投稿類別：法政類

篇名：

自律還是自利？NCC 否決中天換照一案是否具合理性

作者：

蘇暄翔。成功高中。高三 2 班

指導老師：

張晏豪老師

自律還是自利？NCC 否決中天換照一案是否具合理性

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壹、前言

一、研究動機

在生活中，我們較少聽說與國家通訊傳播委員會（National Communications

Commission，簡稱 NCC）相關之新聞，但其所掌管之事務卻與大眾息息相關，管轄範

圍包括台灣五大電信公司，平時所收聽的廣播，有線電視及衛星電視等媒體機關。109

年 11 月 18 日，NCC 第 938 次委員會議中，決議予以駁回中天電視股份有限公司申請

「中天新聞台」衛星廣播電視事業執照換發（國家通訊傳播委員會，2020），創下台灣

大眾傳播史自解嚴以來第一家新聞台被關台。看到這件事，我很好奇 NCC 為什麼能夠

做出這樣的決定？還有中天新聞台到底犯了什麼錯，導致換照未過的結果？

二、研究目的

透過對此事件的爬梳及研究，我想先了解NCC是如何運作與它們所管理的事務，

並在整理我所查到的資料及看過了不同學者和民眾的看法後，探討到底這樣的做法是

不是最適合的？抑或有其他更好的做法？並在最後，討論以提升民眾的媒體識讀能力，

讓社會自然淘汰不適合的媒體，取代看似政府介入言論自由的手段，來改變現在台灣

的媒體環境。

貳、文獻探討

一、事件簡述

2020 年 11 月 18 日，國家通訊傳播委員會（NCC）宣布駁回中天新聞台的換照申請，

不予換發執照，中天新聞台於 12 月 11 日執照到期後，無法繼續在 MOD 和有線電視播

出。據 NCC 新聞稿所述，中天換照申請未過主要有四大原因：一、中天新聞台屢次違規

及遭民眾投訴，未能落實新聞專業。除了在執照效期間違規次數高達 25 次外，遭民眾申

訴件數也由 106 年 72 件增加至 108 年 962 件，明顯增加非常多。二、自 107 年以前評鑑

期間並無違規紀錄，但自從評鑑完後，中天就開始累積大量的違規，而且也未正視民眾

的投訴抑或遵守自訂的規範，中天新聞台的內控與自律機制明顯失靈。三、新聞製播遭

受不當干擾。依聽證會上與會者所述，證實非中天公司人員邱佳瑜女士和股東蔡衍明介

入了中天新聞的製播，顯示中天的營運不善。四、中天新聞台所提補充意見與承諾，未

能具體說明改善可能性。NCC 表示，換照過程中，中天公司提出多次改善承諾與意見共

8 項，但此 8 項措施仍無法有效說明如何排除股東們及其他非中天人員的不當干預（國

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家通訊傳播委員會，2020）。因此，NCC 就依《衛星廣播電視法》第 19 條，「主管機

關（NCC）認申請人有營運不善之虞，或令限期補正資料，屆期不補正或補正不全時，

駁回其申請」，否決中天新聞台換照一案。

圖二：中天電視台歷年違規次數

（資料來源：國家通訊傳播委員會 製表：本研究者自行整理）

圖三：中天電視台歷年遭申訴次數

（資料來源：國家通訊傳播委員會 製表：本研究者自行整理）

二、國家通訊傳播委員會簡介

國家通訊傳播委員會（National Communications Commission，簡稱 NCC）於民國 95

年 2 月 22 日依據《國家通訊傳播委員會組織法》正式成立，其第 2 條提到，NCC 負責

了包括電信法、廣播電視法、有線廣播電視法及衛星廣播電視法，而同法第 4 條說明了

委員的產生方式－設置委員 7 人，均為專任，由行政院院長提名，並經立法院同意後任

命之，任期為 4 年，任滿得連任（國家通訊傳播委員會，2006）。而由 NCC 新聞稿（2019），

「NCC 作為廣電媒體獨立監理機關，為維護言論自由，對於廣電媒體新聞製播監理重

點係在法律授權基礎上，檢視是否落實事實查證，而非審查製播內容。」可見 NCC 為

0

5

10

15

20

0 0 0 0 3

18

4

中天電視台歷年違規次數

違規次數

0

500

1000

1500

2000

104年 105年 106年 107年 108年 109年

219

1691

72 42

962

109

中天電視台歷年遭申訴次數

申訴次數

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一個獨立機關，不受政治或其他外在因素干擾而影響決策，也因此具公正性。

三、國外與 NCC 同質機構簡介

美國與 NCC 類似的機構為美國聯邦通信委員會（The Federal Communications

Commission，簡稱 FCC），早於 1934 年 6 月 19 日就已成立，由五名委員領導，委員產

生方式為美國總統任命並經參議院同意之，而其中最多只能有三名委員屬同個政黨，且

任期為五年，其下設有諮詢委員會，為聯邦部門和機構提供有關影響政策和計劃的廣泛

問題的專業知識和建議，1972 年國會也通過了《聯邦諮詢委員會法》，以確保諮詢委員

會的建議是客觀的。FCC 的規範位於美國聯邦法規（CFR）第 47 條中，透過無線電、

電視、有線、衛星和電纜在所有 50 個州、哥倫比亞特區和美國領土上管理州際和國際

通信（美國聯邦通信委員會）。而 FCC 官網也提到，FCC 是由國會監督的獨立美國政府

機構，不受黨派影響，也因此具公正性。

四、NCC 決議駁回中天換照過程

在 107 年以前評鑑期間，中天新聞台並無違規紀錄，但自從評鑑完後，中天就開始

累積大量的違規。108 年 3 月 22 日，有臺大學生在臉書發起「不得在校內餐廳播放中天

新聞台」的抵制行列，才三天已經有 3600 人支持。而同一時間，政大學生餐廳也發生「搶

遙控器」事件。有一名校外人士常進入政大校園內的學生餐廳，將電視台轉到中天新聞

後就離開，雖然校園為開放空間，但學生並不想看到立場過於偏頗的新聞，或一直播放

特定的政治人物，於是搶下遙控器轉至其他台（天下雜誌，2019）。108 年 3 月 28 日，

NCC 發布了新聞稿，因為接獲民眾大量申訴，決議依《衛星廣播電視法》第 43 條，「主

管機關對業者營運不當，有損害訂戶或視聽眾權益之情事或有損害之虞者，應命衛星廣

播電視事業及境外衛星廣播電視事業之分公司或代理商限期改正或為其他必要之措施。」

要求中天提出檢討報告並訂定自律規範。不過中天屢勸不聽，這次中天提出換照申請的

時候，NCC 在經過考量後，認為中天沒辦法自律，也沒遵守自訂規範或改善違規情形，

決議不予中天換照。

五、中天新聞台的救濟途徑

首先，NCC 對中天做出不予換照的行為屬於行政處分，所謂行政處分，就是行政機

關就公法上具體事件所為的決定或其他公權力措施而對外直接發生法律上效果的單方行

政行為（臺北市政府法務局，2017）。所以，中天如果不符此結果時，可尋求的救濟途徑

有：

（一）訴願：依法，中天可以先向 NCC 提起訴願，NCC 再交由行政院審議，但是依行

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政程序法第 109 條，「不服依前條作成之行政處分者，其行政救濟程序，免除訴願

及其先行程序。」所謂前條即聽證程序，因為針對中天換照一案 NCC 有召開聽證

會，所以中天新聞台得跳過訴願程序直接進到行政訴訟的程序。

（二）定暫時狀態假處分：定暫時狀態假處分是聲請人為了防止發生重大的損害、避免

有急迫的危險或是其他相類似的情況，聲請法院於判決確定前，就爭執的法律關

係，先暫時地維持不變或先暫時地給予實現（黃俐菁，2015）。以本例來說，中天

新聞台若提起行政訴訟，在訴訟結果確定前，可先向法聲請定暫時狀態假處分，

在執照到期至判決確定的這段期間能夠續播。

（三）行政訴訟：此為最後的救濟途徑，但誠如第 1 點所述，對中天新聞台來說，這個

手段為最後且唯一的救濟途徑。

但最後高等行政法院對中天聲請假處分，裁定不符合法定要件並予以駁回，而最高

行政法院於 109 年 12 月 11 日也駁回抗告後，全案定讞，中天確定在 12 月 12 日開始不

會繼續播出，並只剩提出行政訴訟這個救濟途徑（司法院，2020）。

六、專家學者之意見整理與分類

看了許多報紙上專家學者發表的看法後整理出下兩表，由以下可見反對者甚多，可

能是因為這些報紙本身的立場不夠中立，又或者是專家學者是以言論自由為核心來看待

這件事。

表一：支持 NCC 決議方

來源 專家學者 意見

聯合報 A2

版（109 年 11

月 19 日）

中正大學傳播系

教授羅世宏

「仗著財大氣粗就可以為所欲為的時代，結束了」

（資料來源：聯合報 製表：本研究者自行整理）

表二：反對 NCC 決議方

資訊來源 專家學者 意見

經濟日報 A4

（109 年 11

月 19 日）

政治大學傳播學

院教授陳憶寧

此事件帶來兩個重大影響：一，中天新聞的類似內

容並不會隨著有線電視頻道的消失而消失，只是會

轉移至網路，我認為反而助長其資訊傳播的能力。

二，原來就有看有線電視的觀眾，因為看不到想看

的內容，會逐漸流失，對於剩五成閱聽大眾的有線

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資訊來源 專家學者 意見

電視，經營會更為不利。

中國時報 A2

（109 年 11

月 30 日）

美國聯邦通信委

員會 FCC

法律禁示 FCC 試圖阻止任何觀點的播放，只要不涉

及「明顯、嚴重且立即具實質性危險」的言論，均

受憲法保障言論自由。

中國時報 A2

版（109 年 11

月 30 日）

國民黨立委李貴

敏

NCC 不准換照理由不足，而且不明確，NCC 違反「比

例原則」、「明確性原則」、「誠信原則」。

聯合報 A2

版（109 年 11

月 19 日）

政治大學法律系

副教授廖元豪

蔡政府執政後的輿論空間進入台版「麥卡錫時代」，

讓大家畏於發言。

聯合報 A2

版（109 年 11

月 19 日）

政治大學傳播學

院兼任教授蘇蘅

「罪不致死」，關台無疑是基於政黨利益的刻意作

為。

聯合報 A2

版（109 年 11

月 19 日）

政治大學新聞系

教授馮建三

「可惜」，NCC 若能掌握此時機要求中天做結構上

轉變而非不換照，將可帶動台灣新聞環境的轉變。

聯合報 A2

版（109 年 11

月 19 日）

中華傳播管理學

會理事長賴祥蔚

執照本來就有年限、NCC 擁有權力不能濫用，「是

否能建立統一標準」。

聯合報 A2

版社論（109

年 10 月 28

日）

1.「單一性」：七名鑑定人員背景看似不同，但立場

和觀點幾乎毫無二致。2.「不透明」： NCC 在會前

拒絕公開鑑定人員名單。3.「太技術性」：七名鑑定

人員都只談遭罰紀錄，無一人關注更高層次的言論

自由，卻反而同時主張新聞自由須受控制。

（資料來源：經濟日報、中國時報、聯合報 製表：本研究者自行整理）

七、民眾對 NCC 不予中天新聞換照的看法

此為台灣民意基金會分別於 10、11 月中下旬作出的兩份民調，問題為「請問您樂不

樂見中天電視台被撤銷執照關台？」由下表可見，不論 10 月還是 11 月，民眾均以不樂

見者（不太樂見＆非常不樂見）為多數。

表三：民眾對 NCC 不予中天換照的看法

10 月 19、20 日 11 月 16、17 日

回答人數 1080 人 1070 人

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10 月 19、20 日 11 月 16、17 日

樂見者（非常樂見＆還算樂見） 32.5% 27.9%

不樂見者（不太樂見＆非常不樂見） 52.5% 55.4%

沒意見者 11.2% 11.9%

（資料來源：台灣民意基金會 製表：本研究者自行整理）

而對於 NCC 是否為不受政治力量干預的機關，同樣為台灣民意基金會的民調中，

有高達近 7 成的民眾不相信 NCC 的政治獨立。在 TVBS 的民調中也相同，有 53%民眾

認為 NCC 不予中天新聞台換照有政治力介入，只有 20%認為沒有（台灣民意基金會、黃

順祥，2020）。

相較台灣民意基金會的民調，TVBS 則是做了年齡層的比較。民調顯示，20—29 歲

民眾，有 37%支持 NCC 不予中天新聞換照，19%不支持；不過 30 歲以上則有四成以上

不支持，兩成左右支持，由此可看出年齡層愈高，愈反對 NCC 不予中天換照（黃順祥，

2020）。

參、研究方法

一、 研究方法

在寫此篇論文時，我用了許多方法尋找需要的素材。我先去了國家圖書館找相關資

料並列印出來，包括各方報紙之報導及社論和學術期刊，再利用網路尋找相關資料，像

是至天下、遠見雜誌官網看專欄，還有查看各界的民調，最後也到了全國法規資料庫官

網查詢相關法規，例如行政程序法、衛星廣播電視法及國家通訊傳播委員會組織法。此

外，我也閱讀了幾本書作為我的參考資料，如「媒」事來哈啦、批判的媒體識讀、媒體

識讀完全教學手冊等。

二、 研究架構

從下表中可以看到，本研究在撰寫此篇小論文時，先蒐集並分析與此事件相關的文

獻和資料，可初步將其分為兩者－－一是專家學者的意見，另一是民眾對此的看法，而

兩方都分別對此事件持正反兩種意見。但在統整兩方的意見後，發現學者主要強調的是

言論自由，民眾則希望能得到事實和真相。最後，本研究者認為兩方所要表達的內容共

通點為「媒體識讀」，因此提出媒體識讀教育的必要性，並做最終的總結。

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圖一：本文研究架構

（製表：本研究者自行整理）

肆、研究分析與結果

一、行政權之行使須合乎比例原則

這個事件性質較為特別，由於先前 NCC 已召開聽證會，中天須直接跳過訴願去申

請假處分，而高等行政法院也駁回了假處分的申請，導致中天關台的結果。但在看到這

些處分後，我們必須思考其「適當性」、「必要性」與「衡量性」，也就是行政處分是否

合乎比例原則。國家所採取之措施須有助於公益目的之達成才是符合適當性；在合乎適

當性的措施中，應選擇對權力侵害最小的手段，且功效須與其他手段相同方符合必要性；

最後即為行政處分所造成的損害需與目的間相符，才符合衡量性。

二、言論自由的濫用

即使 NCC 的決策有違比例原則，但中天新聞台確實違反了諸多規定，從上面的文

獻探討統計資料分析即可得知。因此，雖然媒體擁有憲法所保障的新聞言論自由，不代

表他們就能濫用此項權利，作為一個訊息傳遞者，甚至是能影響政府決策的「第四權」，

在報導事情時要盡量以客觀角度陳述事實，並且做到事實查證的工作，更重要的是不能

問題：NCC 否決中天換照一案是否合宜？

蒐集、統整資料

媒體識讀教育之必要

社會大眾看法

支持 反對 樂見

事實真相

結論

專家學者意見

言論自由

不樂見

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悖逆法律規範，至此方能稱上公正的媒體。

三、政府的媒體識讀教育

雖然在民主自由的國家裡，政府對於新聞媒體毋須過度干預，但要從小在學校實施

媒體識讀教育，教導民眾從學童時代起就有明辨是非的能力。媒體識讀緣起於媒體訊息

的良莠不齊，然而，媒體教育並非在於消極的否定與閃避媒體，反之，好的媒體訊息更

可成為閱聽大眾評析訊息優劣的標準，因此，學校體制內的媒體素養教育應為教導學生

積極地辨別、思考資訊（賴祥蔚，2007）。在英國、法國、美國、加拿大等國家，都早

已將媒體識讀視為大眾應具備的重要素養，並發展媒體教育課程，都收到了非常好的成

效。台灣也該向這些國家看齊，學習它們成功的方法。

在這網路發達的時代，兒童能接觸到媒體的機會與所花的時間愈來愈多，根據教育

部（2002）《媒體素養政策白皮書》，國小兒童每天扣除上學、睡覺、交通時間外，看電

視時間幾乎占了休閒時間的二分之一（黃聿清，2015）。於是，為了避免孩童受不當訊

息誤導及能辨識媒體所報導的新聞是否均為真實，政府應該正視媒體識讀教育，將其列

入課綱，加入中小學課程，以便在我們對這個世界涉足未深之時，教導我們如何在閱聽

這些新聞時，明辨是非，不會受到媒體的操控。

伍、研究結論與建議

在綜合上面的研究與分析後，得到以下結論：

在政府機關方面，雖然中天在播報新聞方面的確不妥也有違法的事實，但 NCC 在做

出不予換照的決定之前，也要公開透明內部資訊，包括之前一直不公開 7 人小組名單等，

讓大眾相信 NCC 是個具公信力、可以排除政治干擾的獨立機關。

同時，NCC 在做決策時能思考，是否有比關台更輕微的處分？再者，除了透過政府法

規加以管制，也能藉由民眾的拒看、抵制，達成與關台相同的目的－－改變節目製播內容。

事實上，NCC 裁定關台後，中天並沒有顯著改善，而是轉往 NCC 管轄範圍外的網路平台

如 YouTube，繼續播放政治偏頗的新聞。還不如透過落實民眾的媒體識讀教育，即使中天

轉換地方繼續製播新聞，民眾也不致受其影響過深。

而身為閱聽者的我們，也應該要明辨事實。即使新聞台播放的新聞不恰當，如果沒有

人收看，不適合的新聞自然會消失，但因為有想看的觀眾，為了提高收視率，媒體不惜一

切代價製播一些假新聞與立場偏頗的報導，以吸引觀眾。所以，在要求媒體自律的同時，

我們不免也要反躬自省－身為觀眾的我們，自律了嗎（吳若權，2006）？我們有能力判斷

媒體內容的真假及背後所代表的立場嗎？具備媒體識讀的素養了嗎？

我相信，在不久的將來，不適當的新聞內容或不優質的新聞台會因為台灣民眾媒體識

讀能力的提升，而不受歡迎甚至消失殆盡。藉此，就不必透過國家公權力的介入去維持新

聞媒體秩序，也能讓它們享有完整的言論自由。

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陸、參考文獻

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准有違公益。聯合報，A2版。

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10. 黃俐菁（2015 年 8 月 4 日）。什麼是定暫時狀態假處分。2021 年 1 月 25 日，取

自 https://plainlaw.me/2015/08/04/interim_injunction/

11. 羅立邦（2020 年 11 月 24 日）。台灣民意基金會民調 過半民眾不樂見中天關台 只

有這職業意見不同。2021 年 1 月 25 日，取自 https://www.storm.mg/article/3232536

12. 黃順祥（2020 年 11 月 24 日）。中天新聞台換照遭駁 TVBS 民調宣稱：47%民眾認

為傷害言論自由。2021 年 1 月 25 日，取自

https://newtalk.tw/news/view/2020-11-24/498975

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https://terms.judicial.gov.tw/TermContent.aspx?TRMTERM=%E6%AF%94%E4%BE%8B

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16. 美國聯邦通信委員會。2021 年 9 月 26 日，取自

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17. 臺北市政府法務局。2021 年 1 月 28 日，取自

https://www.legalaffairs.gov.taipei/News_Content.aspx?n=00664BCBBAFD730C&s=9C0D

94964968C5C3

18. 行政程序法（2001 年 1 月 1 日）。

19. 衛星廣播電視法（1999 年 2 月 3 日）。

20. 國家通訊傳播委員會組織法（2011 年 12 月 28 日）。