégie
Régionale Climat) et d’intégrer au maximum en amont urbanisme réglementaire
et planificateur.
Cependant, si le PLU se doit d’avoir une entrée résolument foncière dans sa
conception, ce postulat comporte des limites, notamment dans l’application fine
de la stratégie. En effet, le PLU doit éviter de délimiter des zonages trop précis
qui auraient pour effet une possible hausse des prix des terrains. A ce titre, le
CERTU (2013) préconise de privilégier des zonages mixtes.
L’intercommunalité « chef de file » des stratégies foncières
Par ailleurs, d’après le Conseil Général de l’Environnement et du Développement
Durable (CGEDD), dans son rapport Actions foncières à moyen ou long terme :
anticiper pour mieux maîtriser, publié le 18 mars dernier, l’intercommunalité doit
être le « chef de file » des stratégies foncières, notamment par l’inscription de
celles-ci dans les documents réglementaires via un volet foncier (SCoT, PLUi, PLU,
PDU, PLH).
De la même manière qu’il apparaît pertinent de décliner le projet de territoire à
l’échelle intercommunale afin que celui-ci soit cohérent dans ses principes, et
comme, nous l’avons déjà démontré, projet de territoire et stratégie foncière
sont intimement liés, il nous semble que l’échelle adéquate pour l’élaboration et
la mise en œuvre d’une stratégie foncière soit elle-aussi l’échelle
intercommunale.
La pertinence de l’échelle intercommunale permet aussi d’insérer de la
cohérence dans l’ensemble des projets puisque c’est à cette échelle que sont
35
déclinés les projets de Trame Verte et Bleue, les projets d’habitat, d’ordre
économique, commercial, ... C’est à cette échelle qu’il est possible d’arbitrer le
plus pertinemment possible entre préservation et mobilisation du foncier dans
une perspective d’intérêt général. « La compétence foncière au niveau
intercommunal facilite une plus grande intégration entre évaluation des besoins,
planification et réalisation » (Agence d’Urbanisme et d’Aménagement Toulouse
Aire Urbaine, 2012). La stratégie foncière nécessite en effet des réflexions à un
niveau le « plus en cohérence possible avec le territoire fonctionnel » (Ibid.).
Ce contexte posé, il apparaît nécessaire et pertinent d’inscrire dans les
documents de planification la stratégie foncière développée. En effet, « les
démarches tendant à mieux intégrer dans les PLU la réalité des valeurs
économiques et le potentiel réel de l’urbanisation à partir de l’observation des
charges foncières contribueraient également à renforcer leur crédibilité. Plus
généralement, il s’agit de sécuriser dans la durée les règles d’urbanisme
applicables à l’usage des sols lors de l’élaboration des SCOT et des PLU. En
contrepartie, cette sécurisation rend nécessaire la définition par la collectivité
d’une stratégie foncière d’accompagnement de son projet de territoire »
(Stratégie Régionale Climat. p.8).
Face à cette prescription, le Conseil Général de l’Environnement et du
Développement Durable insiste aussi sur le fait que les actions doivent être
coordonnées entre les différents acteurs (opérateurs fonciers, collectivités) et
entre les collectivités elles-mêmes afin de combiner les échelles d’intervention
(régionale, départementale, locale). A ce titre, les auteurs préconisent la mise en
place de sociétés mixtes de portage foncier qui allient la multiplicité des acteurs
et afin de permettre une cohérence et une facilité d’action.
36
1.2.
Figure 9 Schéma de synthèse Plan Local d'Urbanisme et Stratégie Foncière
Conception et réalisation : A.Legrand (2014)
37
1.2. Intégrer la relation sur la stratégie
foncière au cœur de l’élaboration du
document d’urbanisme, une démarche
encouragée au niveau national et régional
La législation française en termes d’urbanisme planificateur affirme au fil des
années un postulat, celui de la nécessité de freiner l’étalement urbain et
d’instaurer un équilibre entre des espaces aux enjeux variés. Cet enjeu se décline
alors au sein des documents régionaux, auxquels le PLU se doit, via le SCOT, de
décliner.
1.2.1. De la LOF à la loi ALUR
La maîtrise de l’urbanisation et la recherche d’équilibre entre les différents
espaces est « une préoccupation centrale du code de l’urbanisme depuis sa
création » (DREAL, 2013).
En 1967, dans la loi d’orientation foncière (LOF), on trouve déjà l’évocation d’un
« équilibre qu’il convient de préserver entre l’extension urbaine, l’exercice
d’activités agricoles, l’existence d’exploitations agricoles spécialisées et la
conservation des massifs boisés et des sites naturels ». Cet équilibre doit être
inscrit dans les schémas directeurs.
En 1983, la loi de décentralisation crée l’article L.110 du code de l’urbanisme. Cet
article évoque la consommation économe de l’espace et pose la collectivité
publique comme garante de la gestion économe des sols : « Le territoire français
est le patrimoine commun de la nation. Chaque collectivité publique en est le
gestionnaire et le garant dans le cadre de ses compétences. Afin d'aménager le
cadre de vie, d'assurer sans discrimination aux populations résidentes et futures
des conditions d'habitat, d'emploi, de services et de transports répondant à la
diversité de ses besoins et de ses ressources, de gérer le sol de façon
économe […].».
En 2000, en créant les Schémas de Cohérence Territoriale (SCOT) et les Plans
Locaux d’Urbanisme (PLU), la loi relative à la Solidarité et au Renouvellement
Urbains (SRU) leur donne comme vocation première de déterminer « les
conditions de l’équilibre entre le renouvellement urbain, un développement
urbain maîtrisé, le développement de l’espace rural, d’une part, et la
préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la
protection des espaces naturels et des paysages, d’autre part » ainsi que les
« conditions d’une utilisation économe et équilibrée des espaces naturels,
urbains, périurbains et ruraux ». On y retrouve donc à la fois la question de la
limitation de l’artificialisation des sols et d’un nécessaire équilibre entre les
espaces.
Les lois du Grenelle de l’environnement continuent de renforcer le rôle des
collectivités dans « la conception et la mise en œuvre de programmes
d’aménagement durable des territoires » (CERTU, 2010). Les deux objectifs déjà
déclinés dans les lois antérieures revêtent alors un ensemble de tonalités en
intégrant tout particulièrement les questions sociales en proposant aux «
populations résidentes et futures des conditions d’habitat, d’emploi, de services
et de transports répondant à la diversité de leurs besoins et de leurs ressources »
(Ibid). A ce titre, la loi Grenelle I réaffirme la nécessité de mettre en œuvre une
« gestion économe des ressources et de l’espace » afin de « lutter contre la
régression des surfaces agricoles et naturelles et contre l’étalement urbain ».
Ainsi, le rapport de présentation du SCOT devra présenter, d’après la loi Grenelle
II, une analyse rétrospective (dix ans) de la consommation des espaces naturels,
agricoles et forestiers afin de justifier des objectifs chiffrés de limitation de
l’artificialisation des sols (Article 17). Cette prescription est accentuée par la
généralisation des SCOT prévue par la loi.
38
Concernant le PLU, le rapport de présentation devra lui aussi s’appuyer sur « un
diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et
des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces
agricoles, de développement forestier, d’aménagement de l’espace,
d’environnement, d’équilibre social de l’habitat, de transports, de commerce,
d’équipements et de services ». Le PLU doit alors justifier les objectifs « compris
dans le projet d'aménagement et de développement durable (PADD) au regard
des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, par le schéma de
cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et
démographiques ».
La « Grenellisation » des documents d’urbanisme passe alors par trois objectifs
principaux :
- La préservation des ressources naturelles, de la biodiversité et des
continuités écologiques ;
- La revitalisation des centres urbains et ruraux ;
- La consommation modérée de l’espace.
La loi de Modernisation de l’Agriculture et de la Pêche (2010) s’empare aussi de
la question en définissant un objectif de division par deux de la consommation
des espaces agricoles d’ici 2020.
Enfin, la loi pour l’Accès au Logement et à un Urbanisme Rénové du 24 mars 2014
(loi ALUR) qui entend rénover et simplifier les règles d’urbanisme, semble
définitivement lier document de planification et stratégie foncière. Le rapport de
présentation du PLU doit en effet être étoffé afin de répondre à l’objectif de lutte
contre l’étalement urbain. Il doit « analyser la capacité de densification et de
mutation de l’ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines
et architecturales » (article 139 1-1°). Il doit « exposer les dispositions qui
favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la
consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers ». Il doit aussi
comporter « un inventaire des capacités de stationnement de véhicules
motorisés, de véhicules hybrides et électriques et des vélos, des parcs ouverts au
public et des possibilités de mutualisation de ces capacités »29
. Enfin, le rapport
de présentation du PLUc doit présenter une analyse de la consommation des
espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix dernières années
précédant l’approbation du plan ou depuis la dernière révision du document
d’urbanisme.
Selon la DDTM, quatre mesures principales dans la loi ALUR permettent de lier
planification spatiale et stratégie foncière :
- L’identification des potentiels de densification des zones déjà
urbanisées.
- L’analyse de la consommation de l’espace, qui doit porter sur les dix
dernières années ou depuis la dernière révision, permet au PADD de
fixer des objectifs chiffrés de modération de la consommation de
l’espace.
- Le contrôle de l’ouverture à l’urbanisation des zones 1AU et 2AU qui doit
être justifiée par une délibération motivée au regard du potentiel de
renouvellement urbain et de sa faisabilité opérationnelle.
- Un encadrement accru des possibilités de constructions en zones
agricoles et naturelles.
La loi ALUR supprime par ailleurs deux anciennes dispositions, en les posant
comme peu compatibles avec des objectifs de mixité sociale et de lutte contre la
consommation d’espaces :
- Suppression du Coefficient d’Occupation des Sols et du versement pour
sous-densité ;
- Suppression de la taille minimale des terrains constructibles.
29
http://www.village-justice.com/articles/loi-ALUR-renovation-des-regles-16606.html, consulté le 22 mai 2014
39
La principale mesure de la loi ALUR reste la possibilité pour les collectivités
d’intégrer au sein du même document la thématique habitat et la thématique
déplacements. On parle de PLUi HD. Ceci peut être une formidable opportunité
pour développer un véritable projet de territoire à l’échelle du PLU. On passe
d’une réflexion thématique à une réflexion de projet.
La loi ALUR présente aussi des dispositions en mesure de faciliter la mobilisation
du foncier par les intercommunalités, notamment en renforçant le rôle des
Etablissements Publics Fonciers ou en rendant compétents de plein droit en
matière de Droit de Préemption Urbain les EPCI compétents en matière de PLU.
Les droits de préemption sont par ailleurs sécurisés.
1.2.2. Un objectif de limitation de l’artificialisation des
sols inscrit dans les schémas régionaux
Comme explicité précédemment, la région Nord Pas-de-Calais encourage
grandement les collectivités à aborder leur document d’urbanisme d’un point de
vue foncier. Surtout, elle fixe dans ses documents cadres des objectifs chiffrés.
En effet, d’ici 2020, le Schéma Régional Climat Air Energie (SRCAE) fixe l’objectif
de limitation de l’extension de l’artificialisation des sols à 500 hectares par an à
l’échelle régionale ; transposé à l’échelle du SCOT Flandre Dunkerque, cela
correspond à 25 hectares d’ouverture à l’urbanisation par an. Ce chiffre a pour
objectif de freiner l’étalement urbain et la déconcentration de la ville et de
favoriser l’aménagement de la ville sur elle-même.
Cet objectif part d’un postulat : « l’étalement urbain est un mode normal de la
croissance des villes tant qu’il reste secondaire par rapport au renouvellement
urbain et tant qu’il ne traduit pas un déclin relatif des grandes agglomérations
par rapport aux couronnes des bourgs et villages qui forment leurs arrière-
pays »30
.
Figure 10 Evolution 1999-2009 des différents types d'espaces en Nord Pas-de-Calais et
conséquences de l'étalement urbain
Type d’espaces Evolution 1999-
2009 Conséquences
Espaces artificiels 1800 ha/an
Surcharge des infrastructures de déplacement Désorganisation des services aux ménages et aux entreprises Précarité de l’économie agricole Seuil critique de la fragmentation des espaces naturels et perte de biodiversité
Non-maitrise de la hausse des émissions
de gaz à effet de serre31
Espaces naturels et forestiers
700 ha/an
Espaces agricoles -2500 ha/an
D’après Fiche méthodologique pour la mise en œuvre du SRCAE Nord Pas-de-Calais, DREAL NPDC,
12/09/2013
30
Fiche méthodologique pour la mise en œuvre du SRCAE Nord Pas-de-Calais, DREAL
NPDC, 12/09/2013 31
« L’artificialisation des sols a des conséquences importantes sur la capacité des sols à stocker le carbone atmosphérique. En effet, la matière vivante (biomasse) que contiennent les sols agricoles et naturels, utilise et stocke le carbone atmosphérique, constituant ainsi un « puit carbone ». Une fois artificialisé, on constate l’arrêt des phénomènes de captation du CO2. L’artificialisation des sols peut aussi provoquer un déstockage de carbone qui contribue au changement climatique lorsque le sol n’est pas très vite couvert (végétation, revêtement). » (SRCAE). La Région associe grandement limitation de l’artificialisation des sols et problématiques climat, comme décliné précédemment.
40
D’après la Région, la principale cause de l’étalement urbain est la non gestion
économe du foncier. C’est à ce titre qu’une limite quantitative régionale a été
fixée : « limiter à 500 ha par an l’extension de l’artificialisation des sols et donc
diviser par trois la dynamique observée entre 1998 et 2005 au niveau régional ».
Une fourchette d’artificialisation est préconisée pour chaque territoire de SCOT.
Cette limitation est définie comme une « invitation » de la région aux collectivités
pour interroger leurs pratiques d’aménagements fonciers (historique,
perspectives et leviers d’infléchissement des tendances, recours à des
partenaires, priorité au renouvellement urbain, réflexion autour de la notion
d’armature et de polarités).
Le Schéma Régional Climat Air Energie (SRCAE)32
fixe l’objectif d’ici 2050 de ne
plus accroître les surfaces urbanisées, c’est-à-dire de réussir le développement
urbain par du renouvellement ou de l’extension compensée, et réaffirme la
poursuite des efforts relatifs au 3 x 2033
et au facteur 434
.
Le SRADDT ou le SRCAE ne sont pas inclus dans la hiérarchie des normes (article
L. 111 – 1 -1 du Code de l’Urbanisme) (cf. figure 11). Cependant, en tant que
Personne Publique Associée (PPA), la Région émet des avis sur les projets de
documents d’urbanisme arrêtés. Ces avis se basent sur les documents que la
Région édite, dont le Schéma Régional d’Aménagement et de Développement
Durable du Territoire, les Directives Régionales d’Aménagement issues de ce
document (maîtrise de la périurbanisation, trame verte et bleue), les schémas
régionaux sectoriels (Schéma régional des Transports, Schéma Régional de
Développement Economique) ainsi que la stratégie régionale de maîtrise du
32
Extrait de la fiche de stage 33
« Diminuer de 20 % les émissions de gaz à effet de serre, réduire de 20 % la consommation d'énergie, atteindre 20 % d'énergies renouvelables dans le bouquet énergétique d'ici à 2020. » (source : http://fr.wikipedia.org/wiki/Plan_climat, consulté le 2 mai 2014) 34
Diviser par 4 les émissions de gaz à effet de serre d’ici 2050
changement climatique (Plan Climat régional, Schéma Régional Climat Air
Energie).
La Région peut alors émettre des avis défavorables sur des objectifs
d’artificialisation des sols. Ainsi, on peut lire page 212 du SRADDT : « Aussi si la
mise en œuvre des objectifs du SRADDT est essentiellement du ressort des
territoires, il convient dès lors pour poursuivre le dialogue continu entre la
Région et les territoires d’envisager de se donner les moyens de poursuivre une
approche croisée des enjeux régionaux et des enjeux aux échelles locales et
métropolitaines. Ce croisement n’est qu’une invitation faite par la Région aux
acteurs territoriaux de poursuivre le dialogue et la mise en synergie des actions
régionales et territoriales concourant à l’aménagement et au développement du
territoire régional ».
On peut citer comme exemple l’avis de la région Nord Pas-de-Calais sur le projet
arrêté de Schéma de Cohérence Territoriale du Pays du Calaisis en 2012. La
Région justifie l’avis défavorable comme suit : « Au-delà de l’effort visant à
exploiter le gisement du renouvellement urbain de 323 ha, les enveloppes
maximales de 793 ha dédiées à l’activité économique et de 304.5 ha dédiés au
logement, soit 1122 ha d’ici 2025, ne s’inscrivent pas dans une optique de
réduction de la progression de l’artificialisation. Elles maintiennent les tendances
passées en matière d’étalement urbain, soit 93.6 ha / an, principalement en ce
qui concerne les projets de zones d’activités économiques ou d’extension. La
population du Calaisis représente 4% de la population régionale, et le territoire
5%. Le volume de 93.6 ha / an représente quasiment un cinquième de l’objectif
maximum d’artificialisation fixé par le SRCAE (500 ha/an). Par ailleurs, ce volume
risque de compromettre les objectifs du ralentissement de la consommation
d’espaces agricoles et de consolidation ainsi que du développement de la Trame
Verte et Bleue ». A ce titre, la Région propose au Syndicat Mixte du Pays du
Calaisis de retravailler son document en calibrant « plus finement les principes
d’urbanisation » (travail sur le renouvellement urbain et les formes urbaines,
réflexion autour de la notion d’armature urbaine et de polarités, établissement
41
d’un compte foncier précis en termes de chiffres et de modalités de suivi) et en
définissant « des objectifs quantifiés en ce qui concerne la préservation des
terres agricoles […] et de renforcement de la Trame Verte et Bleue ».
A ce document se juxtapose d’autres prérogatives, dont deux Directives
Régionales d’Aménagement (DRA) : la DRA « Trame Verte et Bleue » et la DRA
« Maîtrise de la périurbanisation ».
Outre cet avis, les collectivités transmettent leur arrêt de projet aux autres
Personnes Publiques Associées (PPA)35
, qui peuvent elles aussi émettre des avis
dans un délai de trois mois. Les communes limitrophes, les EPCI directement
intéressés, la commission départementale des espaces agricoles, l’établissement
public chargé du SCOT dont la commune est limitrophe peuvent aussi être
consultés à leur demande.
Des avis sont par ailleurs sollicités en fonction des orientations du PLU. A titre d’exemple, si le PLU prévoit une réduction des espaces agricoles, l’avis de la Chambre d’Agriculture doit être sollicité.
35
Etat, Conseil Régional, Conseil Général, Chambres consulaires, centre régional de la
propriété forestière, EPCI voisins, Institut National de l’Origine et de l’EPCI chargé du SCOT, représentant de l’autorité compétente en matière de transport urbain, EPCI compétent en matière de Programme Local de l’Habitat, représentant de l’organisme de gestion du Parc Naturel Régional ou National, CCI, Chambre d’Agriculture, sections régionales de conchyculture, ...
42
Figure 11 Hiérarchie des normes en matière d’urbanisme après la loi ALUR
43
1.3.111.3 De la création de la Communauté
Urbaine de Dunkerque à l’émergence et à
l’affirmation de politiques
intercommunales : historique de la
planification spatiale et de l’action
foncière, les prémices d’une approche
intégrée du territoire ?
Selon la Région Nord Pas-de-Calais, « l’approche spatiale est […] une composante
incontournable pour la mise en perspective et la réalisation de ces différentes
ambitions. La planification en région (SCOT, PLUI, PLU) constitue de fait un outil
permettant d’élaborer des stratégies locales sous l’angle de la spatialité »
(SRADDT, p.168). Quelle est la culture de la Communauté Urbaine de Dunkerque
en ce domaine ?
S’interroger sur la stratégie foncière à adopter en termes d’occupation des sols
ne peut en effet se faire sans un travail rétrospectif sur la « culture » de la
Communauté Urbaine de Dunkerque en ce domaine. En effet, première
communauté urbaine de France constituée de façon volontariste en 1968, la CUD
possède une certaine historicité en matière de planification spatiale et d’action
foncière. La réflexion menée dans le cadre de ce stage s’inscrit alors en continuité
des actions de la CUD depuis sa création. C’est ce que cette troisième sous-partie
cherche à démontrer.
1.3.1. La Communauté Urbaine de Dunkerque,
première communauté urbaine de France
constituée de façon volontariste
La création de la CUD est fortement liée à la décision étatique d’implanter un
port autonome sur le territoire. En effet, avant la création des communautés
urbaines par la loi du 31 décembre 1966, l’idée de la constitution d’un « Grand
Dunkerque », par fusion des communes, commençait à émerger et à être
débattue. L’idée des élus, et notamment d’Albert Denvers, était de pouvoir avoir
une mainmise sur le développement du port à l’ouest tout en organisant de
manière plus transversale et équilibrée le développement urbain, lié aux
dynamiques démographiques et donc d’emploi36
. « L’arrivée de la sidérurgie sur
l’eau bouleverse toutes les données, obligeant les collectivités à affronter les
retombées sociales de cette croissance. Refusant un avenir imposé, elles partent
à la recherche d’une nouvelle organisation institutionnelle, porte-voix de leurs
aspirations » (Patrick Oddone, site internet de la CUD).
C’est à la suite de la promulgation de la loi du 31 décembre 1966 que la CUD se
constitue de façon volontaire. Cette loi semble être la réponse adaptée aux
problématiques qui commençaient à s’imposer au territoire. En effet, la
constitution en communauté urbaine permettra de mettre en place un véritable
pouvoir politique intercommunal et de « créer un nouveau rapport de force lui
permettant de devenir un interlocuteur de poids dans ses négociations avec
l’Etat » (Ibid.).
La CUD naît alors le 21 octobre 1968 par décret ministériel ; elle devient effective
le 1er
janvier 1969. Elle est alors constituée de douze communes : Cappelle-la-
Grande, Coudekerque-Branche, Dunkerque, Fort-Mardyck, Grande-Synthe,
36
A titre d’exemple, le développement de la ville de Grande Synthe a très fortement été
lié à l’implantation d’Usinor. Encore aujourd’hui, les dynamiques démographiques sont très fortement liées aux dynamiques d’emploi (AGUR).
44
Leffrinckoucke, Malo-les-Bains, Mardyck, Petite-Synthe, Rosendaël, Saint-Pol-sur-
Mer et Téteghem. En 1969, Armbouts-Cappel, Bray-Dunes, Zuydcoote, Gravelines
et Loon-Plage rejoignent la CUD. Elles seront suivies par Coudekerque et Saint-
Georges-sur-l’Aa en 1971, Craywick en 1972 ; Bourbourg en 1976, Grand-Fort-
Philippe en 1983. Enfin, Ghyvelde et Spycker complètent la carte du territoire en
2013 et 2014.
Les compétences de la Communauté Urbaine de Dunkerque sont en 1969
structurées autour des thématiques suivantes : plan directeur d’urbanisme,
création et équipement de zones d’aménagement concerté, construction et
aménagement de locaux scolaires, logement, services de secours et de lutte
contre l’incendie, transports urbains, lycées et collèges, eau et assainissement,
ordures ménagères, voirie et signalisation…
En réponse à son contexte de création, les premières années de constitution de la
CUD sont cependant marquées par une « politique d’accompagnement du
développement économique local » (Combe, 2006). Elle s’inscrit dans « une
attitude de compensation des dysfonctionnements progressivement notés dans
le champ social » (Ibid.).
1.3.2. L’élaboration d’un Plan Local d’Urbanisme
communautaire : une réponse à une
« conjonction de plusieurs facteurs » (CERTU-
FNAU, 2011, p.50)
C’est le 11 décembre 2003 qu’est prescrite l’élaboration du Plan Local
d’Urbanisme communautaire (PLUc). Les 18 communes de la CUD sont alors
couvertes par des Plans d’Occupation des Sols (POS) élaborés entre 1979 et 2001
(Guillard, 2006).
Si la CUD fait le choix d’élaborer un document d’urbanisme planificateur
intercommunal en 2003, c’est en raison de la « conjonction de plusieurs
facteurs » (CERTU-FNAU, 2011, p.50).
Dès 1972, l’Agence d’urbanisme et de développement de la région Flandre
Dunkerque (AGUR) est créée. La CUD y sera associée, notamment dans l’écriture
du Schéma Directeur d’Aménagement et d’Urbanisme (SDAU) de 1974. Elle se
constitue alors une véritable culture de l’aménagement et de l’urbanisme, au fil
de l’approbation du schéma directeur en 1990 et du Schéma de Cohérence
Territoriale (SCOT) de 2007.
Sa position géographique et notamment transfrontalière l’amène par ailleurs à
réfléchir de manière transversale à son développement. A ce titre, la plateforme
transfrontalière instaurée par le GECT (Groupement Européen de Coopération
Territorial) West Vlaanderen / Flandre Dunkerque autour de thématiques comme
la mobilité, l’aménagement du territoire ou le développement économique est
un exemple d’engagement de la collectivité dans des politiques intégrées et
transversales.
Une véritable culture communautaire commençait par ailleurs à émerger.
D’après H.Combe et A.Goxe (2006), l’arrivée de Michel Delebarre à la présidence
de la CUD en 1995 « signe l’entrée d’une nouvelle ère pour le territoire » dans la
mesure où se construit peu à peu l’idée qu’il existe une « réalité partagée par les
différentes communes et que la construction de l’agglomération ne peut plus
seulement passer par la somme des logiques communales » (Ibid.).
Le véritable tournant pour la prescription d’un PLU intercommunal reste
cependant la réflexion engagée en 2003 autour d’un projet d’agglomération
partagé et porteur d’enjeux de développement durable. En réalité, selon Patrick
Oddone, la Communauté Urbaine de Dunkerque se caractérise par l’ère du
développement durable, et ce autour de quatre axes : le développement
45
économique, la solidarité et la cohésion sociale, la protection et la valorisation de
l’environnement, la gouvernance et la participation des habitants.
En raison de la prescription de ce nouveau projet d’agglomération, il semblait
indispensable de réviser les anciens documents communaux et d’instaurer une
« approche intégrée des stratégies de planification » (CERTU-FNAU, 2011),
capable de porter les nouvelles ambitions du projet d’agglomération de solidarité
et de complémentarité entre les communes, via la prescription d’un Plan Local
d’Urbanisme communautaire.
En définitive, il apparaît que la prescription du PLUc de la CUD se soit faite dans
un contexte où la politique publique communautaire se retrouva couplée avec la
notion de développement durable.
Ce contexte a des impacts directs sur l’organisation de la CUD elle-même. « La
CUD semble affirmer le Développement Durable comme nouveau paradigme du
développement du territoire, qui se traduit par une vision intégratrice des
nouveaux instruments de planification stratégique définis par les lois Voynet et
Gayssot et la refonte de son organigramme avec la création d’une Direction
Stratégie et Partenariats, positionnée sur des fonctions d'animation et de
coordination transversales, aux côtés de la Direction Générale des Services. Cette
direction affirme et développe la vision intégratrice des instruments de
planification contractualisée, la justifiant par la mobilisation de la problématique
du Développement Durable » (Combe, 2006). Aujourd’hui, l’urbanisme
réglementaire est intégré au sein de la Direction de l’Environnement, de la
Planification Spatiale et des Espaces Naturels, (DEPSEN) rattachée à la Délégation
Générale Ville et Environnement (DGVE).
La prescription d’un PLU à l’échelle intercommunale est donc le premier pas de la
collectivité vers une démarche intégrée de son occupation des sols, en la
confrontant à des enjeux dépassant les enjeux communaux.
1.3.3. Les principes directeurs du Plan Local
d’Urbanisme communautaire : réaffirmer et
territorialiser les enjeux du développement
durable en accord avec la Charte d’Aalborg
Le Plan Local d’Urbanisme communautaire est approuvé le 9 février 2012. Il a été
modifié le 17 octobre 2013. Son périmètre ne comporte ni Ghyvelde, ni Spycker.
C’est véritablement le Projet d’Aménagement et de Développement Durable qui
va traduire politiquement les grandes orientations du projet communautaire.
Comme exprimé précédemment, celui-ci va s’inscrire dans la lignée de la
politique communautaire axé autour des thématiques du développement
durable, en réinterrogeant les engagements de la charte d’Aalborg37
de 1994,
dont la CUD était signataire. A ce titre, le PADD va répondre à l’ensemble des
dimensions du développement durable, qu’elles soient sociales,
environnementales, économiques ou citoyennes. Celui-ci se décompose alors en
trois orientations qui ne vont cesser d’alimenter et de croiser ces dimensions.
37
La Charte d’Aalborg se positionne dans une certaine mesure comme une « anti-charte d’Athènes » en prônant la notion de densité et de mixité.
46
Social
Environnement
Economie
Citoyenneté
Egalité territoriale
d’accès au logement,
aux services et aux
activités
Amélioration de
l’empreinte écologique du
territoire
Valorisation des
équipements et
infrastructures du
territoire
Cohésion territoriale
Vivre dans un territoire
accueillant et confortable
Réalisation de projets
d’excellence
Réalisation A. Legrand (2014) Source des données : Powerpoint de présentation du PLUc
Figure 12 La dimension durable du PADD du PLUc de la CUD
47
Figure 13 Les orientations et objectifs du PADD du PLUc de la CUD
ORIENTATIONS OBJECTIFS PRECONISATIONS
CREER LA VILLE INTENSE
Répondre à la demande croissante de logements et à l’évolution des besoins de chacun
Production de 7 500 logements pour la durée du PLU, en accord avec les besoins exprimés par le SCOT
2/3 en renouvellement urbain et 1/3 en extension urbaine
Diversification des typologies de logements
Mixité intergénérationnelle
Mixité sociale dans les nouveaux programmes
Renforcer les centres urbains existants, pour offrir aux habitants un territoire à la fois attractif et économe en ressources
Densité adaptée à la configuration de chaque commune
- 80 logements à l’hectare pour les centres urbains denses
- 40 logements à l’hectare pour les projets de confortement des tissus urbains existants et/ou affichant des objectifs de développement durable
- 25 à 30 logements à l’hectare pour les secteurs les moins denses
Concevoir une ville proche et facile afin de limiter le recours obligatoire à l’automobile
Amélioration de l’accessibilité, de l’interconnexion et de l’intermodalité dans le cadre des objectifs fixés par le PDU (THNS, mobilités douces, …)
Renforcement des tissus urbains et création de nouveaux quartiers dans les secteurs bien desservis en transports en commun
Renforcer la mixité fonctionnelle
Renforcer le centre de l’agglomération
48
ORIENTATIONS OBJECTIFS PRECONISATIONS
AMELIORER LA QUALITE DE
L’ENVIONNEMENT ET DU CADRE DE VIE
Préserver, protéger et valoriser les milieux naturels Poursuite de la démarche de protection des espaces naturels remarquables
Permettre la restauration et la reconstitution des paysages naturels pour une meilleure relation entre les espaces industriels, le milieu urbain et la nature
Poursuite de la création d’espaces naturels paysagers, d’espaces boisés et récréatifs
Renforcement de la présence de la nature via la trame verte et bleue d’agglomération
Favoriser l’attractivité du territoire grâce à la qualité urbaine et architecturale
Encourager l’architecture créative, la qualité des espaces publics, la qualification des entrées de ville, les constructions HQE, …
Réduire l’exposition du territoire aux pollutions et aux risques naturels majeurs
Réduction de l’exposition aux nuisances liées au bruit et à la pollution (espaces tampons)
Gestion des espaces selon les risques
FAVORISER UN DEVELOPPEMENT
PORTUAIRE ET LOGISTIQUE
INDUSTRIEL ET TECHNOLOGIQUE DURABLE ET UNE
DIVERSIFICATION DU TISSU ECONOMIQUE
Créer les conditions d’un renforcement des activités portuaires logistiques industrielles et technologiques
Optimisation des ressources foncières de la ZIP (28% du territoire communautaire)
Considérer l’amélioration de la qualité environnementale et la prévention des risques technologiques comme condition d’un développement industriel durable
Diversifier le tissu économique en assurant une offre complémentaire en matière de foncier pour les activités économiques
Stratégie de maîtrise foncière au service de la diversification économique
Amélioration de la performance environnementale des ZAE
Permettre le maintien de l’activité agricole en préservant les espaces dédiés à cette activité
Préservation de la zone maraîchère
Développer le secteur du tourisme Diversification de l’offre d’hébergement touristique sur les pôles identifiés en améliorant leur accessibilité
Favoriser le maintien et le renforcement de l’offre commerciale
Renforcement de la mixité des fonctions dans le tissu urbain
Complémentarité des pôles commerciaux
Source des données : Powerpoint de présentation du PLUc
49
Dans le zonage du PLUc, les 26 987 hectares du territoire communautaire sont
répartis par fonctions :
- 5 943 ha de zones urbaines ;
- 608 ha d’extension urbaine ;
- 7 036 ha de zone industrialoportuaire ;
- 9 388 ha de zones agricoles ;
- 4 012 ha de zones naturelles.
Figure 14 Affectation des surfaces du PLUc
Source : CUD, DEPSEN
Sur le diagramme ci-dessus, on peut noter un relatif équilibre entre espaces
urbanisés ou artificialisés (zones urbaines, extension urbaine, zone industrialo-
portuaire) et espaces naturels et agricoles. Le Grand Port Maritime garde une
place prépondérante au sein du territoire communautaire. Il possède un zonage
spécifique dans le PLUc (UIP).
Sur la carte ci-contre, on remarque que les espaces agricoles, en jaune, sont
principalement concentrés sur la frange sud du territoire communautaire.
La zone industrialo-portuaire, en rose, s’étend à l’ouest du territoire, dans toute
sa partie nord.
Elle dessine l’urbanisation en rouge, avec la conurbation dans la partie est du
territoire, autour de Dunkerque. Dans l’avant pays, le paysage est plutôt
caractérisé par de petits bourgs.
Les espaces naturels se forment le plus souvent en ceinture verte autour des
espaces artificialisés et en « croissant vert » à l’est du territoire, entre
Coudekerque et Bray-Dunes.
Les échanges entre ces différents espaces sera analysée dans la partie 2. Ils sont
symptomatiques du contexte dans lequel s’inscrit la loi ALUR et les objectifs du
SRCAE : les espaces naturels et agricoles sont soumis à un ensemble de pressions
qu’il convient de réguler, d’autant plus que l’artificialisation de ces espaces est le
plus souvent irréversible.
50
Figure 15 Plan de zonage général
Source : Site internet Dunkerque Grand Littoral
51
Lors de l’élaboration du PLUc, les orientations du PADD ont été spatialisées dans
des cartes d’enjeux.38
Ces cartes ont été élaborées en croisant les secteurs dits
structurants au regard de leur fonctionnement urbain (polarités, densités,
accessibilité en transports en commun) et le plan du patrimoine architectural et
paysager. Le croisement de ces cartes a amené à déterminer les secteurs à forts
enjeux de préservation ou de mutation.
Les espaces comprenant des typologies remarquables sont à préserver ou à
renforcer au travers du règlement d’urbanisme.
Les secteurs en mutation sont définis par le croisement d’un ensemble
d’informations : les typologies non remarquables, la présence d’un maillage
structurant voué à se développer, la présence de liaisons de mode doux mettant
en lien les zones naturelles. Sur ces espaces, des polarités devront être
renforcées ou créées (centre bourg, centre-ville, ville centre d’agglomération, ...).
Si la mutation semble rapide, des outils du PLU pourront alors être mis en place
afin d’organiser la mutation de ces secteurs structurants (Orientations
d’Aménagement et de Programmation (OAP), emplacement réservés, …). Ces
outils remplissent alors un ensemble d’objectifs définis par le PADD :
- Renforcer le maillage du territoire et ménager les franges vertes et
bleues de qualité ;
- Saisir l’opportunité de convergence d’éléments support d’urbanité
(transports en communs structurants, équipements, services, modes
doux, …) afin d’offrir une proximité de services à un grand nombre
d’habitants ;
- Renforcer l’image d’une agglomération en bord de mer ;
38
L’ensemble des informations suivantes sont issues d’un powerpoint de présentation du PLUc réalisé par la DEPSEN.
La réalisation de ces objectifs doit alors s’accompagner de la définition de la
typologie de référence à imposer à ces secteurs et du nouveau statut urbain de
ceux-ci.
Il nous semblait alors important de notifier la présence d’Orientations
d’Aménagement et de Programmation (OAP) au sein du PLUc. Celles-ci
concernent en majorité des secteurs en renouvellement ou en extension urbaine
où la collectivité souhaite préciser ou compléter les zonages et le règlement
correspondant. Le PLUc de la CUD comporte aussi une OAP transversale,
l’orientation d’aménagement Trame Verte et Bleue. Celle-ci est déclinée en deux
cartes ; une pour le secteur est, de Dunkerque à Bray-Dunes, et une pour le
secteur ouest, de Grand-Fort Philippe à Mardyck. La présence de cette OAP
thématique est l’expression même d’une approche transversale de la CUD pour
l’aménagement de son territoire. Elle est surtout le synonyme d’une prise de
position volontariste vis-à-vis de la valorisation de ses paysages et de ses espaces
naturels. Dès les années 1970 ont en effet été réalisées de vastes acquisitions
foncières afin de réaliser des boisements et des écrans végétaux entre la ville et
les sites industriels. Cette politique s’inscrit dans un ensemble de documents
déclinés à l’échelle du SCOT et de la CUD.
1.3.4. « 40 ans de politique environnementale »
(Loriod, 2013)
L’ensemble des documents stratégiques présents à l’échelle de la CUD et leur
application est en réalité le reflet d’une politique volontariste de l’institution en
matière d’aménagement et de gestion des espaces naturels.
Dès sa création en 1968, la CUD dispose en effet d’une direction appelée « cadre
de vie », ce qui traduit sa politique volontariste quant à la préservation et la
valorisation des espaces naturels sur son territoire. Dès les premiers SDAU, la
CUD fait le choix de mettre en place des mesures compensatoires en créant des
« zones vertes ». Celles-ci sont récréatives dans les périphéries, ce sont les bases
52
de loisirs et parcs d’agglomération, et séparatives entre les zones d’habitats et les
activités, ce sont les coupures et ceintures vertes. Les dunes à l’est de Dunkerque
(Dune Dewulf, dune du Perroquet et dune Marchand), réservoirs de biodiversité
à l’échelle régionale, sont par ailleurs acquises et rétrocédées au Conservatoire
de l’Espace Littoral et des Rivages Lacustres (CELRL). Les espaces dunaires sont
intégrés en 1990 au réseau européen Natura 2000.
Entre 1970 et 1990, la CUD est donc dans une logique d’acquisition de terrains
(Loriod, 2013). Elle pilote aussi des aménagements : le plan d’eau d’Armbouts
Cappel et de Saint Georges sur l’Aa mais aussi le Bois des Forts à Coudekerque.
L’acquisition et l’aménagement de ce dernier est la résultante d’une volonté
politique précurseur. En effet, ce bois a été acquis au titre des mesures
compensatoires relatives au développement portuaire dès 1972 alors que les
premières législations françaises dans ce domaine datent de 1976 avec la loi
relative à la protection de la nature (Loi n°76-629 du 10 juillet 1976 relative à la
protection de la nature). Cette politique d’acquisition foncière volontariste des
espaces naturels peut donc être qualifiée d’innovante pour la protection de ces
espaces : « cette politique a permis de soustraire certains espaces à une logique
d’urbanisation ou d’agriculture intensive » (Loriod, 2013, p.56).
A partir des années 2000, la CUD adopte une politique de gestion durable et
adaptée de ses espaces naturels notamment au Bois des Forts où les boisements
sont diversifiés.
L’ensemble de cette politique communautaire concernant les espaces verts est
inscrite au sein d’un document stratégique, le Plan Vert Plan Bleu (PVPB).
Le PVPB décrit le contenu et les modalités de la TVB déclinée notamment dans le
SRCE-TVB à l’échelle régionale. C’est un programme pluriannuel d’action mis à
jour périodiquement qui prend en compte la multiplicité des gestionnaires des
espaces naturels sur le territoire : département, CELRL, CUD, communes, … Ce
plan décline cinq objectifs : l’augmentation de la biodiversité, la protection des
zones urbaines situées à proximité d’infrastructures économiques et routières, la
recomposition des paysages, l’augmentation de l’offre de loisirs récréatifs de
plein air, et le développement de l’offre touristique.
53
Les 3 000 hectares d’espaces verts du territoire y sont découpés en six
catégories :
o Les espaces naturels ;
o Les espaces d’accompagnement paysager des grandes infrastructures ;
o Les bases de loisirs ;
o Les parcs d’agglomération ;
o Les parcs urbains ;
o Les chemins verts.
Catégorie Caractéristiques et objectifs principaux Zone d’influence
Espaces naturels Préservation des derniers massifs dunaires et zones humides d’intérêt remarquable Espace de respiration dans la conurbation Dunkerque-Leffrinckoucke – Zuydcoote-Bray Dunes
Périmètre communautaire et extra communautaire
Espaces d’accompagnement paysager des grandes
infrastructures
Reconstitution d’un paysage attractif autour des grandes infrastructures du territoire Séparation des infrastructures et des zones urbanisées
Périmètre communautaire, extra-communautaire voire supranational (liaison avec la Belgique)
Bases de loisirs Création d’espaces récréatifs de plusieurs centaines d’hectares à proximité des zones urbanisées
Périmètre communautaire et extra communautaire
Parcs d’agglomération Création ou réhabilitation d’espaces récréatifs de plusieurs dizaines d’hectares à proximité des zones urbanisées
Périmètre communautaire essentiellement Conçus pour desservir une population d’environ 30000 habitants
Parcs urbains Espaces récréatifs de quartier d’une superficie de 1 à 10 ha desservant une population d’environ 5 à 10 000 habitants
Périmètre communautaire
Chemins verts Aménagement d’un réseau de chemins à travers le territoire communautaire pour permettre l’accès au public des espaces verts (à l’intérieur des espaces et entre eux) Favoriser les déplacements doux Support pour la circulation de la biodiversité (corridors biologiques, préconisation DOG du SCOT)
Encore non déterminé malgré une fréquentation notable des tronçons préexistants (opération d’observation et comptage)
D’après A. Loriod (2013)
Données issues du Plan Vert Plan Bleu communautaire
Figure 16 Typologie des différents espaces du Plan Vert Plan Bleu communautaire
54
Type Espaces concernés Communes concernées Superficie
(en ha)
Espaces naturels
Dunes du Perroquet Bray-Dunes 295
782.3
Dunes du Calvaire Bray-Dunes 31
Dune Marchand Zuydcoote / Bray-Dunes 115
Dune Dewulf Zuydcoote / Leffrinckoucke 275
Dunes ex ZAC de la Plage Leffrinckoucke 1.3
Les Salines Fort-Mardyck / Saint-Pol / Grande-Synthe / Dunkerque
65
Accompagnement Paysager des Grandes Infrastructures
Accompagnement paysager de l’A16 /
906.1
Croissant vert (hors Bois des Fort et Parc d’Agglomération Chapeau Rouge)
Coudekerque-Branche / Teteghem / Leffrinckoucke / Zuydcoote
99
Paysagement de la zone industrialo-portuaire Gravelines / Loon-Plage / Mardyck 150
Coupure verte de Gravelines Gravelines 145
Coupure verte de Loon-Plage Loon-Plage 235
Coupure verte du Prédembourg Grande-Synthe 170
Coulée verte du Fossé Défensif Dunkerque / Saint Pol sur Mer 100
Coupure verte de Fort-Mardyck Fort-Mardyck 7.1
Entrées de ville Toutes les communes /
Bases de loisirs
Base de loisirs du Bois des Forts Coudekerque / Coudekerque Branche 355
580 Base de loisirs de l’Aa Saint Georges sur l’Aa 225
Stations balnéaires Bray-Dunes / Zuydcoote / Leffrinckoucke / Dunkerque / Gravelines / Grand-Fort-Philippe
/
Parcs d’agglomération
Fort Louis Coudekerque-Branche 41
660
Fort de Petite-Synthe Dunkerque 40
Lac du Puythouck Grande-Synthe 195
Parc du vent Dunkerque 30
Espace Vauban Nature Gravelines 85
Lac d’Armbouts Cappel Armbouts-Cappel 145
Lac du Chapeau rouge Teteghem / Leffrinckoucke 124
Parcs urbains
Parc de l’Estran Grand-Fort-Philippe 10
57.7
Parc des Châteaux Bourbourg 18
Parc du Courghain Grande-Synthe 7
Parc du Crayhof Cappelle la Grande 3
Parc des Tourelles Loon-Plage 1
Parc Jacobsen St Pol sur Mer 6
Parc Bayard St Pol sur Mer 3
Parc Cabourg Dunkerque 2
Parc Saint Joseph Grande-Synthe 2.6
Parc Degroote Teteghem 2
Parc du canal des Moëres Teteghem 2.5
Parc Hoche Coudekerque-Branche 0.6
Figure 17 Superficie et localisation des espaces recensés dans le Plan Vert Plan Bleu communautaire
55
Chemins verts
Platier d’Oye – Parc de l’Estran – Parc d’agglomération Vauban Nature
Grand-Fort-Philippe / Gravelines
Coupure Verte de Gravelines (Parc du Polder) – Parc d’Agglomération Vauban Nature - Base de Loisirs Vallée de l’Aa – Parc des Châteaux
Gravelines / Saint Georges sur l’Aa / Bourbourg
Base de Loisirs Vallée de l’Aa – Ceinture Verte de Loon-Plage (Parc Galamé) – Coulée Verte de Mardyck – Parc d’Agglomération du Puythouck.
Saint George sur l’Aa / Loon-Plage / Mardyck / Grande-Synthe
Parc d’Agglomération du Puythouck – Coupure Verte du Prédembourg – Salines
Grande-Synthe / Fort-Mardyck
Parc d’Agglomération du Puythouck – Parc d’Agglomération du Fort de Petite-Synthe
Grande-Synthe / Dunkerque
Parc d’Agglomération du Lac d’Armbouts Cappel – Parc d’Agglomération du Fort de Petite-Synthe – Coulée Verte du Fossé Défensif (Parc Jacobsen) – Salines
Armbouts Cappel / Dunkerque / Fort-Mardyck
Parc d’Agglomération du Lac d’Armbouts Cappel – Parc du Crayhof – Base de Loisirs du Bois des Forts – Parc d’Agglomération du Fort Louis
Armsbouts Cappel / Cappelle la Grande / Coudekerque
Base de Loisirs du Bois des Forts – Parc du Canal des Moëres – Parc d’Agglomération du Lac du Chapeau Rouge
Coudekerque / Teteghem / Leffrinckoucke
Parc d’Agglomération du Lac du Chapeau Rouge – Parc d’Agglomération du Parc du Vent – Espaces Naturels Dunes de l’Est
Teteghem / Leffrinckoucke / Dunkerque
Réalisation A.Legrand (2014)
Données issues du Plan vert communautaire
56
La CUD dispose par ailleurs d’une Stratégie Biodiversité. Elle gravite autour de
quatre objectifs majeurs :
- Inscrire la Trame Verte et Bleue (TVB) dans le PLUc ;
- Faire évoluer la Trame Verte et Bleue grâce aux interventions d’experts ;
- S’assurer de l’investissement de l’ensemble des gestionnaires d’espaces
verts sur le territoire ;
- Faire participer le public.
La stratégie locale de biodiversité, composante du Plan Climat Territorial a été
validée en Conseil Communautaire en 2011. Elle confirme les orientations prises
dans le SCoT en 2007. Cette stratégie prend en compte l’ensemble des acteurs
partenaires sur le territoire communautaire, territoire composite où de multiples
enjeux se croisent. En effet, d’après la stratégie locale de biodiversité, la
préservation de celle-ci doit se faire dans le respect de l’équilibre entre
environnement, croissance économique et bien-être des populations.
Cette stratégie a permis d’élaborer un état des lieux de la faune et de la flore, de
favoriser la préservation et le développement des zones humides et d’améliorer
la gestion des espaces verts pour tendre vers la neutralité carbone, dans la
continuité des axes développés dans le Plan Climat territorial.
Il est important de noter que cette stratégie ne se limite pas aux espaces
remarquables. « Les objectifs fixés sont de restaurer et de valoriser tous types de
milieux (remarquables ou non) en conciliant les différents enjeux du territoire :
activités industrielles, portuaires, environnementales, urbaines et rurales. Le
territoire dunkerquois est à la fois naturel et industriel, naturel et portuaire,
naturel et urbain… »39
.
39
http://www.grandesvilles.org/thematiques/developpement-urbain-durable/biodiversite-exemples-engagements-pris-actions-menees-par-0
A ce titre, « les enjeux de demain seront de poursuivre et d’affirmer le concept
de Nature en ville, de s’assurer de la fonctionnalité de la trame verte et bleue »40
.
Ces enjeux sont à prendre en compte dans l’élaboration de la stratégie foncière
de la CUD.
Aujourd’hui, pratiquement chaque commune possède ce que la CUD appelle une
« ceinture verte » et les anneaux sont connectés entre eux. Les documents
stratégiques à l’échelle communautaire déclinent les objectifs du SCoT en
matière de préservation de la biodiversité et notamment l’objectif 4 « continuer
à préserver l’environnement ».
Mais, si la CUD possède et gère plus de 1000 hectares d’espaces naturels
aujourd’hui, espaces garants d’un cadre de vie mais aussi du maintien de la
biodiversité, c’est grâce à une action foncière particulièrement volontariste. La
Communauté Urbaine de Dunkerque inscrit en effet comme priorité l’acquisition
systématique des zones NPT du PLUc pour les boiser ou les planter.
1.3.5. Historique de l’action foncière
L’intervention foncière de la Communauté Urbaine de Dunkerque est donc très
volontariste. Il est indiqué dans le PLUc que la CUD maîtrise 10% du territoire,
soit 1700 hectares.
La Direction de l’Action Foncière et du Patrimoine effectue en amont des projets
une veille foncière. Différents outils d’acquisition foncière sont mobilisés comme
le Droit de Préemption Urbain ou l’expropriation par voie de Déclaration d’Utilité
Publique. Une convention avec l’EPF est aussi signée (portage foncier et
requalification sur une trentaine des 80 sites de renouvellement urbain. En
renouvellement urbain, le droit de préemption permet de limiter les coûts du
40
Ibid.
57
foncier. La CUD peut alors négocier avec les opérateurs privés afin d’initier des
opérations innovantes, tout en imposant des plafonds pour les prix de sortie.
Historiquement, la DAFP agit principalement en renouvellement urbain. Le
foncier est vu comme un outil, il ne dispose pas de budget propre. Il semblerait
que ce soit véritablement le premier Programme Local de l’Habitat qui ait
contribué à une première idée de stratégie foncière. Ainsi, 73 hectares ont été
acquis en renouvellement urbain sur la période 2006-2012, ce qui représente
26.5 millions d’euros. A ce titre, en 2010, 42% des logements neufs ont été
construits sur du patrimoine communautaire (Extrait du PLUc).
Un nouveau Plan d’Action Foncière est en train d’être renégocié. Il devra prendre
place dans un contexte de raréfaction budgétaire, où il devient primordial de
prioriser. C’est aussi en réponse à ce contexte que se pose cette étude.
1.3.6. Un Plan Local d’Urbanisme intercommunal
en procédure de révision
La révision du Plan Local d’Urbanisme communautaire (PLUc) a été engagée en
décembre 2013. La Communauté Urbaine de Dunkerque souhaite mettre en
place un Plan Local d’Urbanisme intercommunal Habitat et Déplacement (PLUi
HD41
) et poursuivre les réflexions, en intégrant au PLU, le Plan de Déplacement
Urbain (PDU) et le Plan Local de l’Habitat (PLH)42
.
41 La délibération ne prend pas en compte l’intégration de Ghyvelde au sein du périmètre
communautaire, intégrée en janvier 2014. La loi ALUR prévoit des dispositions transitoires
pour son intégration à la procédure.
Avec la loi ALUR, le SCOT devient le document pivot, qui fait écran à tous les
documents de planification. Le PLUi HD doit être compatible uniquement avec le
SCOT. La problématique sur le territoire est que le SCOT est entré en procédure
de révision, sur un rythme plus lent que celui du PLUi HD. La compatibilité ne
pourra se faire, a priori, qu’a posteriori.
La loi ALUR rend aussi caduque les POS à compter du 1er
janvier 2016, en les
renvoyant au RNU. Sur le territoire communautaire, Spycker est encore régit par
un POS. Ghyvelde est en procédure de révision.
La CUD travaille actuellement en partenariat avec l’Agence d’urbanisme et de
développement de la région Flandre-Dunkerque (AGUR) sur la mise à jour du
diagnostic par le biais de l’organisation d’ateliers thématiques. Cet état des lieux
permettra de dégager des enjeux afin de réinterroger le Projet d’Aménagement
et de Développement Durable, présenté plus haut (PADD).
Les ateliers thématiques sont organisés en quatre thématiques :
- L’habitat, la mobilité, la démographie ;
- L’économie et la mobilité ;
- L’environnement ;
- Le foncier, le diagnostic urbain, le paysage.
Le principe de ces ateliers est d’associer et d’impliquer dans la démarche de
révision du PLUi les différents services communautaires, invités aux différentes
séances.
L’intérêt de ces ateliers repose dans l’échange qu’ils permettent entre les
services communautaires (et donc les thématiques), préalable à l’élaboration du
PLUi. Cet état des lieux partagé servira de base de travail et d’échanges avec les
élus communautaires.
58
La mission de stage qui m’est confiée prend place dans ce contexte de révision du
PLUi. Elle réinterroge alors les grands équilibres du PLUc, dans un contexte de
limitation de l’artificialisation des sols de plus en plus drastique. Une autre
thématique à prendre en compte, et de façon primordiale, est celle des risques
qu’ils soient naturels ou technologiques. Elle s’impose de façon transversale sur
le territoire du dunkerquois et il s’agit de faire de cette contrainte un atout dans
le cadre d’une approche intégrée de l’occupation des sols qui conjugue
renouvellement urbain et préservation des espaces naturels ou agricoles.
L’ensemble des enjeux seront interrogés dans la suite du mémoire.
Cette dernière sous-partie s’attachait plus à dresser un état des lieux de la
« culture » de la Communauté Urbaine de Dunkerque, à la fois en matière de
planification spatiale ou d’action foncière. Cette étude renseigne la réflexion à
mener dans le cadre d’une poursuite des objectifs d’approche intégrée de
l’occupation des sols et de son inscription au sein même du document
d’urbanisme, en adéquation avec les prescriptions nationales ou régionales.
59
2. Des enjeux de densification urbaine et de
préservation des espaces naturels et agricoles :
méthodologie de travail et d’analyse
La Communauté Urbaine de Dunkerque possède une certaine historicité à la fois
dans la planification spatiale ou dans l’action foncière dans leur approche
intercommunale. Elle mobilise alors un ensemble d’outils afin de mettre en
œuvre son projet de territoire. L’analyse de ces outils et de leur mobilisation
permet de renseigner un peu plus la culture de la CUD dans ce domaine mais
aussi de dresser un portrait succinct de la consommation foncière du territoire,
point de départ nécessaire pour toute élaboration d’une stratégie et pour
comprendre l’enjeu de cette mission de stage au regard des objectifs chiffrés de
limitation de la consommation de l’espace fixés à l’échelle régionale.
Cette partie dresse alors l’ensemble des enjeux qui se croisent sur le territoire –
qu’ils soient urbains, naturels ou agricoles – afin de saisir l’ensemble des
perspectives et problématiques à prendre en compte. Cette analyse s’attachera à
dégager des documents supra communautaires ou communautaires l’ensemble
des objectifs ou prescriptions que le Plan Local d’Urbanisme doit prendre en
compte ou transcrire. Des pistes de traduction dans le PLU seront esquissées.
2.1. Quel bilan foncier du Plan Local
d’urbanisme communautaire ?
L’artificialisation des sols a principalement trois causes. On peut dans un premier
temps parler de l’habitat. Les besoins en logements sont en augmentation,
notamment en raison de l’augmentation du nombre de ménages liés à la
décohabitation et la diminution de la taille de ceux-ci. Deux autres causes de
l’artificialisation des sols sont le développement des infrastructures et des
activités économiques. Il semble alors nécessaire de réfléchir à l’occupation du
sol du territoire afin de préserver des équilibres entre des espaces aux différents
enjeux. Réfléchir à cet équilibre ne peut se faire qu’avec une analyse poussée de
l’occupation actuelle mais aussi des outils et dispositifs déjà mis en place par la
collectivité afin de maîtriser son développement et de mettre en œuvre son
projet de territoire. C’est ce à quoi s’attache cette première sous-partie.
2.1.1. Les outils fonciers du Plan Local d’Urbanisme
communautaire déjà mobilisés : état des lieux
Le Plan Local d’Urbanisme communautaire de la Communauté Urbaine de
Dunkerque mobilise en effet déjà un ensemble d’outils visant à agir sur son
foncier.
Tout d’abord, le foncier communautaire est évidemment régit par des règles
d’occupation des sols exprimées dans le règlement et le plan de zonage du
document d’urbanisme. Le territoire communautaire est divisé en quatre zones
principales : les zones urbaines (indice U), les zones à urbaniser (indice AU), les
zones agricoles (indice A) et les zones naturelles (indice N). Les dispositions
applicables à chaque zone influent sur l’usage du sol et peuvent donc être un
moyen d’agir sur le foncier, voire de porter une stratégie foncière. Par exemple,
une zone classée NPT, zone naturelle de protection et de sauvegarde des milieux
écologiquement sensibles, des sites et des paysages, permet de protéger des
60
espaces naturels sensibles de toute urbanisation de manière durable. Ceci
permet de protéger les espaces définis comme vulnérables.
A titre d’exemple, les anciens POS des communes de la Communauté Urbaine de
Dunkerque consacraient plus de 1700 ha à de l’extension urbaine, environ 700 à
vocation d’habitat et 1000 à vocation d’activités économiques. Le zonage du PLUc
a foncièrement réduit ces emprises : l’ensemble des zones 1AU et 2AU, habitat et
activités confondues, représentent environ 600 hectares.
Figure 18 Nombre d'hectares en extension urbaine dans le PLUc de la Communauté
Urbaine de Dunkerque
Zonage du PLUc Nombre d’hectares
1AU 111.5
2AU 146.8
1AUE 53.2
2AUE 47.6
1AUT 149
2AUT 100.3
Total 608.4
A.Legrand (2014) D’après PLUc (2012)
Ce zonage permet aussi de limiter l’exposition des populations aux risques, et
notamment au risque de submersion marine. Dans le PLUc, les zones d’extension
urbaine en aléa faible peuvent être urbanisées si risque de submersion et
urbanisme sont rendus compatibles (Justification des choix). Un indice « s » peut
alors être apposé au zonage. Concernant les zones en aléa moyen, fort, voire très
fort, toute ouverture à l’urbanisation était exclue, et le reclassement était alors
de mise, vers une zone N ou une zone A. Aujourd’hui, d’après Grégory Galvez,
chargé des risques majeurs à la Communauté Urbaine de Dunkerque, une
urbanisation en aléa moyen pourrait être rendue possible si un urbanisme dit
résilient est mis en place. Ceci permettrait de reconsidérer l’urbanisation de
certaines zones, dans un contexte où la collectivité est en déficit de logements.
Concernant les zones déjà urbanisées, les principes de constructibilité sont
maintenus quelque soit l’aléa. Les cartes d’aléa sont cependant annexées au PLU
« pour la bonne information des pétitionnaires d’autorisations de construire ou
d’aménager » (Justification des choix). Une « stratégie de territoire urbain
résilient » peut faciliter la mise en œuvre d’un projet de territoire qui conjugue
plusieurs enjeux de développement : cadre de vie, attractivité urbaine,
économique, résidentielle, développement urbain durable.
La Communauté Urbaine de Dunkerque s’est par ailleurs servie d’un zonage
spécifique pour geler certains secteurs : la zone UY. Dans cette zone, toutes les
constructions et installations sont interdites (mise à part des extensions de
constructions existantes de moins de 50 mètres carrés, des extensions de
constructions existantes pour des travaux de mise en conformité ou des
constructions, extensions ou reconstructions à usage de service public ou
d’intérêt collectif). L’existence même de cette zone a cependant été
désapprouvée par l’Etat.
61
Zonage du Plan Local d’Urbanisme communautaire de la Communauté Urbaine de Dunkerque : extrait du règlement volume 2, modifié le 17 octobre 2013
Les zones urbaines Les zones urbaines mixtes La zone UA correspond aux secteurs de centralités, polarités où une densité forte est recherché en lien avec la présence de commerces services et de transports en commun
La zone UB correspond à des secteurs denses ayant un intérêt patrimonial
La zone UH correspond aux secteurs urbains proches du rivage
La zone UK correspond aux tissus résidentiels
La zone UL correspond aux secteurs où prédominent les constructions de logements collectifs de grande hauteur
La zone UX correspond aux secteurs de restructuration urbaine
La zone UY correspond aux secteurs de reconversion urbaine Les zones urbaines monofonctionnelles La zone UE correspond aux espaces d’activités industrielles, artisanales et tertiaires de la communauté urbaine. Elle comprend un sous-secteur UEc dans lequel sont admises les activités commerciales et l’hébergement hôtelier La zone UI correspond aux zones d’activités industrielles La zone UIP correspond à la zone industrialo-portuaire destinée à accueillir des aménagements portuaires, les établissements nécessaires à l’exercice des missions du Grand Port Maritime de Dunkerque, les établissements industriels et commerciaux, ainsi que les services et bureaux qui leur sont liés La zone UT correspond à la zone accueillant les activités touristiques et de loisirs
62
Les zones à urbaniser La zone 1AU correspond aux espaces d’urbanisation future à vocation mixte La zone 1AUE correspond aux zones à urbaniser dédiées aux activités économiques La zone 1AUT correspond aux zones à urbaniser destinées à accueillir les activités touristiques et de loisirs La zone 2AU, 2AUE et 2AUT correspondent aux zones d’extension urbaine différées dont l’ouverture à l’urbanisation est subordonnée à une modification du PLU
Les zones agricoles Les zones agricoles concernent les secteurs à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres exploitées. Il s’agit d’espaces préservés de l’urbanisation La zone A correspond aux espaces réservés à l’agriculture La zone AI correspond aux espaces réservés à l’agriculture situés en zone naturelle d’intérêt écologique faunistique et floristique La zone AL correspond aux espaces agricoles soumis aux restrictions de la loi Littoral La zone AM correspond aux espaces agricoles maraîchers et horticoles La zone AR correspond aux espaces agricoles réservés à long terme à la réalisation d’aménagements La zone Ah intègre les constructions à usage d’habitation disséminées dans les espaces agricoles La zone Ae intègre les constructions à usage d’activités disséminées dans les espaces agricoles La zone Asp intègre les constructions à usage d’équipements disséminées dans les espaces agricoles
63
Les zones naturelles Les zones naturelles identifient les espaces à protéger en raison de la qualité des sites, des milieux naturels, des paysages La zone NC intègre les espaces de campings compatibles avec le caractère naturel des sites La zone NJ est une zone naturelle ayant vocation à accueillir des jardins familiaux La zone NL est une zone naturelle de qualité paysagère à vocation récréative et de loisirs La zone NPP est une zone à dominante naturelle qui intègre les infrastructures La zone NPT est une zone naturelle de protection et de sauvegarde des milieux écologiquement sensibles des sites et des paysages La zone NVN est une zone naturelle dans laquelle sont autorisés les dépôts pour le compte des Voies Navigables de France Les zones Nh, Ne et Nsp intègrent les occupations existantes dans les zones naturelles
64
Le PLUc mobilise un autre outil : les emplacements réservés. Selon Cécile Baratte,
actuellement chef de projet aménagement à la Direction de l’Habitat et de
l’Aménagement, anciennement en charge du PLUc, les emplacements réservés à
la réalisation de logements ont été mis en place et mobilisés afin de faciliter la
préemption. Il ne s’agit pas d’une démarche active d’acquisition. Il s’agit plus
d’un outil afin de mettre en œuvre la mixité sociale au cœur des projets de
logements. En effet, « pour chaque emplacement réservé, tout projet devra
respecter le programme indiqué ainsi que la part de logements selon les
catégories précisées » (Extrait du règlement). Des objectifs de mixité sont
indiqués comme des minima. Par exemple, l’emplacement réservé BD3 à Bray
Dunes impose un minimum de 50% de logement locatif social sur un total de 10 à
18 logements. Ces emplacements réservés à la réalisation de logements ont été
inscrits au PLUc avec un dialogue avec le PLH.
D’autres emplacements réservés sont aussi mobilisés dans le PLUc, ce sont les
emplacements réservés aux voies et ouvrages publics, aux installations d’intérêt
général et aux espaces verts, en application de l’article L123-1.8° du Code de
l’urbanisme. Ces emplacements peuvent par exemple servir à liaisonner des
espaces verts, à créer des voies d’accès aux zones urbanisées, à créer ou étendre
des équipements publics. Ils sont soit à destination de la collectivité, des
communes, du département ou de l’Etat (échangeur A16).
Figure 19 Deux emplacements réservés à Bray-Dunes inscrits au PLUc et au PLH
Source : Arcopole, logiciel SIG de la Communauté Urbaine de Dunkerque
65
Figure 20 Exemple d'emplacements réservés liaisons piétonnes et cyclables sur la commune de Grande-Synthe
S. Vroelant, A. Legrand (2014)
66
Un autre outil foncier du PLUc mobilisé par la CUD est le périmètre d’attente de
projet d’aménagement. Ils sont au nombre de quatre :
- PAPA Grand Millebrugghe à Armbouts-Cappel ;
- PAPA Site Vaesken à Bourbourg ;
- PAPA Pappe Land à Cappelle-la-Grande ;
- PAPA UX Cora à Coudekerque-Branche.
Le PLUc de la Communauté Urbaine de Dunkerque mobilise aussi des
Orientations d’Aménagement et de Programmation (OAP), notamment pour les
zones 1AU à vocation d’habitat pour lesquelles les études urbaines ne sont pas
suffisamment avancées (Justification des choix). Si un outil comme une ZAC est
mis en place, la collectivité a fait le choix de ne pas définir d’OAP. Les orientations
d’aménagements peuvent être définies comme des « dispositions écrites ou
graphiques » (Ibid.), elles s’accompagnent de « schémas qui mentionnent les
accès, les tracés des voiries principales, les éléments d’intérêt patrimonial et
paysager à préserver et à valoriser » (Ibid.). A ce titre, elles sont le pont direct
entre la planification et l’opérationnalité.
2.1.2. Quelle consommation foncière dans le
dunkerquois ? Etat des lieux de la mobilisation
des outils fonciers du PLUc par secteurs
Afin d’estimer les futurs besoins de la Communauté Urbaine de Dunkerque en
foncier, il convient de faire un point d’étape sur la consommation foncière du
territoire, sur un ensemble de thématiques : l’habitat, l’économie, le tourisme,
les espaces agricoles ou les espaces naturels. Un état des lieux des outils du PLUc
mobilisés pour répondre aux besoins des différents secteurs de développement
permettra en effet d’influer sur l’écriture et l’inscription de la stratégie foncière
dans le PLUi en fonction des besoins, des disponibilités ou des raretés foncières.
Ce point d’étape a été réalisé en concertation avec l’ensemble des services
communautaires concernés.
L’habitat
Le PLH donne la priorité au renouvellement urbain et à la ville intense, en accord
avec les objectifs du PLUc. Les actions foncières se concentrent alors
particulièrement en renouvellement urbain. Sur les cinq années du PLH 2006-
2012, 73 hectares ont été acquis, soit 26,5 millions d’euros, afin de construire des
logements (Justification des choix). En 2010, 42% des logements neufs ont été
construits sur du patrimoine communautaire (Ibid.). Le PAF de 2005 identifiait 80
sites de renouvellement urbain ou procédure d’acquisition était systématique.
La collectivité a donc fait le choix, à travers son PLH et son PLU, de concentrer les
actions sur du renouvellement urbain (2/3) plutôt que sur de l’extension urbaine
(1/3). « Les analyses menées dans le cadre du diagnostic du PLH ont montré que
[le] déclin démographique est en grande partie dû à une faiblesse d’ouverture du
foncier à l’urbanisation et par la même à un manque de diversité d’offre urbaine
et de logements dans la période antérieure » (PLH, p.6). Ainsi, pour la période
2013-2018, l’objectif de construction de 2/3 de logements neufs en
renouvellement urbain est maintenu, mais l’objectif de construction neuve en
« confortement urbain » doit être respecté « de manière stricte », afin de prôner
le « renouveau de l’attractivité du territoire (Ibid.). La Communauté Urbaine de
Dunkerque a en effet un besoin en logements et en attractivité résidentielle
accru (objectif total de 600 logements neufs d’après le PLH 2013-2018). Si malgré
une tendance de déprise démographique, la construction de logements neufs est
en augmentation sur le territoire, elle a encore du mal à satisfaire l’entièreté de
la demande des ménages, dont le nombre est en augmentation (décohabitation,
vieillissement, séparations). En effet, la moitié des logements neufs construits sur
le territoire Flandre-Dunkerque le sont dans les communes rurales et péri rurales
de la CUD (SCOT Flandre-Dunkerque), sous forme pavillonnaire. Cette fuite des
ménages en périphérie de la CUD a plusieurs effets : baisse de la population dans
67
l’agglomération et nuisances accrues notamment sur les axes de transports
(encombrement, trafic, …).
Le PLH de la CUD souhaite donc répondre à un ensemble de défis :
- Satisfaire une demande de logements sociaux toujours soutenue ;
- Tenter d’endiguer la fuite des ménages vers l’arrière-pays afin de limiter
la perte de population ;
- Privilégier le renouvellement urbain et le traitement des friches
industrielles qui handicapent l’image de marque du territoire, sans pour
autant exclure une extension maîtrisée dans ses formes urbaines.
La réponse à ces défis passe par trois orientations stratégiques :
- Améliorer l’attractivité résidentielle du territoire et relever le défi
démographique ;
- Contribuer aux équilibres urbains et sociaux de l’agglomération ;
- Répondre à la diversité des besoins et faciliter les parcours résidentiels.
Le PLUc est un des outils de mise en œuvre du PLH via les zones 1AU, 2AU, les
emplacements réservés ou les PAPA.
A titre d’information, l’ensemble des zones d’extension urbaine à vocation
d’habitat (1AU + 2AU) représente 258.3 hectares (PLUc). Le choix a été fait de
limiter l’extension urbaine en termes d’emprise foncière mais aussi en termes de
formes urbaines, en appliquant alors des densités de référence minimales. Cette
densité s’élève à 25 à 30 logements à l’hectare en secteur rural peu dense et à 40
logements par hectare dans les secteurs dits en confortement urbain43
(Ibid.).
La création de ces zones d’extension urbaine répond à plusieurs principes : la
proportionnalité par rapport au tissu urbain existant, la proximité ou la contiguïté
avec le tissu urbain existant, la capacité des réseaux d’eau, d’assainissement,
d’électricité, la capacité des équipements publics et de services à la population et
43
Dans la continuité du bâti ou en appui au tissu urbain existant
la desserte en transports en commun (Justification des choix, p 114). « Le
potentiel de l’extension urbaine à vocation dominante d’habitat est défini dans
chaque commune selon le tissu urbain existant, les besoins en logements, le
potentiel foncier de la commune et la vivacité des territoires agricoles
environnants » (Ibid.). Il s’agit de « répondre à la diversité de la demande et au
défi de l’attractivité urbaine ». Des orientations d’aménagement peuvent alors
influer sur les formes urbaines pour que ces dernières s’intègrent au mieux au
tissu existant tout en étant particulièrement économe en foncier et en ressources
(intentions de compacité, d’accessibilité, de desserte, intégration paysagère,
mixité sociale).
Concernant la consommation des zones 1AU et 2AU (figure suivante), deux zones
ont été consommées depuis la dernière révision du PLUc, soit environ 8 hectares
et 62 logements (cellules vertes)44
.
L’AGUR crée un outil d’évaluation de la consommation foncière en zone 1AU sous
Access. Elle étudie tous les permis de construire et permis d’aménager depuis
2007 pour conclure sur la consommation de la zone. Il s’agit d’avoir un ordre de
grandeur de densité de ces zones et des idées précises des projets qui s’y
implantent.
44
Spycker n’est pas une commune dont l’occupation des sols est régie par le PLUC de la CUD
68
Commune Zone Nombre de logements Surface (en ha) Etat d’avancement Actualisation du PLUc ?
ARMBOUTS - CAPPEL 2AU Centre du village
/ 11.7 Nécessite des travaux d’assainissement (2015)
/
BOURBOURG
1AU ZAC de l’Ecluse 62 logements privés 4 Livrée début juillet 2014 Toute la zone n’est pas urbanisée
2AU ZAC de l’Ecluse 4.3 Livraison fin 2014
2AU Avenue François Miterrand
/ 2.7 Projet remis en cause (fouilles) /
BRAY-DUNES
1AU3 Abbé Catry 0.8 Remis en cause (submersion marine) 1AU3s et 2Aus a minima
2AU / 7.2 Submersion marine /
2AU Ferme de Witte Est
/ 13.2 / /
CAPPELLE-LA-GRANDE
1AU2 ZAC du centre 103 logements en 1ère
phase
26.7 Permis de construire déposés en juillet 2014
Rien de commencé (PC incomplets)
2AU / 33.1 / /
COUDEKERQUE BRANCHE
1AU3 6.8 A revoir avec le maire et avec EDF
2AUs Ferme des Jésuites
/ 32.1 / /
COUDEKERQUE VILLAGE
Zone 1AU3 Fonds de Jardin
4.9 Permis d’aménager avec PC déposés
Opérateur Partenord
Lots libres
2AU prolongement est
/ 0.8 / /
2AU Prolongement nord
/ 2.9 / /
CRAYWICK 1AU3 Plume Straete / 2.4 Prolongement Maison Flamande ? /
GRANDE SYNTHE
1AU1b Bas-Roch 500 logements (sur 6 hectares)
15.1 ZAC créée /
1AU3 Route du Comte Jean
/ 3.7 Pas d’avancée /
GRAVELINES 1AU Rue verte 47 logements 2.7 PC déposés
Figure 21 Etat d'avancement des programmes d'habitat en extension urbaine
69
LEFFRINCKOUCKE
1AU2 Stade Dacosse Rue du 10 juin 1940
/ 3.3 / /
2AUs Cité de l’usine des dunes
/ 12 / /
2AUs Canal / 3.1 / /
2AU Rue de Sainte Catherine
/ 1.1 / /
LOON-PLAGE 1AU2 ZAC 39 logements 12.1 PC Bouyghes /
2AU ZAC Phase 2 9.7 Dossier de création de ZAC en cours
SAINT GEORGES SUR L’AA
1AU3 Rue du village / 2.1 Le propriétaire ne souhaite pas vendre /
2AU Route de l’Aa / 0.9 / /
SPYCKER
Domaine des Ifs 2 12 Logements Locatifs Sociaux
48 lots libres
5 Livraison en septembre 2014 /
Domaine des Ifs 3 / 2.5 / /
TETEGHEM
1AU2 Route de la Branche
15.8 Permis d’aménager délivré au nord
L’aménageur souhaite investir au sud
/
1AU Route du Chapeau Rouge
/ 6.5 / /
ZUYDCOOTE
2AU Rue des crevettes
Perspective d’extension de la maison d’accueil spécialisé
3.3 / /
1AU3 ZAC / 13.8 / 1AU3s
2AU Camping des Dunes
/ 1.4 / /
Total 267.7
A.Legrand (2014)
Source des données : Chefs de projets aménagement, DHA, Grégory Lematre, RTDS, CUD, Juillet – Août 2014
70
Concernant les emplacements réservés, en renouvellement urbain, un certain
nombre de programmes de logements ont été sortis. Certains ERL sont donc à
retirer lors de la modification du PLUi.
Figure 22 Etat d'avancement des Emplacements Réservés Logements
Désignation de l’emplacement
réservé
Programme de logements
Objectif de mixité sociale
Etat d’avancement
Mise à jour du PLUc
AC1 8 à 10 logements
100 % LLS minimum
Pas d’avancée /
BB1 A supprimer des cartes de zonage
BB2 12 à 24 logements
50 % LLS minimum
Pas d’avancée /
BB3 12 à 24 logements
50 % de LLS minimum
Pas d’avancée /
BB4 40 à 80 logements
20 % de LLS minimum
Pas d’avancée /
BD1
45 à 60 logements
80 % de LLS minimum
Travaux commencés (Villogia : 6 individuels privés, 47 LLS)
Suppression de l’ERL ?
BD2 60 à 90 logements
50 % de LLS Pas d’avancée /
BD3 10 à 18 logements
50 % de LLS Pas d’avancée /
BD4
40 à 80 logements
20 % de LLS PC déposé sur une partie de l’ERL mais pourcentage de LLS non respecté
/
CB1 40 à 55 logements
30 % de LLS minimum
Pas d’avancée /
CB2
80 logements Terrains CUD Consultation lancée pour choisir
A supprimer des cartes de zonage (déjà supprimé du
l’opérateur règlement)
CB3 20 à 40 logements
30% de LLS minimum
Terrains CUD Suppression de l’ERL
CB4 85 à 125 logements
30% de LLS minimum
Constructions début 2015
Suppression de l’ERL
CB5 80 à 110 logements
30% de LLS minimum
Foncier trop morcelé
Suppression de l’ERL
CB6 20 à 40 logements
30% de LLS minimum
Pas d’avancée /
CV1 100 à 130 logements
50% de LLS minimum
Pas d’avancée /
CW1 30 à 50 logements
20% de LLS minimum
Pas d’avancée /
DK1
100 à 160 logements
20% de LLS minimum
Consultation lancée En attente d’arbitrage politique ERL non maîtrisé totalement
/
DK2 50 à 70 logements
20% de LLS minimum
Deux PC déposés par un particulier (6 + 8 habitations)
/
DK4 20 à 28 logements
20% de LLS minimum
Pas d’avancée /
DK5 30 à 50 logements
20% de LLS minimum
/
DK6 90 à 120 logements
20% de LLS minimum
Aucune maîtrise CUD
/
DK9 A supprimer des cartes de zonage
DK10 24 à 30 logements
30% de LLS minimum
Pas d’avancée /
DK11 10 à 15 logements
30% de LLS minimum
Pas d’avancée /
DK12 20 à 28 logements
50% de LLS minimum
/ /
DK13 60 à 85 logements
50% de LLS minimum
/ /
DK15 A supprimer des cartes de zonage
DK16 12 à 20 50% de LLS Pas d’avancée /
71
logements minimum
DK17
50 à 70 logements
40% de LLS La CUS n’achète pas tant que les terrains ne sont pas dépollués
DK18 45 à 60 logements
40% de LLS Pas d’avancée /
DK19 175 à 230 logements
40% de LLS minimum
/ /
DK20 10 à 20 logements
50% en accession
/ /
FM1 A supprimer des cartes de zonage
FM2 A supprimer des cartes de zonage
FM3 A supprimer des cartes de zonage
FM4 45 à 60 logements
50% de LLS minimum
Pas d’avancée /
GFP1
50 à 75 logements
40% de LLS minimum
Opération quasiment terminée sur une partie de l’ERL
Réduction de l’ERL
GFP2 60 à 90 logements
40% de LLS minimum
Pas d’avancée /
GFP3 10 à 15 logements
100% de LLS minimum
PC déposé 2014
GFP4 A supprimer des cartes de zonage
GFP5 8 à 10 logements
100% de LLS minimum
Projet en attente (submersion marine)
/
GS1 15 à 20 logements
50% de LLS minimum
Procédure d’expropriation ?
/
GS2 4 à 8 logements
50% de LLS minimum
Pas d’avancée /
GV1 18 à 24 logements
40% de LLS minimum
A renégocier avec la ville qui souhaite en faire un parc urbain
GV2 A supprimer des cartes de zonage
LP1 8 à 10 logements
100% de LLS minimum
/ /
LP2 45 à 60 logements
40% de LLS minimum
Pas d’avancée /
LP3 10 à 20 40% de LLS Démarche /
logements minimum d’acquisition en cours
LP4 30 à 40 logements
40% de LLS minimum
Pas d’avancée /
LP5 30 à 40 logements
40% de LLS minimum
Pas d’avancée /
SP1 A supprimer des cartes de zonage
SP2 60 à 90 logements
50% de LLS minimum
/ /
TG1 40 à 80 logements
40% de LLS minimum
Maison Flamande Suppression de l’ERL
TG2 18 à 24 logements
40% de LLS minimum
Difficultés d’acquisition
/
TG3 30 à 50 logements
25% de LLS minimum
Pas d’avancée /
TG4
60 à 90 logements
40% de LLS minimum
Reconstruction ANRU Acquisition en cours
/
Réalisation : A. Legrand (2014)
Source des données : chefs de projets DHA (juillet-août 2014)
Pas d’avancées significatives sur les PAPA. L’EPF intervient pour la CUD pour les
acquisitions (+démolition/dépollution) à Amrbouts-Cappel (PAPA Grand
Millebrugghe). Des études pourront être lancées.
La zone UY à Gravelines est à requestionner.
72
L’économie
Concernant le secteur économique, la Communauté Urbaine dispose de six parcs
d’activités économiques communautaires sur son territoire :
- Le Parc d’activités à Bourbourg. ;
- Le Parc du Guindal à Gravelines ;
- Le Parc des Repdyck à Grande-Synthe ;
- La Zone Industrielle de Grande-Synthe et de Petite-Synthe ;
- L’Ecopark du Banc Vert à Dunkerque ;
- Le Parc de la Grande Porte à Cappelle la Grande.
Aux 3000 hectares de la zone industrialo-portuaire se juxtapose donc plus de 150
hectares de zones d’activités économiques communautaires. Des communes
possèdent aussi des parcs comme Leffrinckoucke, Teteghem et Grande-Synthe.
Les zones d’activités communautaires sur le territoire sont plutôt attractives et le
rythme de commercialisation est soutenu. Ces zones disposent d’une bonne
accessibilité et d’une bonne visibilité depuis les principaux axes de transports qui
innervent le territoire, par le biais notamment d’une signalétique adaptée. La
CUD travaille par ailleurs actuellement sur cette question de l’attractivité via un
travail sur la signalétique et le paysage afin de définir une identité propre pour
l’ensemble des parcs.
Le rythme de commercialisation s’explique aussi par la proximité du Grand Port
Maritime de Dunkerque (GPMD). Pôle attractif pour le développement des
entreprises par les débouchés qu’il implique, certaines entreprises du GPMD ont
fait aussi le choix de se « délocaliser » afin de se développer en parcs d’activités,
notamment dans le parc de Repdyck et de la Grande Porte. Ce dernier propose
par ailleurs un prix de foncier attractif.
Les zones d’activités communautaires accueillent principalement des entreprises
locales, on parle de développement endogène. Une ruche d’entreprise est
présente sur le territoire (Saint Pol sur mer) et l’ambition de la CUD est
d’accueillir ensuite ces entreprises dans les parcs du territoire.
Aujourd’hui, la CUD doit faire face à plusieurs sortes de problèmes concernant
ses zones d’activités.
Dans un premier temps, face à l’attractivité des zones et leur rythme de
commercialisation, l’offre foncière se fait de plus en plus rare. « Compte tenu du
rythme de commercialisation d’environ 1 à 2 ha par an, il est nécessaire
d’envisager et d’anticiper l’extension des zones d’activités communautaires ou la
création de nouvelles zones à vocation économique »45
. En effet, « d’ici 5 à 8 ans,
les deux principaux parcs d’activités économiques de l’agglomération vont être
entièrement commercialisés ». A court terme, le besoin estimé est de 40 hectares
tous sites confondus. Cette estimation des besoins est rendue possible par un
observatoire qui recense toutes les entreprises et leurs besoins et qui permet
d’anticiper la consommation foncière. Les anticipations sont plutôt aisées dans la
mesure où le marché est relativement stable. A titre d’exemple, la crise n’a pas
impacté de manière forte le développement des PME-PMI sur le territoire.
Des parcelles en extension ont été identifiées en continuité des parcs des
Repdyck et de la Grande Porte. Une stratégie est à définir en lien avec la DEPSEN
et la DAFP. Le partage d’information réalisé avec le service foncier (partage des
projets via un logiciel) est à inscrire dans le PLUi. Des zones de développement
ont aussi été identifiées à Ghyvelde, à Coudekerque-Branche (zone du Tonkin), à
Dunkerque (secteur des formes). Cependant, on peut se poser la question de
45
Note de Catherine Dangreaux, 17 avril 2014, Commercialisation des parcs d’activités et perspectives de développement à court terme du foncier à vocation économique, 4 p.
73
l’ouverture à l’urbanisation de nouvelles zones au vu des objectifs de limitation
de l’artificialisation des sols régionaux.
En effet, si l’on s’intéresse au zonage du PLUc, sur plus de 90 hectares en
extension urbaine dédiés à l’activité économique, seule la zone de Téteghem a
été consommée, soit 7.1 ha environ. Au vu du rythme de commercialisation
rapide des zones, il semble primordial pour la CUD de se positionner sur les
parcelles identifiées afin de soutenir le développement économique. Le GPMD
dispose par ailleurs de foncier mobilisable pour l’accueil d’entreprises générant
du trafic maritime ou non. En effet, le projet Grande Industrie, à Saint Georges
vise à accueillir des entreprises ne générant pas de trafic maritime.
Figure 23 Etat d'avancement des zones 1AUE(c) et 2AUE
Commune Zone Projet Surface (en ha)
Etat d’avancemen
t
Actualisation du zonage
du PLUc
Bourbourg
1AUE ZA Est
ZAE de Bourbourg
(agroalimentaire)
20.5
Acquisition foncière
complexe, convention
avec la SAFER
/
2AU ZA Est Prévision de
l’extension de la ZAE
22.9 / /
Cappelle-la-Grande
2 zones 1AUE Continuité de
l’activité économique
2.9 / /
2AUE Route d’Armbouts-
Cappel
Poursuite de la ZAC de la
Grande Porte 16.4 / /
Gravelines 1AUEcs Pont
de Pierre
Zone commerciale en entrée de
ville
7.7 Attente
d’arbitrage politique
Zone qui n’est plus soumise à l’aléa -> 1AUEc
Loon Plage 1AUE Rue Georges
Pompidou
Zone d’activité
communale 2.7 ? ?
Teteghem
1AUEc Route du Chapeau
Rouge
Zone artisanale
7.1 Aménagée UEc
1AUE Prolongement
de la zone artisanale
5.6 / /
2AUE RD4 Activités
économiques 8.3 En projet
/ 1AUE ?
Total 84.1
A.Legrand (2014)
Source des données : Stéphane Topin, DDET, Cécile Baratte, DHA, CUD, Août 2014
74
Nom du parc Localisation Surface totale Accessibilité Accueil Rythme de
commercialisation
Reste à
commercialiser
Extension prévue ou
envisageable
Parc d’activités
à Bourbourg Bourbourg
Procédure d’acquisition
foncière complexe,
convention avec la SAFER
Agroalimentai
re / 15 ha /
Parc du
Guindal Gravelines 5 ha
Bordure de la
RN1, entre Calais
et Dunkerque
TPE
PME 85 362 m²/an 9 909 m² (soit 1 an)
Pas d’extension
projetée
Parc des
Repdyck
Grande
Synthe 70 ha Autoroute A16
TPE
PME 19 442 m²/an
133 179 m² (soit 7
ans) 20 ha sur Spycker
ZI des 2
Synthes
Petite et
Grande
Synthe
164 ha + 101 ha Autoroute A16 PME
PMI
Entièrement
commercialisée / /
Ecopark du
Banc Vert Dunkerque
5 ha
(Offre tendue)
Entrée
d’agglomération
Accès direct de
l’A16
Proximité gare
TGV
Desserte en bus
et piste cyclable
Tertiaire / 5 ha Portage du foncier par
EPF (extension 5 ha)
Parc de la
Grande Porte
Cappelle la
Grande
46 ha
(Convention avec la
SAFER)
Autoroute A25
PME-PMI
agroalimentai
re
14 989 m²/an 116 499 m² (soit 8
ans)
Environ 15 ha au sud de
la zone
(/ !\ problème de
servitude de l’oxyduc
d’air liquide)
Figure 24 Caractéristiques des zones d'activités communautaires
Source des données : Catherine Dangréaux-Chinot, CUD
75
Le tourisme
La Communauté Urbaine de Dunkerque recense plus de 400 000 nuitées par an
sur son territoire ; 60% sont imputables à un tourisme d’affaire, notamment en
raison de la proximité de la zone portuaire. La CUD comptabilise 1 300 chambres
sur son territoire, un chiffre constant depuis cinq ans, malgré la création de 350
chambres. La collectivité est donc face à un besoin de sortir encore des chambres
pour atteindre le seuil des agglomérations équivalentes : la CUD a un ratio de 5/6
chambres par habitats contre 7/8 pour des agglomérations équivalentes.
Face à ces besoins, la Communauté Urbaine de Dunkerque dispose d’une
stratégie écrite, qui a été traduite dans le PLUc de 2012 en identifiant des zones
préférentielles de développement touristique. On peut citer principalement
l’hôtellerie de centre urbain en zone U, le Paarc des Rives de l’Aa (1AUT, 2AUT),
le Bois des Forts, le Lac de Teteghem (Passage d’un zonage NPT à un zonage
1AUT et 2 AUT). Aujourd’hui, d’après Stéphane Topin, la Communauté Urbaine
de Dunkerque dispose d’assez de territoires fléchés pour l’accueil d’investisseurs
(près de 250 hectares inscrits au PLUc). Si la collectivité souhaite maîtriser ces
projets de développement touristique, il semble indispensable que celle-ci
maîtrise les terrains fléchés afin d’engager des dialogues directs avec les
investisseurs. Peut-on plutôt envisager une traduction dans le document
d’urbanisme via des orientations d’aménagements pour certains secteurs dits
sensibles, comme ceux proches des milieux à protéger ?
On peut par exemple penser au volet touristique qu’il faudra adosser à
l’Opération Grand Site Dunes de Flandres. L’Opération Grand Site des Dunes de
Flandres est portée par le Syndicat Intercommunal des Dunes de Flandres (SIDF),
depuis 2011. L’objectif d’une démarche Grand Site est de mettre en place une
politique intégrée de régulation des flux touristiques et de restauration
paysagère. La démarche dunkerquoise puise son originalité dans sa volonté
d’augmenter la notoriété et la fréquence du site tout en travaillant à sa
restauration paysagère.
La CUD se retrouve associée à ce projet de plusieurs façons, et notamment via le
développement de la Vélo-route Voie Verte entre Dunkerque et la Panne et
d’actions touristiques qui existent ou qui sont à faire émerger, comme les
chemins de la mémoire. La CUD s’est aussi saisie du projet dans la mesure où un
site classé a des impacts sur le développement des communes associées. Par
exemple, la réhabilitation de la ferme Nord à Zuydcoote ne semblait pas
compatible avec une démarche Grand Site. La démarche Grand Site est donc
l’occasion pour la CUD de réinterroger ses pratiques et de les enrichir. Il s’agit de
démontrer que certains projets de développement ne sont pas en contradiction
avec la démarche. En effet, l’originalité du Grand Site des Dunes de Flandres est
qu’il est un Grand Site habité. Il représente donc une occasion pour la CUD de
mettre en place un véritable projet de territoire intégré, en mêlant l’ensemble
des enjeux à concilier sur le territoire qu’ils soient de l’ordre de la production de
logement ou des risques de submersion marine, …
L’intérêt de cette démarche est qu’elle dépasse le périmètre de l’opération Grand
Site pour trouver des points d’accroches sur l’ensemble du territoire, dont le
développement de l’offre d‘ hébergement touristique. En d’autres termes, il
apparaît que l’Opération Grand Site peut devenir un levier de développement
pour l’ensemble du territoire communautaire. Il s’agit de dépasser la simple
protection de l’espace pour envisager un développement autour du Grand Site.
Cependant, d’après Stéphane Topin, directeur adjoint au développement
économique et au tourisme à la Communauté Urbaine de Dunkerque, le PLU doit
être un facilitateur de projets. Il doit encourager les investisseurs à investir dans
le territoire, et ne doit pas être trop contraignant.
76
Figure 25 Etat d'avancement des zones 1AUT et 2AUT
Quel rythme de l’artificialisation des sols ?
Quoi qu’il en soit, s’il apparaît que la Communauté Urbaine de Dunkerque
mobilise un certain nombre d’outils fonciers sur son territoire afin de maîtriser
son développement sans pour autant maîtriser le foncier, le nombre d’hectares
réservés à l’extension urbaine, qu’elle soit à destination d’habitat, touristique ou
économique, reste bien supérieur aux objectifs régionaux. Par ailleurs, le faible
rythme de consommation de ces espaces peut questionner leur inscription même
dans le document d’urbanisme ; d’autant plus que ces espaces, une fois
urbanisés, grignoteront des espaces naturels et agricoles, le plus souvent de
manière irréversible.
Le territoire du SCOT Flandre – Dunkerque est majoritairement composé de
terres agricoles (AGUR, 2014). En effet, elles ne représentent pas moins de 71,5%
de sa superficie totale, contre 56.7% à l’échelle du Nord – Pas de Calais. Les
espaces dits artificialisés, soit par de l’habitat, des zones d’infrastructures, de
zones d’activités ou des chantiers, représentent, eux, 15,8% du territoire du
SCOT. A l’échelle de la CUD, les terres agricoles représentent 65,2% du territoire,
les espaces artificialisés environ 20%.
Cependant, si l’on s’intéresse à l’évolution du Mode d’Occupation du Sol (MOS)
entre 2005 et 200946
, on observe que les espaces urbanisés grignotent de plus en
plus les espaces agricoles et naturels. Ce contexte prend place dans le territoire
du SCOT qui dispose de moins en moins de prairies et d’espaces boisés. Ces
espaces sont sous-représentés sur le territoire du SCOT en comparaison aux
moyennes régionales (AGUR, 2014).
46
Le Mode d’Occupation des Sols (MOS) est une donnée régionale. Il s’agit de
l’ « inventaire exhaustif de l’affectation de la surface des sols, conçu à partir de photos aériennes. Il constitue une donnée objective mesurant les équilibres entre différents types d’espaces » (AGUR, 2014). Le dernier MOS date de 2009.
Commune Zone Projet Surface (en ha)
Etat d’avancement
Actualisation du zonage
du PLUc
Cappelle-la-Grande
1AUT Parc d’activités et de loisirs grand public
59.5 Abandonné A questionner
1AUT 7.6 / /
Coudekerque-Village
1AUT Hébergement de plein air
6.4 Recherche d’un opérateur
/
2AUT Valorisation touristique du site
42.8 Recherche d’un opérateur
/
Craywick 1AUT / 0.9 / /
Gravelines
1AUT Paarc de l’Aa
10 En cours /
1AUT Paarc de l’Aa
14.6
2AUT 9.4 / /
Loon-Plage 1AUT Maison de
la Nature 0.4 / /
Saint Georges sur l’Aa
1AUT 28.3
1AUT 14.7
Teteghem 1AUT
Lac du Chapeau Rouge
3.2 / /
2 AUT Lac du Chapeau Rouge
47.5 / 1AUT ?
Total 245.6
A.Legrand (2014)
Source des données : Stéphane Topin, DET, Cécile Baratte, DHA, CUD, Août 2014
77
Il semblait donc important de se pencher sur la consommation des espaces
naturels et agricoles afin d’orienter les perspectives de développement et donc la
stratégie foncière de la CUD.
Figure 26 Mode d'Occupation des Sols de la Communauté Urbaine de Dunkerque en 2009
1,7% 1,8% 4,5%
6,9%
9,1%
10,8%65,2%
Mines, décharges et chantiers
Espaces verts artificialisés non agricoles
Surfaces en eau
Forêts et milieux semi-naturels
Zones industrielles ou commerciales et réseaux decommunication
Tissu urbain continu
Territoires agricoles
A.Legrand (2014)
D’après AGUR (2014)
Source des données : SIGALE
78
Figure 27 Gains et pertes de la surface agricole utile en hectares par communes entre 1988 et 2010 sur le territoire de la Communauté Urbaine de Dunkerque
79
La Communauté Urbaine de Dunkerque ne dispose pas d’un dispositif particulier
de protection de ses espaces agricoles. Le zonage de son PLUc différencie
cependant les zones agricoles selon leur potentiel agronomique ou écologique.
Ces données peuvent renseigner la stratégie foncière.
Un travail sur les données Corine Land Cover a aussi été effectué afin de qualifier
et surtout quantifier la consommation d’espaces liée au projet de territoire. La
base de données Corine Land Cover permet en effet d’analyser l’occupation du
sol et son artificialisation de manière différée dans le temps (de 1990 à 2006).
Des données plus récentes n’ont pas pu être mobilisées.
La base de données est divisée en 5 items : les territoires artificialisés, les
territoires agricoles, les forêts et milieux semi-naturels, les zones humides et les
surfaces en eau.
Si l’on analyse brièvement ces données, on remarque que l’artificialisation des
sols sur la Communauté Urbaine de Dunkerque a suivi une croissance
exponentielle, en passant de 14.4 ha par an entre 1990 et 2000 à 47 ha par an
entre 2000 et 2006, malgré une évolution annuelle de la population négative. La
surface des forêts et milieux semis naturels a aussi augmenté. Ce sont les terres
agricoles qui ont été les plus grignotées.
Figure 28 La consommation d'espaces liée au projet de territoire
Nombre de communes : 19 Surface : 27 533, 4419 ha
Occupation des sols sur la Communauté Urbaine de Dunkerque (Corine Land Cover)
Espaces
artificialisés Terres
agricoles
Forêts et milieux semi-
naturels
Zones humides
Surfaces en eau
1990 31.4% 59% 6.4% 0.3% 2.9%
200047
31.9% 58.2% 6.7% 0.3% 2.9%
2006 33.3% 56.7% 6.8% 0.3% 2.9%
++ - - + = =
Population en 2010 : 197 858
Evolution annuelle de la population entre 1990 et 2010 : -0.54
Parc de logement en 1990 : 83 738
Parc de logement en 2010 : 89 671
Surfaces artificialisées entre 1990 et 2000 : 144 ha soit 14.4 ha par an
Surfaces artificialisées entre 2000 et 2006 : 282,7 ha soit 47 ha par an
Surfaces artificialisées entre 1990 et 2006 : 426,7 ha soit 26.7 ha par an
Réalisation et traitement des données : A. Legrand, d’après PLU des 3 Pays
Source des données : Corine Land Cover, INSEE
47
Moyenne entre la donnée « 2000 » et la donnée « 2000 corrigée » (changement de méthodologie entre 1990 et 2006)
80
2.2.
Figure 29 La consommation d'espaces liée au projet de territoire (1990-2006)
81
2.22.2. Vers la ville intense et résiliente : une
nouvelle qualité de vi(ll)e dans le
dunkerquois
La lutte contre l’artificialisation des sols passe alors par une nouvelle façon de
considérer la ville : la densification urbaine. L’étalement urbain comporte en effet
un ensemble d’effets néfastes, à la fois d’ordre environnemental ou social qu’il
convient aujourd’hui de combattre. En effet, « l’étalement urbain qui apparaît
comme une conséquence directe de l’augmentation de la ville est
majoritairement incompatible avec la notion de développement durable qui
prend une part de plus en plus importante dans notre société suite aux attentes
des citoyens et après les manifestations internationales sur cette thématique,
comme par exemple la tenue du « Grenelle Environnement » » (Les Cahiers de
l’Oise, 2008, p.7)). L’étalement urbain, et son concept annexe qu’est la
périurbanisation peuvent être définis comme suit : « déconcentration et […]
délocalisation de la population et des activités en provenance de la ville centre »
(Serrano, 2005). En plus de détruire la biodiversité et de transformer
durablement les paysages, l’étalement urbain génère également des
désagréments d’ordre sociaux par l’éloignement des populations des centres
urbains et de leurs services. Il semble alors primordial, d’autant plus que le
contexte réglementaire le contraint, de repenser la manière de faire les villes et
de repenser à un modèle moins consommateur d’espaces naturels ou agricoles,
un modèle qui promeut et facilite le renouvellement urbain, la reconquête de la
ville sur elle-même ; en d’autres termes, la ville intense et dense.
En géographie, la densité peut être exprimée comme le rapport entre « un
élément quantifiable » et « une surface de référence » (Les Cahiers de l’Oise,
2008, p.6). Le plus souvent, la notion de densité est convoquée pour exprimer
une idée d’intensité d’occupation sur un territoire donné. La notion d’intensité
urbaine interroge de manière plus précise la présence de services et d’aménités à
destination des populations citadines. Elle renvoie à des notions d’émulation, de
vivacité. On peut parler d’intensité sociale. D’après les cahiers de l’Oise (2008), «
l’intensité peut se définir par le degré d’activités, de forces et de puissance d’un
phénomène. L’amplitude de ce phénomène peut être exprimée en valeur
numérique, mais elle est parfois aussi simplement une impression qui est
combinée à un autre élément comme la densité ». Dans cette mesure, la notion
d’intensité découle de la notion de densité.
Cette deuxième sous-partie s’attache aussi à définir et qualifier le concept de
résilience. Ce concept est, à l’origine, un concept psychologique. C’est un
phénomène qui consiste, pour une personne, à se reconstruire malgré un
événement traumatique (> resilio, sauter en arrière, rebondir). La résilience
permet de dépasser son état actuel et de ne plus être dans une situation
précaire48
. La notion recouvre aujourd’hui d’autres acceptions, notamment en
écologie. « La résilience écologique est la capacité d’un écosystème, d’un habitat
ou d’une espèce à retrouver un fonctionnement et un développement normal
après avoir subi une perturbation importante »49
. Puis la notion a migré vers
l’aménagement du territoire. « Est appelée ville résiliente la ville qui a la capacité
de s’adapter aux événements afin de limiter les effets des catastrophes naturelles
et de retrouver un fonctionnement le plus normal possible »50
. Pour s’adapter
aux évènements et aux crises, ceux-ci doivent donc être anticipés et pensés en
amont de l’aménagement : « l’innovation dans la construction et la reconversion
urbaine permettent de réduire l’impact économique, social et écologique des
crises sur l’ensemble des territoires et notamment sur certains réseaux ou
bâtiments »51
. Une ville résiliente est donc une ville durable. Durable face aux
crises, mais aussi parce qu’elle allie environnement, social et économie. Une ville
résiliente est en effet rentable économiquement dans la mesure où elle limite les
effets directs et indirects de la crise.
48
http://fr.wikipedia.org/wiki/R%C3%A9silience_(psychologie) 49
http://fr.wikipedia.org/wiki/R%C3%A9silience_%C3%A9cologique 50
http://fr.wikipedia.org/wiki/Ville_r%C3%A9siliente 51
Ibid.
82
Une fois ces définitions posées, il convient de les appliquer à notre territoire
d’étude, le dunkerquois.
2.2.1. L’enjeu de densification : comment identifier des
secteurs stratégiques ?
2.2.1.1. Identifier
Un travail de référentiel foncier en cours par l’AGUR
Requestionner les modèles urbains en prônant une densification ou une
intensification suppose de s’intéresser aux friches et aux dents creuses urbaines,
qui peuvent être réinvesties pour « créer de la ville », dans toutes les
composantes qu’elle peut supposer, et ce afin d’éviter la consommation
excessive des espaces naturels et agricoles. Ce travail dit de référentiel foncier
n’a pas été développé dans le cadre de ce stage dans la mesure où il est déjà
mené par l’AGUR. Des espaces mutables en zone U ont été identifiés et recensés.
Sont définis comme mutable « les terrains dont les caractéristiques laissent
envisager une possible reconversion ou un possible changement d’affectation »
(AGUR, 2014).
L’AGUR a réalisé un travail d’identification des espaces mutables en zone U à
l’échelle du SCOT Flandre-Dunkerque. Ce travail s’est fait sur la base de relevés
de terrain, relevés sensibles, sur l’ensemble du territoire du SCOT. Des critères
plus objectifs ont permis de recenser ces terrains, notamment grâce aux
connaissances de l’AGUR et les secteurs de renouvellement urbain de la CUD.
Différentes catégories de terrain ont été prises en compte : friches, terrains
vagues, dents creuses, parcelles agricoles, jardins, habitat d’aspect dégradé ou
vacant, activités, équipements, stationnements.
Ces terrains ont été analysés grâce à une grille de critères quantitatifs (COS,
superficie, …) et qualitatifs (qualification du site, activités à proximité, présence
d’un arrêt de transport en commun à moins de 300 mètres, …).
Un coefficient de mutabilité a été calculé pour chaque parcelle ou secteur. Plus le
coefficient s’approche de 0, plus la mutabilité du site peut être considérée
comme importante.
83
COEFFICIENT DE CALCUL DE MUTABILITE
Facteur facilitant l’accès au foncier
Facteur nécessité une négociation
Facteur rendant difficile l’accès au
foncier
Facteur rendant très difficile l’accès au foncier
0 1 2 3
Etat foncier Propriété_Site Statut du propriétaire de la ou des parcelles
Public (EPCI, communes, Etat) ou en vente
Autre public et parapublic
Privé Copropriété
Affectation_Site Affectation principale du site : habitat, équipement, activités, autres.
Emprise agricole, jardin, espace public non bâti
Espace public bâti
Stationnement privé
Equipement
Habitat, activités Affectation mixte (habitat/commerces par exemple)
Densité Emprise au sol Libre CES < 60% CES > 60% /
Analyse approfondie
Etat du bâti Dégradation, entretien Ruine en mauvais état
Etat moyen En bon état Neuf ou rénové récemment
Occupation_site Vacance et degré d’occupation réel
Vacant / Bâti majoritairement occupé
/
Contraintes_Site Contraintes liées aux servitudes, à l’environnement, aux risques naturels ou technologiques, à la pollution, à l’accessibilité au site
Pas de servitude Servitude affectant le niveau de constructibilité
/ Servitude affectant la constructibilité
Figure 30 Calcul du coefficient de mutabilité en zone U - Méthodologie de l'AGUR
Source : AGUR
84
La construction de ce coefficient de mutabilité est subjective. Par exemple, une
emprise agricole peut être plus difficilement mutable qu’une habitation privée. A
ce titre, la mutabilité de chaque site nécessite une analyse plus fine.
L’ensemble des données (base de données et coefficient de mutabilité) sont
accessibles sur le SIG de l’AGUR. Des planches cartographiques peuvent être
générées à l’échelle de la parcelle ou de la commune (situation des parcelles
mutables, occupation des parcelles, parcelles bâties ou non bâties, degrés de
mutabilité, affectation des espaces mutables, état du bâti).
L’ensemble du foncier mutable a été évalué à 203 hectares sur le périmètre de la
CUD. Si on découpe le territoire du SCOT en zone rurale et en zone urbaine, on
retrouve un équilibre entre foncier mutable dans ces deux zones. L’identification
d’un foncier mutable en renouvellement urbain en zone rurale est une
opportunité pour enrayer l’étalement urbain. Le SIG qui compile l’ensemble du
foncier mutable en zone U sur le territoire du SCOT est véritablement une base
de travail pour la discussion avec les élus. Ce n’est pas un document exploitable
en tant que tel. Ce SIG permet notamment de démontrer aux élus qu’il existe des
alternatives à la consommation foncière agricole. A ce titre, il constitue aussi un
outil d’aide à la décision.
Un traitement croisé peut aussi être effectué, par exemple en traçant des disques
de 300 mètres autour des arrêts de transport en commun. Les travaux sur le
THNS pourront être intégrés une fois le tracé définitif arrêté. Ce traitement
« transport en commun » est pertinent pour la densification du territoire urbain
de la CUD, mais beaucoup moins pour les zones rurales. De la même façon, il sera
intéressant de croiser les cartes de submersion marine et de risques inondations
ou technologiques avec la base de données. Idem pour les corridors écologiques,
les sites et sols pollués, …
Par ailleurs, il est important de noter qu’une action de renouvellement urbain
n’est pas forcément du ressort de la collectivité. Elle peut être spontanée.
D’après Arnaud Fixard, si la collectivité souhaite intervenir, il paraît plus pertinent
d’identifier des secteurs de mutation, des agrégats de parcelles. Réfléchir à
l’échelle d’un secteur peut rendre l’acquisition foncière moins discutable, dans la
mesure où elle peut être intégrée à un projet global. La base SIG de l’AGUR est
alors à croiser avec le programme d’intervention de la DAFP. Il semblerait dans
cette mesure nécessaire de mettre en place des groupes de travail (DAFP,
DEPSEN, DHA, chargé d’opérations des communes) afin de sélectionner les sites
« stratégiques », « à enjeux » et de déterminer des orientations générales pour
l’aménagement de ceux-ci (ligne « préconisation » du SIG). La méthodologie à
mettre en place serait à tester, à l’échelle d’une commune ou d’un quartier. Il
semble aussi important de hiérarchiser les sites mutables, de sélectionner les
secteurs les plus pertinents, selon la taille des terrains, les aléas, les opportunités,
… Tout ce travail devra être justifié dans le PLUi. Le PLUi a une dimension
éminemment opérationnelle, en lien avec les projets urbains, notamment via les
OAP. Le lien entre la base de données et cette dimension du PLU est à
approfondir.
En complément de ce travail sur le référentiel foncier, on peut envisager, à
l’instar du SCOT du Boulonnais, de travailler sur la notion d’ « enveloppes
urbaines » afin d’orienter et de favoriser le renouvellement urbain au cœur des
villes et des bourgs. La notion d’enveloppes urbaines déclinées dans le SCOT du
Boulonnais est une notion « géographique », basée sur les limites de
l’urbanisation actuelle. Ce n’est donc pas une notion « juridique » des droits à
construire. Les limites de l’enveloppe urbaine ne sont donc pas les limites des
zones U ou 1AU du PLU.
Le périmètre de l’enveloppe suit le plan cadastral. Pour être inclue dans
l’enveloppe, les parcelles artificialisées doivent être en tissu continu (sol bâti ou
non). Il peut s’agir de routes, de parking, de décharges, d’espaces naturels dont
l’emprise est entièrement incluse dans le périmètre des espaces urbanisés, ainsi
85
que des parcelles où les permis sont déposés et instruits. Pour le SCOT du
Boulonnais, un tel travail, annexé au document, est la « base de l’application des
règles de continuité de l’urbanisation et des densités définies ». Il doit permettre
de mesurer les consommations foncières et de qualifier les gisements fonciers
dans les enveloppes urbaines. Une attention particulière devra cependant être
portée sur la hausse des prix pour ces parcelles en cœur urbain, de plus en plus
rares.
A titre d’exemple, le travail a été effectué sur la commune de Spycker. Ce travail
a été effectué par photo interprétation et demande à être précisé ou affiné. Des
parcelles pouvant être mobilisées se dégagent déjà cependant.
Figure 31 Enveloppe urbaine de Spycker (zoom)
86
2.2.1.2. Prioriser
Réflexions autour de la notion d’armature urbaine
La question de la densification suppose par ailleurs de réorienter les « efforts »
urbains » sur les villes présentant déjà un ensemble de services, ou étant
particulièrement accessibles ; en d’autres termes, raisonner en termes de
polarités et de typologie ou de hiérarchie urbaine, analyser la structure spatiale
du territoire. Selon l’IWEPS (Institut Wallon de l’Evaluation, de la Prospective et
de la Statistique), les territoires sont en effet organisés autour de polarités qui, le
plus souvent, sont reliées entre elles par un ou des réseaux. Les polarités
fournissent à la population des biens et des services, en adéquation avec leurs
besoins. Chaque polarité ne participe pas de la même façon au maillage
territorial : elles peuvent être hiérarchisées en fonction de leurs caractéristiques
« urbaines » (densité, attractivité, accessibilité) ou « fonctionnelles » (services
aux particuliers, commerces, enseignement, santé, transports et déplacement,
sports, loisirs et culture). Concernant ces caractéristiques dites fonctionnelles,
l’importance des zones d’influence des équipements peut être un facteur
discriminant pour la définition et la hiérarchisation des activités.
La loi ALUR, par la limitation de l’artificialisation des sols qu’elle implique, incite à
réfléchir autour de cette notion d’armature urbaine. C’est aussi une réflexion
encouragée par la Région Nord Pas-de-Calais (SRADDT) : elle encourage les
collectivités à organiser les « espaces de vie » aux différentes échelles du
territoire selon une hiérarchie urbaine à définir. « Cette armature permet de
distinguer les secteurs où le développement de l’habitat, des services et des
activités est privilégié afin de renforcer ces centralités » (Avis de la Région en
qualité de personne publique associée sur le projet arrêté de Schéma de
Cohérence Territoriale du Pays du Calaisis).
C’est aussi une réflexion engagée par l’Agence d’Urbanisme de Caen Métropole
(AUCAME). L’aire urbaine de Caen est constituée de 240 communes. Afin de
positionner les communes les unes par rapport aux autres, l’AUCAME a défini un
« indice synthétique de concentration des fonctions urbaines ». La constitution
de cet indice repose sur une analyse multicritères. Ces critères recouvrent des
variables socio-économiques, de services ou de positionnement. C’est de cette
méthode que je me suis inspirée pour définir la typologie urbaine des villes de la
Communauté Urbaine de Dunkerque. Cette analyse peut orienter et permettre
de justifier les priorités de développement autour de polarités urbaines définies.
Cependant, il est important de noter que l’agglomération dunkerquoise a une
structure urbaine particulière : contrairement à d’autres agglomérations
comparables en nombre d’habitants organisées de manière concentrique autour
de la ville-centre, le territoire communautaire s’étend le long du littoral du
département du Nord (30 kilomètres) sur une bande d’une épaisseur de 5
kilomètres environ. A ce titre, le traitement des polarités sur ce territoire revêt
une couleur particulière. Par ailleurs, l’emprise portuaire au cœur du territoire
dunkerquois influe aussi sur l’organisation urbaine de celui-ci. Une autre donnée
importante à prendre en compte pour le territoire, est celle des risques, qu’ils
soient d’ordre naturels ou technologiques.
Méthodologie pour la définition des polarités
Avant de développer la méthodologie qui a été adoptée pour définir la typologie
urbaine des villes de la Communauté Urbaine de Dunkerque, il semblait
important de préciser que ce travail de définition de polarités avait été déjà
esquissé dans le précédent PADD. Lors de l’élaboration du PLUc, les orientations
du PADD ont été spatialisées dans des cartes d’enjeux.52
Ces cartes ont été
élaborées en croisant les secteurs dits structurants au regard de leur
fonctionnement urbain (polarités, densités, accessibilité en transports en
commun) et le plan du patrimoine architectural et paysager. Le croisement de ces
52
L’ensemble des informations suivantes sont issues d’un powerpoint de présentation du PLUc réalisé par la DEPSEN.
87
cartes a amené à déterminer les secteurs à forts enjeux de préservation ou de
mutation. Les espaces comprenant des typologies remarquables sont à préserver
ou à renforcer au travers du règlement d’urbanisme. Les secteurs en mutation
sont définis par le croisement d’un ensemble d’informations : les typologies non
remarquables, la présence d’un maillage structurant voué à se développer, la
présence de liaisons de mode doux mettant en lien les zones naturelles. Sur ces
espaces, des polarités devront être renforcées ou créées (centre bourg, centre-
ville, ville centre d’agglomération, ...). Si la mutation semble rapide, des outils du
PLU pourront alors être mis en place afin d’organiser la mutation de ces secteurs
structurants (Orientations d’Aménagement et de Programmation (OAP),
emplacement réservés, …). Ces outils remplissent alors un ensemble d’objectifs
définis par le PADD :
- Renforcer le maillage du territoire et ménager les franges vertes et
bleues de qualité ;
- Saisir l’opportunité de convergence d’éléments support d’urbanité
(transports en communs structurants, équipements, services, modes
doux, …) afin d’offrir une proximité de services à un grand nombre
d’habitants ;
- Renforcer l’image d’une agglomération en bord de mer ;
La réalisation de ces objectifs s’accompagnait alors de la définition de la typologie
de référence à imposer à ces secteurs et du nouveau statut urbain de ceux-ci.
La méthodologie ici est différente. Elle se situe bien en amont de l’écriture du
PADD, et à une autre échelle. Cependant, elle suit la même philosophie, celle de
penser l’urbanisation future et la densification possible en fonction des formes et
des fonctionnalités urbaines.
La méthodologie choisie a été celle d’une analyse multicritère pondérée, sur un
ensemble de 103 variables, qui recouvrent quatre thématiques différentes : les
variables socioéconomiques, les réseaux et l’accessibilité, les équipements, les
risques naturels et technologiques. Ces quatre thématiques ont été choisies pour
définir au mieux les polarités, selon des logiques urbaines ou fonctionnelles.
Figure 32 Les 103 variables de l'analyse multicritères pondérée
THEMES SOUS-THEMES VARIABLES
VARIABLES SOCIO-
ECONOMIQUES
(Données locales, INSEE)
Population en 2011
Densité (hab/km²) en 2011
Evolution de la population entre 2006 et 2011 (taux annuel moyen)
Solde migratoire entre 1999 et 2009 (taux annuel moyen)
Parc total de logements en 2009
Indice de plus-value territoriale (AGUR, 2013)
Nombre de personnes actives de 15 à 64 ans en 2011
Part des actifs travaillant et résidant dans la même commune en 2011
RESEAUX ET ACCESSIBILITE
(CUD)
Existence d’un réseau collectif d’assainissement
Existence d’un réseau fibre
Gare
Existence d’un réseau de transport en commun DK Bus
Accessibilité en bus en 15 minutes au départ de la gare
Passage de la future ligne THNS (tracé provisoire non validé politiquement)
Station DK Vélo
EQUIPEMENTS
(Base Permanente
des Equipements, INSEE, 2013)
Services aux particuliers
Police et Gendarmerie, Pôle Emploi, Centre de finances publiques, Banque et Caisse d’Epargne, Pompes funèbres, Poste, Réparation auto et de matériel agricole, contrôle technique automobile, location auto-utilitaires légers, école de conduite, maçon, plâtrier peintre, menuisier charpentier serrurier, plombier couvreur chauffagiste, électricien, entreprise générale du bâtiment, coiffure, vétérinaire, agence de travail temporaire, restaurant, agence immobilière, blanchisserie teinturerie, soins de beauté
Commerces Hypermarché, supermarché, épicerie-supérette, boulangerie, boucherie-charcuterie, produits surgelés, poissonnerie, libraire papeterie journaux, magasin de
88
vêtements, magasin d’équipements du foyer, magasin de chaussures, magasin d’électroménager et de matériel audio-vidéo, magasin de meubles, magasin d’articles de sports et de loisirs, magasin de revêtements murs et sols, droguerie quincaillerie bricolage, parfumerie, horlogerie bijouterie, fleuriste, magasin d’optique, station-service
Enseignement Ecole maternelle, collège, lycée d’enseignement général ou technologique, lycée d’enseignement professionnel, universités
Santé Médecin omnipraticien, chirurgien-dentiste, infirmier, masseur kinésithérapeute, pharmacie, orthophoniste, pédicure podologue, laboratoire d’analyses et de biologie médicales, ambulance, établissements de santé, établissement psychiatrique, urgences, maternité, centre de santé, spécialistes, orthoptiste, audioprothésiste
Sports Loisirs Culture
Boulodrome, tennis, salle ou terrain multisport, terrain de grands jeux, athlétisme, salle ou terrain de sport spécialisé, roller skate vélo bicross ou freestyle, cinéma, théâtre
RISQUES
(DREAL)
Technologiques Risques technologiques
Naturels Inondations continentales
Submersion marine aléa centennal + changement climatique
Conception et réalisation : A. Legrand (2014)
o Variables socio-économiques
La majeure partie des variables socio-économiques dont issues de la base de
données locales de l’INSEE. L’indice de plus-value territoriale de l’AGUR mesure la
différence constatée entre le prix théorique d’un bien immobilier et le prix réel lié
à son emplacement géographique. Plus l’indice est élevé, plus la commune est
prisée53
.
53
AGUR, 2013, Habitat en Chiffres Flandre-Dunkerque, 87 p.
Les données brutes sont transformées en notes par un produit en croix. La
commune avec la variable la plus élevée obtient la note de 20. Un coefficient de 1
a été attribué à toutes ces variables. Figure 33 Résultats par commune - Variables socio-économiques
COMMUNE NOTE
Armbouts-Cappel 0.4
Bourbourg 4
Bray-Dunes 4.8
Cappelle-la-Grande 2.5
Coudekerque-Branche 2.9
Coudekerque-Village 5
Craywick 7.4
Dunkerque 11.6
Ghyvelde 5.4
Grande-Synthe 1.5
Grand-Fort-Philippe 1.3
Gravelines 2.2
Leffrinckoucke 0.9
Loon-Plage 1.9
Saint-Georges-sur-l’Aa 5.6
Spycker 6.4
Teteghem 1.9
Zuydcoote 4.2
Conception et réalisation : A.Legrand (2014)
o Réseaux et accessibilité
Ces variables permettent de qualifier le réseau de ville et la connexion de celles-ci
entre elles, qu’elle soit physique ou virtuelle. Pour ces variables, deux notes sont
attribuées : 0 pour l’absence de service ; 20 pour la présence du service. Les
données proviennent directement du territoire (site internet de la CUD
principalement).
89
Figure 34 Résultats par communes - Réseaux et accessibilité
COMMUNE NOTE
Armbouts-Cappel 8.6
Bourbourg 11.4
Bray-Dunes 8.6
Cappelle-la-Grande 14.3
Coudekerque-Branche 17.1
Coudekerque-Village 8.6
Craywick 8.6
Dunkerque 20
Ghyvelde 5.7
Grande-Synthe 20
Grand-Fort-Philippe 8.6
Gravelines 11.4
Leffrinckoucke 11.4
Loon-Plage 8.6
Saint-Georges-sur-l’Aa 8.6
Spycker 5.8
Teteghem 8.6
Zuydcoote 8.6
Conception et réalisation : A. Legrand (2014)
La méthode pourrait être améliorée pour affiner les notes. Le nombre d’arrêts de
transports en commun ou la fréquence de desserte des bus peuvent par exemple
permettre d’affiner les résultats.
o Equipements
La définition de ces variables s’est faite via la Base Permanente des Equipements
de l’INSEE. Elle est décomposée en sept sous-thèmes : services aux particuliers,
commerces, enseignement, santé, transports et déplacements, sports, loisirs et
culture, tourisme. Cette base a ensuite été classée selon ce que l’INSEE appelle
des gammes. Ces gammes ont pour objectif de regrouper les équipements selon
leur logique d’implantation et leur influence sur le territoire. Si cette base
permanente des équipements a été choisie pour définir les polarités, c’est parce
qu’elle permet, par le biais de cette classification en gammes « d’élaborer des
indicateurs synthétiques reflétant l’organisation hiérarchisée des territoires en
termes de services à la population » (INSEE). L’INSEE décompose la base
permanente des équipements en trois gammes : la gamme de proximité, la
gamme intermédiaire et la gamme supérieure. Un coefficient a été attribué à
chacune de ces gammes dans l’analyse multicritères : coefficient 3 pour la
gamme supérieure, coefficient 2 pour la gamme intermédiaire et coefficient 1
pour la gamme de proximité. L’INSEE retire de ses gammes la thématique
tourisme, qui bénéficie plus à une clientèle de passage. La thématique Transports
et Déplacements n’a pas été retraitée, puis qu’elle l’était déjà auparavant. En
raison d’une absence de données sur le site de l’INSEE, la thématique Sport,
Loisirs et Culture n’a pas pu être traitée.
Pour calculer les notes, la méthode choisie a été celle de la distribution selon 5
tranche d’effectifs, la note 20 étant attribuée à la commune présentant le plus
d’équipements, 0 à celle en présentant le moins. Une moyenne globale a ensuite
été calculée.
Figure 35 Résultats par communes – Equipements
COMMUNE Services aux
particuliers
Commerces Enseignement Santé Sport Loisirs
Culture
Total
Armbouts-Cappel
2.5 0.5 0.4 0.8 / 1
Bourbourg 9.6 5.3 4.2 3.5 / 5.6
Bray-Dunes 4.9 2.9 1.5 2.6 / 3
Cappelle-la-Grande
4.7 4.4 3.5 3.9 / 4.1
Coudekerque-Branche
12.6 10.2 6.1 8.5 / 9.3
Coudekerque-Village
1.5 0.6 0.4 0.3 / 0.7
Craywick 1.25 0.3 0.4 0 / 0.5
Dunkerque 20 18.9 20 19.2 / 19.5
90
Ghyvelde 4.75 1.2 1.9 1.8 / 2.4
Grande-Synthe
11 11.2 10.7 8.8 / 10.4
Grand-Fort-Philippe
4.2 2.4 3.1 2.3 / 3
Gravelines 11.25 5 4.2 6.3 / 6.7
Leffrinckoucke 2.2 0.6 2.3 2.4 / 1.9
Loon-Plage 6.9 2.4 3.5 2.6 / 3.8
Saint-Georges-sur-l’Aa
0.4 0 0.4 0 / 0.2
Spycker 3.5 0.5 0.4 0.7 / 1.3
Teteghem 8.3 2.1 2.3 2.2 / 3.4
Zuydcoote 1.8 0.8 0.4 1.8 / 1.2
Conception et réalisation : A. Legrand (2014)
o Risques naturels et technologiques
Il semblait par ailleurs important de prendre en compte la thématique des
risques naturels ou technologiques en amont de la définition des polarités. Cette
méthodologie part du postulat que le territoire doit vivre avec cette thématique
et doit le prendre en compte dès l’écriture de son projet de territoire. C’est, selon
Grégory Galvez, chargé de mission risques majeurs à la Communauté Urbaine de
Dunkerque, une condition sine qua non à la mise en œuvre du développement
durable sur le territoire.
Concernant cette thématique et sa prise en compte dans la définition des
polarités, les moyennes ont été construites selon trois tranches d’effectifs, selon
l’absence d’aléa ou d’un aléa faible sur la commune, la présence d’un aléa
moyen, ou d’un aléa fort. En analysant les résultats, on peut remarquer que les
résultats de cette thématique se différencient grandement des thématiques
précédentes.
Figure 36 Résultats par commune - Risques naturels et technologiques
COMMUNE NOTE
Armbouts-Cappel 17.5
Bourbourg 15
Bray-Dunes 15
Cappelle-la-Grande 20
Coudekerque-Branche 15
Coudekerque-Village 20
Craywick 17.5
Dunkerque 5
Ghyvelde 20
Grande-Synthe 15
Grand-Fort-Philippe 12.5
Gravelines 7.5
Leffrinckoucke 11.25
Loon-Plage 15
Saint-Georges-sur-l’Aa 20
Spycker 17.5
Teteghem 16.25
Zuydcoote 11.25
Conception et réalisation : A.Legrand, 2014
91
o Calcul des indices de concentration des fonctions urbaines et typologie –
Résultats de la méthode
Une fois les thématiques traitées, une moyenne globale a été calculée. Les
communes ont pu alors être classées selon une typologie en quatre catégories :
la ville centre, les polarités principales, les polarités secondaires et les communes
résidentielles.
Figure 37 Résultat de l’analyse multicritères pondérée - Indice de concentration des fonctions urbaines et typologie
(Equipements Sport, Loisirs et culture exclus)
COMMUNE INDICE TYPE
DUNKERQUE 14 Ville centre
GRANDE-SYNTHE 11,8 Polarité principale
COUDEKERQUE-BRANCHE 11 Polarité principale
CAPPELLE-LA-GRANDE 10,2 Polarité principale
BOURBOURG 9 Polarité secondaire
COUDEKERQUE-VILLAGE 8,6 Polarité secondaire
SAINT-GEORGES-SUR-L'AA 8,6 Polarité secondaire
CRAYWICK 8,5 Polarité secondaire
GHYVELDE 8,4 Polarité secondaire
BRAY-DUNES 7,8 Polarité secondaire
SPYCKER 7,7 Polarité secondaire
TETEGHEM 7,5 Commune résidentielle équipée
LOON-PLAGE 7,3 Commune résidentielle équipée
ARMBOUTS-CAPPEL 6,9 Commune résidentielle équipée
GRAVELINES 6,9 Commune résidentielle équipée
GRAND-FORT-PHILIPPE 6,3 Commune résidentielle équipée
LEFFRINCKOUCKE 6,3 Commune résidentielle équipée
ZUYDCOOTE 6,3 Commune résidentielle équipée
Conception et réalisation : A.Legrand (2014)
Apports et limites de la méthode
Figure 38 Apports et limites de la méthode de définition de polarités
APPORTS LIMITES Définition d’une armature urbaine, de villes et de réseau de villes
Quelle prise en compte du caractère balnéaire de certaines villes dans l’indice de concentration des fonctions urbaines ?
Analyse urbaine et fonctionnelle du territoire
Certaines données mériteraient une notation plus fine (risques, transports)
Permet de justifier et d’orienter les perspectives de développement urbain
Absence de certaines données (sport, loisirs et cultures)
Méthodologie déclinable à l’IRIS
92
Figure 39 Cartographie - Résultats de l'analyse multicritères pondérée
Conception et réalisation : A. Legrand (2014)
93
2.2.1.3. Prendre en compte la dimension « risques »
Une thématique à ne pas négliger sur le territoire dunkerquois est la
problématique du risque, et notamment du risque submersion marine en ce qui
concerne les projets d’habitat. En effet, les cartes transmises par la DREAL NPDC
impacte un certain nombre de projets en renouvellement ou en extension.
L’urbanisation de ces zones doit donc être repensée afin de limiter au maximum
le risque tout en répondant à l’objectif d’attractivité de l’agglomération. C’est ici
que le terme d’urbanisme de risque ou d’urbanisme résilient prend tout son sens.
Comment prendre en compte cette problématique dans l’aménagement du
territoire ? La mise en œuvre de projets multifonctionnels, avec la prise en
compte de la thématique de l’eau au cœur de la réflexion du projet urbain,
semble être la clef.
Afin de mieux prendre en compte la dimension « risques » dans les projets
d’aménagement et dans la stratégie foncière du territoire, des cartographies ont
été créées avec Serge Vroelant, au service Géomatique, et livrées à la DEPSEN.
Ces cartes, sur les trois secteurs de Bray-Dunes, de Malo, et des Rives de l’Aa,
croisent les cartographies de l’aléa submersion modélisé pour un événement
centennal à l’horizon 2100, le zonage du PLUc ainsi que les projets en extension
ou en renouvellement du PLH. Ces cartes ont permis d’interroger les secteurs
stratégiques, étudiés en partie 3 du mémoire. Est présenté ci-contre un extrait de
la carte.
Par ailleurs, la Communauté Urbaine de Dunkerque est aussi soumise à d’autres
types de risques, dont le risque technologique en raison de la présence de
plusieurs sites SEVESO. La prise en compte de ce risque peut aussi avoir des
impacts sur l’urbanisation des zones impactées. Ceci sera plus profondément
étudié dans la partie 3 de ce mémoire.
Figure 40 Extrait de carte de l'aléa submersion marine : à Bray-Dunes, des zones d'extension urbaine impactées
CUD, 2014
94
2.2.2. Vers l’acceptabilité de la densité : espaces de
respiration et nature en ville
L’ensemble de ces outils semblent être des moyens à même de repenser la ville
intense dans le dunkerquois et à prioriser l’urbanisation dans les secteurs les plus
propices et les moins coûteux pour la collectivité et l’environnement. Cependant,
cette idée de densification est à coupler avec d’autres dispositifs, afin que les
espaces urbanisés restent des espaces offrant une certaine qualité de vie pour les
habitants et qu’ils demeurent attractifs. La loi ALUR propose différents dispositifs
afin d’atteindre cet objectif.
Les coefficients de biotope introduits par la loi ALUR : législation et
études de cas
o Législation
La loi ALUR a modifié l’article L123-1-5 du code de l’urbanisme en introduisant les
« coefficients de biotope ». L’introduction du coefficient de biotope est une
réponse au coup d’arrêt à l’artificialisation des sols promulgué par la même loi. Il
permet notamment d’introduire de façon réglementaire de la nature en ville lors
des opérations de constructions, de rénovations, ou de réhabilitations et de
rendre ainsi la densité « acceptable » et « vivable ». Il correspond au ratio entre
la « surface favorable à la nature » (ou « surface éco aménageable ») et la surface
de la parcelle construite.
o L’exemple de Berlin
Ce coefficient de biotope par surface (CBS) est utilisé dans le centre-ville de Berlin
depuis 1998. Il s’inscrit dans le programme berlinois de sauvegarde des paysages
et des espèces. L’introduction de ce coefficient a plusieurs buts : la préservation
de la faune et de la flore pour son caractère écologique, mais aussi pour son
caractère paysager. La fonction récréative de la nature en ville est aussi mise en
avant. Le coefficient de biotope a été mis en place dans le centre-ville de Berlin
afin de contrer notamment une imperméabilisation du sol grandissante, le
« rétrécissement de l’espace vital » de la faune et de la flore et un manque
d’humidité atmosphérique. « Les villes modernes ont besoin d’idées neuves pour
compenser les déficits en espace libre dans les zones à haute concentration
urbaine et donc résorber les nuisances environnementales »54
. La ville de Berlin
souhaite alors améliorer le fonctionnement des écosystèmes tout en maintenant
l’actuelle affectation des sols. Le CBS berlinois correspond au ratio entre les
surfaces éco aménageables et la surface de la parcelle. Un CBS minimal est
attribué à chaque projet de rénovation, de réhabilitation ou de construction.
54 Traduction de l’allemand du site Senatsverwaltung für Stadtententwicklung und
Umwelt, [http://stadtentwicklung.berlin.de, consulté le 2 juin 2014]
Extrait de l’article L123-1-5 du Code de l’urbanisme
« Le règlement peut, en matière de caractéristiques architecturale, urbaine,
écologique, déterminer des règles concernant l’aspect extérieur des
constructions neuves, rénovées ou réhabilités, leurs dimensions, leurs
conditions d’alignement sur la voirie et de distance minimale par rapport à la
limite séparative et l’aménagement de leurs abords, afin de contribuer à la
qualité architecturale et paysagère, à la performance énergétique et à
l’insertion des constructions dans le milieu environnant. Des règles peuvent,
en outre, imposer une part minimale de surfaces non imperméabilisées ou
éco aménageables, éventuellement pondérées en fonction de leur
nature, afin de contribuer au maintien de la biodiversité et de la nature en
ville. »
95
Figure 41 Coefficient de biotope par surface selon les projets - Ville de Berlin
Projets CBS pour une restructuration CBS pour une construction neuve
Habitat De 0.3 à 0.6 selon la taille de l’extension de la surface bâtie
0.6
Industries et commerces
0.3 0.3
Activités zones urbaines centrales
0.3 0.3
Ecoles 0.3 0.3
Jardins d’enfants De 0.3 à 0.6 selon la taille de l’extension de la surface bâtie
0.6
Infrastructures techniques
0.3 0.3
Une valeur écologique est attribuée à chaque « potentiel de verdure »
(« Begrünungspotentiale »55
) ; c’est-à-dire, qu’en fonction du choix du
constructeur (dalle, toit terrasse, …), la surface à « naturer » sera plus ou moins
importante. Le tableau suivant détaille les valeurs écologiques par mètres carrés
de surface.
Figure 42 Valeurs écologiques par surfaces - Ville de Berlin
Valeur écologique
Surface
0.0 Surface imperméable
0.2 Infiltration d’eau de pluie dans les surfaces plantées
0.3 Surface semi perméable (dallage mosaïque par exemple)
0.5 Surface semi ouvertes (dallage de bois par exemple)
0.5 Espaces verts sur dalle avec 80 cm de terre maximum
0.5 Verdissement des murs aveugles jusqu’à 10 mètres
55
Senatsverwaltung für Stadtententwicklung und Umwelt, [http://stadtentwicklung.berlin.de, consulté le 2 juin 2014]
0.7 Plantation de la toiture
0.7 Espaces verts sur dalle avec plus de 80 cm de terre
1 Espaces verts de pleine terre Réalisation A.Legrand (2014)
D’après http://stadtentwicklung.berlin.de
En définitive, plus la valeur écologique est élevée, moins le constructeur devra
aménager de surfaces en espace vert.
o L’exemple de Paris
Paris est une autre ville qui s’est emparée de cette problématique. Elle a intégré
dans son PLU un coefficient de biotope. L’étude de l’intégration de celui-ci dans
le règlement du PLU est une piste de travail intéressante au vue des récentes
évolutions législatives.
L’introduction du coefficient de biotope au document de planification de la ville
de Paris a été le moyen choisi par celle-ci afin de développer la végétalisation en
cœur urbain. Ce coefficient de biotope est en vigueur pour l’ensemble des
constructions neuves dans la zone UG du PLU (Zone Urbaine Générale). Sa
construction est similaire à celle du CBS de Berlin, si ce n’est que la ville a fait le
choix de diviser son territoire en deux zones distinctes, le secteur de mise en
valeur du végétal et le secteur de renforcement du végétal, qui influent sur le
calcul du coefficient. Celui-ci est d’autant plus élevé que le quartier est pauvre en
végétation et en espaces verts. Une carte de diagnostic a donc été produite en
amont afin de délimiter ces zones. L’emprise des constructions a notamment été
analysée.
D’après le règlement du PLU, « sur tout terrain dont la profondeur est supérieure
à celle de la bande Z, les espaces libres situés ou non dans la bande Z, doivent
présenter une surface au sol au moins égale à 50% de la superficie S ».
A.Legrand (2014) D’après http://stadtentwicklung.berlin.de
96
Parmi cet espace libre, 20% de S doit être en pleine terre, ou avec une surface
située au sol et comportant une épaisseur de terre d’au moins 0.8 mètres, en cas
d’impossibilité de faire de la surface en pleine terre.
Une surface complémentaire de 10% de S ou de 15% de S (secteur de mise en
valeur du végétal ou secteur de renforcement du végétal) doit être elle-aussi
aménagée en priorité en pleine terre. A défaut, cette surface peut être
remplacée par une surface végétale pondérée.
Figure 43 Illustration du règlement du PLU de Paris (coefficient de biotope)
Comment se calcule cette surface végétale pondérée ? Comme à Berlin, des
valeurs écologiques, ici appelées coefficients de pondération, sont affectées à
chaque surface.
Figure 44 Coefficient de pondération par surface - Ville de Paris
Coefficient de
pondération Surface
1 Pleine terre (Spt)
0.5 Surface située au sol et comportant une épaisseur de terre d’au moins 0.8 mètres, couche drainante non comprise (Sve)
0.3 Surface de toitures et terrasses végétalisées comportant une épaisseur de terre d’au moins 0.3 mètres, couche drainante non comprise (Stv)
0.2 Surface de murs aménagés pour être végétalisés ainsi que les autres toitures et terrasses végétalisées (Smv)
A.Legrand (2014)
Ville de Paris
La surface végétale pondérée (SVP) est égale à 1xSpt + 0.5xSve + 0.3xStv +
0.2xSmv.
S’il y a aucune possibilité de mise en pleine terre sur la parcelle, la surface
végétale pondérée est égale à Sve + 0.6xStv + 0.4xSmv.
Concernant les travaux qui conservent une majeure partie du coefficient existant,
ils sont déclarés conformes au PLU si la surface végétalisée pondérée ne diminue
pas et si « les espaces libres font l’objet d’un traitement de qualité ».
En définitive, l’introduction du coefficient de biotope dans le PLU de la ville de
Paris a permis d’appréhender différemment « le rôle et la place de la nature dans
le paysage urbain », la nature devient un « élément de la ville à part entière ».
A.Legrand (2014)
97
Cette introduction de coefficient de biotope s’accompagne par ailleurs d’autres
mesures visant à valoriser la nature en ville comme les « espaces verts
protégés », les « espaces libres protégés », les « espaces libres à végétaliser » et
les « espaces à libérer » au titre de l’article L123-1-5 du Code de l’urbanisme. De
plus, tout arbre existant hors zone Z doit être maintenu ou remplacé.
o Atouts et limites du coefficient de biotope
APPORTS LIMITES La nature devient un élément de la ville à part entière
Pas de mise en place d’une véritable armature verte urbaine (pas de notion de corridor)
Cadre de vie Doit s’accompagner d’autres dispositifs à visée plus large (schémas ?)
Espaces de respiration
Vers une acception plus large de la notion d’espaces de
respirations via la notion d’armature verte urbaine
« Les nouvelles obligations [avec la loi ENE] ne vont pas sans entraîner un
véritable changement culturel quant à la façon d’aborder un projet d’urbanisme
ou la protection de l’environnement dans un document d’urbanisme et mettent
fin à la traditionnelle opposition nature/ville » (ENRx, 2014).
D’après la FNAU (2013), la TVB peut devenir le support, la « charpente » d’un
projet de territoire à part entière. En effet, le Grenelle de l’environnement et le
futur projet de loi Biodiversité, actuellement en discussion au Parlement, rendent
nécessaire la prise en compte des paysages pour l’aménagement des territoires.
Au niveau de la planification, la FNAU préconise de mettre en œuvre des
« documents innovants » qui ont la capacité d’articuler les échelles. La TVB peut
être support de projets en prenant en compte l’ensemble des services rendus. Il
semble important de pouvoir concilier les enjeux et de gérer les « zones de
frottement » entre la ville et la nature, en d’autres termes de mettre en œuvre
une « stratégie équilibrée entre croissance urbaine, développement économique
et espaces naturels et agricoles ». Le dossier prend l’exemple du SCOT de l’aire
métropolitaine bordelaise qui évoque une « charpente paysagère » qui structure
le territoire dans son ensemble.
Le PLUi facteur 4 de Brest Métropole Océane est aussi pris en exemple. Ce PLUi,
adopté et entré en vigueur en janvier 2014, innovant dans sa recherche
d’articulation entre volet urbain, habitat, déplacement, énergie et climat, se
propose de constituer une « armature verte » de territoire à travers une « OAP
environnement ». Cette OAP regroupent « les actions et opérations nécessaires à
la mise en valeur de l’environnement au travers de la mise en réseau des espaces
naturels et des espaces verts urbains ».
Cette OAP se décline en trois orientations :
- Conforter les cœurs de biodiversité ;
- Assurer le principe de connexion ;
- Conforter l’armature urbaine.
L’armature verte urbaine (AVU) correspond au prolongement de la TVB en milieu
urbain. Sa vocation première est sa fonction sociale et récréative. Elle permet
d’assurer des espaces de respiration en mettant en réseau des espaces naturels.
D’après cette OAP, l’ensemble des projets en extension urbaine devront mettre
en place cette AVU et ce, via un classement de secteurs en zone naturelle ou
d’éléments ponctuels d’intérêt paysager. Le renforcement des continuités
paysagères peut se faire aussi via un assainissement pluvial intégré, via la
création de cheminements doux ou d’espaces de loisirs. L’OAP Environnement du
PLUi Facteur 4 de Brest Métropole Océane décline par ailleurs quatre types de
séquence (dominante minérale/mixte/friche urbaine végétale/dominante
naturelle) avec chacune un traitement spécifique et des objectifs différenciés.
98
Au niveau de la phase « Eco aménagement », le dossier FNAU décline un exemple
intéressant, celui de l’Ecoquartier du Pot d’Argent dans l’agglomération
Maubeuge Val de Sambre. L’agglomération Maubeuge Val de Sambre, face à la
pression foncière sur son territoire et les objectifs de renouvellement urbain
affichés dans son PLH, a mis en place une stratégie foncière. Cette stratégie a pu
être déclinée grâce à une analyse des réserves foncières réalisée par l’agence de
développement et d’urbanisme de la Sambre. Les zones identifiées ont été
hiérarchisées « en fonction de leur contribution potentielle au développement
urbain durable ». Le secteur du pot d’Argent à Louvroil a été défini comme site à
investir prioritairement notamment en raison de sa situation à proximité d’un
THNS. Les paramètres environnementaux ont été la ligne de force du projet
urbain, via la réalisation d’une AEU (Approche Environnementale de
l’Urbanisme). L’AEU a permis de « révéler des potentiels ignorés par les
orientations d’aménagement initialement définies dans le PLU » (p.18). Le
Schéma directeur du projet permet en effet de dresser la TVB comme la ligne de
force de l’aménagement du bâti et des espaces publics.
Dans cette mesure, la TVB peut être la « charpente des projets de planification et
d’aménagement urbain » (p.23). Il semblerait alors intéressant d’identifier les
éléments structurants de la nature en ville dans le PLUi de la CUD afin de dessiner
de véritables armatures vertes urbaines56
qu’il s’agirait de faire dialoguer avec les
coefficients de biodiversité. L’identification de ces espaces de respirations
pourrait être croisée avec les cartes de bruit et les zones de calmes, les zones de
stockage des eaux en cas d’inondations, … afin de mettre en œuvre une ville
dense, intense et résiliente, moins consommatrice d’espaces naturels et
agricoles. Ces espaces représentent en effet des enjeux non négligeables pour le
territoire du dunkerquois.
56
Recensement des voyettes, parcs urbains, bases de loisirs, plaines de jeux, voies douces,
canaux et identification des obstacles et discontinuités écologiques (voiries routières, espaces artificialisés, …)
2.3. La prise en compte des enjeux naturels et
agricoles pour un développement équilibré
du territoire et pour la promotion d’un
cadre de vie agréable
2.3.1. La question agricole
« En France, une surface agricole équivalant à un département de taille moyenne
disparaît tous les douze ans et deux cent fermes disparaissent chaque semaine »
(Agreste Primeur n°246, statistiques période 2006-2009 et Agreste Chiffres &
Données n°213, p.43). Selon le ministère du Développement durable, près de
75 000 hectares de terres agricoles ont été artificialisés et consommés entre
2000 et 2006. Cette artificialisation s’est faite au profit du tissu urbain pour 1.6 %,
des zones industrielles et commerciales pour 6,8% et des infrastructures de
transports pour 16,7%. On peut donc voir ici aussi un argument en faveur de
l’intégration de la thématique des déplacements au cœur de l’élaboration du
document d’urbanisme planificateur qu’est le PLU. Par ailleurs, toujours d’après
le ministère du développement durable, un tiers des sols qui ont été artificialisés
étaient d’une « grande qualité agronomique ». La terre est en effet sujette à des
concurrences d’usage et de propriétés ; souvent au détriment de l’activité
agricole. Selon l’association Terre de Liens, les collectivités ont un rôle à jouer
dans la répartition et l’utilisation des terres. Comment prendre en compte cette
thématique dans la stratégie foncière de la CUD ?
Quelle législation en vigueur ?
Si la loi Grenelle II a renforcé le rôle des documents d’urbanisme en matière de
réduction de la consommation d’espaces, la Loi de Modernisation de l’Agriculture
et de la Pêche (Loi n°2010-874 du 27 juillet 2010 de Modernisation de
l’Agriculture et de la Pêche) pose un objectif plus précis de réduction de moitié
de la consommation des espaces agricoles d’ici 2020. La loi Modernisation de
99
l’Agriculture et de la Pêche, face au constat de la diminution de la Surface
Agricole Utile57
(SAU) pose comme objectif de réduire de moitié à l’échelle
nationale d’ici 2020 le rythme d’artificialisation des terres agricoles. La loi impose
donc à la région un rythme d’artificialisation de 1000 ha par an (PRAD NPDC).
Avec cette loi est créée, dans chaque département, une Commission
Départementale de Consommation de l’Espace Agricole (CDCEA), qui peut alors
être consultée pour toute question relative à la régression des surfaces agricoles.
Les projets d’aménagement qui ont pour conséquence une réduction des
surfaces agricoles sont soumis à la CDCEA. Cette commission est l’outil
stratégique mis en place par la loi afin de préserver le foncier agricole.
Aux côtés des CDCEA, le Plan Régional d’Agriculture Durable (PRAD) doit être mis
en place. Les PRAD doivent prendre en compte les SDAGE et les SAGE et les
orientations des DTA. Selon l’article L111-2-1 du Code rural et de la pêche
maritime, « le PRAD fixe les grandes orientations de la politique agricole,
agroalimentaire et agro-industrielle de l’Etat dans la région, en tenant compte
des spécificités du territoire ainsi que de l’ensemble des enjeux économiques,
sociaux et environnementaux ». Si le document n’a pas de valeur prescriptive, le
PRAD doit être pris en compte par les collectivités lors de l’élaboration ou la
révision des documents d’urbanisme (Robert, 2011).
57
La Surface Agricole Utile (SAU) est un « concept statistique destiné à évaluer le territoire
consacré à la production agricole. Elle est composée des terres arables (grandes cultures, cultures maraîchères, prairies artificielles, …), des surfaces toujours en herbe (prairies permanentes, alpages) et des cultures pérennes (vignes, vergers, …). » (actu-environnement.com). La SAU n’inclue pas les bois et forêts. Elle comprend les surfaces en jachères. A titre indicatif, la SAU représente en France, en 2012, 29 millions d’hectares, soit 54% du territoire national. La SAU représente 2/3 de la superficie du Nord Pas-de-Calais en 2012 (source INSEE).
Diagnostic territorial : quel profil agricole pour la région Nord Pas-
de-Calais et pour la Communauté Urbaine de Dunkerque ?
La région Nord Pas-de-Calais est traditionnellement agricole. 66% du territoire du
Nord Pas-de-Calais est consacré à l’agriculture, contre 50% à l’échelle nationale58
.
Le Nord Pas-de-Calais se trouve au premier rang national pour plusieurs
productions végétales et pour le lait. Il est important de noter que l’agriculture de
la région est principalement urbaine : la moitié des exploitations et surfaces
agricoles sont situées en zone urbaine ou périurbaine59
, ce qui représente une
potentialité unique pour la mise en œuvre des circuits courts et pour
l’instauration d’espaces de respiration.
Au niveau régional (Recensement agricole de 2010), on note une baisse du
nombre d’exploitations, en raison d’une augmentation de la taille moyenne des
exploitations agricoles. Pourtant, ce sont les petites structures, inférieures à 50
hectares, qui « semblent les plus favorables pour le territoire » afin d’assurer un
« maillage et un entretien environnemental et social du territoire »60
.
La préservation des espaces agricoles peut en effet répondre, si l’utilisation des
sols est adaptée, à de multiples enjeux, économiques (emploi, développement
local, …), environnementaux (protection des ressources, lutte contre l’érosion, …)
ou sociaux (lien producteur-consommateur, lien agriculture-territoire, …) inscrits
par ailleurs dans un ensemble de textes réglementaires.
Pourtant, ces espaces sont soumis à plusieurs pressions, notamment urbaines.
Face à la pression urbaine (et foncière), la région a perdu 12% de son territoire
58 Région Nord – Pas de Calais, 2012, Plan Régional de l’Agriculture Durable Nord Pas-de-
Calais, 124 p. 59
Chiffres de l’association Terre de liens
60 Terre de Liens, 2014, Le rôle des collectivités dans l’accès au foncier agricole, Livret, 20 p
100
agricole entre 1988 et 2000 (20 455 ha de perte de SAU selon le recensement
agricole, soit plus de 2 000 ha par an en moyenne)61
.
Par ailleurs, les coûts de reprise des terres en Nord Pas-de-Calais sont les plus
élevés de France, environ 7 000€ par hectares en 200962
. Cette augmentation du
prix des terres est une résultante de la concurrence d’usage accrue entre les
différents enjeux et notamment avec les privés non agricoles, les acteurs qui
espèrent une modification du PLU, les terres laissées en friche en espérant une
accélération du classement en zone constructible, …
A l’échelle de la CUD, on note une diminution du travail dans les exploitations,
comme à l’échelle nationale et régionale. La diminution du nombre
d’exploitations est aussi en partie expliquée par une hausse moyenne de la taille
de celles-ci. La taille moyenne des exploitations dans le territoire de la CUD est de
60,2 hectares en 2010. Le prix des terres agricoles est très élevé en Flandre
maritime, plus de 10 000€ par hectares. On peut alors supposer une difficulté
d’accès aux terres pour les personnes souhaitant s’installer.
Par ailleurs, selon le PRAD NPDC, « la Flandre littorale et ses cultures maraîchères
et horticoles insérées dans le tissu urbain de la CUD (Rosendaël, Grande Synthe)
sont des espaces agricoles périurbains remarquables »63
. Il y a donc enjeu à les
préserver. Par ailleurs, selon le PLUc, le maraîchage est l’agriculture la plus
porteuse en termes d’emploi et de diffusion sur le territoire urbain.
La question de l’équilibre entre le port et les espaces agricoles est aussi à poser
sur ce territoire. D’après le rapport de présentation du PLUc, 50% des surfaces
61
Région Nord – Pas de Calais, 2012, Plan Régional de l’Agriculture Durable Nord Pas-de-
Calais, 124 p. 62
Terre de Liens, 2014, Le rôle des collectivités dans l’accès au foncier agricole, Livret, 20
p. 63
Région Nord – Pas de Calais, 2012, Plan Régional de l’Agriculture Durable Nord Pas-de-Calais, p. 52
réservées au port sont des espaces agricoles. « Les nouvelles productions de
biocarburants dont le débouché et le traitement sur la plateforme industrialo
portuaire offrent de nouvelles perspectives de développement pour ce foncier
agricole « industriel » peuvent jouer un rôle de vitrine emblématique du pôle
énergétique dunkerquois »64
.
Quelle politique et quelle conception des espaces agricoles à
l’échelle régionale et à l’échelle de la CUD ?
Une fois ce diagnostic esquissé, il convient de s’intéresser à l’ensemble des
documents traitant de cette problématique à l’échelle de la région, du périmètre
du bassin versant de l’Aa, et du SCoT. L’étude de ces documents et de leurs
objectifs respectifs dresse l’ensemble des enjeux à transcrire dans le PLUi. A ce
titre, elle nous renseigne aussi sur les enjeux de la préservation des espaces
agricoles à l’échelle de la CUD.
o Le Plan Régional d’Agriculture Durable
Le PRAD de la région Nord Pas-de-Calais, élaboré en 2012 pour une durée de sept
ans, se décline en trois axes stratégiques :
- « Promouvoir une agriculture diversifiée, source d’emploi et génératrice
de revenu pour les agriculteurs et les transformateurs du Nord Pas-de-
Calais » ;
- « Impliquer et faire reconnaître l’agriculture dans les enjeux
d’aménagement du territoire et de préservation de l’environnement » ;
- « Préparer l’avenir par la recherche, l’innovation, la formation » (PRAD,
p.4).
64
Communauté Urbaine de Dunkerque, 2012, Plan Local d’Urbanisme communautaire,
Rapport de présentation, Diagnostic, 318 p.
101
Son objectif affiché est de conserver à l’échelle régionale des productions
diversifiées à haute valeur ajoutée et génératrice d’emplois, afin de faire
reconnaître l’agriculture comme « acteur de la vitalité des territoires et de la
préservation de l’environnement » (Ibid., p.8.). L’intérêt de ce document est qu’il
prend en compte l’ensemble des enjeux ayant rapport avec le milieu agricole
(économie, environnement, société). Il existerait plusieurs finalités à l’activité
agricole : « alimenter », « participer à la vitalité économique de la région »,
« apporter des aménités à la société », « préserver l’environnement » (Ibid., p.72.).
A ce titre, le PRAD NPDC insiste aussi sur le lien entre agriculture et biodiversité.
Le document met en garde contre les trop grandes exploitations
monospécifiques qui ont tendance à éroder la biodiversité.
Nous nous intéressons ici particulièrement à l’axe 2 du document « Impliquer et
faire reconnaître l’agriculture dans les enjeux d’aménagement du territoire et de
préservation de l’environnement ». En partant du constat que les terres agricoles
sont une plus-value pour l’aménagement du territoire du Nord Pas-de-Calais et
que le sol régional, ressource non renouvelable, est particulièrement propice à
l’activité agricole, le PRAD NPDC pose comme enjeu de « préserver le foncier
agricole »65
. Selon cet axe, la prise en compte de l’agriculture dans les documents
d’urbanisme doit être renforcée, notamment via un diagnostic agricole ou via la
définition de Zones Agricoles Protégées (ZAP). Le PRAD NPDC encourage par
ailleurs, dans le cas des mesures compensatoires, à mettre en place des
« solutions compatibles avec le maintien de la production agricole ». Cette
compatibilité entre espaces naturels et activité agricole permettra, dans une
certaine mesure, de réduire la consommation foncière agricole. Par ailleurs,
concernant la perte des espaces agricoles due à la pression urbaine, le PRAD
NPDC déplore une absence dans la législation de compensation agricole, au
même titre des compensations environnementales66
.
65
Région Nord – Pas de Calais, 2012, Plan Régional de l’Agriculture Durable Nord Pas-de-
Calais, p. 88. 66
Cette idée de compensation agricole est à l’étude dans le projet de loi pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt. Le texte adopté au Sénat en avril 2014 a été examiné en seconde
o Le Schéma Régional de Cohérence Ecologique – Trame
Verte et Bleue
La maîtrise de la consommation des espaces agricoles est aussi un objectif inscrit
au SRCE-TVB du NPDC. L’accent est par ailleurs mis sur la dimension
environnementale de ces espaces : valorisation de l’agriculture biologique,
extension des continuités écologiques, maintien et développement du système
bocager, préservations quantitative et qualitative des cours d’eau, fossés et
mares.
o Le Schéma d’Aménagement et de Gestion des Eaux du
Delta de l’Aa
L’idée est par ailleurs reprise dans le SAGE du Delta de l’Aa et notamment dans
l’objectif 2 « Diminution de la vulnérabilité aux inondations » et dans l’objectif 3
« La reconquête des habitats naturels (protection, gestion, entretien ». Afin de
ralentir et atténuer l’écoulement des eaux pluviales en milieu rural, il est
recommandé d’ « inciter, par la voie contractuelle, la mise en place de dispositifs
agricoles anti-érosifs en priorité sur les sous bassins versants sensibles » via la
« restauration de mares, [la] plantation de haies, (…), [la] restauration de prairies,
[la] mise en place de surfaces enherbées, (…), [le] reboisement »67
. L’axe visant à
valoriser les zones inondables recommande aussi de « soutenir l’activité agricole
en zone inondable tel que l’élevage extensif de races rustiques »68
. Afin de
« reconquérir les espaces naturels » (objectif 3 du SAGE), il s’agit aussi de
lecture à l’Assemblée Nationale cet été : « Les grands projets et ouvrages consommateurs d’espace agricole devront désormais compenser les pertes de potentiel agricole par le financement de projets permettant de consolider l’économie agricole du territoire". L’application se fera par décret au plus tard en juin 2016. 67
Syndicat Mixte Côte d’Opale, 2010, Schéma d’Aménagement et de Gestion des Eaux du
Delta de l’Aa, Plan d’Aménagement et de Gestion Durable et Règlement, p.64. 68
Ibid., p.67.
102
« mettre en place un dispositif d’aide aux agriculteurs volontaires à l’entretien
des zones humides »69
.
o Le Schéma de Cohérence Territoriale Flandre-Dunkerque
Les enjeux de préservation des espaces agricoles sont enfin déclinés dans le
PADD et dans le DOG du SCoT Flandre-Dunkerque, actuellement en révision.
L’objectif 6 du PADD du SCoT Flandre-Dunkerque propose de « soutenir les
activités agricoles raisonnées, développer les filières de transformation des
produits agricoles, et maintenir sur le territoire une ruralité forte et
dynamique »70
. A ce titre, le DOG décline des règles d’aménagement dont la
« consommation raisonnable des terres agricoles ». Même si la consommation de
ces espaces sera, selon le document, indéniable – les actions en renouvellement
urbain ne pouvant suffire à soutenir les axes de développement -, il convient de
raisonner à la manière de consommer ces espaces. Les règles exprimées dans le
DOG sont les suivantes : éviter l’éparpillement et l’éloignement des centres pour
les nouvelles constructions, réduire la taille des parcelles constructibles,
rentabiliser au mieux les usages, priorité aux terrains avec des potentialités
agricoles moindres. Dans tous les cas, espaces agricoles et espaces urbanisés
auront à dialoguer ; le SCoT décrit les espaces « ruraux » comme
« multipolaires »71
. Les espaces agricoles sont aussi décrits dans le DOG comme
de véritables maillons de la TVB.
69
Ibid., p.78. 70
Agence d’urbanisme et de développement de la région Flandre-Dunkerque, 2007,
Schéma de Cohérence Territoriale de la région Flandre-Dunkerque, Rapport de
présentation, p.220 71
Agence d’urbanisme et de développement de la région Flandre-Dunkerque, 2007,
Schéma de Cohérence Territoriale de la région Flandre-Dunkerque, Document
d’orientations générales, p.26
Quel rôle pour les collectivités ?
A travers l’étude ces documents, on remarque bien que les espaces agricoles ne
sont pas traités en tant que tels mais bel et bien toujours en interrelation avec le
territoire, qu’il soit urbain ou naturel. Pourtant, d’après un dossier de la Gazette
des Communes (2012), la ville continue de « grignoter » les espaces agricoles
malgré les outils réglementaires dont elles peuvent se saisir. On peut notamment
citer les Zones Agricoles Protégées (ZAP, 2009) ou les Périmètres de Protection
des Espaces Agricoles et Naturels Périurbains (PPEANP, 2005) qui sont encore
très peu mobilisés par les collectivités. Selon l’association Terre de Liens,
l’agriculture est un enjeu trop sectorisé à l’échelle des collectivités, qui possèdent
pourtant des moyens et des outils à mobiliser. Ainsi, « pour protéger
efficacement les terres agricoles de l’urbanisation liée à l’étalement urbain, le
projet de territoire doit identifier et favoriser le développement des différentes
fonctions de l’agriculture : économique, paysagère, pédagogique, sanitaire et
environnementale ». Il s’agit de voir d’un autre œil ces espaces en réalité
multifonctionnels et ne plus les considérer uniquement comme des réserves
foncières ou des éléments paysagers : « c’est la dimension multifonctionnelle qui
assurera sa pérennité » (La Gazette, 2012). C’est aussi ce que Christel Romulus,
responsable planification à l’Agence de Développement et d’Urbanisme du
Boulonnais, préconisait dans le cadre d’un entretien.
L’association Terres de Liens dresse quelques préconisations pour que la
problématique agricole soit traitée dans les PLU, comme une thématique
transversale et non plus sectorisée.
103
Figure 45 Prescriptions de l'association Terres de Liens pour l'élaboration des PLU
PADD
Définir l’organisation du territoire selon une vision qui s’articule autour de son armature verte, meilleur cadre de vie pour la population
Définir des objectifs de réduction de consommation d’espaces agricoles pour l’urbanisation, de lutte contre le mitage et de contrôle de l’urbanisation diffuse
Valoriser l’identité du territoire et la multifonctionnalité de l’agriculture
Favoriser l’information et la concertation
Plan de zonage et réglement
Délimiter les espaces agricoles pour éviter la spéculation
Délimiter des Zones Agricoles Protégées en annexe du PLU (servitude d’utilité publique), notamment en zone périurbaine
Adosser un règlement plus fin pour les zones agricoles « à sensibilité écologique »
Réalisation A.Legrand (2014)
D’après Terre de Liens (2014)
A ce titre, le PLU est identifié comme le premier moyen de préservation de
l’artificialisation des terres agricoles dans un premier temps et de garantie
d’accession à la propriété pour les agriculteurs souhaitant s’installer dans un
second temps.
D’après l’association Terre de Liens, l’élaboration du diagnostic et du PADD du
PLU doivent être les moments privilégiés pour associer les agriculteurs à la
démarche afin de mettre en œuvre un diagnostic quantitatif et qualitatif. C’est en
effet ce diagnostic qui servira de base à la définition des enjeux du territoire,
déclinés de manière plus opérationnelle dans le plan de zonage et le règlement.
Par exemple, les espaces agricoles recouvrent un enjeu foncièrement
économique, ils sont la source de revenu des exploitants. A ce titre, il convient
d’étudier dans un diagnostic de document d’urbanisme leur stratégie
d’investissement et ce qui peut représenter pour eux un risque que ce soit
l’étalement urbain, le morcellement des exploitations ou les points noirs de
circulation (Club PLUi consacré à l’agriculture). Ce diagnostic peut être réalisé ou
complété par des entretiens « en face-à-face » auprès des agriculteurs pour
prendre en compte au mieux les problématiques auxquels ils sont confrontés, les
projets qu’ils portent et, à terme, désamorcer les conflits en amorçant le
dialogue. L’étalement urbain peut en effet engendrer des conséquences néfastes
pour le développement de l’agriculture sur le territoire en rendant plus difficile
l’accès aux terres, de plus en plus rares, aux prix de plus en plus élevés, et de plus
en plus morcelées.
Le PADD du document de planification peut par ailleurs être un moyen d’afficher
politiquement la vision de l’intercommunalité sur les terrains agricoles, et de
« geler » ces espaces (« trouver le moyen de faire perdre tout espoir
d’augmentation par le changement d’usage de ces terrains »72
).
Les espaces agricoles peuvent aussi porter des enjeux intrinsèquement paysagers
dans la mesure où ils peuvent faire partis de l’identité d’un territoire. C’est un
enjeu qui peut être retranscrit dans un PLU si l’on cherche à le valoriser ou à le
combiner avec d’autres enjeux, environnementaux à titre d’exemple. A ce titre, le
Grand Poitiers a écrit une OAP « Paysage et Biodiversité » afin de préserver des
bandes enherbées en zone agricole et d’éviter un hermétisme total des clôtures,
72
Intervention de Joseph Comby au séminaire Terres en Ville de 2002
104
afin de contribuer au déplacement de la biodiversité. La Communauté Urbaine de
Cherbourg a, quant à elle, rédigé une OAP « Chemins de loisirs » qui traite de la
question des clôtures.
En définitive, il apparaît que la préservation des espaces agricoles peut profiter à
un ensemble d’enjeux connexes : préservation de la biodiversité, identité du
territoire et cadre de vie, … Elle répond aussi à des « attentes urbaines » ayant
trait à la santé, l’environnement ou l’alimentation.
Par exemple, sur le Plateau de Saclay, étudié par Bouraoui dans sa thèse (op.cit.),
une convention de maîtrise de la gestion des terres agricoles a été signée entre la
SAFER, l’Agence des Espaces Verts de l’Île de France et la Communauté
d’Agglomération du Pays de Saclay. Le Schéma Directeur classe par ailleurs une
« masse critique » de Surface Agricole Utile (SAU) définie à 2 000 hectares en
« paysages de plaine agricole à préserver ». L’identité rurale et agricole du
territoire est affirmée. Un Plan d’Actions Paysagères (PAP) a par ailleurs été mis
en place. Ce document guide la planification de l’espace du Plateau de Saclay. Il a
été décliné dans le schéma directeur. Ce PAP pose véritablement l’espace
agricole comme au service des agriculteurs et des citadins, sous des couverts de
cadre de vie et de paysage à préserver. « Sur le plateau de Saclay, on est passé
d'une phase de désinvestissement agricole à une situation de reconnaissance des
valeurs économiques, spatiales et paysagères de l'activité agricole » (Bouraoui,
op.cit., p.10).
L’association Terres de Liens encourage par ailleurs les collectivités à se doter de
réserves foncières en milieu agricole pour faciliter l’installation d’exploitations
pour de jeunes agriculteurs. En effet, « gestionnaires du « territoire » depuis les
lois de décentralisation et garantes de l’intérêt général, les collectivités locales
définissent les priorités d’aménagement foncier et ses usages ; elles ont donc un
rôle prépondérant dans l’accès au foncier agricole. Elles ont en effet à leur
disposition une pluralité d’outils, encadrés par des dispositifs supra-locaux
(SRADDT, DTA, …) : outils de planification de l’urbanisme et de l’aménagement du
territoire (première étape de protection des terres agricoles), outils d’acquisition
de foncier, outils d’intérêt public (droits de préemption, …). »73
La collectivité peut acquérir des terrains agricoles mis en vente et les mettre à
disposition des agriculteurs sous forme de bail ou de conventions de mises à
disposition, pour une éventuelle acquisition en cas de pérennisation de l’activité.
Cette acquisition par la collectivité peut se faire via le droit de préemption et une
convention avec la SAFER. La collectivité peut se porter acquéreur s’il y a intérêt
agricole pour ce terrain. Ceci permet d’éviter la spéculation et la rétention
foncières de propriétaires qui souhaiteraient acquérir le terrain dans l’espoir qu’il
devienne constructible.
Par exemple, la Communauté urbaine de Nantes s’est engagée aux côtés de la
Chambre d’Agriculture à la reconquête des friches agricoles afin de rétablir leur
usage et de contrer les montées spéculatives des promoteurs. La Communauté
d’Agglomération du pays d’Aubagne et de l’étoile dans les Bouches du Rhône suit
aussi cette dynamique en achetant des terrains pour faciliter l’installation de
nouveaux exploitants qui peuvent rembourser de manière échelonnée leur achat.
Des partenariats avec la SAFER sont aussi en place.
La collectivité n’a cependant pas toujours intérêt à acquérir des terrains pour
s’assurer de son usage. Dans le cas des terres agricoles qui présentent un intérêt
patrimonial, elle peut par exemple signer des conventions de gestion avec les
agriculteurs afin de s’assurer des pratiques mises en œuvre.
En définitive, l’inscription dans le PLU de zones agricoles à préserver est une
condition sine qua none à la préservation de ces espaces de toute urbanisation.
« Pour bien maîtriser l'évolution du plateau et assurer le maintien de
l'agriculture, la première règle est d'abord d'agir sur l'affectation du sol »
73
Terre de Liens, 2014, Le rôle des collectivités dans l’accès au foncier agricole, Livret, p.19.
105
(Bouraoui, op.cit., p.9). C’est par ce zonage que les agriculteurs pourront
pérenniser leur activité. Cependant, cette mesure ne se suffit pas à elle-même et
doit être accompagnée d’autres stratégies comme, éventuellement, le portage
foncier ou dans tous les cas l’affichage de la volonté politique dans le Projet
d’Aménagement et de Développement Durable du PLU ou par le biais de
conventions, afin de s’assurer du bon usage de ces espaces sur le long terme. Les
collectivités peuvent aussi encourager le développement des circuits courts en
développant des débouchés : restauration scolaire, faciliter l’installation de sites
en vente directe, …
Quelle place pour les espaces agricoles périurbains ?
J.Serrano, dans son article « Quel équilibre entre urbanisation et préservation des
espaces agricoles périurbains » paru dans la revue Développement urbain et
territoires, questionne le rôle et la place qui sont donnés aux espaces agricoles
par les communes périurbaines dans leurs projets d’aménagement et de
développement.
On parle d’équilibre à instaurer car l’étalement urbain exerce une pression sur
l’activité agricole, et donc sur les marchés fonciers en raison de l’augmentation
de la demande. Les espaces agricoles sont donc sollicités de manière croissante
par les aménageurs. On peut aussi parler des mesures compensatoires qui sont
comme une « double-peine » pour les agriculteurs dans la mesure où leurs
terrains peuvent à la fois faire l’objet de projets d’aménagement et d’acquisition
au titre des mesures compensatoires pour compenser la perte de biodiversité de
ces mêmes aménagements (Loriod, 2013).
Face à ce contexte de rareté, certains agriculteurs peuvent faire le choix de se
constituer des réserves foncières, ce qui a pour effet un « accroissement du
déséquilibre foncier agricole » (Serrano, op.cit.). Cette « rétention foncière » peut
être réalisée dans l’espoir que le terrain devienne constructible et prenne de la
valeur. Outre les effets sur le marché foncier, la juxtaposition de la ville avec les
activités agricoles peut poser des problèmes de « cohabitation » : odeurs, bruit,
utilisation de pesticides, … En raison des effets induits par la juxtaposition des
activités, la préservation des espaces agricoles périurbains suppose « une
redéfinition de la vocation et du statut des espaces agricoles » (Ibid., p.6) afin que
l’agriculture devienne une composante de la vie en ville à part entière, un
« médiateur » entre la ville et la campagne.
A ce titre, selon A. Fleury et P.Moustier74
, l’espace agricole péri-urbain peut
devenir une véritable « infrastructure de la ville ». « Il apparaît même que
l’agriculture et les espaces agricoles peuvent devenir, au même titre qu’un parc
classique, un outil d’urbanisme capable d’organiser le tissu urbain ; il s’agit du
concept de parc de campagne » (Bouraoui, 2001). C’est l’exemple de Rennes-
Métropole, ceinturée par des espaces « agri-naturels », composantes de la « ville
archipel ».
Ce traitement des espaces agricoles en milieu périurbain permet de mettre en
place un équilibre harmonieux entre les différents usages du sol. La « mise en
paysage de l'espace rural péri-urbain » (Bouraoui, 2001) a pour conséquence un
changement de perception de ces espaces. Leur fonction alimentaire est doublée
d’autres fonctions : récréative, paysagère, environnementale au sens large du
terme.
Parce que le coup d’arrêt à l’artificialisation des sols suppose l’instauration de
dialogues entre espaces urbains et espaces agricoles, la limitation de
consommation de ces derniers doit passer par une remise en question sur leurs
usages et par l’étude des interactions possibles entre ces espaces préservés et la
ville qui se densifie. Cette recherche d’interactions entre espaces périurbains et
espaces agricoles ne peut donc se faire que si la nature même des espaces
agricoles change. Il s’agit de passer d’une agriculture intensive à une agriculture
74
FLEURY A., MOUSTIER P., 1999, « L’agriculture périurbaine, infrastructure de la ville durable », Cahiers agriculture, n°8, p. 281-287.
106
plus respectueuse de l’environnement. La relation agriculture périurbaine et ville
peut alors être faite via la mise en place de circuits courts ou d’AMAP, moteurs
d’un développement local singulier.
En définitive, si une politique foncière adaptée peut permettre de protéger et de
pérenniser les espaces agricoles en zone périurbaine, celle-ci doit s’accompagner
d’autres instances si elle veut valoriser les interactions entre espaces agricoles et
espaces urbains. Dans tous les cas, les collectivités ont un rôle à jouer dans cette
recherche de complémentarité entre espaces urbains et agricoles. L’interaction
entre les pratiques peut désamorcer les conflits d’intérêts entre les différents
usages du sol et limiter la pression foncière sur les espaces agricoles à préserver.
En réalité, la préservation des espaces agricoles en milieu périurbain ne peut se
faire que si elle découle d’une véritable volonté politique en amont.
2.3.2. Enjeux naturels
Qu’en est-il des enjeux naturels ?
Définitions préalables
Selon l’article R.371-3 du code de l’environnement, la Trame Verte et Bleue (TVB)
est « un réseau de continuités écologiques terrestres et aquatiques identifiées
par les Schémas Régionaux de Cohérence Ecologique (SRCE) ainsi que par les
documents de l’Etat, des collectivités territoriales et de leurs groupements
auxquelles des dispositions législatives reconnaissent cette compétence, et le cas
échéant celle de délimiter ou de localiser ces continuités ». La TVB, comporte,
comme son nom l’indique, deux composantes : une composante verte qui
correspond aux milieux naturels et semi-naturels terrestres et une composante
bleue qui correspond au milieu aquatique et humide.
Figure 46 La trame verte et bleue : représentation schématique
Source : MEDDE, 2013
Si les corridors biologiques « assurent des connexions entre des réservoirs de
biodiversité, offrant aux espèces des conditions favorables à leur déplacement et
à l’accomplissement de leur cycle de vie »75
, il n’est cependant pas toujours
nécessaire de relier des espaces ou réserves de biodiversité. En effet, il peut être
pertinent d’isoler certaines espèces pour la conservation de celles-ci et pour
limiter la propagation de maladies et d’espèces exotiques envahissantes. Par
ailleurs, il est important de noter qu’il existe trois types de corridors biologiques,
ils n’impliquent pas forcément une continuité des espaces naturels. Face aux
corridors linéaires (haies, bandes enherbées, chemins, …) se trouvent les
corridors discontinus ou en « pas japonais » (« ponctuation d’espaces relais et
75
http://www.trameverteetbleue.fr
107
d’îlots refuges »76
) et les corridors paysagers (« mosaïque de structures
paysagères variées »77
).
La définition des TVB se fait donc à la confluence de choix techniques,
scientifiques et politiques, via des arbitrages réalisés par le biais d’instances de
concertation. Elle se conçoit donc comme un véritable projet de territoire qui
peut reprendre tout ou partie des corridors diagnostiqués et posés comme
pertinents.
Selon le SRCE-TVB du Nord-Pas-de-Calais, la TVB répond à trois défis communs à
ceux du développement durable :
- Un défi environnemental tout d’abord, en protégeant le patrimoine
naturel via notamment une « reconquête de la biodiversité, une
restauration des milieux naturels dégradés et un renforcement et une
restauration des éléments de connexion entre les sites naturels »78
;
- Un défi social et culturel ensuite, en mettant à disposition une offre en
espaces naturels, lieux de détente et de loisirs ;
- Un défi économique enfin, en permettant notamment de maintenir une
agriculture raisonnée et des lieux de « tourisme vert » et en faisant
appel aux concepts de développement local et de circuits courts.
L’enjeu de la TVB n’est donc pas « mettre une cloche » sur les espaces verts mais
bel et bien de concilier préservation des espaces naturels et développement du
territoire, en d’autres termes d’installer durablement les projets sur le territoire
et de concilier ceux-ci avec les objectifs de cohérence écologique79
.
76
Ibid. 77
Ibid. 78
Région Nord – Pas de Calais, 2014, Schéma régional de cohérence écologique Trame
verte et bleue du Nord – Pas de Calais, Cahier technique, Version du 18 avril 2014, p.9 79
http://www.trameverteetbleue.fr
La TVB constitue un outil d’aménagement durable du territoire. Elle doit en effet
s’articuler à plusieurs échelles : nationale, régionale et locale. Les PLU et les SCoT
se posent comme les déclinaisons pré-opérationnelles des SRCE en identifiant
plus finement, via la cartographie, les espaces à préserver ou à remettre en état
pour garantir la continuité écologique et en posant des règles d’occupation des
sols. L’obligation d’inscrire la TVB et les moyens de sa conservation ou
restauration est inscrite dans la législation.
L’instauration d’une TVB répond à un postulat, celui que l’évolution de la trame
urbaine influe très fortement sur l’évolution de la trame naturelle et agricole.
Dans cette mesure, « les enjeux de la TVB se trouvent en interface directe avec
les enjeux de maîtrise de l’artificialisation »80
. Comment « résoudre l’équation
80
Région Nord – Pas de Calais, 2014, Schéma régional de cohérence écologique Trame verte et bleue du Nord – Pas de Calais, Rapport, Version du 18 avril 2014, 406 p.
Extrait de l’article L.110 du Code de l’urbanisme
« Afin [...] d’assurer la protection des milieux naturels et des paysages, la préservation de la biodiversité notamment par la conservation, la restauration et la création de continuités écologiques […], les collectivités publiques harmonisent, dans le respect réciproque de leur autonomie, leurs prévisions et leurs décisions d’utilisation de l’espace. [...] »
Extrait de l’article L.121-13° du Code de l’urbanisme
«Les schémas de cohérence territoriale, les plans locaux d’urbanisme et les cartes communales déterminent les conditions permettant d’assurer, dans le respect des objectifs du développement durable : […]
– la préservation de la biodiversité, des écosystèmes, des espaces verts, la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques […]. »
108
« ville/nature/agriculture » dans le cadre d’une gestion économe du foncier »81
?
Comment « consolider une alliance agriculture/nature pour contenir
l’artificialisation des sols »82
?
C’est pour répondre à ces questions qu’ont été mis en place des documents de
planification à l’échelle régionale et locale, qui répondent à un contexte
réglementaire national. Ces documents réglementaires comme le SAGE peuvent
prendre en compte des échelles biogéographiques plus larges afin de prendre en
compte l’ensemble des dynamiques environnementales à prendre en compte
dans la TVB. L’ensemble de ces documents dressent des prescriptions à prendre
en compte dans les documents d’urbanisme, mais aussi un état des lieux qui, une
fois pris en compte dans le PLU, assure la cohérence des actions.
Prise en compte de la TVB et de la préservation des espaces
naturels à l’échelle régionale et infrarégionale
A l’échelle régionale, le Nord Pas-de-Calais a mobilisé l’article 5 de la LOADDT (Loi
n° 99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le
développement durable du territoire) en mettant en place deux Directives
Régionales d’Aménagement (DRA). Les DRA sont des instruments de planification
et d’aménagement, sans portée réglementaire. Le nom de ces deux DRA est
cependant significatif. La première DRA concerne la « maîtrise de la
périurbanisation », la seconde la « trame verte et bleue ». Nous retrouvons ici
deux enjeux continuellement déclinés via l’ensemble des documents
réglementaires, et caractéristiques des réalités de cette région fortement
urbanisée. En effet, comme expliqué précédemment, le « processus ininterrompu
de périurbanisation »83
menace des milieux naturels, déjà fragilisés et rares.
81
Ibid., p.333 82
Ibid., p.333
83 Schéma régional de cohérence écologique Trame verte et bleue du Nord – Pas de Calais,
op.cit.
o Le Schéma Régional de Cohérence Ecologique – Trame Verte et
Bleue Nord – Pas de Calais (SRCE-TVB NPDC)84
L’obligation de la constitution d’un Schéma Régional de Cohérence Ecologique
(SRCE) est inscrite dans la loi ENE (Loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant
Engagement National pour l'Environnement) ; il est défini comme le moyen de
mettre en œuvre la TVB, obligation qui avait été inscrite dans la loi Grenelle I (Loi
n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du
Grenelle de l'environnement). Le SRCE doit être décliné à l’échelle locale dans les
documents de planification.
Le Schéma Régional de Cohérence Ecologique (SRCE) du Nord Pas-de-Calais
présente la particularité de s’inscrire dans la réflexion engagée par la région dès
les années 1990 autour de la notion de TVB ; d’où son nom de SRCE-TVB. Ce
document à l’échelle régionale dresse un diagnostic détaillé de l’état de la
biodiversité dans la région et pose des objectifs et un plan d’action déclinables
ensuite de façon plus opérationnelle à l’échelle locale. Ces objectifs doivent
permettre d’ « identifier les moyens de préserver la biodiversité et de renforcer
les moyens afin d’enrayer la perte de biodiversité ». Ceci passe par l’identification
84
Sauf mention contraire, l’ensemble des données de ce paragraphe sont issues du
rapport, du cahier technique et du résumé non technique du Schéma régional de cohérence écologique Trame verte et bleue du Nord – Pas de Calais (cf. Bibliographie pour les références complètes)
Extrait de l’article L.110 du Code de l’urbanisme :
« Les collectivités territoriales et leurs groupements compétents en matière d’aménagement de l’espace ou d’urbanisme prennent en compte les schémas régionaux de cohérence écologique lors de l’élaboration ou de la révision de leurs documents d’aménagement de l’espace ou d’urbanisme. »
109
de corridors écologiques entre chaque réservoir de biodiversité et par
l’identification d’espaces à « renaturer », en dehors des continuités écologiques.
La position géographique du Nord Pas-de-Calais (position littorale, géologie
hétérogène, climat contrasté) permet à cette région de bénéficier d’une diversité
de milieux naturels. Cependant, ces milieux naturels se déploient sur une faible
superficie, la plus faible de France, en raison principalement de son histoire
économique et industrielle. Les milieux agricoles, les infrastructures et
l’urbanisation de la région pèsent sur les milieux naturels. En définitive, on assiste
à un « émiettement » de ceux-ci sur le territoire. Par ailleurs, la majorité de ces
espaces naturels sont en réalité des milieux semi-naturels, modifiés par l’homme.
Ils représentent néanmoins de véritables « milieux de substitution » pour le
développement de la faune et de la flore. Malgré ce constat, le diagnostic du
SRCE-TVB indique que de nombreuses espèces animales et végétales sont en voie
d’extinction. Si une partie du territoire a été couverte par des mesures de
protections fortes « réglementaires, foncières ou de gestion », l’un des enjeux
pointé par le document est l’extension de ces protections sur des espaces définis
comme « les plus intéressants ».
Une fois le diagnostic posé, le SRCE pose en effet des enjeux à décliner à l’échelle
locale, à l’échelle de la parcelle, en fonction des multiples occupations du sol
possibles :
- En milieu urbain, il s’agit tout d’abord de maîtriser l’étalement urbain et
le mitage du territoire afin de préserver les espaces naturels et de
freiner l’artificialisation des sols. Le SRCE-TVB propose aussi des pistes
de développement de la nature en ville.
- Concernant les activités agricoles, le SRCE-TVB souhaite maîtriser la
consommation des espaces, et notamment par l’agriculture intensive en
préférant des activités maraîchères et en valorisant l’agriculture
biologique. Ce fléchissement vers une agriculture dite plus durable peut
notamment permettre de faciliter la « juxtaposition » des activités
agricoles avec les activités urbaines (Serrano, 2005). Ceci permet aussi
de mettre en place un système de circuits courts, profitable pour
l’économie locale. Le SRCE pose aussi comme objectif le « maintien et le
développement du système bocager » et « la préservation quantitative
et qualitative des cours d’eaux, des fossés et des mares », appelées
infrastructures agroécologiques.
- Par ailleurs, le SRCE-TVB pose comme objectif le maintien voire
l’augmentation des surfaces dédiées aux activités forestières, en
préférant « la diversité des assemblages » aux monocultures. Le
document souhaite aussi que les collectivités portent une attention
toute particulière à la préservation des lisières.
- Enfin, concernant les activités touristiques et de loisirs, l’enjeu est de
« maîtriser l’artificialisation du littoral et de lutter contre sa
surfréquentation » en étalant la « fréquentation touristique dans le
temps et dans l’espace », ceci ayant pour but de préserver la
biodiversité littorale. Il s’agit alors de maîtriser la pression foncière. Cet
enjeu se présente tout particulièrement pour la CUD, dont le territoire
couvre l’ensemble du littoral du département du Nord.
110
Ces orientations se posent donc comme une complémentarité du SRADDT et du
SRCAE. Ces documents lient alors espaces naturels et espaces urbanisés par la
tension qui existe entre ces deux milieux.
o Le Schéma d’Aménagement et de Gestion des Eaux (SAGE) du
Delta de l’Aa
Le SAGE est un document de planification et de gestion de l’eau qui se décline à
l’échelle du bassin versant, une échelle infrarégionale. Il fixe des objectifs
généraux « d’utilisation, de mise en valeur et de protection quantitative et
qualitative de la ressource en eau »85
. Les SAGE ont été créés par la loi sur l’eau
en 1992 (Loi n° 92-3 du 3 janvier 1992 sur l'eau). La LEMA (Loi n° 2006-1772 du 30
85
Région Nord – Pas de Calais, 2014, Schéma régional de cohérence écologique Trame
verte et bleue du Nord – Pas de Calais, Cahier technique, Version du 18 avril 2014, p.9
décembre 2006 sur l'eau et les milieux aquatiques), en 2006, en renforce la
portée juridique. Les documents d’urbanisme (SCoT, PLU ou cartes communales)
doivent être compatibles, c’est-à-dire qu’ils ne doivent pas rentrer en
contradiction, avec les orientations définies par le SAGE. Sur le territoire de la
CUD, le SAGE en application est celui du delta de l’Aa, il est porté par le Syndicat
Mixte de la Côte d’Opale. Il a été révisé en 2010.
L’Aa est un fleuve côtier qui prend sa source dans les collines de l’Artois, à
Bourthes, et qui se jette dans la mer du Nord, à Gravelines. La spécificité du delta
de l’Aa est que celui-ci se trouve sur un territoire de polder, la plaine maritime
flamande, artificialisé par l’homme via un système de drainage, les watergangs.
Le territoire présente alors un réseau hydrographique très dense, environ 1 500
kilomètres de fossés et de canaux quadrillent le territoire. Ce territoire est aussi
particulièrement plat, ne dépassant pas une altimétrie de plus de cinq mètres au-
dessus du niveau de la mer86
. L’état des lieux décrit par ailleurs les trois types
d’implantation humaine sur le territoire du SAGE : « une agriculture dépendante
de lourdes opérations de drainage »87
tout d’abord, des zones industrielles, fortes
consommatrices d’eau, ensuite, et enfin les constructions dont principalement
les habitations. Le littoral est présenté comme un milieu fragile en raison des
multiples activités qui y sont implantées (tourisme, baignade, pêche,
conchyculture, activité portuaire, trafic maritime) et vulnérable en raison du
risque inondation et submersion marine.
Le SAGE du Delta de l’Aa vise à proposer des recommandations quant à la
gestion, l’utilisation et la mise en valeur de ce territoire. A ce titre, il décline dans
son Plan d’Aménagement et de Gestion Durable (PAGD) de la ressource en eau et
des milieux aquatiques cinq orientations stratégiques :
- La garantie de l’approvisionnement en eau ;
86
http://www.sm-cote-opale.com 87
Syndicat Mixte Côte d’Opale, 2010, Schéma d’Aménagement et de Gestion des Eaux du Delta de l’Aa, Plan d’Aménagement et de Gestion Durable et Règlement, p.20
Les objectifs généraux de la TVB (SRCE-TVB, 2014) :
- Protéger les milieux naturels et maintenir leurs qualités écologiques
et biologiques ;
- Restaurer des surfaces de milieux naturels perdues ;
- Renforcer ou restaurer des éléments de connexion entre les sites
naturels ;
- Anticiper et participer à la lutte contre le réchauffement climatique
(lutte contre l’érosion du littoral, piégeage du carbone grâce au
reboisement, lutte contre les inondations et l’érosion des sols ;
- Mettre en place des mesures spécifiques pour certaines espèces à
protéger ;
- Décliner des orientations par écopaysage ;
- Améliorer et augmenter l’offre d’aménités et de loisirs en cohérence
avec les objectifs de conservation de la biodiversité.
111
- La diminution de la vulnérabilité aux inondations du territoire des
wateringues et de la Vallée de la Hem ;
- La reconquête des habitats naturels (protection, gestion, entretien) ;
- La poursuite et l’amélioration de la qualité des eaux continentales et
marines ;
- La communication et la sensibilisation aux enjeux de l’eau et de ses
usages auprès de tous les publics.
Le SAGE décline un ensemble de propositions dans son orientation stratégique
n°3 « La reconquête des habitats naturels (protection, gestion, entretien) ».
L’ensemble de ces prescriptions et recommandations sont à prendre en compte
dans le cadre de la révision du PLUc de la CUD, et notamment dans le but
d’inscrire ces orientations dans la stratégie foncière qui régira la politique globale
du document. C’est à ce titre que nous les présentons ici.
Orientation spécifique 1 : « Gérer, entretenir et valoriser les watergangs, rivières
et canaux »88
.
Cette gestion, cet entretien et cette valorisation des voies d’eau peut passer par
une politique foncière adaptée.
Orientation spécifique 3 : « Préserver, reconquérir, gérer les zones humides et
ses milieux associés »89
.
- 1ère
recommandation de gestion : « Lors de l’élaboration ou de la
révision des documents d’urbanisme, réaliser par la collectivité locale
l’inventaire parcellaire des zones humides, dans le but de préserver
l’intégrité des zones humides remarquables du territoire du SAGE. La
prise en compte des zones humides remarquables dans les documents
d’urbanisme est un gage de leur protection pérenne »90
.
88
Ibid., p.73 89
Ibid., p.77 90
Ibid., p.77
D’après le SAGE, les zones humides doivent faire l’objet d’une attention toute
particulière. En effet, le rôle de celles-ci est multiple pour le territoire. La
présence de zones humides préservées sur le territoire peut être un moyen de
maîtriser les crues mais aussi de recharger les eaux souterraines, après un travail
d’autoépuration de l’eau. Lieux où se cristallisent les corridors écologiques, les
zones humides peuvent aussi être les lieux de loisirs et de promenades, ayant
une valeur culturelle, paysagère et sociale spécifique91
. A ce titre, le travail
d’identification des zones humides semble être un préalable à toute définition
d’une stratégie foncière. Amélie Loriod, stagiaire à la CUD l’année dernière, a
déjà effectué ce travail sur le territoire de la Communauté Urbaine de
Dunkerque. Ce travail est doublement intéressant : en plus d’identifier
l’ensemble des zones humides sur le territoire de la CUD, Amélie Loriod s’est
attachée à vérifier si ces zones étaient répertoriées au PLUc et si elles étaient
protégées par un dispositif, quel qu’il soit. La valorisation de ces espaces et une
gestion adaptée peuvent donc préserver une biodiversité en recréant des
réserves et des corridors écologiques. Cet apport ne se fait pas de façon
systématique et c’est à ce titre que des fiches relatives à chaque secteur ont été
réalisées afin d’analyser les enjeux qui pèsent sur chacune de ces parcelles. Les
fiches se décomposent alors ainsi :
- Description du site (Commune, Lieu-dit, Nature du site, inscription au
PLU ou au SAGE, statut réglementaire, superficie, propriétaire,
gestionnaire) ;
- Description écologique et paysagère (Eléments paysagers, coupures
paysagères, composition écologique, études réalisées, …) ;
- Description des aménagements et des activités anthropiques sur le site
et aux abords ;
- Stratégie proposée (choix du périmètre d’intervention, portage foncier,
logique de l’intervention, temporalité, acteurs, …) ;
- Tableau AFOM et conclusion.
91
Ibid., p.20
112
Outre l’étude des zones humides sur le territoire, ces fiches permettent aussi de
proposer des sites à inscrire dans la stratégie foncière au titre des mesures
compensatoires, en vue de leurs caractéristiques propres mais aussi de leur
inscription sur le territoire, souvent en continuité d’autres espaces naturels ou
zones humides. L’identification et l’étude de ces parcelles et des enjeux s’y jouant
est une plus-value pour l’élaboration de la stratégie foncière de la CUD dans le
cadre de la révision du PLUi HD.
Orientation spécifique 6 : « Favoriser la reconquête de l’espace de liberté des
cours d’eaux »92
.
- 2ère
recommandation de gestion : « Favoriser un aménagement
patrimonial des canaux et cours d’eau dans une logique de
renaturation ».
Orientation spécifique 7 : « Préserver les milieux littoraux indispensables à la
qualité des écosystèmes »93
.
- 3ème
recommandation de gestion : « Maintenir ou restaurer les milieux
naturels littoraux et les espèces dans un état de conservation
favorable ».
L’ensemble de ces orientations ont donc pour ambition d’avoir une transcription
directe dans les documents d’urbanisme dont le PLUi de la CUD.
La Communauté Urbaine de Dunkerque place le développement durable au cœur
de ses politiques. Ses actions illustrent en effet la Charte Constitutionnelle de
l’Environnement adoptée par la France en 2005 : « les politiques publiques
concilient la protection et la mise en valeur de l’environnement, le
92
Ibid., p.83 93
Ibid., p.85
développement économique et le progrès social »94
. Ce sont des idées qui ont été
développées au début du mémoire et qui ne seront pas redéveloppées ici. La
transcription des enjeux qui viennent d’être développés peut donc se faire en
continuité de la culture de la collectivité en ce domaine.
Comment transcrire les enjeux de TVB et de préservation des
espaces naturels dans le PLU ?
o Un nécessaire croisement des thématiques
La prise en compte de la TVB dans le PLU nécessite tout d’abord une cohérence
des actions mais aussi des acteurs. Il est nécessaire de « solliciter les bons
partenaires et mobiliser les compétences nécessaires »95
pour l’intégration de la
TVB dans le PLU. Selon le MEDDE (2013), il est nécessaire, dès la phase
diagnostic, de monter une équipe en mode projet, équipe qui réunit l’ensemble
des thématiques à inscrire au PLU, dont la TVB. Ce montage transversal permet
de faire dialoguer l’ensemble des thématiques entre elles, de façon à monter un
projet de territoire cohérent. Il est d’autant plus pertinent que « l’intégration de
la TVB dans les documents d’urbanisme mobilise un champ de compétences
pluridisciplinaires (écologie, paysage, aménagement du territoire, socio-
économie, culture, …) »96
. Par ailleurs, il semble important de partager les enjeux
de la prise en compte de la TVB dans les documents d’urbanisme via des phases
de consultation et de concertation.
94 Cité dans Communauté Urbaine de Dunkerque, Stratégie climat de la Communauté
Urbaine de Dunkerque, 19 p. 95
MEDDE, 2013, Trame verte et bleue et documents d’urbanisme, Guide méthodologique,
Ministère de l’Ecologie, du Développement Durable et de l’Energie, p.12. 96
Ibid., p.12.
113
o Déclinaison au sein des documents du PLU
La réalisation du diagnostic de territoire, qui doit tendre à l’équilibre entre
espaces naturels et urbanisation, peut décliner, dans un premier temps, les
enjeux relatifs à la préservation ou à la restauration de la TVB. Inscrire les enjeux
de TVB dans le rapport de présentation permet de les inscrire au cœur du projet
de territoire de la collectivité.
L’Etat initial de l’Environnement (EiE) identifie par ailleurs notamment les
continuités écologiques à une échelle plus fine que celle du SRCE. L’objectif est de
dresser une cartographie précise et cohérente pour le territoire et en interaction
avec les territoires voisins. Ceci passe par la déclinaison du SRCE, par la prise en
compte de zonages existants (réserves naturelles, cours d’eau, ZNIEFF, sites
Natura 2000, …) et par l’expertise de terrain. L’EiE doit prendre en compte les
réserves de biodiversité, les corridors écologiques mais aussi les obstacles et les
menaces. Cette étape est nécessaire pour que le PLU puisse poser les
prescriptions nécessaires « permettant la remise en bon état des milieux
dégradés et le traitement des ruptures de continuités écologiques afin de rétablir
un maillage fonctionnel et permettre à la biodiversité de s’exprimer ou de
reconquérir des espaces »97
. Cet EiE doit aussi prendre en compte les menaces
futures éventuelles dans le cas d’extension d’urbaine. L’EiE participe alors
pleinement à la stratégie foncière à mettre en place dans le cadre de la révision
d’un PLU.
Une fois identifiée, l’inscription de la TVB dans le PLU passe ensuite
essentiellement par le biais de la cartographie, que ce soit dans le rapport de
présentation, dans le Projet d’Aménagement et de Développement Durable
(PADD), dans les Orientations d’Aménagement et de Programmation (OAP), ou
dans les documents graphiques du règlement du PLU98
. Il s’agit alors, à l’échelle
97
Ibid., p.17. 98
Ibid., p.19.
de la parcelle, de décliner les orientations en modes d’occupation des sols. Dans
le cas de l’élaboration d’une stratégie foncière en vue d’une révision, trois cartes
peuvent justifier les choix et les décliner sur le territoire.
Une carte synthétique des continuités écologiques existantes ou à créer
peut être intégrée au rapport de présentation (EiE) afin de « faciliter la
lecture des enjeux »99
et de fournir un outil d’aide à la décision
(réservoirs de biodiversités, corridors écologiques, obstacles et menaces,
coupures d’urbanisation, enjeux socio-économiques).
Une carte qui sélectionne les continuités écologiques décrites dans l’EiE
et qui illustre l’enjeu d’équilibre entre développement urbain et
économique et préservation des espaces naturels peut être inscrite dans
le Projet d’Aménagement et de Développement Durable (PADD). Le
PADD peut être définit comme le projet de territoire de
l’intercommunalité (article L.123-1-3 du Code de l’urbanisme) qui
articule l’ensemble des enjeux pesant sur le territoire et la volonté
politique qui en découle. La TVB peut faire partie intégrante du PADD.
C’est le cas notamment du SCoT Métropole Savoie qui inscrit dans son
PADD la nécessité de protéger les réservoirs de biodiversité
diagnostiqués auparavant et la nécessité de créer des coupures vertes
entre les agglomérations100
.
Une Orientation d’Aménagement et de Programmation (OAP) relative à
la TVB peut aussi faire partie du PLU, comme c’est déjà le cas pour le
PLUc de la CUD. Cette OAP peut permettre d’identifier les continuités
écologiques à maintenir ou restaurer pour la mise en œuvre de la TVB.
99
Ibid., p.19. 100
Ibid., p.22.
114
Ce sont en réalité le règlement et ses documents graphiques qui vont
véritablement mettre en œuvre de façon opérationnelle la TVB, via des choix de
zonage et l’écriture du règlement. La collectivité peut faire le choix d’inscrire les
espaces faisant parti de la TVB en zone N (Naturelle) ou A (Agricole). Ce zonage
peut être indicé afin de préciser la réglementation d’occupation des sols qui s’y
applique. Des éléments ponctuels peuvent aussi être cartographiés. La CUD, dans
le règlement de son PLU, modifié en 2013, décompose les zones naturelles en
sept zones, dont le règlement diffère. C’est la stratégie foncière définie
auparavant qui va permettre de mettre en place ce zonage.
Le règlement du PLU de la CUD décline ensuite pour chaque zone des
réglementations susceptibles d’influer sur la mise en œuvre de la TVB sur le
territoire. Par exemple la réglementation relative aux occupations et utilisations
des sols interdites et aux occupations et utilisation des sols admises sous
conditions spéciales peuvent être, selon le zonage correspondant, des moyens de
préserver des continuités écologiques (réservoirs de biodiversité ou largeur pour
un corridor) de toute urbanisation. L’aspect extérieur des constructions et
l’aménagement de leurs abords, l’implantation des constructions par rapport aux
voies et aux emprises publiques, par rapport aux limites séparatives, les unes par
rapport aux autres sur une même propriété, les prescriptions de nature à assurer
la protection des éléments de paysage, sites et secteurs à protéger peuvent
quant à elles permettre d’assurer des continuités écologiques en limite de
parcelle (réglementation sur les clôtures par exemple) ou de définir des zones
tampons à l’orée d’un bois par exemple. Concernant les obligations de planter et
les obligations de réalisation d’espaces libres, la réglementation peut influer sur
les éléments du paysage à protéger. Dans le cas du règlement du PLU de la CUD,
modifié en 2013, des essences recommandées pour les plantations à réaliser sont
listées en annexes.
Le MEDDE (2013) tient à préciser que le règlement du PLU ne doit pas tendre à
rendre l’ensemble de la TVB inconstructible mais de bel et bien mixer les usages
et les occupations des sols afin de tendre à un équilibre entre les différentes
activités.
A ce titre, le PLU peut protéger des éléments ponctuels du paysage :
o Articles L 123-1-5 7° et R. 123-11 h) du Code de l’urbanisme ;
o Espaces Boisés Classés (Article L.130-1 du Code de l’urbanisme) ;
o Emplacements réservés pour les espaces verts à créer (Article L.123-1-5
8° du Code de l’urbanisme) ;
o Terrains cultivés à protéger en milieu urbain (Article L.123-1-5 9° du
Code de l’urbanisme).
L’élaboration d’une stratégie foncière semble donc être le préalable à la mise en
œuvre d’une TVB sur le territoire. La mise en œuvre d’une stratégie foncière
permet de prendre en compte un ensemble de thématiques concomitantes à la
notion de protection des espaces naturels, et ainsi de tendre vers un équilibre du
territoire. Prendre en compte la TVB et les espaces naturels dans l’élaboration de
la stratégie foncière permet d’anticiper les enjeux pesant sur le territoire, tant en
termes de valorisation de la TVB qu’en termes d’impact des développements
économique et urbain (mesures compensatoires).
Cependant, selon le MEDDE (2013), la TVB ne peut s’appuyer uniquement sur des
documents de planification. En effet, le maintien et la restauration de celle-ci ne
peut être effectifs que si des politiques de gestion adaptées sont mises en place.
La réussite de cet objectif passe alors par un croisement des échelles
d’intervention, des acteurs et des outils à leur disposition (« outils de protection à
portée réglementaire, outils de planification territoriale, outils de gestion
contractuelle de l’espace, outils de maîtrise foncière, outils financiers et
dispositifs d’aide, outils d’inventaire et de connaissance du territoire, outils
d’évaluation environnementale »)101
.
101 Ibid., p.10.
115
3. De l’approche intégrée intercommunale à la
multifonctionnalité des espaces :
territorialisation des enjeux
Une fois les enjeux - urbains, naturels, agricoles – déclinés, il s’agit maintenant
de les territorialiser à l’échelle de la Communauté Urbaine de Dunkerque.
La troisième partie de ce mémoire s’attache donc à démontrer la méthodologie
qui a été choisie afin de faire émerger des secteurs définis comme stratégiques.
L’attention s’est portée sur des secteurs qui combinaient un ensemble d’enjeux à
concilier, voire où des conflits d’usage et d‘affectations des sols pouvaient
émerger.
Une fois ces secteurs définis, il s’agira de les analyser et de proposer un
traitement des enjeux et des interactions via les outils que l’on pourrait mobiliser
avec un PLUi HD.
Cette partie questionne alors l’occupation des sols définie dans le PLU
communautaire, au vue des législations (1.) ou documents communautaires ou
supracommunautaires (2.).
Enfin, cette partie déclinera les perspectives d’actions que la Communauté
Urbaine de Dunkerque peut envisager afin de mener au mieux sa stratégie
foncière.
3.1. Méthodologie de construction et d’analyse
des cartes d’enjeux : vers la définition de
secteurs stratégiques
Le choix a été fait de réaliser trois cartes à l’échelle de la Communauté Urbaine
de Dunkerque. Ces trois cartes recouvrent les trois enjeux déclinés en partie 2.
L’idée était de définir une méthodologie de construction de ces cartes qui
permette :
- dans un premier temps, par un travail de superposition des données et
de simplification de la symbologie, de dégager de visu des secteurs où
un enjeu d’intervention se dégageait ;
- dans un deuxième temps, de superposer facilement et rapidement les
trois cartes.
Ce travail a été rendu possible par un traitement SIG.
Ces cartes, dont la méthodologie de construction sera précisée par la suite, sont
donc principalement des cartes de travail. Elles ne sont pas exploitables en tant
que telles. Des extraits seront présentés afin de mieux comprendre la
méthodologie qui a amené à choisir les secteurs qui seront traités dans la
deuxième sous-partie. Par ailleurs, si ces cartes ne sont pas présentées dans leur
intégralité ici, c’est aussi en raison de leur format. Afin, d’intégrer un maximum
d’information, et notamment des zonages du PLUc, ces cartes ont en effet été
éditées au format 2A0. Afin de compléter cette analyse, une quatrième carte, à
visée plus transversale a été éditée. Cette quatrième carte croise l’aléa centennal
submersion marine avec changement climatique, le zonage du PLUc, ainsi que les
projets en extension ou en renouvellement identifiés dans le PLH. Elle a été
présentée dans la partie 2 de ce mémoire.
116
Des secteurs d’intervention ont été définis indépendamment sur chacune des
cartes, via une méthode empirique.
Puis, l’idée était de superposer les trois cartes afin de choisir les secteurs où un
maximum d’enjeux se croisait. Ce sont les secteurs qui ont été étudiés en priorité
(3.2.). Les secteurs qui ont été dégagés recensent alors un ensemble de données
qu’il s’agit de prendre en compte dans l’aménagement du territoire ; en
esquissant alors ce qu’on pourrait appeler une « gestion intégrée du territoire ».
Cette analyse se rapproche alors d’une esquisse d’analyse environnementale qui
questionne la pertinence de l’artificialisation de certains espaces ou les
dispositions à mettre en œuvre afin de mettre en œuvre la ville dense et intense
autour des principales polarités.
Figure 47 L'analyse croisée au service de la déclinaison territorialisée des enjeux
A.Legrand (2014)
117
Figure 48 Schéma de synthèse de la méthodologie adoptée pour définir les secteurs stratégiques d'intervention
A.Legrand (2014)
118
3.1.1. Méthodologie de construction de la carte « Volet
urbain »
La méthode d’élaboration de la carte d’enjeux volet urbain a été la superposition
d’informations.
Les différentes informations qui ont été superposées sont les suivantes :
- Occupation du sol (urbaine et industrielle)
- Emprise du Grand Port Maritime de Dunkerque
- Le Plan Vert Plan Bleu
- Les lignes TER ainsi que les gares
- A titre indicatif, le tracé provisoire du futur Transport à Haut Niveau de
Service.
Des secteurs n’ont pas été définis directement sur cette carte. Il s’agit plus d’une
carte support. Cette carte a pu être croisée avec la carte des polarités (partie 2).
3.1.2. Méthodologie de construction de la carte
« Volet agricole »
Concernant la carte d’enjeux volet agricole, voici les différentes informations qui
ont été superposées, au vue des enjeux exposés en partie 2 :
- Emprise du Grand Port Maritime de Dunkerque
- Plan Vert Plan Bleu
- Hydrographie
- Occupation du sol (urbaine et industrielle)
- Les zones d’extension urbaines du PLUc
- Les zones agricoles du PLUc ainsi que la zone NJ (jardins familiaux)
- Les types de culture en 2014.
119
Figure 49 Carte d'enjeux Volet Urbain
CUD, 2014
120
Figure 50 Carte d'enjeux, Volet Agricole
CUD, 2014
121
3.1.1. VUE D’ENSEMBLE
Analyse de la carte
Zoom sur un secteur stratégique
A. Legrand (2014)
Figure 51 Carte d'enjeux, Volet Agricole, Extraits
122
3.1.3. Méthodologie de construction de la carte
« Volet naturel »
Concernant le volet naturel, la méthodologie a été différente au vu des
informations multiples qu’il s’agissait d’intégrer. Afin de pouvoir analyser le plus
rapidement possible la carte, un lourd travail de simplification de la
méthodologie a été réalisé.
Tout d’abord, un ensemble de données ont été superposées et fusionnées pour
apparaître avec le même figuré, ce sont les espaces à enjeux terrestres et
aquatiques. La définition de ces espaces sont issus d’un ensemble de documents
de référence présentés en partie 2 :
- Données « aplats » du Schéma Régional de Cohérence Ecologique :
espaces à renaturer, réservoirs du biodiversité, …
- Plan Vert Plan Bleu
- ZNIEFF de type 1 et 2
- Zones humides du PLUc
- Canaux, lacs et wateringues
Ils sont représentés avec des aplats vert ou bleu sur la carte finale.
A ces données ont été additionnés les espaces déjà protégés sur le territoire. La
protection peut être diverse (maîtrise foncière, protection supracommunataire,
…). Ils sont représentés par un aplat rose.
- Espaces Naturels Sensibles
- Réserves naturelles
- Site Natura 2000
- Espaces maîtrisés par le Conservatoire du Littoral
- Parcelles du Plan Vert Plan Bleu maîtrisées par la CUD
- Zones NPT du PLUc
Enfin, sur des deux aplats ont été ajoutés les données ponctuelles et linéaires du
Schéma Régional de Cohérence Ecologique : les corridors terrestres et
aquatiques, les zones et les points de conflits ; ainsi que les chemins verts du Plan
Vert Plan Bleu. Le zonage du PLUc a enfin été superposé. C’est principalement
avec cette carte qu’on comprend la nécessité du travail de simplification au vu du
nombre d’informations superposées. Pour analyser les secteurs qui seront
déterminés à cette étape, il s’agira de redécomposer les informations
superposées afin de définir plus précisément les enjeux.
123
Figure 52 Carte d'enjeux Volet Naturel
CUD, 2014
124
Quelques exemples d’analyse
A. Legrand (2014)
Figure 53 Carte d'enjeux, Volet Naturel, Extraits
125
3.2. Analyse et proposition de traitement des
secteurs stratégiques
Les secteurs définis comme stratégiques, dans la mesure où ils cumulaient un
ensemble de contraintes ou d’opportunité, révélés par l’analyse des cartes
d’enjeux et leur croisement, ont donc ensuite été analysés plus précisément.
Cette deuxième sous-partie décline ces analyses. Les cartes de support de ces
analyses proviennent du serveur test du SIG de la CUD qui présente l’avantage de
superposer un ensemble d’informations qui avait été étudié dans la phase 1 de la
méthodologie (SRCE, propriétés foncières, cartes de risques, PVPB, PLUc).
Sont analysés ici les secteurs dont les enjeux peuvent être traités via les outils du
PLUi HD. Pour l’analyse, le choix a donc été fait de se concentrer sur l’échelle du
PLUc et de son zonage. Nous verrons dans la troisième sous-partie que certains
secteurs ne pourront être traités qu’en mobilisant d’autres outils ou d’autres
partenaires.
Secteurs analysés :
3.2.1. Bourbourg Est (1AUE / 2AUE)
3.2.2. Secteur des dunes (AL)
3.2.3. Coudekerque Branche (2AUs)
3.2.4. Les secteurs Gare
Ces secteurs ont été choisis, via une hiérarchisation, en fonction de la hauteur
des enjeux qui s’y croisaient et du secteur sur lequel ils se positionnaient (figure
suivante). Cependant, la méthode d’analyse se veut transposable. A ce titre, il
semblerait intéressant de poursuivre l’analyse sur l’ensemble des zones 1AU non
consommées. En effet, avec la loi ALUR, les OAP sont obligatoires sur les zones à
urbaniser. Le recours aux zones 2AU est d’ailleurs peu recommandé : il est
préférable de les classer en 1AU encadré par une OAP et une ZAD si la collectivité
souhaite geler le prix des terrains (ENRx, 2014).
Figure 54 Tableau récapitulatif des secteurs analysés
A.Legrand (2014)
126
Plan de situation de la commune sur le territoire communautaire
Commune : Bourbourg Polarité : Polarité secondaire (9) Superficie (en hectares) : 3849 Nombre d’habitants (2010) : 6 911 Densité (hab/km²) : 179,6 Nombre d’hectares en extension urbaine : 46, 4 ha Dont habitat : 3 ha Dont économique : 43.4 ha
3.2.1. Bourbourg Est (1 AUE / 2 AUE)
CUD, 2014
A. Legrand, 2014
Figure 55
127
Bourbourg Est : Plan de situation de la zone étudiée dans la commune
PRÉSENTATION Le site est situé à l’est de la partie urbanisée de Bourbourg, en prolongement de la zone d’activité économique. D’une superficie de plus de 43 ha, ce site est identifié pour étendre cette activité à plus ou moins long terme. Son emprise longe le canal de Bourbourg. Ce site est donc à la confluence de plusieurs enjeux : urbains, naturels et agricoles
Fond cartographique : SIG de la CUD Traitement : A. Legrand, 2014
Figure 56
128
Figure 57
Bourbourg Est : Zoom sur les zones étudiées
CARACTÉRISTIQUES DE LA ZONE Superficie (en ha) : 43,4 ha Zonage du PLU : 1AUE : Zone à urbaniser dédiées aux activités économiques 2AUE : Zone d’extension urbaine différée dont l’ouverture à l’urbanisation est subordonnée à une modification du PLU Occupation actuelle : Agricole Projet : Extension de la ZAE de Bourbourg Demande d’activités agroalimentaires identifiée par l’agence de Développement Economique Dunkerque Promotion Procédure d’acquisition foncière complexe (convention avec la SAFER)
Fond cartographique : SIG de la CUD Traitement : A. Legrand, 2014
129
Figure 58
QUELS ENJEUX ? La zone est identifiée comme étant à enjeux terrestres dans le SRCE. Par ailleurs, une zone de conflit de corridors aquatique est identifiée le long du canal.
Bourbourg Est : Extrait de la carte d’enjeux volet
naturel
130
Bourbourg Est :
Enjeux
QUELS ENJEUX ? Plus précisément, l’attention doit être portée sur la partie sud du secteur étudiée, identifiée comme une zone à renaturer selon le SRCE (hachuré vert). Le canal est identifié comme un corridor terrestre et aquatique.
Fond cartographique : SIG de la CUD Traitement : A. Legrand, 2014
Figure 59
131
Fond cartographique : SIG de la CUD
Traitement : A. Legrand, 2014
Figure 60
Fond cartographique : SIG de la CUD
Traitement : A.Legrand (2014)
132
Figure 61
Plan de situation des communes sur le territoire
communautaire
Commune : Ghyvelde Polarité : Polarité secondaire (8,4) Superficie (en hectares) : 1650 Nombre d’habitants (2010) : 3266 Densité (hab/km²) : 198,4
3.2.2. Secteur des dunes ( AL )
Commune : Bray Dunes Polarité : Polarité secondaire (7,8) Superficie (en hectares) : 860 Nombre d’habitants (2010) : 4 666 Densité (hab/km²) : 544,5
CUD, 2014
A. Legrand, 2014
133
Secteur des dunes : Plan de situation de la zone étudiée dans la commune
PRÉSENTATION Le site se situe entre la dune du Perroquet et la Dune Marchand de la commune de Bray-Dunes et la dune fossile de Ghyvelde. Ce site est identifié dans le PLU comme une zone agricole soumise aux restrictions de la loi Littoral. Des constructions à usage d’habitation, d’activités ou d’équipements sont disséminées dans l’espace agricole. Son emprise longe le canal et la route de Furnes, vers la Belgique. Ce site est donc à la confluence de plusieurs enjeux, agricoles et naturels. Il est par ailleurs soumis au risque submersion marine.
Fond cartographique : SIG de la CUD Traitement : A. Legrand, 2014
Figure 62
134
Secteur des dunes : Zoom sur les zones étudiées
Fond cartographique : SIG de la CUD Traitement : A. Legrand, 2014
Figure 63
135
Secteur des Dunes :
Enjeux
QUELS ENJEUX ? Si le Conservatoire du Littoral a inscrit ce site dans ses priorités, c’est parce qu’il présente des intérêts écologiques indéniables, comme le démontre cette carte qui superpose à la fois le PLUc et les données du Schéma Régional de Cohérence Ecologique. L’espace entre les deux dunes est identifié comme un espace à renaturer (hachuré bleu). Des corridors relient les deux espaces (linéaire bleu et vert), malgré la présence de la route de Furnes comme coupure (linéaire gris et rouge).
Fond cartographique : SIG de la CUD Traitement : A. Legrand, 2014
Figure 64
136
137
QUELS ENJEUX ? Par ailleurs, si l’on superpose à ces données les cartes de submersion marine aléa centennal avec changement climatique, on remarque que cette zone est particulièrement soumise au risque, notamment dans sa partie ouest (aplat rose).
Secteur des Dunes : Enjeux
Fond cartographique : SIG de la CUD Traitement : A. Legrand, 2014
Figure 65
138
Secteur des Dunes : Proposition de traitement Figure 66
139
Plan de situation des communes sur le territoire communautaire
Commune : Coudekerque Branche Polarité : Polarité principale (11) Superficie (en hectares) : 910 Nombre d’habitants (2010) : 22 474 Densité (hab/km²) : 2 458,9 Nombre d’hectares en extension urbaine : 38,9 Dont habitat : 38,9 ha Dont économique : 0 ha
3.2.3. Coudekerque Branche ( 2AUs )
CUD, 2014
A. Legrand, 2014
Figure 67
140
Coudekerque Branche (2AUs) : Plan de situation de la zone étudiée dans la commune
Fond cartographique : SIG de la CUD Traitement : A. Legrand, 2014
PRÉSENTATION Le site se situe au nord-ouest de la commune de Coudekerque-Branche. Ce site est identifié dans le PLU comme une zone d’extension urbaine différée. C’est la principale zone d’extension urbaine de la commune. Le site semble être à la transition avec la ville dense (Coudekerque Branche et Dunkerque) et l’espace plus rural du sud de la Communauté Urbaine de Dunkerque. Le site est majoritairement occupé aujourd’hui par des espaces agricoles. Il est soumis aux risques submersion marine.
Figure 68
141
Coudekerque Branche (2AUs) : zoom sur la zone étudiée
Fond cartographique : SIG de la CUD Traitement : A. Legrand, 2014
Figure 69
142
Coudekerque Branche (2AUs) : un site au croisement de plusieurs enjeux
CUD, 2014
Figure 70
143
Coudekerque Branche (2AUs) : Enjeux
QUELS ENJEUX ? Plus précisément, une majeure partie du site étudié est identifié comme un espace à renaturer dans le SRCE (hachuré bleu). Par ailleurs, le risque submersion (page précédente) invite à se requestionner sur l’urbanisation de cette zone.
Fond cartographique : SIG de la CUD Traitement : A. Legrand, 2014
Figure 71
144
Poursuite du
croissant vert ?
Coudekerque Branche (2AUs) : Enjeux
QUELS ENJEUX ? Par ailleurs, si l’on prend un peu de hauteur, on remarque que ce site se situe au cœur d’un axe stratégique du Plan Vert Plan Bleu, le croissant vert. La carte présentée ici superpose les propriétés publiques (CUD, Conservatoire du Littoral, Etat, Région, Département) et les espaces du PVPB.
Fond cartographique : SIG de la CUD
Traitement : A. Legrand, 2014
Figure 72
145
Coudekerque Branche (2AUs) : Proposition de traitement
QUELS OUTILS MOBILISER ?
QUELLE PROPOSITION DE TRAITEMENT ?
Au vu des enjeux, on peut questionner l’opportunité de l’urbanisation de cette zone ; d’autant plus que, d’après l’AGUR, la commune dispose d’un des plus grands gisements fonciers en zone urbaine de la Communauté Urbaine de Dunkerque (100 000 mètres carrés identifiés).
Peut-on, a minima, penser à un redimensionnement de la zone, sur la partie la moins soumise à l’aléa et où l’enjeu naturel est moindre ? Ceci permettrait de concilier zone agricole / naturelle avec le risque de submersion et faire de cette zone une zone de tamponnement.
Dans ce cas, il semblerait qu’une Orientation d’Aménagement et de Programmation soit un outil approprié pour régir l’aménagement de cette zone afin que son artificialisation impacte le moins possible le caractère du site.
Fond cartographique : SIG de la CUD Traitement : A. Legrand, 2014
Figure 73
146
Cette analyse des secteurs stratégiques s’est aussi portée sur les quartiers de
gares. La Communauté Urbaine de Dunkerque dispose de deux gares (Dunkerque
et Gravelines) et de quatre haltes ferroviaires sur son territoire (Bourbourg,
Grande Synthe (2), Coudekerque-Branche). Le futur tracé du Transport à Haut
Niveau de Services ainsi que l’électrification de la ligne Calais-Dunkerque invitent
à se réinterroger sur l’aménagement de ces secteurs.
En effet, l’article 7-II de la Grenelle 1 encourage les collectivités à créer un lien
entre densité et niveau de desserte par les transports en commun. Cet enjeu
national est reporté dans les documents régionaux, et notamment dans le
Schéma Régional Climat Air Energie, qui invite à la densification autour des gares
du réseau ferré régional qui desservent des communes de plus de 5000 habitants
et emplois. Les six « gares » de la Communauté Urbaine de Dunkerque sont
concernées. Cette densification des quartiers de gare à un sous-objectif majeur :
l’augmentation de l’attractivité directe des quartiers et des lignes. Tout l’enjeu se
trouve dans le rééquilibrage des parts modales ferroviaires et routières.
La mise en œuvre d’une stratégie foncière précise, territorialisée et déclinée
temporellement parlant est particulièrement nécessaire dans ces secteurs dans la
mesure où le foncier y est le plus souvent morcellé, les propriétaires nombreux et
les statuts divers (CERTU, 2013).
Pour ce faire, la DREAL Nord – Pas de Calais propose une méthodologie d’analyse
du potentiel de densification autour des gares.
Le potentiel de densification est analysé via un disque de 500 mètres autour des
gares. Ce périmètre peut être affiné par un critère temporel d’accessibilité à pied.
Le CERTU invite alors les collectivités à mener la réflexion en deux temps, en
définissant tout d’abord une distance « acceptable « à pieds ou à vélo à vol
d’oiseau puis d’ajuster le périmètre en fonction de la qualité des cheminements
et des éventuelles coupures. A titre d’exemple, le « walkable radius » (Bertolini,
Spit, 1998) est d’environ 500 mètres à Lille Métropole Communauté Urbaine (soit
environ cinq minutes) et 1000 mètres à Lyon autour de l’Urbagare (soit environ
10 minutes). La DREAL Picardie a poursuivi la réflexion en définissant les rayons
d’influence des pôles gares en fonction des modes utilisés, en partant du postulat
que le temps de parcours était de 15 minutes quel que soit le mode (aire de
proximité pour le mode piéton, aire d’attractivité pour le bus ou le vélo et bassin
versant pour la voiture). Ces périmètres d’accessibilité « théorique » sont ensuite
confrontés à la qualité de l’insertion de la gare dans le tissu urbain et sur la
qualité des cheminements et de leurs maillages, en réalisant par exemple des
cartes ZAP (Zones Accessibles à Pieds). Ces cartes permettent de mesurer les
effets de coupure.
Les densités du périmètre affiné sont alors comparées avec les densités du
centre-ville le plus dense desservi par le réseau ferré. A titre indicatif, le COS de
référence de la ville de Dunkerque est de 0,8. La mutabilité du foncier peut alors
être estimée et des stratégies peuvent être mises en œuvre.
Pour ce mémoire, le travail s’est limité à l’analyse foncière des périmètres de 500
mètres autour des gares. C’est donc un travail qui demande à être complété par
des analyses plus précises et plus poussées lors de l’écriture des éventuelles
Orientations d’Aménagement et de Programmation ou des études de faisabilité
pour les programmes de logements.
Outre la question de l’habitat se pose aussi la question du stationnement et des
parkings de rabattement autour des gares. « Il peut être intéressant de proposer
un dimensionnement de l’offre de stationnement de rabattement qui ne nuise ni
aux autres modes ni aux possibilités de développement urbain autour des gares »
(CERTU, 2013). Il semble en effet important de réfléchir à cette question,
notamment lors de l’élaboration du PLUi HD, afin de ne pas poursuivre un
3.2.3. Les secteurs Gare
147
urbanisme dédié à la voiture et de ne pas « stériliser » des parcelles qui
pourraient être propices au développement urbain des secteurs. Limiter le
stationnement en quartiers de gare permet en effet d’influencer les pratiques ou
de libérer par ailleurs des espaces publics.
A ce titre, le CERTU propose de mettre en œuvre des « politiques alternatives
d’accès à la gare », ainsi que des « nouvelles modalités d’organisation du
stationnement de rabattement ». Ces modalités peuvent passer par une
amélioration de la desserte de la gare à pied ou à vélo (qualité des
cheminements, accueil en gare), par une « qualité et une coordination des
transports en commun (tarifaire ou horaire) », ou par l’incitation vers de
nouvelles pratiques de déplacement qui limitent l’emprise du stationnement
automobile comme l’autopartage ou le covoiturage. Des études préalables
doivent alors être lancées afin de recenser les pratiques et de prioriser les
interventions.
De nouveaux espaces de stationnement, moins consommateurs de foncier,
peuvent être dédiés au vélo, à l’autopartage ou au covoiturage. Deux outils sont
fléchés par le CERTU : les emplacements réservés (c’est l’exemple de
Fauquembergues) ou une OAP Transports et Mobilités.
148
1. Gare de Dunkerque 2. Gare de Gravelines 3. PANG de Coudekerque
4. PANG de Bourbourg 5. PANG de Grande-Synthe
Figure 74 Hiérarchisation des gares sur le territoire de la Communauté Urbaine de Dunkerque – Extraits de la carte d’enjeux, Volet urbain
Les secteurs demandent à être hiérarchisés en fonction du type de gare et du niveau de desserte et de services, tracé THNS compris. A titre d’exemple, l’aménagement et la densification autour du secteur de la gare de Dunkerque sera prioritaire (1) par rapport au Point d’Arrêt Non Géré (PANG) de Bourbourg (4). En raison du positionnement des PANG de Grande-Synthe à proximité de zones industrielles ou naturelles, ce secteur ne sera pas traité.
149
150
Figure 75
Gare de Dunkerque
Pôle Gare
Parc de la marine
Projet de réaménagement du pôle Gare (Alfred Peter
Paysagiste)
Figure 75
151
Les études relatives au projet THNS ont notamment pensé le réaménagement du pôle gare de Dunkerque. C’est pourquoi nous sommes repartis du plan masse de leur projet pour analyser les enjeux à prendre en compte dans la stratégie foncière de la CUD.
Si la CUD ( ) ou la ville ( ) possèdent quelques parcelles sur le secteur, les objectifs de densification semblent contraints par les éléments protégés inscrits au PLU (L123.1.7 du Code de l’Urbanisme).
« Le PLU peut identifier et localiser les éléments de paysage et délimiter les quartiers, îlots, immeubles, espaces publics, monuments, sites et secteurs à protéger, à mettre en valeur ou à requalifier pour des motifs d’ordre culturel, historique ou écologique et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur protection ».
A ce titre, deux secteurs semblent à investir en priorité :
- Le pôle tertiaire, identifié par le bureau d’étude ; - Un ilot au cœur du pôle gare : peut-on envisager une acquisition foncière de l’ensemble de l’ilot
pour envisager une déconstruction puis une densification, tout en prenant en compte le patrimoine à préserver aux alentours ? Pour faciliter l’acquisition, la communauté peut par exemple définir un emplacement réservé. Dans tous les cas, il semblerait que l’aménagement de ce secteur ne puisse se faire qu’avec une action volontariste de la collectivité.
Le secteur est en zone UA1, ce qui correspond à un secteur de centralités ou de polarités où une densité forte est recherchée en lien avec la présence de commerces, de services et de transports en commun. On peut envisager d’étendre cette zone UA1 à l’ensemble des secteurs desservis par le futur THNS. Ce zonage peut être accompagné d’un article relatif au coefficient de biodiversité afin de rendre la densité plus acceptable et d’offrir à la ville des espaces de respiration.
Gare de Dunkerque
152
Gare de Gravelines
500 m
Quel potentiel
de densification
du tissu ?
Cercle de 500 mètres de diamètre autour de la gare
Fond cartographique : SIG de la CUD Traitement : A. Legrand, 2014
Figure 76
153
Gare de Gravelines
ER à supprimer Une partie aménagée en
parking pour le pôle multimodal
Carte d’enjeux
500 m
La ville souhaite en faire un parc urbain
(à la place du programme de logements
(18 à 24 logements))
Fond cartographique : SIG de la CUD Traitement : A. Legrand, 2014
Figure 77
La zone UY, est majoritairement acquise par la commune de Gravelines.
Peut-on penser à un reclassement en zone UA par exemple pour orienter un
futur programme de logements ?
Valorisation
du canal ?
154
Gare de Coudekerque-Branche
Carte d’enjeux
Fond cartographique : SIG de la CUD Traitement : A. Legrand, 2014
Figure 78
155
Gare de Coudekerque-Branche
156
Figure 81
Figure 79
plus
!
!
!
!
!
!
!
LOON PLAGE
BOURBOURG
DUNKERQUE
GRAVELINES
TETEGHEM
GHYVELDE
GRANDE-SYNTHE
SPYCKERCRAYWICK
BRAY-DUNES
DUNKERQUE
ARMBOUTS-CAPPEL
COUDEKERQUE-VILLAGE
LEFFRINCKOUCKE
COUDEKERQUE-BRANCHE
SAINT GEORGES SUR L' AA
CAPPELLE-LA-GRANDE
ZUYDCOOTE
GRAND-FORT-PHILIPPE
Service GéomatiqueCarte des enjeux sur la Communauté Urbaine de Dunkerque
CO
MM
UN
AU
TE
UR
BA
INE
DE
DU
NK
ER
QU
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www.dunkerquegrandlittoral.orgCommunauté Urbaine de Dunkerque §
0 1 900 3 800Mètres
© Cadastre DGFiP 2013© DREAL 2013© Orthophotographie CUD 2014Copie et reproduction interditesLa Communauté Urbaine de Dunkerque ne peut être tenueresponsable des dommages directs et/ou indirects qui pourraient résulterde l'utilisation des informations contenues dans ce document cartographique.
14,09,06,3
Zones d'étude du mémoireZones d'étude
Tracé provisoire du THNS! Gares
Voies FerréesRéseaux de transport en commun
Plan Vert - Plan Bleu
Zone d'extension urbaine pour le tourisme et les loisirsZone d'extension urbaine pour l'économieZone d'extension urbaine pour l'habitat
Zones d'extension urbaine
Chemins vertsContour GPMDEspaces NaturelsParcs d'agglomérationBases de loisirs
Parcs urbains
Polarité - Indice de concentration des fonctions urbaines
FortTrès fort
Submersion marine - Aléas centennals avec changement climatique
Schéma Régional de Cohérence ÉcologiquePoints de conflit de corridors aquatiquesEspaces fluviaux à renaturerCorridors terrestres et aquatiques
157
L’étude de l’ensemble de ces secteurs, plus que de figer des propositions
d’actions, invite la collectivité à se questionner sur les choix à faire afin de
maîtriser son développement urbain. Au vu des législations, des documents
régionaux et des enjeux pesant sur son territoire, quelle est la position de la
Communauté Urbaine de Dunkerque pour définir sa stratégie urbaine ?
3.3. Des limites de la démarche vers une
perspective d’action
Ce mémoire se pose alors comme une démarche préalable à la définition d’une
stratégie urbaine pour le dunkerquois. Si le PLU peut être un outil au service
d’une stratégie foncière, il semble primordial pour la collectivité de se
positionner sur l’avenir de son territoire et sur une éventuelle hiérarchisation des
enjeux en amont. Une fois cette stratégie posée et les enjeux hiérarchisés, il
semble que le PLUi HD saura mobiliser un ensemble d’outils afin de traduire
spatialement la position de la collectivité. Cependant, la mise en œuvre de cette
stratégie doit être partagée, à la fois entre les services communautaires, entre les
partenaires du territoire mais aussi entre un ensemble de documents qui peuvent
alimenter et mettre en œuvre la stratégie. C’est ce que cette troisième sous-
partie cherche à démontrer.
3.3.1. Mise en œuvre et gouvernance du projet : de la
stratégie régionale à la stratégie locale, quelle
déclinaison des actions et quelles mobilisations
possibles des partenaires fonciers ?
D’après une publication du ministère, « la volonté portée par la loi de réduire
l’artificialisation des sols et de densifier les villes accentue, de toute évidence,
l’importance des politiques foncières ». Cependant, la réussite de la mise en
œuvre de ces politiques, si elle repose sur une analyse fine des enjeux se croisant
sur le territoire, ne peut se concrétiser que si un mode d’organisation et de
mobilisation adéquat est mis en place au sein de la CUD mais aussi avec les
communes et les partenaires fonciers du territoire ; en d’autres termes,
uniquement si le projet est partagé. La stratégie foncière nécessite de la
cohérence et de la concertation entre les différents niveaux d’action. La loi ALUR
peut donc faciliter l’action des collectivités en matière de politique foncière pour
éviter la consommation excessive des espaces si les opérateurs fonciers sont
mobilisés de façon pertinente et si les actions développées à toutes les échelles
s’articulent de façon optimale.
C’est pourquoi il semble primordial d’inscrire dans le Plan Local d’Urbanisme un
volet sur sa mise en œuvre et sa gouvernance. En effet, les opérateurs fonciers
peuvent répondre aux stratégies régionales et locales et participer à la mise en
œuvre du projet de territoire, définie à l’échelle communautaire ou supra-
communautaire. Le Conservatoire du Littoral, l’Etablissement Public Foncier (EPF)
et la Société d’Aménagement Foncier et d’Etablissement Rural (SAFER) ont signé
des conventions à l’échelle régionale qui leur permettent d’intervenir sur
différents enjeux du territoire.
La convention entre le Conservatoire du Littoral et la Région Nord – Pas de Calais
permet notamment au Conservatoire d’intervenir, sous les financements
régionaux, en plus des espaces littoraux, sur les zones humides intérieures. Ses
actions pourraient aussi être mises à profit dans le cadre des mesures
compensatoires du Grand Port Maritime de Dunkerque. Cette convention pose
par ailleurs comme objectif opérationnel d’accompagner les territoires dans les
processus d’élaboration et de mise en œuvre de leurs documents de
planification.
Ces conventions posent aussi comme objectif la mise en œuvre de stratégies
territoriales multi acteurs, afin d’éviter des « concurrences » entre opérateurs
fonciers qui n’ont pas lieu d’être. Les opérateurs sont alors incités à travailler
ensemble pour mettre en œuvre les stratégies régionales et locales. Ainsi, cette
volonté de traduire les complémentarités entre les établissements sera inscrite
158
lors de la révision du Plan Pluriannuel d’Investissement de la SAFER et du Plan
Pluriannuel d’Action de l’EPF. Une convention tripartite EPF/Région/SAFER est
déjà signée sur la période 2011-2014. Le Conservatoire du Littoral ne prend pas
part à cette convention.
A la Communauté Urbaine de Dunkerque, il n’existe pas de tradition de travail
avec la SAFER. Des conventions sont en cours d’écriture.
Concernant les habitudes de travail entre la Communauté Urbaine de Dunkerque
et le Conservatoire du Littoral, elles sont plus anciennes. La CUD, comme exposé
en partie 1, acquiert dès sa création la compétence de protection des espaces
naturels. Cette protection passe par un programme d’acquisition foncière. A l’est
du territoire, la CUD mènent des premières acquisitions à l’amiable ou par voie
de DUP, notamment sur la Dune du Perroquet. Le département du Nord acquiert
aussi des terrains. Dans les années 1980, le Conservatoire du Littoral concourt à
cette politique en récupérant les actions foncières de la CUD. Un partenariat est
alors mis en place entre la CUD, l’AGUR, le Conseil Général du Nord et l’Espace
Naturel Régional. L’AGUR est l’aménageur, la CUD assure l’entretien, l’Espace
Naturel Régional est chargé de l’animation. Depuis les années 1990, la gestion est
confiée au département 59. Le Conservatoire complète les acquisitions foncières,
notamment via un partenariat avec la SAFER pour la Dune Dewulf. Des
acquisitions sur la Dune fossile de Ghyvelde sont aussi réalisées. La CUD lance des
DUP pour acquérir le foncier pour le compte du Conservatoire. Aujourd’hui, ce
dernier dispose de plus de 800 ha sur le territoire. Les habitudes de travail sont
donc instaurées. Le travail se poursuit sur les Salines de Fort-Mardyck.
Concernant l’Etablissement Public Foncier Nord – Pas de Calais, il a été créé en
décembre 1990 en Conseil d’Etat après une demande des élus de la région.
Depuis les années 1970, la région est en effet dans une situation de crise suite à
la fermeture des mines et des industries textiles. Le chômage est en hausse et la
région compte alors plus de 10 000 hectares de friches, soit 50% des friches
françaises. La création de l’EPF Nord Pas-de-Calais est une réponse à ce contexte
spécifique. L’EPF est alors financé par l’argent du Contrat de plan Etat-Région et
les fonds européens. Son rôle est d’inciter les collectivités à requalifier leurs
friches industrielles. L’EPF perçoit ensuite la taxe spéciale d’équipement (TSE), ce
qui réoriente son cœur de métier. Grâce à la perception de cette taxe, payée à
80% par les entreprises, l’EPF dispose chaque année de 80 millions d’euros par an
pour « accompagner les collectivités territoriales et les intercommunalités dans la
maîtrise de leur foncier et le recyclage de leur espace dégradé ». L’Etablissement
Public Foncier est un opérateur public de l’Etat (Etablissement Public à caractère
Industriel et Commercial) qui se présente en effet comme un outil au service des
collectivités. Des actions sont développées dans son Programme Pluriannuel
d’Intervention. Sa stratégie est ensuite étudiée au niveau intercommunal : les
conventions-cadre sont signées au niveau de l’EPCI. Les conventions sont ensuite
déclinées en conventions opérationnelles, qui délimitent des périmètres de
projet et des périmètres d’acquisition prioritaire tout en précisant le mode
d’intervention de l’EPF. 50% du budget est affecté à la production de logements
sociaux, 30% concerne le renouvellement urbain, 10% le foncier économique et
10% le foncier de la biodiversité. Il est à même d’intervenir sur l’ensemble de ces
compétences et peut acquérir pour le compte des collectivités. De manière
générale, les terrains acquis par l’EPF peuvent être directement cédés aux
gestionnaires, identifiés par les collectivités (Département du Nord et du Pas-de-
Calais, Conservatoire d’espaces naturels du Nord et du Pas-de-Calais,
Conservatoire du Littoral, Voies Navigables de France, …).
La CUD a signé une convention avec l’EPF. Elle est en cours de renouvellement.
Cependant, selon Guillaume Lemoine, chargé de mission ingénierie écologique à
l’EPF Nord – Pas de Calais, le recours à l’EPF peut être accentué à la CUD,
notamment sur le volet biodiversité. C’est l’axe 4 du Programme Pluriannuel
d’Intervention (PPI) qui est consacré à la « gestion économe du foncier des
ressources naturelles »102
.
102
Axe 1 : « Développer l’offre foncière pour le logement social et la mixité »
159
L’EPF intervient sur tous types de milieux, foncier de la biodiversité, foncier des
ressources et foncier à risque. L’axe 4 du PPI est donc décomposé en trois sous-
axes :
- La consolidation des sites de recyclage foncier en « cœur de nature » et
le renforcement des corridors écologiques entre les sites ;
- Le développement de l’offre foncière pour la protection de la ressource
en eau, de la qualité de l’air et de la biodiversité, enjeu majeur de la
trame verte et bleue régionale et du plan forêt régional ;
- L’intervention sur les fonciers à risques naturels ou technologiques.
« La consolidation des sites de recyclage foncier en « cœur de nature »
et le renforcement des corridors écologiques entre les sites ».
Cet axe permet de formaliser la trame verte régionale. La plupart des actions se
réalisent sur du foncier de type ZNIEFF 1. L’identification de ce foncier peut servir
à la mise en œuvre des mesures compensatoires (GPMD, VNF, Lotisseurs, …).
Mais c’est toujours la CUD qui doit être à l’origine de la démarche et de la
contractualisation avec l’EPF, quel que soit le futur acquéreur ou gestionnaire du
terrain. C’est pourquoi des dialogues sont nécessaires entre les différents acteurs
du territoire et la CUD. Des reventes de terrain et des accords pourraient être
envisageables avec le Conservatoire des Espaces Naturels, la Fédération des
Chasseurs, … (ZNIEFF de Saint Georges sur l’Aa, croissant vert, …)
Axe 2 : « Développer le recyclage foncier pour l’habitat, la mixité et le renouvellement urbain » Axe 3 : « Accompagner les grands projets économiques d’intérêt régional voire national » Axe 4 : « Contribuer à la gestion économe des fonciers des ressources naturelles (sol, eau, air)
« Le développement de l’offre foncière pour la protection de la
ressource en eau, de la qualité de l’air et de la biodiversité, enjeu majeur
de la trame verte et bleue régionale et du plan forêt régional ».
Concernant la préservation de la ressource en eau, des périmètres de
vulnérabilité autour des champs captants et des zones d’alimentation de nappes
peuvent être délimités et acquis.
Des contractualisations avec les agriculteurs qui sont installés sur des terrains de
la CUD peuvent être aussi réalisées afin de développer une agriculture plus
raisonnée (maraîchage biologique, Associations pour le Maintien d’une
Agriculture Paysanne, fertilisation raisonnée) et ainsi de lier de manière
fonctionnelle et économique agriculture et ville.
L’EPF a aussi de l’expérience dans la dépollution des sols en suivant la logique du
calcul de risque plutôt que la dépollution maximale. L’obligation réglementaire
d’inscrire en annexe du PLU les sites et sols pollués BASIAS et BASOL103
pourrait
alors être intégrée de manière directe dans la stratégie foncière, si elle est
pensée suffisamment en amont avec l’ensemble des acteurs du territoire.
Concernant la qualité de l’air, on peut imaginer des actions de protection des
espaces boisés.
103
BASIAS est l'acronyme d'une base de données française créée pour récolter et conserver la mémoire des « anciens sites industriels et activités de service » (sites abandonnés ou non), susceptibles d'avoir laissé des installations ou des sols pollués. Cette base est accessible au public, par internet ou en préfecture ou au service régional du BRGM. (http://fr.wikipedia.org/wiki/BASIAS) La base de données BASOS recense les « sites et sols pollués ou potentiellement pollués appelant une action des pouvoirs publics, à titre préventif ou curatif ». (http://fr.wikipedia.org/wiki/BASOL)
160
« L’intervention sur les fonciers à risques naturels ou technologiques ».
Concernant les risques naturels inondations, il serait intéressant d’identifier des
zones de tamponnement possibles pour en faire des zones multifonctionnelles.
Par ailleurs, il serait intéressant de se pencher sur le maintien d’une agriculture
compatible avec le risque de submersion (développement des prairies). Une
nouvelle économie agricole est à créer.
Concernant les risques technologiques, on peut envisager l’achat de bâti dans les
périmètres immédiats, là où l’aléa est le plus fort. Une opération de ce type a été
réalisée à Mazingarbe (Communauté d’Agglomération Lens Liévin).
« Les PPRT délimitent un périmètre d’exposition aux risques à l’intérieur duquel
sont définies des prescriptions et des recommandations visant à limiter les effets
d’accidents susceptibles de survenir dans les installations et pouvant entraîner
des effets sur la salubrité, la santé et la sécurité publique. Afin de maîtriser
l’urbanisation existante et limiter son extension aux abords des installations
classées, ils prévoient des mesures foncières d’expropriation et de délaissement
dont le financement fait l’objet d’une convention tripartite entre l’Etat, la
collectivité et l’industriel. Les Etablissements Publics Fonciers ont été identifiés
pour être les opérateurs fonciers de ce dispositif.
Le PPRT de Mazingarbe fait partie des huit sites pilotes ayant contribué à
l’élaboration de la réglementation sur les PPRT. Le règlement qui lui est attaché
prévoit la mise en place du droit de délaissement sur les cinq habitations reprises
dans la zone fortement exposée aux risques. La Commune de Mazingarbe sollicite
l’intervention de l’EPF pour qu’il procède à l’acquisition de ces biens et en assure
le portage foncier dès lors qu’ils seront mis en vente »104
.
104
http://www.epf-npdc.fr/Nos-operations/MAZINGARBE-Foncier-du-PPRT-du-site-Grande-Paroisse-OP943
La réflexion pourrait être menée sur la commune associée de Mardyck,
fortement exposée aux risques industriels. Des scénarios sont en cours d’écriture
par la DEPSEN.
Les terrains acquis et les habitations démolies, ces terrains peuvent être les lieux
privilégiés d’une « nature par défaut », « sous cloche », éventuellement pour la
réalisation de mesures compensatoires.
Il est alors important de repréciser que la stratégie foncière de la CUD ne fait que
s’insérer dans un ensemble de stratégies territoriales qui se déclinent sur le
territoire. A ce titre, le Grand Port Maritime de Dunkerque peut, lui aussi,
s’inscrire dans la stratégie de la CUD et inversement.
161
Figure 80 Impact du PPRT sur la commune associée de Mardyck
162
3.3.2. Vers une stratégie foncière couplée avec
le projet de territoire, quelle complémentarité
entre les outils de protection ?
Si le PLU peut mobiliser un certain nombre d’outils au service de la stratégie
foncière, il ne fait que dresser un cadre d’action qui doit être intégré dans
d’autres politiques et poursuivi. En effet, un ensemble d’autres documents ou
outils de protections, en complément du PLUi, sont susceptibles de régir
l’occupation des sols et de protéger certains espaces voire de gérer les
interactions entre ces derniers.
Le Périmètre de Protection des Espaces Agricoles et Naturels Périurbains
(PPEANP) est un des outils pouvant être mobilisé. C’est un outil départemental
issu de la loi de développement des territoires ruraux de 2005. Il permet de
délimiter des périmètres d’intervention avec l’accord des communes ou des EPCI
après avis de la Chambre d’Agriculture. Ce périmètre de protection s’accompagne
d’un programme d’action et d’orientations afin de favoriser l’exploitation
agricole, la gestion forestière, la préservation et la valorisation des espaces
naturels et des paysages. L’échelle de protection de cet outil est très forte dans la
mesure où les périmètres délimités lors de la création du PPEANP ne peuvent
être réduits que par décret du Conseil d’Etat. Ce périmètre, qui ne peut pas se
situer en zone U ou en zone 1AU/2AU permet alors de geler l’urbanisation de
manière durable sur les territoires naturels et agricoles. Dans des territoires très
fortement touchés par la périurbanisation, ce sont des outils qui permettent
d’endiguer le phénomène et de concentrer l’urbanisation en renouvellement
urbain. La vocation naturelle et agricole des terrains est alors garantie sur une
période longue, permettant le développement et la pérennisation économique
des terres agricoles, et de favoriser les connexions écologiques entre les espaces
naturels. Au 1er
mars 2014, 9 PAEN étaient signés en France, 8 étaient en cours
(GRECAT, 2014).
La Communauté de Communes des Trois Pays a fait en décembre 2010 le choix
de coupler à sa démarche d’élaboration de PLUi la mise en place d’un PPEANP.
Cet outil a été identifié par le Parc Naturel Régional Cap et Marais d’Opale afin de
limiter la périurbanisation au sein de la Communauté de Communes. La
Communauté de Commune a réalisé une étude de préfiguration en partenariat
avec le département (enquêtes auprès des agriculteurs). Un bureau d’étude,
Grecat, a ensuite été mobilisé. Un travail avec les agriculteurs et les élus a été
engagé (deux réunions avec les communes et les agriculteurs, puis réunion par
Pays) afin d’identifier des poches d’urbanisation future, à ne pas inclure dans le
périmètre, et des terres à préserver. Le zonage a été ensuite discuté en
commission agricole, composée à moitié d’agriculteurs et à moitié d’élus. Lors de
ces arbitrages, l’attention était portée sur le fait de réfléchir à l’échelle du projet,
en dépassant l’échelle de la commune et sur le fait que le développement des
communes sera, dans tous les cas, de plus en plus limité. Les communes doivent
effectuer un retour sur ces avis et un programme d’action reste à définir avec les
120 agriculteurs du territoire.
Est-ce un outil approprié pour la Communauté Urbaine de Dunkerque ? Mobiliser
cet outil permettrait de préserver des agricultures « remarquables » comme la
zone maraîchère de Rosendaël, enserrée dans du tissu urbain. C’est aussi un outil
qui permettrait de valoriser un paysage caractéristique de l’arrière-pays
dunkerquois.
On peut aussi penser à un autre outil de protection des espaces agricoles, la Zone
Agricole Protégée (ZAP), instaurée par la loi d’orientation agricole de 1999. C’est
aussi un outil qui permet de protéger des espaces agricoles « sensibles » de la
pression urbaine, et d’éviter alors toute spéculation foncière sur les terrains.
Cette zone peut être créée, à l’initiative d’une commune, d’un EPCI ou d’un
territoire de SCoT, sous l’intérêt général, c’est-à-dire qu’elle doit présenter un
intérêt de protection en lien avec la qualité des productions des espaces
concernés. La ZAP est adoptée par arrêté préfectoral et elle constitue alors une
Servitude d’Utilité Publique intégrée au PLU. La ZAP de Condette est la seule ZAP
163
de la Région Nord – Pas de Calais. Elle a été créée en réponse à l’augmentation
de la valeur marchande des terres agricoles.
Peut-on envisager de coupler la démarche de PLU à la création d’une ZAP sur le
territoire de la Communauté Urbaine de Dunkerque dans la mesure où, d’après
l’atelier économie de l’AGUR (13/05/2014), le prix des terres agricoles est en
augmentation dans la Flandre Maritime, à plus de 10 000 € par hectares.
Des contractualisations avec les agriculteurs, dans le cas d’espaces agricoles à
enjeux naturels notamment, est aussi un moyen de régir l’occupation des sols sur
le territoire et de « reconnaître officiellement les services rendus par l’agriculture
au territoire »105
, que ce soit en termes de zones d’expansion des inondations, de
biodiversité ou de protection des paysages.
Afin de protéger les espaces agricoles, la collectivité peut aussi réfléchir à la mise
en œuvre d’une économie agricole sur son territoire en s’engageant directement
en faveur de l’installation d’agriculteurs, de la lutte contre le mitage, de la
résorption des friches ou de la consolidation des exploitations agricoles.
Voici un ensemble de pistes et de dispositions qui peuvent se coupler à
l’outil « PLUiHD » afin de régir l’occupation des sols et de prendre en compte
l’ensemble des enjeux qui pèsent sur le territoire du dunkerquois, ainsi que leurs
interactions possibles.
3.3.3 Une difficulté majeure dans la mise en
œuvre de la stratégie : la temporalité des
documents
Un ensemble de propositions ont été déclinées afin d’orienter le développement
urbain sur le territoire de la CUD tout en respectant les différentes prescriptions
105
http://www.vaucluse.gouv.fr/mieux-prendre-en-compte-l-a-753.html
supra-communautaires. Ainsi, quatre grands thèmes de solutions peuvent être
déclinés (Cohen-Bacrie, 2014) :
- Superposer les usages et non plus les juxtaposer ;
- Rafraichir la ville dense, la rendre intense (services, loisirs, commerces,
cours d’eaux, …) ;
- Adapter l’habitat urbain aux aspirations des habitants (terrasses, rez de
jardin, maisons de ville, habitat participatif), entrer la campagne en ville
plutôt que l’inverse ;
- Restreindre largement la circulation automobile.
Cependant, l’un des principaux moteurs de l’étalement urbain demeure la
concurrence entre les territoires. Si la réflexion n’est pas abordée à une échelle
large, les solutions déclinées semblent peu pérennes pour limiter l’étalement
urbain (Cohen-Bacrie, 2014). Les comptes fonciers devront être déclinés à
l’échelle du SCOT. La principale difficulté aujourd’hui pour la Communauté
Urbaine de Dunkerque reste que le SCOT Flandre-Dunkerque a été mis en
révision en 2010, et que la compatibilité des documents ne pourra se faire, a
priori, qu’a posteriori.
La question de la temporalité des documents se pose aussi pour le PLH (2013-
2018) et le PDU, approuvé en 2003.
164
Conclusion
« Nous pensons que, dans le contexte français, les meilleures réponses sont
celles qui allient gouvernance d’ensemble et solutions urbanistiques et
architecturales, tout en agissant sur les comportements des ménages et des
entreprises, avec l’objectif de modifier les modes de consommation des
espaces naturels et agricoles tout en changeant la manière de produire de
l’urbain. »
(Bailly A., Bourdeau-Lepage L., 2011, p.41)
« Les études préalables à une stratégie foncière contribuent à la compréhension
des enjeux des grands espaces fonciers et à la territorialisation du
développement. Elles servent à définir la stratégie foncière en anticipation des
projets de développement » (CDCEA). Elle nécessite alors de « se projeter dans le
devenir du territoire » (Ibid.). A ce titre, ce mémoire se pose comme une étude-
préambule qui nécessite d’être poursuivie et approfondie, notamment dans le
cadre de l’analyse environnementale du document d’urbanisme, dans la mesure
où l’un des enjeux des documents d’urbanisme est de « réaliser des projets de
développements dans les meilleurs conditions d’efficacité et de coût pour la
collectivité, tout en préservant à long terme le potentiel agricole [et naturel] de
nos territoires »106
.
Une stratégie foncière recouvre un ensemble de conceptions et de réalités
territoriales à prendre en compte. Si la collectivité peut disposer d’un ensemble
de moyens opérationnels pour la mettre en œuvre, celle-ci doit prendre forme
dans un double travail d’analyse de l’occupation des sols et d’inventaire de
patrimoine foncier à optimiser. Il semble alors nécessaire de combiner les
approches, puis les outils, afin de mettre en œuvre une approche la plus intégrée
et durable qui puisse être. Cette approche transversale peut facilement prendre
place à la Communauté Urbaine de Dunkerque, en raison de son historique.
La réflexion autour de l’élaboration d’une stratégie foncière dans le cadre de la
révision d’un document d’urbanisme est à l’origine en effet d’une autre
réflexion : celle de la mise en œuvre d’un nouveau mode de faire la ville pour le
territoire, celle d’un développement urbain durable. En effet, cette étude vise
principalement à comprendre comment un document, à la fois réglementaire et
expression d’une politique, peut être le moteur de l’urbanisme durable, en
accord avec les différentes prescriptions législatives ou régionales. Le postulat qui
a été développé est que cette mise en œuvre n’est possible qu’en mettant en
place des projets urbains multifonctionnels qui peuvent prendre en compte
106
http://www.vaucluse.gouv.fr/mieux-prendre-en-compte-l-a-753.html
165
l’ensemble des données, contraintes ou opportunités dans leur aménagement.
C’est ce que les documents intercommunaux et supra communaux proposent en
traitant les interactions et les complémentarités entre les espaces (2.) Plus loin
que de limiter spatialement l’étalement urbain (« urban growth boundary »),
politique aux effets risqués (J.-K., Brueckner, 2004), l’étude réinterroge
notamment l’urbanisation des zones d’extension urbaine et la façon dont le
document d’urbanisme peut influer sur cette dernière. Il réinterroge aussi la
façon dont le document d’urbanisme peut influer sur la qualité de vie en ville
dense et intense, en un mot, comment il peut créer « la ville douce » (Bailly A.,
2011) en renouvellement urbain. C’est en effet ici que semble se dessiner le futur
des villes en perte d’attractivité face aux espaces périurbains. Comment
réintroduire la nature en ville et dépasser le « paradoxe » ville/campagne (Ibid.) ?
Selon T. Paquot, rendre la ville plus conviviale, en travaillant sur les espaces de
nature, la liberté de circulation, les échanges sociaux et la désimperméabilisation
des sols, est une manière de rendre plus attractive les villes.
C’est ici qu’on saisit toute l’importance des démarches multiscalaires. La « ville
douce » est créée à l’échelle des quartiers mais doit être pensée à une échelle
plus large, à la mesure des impacts de sa mise en œuvre sur l’équilibre général du
territoire. Il semble alors nécessaire de combiner les entrées pour décliner une
approche intégrée de l’occupation des sols sur le territoire. Encore une fois, le
Plan Local d’Urbanisme se pose comme un ensemblier. La réflexion doit être
intégrée et poursuivie.
Par ailleurs, cette approche ne doit pas être fixe mais bel et bien itérative. Il
semble primordial d’évaluer, de réorienter et de réinterroger la stratégie définie
en un temps t selon le contexte territorial évolutif ainsi qu’avec l’élaboration des
projets de territoire. L’élaboration de la stratégie foncière se veut être un va et
vient perpétuel entre projet, outil et territoire ; en cela on peut la qualifier de
démarche itérative.
La réussite de cette démarche repose aujourd’hui principalement à l’organisation
intra et supra communautaires des différents acteurs et documents. Ce mémoire
se pose comme un préambule et une invitation à travailler autrement et de
manière concertée (3.3). Si l'analyse stratégique spatialisée, via l'étude de
l’occupation des sols, permet de mobiliser des outils spécifiques de planification,
elle permet surtout d'engager, à plus long terme et avec une vision plus globale,
un ensemble d'outils transversaux visant à mettre en œuvre un projet de
territoire global, intégré et durable. Surtout, ce mémoire pose des questions à la
collectivité : quelle stratégie urbaine et quelle vision du territoire inscrire dans les
différents documents stratégiques ? Quelle priorisation des enjeux ?
166
Bibliographie
Textes législatifs (par ordre chronologique)
Code de l’urbanisme
Loi n° 67-1253 du 30 décembre 1967 d'orientation foncière
Loi n°76-629 du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature
Loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le
développement du territoire
Loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la Solidarité et au
Renouvellement Urbains
Loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du
Grenelle de l'environnement
Loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour
l'environnement
Loi n° 2010-874 du 27 juillet 2010 de modernisation de l'agriculture et de la
pêche
Loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme
rénové
Ouvrages
EMELIANOFF C., STEGASSY R., Les pionniers de la ville durable, récits d’acteurs,
portrait de villes en Europe, Paris, Editions Autrement, 304 p. (Collection Villes en
mouvement)
Chapitres d’ouvrages
COMBE H., GOXE A., « Métropoliser » le développement durable ? Réflexions sur
l’élaboration des agendas 21 locaux de Nantes Métropoles et Dunkerque Grand
Littoral, in BACHELET F., MENRAULT P., PARIS D. (dir.), 2006, Action Publique et
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Documents de planification, documents de cadrage et documents internes
Agence d’urbanisme et de développement de la région Flandre-Dunkerque, 2007,
Schéma de Cohérence Territoriale de la région Flandre-Dunkerque, Rapport de
présentation, 230 p.
Agence d’urbanisme et de développement de la région Flandre-Dunkerque, 2007,
Schéma de Cohérence Territoriale de la région Flandre-Dunkerque, Document
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Brest Métropole Océane, 2014, Plan Local d’Urbanisme de Brest Métropole
Océane, Orientations d’Aménagement et de Programmation, 209 p.
Communauté Urbaine de Dunkerque, Plan Climat Territorial, synthèse du
programme d’actions pour le territoire, 7 p.
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communautaire, Rapport de présentation, Diagnostic, 318 p.
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Pluriannuel d’Intervention 2007-2013 pour la période 2011-2014, 15 p.
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Entretiens (par ordre chronologique)
Fabrice Truant, chef de service Gestion et développement des espaces naturels,
Communauté Urbaine de Dunkerque, le 25 avril 2014 à 9h
Arnaud Fixard, urbaniste chargé de la problématique foncière à l’Agence
d’Urbanisme Flandres-Dunkerque, le 23 mai 2014 à 9h
Catherine Dangréaux, chargée de mission Urbanisme commercial et Immobilier
d’entreprise, Communauté Urbaine de Dunkerque, le 6 juin 2014 à 14h30
Corentin Pouliquen, Direction Départementale des Territoires et de la Mer,
Délégation Flandre Maritime, le 11 août à 14h30
Emmanuelle Leroy, Délégation Générale aux grands projets, Communauté
Urbaine de Dunkerque, le 11 juin 2014 à 9h30
Ambre Bourgeois, stagiaire chargée de l’actualisation du Schéma Communautaire
des Véloroutes voies vertes, Communauté Urbaine de Dunkerque, le 12 juin 2014
à 14h
Guillaume Lemoine, chargé de mission ingénierie écologique à l’EPF Nord Pas-de-
Calais, le 13 juin 2014 à 10h
Etienne Dubaille et Pauline Caruyer, chargés de l’actualisation de la stratégie
foncière du Conservatoire du Littoral et des Rivages Lacustres, le 23 juin 2014 à
14h
Marc Dumoulin, chargé des relations portuaires, Communauté Urbaine de
Dunkerque, le 27 juin 2014 à 9h30
Anne Lecoeuche, chargée de mission air, sites et sols pollués, Communauté
Urbaine de Dunkerque, le 27 juin 2014 à 14h
Christel Romulus, Responsable planification à l’Agence de Développement et
d’Urbanisme de Boulogne sur Mer, le 1er
juillet à 14h30
Martin Bocquet, Chef de la cellule Documents d’urbanisme, Direction Régionale
de l’Environnement, de l’Aménagement et du Logement, le 3 juillet 2014 à 10h30
Stéphanie Deprez, Conseil Régional Nord – Pas de Calais, le 3 juillet 2014 à 14h
Aurélie Girard, Chef de projet Aménagement, Direction de l’Habitat et de
l’Aménagement, Communauté Urbaine de Dunkerque, le 17 juillet 2014 à 10h30
Nicolas Forain, responsable du bureau d’étude aménagement, Grand Port
Maritime de Dunkerque, le 21 juillet à 14h
Xavier Dairaine, Chef de projet Transport à Haut Niveau de Services,
Communauté Urbaine de Dunkerque, le 30 juillet à 14h
Grégory Galvez, Chargé de mission risques majeurs, Communauté Urbaine de
Dunkerque, le 31 juillet 2014 à 9h30
Corentin Pouliquen, Direction Départementale des Territoires et de la Mer,
Planification spatiale, le 11 août 2014 à 14h30
172
Stéphane Topin, Directeur adjoint développement économique et tourisme,
Communauté Urbaine de Dunkerque, le 14 août à 9h45
Damien Ledoux, responsable du pôle technique Communauté de Communes des
Trois Pays, le 18 août à 15h
Cécile Baratte, Chef de projet Aménagement, Direction de l’habitat et de
l’Aménagement, Communauté Urbaine de Dunkerque, le 19 août à 9h30
Blandine Lobry, Chef de projet Aménagement, Direction de l’habitat et de
l’Aménagement, Communauté Urbaine de Dunkerque, le 26 août à 14h30
Julian Cappili, Chef de projet Aménagement, Direction de l’habitat et de
l’Aménagement, Communauté Urbaine de Dunkerque, le 27 août à 14h30
Frédérique Plaisant, Chef de projet Politiques Foncières, Communauté urbaine de
Dunkerque, le 19 septembre 2014 à 9h
173
Table des matières
Remerciements ....................................................................................................... 1
Sommaire ................................................................................................................ 3
Glossaire .................................................................................................................. 4
Préambule : Présentation de l’organisme d’accueil et des missions confiées ........ 7
Introduction .......................................................................................................... 11
Méthodologie de travail ........................................................................................ 15
1. Développer une stratégie de prospective foncière du territoire dans le cadre
de la révision du Plan Local d’Urbanisme intercommunal Habitat et
Déplacement : éléments de cadrage .................................................................... 22
1.1. Stratégie foncière et projet de territoire : quelles interrelations ? ..... 22
1.1.1. Définitions préalables...................................................................... 22
Qu’est-ce qu’une stratégie ? ..................................................................... 22
Qu’est-ce que le foncier ? ......................................................................... 22
Bref historique législatif sur les outils fonciers en vigueur ....................... 23
« Les outils de l’action foncière au service des politiques publiques »
(DGUHC-CERTU-CETE, 2006) ..................................................................... 24
1.1.2. Stratégie foncière et projet de territoire : de l’urbanisme
planificateur au projet urbain, une démarche itérative ................................ 26
L’échelle du projet urbain ......................................................................... 26
Agir à l’échelle intercommunale ............................................................... 28
L’enjeu d’élaboration d’une stratégie foncière est fortement lié au
contexte d’action ...................................................................................... 29
1.1.3. Le Plan Local d’Urbanisme, « clef de voute d’une politique
foncière » en faveur du développement urbain durable .............................. 30
Plan Local d’Urbanisme et stratégie foncière : deux sens de lecture ....... 31
L’intercommunalité « chef de file » des stratégies foncières ................... 34
1.2.Intégrer la relation sur la stratégie foncière au cœur de l’élaboration du
document d’urbanisme, une démarche encouragée au niveau national et
régional …………………………………………………………………………………………………………36
1.2.1. De la LOF à la loi ALUR ..................................................................... 37
1.2.2. Un objectif de limitation de l’artificialisation des sols inscrit dans les
schémas régionaux ........................................................................................ 39
1.3 De la création de la Communauté Urbaine de Dunkerque à l’émergence et
à l’affirmation de politiques intercommunales : historique de la planification
spatiale et de l’action foncière, les prémices d’une approche intégrée du
territoire ? ......................................................................................................... 42
1.3.1. La Communauté Urbaine de Dunkerque, première communauté
urbaine de France constituée de façon volontariste .................................... 43
1.3.2. L’élaboration d’un Plan Local d’Urbanisme communautaire : une
réponse à une « conjonction de plusieurs facteurs » (CERTU-FNAU, 2011,
p.50) ………………………………………………………………………………………………………….44
1.3.3. Les principes directeurs du Plan Local d’Urbanisme communautaire :
réaffirmer et territorialiser les enjeux du développement durable en accord
avec la Charte d’Aalborg ............................................................................... 45
1.3.4. « 40 ans de politique environnementale » (Loriod, 2013) .................. 51
1.3.5. Historique de l’action foncière ............................................................ 56
1.3.6. Un Plan Local d’Urbanisme intercommunal en procédure de révision
…………………………………………………………………………………………………….57
174
2. Des enjeux de densification urbaine et de préservation des espaces naturels
et agricoles : méthodologie de travail et d’analyse .............................................. 59
2.1. Quel bilan foncier du Plan Local d’urbanisme communautaire ? ........ 59
2.1.1. Les outils fonciers du Plan Local d’Urbanisme communautaire déjà
mobilisés : état des lieux ............................................................................... 59
2.1.2. Quelle consommation foncière dans le dunkerquois ? Etat des lieux
de la mobilisation des outils fonciers du PLUc par secteurs ......................... 66
L’habitat .................................................................................................... 66
L’économie ................................................................................................ 72
Le tourisme ............................................................................................... 73
Quel rythme de l’artificialisation des sols ? .............................................. 76
2.2.. Vers la ville intense et résiliente : une nouvelle qualité de vi(ll)e dans le
dunkerquois ...................................................................................................... 80
2.2.1. L’enjeu de densification : comment identifier des secteurs
stratégiques ? ................................................................................................ 82
2.2.1.1. Identifier ................................................................................. 82
Un travail de référentiel foncier en cours par l’AGUR .............................. 82
2.2.1.2. Prioriser .................................................................................. 86
Réflexions autour de la notion d’armature urbaine .................................. 86
Méthodologie pour la définition des polarités ......................................... 86
2.2.2. Vers l’acceptabilité de la densité : espaces de respiration et nature
en ville…………………………………………………………………………………….. ................. 94
Les coefficients de biotope introduits par la loi ALUR : législation et études
de cas ........................................................................................................ 94
Vers une acception plus large de la notion d’espaces de respirations via la
notion d’armature verte urbaine .............................................................. 97
2.3. La prise en compte des enjeux naturels et agricoles pour un
développement équilibré du territoire et pour la promotion d’un cadre de vie
agréable............................................................................................................. 98
2.3.1. La question agricole ........................................................................ 98
Quelle législation en vigueur ? .................................................................. 98
Diagnostic territorial : quel profil agricole pour la région Nord Pas-de-
Calais et pour la Communauté Urbaine de Dunkerque ? .......................... 99
2.3.2. Enjeux naturels .............................................................................. 106
Définitions préalables ............................................................................. 106
Prise en compte de la TVB et de la préservation des espaces naturels à
l’échelle régionale et infrarégionale ....................................................... 108
Comment transcrire les enjeux de TVB et de préservation des espaces
naturels dans le PLU ? ............................................................................. 112
3. De l’approche intégrée intercommunale à la multifonctionnalité des
espaces : territorialisation des enjeux ................................................................ 115
3.1. Méthodologie de construction et d’analyse des cartes d’enjeux : vers
la définition de secteurs stratégiques ............................................................. 115
3.1.1. Méthodologie de construction de la carte « Volet urbain » ............ 117
3.1.2. Méthodologie de construction de la carte « Volet agricole » ........... 118
3.1.3. Méthodologie de construction de la carte « Volet naturel » …………121
3.2. Analyse et proposition de traitement des secteurs stratégiques ...... 125
3.3. Des limites de la démarche vers une perspective d’action ............... 157
175
3.3.1. Mise en œuvre et gouvernance du projet : de la stratégie régionale
à la stratégie locale, quelle déclinaison des actions et quelles mobilisations
possibles des partenaires fonciers ? ........................................................... 157
3.3.2. Vers une stratégie foncière couplée avec le projet de territoire, quelle
complémentarité entre les outils de protection ? ...................................... 161
3.3.3 Une difficulté majeure dans la mise en œuvre de la stratégie : la
temporalité des documents ........................................................................ 163
Conclusion ........................................................................................................... 164
Bibliographie ....................................................................................................... 166
Table des matières .............................................................................................. 173
Liste des figures ................................................................................................... 176
Table des matières des annexes ......................................................................... 179
176
Liste des figures
Figure 1 Territoire de la Communauté Urbaine de Dunkerque .............................. 5
Figure 2 Position de la Communauté Urbaine de Dunkerque dans son contexte
régional, national et international .......................................................................... 6
Figure 3 Caractéristiques des 18 communes de la Communauté Urbaine de
Dunkerque............................................................................................................... 7
Figure 4 Analyse de la diversité du territoire communautaire à travers le zonage
du PLUc ................................................................................................................... 9
Figure 5 Méthodologie de travail (Frise chronologique) ....................................... 14
Figure 6 Calendrier de l'ensemble des réunions auxquelles j'ai assisté et des
entretiens réalisés ................................................................................................. 19
Figure 7 Les outils de l'action foncière au service des politiques publiques
(DGUHC-CERTU-CETE, 2006) ................................................................................. 24
Figure 8 Les outils fonciers d'un Plan Local d'Urbanisme ..................................... 32
Figure 9 Schéma de synthèse Plan Local d'Urbanisme et Stratégie Foncière ....... 36
Figure 10 Evolution 1999-2009 des différents types d'espaces en Nord Pas-de-
Calais et conséquences de l'étalement urbain ..................................................... 39
Figure 11 Hiérarchie des normes en matière d’urbanisme après la loi ALUR ....... 42
Figure 12 La dimension durable du PADD du PLUc de la CUD .............................. 46
Figure 13 Les orientations et objectifs du PADD du PLUc de la CUD .................... 47
Figure 14 Affectation des surfaces du PLUc .......................................................... 49
Figure 15 Plan de zonage général ......................................................................... 50
Figure 16 Typologie des différents espaces du Plan Vert Plan Bleu communautaire
.............................................................................................................................. 53
Figure 17 Superficie et localisation des espaces recensés dans le Plan Vert Plan
Bleu communautaire ............................................................................................. 54
Figure 18 Nombre d'hectares en extension urbaine dans le PLUc de la
Communauté Urbaine de Dunkerque .................................................................. 60
Figure 19 Deux emplacements réservés à Bray-Dunes inscrits au PLUc et au PLH64
Figure 20 Exemple d'emplacements réservés liaisons piétonnes et cyclables sur la
commune de Grande-Synthe ................................................................................ 65
Figure 21 Etat d'avancement des programmes d'habitat en extension urbaine .. 68
Figure 22 Etat d'avancement des Emplacements Réservés Logements ............... 70
Figure 23 Etat d'avancement des zones 1AUE(c) et 2AUE .................................... 73
Figure 24 Caractéristiques des zones d'activités communautaires ...................... 74
Figure 25 Etat d'avancement des zones 1AUT et 2AUT ........................................ 76
Figure 26 Mode d'Occupation des Sols de la Communauté Urbaine de Dunkerque
en 2009 ................................................................................................................. 77
Figure 27 Gains et pertes de la surface agricole utile en hectares par communes
entre 1988 et 2010 sur le territoire de la Communauté Urbaine de Dunkerque . 78
Figure 28 La consommation d'espaces liée au projet de territoire ....................... 79
Figure 29 La consommation d'espaces liée au projet de territoire (1990-2006) .. 80
Figure 30 Calcul du coefficient de mutabilité en zone U - Méthodologie de l'AGUR
.............................................................................................................................. 83
Figure 31 Enveloppe urbaine de Spycker (zoom) .................................................. 85
Figure 32 Les 103 variables de l'analyse multicritères pondérée ......................... 87
Figure 33 Résultats par commune - Variables socio-économiques ...................... 88
177
Figure 34 Résultats par communes - Réseaux et accessibilité .............................. 89
Figure 35 Résultats par communes – Equipements .............................................. 89
Figure 36 Résultats par commune - Risques naturels et technologiques ............. 90
Figure 37 Résultat de l’analyse multicritères pondérée - Indice de concentration
des fonctions urbaines et typologie ...................................................................... 91
Figure 38 Apports et limites de la méthode de définition de polarités ................ 91
Figure 39 Cartographie - Résultats de l'analyse multicritères pondérée .............. 92
Figure 40 Extrait de carte de l'aléa submersion marine : à Bray-Dunes, des zones
d'extension urbaine impactées ............................................................................. 93
Figure 41 Coefficient de biotope par surface selon les projets - Ville de Berlin ... 95
Figure 42 Valeurs écologiques par surfaces - Ville de Berlin ................................. 95
Figure 43 Illustration du règlement du PLU de Paris (coefficient de biotope) ...... 96
Figure 44 Coefficient de pondération par surface - Ville de Paris ......................... 96
Figure 45 Prescriptions de l'association Terres de Liens pour l'élaboration des PLU
............................................................................................................................ 103
Figure 46 La trame verte et bleue : représentation schématique ...................... 106
Figure 47 L'analyse croisée au service de la déclinaison territorialisée des enjeux
............................................................................................................................ 116
Figure 48 Schéma de synthèse de la méthodologie adoptée pour définir les
secteurs stratégiques d'intervention .................................................................. 117
Figure 49 Carte d'enjeux Volet Urbain ................................................................ 119
Figure 50 Carte d'enjeux, Volet Agricole ............................................................. 120
Figure 51 Carte d'enjeux, Volet Agricole, Extraits ............................................... 121
Figure 52 Carte d'enjeux Volet Naturel ............................................................... 123
Figure 53 Carte d'enjeux, Volet Naturel, Extraits ................................................ 124
Figure 54 Tableau récapitulatif des secteurs analysés ........................................ 125
Figure 55 Bourbourg est – Plan de situation de la commune sur le territoire
communautaire ................................................................................................... 126
Figure 56 Bourbourg est – Plan de situation de la zone étudiée dans la commune
............................................................................................................................ 127
Figure 57 Bourbourg est – Zoom sur les zones étudiées .................................... 128
Figure 58 Bourbourg est – Extrait de la carte d’enjeux – volet naturel .............. 129
Figure 59 Bourbourg est - enjeux ........................................................................ 130
Figure 60 Bourbourg est – proposition de traitement ........................................ 131
Figure 61 Secteur des dunes – Plan de situation des communes sur le territoire
communautaire…………………………………………………………………………….…………………132
Figure 62 Secteur des dunes – Plan de situation de la zone étudiée dans la
commune………………………………………………………………………………………………………..133
Figure 63 Secteur des dunes – Zoom sur les zones étudiées……………………………134
Figure 64 Secteurs des dunes – enjeux…………………………………………………………….135
Figure 65 Secteurs des dunes – enjeux…………………………………………………………….137
Figure 66 Secteurs des dunes – Propositions de traitement…………………………….138
Figure 67 Coudekerque branche (2AUs) - Plan de situation de la commune sur le
territoire communautaire………………………………………………………………………………..139
Figure 68 Coudekerque Branche (2AUs) - Plan de situation de la zone étudiée
dans la commune……………………………………………………………………………………………140
178
Figure 69 Coudekerque Branche (2AUs) – Zoom sur la zone étudiée……………….141
Figure 70 Coudekerque Branche (2AUs) – Un site au croisement de plusieurs
enjeux……………………………………………………………………………………………………………..142
Figure 71 Coudekerque Branche (2AUs) – Enjeux…………………………………………….143
Figure 72 Coudekerque Branche (2AUs) – Enjeux…………………………………………….144
Figure 73 Coudekerque Branche (2Aus) – Proposition de traitement……………...145
Figure 74 Hiérarchisation des gares sur le territoire de la CUD – Extraits de la
carte d’enjeux, volet urbain…………………………………………………………………………….148
Figure 75 Gare de Dunkerque – projet de réaménagement du pôle Gare (Alfred
Peter Paysagiste)……………………………………………………………………………………………..150
Figure 76 Gare de Gravelines – Cercle de 500 mètres de diamètre autour de la
gare…………………………………………………………………………………………………………………152
Figure 77 Gare de Gravelines – Carte d’enjeux………………………………………………..153
Figure 78 Gare de Coudekerque-Branche – Carte d’enjeux………………………………154
Figure 79 Gare de Bourbourg – Cercle de 500 mètres de diamètre autour de la
gare…………………………………………………………………………………………………………………156
Figure 80 Impact du PPRT sur la commune associée de Mardyck…………………….161
179
Table des matières des annexes
Annexe I Fiche de Stage
180
Annexe I
FICHE DE STAGE
Période d’avril à septembre 2014
Service planification spatiale
Direction de l’environnement de la planification spatiale et des
espaces naturels (DEPSEN)
Stratégie foncière de la Communauté Urbaine de Dunkerque dans
le cadre de la révision du Plan Local d’Urbanisme intercommunal
Habitat et Déplacement (PLUi HD)
Maître de stage : Delphine CAPET
OBJECTIF :
Développer une stratégie de prospective foncière du territoire dans le cadre de la
révision du Plan Local d’Urbanisme intercommunal Habitat et Déplacements.
Proposer des adaptations d’affectation des sols et/ou identifier les outils de
planification à même de soutenir cette stratégie.
CADRAGE GENERAL :
Alors que la loi Grenelle II a renforcé les objectifs de modération de la
consommation de l’espace et de lutte contre l’étalement urbain, le projet de loi
Duflot II a pour ambition de répondre à la crise du logement en construisant plus
et mieux, tout en préservant les espaces naturels et agricoles en définissant le
cadre juridique d’une ville plus dense et moins consommatrice d’espace. Les
principaux objectifs du projet de loi sont de densifier l’urbanisation pour
construire là où sont les besoins, de donner un coup d’arrêt à l’artificialisation
des sols et de moderniser les règles d’urbanisme.
A l’échelle régionale, la réflexion tiendra compte des objectifs du SRADDT et du
SRCAE. D’ici 2020, le SRADDT fixe l’objectif de limitation de l’extension de
l’artificialisation des sols à 500 hectares par an. D’ici 2050, le SRCAE fixe l’objectif
de ne plus accroître les surfaces urbanisées, c’est-à-dire réussir le développement
urbain par du renouvellement ou de l’extension compensée et réaffirme la
poursuite des efforts relatifs au 3 x 20 et au facteur 4.
Plus localement, la réflexion s’inscrit dans le cadre de la révision en cours du
SCOT de la région Flandre-Dunkerque, de l’élaboration en cours du Plan de
Prévention des Risques Littoraux, de la révision du SAGE du Delta de l’Aa et des
documents stratégiques communautaires (programme local de l’habitat,
politique de mobilité, projet communautaire, programme d’action foncière, plan
climat énergie territorial, stratégie locale de biodiversité…)
LIVRABLES ATTENDUS :
L’étude de prospective foncière traitera des deux volets que sont la stratégie
foncière de densification urbaine et la stratégie foncière de préservation des
espaces naturels et agricoles.
Le premier volet devra croiser les enjeux de densification et de renouvellement
urbain au regard de la politique locale de l’habitat et des déplacements, de la
consommation foncière réelle du territoire, de l’évolution de la population et des
projections démographiques. Les secteurs de mutation seront analysés à la
parcelle, une fiche d’identité pour chaque site sera réalisée.
Le second volet s’inscrit dans la continuité des travaux engagés sur l’intégration
des mesures compensatoires à la stratégie foncière de la communauté urbaine
de Dunkerque, il analysera les interactions entre les volets densification urbaine
et préservation des espaces naturels et agricoles. Il s’appuiera sur les travaux
réalisés pour dégager des orientations générales d’affectation des sols à l’échelle
du territoire communautaire en croisant les enjeux qui pèsent sur ces espaces
181
(secteur ouest : de Gravelines à Loon-Plage et secteur est : de Grande-Synthe à
Zuydcoote).
L’analyse portera enfin sur le devenir des réserves foncières communautaires,
leur opérationnalité tant sur le volet densification que sur le volet préservation
des espaces naturels et agricoles ainsi que sur leur temporalité.
ENCADREMENT DU STAGIAIRE :
Le stagiaire sera encadré par Delphine Capet (maître de stage).
Le positionnement au sein du service planification spatiale à la direction de
l’environnement, de la planification spatiale et des espaces naturels assurera au
stagiaire une proximité directe avec les services environnement et espaces
naturels. Des échanges seront également nécessaires avec d’autres directions
(Direction de l’Action Foncière et du Patrimoine, Direction Habitat
Aménagement, Direction des Transports…) et structures ayant une activité dans
ces domaines (Agence d’urbanisme Flandre-Dunkerque, SAGE du Delta de l’Aa…)
DEROULEMENT DE L’ETUDE :
L’étude durera 6 mois.
LIEU DU STAGE :
Les bureaux du service planification spatiale situés au Quai de Goole
constitueront la résidence administrative du stagiaire.
LEGRAND A., 2014, Stratégie foncière et Plan Local d’Urbanisme intercommunal : vers une approche intégrée de l’occupation des sols pour un aménagement du territoire équilibré et durable. Territoire d’étude : Communauté Urbaine de Dunkerque, Institut d’Aménagement et d’Urbanisme de Lille, Université Lille 1, mémoire de stage de fin d’étude du Master AUDT, Villes et Projets, 179 p.
Mots clefs : Planification stratégique spatialisée, Plan Local d’Urbanisme intercommunal, Communauté Urbaine de Dunkerque
Key Words : Spatial strategic planning, Intercommunal local urban development plans, Urban Community of Dunkirk
Résumé : Territoire de polder, très fortement vulnérable aux risques qu’ils soient naturels ou technologiques, la Communauté Urbaine de Dunkerque se
caractérise par un patchwork d’espaces aux enjeux et impacts différents. Depuis 2012, l’occupation des sols du territoire est régie par un Plan Local
d’Urbanisme communautaire, aujourd’hui entré en procédure de révision. La volonté de la collectivité est d’en faire un document transversal et intégré, qui
inclura les dimensions Habitat et Déplacement, comme le propose la loi ALUR promulguée en mars dernier (Loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès
au logement et un urbanisme rénové). La Loi ALUR inscrit en effet dans les documents d’urbanisme, en complément des lois Grenelle, l’analyse du territoire
au regard de la consommation d’espace. Si elle n’est pas pensée en amont et de façon stratégique, la consommation du foncier à destination d’habitat,
économique ou pour le développement des infrastructures peut avoir des impacts irréversibles sur la biodiversité, sur l’économie agricole et sur le cadre de
vie et les paysages. A ce titre, c’est la conjugaison de l’ensemble de ces enjeux – développement urbain, croissance du secteur agricole, restauration de la
biodiversité – qui mènera au développement équilibré et durable du territoire. Il semble alors primordial d’aborder ces trois impératifs de façon systématique
et systémique dans les documents d’urbanisme, en y adoptant un point d’entrée foncier. Ce mémoire propose des pistes d’actions pour le futur PLUi HD de
la Communauté Urbaine de Dunkerque.
Abstract: The Urban Community of Dunkirk is a polder landscape, highly vulnerable to both natural and technology risks. This territory is composed of various
areas, which face radically different challenges. The Intercommunal Local Urban Development Plan which plans the land use since 2012 is currently being
updated to meet the requirements of the ALUR law of March 2014. It lays down the principles of reducing space consumption. Indeed, the ALUR law aims at
improving the spatial strategic planning to attain three different yet not opposed objectives: urban development, agricultural growth and biodiversity
restoration, in order to ensure an economically, socially and ecologically sustainable development of the territory. These three objectives must be at the heart
of all territory planning document. This master’s thesis proposes a set of actions for the PLUi of Dunkirk Urban Community.
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