04-10 Partenariat Public Prive

7/30/2019 04-10 Partenariat Public Prive

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Les partenariats public-priv(PPP) : mythes, ralits et

enjeux54


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Notes de recherche surLes partenariats public-priv (PPP) : mythes, ralits et enjeux

par

Gabriel Danis,titulaire dune matrise en science politique

de lUniversit de Montral

octobre 2004


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Prsentation

Llection du gouvernement libral de Jean Charest, en avril 2003, a provoqu uneonde de choc dans la socit qubcoise. Depuis, on assiste un virage important delidologie de la gouvernance. Celle-ci accorde une prvalence la soumission de

laction gouvernementale aux impratifs du march et, au premier chef, ceux de laconcurrence et de la comptitivit.

Au nom de la modernisation de ltat qubcois, ce gouvernement sest engag dans larvision de la prestation des services la population et a entrepris de limiter le pluspossible lintervention gouvernementale dans le dveloppement conomique duQubec. Au centre de sa stratgie, les partenariats public-priv (PPP) occupent uneplace centrale comme en tmoigne le projet de loi no 61, Loi sur lAgence despartenariats public-priv du Qubec dpos en juin 2004. Sans attendre la fin destravaux parlementaires et les tudes de faisabilit prvues au projet de loi, legouvernement sest engag dans la mise en uvre de projets de PPP.

Ce qui se prpare, cest la transformation des biens publics en biens privs.Lducation, la sant et les services sociaux, les services correctionnels etlenvironnement sont particulirement viss.

Une appropriation syndicale et sociale des concepts, des enjeux et des consquencespour les travailleuses et les travailleurs et pour la population qubcoise en gnralsimpose. Il importe de dbusquer les postulats idologiques sur lesquels sappuient lesexpriences de partenariat menes ici au Canada, mais aussi ltranger. Il fautprendre la mesure des rsultats des projets implants ailleurs avant de nous engagerdans cette voie. Et surtout, nous devons, comme centrale syndicale, jeter les balises

dune rflexion syndicale quant la privatisation de plus en plus pousse des servicespublics au Qubec.

Cest dans ce contexte et pour rpondre cette ncessit dune rflexion critique que laCentrale des syndicats du Qubec (CSQ) a command cette note de recherche,ralise par Gabriel Danis, dtenteur dune matrise en science politique de lUniversitde Montral.

Bonne lecture

Nicole de Sve, conseillreHlne Le Brun, conseillreService de lAction professionnelle et sociale de la CSQResponsables de la coordination du projet de recherche


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TABLE DES MATIRES

INTRODUCTION ..........................................................................................................................3

CHAPITRE 1 MISE EN CONTEXTE........................................................................................5

1.1 Contexte qubcois .........................................................................................................5

1.2 Contexte canadien...........................................................................................................6

CHAPITRE 2 ORIGINES ET DFINITIONS............................................................................7

2.1 Origines thoriques..........................................................................................................7

2.1.1 Public choice ...................................................................................................7

2.2 Origines pratiques : Angleterre, PFI.................................................................................8

2.3 Dfinitions ........................................................................................................................9

2.4 Diffrence entre partenariats, PPP, concessions et sous-traitance...............................11

CHAPITRE 3 ANCRAGE DES PPP ......................................................................................16

3.1 En Grande-Bretagne : PFI .............................................................................................16

3.2 En France : concessions................................................................................................16

3.3 Aux tats-Unis : retour du balancier ..............................................................................17

3.4 Au Canada : engagement tardif.....................................................................................17

3.4.1 ducation.......................................................................................................18

3.4.2 Sant .............................................................................................................20

3.5 Qubec : la croise des chemins................................................................................22

3.5.1 Transports .....................................................................................................22

3.5.2 Sant .............................................................................................................22

3.5.3 ducation.......................................................................................................24

3.6 Traits internationaux ....................................................................................................25


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3.7. Qui pousse pour les PPP ? : Peoples, Promoting, Privatization !..................................27

3.7.1 Canada : CCPPP...........................................................................................27

3.7.2 Qubec : IPPP...............................................................................................27

3.8. Argumentaire des tenants des PPP...............................................................................28

3.8.1 Motivation politique........................................................................................28

3.8.2 Le transfert du risque.....................................................................................29

CHAPITRE 4 ENJEUX ..........................................................................................................30

4.1 Conditions de travail ......................................................................................................30

4.2 Cadre lgal : priv ou public ? .......................................................................................31

4.3 Perte de mmoire institutionnelle...................................................................................31

4.4 Conflit intergnrationnel...............................................................................................32

4.5 Participation dmocratique ............................................................................................32

4.6 Identit nationale............................................................................................................33

CHAPITRE 5 RSULTATS MITIGS DES EXPRIENCES PPP ........................................34

5.1 Efficience .......................................................................................................................34

5.1.1 Frais dutilisation............................................................................................34

5.1.2 Cot du financement public par rapport au financement priv ......................34

5.1.3 Cot de surveillance......................................................................................35

5.2 Efficacit ........................................................................................................................36

5.2.1. Qualit des services ......................................................................................36

5.2.2 Rgulation .....................................................................................................37

5.2.3 Imputabilit ....................................................................................................38

5.2.4 Concurrence..................................................................................................39

CHAPITRE 6 BALISES POUR UNE RFLEXION SYNDICALE..........................................41


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6.1 Recherche et stratgie mdiatique ................................................................................41

6.2 Lieu daction...................................................................................................................42

6.3 Un choix de socit........................................................................................................42

6.4 Contexte gouvernemental qubcois ............................................................................43

6.5 Comment valuer les PPP ?..........................................................................................43

CONCLUSION............................................................................................................................45

BIBLIOGRAPHIE .......................................................................................................................46


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Introduction

Depuis la fin des annes 1990, lutilisation du terme partenariat public-priv(PPP) estde plus en plus frquente au Canada. Il ne fait aucun doute que les mdias et les

documents gouvernementaux y font de plus en plus rfrence. Les provinces de laNouvelle-cosse, du Nouveau-Brunswick, de lOntario, et plus rcemment, de laColombie-Britannique sont les provinces les plus prolifiques ce chapitre.

Au Qubec, llection du gouvernement libral de Jean Charest marque unchangement idologique se refltant dans la rhtorique gouvernementale. Lesdocuments prlectoraux du Parti libral du Qubec, les orientations et les discoursgouvernementaux, notamment le plan daction Briller parmi les meilleurs, pointenttous dans une mme direction : il faut soumettre davantage laction gouvernementaleaux impratifs du march. Latteinte de cet objectif passe tout dabord par labolitiondes contraintes lgislatives qui font obstacle la modernisation de ltat qubcois.

Les divers projets de loi entrins lautomne 2003 dmontrent bien que laringnieriede ltat qubcois entame par lactuel gouvernement nest plus virtuelle.La concomitance du dpt de ces projets de loi nest pas le fruit du hasard. Chacunede ces lois constitue une pice majeure de la ringnieriede ltat qubcois.

Au sein de cette mouvance, il ne fait aucun doute que les partenariats public-priv fontfigure doutils privilgis pour mettre en uvre cette orientation nolibrale. loccasion du congrs 2004 de lAssociation des constructeurs de routes et grandstravaux du Qubec, la prsidente du Conseil du trsor, Monique Jrme-Forget, yallait de ces propos : Cest dans ce contexte que jai accept avec empressementvotre invitation venir vous entretenir du concept de partenariat public-priv. Il sagit

dun des moyens privilgis par notre gouvernement pour moderniser ltatqubcois1. Malgr une certaine volont de cacher son enthousiasme dbridenvers le secteur priv, le biais favorable de la prsidente du Conseil du trsortranspire de ces propos : [...] avant mme dopter pour la formule du partenariat et dechoisir son partenaire, il sassurera que le contribuable en sort vritablement gagnantchaque fois, tant au niveau des conomies que de la qualit. Mais je suis convaincueque nous avons tout gagner utiliser davantage cette formule2.

Dans la ralit, cette volont dexamen se heurte aux difficults inhrentes desexercices danticipation de rsultats et de mesures de performance. La littraturescientifique et non partisane sur le sujet, fait rarissime, saccorde sur limportance et la

prvalence de ces difficults

3

. En plus de difficults mthodologiques videntes, leschercheurs travaillant sur les questions de privatisation et de partenariats public-priv

1 Allocution de Monique Jrme-Forget lors du congrs de lACRGTQ, le 23 janvier 2004. Conseil dutrsor, Discours [en ligne], 2004. [http://www.tresor.gouv.qc.ca/ministre/discours-acrgtq_2004.htm] (8 avril2004).2Ibid3 Pauline Vaillancourt Rosenau, The Strengths and Weaknesses of Public-Private Policy Partnerships ,

The American Behavioral Scientist, 1999.


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soulignent lisolement et le manque de concertation existant entre les chercheurs et lepeu de recherches empiriques sur ces questions4. De fait, la rhtorique entourant lesnotions de privatisation et de partenariat public-priv relve davantage de lidologie etde la profession de foi que sur des donnes exhaustives et empiriques.

Lobjet de cette recherche est de dmystifier la notion de partenariat public-priv. Cetterecherche vise galement contribuer une analyse critique qubcoise. Labibliographie, prsente la fin du travail, tmoigne du peu de littrature francophonesur le sujet et du nombre trop restreint dtudes qubcoises sur la question.

Un effort de clarification simpose en raison de la polysmie du concept et de sonutilisation abusive au cours des dernires annes. Le prsent document est divis ensix grandes parties. Tout dabord, une mise en contexte du phnomne des PPP estprsente. Les PPP y sont alors mis en relation avec la conjoncture politique actuelledu Qubec et du Canada. Par la suite, la deuxime partie saffaire cerner les origines

thoriques et pratiques des PPP ainsi que leurs diffrentes dfinitions, modles etcaractristiques. Une troisime partie prsente lancrage actuel des PPP au Qubec etles tendances occidentales. Les partisans des PPP ainsi que leur argumentaire y sontexposs. Une quatrime partie sattaque aux enjeux sous-jacents aux partenariatspublic-priv. De nombreuses problmatiques seront souleves lors de cette section,notamment les enjeux relatifs la syndicalisation, la privatisation des servicespublics, aux conditions de travail, la participation publique et la qualit desservices. Une cinquime section prsente lanalyse des rsultats des diversesexpriences de partenariat public-priv des dernires annes. Les questionsdefficacit, defficience, de concurrence et de dpendance du secteur public serontnotamment abordes. Une dernire section saffaire mettre les balises dune

rflexion syndicale sur les partenariats public-priv. Finalement, en guise deconclusion, on sinterroge sur le bien-fond pour le Qubec de sengager de faondogmatique et idologique sur la voie des PPP.

4 Propos tenus par Bob Hebdon, professeur de gestion lUniversit McGill, lors dune table ronde du

CRIMT, lUniversit de Montral, le 13 fvrier 2004.


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CHAPITRE 1 Mise en contexte

Sans contredit, le terme partenariat public-priv (PPP) est une expression trs en

vogue lorsquil vient le temps de traiter de management public et de rformesgouvernementales. En fait, les PPP ont remplac lattention accorde la notion deprivatisation au cours des annes 1980 et du dbut des annes 1990. Plusparticulirement, le terme partenariat est le nouveau buzzword pour la plupart desprojets, non seulement du secteur public, mais aussi du secteur priv5. Il remplaceainsi le terme empowerment(autonomisation) de la fonction publique, si populaire aucours des annes 19906. Pratiquement toutes les initiatives gouvernementales sontmaintenant dcrites comme tant des partenariats, ce qui dilue grandement la portedu concept.

1.1 Contexte qubcois

Comme nous lavons mentionn en introduction, le gouvernement actuel fait despartenariats public-priv un outil privilgi pour mettre en uvre sa modernisation deltat qubcois. lautomne 2003, le sous-secrtariat la ringnierie de ltatlanait une offre de services professionnels pour alimenter la rflexion du rle de ltatsur ses missions essentielles. Le gouvernement comptait ainsi dpenser jusqu 800000 $ pour se faire conseiller par le secteur priv sur la faon, entre autres, dedvelopper des partenariats... avec le priv ! Parmi les six firmes spcialisesconsultes par le gouvernement7, on retrouve notamment les firmes comptablesPriceWaterhouse Coopers, Samson Blair Deloitte & Touche ainsi que la firme Ernst &Young. Ces firmes doivent faire rapport au gouvernement qubcois sur les meilleures

pratiques dans le monde en matire de partenariats public-priv. On ignore si la firmeErnst & Young, lorigine du fiasco de lautoroute ontarienne 407, abordera cetexemple dans son rapport !

Les spcialistes des questions entourant les partenariats public-priv sont rares. Lesquelques firmes spcialises soccupent de la grande majorit des contrats auCanada. Cest dire que les effets bnfiques de la concurrence noprent pas, et ce,mme au stade des consultations. Fait encore plus troublant, on apprend de la bouchemme du secrtaire associ aux marchs publics du Conseil du trsor, JacquesLafrance, que les firmes ayant travaill sur laspect conseil pourront aussisoumissionner pour la ralisation dun projet8. Cette rvlation en dit long sur la

pertinence et le caractre intress des conseils de ces firmes au gouvernement.Lopacit des oprations du gouvernement dans loctroi des contrats, nous pose la

5 Roger Wettenhall, The Rethoric and Reality of Public-Private Partnership , Public Organization Review,

2003.6 Stepen H. Linder, Coming to Terms with the Public-Private Partnership : A Grammar of Multiple

Meanings The American Behavioral Scientist, 1999.7 Les autres firmes sont P3 experts-conseils ; KPMG ; Raymond Chabot, Grant Thornton.8 K. Lvesque, Le Devoir, 26 fvrier 2004.


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question du manque de transparence gouvernementale. Dailleurs, par lentremise dela loi laccs linformation, lopposition a tent, sans succs, den savoir plus sur lecontenu des contrats, notamment sur les honoraires verss. La prsidente du Conseildu trsor, Monique Jrme-Forget, se dfend de la sorte : titre dexemple, dans le

cas de contrats octroys la suite dappels doffres, le fait de dvoiler le taux horairedemand par un contractant pourrait nuire de faon substantielle sa comptitivit9. Plusieurs observations intressantes dcoulent de ce processus de consultation dugouvernement auprs de firmes prives. Ce partenariat public-priv sur le planconsultatif savre tre un microcosme rvlateur des partenariats public-priv dansleur ensemble. Deux faits marquent limaginaire : le peu de concurrence oprant entreles firmes slectionnes et le manque de transparence en matire de modalits desententes. Ces tats de fait font partie des problmes les plus frquemment rencontrsau niveau international lors dententes PPP. Ces problmes risquent fort de setransposer sur les projets PPP que ces consultations doivent engendrer.

1.2 Contexte canadienLe premier ministre canadien, Paul Martin, entrane lappareil gouvernemental fdraldans le mme exercice de ringnierieque celui entrepris au Qubec. Un questionnairecirculant au sein des ministres fdraux comporte effectivement sensiblement lesmmes questions que celles contenues dans les travaux de rvision du sous-secrtariat la ringnierie qubcoise. Lengouement personnel de Paul Martin pour les PPPnest plus questionner. Ainsi, lors du budget fdral de 2002, il annona la cration dela Fondation de l'infrastructure stratgique. Cette fondation, indpendante dugouvernement, avait comme mission le financement de grands projets dinfrastructures.Les projets accepts devaient faire une large place au priv. Cette fondation ne

devenait en fait quun outil institutionnel pour faire la promotion active et directe despartenariats public-priv. Devant le toll de protestations, notamment en ce qui a trait limputabilit de cette fondation indpendante, le gouvernement recula et la Fondationde linfrastructure stratgique ne vit jamais le jour. Rcemment, Paul Martin abondaitdans le mme sens en crant un nouveau poste de secrtaire parlementaire du ministredes Finances. Le titulaire, John Mckay, a comme double mandat conflictuel de juger delopportunit de divers projets de partenariats public-priv, tout en soccupant den fairela promotion titre dlments directeurs des projets gouvernementaux. Ces visessont rvlatrices des motivations profondes de Paul Martin quant la place du priv, etde sa supriorit intrinsque, dans le financement et la prestation de biens et servicespublics.

9 Gilbert Leduc, Le Devoir, 4 fvrier 2004.


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CHAPITRE 2 Origines et dfinitions

2.1 Origines thoriques

La notion intrinsque de partenariat entre le secteur public et le secteur priv nest pasnouvelle en soi. Ltanchit des deux secteurs na jamais compltement exist ausein de nos socits. Depuis quelques annes, le concept reoit toutefois uneattention norme. Le renouveau contemporain de lide de partenariat provient de troissources. un niveau dabstraction lev, plusieurs travaux critiquent et analysent latraditionnelle division binaire entre le secteur public et le secteur priv sur des basesconomiques. Deuximement, sur le plan politique, la monte des forcesconservatrices en Occident au cours des annes 1980 a favoris la promotion desolutions de rechange possibles au fonctionnement centriste de laprs-guerre et deson consensus progressiste. Finalement, sur le plan pragmatique, les rformes managriales des annes 1990 ont laiss tomber les principes bhavioraux

pour sattarder aux notions dempowerment du nouveau management public (NMP),plus compatible avec les principes du partenariat.

2.1.1 Public choice

Lorigine conceptuelle des partenariats public-priv provient du mouvement thoriqueque lon nomme au sein du champ dtudes de ladministration publique Public choice.Le dsir dappliquer des concepts de la science conomique la science politique esttrs prsent au sein de ce courant de pense. Ce dernier postule une rationalit trsforte des activits humaines. Ainsi, lhumain est considr comme unhomoeconomicus goste qui ne cherche qu maximiser ses propres intrts

personnels. Les activits et les dcisions gouvernementales seraient donc, par nature,inefficaces en raison de la volont de maximisation des intrts personnels despoliticiens et des bureaucrates. La seule faon dviter ce pige est de confier le plusgrand nombre dactivits gouvernementales aux vertus des marchs et de laconcurrence. Ce courant de pense thorique connat beaucoup de succs au seindes socits occidentales au cours des vingt dernires annes et se rpercute travers plusieurs applications : privatisation des socits gouvernementales, rductionde la taille de ltat et privatisation de ltat-providence.

Nanmoins, ce courant connat de fortes critiques au sein de la communautscientifique. Sans contredit, lintrinsque supriorit du secteur priv reste

dmontrer. mesure que les annes avancent, on est mme de constater lesrsultats mitigs des privatisations des annes 1980 et 1990. De plus, le principalpostulat de base, savoir lgocentrisme goste de lhumain, relve davantage du

jugement normatif que du constat scientifique.

2.2 Origines pratiques : Angleterre, PFI


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La Grande-Bretagne est une pionnire en matire de partenariats public-priv. Lamajeure partie des expriences de PPP de seconde gnration proviennent de cepays. Les projets de PPP sont introduits en Grande-Bretagne par le biais du

programme des Private Finance Initiative (PFI), en 1992, par le gouvernementThatcher. Le programme des PFI avait plusieurs objectifs : construire de nouvellesinfrastructures, diminuer lendettement public, accrotre la participation du secteur privdans la livraison de services publics et faciliter la restructuration du systme de sant(National Health Service, NHS). Sous le PFI, le secteur priv finance, construit,possde et exploite de nouvelles infrastructures comme des coles, des routes et deshpitaux. En change, le secteur public sengage louer linfrastructure au partenairepriv pour une priode variant de 25 35 ans.

Trois raisons fondamentales ont pouss le gouvernement Thatcher mettre en placele programme des PFI. Premirement, en vertu du critre de Maastricht de lUnion

europenne, les gouvernements signataires ne peuvent plus sendetter au- del duneproportion de 60 % du PIB national. Deuximement, les PFI permettaient augouvernement Thatcher dajouter de nouvelles infrastructures tout en atteignant leursobjectifs idologiques de rduction de ltat et de privatisation. Finalement, plusieursobservateurs soulignent la pression exerce par le gouvernement sur lesadministrateurs du rseau de la sant. Ainsi, paralllement au sous-financementchronique du rseau, le gouvernement imposait des critres defficience de plus enplus levs. Pour stabiliser temporairement le rseau, les administrateurs navaientdautres choix que de recourir de plus en plus aux PFI pour la construction denouvelles installations mdicales.

Mais quelles sont les motivations du gouvernement travailliste continuer ceprogramme conservateur. Encore une fois, trois raisons sous-tendent cette avenue.Premirement, linscurit entourant le Parti travailliste et sa relation avec le milieu desaffaires depuis le dbut des annes 1990 engendre une volont de rapprochement duparti avec la communaut des affaires. ce chapitre, les PFI offrent une trs bonneopportunit. La deuxime explication renvoie encore lobsession de la dette publique,qui frappe aussi la totalit des gouvernements provinciaux canadiens et dugouvernement fdral. En dernier lieu, les PFI offrent un excellent avantagelectoraliste en permettant la construction, court terme, de nouvelles infrastructuresdans chacune des circonscriptions, tout en relguant les inconvnients moyen et long terme.

Cela tant dit, lenthousiasme des gouvernements repose-t-il uniquement sur desavantages comptables et lectoralistes, ou bien est-il aussi le fruit des avantages relsdes PFI ? Deux principes majeurs sous-tendent lapprobation de projets PFI : le valuefor moneyet le transfert de risque au secteur priv. Le critre de value for moneyfaitrfrence une comparaison des cots entre les options du secteur public et celles dusecteur priv. Les difficults entourant lidentification de cots diffus et long terme,comme la participation dmocratique et limputabilit, font en sorte quil est


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extrmement difficile deffectuer de relles et compltes comparaisons entre un projetfinanc et sous gestion publique et un projet financ, gr et de proprit prive. Deplus, les cots de transaction comme les frais de contrat et de surveillance entre lespartenaires sont rarement inclus dans les comparatifs. Cumul des taux demprunt

suprieur du secteur priv et des marges de profit dau moins 15 %, le critre de valuefor moneyest rarement compltement prsent pour les projets PFI. En fait, de plus enplus de recherches pointent des projets o les cots court terme des PFI sontsuprieurs leur quivalent public (Pollock : 1999 ; Cvitovich : 2003). Une analyseplus exhaustive de lefficacit et de lefficience des projets de partenariats public-privet des projets PFI est prsente au chapitre 5.

La question du transfert du risque est le deuxime principe central rgissant les projetsPFI. Dailleurs, au Qubec, Monique Jrme-Forget fait du transfert du risque unaspect central de sa lgitimation du concept de PPP. Ce transfert peut soprer sur leplan des risques de construction (les cots et les chances), des risques de demande

(lutilisation du service) et des risques de dsutude technologique. Pourtant, enpratique, le transfert du risque est limit pour trois raisons principales. Premirement,le risque ultime incombe toujours au secteur public. De fait, si un projet choue, laresponsabilit finale de livrer le service en question retombera toujours sur le secteurpublic. Deuximement, si un service ou une infrastructure PFI nest plus ncessairedans lavenir, le secteur public devra tout de mme continuer remplir ses obligationsfinancires envers le partenaire financier pour un service qui ne rpond plus au besoin.La mme logique sapplique au risque technologique. Le partenaire priv dugouvernement, li ce dernier, naura que trs peu de mesures incitatives accrotresa productivit technologique en raison de la rigidit et de la longvit de lententeavec le partenaire public. ce niveau, une rcente tude de Statistique Canada rvle

que le secteur public sadapte plus rapidement que le priv aux nouvellestechnologies. Ainsi, de 2000 2002, 82 % des organisations de secteur public ontadopt de nouvelles technologies. Cest prs du double de la proportion de 42 %enregistre parmi les entreprises du secteur priv10.

2.3 Dfinitions

Tout comme son utilisation polysmique, il existe de nombreuses dfinitions despartenariats public-priv. La littrature scientifique entourant les partenariats public-priv est abondante et diversifie. Lanalyse exhaustive de cette masse dinformationest une tche norme, qui dpasse largement le cadre de notre recherche. Toutefois, ilest possible daffirmer quaucune dfinition commune des PPP ne ressort de lalittrature.

Trois principaux acronymes dfinissent le renouvellement des relations entre lessecteurs publics et privs, soit PFI en Grande-Bretagne, Alternative Service Delivery(ASD) aux tats-Unis et PPP ou P3 dans le reste de lOccident. Fait noter, les tats-10 Le secteur public sadapte plus rapidement que le priv aux technologies , La Presse canadienne, le

9 mars 2004.


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Unis commencent utiliser le terme Alternative Service Delivery. Avant, le terme plusgnral privatization tait utilis, ce qui dnote soit une incapacit de dceler lesdiffrences entre les modles ou un incroyable degr dhonntet de la part desAmricains. Au Canada, le principal promoteur des PPP, le Canadian Council for

Public-Private Partnerships, prsente la dfinition suivante des PPP : A cooperativeventure between the public and private sectors, built on the expertise of each partner,that best meets clearly defined public needs through the appropriate allocation ofresources, risks and rewards11.

En 1999, au Qubec le Conseil du trsor, par le biais de son sous-secrtariat auxmarchs publics, a mis sur pied le Bureau des partenariats daffaires (BPA). Ce dernierfait la promotion active, lintrieur de lappareil public du concept de partenariatdaffaires public-priv (PAPP). La dfinition de ce concept de PAPP se rapprochebeaucoup de celle des PPP connue de par le monde : Le partenariat daffaires public-priv (PAPP) permet dtablir une relation daffaires o les risques et les expertises sont

partags pour raliser lensemble ou plusieurs lments du projet. Les projets majeurs,complexes ou nouveaux sont les projets privilgis par cette forme dacquisition. (Secrtariat du Conseil du trsor, sous-secrtariat aux marchs publics : 2004). En fait,on se demande la raison motivant lutilisation dun nouvel acronyme pour le Qubec.

En plus du questionnement sur lutilisation du terme partenariat, la prsence du termepublicporte aussi rflexion. De fait, comment peut-on parler de participation du publicalors que les modalits des ententes PPP sont secrtes ?

Ces leurres smantiques soulvent lire de plusieurs observateurs et certains nouveauxacronymes font surface. Ainsi, Kenneth Davidson, de lEvatt Institute, propose celui de

PIIS, pour Private Involvement in Infrastructure Service. Selon nous, cet acronymereflte davantage la ralit des projets et des ententes actuellement qualifis de PPP.Malgr labsence de dfinition commune venant des critiques des PPP, celle du Centrecanadien de politique alternative (CCPA) nous semble la plus juste : Les PPP faitrfrence la substitution systmatique de fonds, services et livraisons publiques pardes fonds, services et livraisons privs. Le but des PPP est de sassurer dun degrillgitime de profit priv, faible risque, de telle manire que les gouvernements enretirent un avantage politique12.

Encore une fois, en raison du manque de dfinition commune, le terme partenariatestutilis mauvais escient plusieurs gards. Le concept de partenariat est sduisantpuisquil fait rfrence une relation de bnfices mutuels et de coopration.Toutefois, les partenariats public-priv ne sont que trs rarement de vritablespartenariats et rapprochent davantage les services publics de la privatisation13.

11 The Canadian Council for Public-Private Partnerships, About PPP, [En ligne], [www.pppcouncil.ca] (2004).12 Sylvia Fuller, Assessing the Record of Public-Private Partnership, Canadian Centre for Policy Alternative,

2003. Traduction libre.13 SCFP, Rapport annuel sur la privatisation, 2002.


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Dun point de vue organisationnel, deux grands types de relations peuvent mergerdans les rapports entre diverses parties : une srie de relations horizontales et unesrie de relations verticales. Une relation horizontale renvoie lgalit entrepartenaires, aux dcisions prises en consensus et la participation mutuelle laction.

Une relation verticale fait davantage rfrence une notion de hirarchie, o lune desparties contrle les orientations. Par consquent, la notion pure de partenariat impliquelexistence de relations horizontales entre les parties. Un bon exemple de vritablepartenariat russi entre le secteur public et le secteur priv est illustr par lententesurvenue entre ladministration Clinton et les grands constructeurs automobiles pour ledveloppement dune nouvelle gnration dautomobiles moins polluantes.

loppos, plusieurs exemples de relations verticales entre les parties sont prsentscomme tant des partenariats public-priv. Les contrats de sous-traitance et ledveloppement dcoles et dhpitaux PPP en sont de bons exemples. Parconsquent, il faut arrter lutilisation abusive du terme partenariats public-priv et

appeler les choses comme elles se doivent. Ainsi, toute collaboration entre le secteurpublic et le secteur priv qui ne stablit pas de faon horizontale ne peut tre dfiniecomme un partenariat.

2.4 Diffrence entre partenariats, PPP, concessions et sous-traitance

Dans la recherche dune dfinition claire des partenariats public-priv, il importe desouligner les diffrences entre la sous-traitance, les exemples de PPP et lesconcessions de services publics. Au mme titre que les PPP, la sous-traitance est unphnomne aux expressions diverses. Ainsi, le Bureau international du travail nousapprend quil nexiste pas de dfinition claire et universelle de lexpression travail en

sous-traitance

14

. Premirement, il est important de faire la distinction entre la sous-traitance et les contrats de fournitures entre deux entreprises. Quand il y a sous-traitance, le donneur dordres charge la compagnie sous-traitante dune tche quecette dernire doit accomplir selon ses directives15 . Un contrat de fourniture neconstitue quune simple relation dachat et de vente. Dans ce type de contrat, levendeur ne produit pas spcifiquement pour lacheteur, mais pour tous les acheteurspotentiels.

Cela tant dit, il est aussi possible doffrir une certaine catgorisation de la sous-traitance. Cette clarification a le mrite de permettre de distinguer la sous-traitance quiest valable de celle qui est plus pernicieuse. Premirement, la sous-traitance peut sefaire linterne, soit au sein de lentreprise du donneur douvrage ou lexterne.Deuximement, la sous-traitance peut aussi simplanter pour trois motifs principaux : lasous-traitance dconomie, la sous-traitance pour insuffisance de capacit et la sous-traitance de spcialit. Par exemple16, la fabrication dun produit lectronique trs

14 Mona-Jose Gagnon, Pierre Avignon, Thomas Collombant, Lconomie politique de la sous-traitance et les

articles 45 et 46 du Code du travail du Qubec, 2003.15 Y. Martin, La sous-traitance au Qubec, 1992.16 Les exemples sont tirs de ltude de Mona-Jose Gagnon et al.., 2003.


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spcifique par un sous-traitant, qui na jamais t conu par le donneur douvrage,sera assimilable une sous-traitance de spcialit lexterne. Dun autre ct, lacration dun produit par un sous-traitant dj fabriqu chez le donneur douvrage,alors que lentreprise de ce dernier est au maximum de sa capacit, sera davantage

assimile une sous-traitance de capacit lexterne. Enfin, une prestation deservices linterne qui serait une sous-traitance dconomie peut sillustrer par lagestion dune caftria dans une entreprise qui exerait cette activit auparavant. Lecas rcent de la sous-traitance de la caftria des usines de Bombardier aronautiquepar la compagnie de restauration Aramakconstitue un exemple concret de ce type desous-traitance. Il ne fait aucun doute que ce type de sous-traitance est le pluspernicieux et condamnable de tous.

Ce mme type de classification peut tre utilis pour tenter de comparer les diffrentsprojets de partenariats. Ainsi, les projets de partenariats peuvent aussi se distinguersur le plan interne et externe. Les partenariats entre diffrents ministres, organismes

et paliers gouvernementaux constituent des partenariats public-public pouvant treassimils des ententes internes. loppos, les projets entre un partenaire priv etun partenaire public constituent des ententes externes.

De la mme faon, les ententes de partenariats peuvent aussi tre classifies selonleurs motifs, soit de spcialit, dinsuffisance ou dconomie. Les partenariats public-priv, de nature interne, tendent stablir pour les deux premiers motifs, soit ceux despcialit et dinsuffisance. Les partenariats public-priv, de nature externe, sedveloppent pour les trois motifs, soit ceux dinsuffisance, de spcialit ou dconomie.Par exemple, lentente de partenariat entre le ministre du Tourisme du Qubec et Bellpour le dveloppement du portail Bonjour Qubec est survenue pour une raison de

spcialit. De fait, le Ministre ne possdait pas lexpertise interne pour ledveloppement de ce portail. Un bel exemple dune forme de partenariat public-privpour des motifs dinsuffisance est illustr par la commande du Conseil du trsor auxfirmes spcialises quant lexploration de pistes concernant la ringnierie. Lquipede vingt-cinq fonctionnaires du Conseil du trsor tant juge insuffisante par saprsidente, Monique Jrme-Forget, cette dernire eut lide de solliciter le secteurpriv pour conseiller le gouvernement sur les faons dtablir des partenariatsdaffaires entre le gouvernement... et le secteur priv. Troisimement, les partenariatspublic-priv concernant la construction de nouvelles infrastructures sont souventvoqus pour des motifs dconomie. Ainsi, la construction et la gestion dcoles,dhpitaux, dautoroutes et de ponts sous le mode PPP permettraient principalementun meilleur rendement conomique.

Cette classification nous permet de distinguer les diffrents projets de partenariatspublic-priv et de pouvoir ainsi les juger et les analyser de faon plus prcise. En effet,comme nous lavons mentionn en introduction, la confusion entourant les PPPactuellement fait en sorte que tous les projets sont prsents sous la mme tiquette,particulirement au sein des mdias.


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Diffrence entre premire et deuxime gnration : le financement et la proprit

Selon nous, les grandes nouveauts dans les partenariats entre le secteur public et lesecteur priv de nouvelle gnration tiennent lintroduction du financement priv et

de la proprit prive dinfrastructures autrefois publiques. Ces cas de partenariatspublic-priv deviennent ds lors davantage des concessions que des PPP. En effet,lintroduction du financement priv, de la proprit prive et, ventuellement, de latarification lusager prsente des caractristiques propres aux projets de concessionou de privatisation de services publics. Malheureusement, les termes concession etprivatisation ont une rsonance beaucoup moins attirante que celui de partenariatpublic-priv. Lintroduction du financement et de la proprit prive au sein despartenariats public-priv prsente dailleurs les caractristiques engendrant lesconsquences les plus nfastes. Ces dernires sont exposes au chapitre 5.

Les PPP de deuxime gnration se rapprochent davantage des vises de

privatisation que de vritables partenariats. En fait, plusieurs observateurs soulignentque la droite nolibrale fait une promotion de plus en plus active des partenariats enpartie cause de la perte de popularit de la notion de privatisation (Lindner : 1999 ;Roger Wettenhall : 2003). La figure suivante prsente bien ltendue des champsdactivit des partenariats public-priv, de premire et deuxime gnration.


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Figure 1 Champs dactivit des partenariats public-priv

Ltendue des PPP peut aussi s'analyser en fonction du degr dimplication et dudegr de risque assum par le secteur priv dans la livraison de services publics ou laconception et lentretien dinfrastructures publiques. Le graphique suivant illustre biencette relation. Presse Canadienne Presse Canadienne

leve

Basse

Conception

Construction

Maintenance

Conception

Construction

Gestion

Contrat

d'opration

etde

maintenance

Construction

Location

Gestion

Transfert

Location

Dveloppement

Gestion

Champs d'activit des partenariats publics-privs

Financement

Conception

Construction

Transfert

Financement

Conception

Construction

Transfert

Gestion

Financement

Conception

Construction

Propritaire

Gestion

Achatactif

Propritaire

Gestion

Participation de l'entreprise prive

Conception

Construction


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Graphique 1 Le spectre des partenariats public-priv17

Degrdurisqueassum

parlesecteurpriv

17 Modle du Canadian Council for Public-Private Partnerships(CCPPP). Voir les dfinitions en annexe.

Degr dimplication du secteur priv

Gouvernement

Agence

Contrat dopration etdentretien

Designconstruction

Financement-Construction-possession-gestion

opration

Financement-Construction-transfert

opration-transfert

Privatisation


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CHAPITRE 3 Ancrage des PPP

On comprend, des propos de la prsidente du Conseil du trsor, que le gouvernementqubcois dsire sengager vers la voie des PPP de deuxime gnration : Vous, du

secteur priv, particulirement dans le domaine des routes et des infrastructures, avezun rle prpondrant dans lexcution de travaux. Ce rle, nous voulons travailler lebonifier en vous confiant des tches qui pourraient aller au-del de la construction oude la rfection18. Dailleurs, il nest pas surprenant de constater la frquence desmissions gouvernementales qubcoises ce sujet. Le Conseil du trsor piloteranotamment une mission sur les PPP, en avril 2004, dans la capitale britannique.

3.1 En Grande-Bretagne : PFI

Comme nous lavons mentionn auparavant, avec son programme PFI la Grande-Bretagne est une pionnire en la matire. Toujours en vigueur malgr le changement

de gouvernement en 1997, le programme des PFI, lgrement modifi par lestravaillistes, a encadr plus de 600 projets depuis 1992, dont 40 hpitaux, 200 coles,des prisons, des quipements militaires et le traitement de leau. Parmi ces projets, 119ont t endosss par des lus municipaux, responsables dhpitaux, dcoles etdinstallations diverses pour les dchets. Le reste a t entrin par le gouvernementnational. Lenthousiasme du gouvernement travailliste pour les PFI est bien rel. Laplupart des ententes PFI, rcemment renommes PPP, ont t signes depuis 1997.Les investissements actuels totalisent 120 milliards de dollars canadiens et lesprvisions estiment 206 milliards de dollars canadiens le montant consacr defutures ententes jusquen 2026. Dun autre ct, le gouvernement britannique actuellaisse entrevoir des signes dimpatience quant au principal secteur dactivit touch par

les privatisations des annes 1980, le rseau ferroviaire. Ainsi, lors du rcent passagedu premier ministre Jean Charest Londres o il dclarait vouloir sinspirer desexpriences britanniques de privatisation, le premier ministre Tony Blair voquait, lamme journe, la volont de nationaliser le rseau ferroviaire, fortement amoch depuissa privatisation.

3.2 En France : concessions

Aprs la Grande-Bretagne, la France est le pays europen o les partenariats public-priv sont les plus en vogue. Le recours de ltat franais au secteur priv pour ledveloppement dinfrastructures publiques nest pas nouveau. De fait, au XIXe sicle,

l'tat franais accordait dj des contrats de concession pour la construction etl'entretien de routes, canaux et chemins de fer. Le modle de concession franaise esttrs particulier, notamment sur le plan de limposante rglementation et du respect delintrt public accompagnant ces ententes. Cet tat de fait, combin au cadre lgalpublic franais, rend difficiles les comparaisons entre ce pays et le Qubec.

18 Monique Jrme-Forget, op. cit., p.


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La France sengage sur la voie des PPP pour des raisons similaires au cas britannique.Ainsi, la raison premire est le haut niveau dendettement de ltat franais. De fait, leniveau dendettement franais porte le ratio dette/PIB 63 %, ce qui dpasse le ratio de60 % impos par lUnion europenne19. La manuvre a toutefois ses limites et des voix

slvent en France, devant cette attitude comptable enronesque .3.3 Aux tats-Unis : retour du balancier

premire vue, le cas amricain peut paratre paradoxal. tant donn la ferveurpresque religieuse des Amricains dans leur approche avec le secteur priv, on seraitport croire que les PPP prolifrent de faon exponentielle en sol amricain. Pourtant,la tendance observe depuis le milieu des annes 1990 est plutt linverse, soit unretour aux services publics et aux appels doffres traditionnels. Les municipalitsamricaines sont de plus en plus sceptiques, reprenant leur compte plusieursservices ayant t cds la sous-traitance. Ainsi, de 1992 1997, 88 % des

administrations publiques amricaines avaient repris au moins un service auparavanten sous-traitance et 65 % des administrations avaient repris plus de trois services20.

3.4 Au Canada : engagement tardif

Comparativement aux autres pays occidentaux, le Canada sengage relativementtardivement sur la voie des partenariats et de la collaboration public-priv. Au mmetitre, les provinces canadiennes ont une longueur davance sur le gouvernement fdralquant la diversification des modes de livraison de services publics21. Les secteurs lesplus dynamiques au niveau fdral sont ceux des transports et des questionsenvironnementales, comme le traitement des eaux uses ou la gestion des dchets. La

dtermination canadienne sengager formellement sur cette voie se retrouve pour lapremire fois formule dans un document officiel lors du discours du Trne de 1997 : Le gouvernement veut sacqurir de ses mandats dans un esprit de collaboration etde partenariat avec tous ses partenaires de la socit canadienne. (Discours duTrne, 24 septembre 1997). Toutefois, louverture une nouvelle gestion publiqueremonte au discours du Trne de 1996, qui instaurait la cration de trois agencescanadiennes : lAgence canadienne dinspection des aliments (ACIA), lAgence desdouanes et du revenu du Canada (ADRC), et lAgence des parcs nationaux. Au chapitrede cas concrets de partenariats public-priv cadrant avec la dfinition retenue pourcette recherche, les exemples de lautoroute 407 et du pont de la Confdration sontsouvent cits comme tant des russites canadiennes. tout le moins, au sein des

documents antrieurs 2003, priode o les problmes entourant lautoroute 407commenaient apparatre.

19 Nicolas Daniels et Aude Srs, Prisons, hpitaux... le public dlgue le financement au priv , Le

Figaro, 3 mars 2004.20 CUPE Research Branch, The Drive to Privatize. Why Public Is Better for our Communities... and For Local

Business, 2002.21 Lise Pfontaine, et collab., New Models of Collaboration for Public Service Delivery. Worldwide Trends,

2000.


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3.4.1 ducation

Au niveau canadien, des partenariats public-priv existent dans lducation

principalement en Nouvelle-cosse pour les coles secondaires et en Ontario pour lesecteur universitaire.

Commenc en 1994 en Nouvelle-cosse, le programme dcoles P3 engendra laconstruction de prs de 30 coles PPP de deuxime gnration avant la fin de celui-cien juin 2000. Le programme no-cossais est un excellent laboratoire pour observer leseffets pratiques de programmes dinfrastructures PPP de deuxime gnration.

Un premier constat semble faire consensus au sein des observateurs : le programmeest un chec. Les raisons profondes de lintroduction du programme sont politiques.Selon le vrificateur gnral de la province, le gouvernement voulait soustraire de son

budget les cots de construction de nouvelles coles et rduire, en apparence dumoins, sa dette. Lhistoire commence bien pour le programme. Le principal promoteurdes PPP au Canada, le Canadian Council for Public-Private Partnership, octroya en1999 son premier prix annuel lcole 3P dHalifax. Cependant en 2001, les tudiantset le personnel de lcole buvaient toujours de leau embouteille, 12 mois aprs ladcouverte darsenic dans le rseau de lcole. Le problme est effectivement difficile rgler en raison du dbat que se livrent la commission scolaire et les propritairesprivs de lcole, savoir qui est responsable de fournir de leau propre aux lves. Cefcheux incident nest que le premier dune longue liste22.

Les principaux problmes nous permettant de dceler lexprience pratique du

programme no-cossais dcoles 3P se retrouvent sur le plan des frais cachs.Premirement, les coles 3P saccompagnent de perte de revenu fiscal, puisque cesdernires profitent dimportantes rductions fiscales, notamment par le biais duprogramme fdral dallocation capitale de cot. Deuximement, des frais cachssupplmentaires sajoutent par laddition de fonctionnaires ncessaires la gestion desententes. Troisimement, les coles 3P tendent tre surquipes. Par exemple,lcole Horton possde un verger, un amphithtre, deux terrains de soccer, lairclimatis et des fentres deux teintes23. Pendant ce temps, Kentville, lacommunaut organise une vente de gteaux afin dacheter des rideaux pour leur coletrop chaude et fissure. Les coles 3P font rapidement des jaloux et les communautsfont pression pour en obtenir une. Le surquipement se fait aussi sentir sur le plan des

infrastructures technologiques. De fait, les coles 3P sont souvent branches dunemanire exagre, ce qui augmente les revenus des fournisseurs de servicesinformatiques.

Sur un autre plan, le droit de proprit du partenaire priv comporte des privilges quisont nfastes pour la communaut. Ainsi, les contrats stipulent que les propritaires22 SCFP, Rapport annuel du SCFP sur la privatisation-2002.23Ibid., p. 23.


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peuvent disposer des coles pour leurs activits. Les coles hautement technologiquesdeviennent rapidement le lieu de cours privs dinformatique le soir et les fins desemaine. Laccs aux locaux devient soit impossible, soit trs dispendieux pour lesdiffrents groupes de la communaut. Au bout du compte, lensemble des coles PPP

de Nouvelle-cosse devraient coter aux contribuables 32 millions de dollars de plusque si elles avaient t construites de manire traditionnelle24. Ces mauvais rsultatsont t relats au sein de plusieurs rapports trs critiques de la part du vrificateur no-cossais qui a finalement forc le gouvernement mettre fin ce programme. Cumuls dintenses pressions politiques et publiques (Coyne : 1995 ; Nova Scotia TeacherUnion:1999), ces rsultats ont conduit le gouvernement de lpoque mettre la hachedans le programme et annuler toute nouvelle construction dcoles PPP en juin 2000.Malgr tout, les citoyens de Nouvelle-cosse demeurent lis lentreprise prive pourles coles dj construites pour des priodes allant jusqu 35 ans.

LOntario est la seconde province o les PPP prolifrent le plus au sein du secteur de

lducation. Contrairement la Nouvelle-cosse, cest au sein du secteur universitaireque les partenariats public-priv prennent davantage dimportance. Les universitsnont gure le choix, puisque la part du financement public ne totalise plus que 47,8 %du budget total des universits25. Paralllement, depuis 1995, le gouvernementconservateur fait la promotion active de la privatisation et des partenariats public-privpar le biais de trois principaux programmes ciblant la recherche, le capital humain et lesinfrastructures. Ds 1997, lOntario Research and Development Challenge Fund(ORDCF) permet aux universits de rcolter une subvention gouvernementale pour dela recherche seulement aprs avoir trouv des partenaires privs intresss par lesrecherches en question. La contribution du partenaire priv est amoindrie pardimportants crdits fiscaux. En 1998, n des pressions de lindustrie des technologies

de linformation (TI) et, notamment, de pressions personnelles du prsident de lpoquede Nortel, John Roth, le Access to Opportunities Fund (ATOP) est cr. Lobjectif estdaugmenter la cadence de la formation de diplms des secteurs de linformatique etdu gnie. Encore une fois, les subventions sont tributaires de la participation du priv hauteur de un pour un. Le secteur priv peut contribuer par lachat ou le don de matrielinformatique, de logiciel et offrir des stages pour les tudiantes et les tudiants.

Le partenariat public-priv le plus ambitieux, tant par sa nature que par son ampleur,voit le jour en 1999 avec la cration du programme SuperBuildet de lagence OntarioSuperBuild Corporation (OSBC). Cette agence centrale a dornavant le mandat deconsolider et dtudier tous les projets dinvestissements sur le plan des infrastructures.Le programme SuperBuild prvoit une enveloppe de 10 milliards de dollars sur cinqans, qui devra saccompagner dinvestissements similaires du secteur priv. Lesuniversits ne font pas exception la rgle et doivent avoir des engagements fermes dupriv pour tre ligibles au programme SuperBuild. Jusqu prsent, 22 projets ont vu le

jour au sein des universits ontariennes. Comme on pouvait sy attendre, la

24 Sylvia Fuller, op. cit., p. 12.25 Heather-jane Robertson, David Mcgrane et Erika Shaker, For Cash and Futur Considerations : Ontario

Universities and Public-PrivatePartnerships, 2003.


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participation du priv au financement engendre plusieurs problmes. Globalement, lefinancement priv entrane une ingalit des investissements entre les diffrentschamps dtudes. Ainsi, alors que les disciplines des sciences, des affaires, delinformatique et du gnie ne reprsentent que 24 % des tudiants inscrits, elles

recueillent 62 % des investissements privs et 51 % des investissements SuperBuild. loppos, le secteur des sciences humaines reprsente 40 % des tudiants inscrits,mais ne reoit que 0,8 % des investissements privs et 3 % des investissementsSuperBuild. Ces chiffres dmontrent clairement que les investissements privs nepermettent pas une distribution quitable entre les disciplines et sont concentrs versles secteurs stratgiques permettant un retour rapide sur leurs investissements. En plusde jouir davantages fiscaux pour leurs investissements, les entreprises se voient offrirlopportunit de former, rabais, leurs futurs employs.

3.4.2 Sant

AlbertaLes Albertains ont pouss le plus loin la logique de la privatisation des hpitaux auCanada. La ville de Calgary possde le seul hpital priv canadien : le HealthRessource Center. Proprit de la socit Health Ressource Group (HRG), cettablissement est le seul hpital canadien but lucratif offrir des services deremplacement darticulations, comme la hanche, le genou et lpaule, et de chirurgie dela colonne vertbrale exigeant une hospitalisation de plus de 24 heures. Ces servicessont facturs la Rgie de la sant de Calgary. Ces intrusions du priv ont t renduespossibles grce la loi 11 du gouvernement Klein. Aprs avoir ferm trois hpitauxdans la rgion de Calgary, le gouvernement Klein affirmait quil y avait un problme

daccs, qui ne pouvait maintenant qutre combl par le recours au priv.Les fortes critiques du projet de loi poussrent le gouvernement Klein mettre sur piedun conseil consultatif pour lgitimer son approche. Ce comit accoucha du rapportMazankowski en 2002. Ce rapport reprend les mmes arguments des partisans de laprivatisation : explosion des cots, accessibilit rduite, manque de concurrence. Oncomprend mieux lorsquon apprend que M. Mazankowski est membre du conseildadministration de compagnies dassurances relevant de Power Corporation,notamment la Great-West, compagnie dassurance vie et la London Life.

Loi canadienne de la sant

Cette dynamique de privatisation rencontre ses plus srieux obstacles au niveaulgislatif fdral. La Loi canadienne sur la sant impose effectivement un certainnombre de balises qui restreignent la privatisation des soins de sant. Las de cetteintrusion du fdral et de son sous-financement des systmes de soins de santprovinciaux, le premier ministre albertain, Ralph Klein, promet de contester la validit dela loi canadienne de la sant et de permettre une plus grande privatisation des soins desant albertains. Ainsi, le 19 mars 2004, le premier ministre y allait de ce commentaire :


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Maybe now, weve got to do the un-Canadian thing and take on the Canadian HealthAct in order to acheive sustainbility in the health-care system26. Connaissant sesprises de position antrieures, il ne fait aucun doute que sa volont de questionner laLoi canadienne sur la sant rime avec une place plus importante du secteur priv, non

seulement pour la construction et le financement dinfrastructures, mais aussi sur leplan de la gestion et de la livraison de services mdicaux.

Fait inquitant, la Loi canadienne sur la sant ninterdit daucune faon ledveloppement dhpitaux PPP. En effet, la loi est muette sur les questions de laproprit des hpitaux27. Pour autant que les hpitaux respectent les grands principesde la loi, soit luniversalit, laccessibilit et la non-facturation aux usagers, les hpitauxPPP peuvent voir le jour. Les principes de la Loi canadienne sur la sant peuventparatre rassurants, mais le dveloppement dhpitaux PPP exercera certes unepression pour une ventuelle modification lgislative. Le litige concernant la hausse detarification aux usagers de lautoroute ontarienne 407 nous illustre bien la complexit

des contrats en place et les risques inhrents lexercice.Les quelques exemples28 suivants de drapage lors de partenariats canadiens sonttoutefois suffisants pour conclure quils sont trs risqus, voire inappropris dans lessecteurs relevant de la sant publique : les vnements ayant conduit au scandale dusang contamin ; la drglementation et le dsengagement qui ont men lacontamination de Walkerton par lEscherichia coli ; le processus dapprobation demdicaments par Sant Canada financ prsent par les laboratoirespharmaceutiques ; lAgence canadienne dinspection des aliments (ACIA) faisant lapromotion de lindustrie alimentaire au lieu de la rglementer.

Il est important de porter attention aux diverses expriences de toutes les provincescanadiennes dans lanalyse de la perspective qubcoise. Il faut comprendre quau seindes accords commerciaux, le systme canadien de sant est considr comme un toutunique. Chaque fois quune province ouvrira un segment du march de la sant auxentreprises prives, en vertu de lAccord gnral sur le commerce des services(AGCS), les entreprises dune trentaine de pays auront accs ce march dans toutesles provinces, y compris le Qubec.

Ontario

Deux projets dhpitaux PPP sont prsentement ltude en Ontario, soit le RoyalOttawa Hospital et le William Osler Hospital. Les libraux de McGuinty staient fait lire

26 James Baxter, Time to be un-Canadian. Klein to Fight Election over Challenge to Canada Health Act

Edmonton Journal, 2004.27Lewis Auerbach, Arthur Donner, Douglas D. Peters, Monica Townson et Armine Yalnizyan, Funding

Hospital Infrastructure : Why P3s Dont Work, and What Will, 2003.28 Les exemples sont tirs dun document de la Coalition canadienne de la sant, Partenariat public-priv ou

exploitation du public par le priv, [en ligne], 2003. [http://www.healthcoalition.ca/realitycheck5.html] (4 avril2004).


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avec la promesse de mettre fin aux projets dhpitaux PPP. Aprs plusieurs mois devalse-hsitation, les Ontariens attendent toujours une prise de position dfinitive de leurgouvernement.

3.5 Qubec : la croise des cheminsIl existe trs peu de vritables partenariats public-priv au Qubec. Le discoursgouvernemental et linfluence extrieure nous laissent cependant croire que le Qubecest la croise des chemins ce chapitre. Actuellement, les principaux projetsgouvernementaux qubcois de partenariats public-priv concernent le prolongementde lautoroute 30, la construction dun nouvel difice pour lOrchestre symphonique deMontral et la construction de deux mgahpitaux universitaires montralais, soit leCentre hospitalier de l'Universit de Montral (CHUM) et le Centre universitaire desant de McGill (CUSM).

3.5.1 TransportsLe ministre des Transports du Qubec dsire galement sengager dans des projetsde partenariats de deuxime gnration. ce chapitre, le ministre, Yvan Marcoux, aannonc rcemment que Qubec tiendra, la fin de lt 2004, une consultationpublique sur une incursion du secteur priv dans lexploitation des rseaux dautobusdes socits de transport en commun. Le ministre voque les expriencesinternationales positives : Il y a lieu de voir des avenues exprimentes ailleurs et quiont t positives sur le plan des cots et de la qualit des services offerts auxcitoyens29. De toute vidence, le ministre Marcoux nest pas au courant des rcentsdboires du rseau ferroviaire britannique qui, aprs avoir t privatis sans succs

depuis quelques annes, risque dtre nationalis par le gouvernement de Tony Blair.3.5.2 Sant

Plusieurs observateurs sentendent pour dire que le secteur de la sant recle le plusfort potentiel de dveloppement de partenariats public-priv. Premirement, cest lesecteur dactivit gouvernemental qui recueille le plus de deniers publics. De fait, lebudget du ministre de la Sant et des Services sociaux accapare 36 % du budget totalde la province. Mathmatiquement, cest le secteur offrant le plus de potentiel dedveloppement. Deuximement, la psychose sociale, fortement exagre, entourant laviabilit du systme de sant public et le vieillissement de la population entrane avecelle un discours qui rend invitable un changement draconien des faons de faire. Lestenants de la privatisation et des partenariats public-priv ont alors beau jeu desouligner et damplifier les travers des systmes de sant publics. Le discoursapocalyptique lgitime la recherche de solutions nouvelles et, par ricochet, la rhtoriquede la privatisation de la sant. Troisimement, les entreprises prives oprant dans lemilieu de la sant sont souvent des multinationales aux ramifications multiples. Les29 Tommy Chouinard, Qubec consultera les citoyens sur louverture des transports en commun au secteur

priv , Le Devoir, 20 fvrier 2004.


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entreprises pharmaceutiques en sont de bons exemples. Ces dernires ont descapacits humaines et financires et possdent une solide expertise de lobbysmeauprs des gouvernements.

Lunique argument pour justifier un rle accru du secteur priv est que celui-ci coteinvariablement moins cher, mme dans le domaine de la sant. Pourtant, depuis 40ans, toutes les tudes srieuses sur la question ont dmontr que la faon la plusinefficace de grer les soins de sant est de les confier lentreprise prive (NewEngland Journal of Medecine: 1996, 1998, 1999 ).

En fait, largument selon lequel le priv cote moins cher que le public doit tretraduit comme suit : pour une certaine catgorie de gens plus fortuns et enrelativement bonne sant, il est plus avantageux de bnficier dune baisse dimpt etde se procurer, par leurs propres moyens, les services de sant dont ils jugent avoirbesoin que de participer, par le biais de limpt, leffort collectif pour maintenir un

systme public accessible toutes et tous et de qualit acceptable. Avec lescompagnies dassurances et les fournisseurs de matriel et de services de toutessortes, il va sans dire quils constituent un lobby trs puissant. Dautant plus puissantque le chaos provoqu par les compressions et les rformes successives jette undiscrdit certain sur le systme public.

Le Qubec chappe jusqu maintenant aux partenariats public-priv dans le secteur dela sant, comme nous les dfinissons dans ce document. Aucun hpital PPP, commeles projets ontariens et albertains, nexiste encore au Qubec. Nanmoins, le souffle deces projets est aux portes de la province. Ainsi, la construction des deux mgahpitaux Montral semble vouloir emprunter plusieurs lments de cette logique. La

construction de deux centres hospitaliers universitaires Montral passera, elle, parl'examen de la meilleure formule de construction et de financement applicable au projet,soit en mode conventionnel ou de partenariat public-priv30 . Les plans prliminairespour ces projets, o rien ntait prvu pour des services comme la caftria et labuanderie, nous laissent songeurs. Aussi, les nominations de Brian Mulroney et deDaniel Johnson la direction du Comit de rflexion ne sont pas trangres noscraintes quant une privatisation partielle et graduelle de ces tablissements.

Par ailleurs, lorsquon tudie la rcente loi sur les fusions dtablissements de sant etla cration dagences rgionales (projet de loi 25), on ne peut que constater la similitudeavec la gouvernance rgionale albertaine. Le ministre Couillard semble avoir appris de

ses annes de pratique de la mdecine en Alberta. Indirectement, les hpitaux privsde lAlberta trouvent un certain cho au Qubec avec les projets de mgacliniques,variante des hpitaux privs. Plusieurs projets sont actuellement sur la table. Cescliniques seront appeles effectuer une srie dexamens et dinterventionsactuellement pratiqus en milieu hospitalier. lheure actuelle, les cliniques et lescabinets privs sont financs mme les honoraires professionnels des mdecins, par30 Lia Lvesque, Brian Mulroney et Daniel Johnson dirigent la commission sur les mga-hpitaux , La

Presse canadienne, 3 novembre 2003.


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lintermdiaire de la RAMQ. tant donn le niveau actuel des honoraires, ce mode definancement les situe la limite du seuil de la rentabilit. Pour rduire les cots, ungrand nombre de mdecins sont obligs de consacrer une part de plus en plusimportante de leurs activits des cliniques sans rendez-vous , dans lesquelles tous

les cas suscitant la moindre difficult sont orients vers les salles durgence. Pouraugmenter les revenus, une foule dartifices sont utiliss. En plus de servicesadministratifs, on facture prix fort une foule de mdicaments et dexamens. Cest dansce contexte que lon sengage sur lavenue des mgacliniques. Ces derniresnchapperont pas aux ralits des cliniques prives et useront des mmes stratgies.Ces mgacliniques symbolisent laccession de la sant lre du consumrisme31.Conues limage des centres commerciaux, ces cliniques entendent profiter de leffetdattraction des magasins vedettes. Les centres commerciaux ont gnralement destablissements de prestige qui attire la clientle et qui fait bnficier les autrescommerces de leur achalandage. Grce aux activits couvertes par la RAMQ, lesmgacliniques pourront ainsi attirer la clientle vers le monde merveilleux de la

consommation de la sant, en offrant une gamme de services non couverts parlassurance maladie : physiothrapie, massothrapie, dentisterie, chirurgie esthtique,laser, etc.

3.5.3 ducation

Le Qubec chappe pour linstant aux projets de PPP de deuxime gnration dans lesecteur de lducation. Toutefois, des partenariats public-priv existent diffrentsniveaux. Toutes les universits et la trs grande majorit des collges sont publics, lesautres tant privs, mais but non lucratif. Les botes cours commercialises seconsacrent essentiellement la formation des adultes : attestation dtudes collgiales

(AEC) et formation sur mesure. Les partenariats public-priv de deuxime gnrationne sont pas lordre du jour de ces ordres denseignement. Toutefois, les collges etles universits utilisent de plus en plus la sous-traitance pour les aspects nondirectement lis lenseignement : installations sportives et culturelles, servicesdimprimerie et services de caftria, par exemple. Les services professionnels etdenseignement sont toutefois dans la mire de certains collges et universits. Au coursdes deux dernires annes, certains dentre eux ont tent de confier des programmesdenseignement ou des services professionnels la sous-traitance. Deux tentatives sesont soldes par un chec (les cgeps de la rgion de Montral et lUniversit deSherbrooke)32.

Les partenariats public-priv peuvent aussi prendre la forme de commercialisation deproduits. Lentente la plus connue dans le milieu collgial est celle signe entre certainscgeps et la firme multinationale de rseautage Cisco pour le dveloppement dunprogramme et la commercialisation des produits Cisco. La compagnie sengage fournir le matriel ncessaire, en change de quoi le collge est tenu de faire la

31 Paul Lvesque, Les mgacliniques : des supermarchs subventionns Ao! Espaces et paroles, 2000.32 Vronique Brouillette et Nicole Fortin, La mondialisation nolibrale et lenseignement suprieur. Note de

recherche, CSQ, 2004.


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promotion des produits Cisco33. De mme, plusieurs universits qubcoises ont signdes ententes dexclusivit avec de grandes multinationales comme Coke ou Pepsi.

Au secondaire et au primaire, le Qubec ne connat pas non plus de PPP de deuxime

gnration comme ce fut le cas en Nouvelle-cosse. Toutefois, depuis 1997, le secteurpriv sattaque au march qubcois de laide aux devoirs. Cette aide aux devoirs,promise en 2003 par les libraux de Jean Charest lors de la dernire campagnelectorale, est reporte 2005. La demande est donc l et les services spcialiss,lapanage de firmes trangres, connaissent un essor fulgurant. Par exemple, lacompagnie prive de tutorat Kumon connat une hausse de 285 % du nombre de seslves depuis 199734.

3.6 Traits internationaux

Deux traits internationaux constituent des menaces srieuses la privatisation des

secteurs publics de lducation et de la sant, soit lAccord gnral sur le commercedes services (AGCS) et lAccord de libre-change nord-amricain (ALENA). Administrpar lOrganisation mondiale du commerce (OMC), lAGCS est un accord visant libraliser le commerce des services. La rgle dapplication de lAGCS est la suivante :

Sous rserve de larticle 1.3, lAccord ne contient aucune exclusion pourles services publics ou pour protger l'autorit rglementairegouvernementale associe aux systmes de services publics. Il traite aussiles fournisseurs de services publics et privs comme des gaux. Demme, lAccord considre les fournisseurs de services but lucratif et sansbut lucratif comme identiques35.

Le terme serviceinclut tout service dans tout secteur lexception des services fournisdans lexercice de lautorit gouvernementale. Or, un service fourni danslexercice delautorit gouvernementale signifie tout service qui est offert ni sur une basecommerciale ni en comptition avec un ou plusieurs fournisseurs de services. Pourquun service soit exclu, les deux critres doivent sappliquer. Si le fournisseur est encomptition sans offrir le service sur une base commerciale, ce service nest pas excludes rgles de lAGCS36. Ces critres font actuellement lobjet de vifs dbats lOMC.Toutefois, ces mcanismes sont rvlateurs de limportance des changements que peutentraner lintroduction de partenariats public-priv. En modifiant le statut dun servicepublic pour loffrir la comptition par le biais des PPP, les gouvernements pourraientainsi assujettir ces services aux normes de lAGCS.

Le chapitre 11 de lALENA est aussi inquitant pour les systmes publics dducation etde sant canadiens. Les principes de la rgle de la nation la plus favorise et du

33Ibid., p. 68.34 Marie Allard, Le priv sattaque laide aux devoirs , La Presse, 22 mars 2004, pp. A1-A2.35 Gottlieb et Pearso, GATS Impact on ducation in Canada, 2001.36 Brouillette et Fortin, op. cit., p. 41.


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traitement national pourraient devoir tre applicables si le secteur priv fait une brcheau sein de notre systme de sant public. La rgle de la nation la plus favorise exigeque le meilleur traitement accord un pays fournisseur de services ou de biens soitautomatiquement et inconditionnellement accord tous les autres membres. Dans le

mme esprit, La clause du traitement national fait en sorte que les meilleuresconditions consenties par un tat une entreprise de proprit locale deviennent lesconditions minimales garantir toute entreprise trangre. De plus, en vertu duneclause antiexpropriation au sens trs large, linvestisseur tranger se voit offrir le droitde poursuivre un gouvernement local pour toute mesure susceptible de limiter laprofitabilit de ses investissements37. Les partenariats public-priv dans le secteur delducation et de la sant pourraient ainsi rendre ces secteurs publics, au mme titreque les autres secteurs, soumis aux rgles de lALENA.

Les partisans de ces clauses sorganisent et font dnormes pressions. Actuellement,les gants de linvestissement en sant aux tats-Unis font partie dun groupe de

pression, la Coalition of Services Industries, ayant parmi ses nobles objectifs de permettre aux investisseurs amricains de profiter du vieillissement de la population lchelle mondiale38 . Cette coalition fait beaucoup de pression pour inclure, dans lesaccords en cours de ngociation comme lAGCS et la ZLEA, des clauses obligeant lestats subventionner les tablissements privs sur un mme pied que lestablissements publics. Une dernire menace des traits internationaux sur la prennitdes services publics est lirrversibilit des engagements ou leffet de loquet. Ltat quidcide de reprendre un service libralis doit ddommager les investisseurs ayantprofit de louverture du march dans le secteur rvoqu en sengageant ouvrir laconcurrence dans un autre secteur o ces derniers, frustrs par des profits ventuelsperdus, nourissent des attentes.

Dun point de vue plus pragmatique, il ne faut pas oublier non plus que le Canada estun grand exportateur de services de soins de sant. Avec la collaboration dorganismesgouvernementaux canadiens comme Exportation et dveloppement Canada etCommerce international Canada, des socits prives comme Interhealth Canadaoffrent, lextrieur du pays, des services interdits au Canada. Interhealt Canada meteffectivement en place des systmes dassurance maladie privs, comprenantnotamment la construction et la gestion dhpitaux et de cliniques. Les clauseslgislatives dcrites plus haut auront tt fait dtre invoques par dautres pays pourobtenir la rciprocit et ainsi ouvrir laccs du march canadien aux services de soinsde sant dentreprises trangres. Sans aucun doute, les partenariats public-priv

constituent une brche pouvant mener, coup de prcdents, une commercialisationet une privatisation de nos systmes de sant et dducation.Il nest pas anodin nonplus de constater que lactuel ministre fdral de la Sant, Pierre Pettigrew, taitministre du Commerce international depuis 1999.

37 Jacques Larochelle, Notre systme public de sant est menac par lALNA, le GATS et la ZLA , Le

Devoir, 15 dcembre 2000.38Ibid., p. A9.


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3.7 Qui pousse pour les PPP? Peoples, Promoting, Privatization !

La promotion des PPP aux niveaux national et provincial dcoule dun faire-valoirinternational important. La Banque mondiale agit comme leader dans la promotion des

PPP. Elle prne activement le recours aux partenariats public-priv au sein de sesdocuments de rflexion. La promotion ne sarrte toutefois pas la rhtorique. De fait,tous les nouveaux projets dinfrastructures dans les pays en voie de dveloppementdoivent faire lobjet de partenariats public-priv pour avoir droit aux investissements dela Banque mondiale. Dailleurs, le Nouveau partenariat pour le dveloppement del'Afrique (NEPAD), soutenu par Jean Chrtien et le G8, fait des partenariats public-privun lment crucial du plan de dveloppement. Paralllement, lOrganisation decoopration et de dveloppement conomiques (OCDE) et le G8 dfinissent lespartenariats public-priv comme tant des outils efficaces de dveloppement pour lespays industrialiss.

3.7.1 Canada : CCPPPLes promoteurs des PPP appuient beaucoup leur argumentation sur les bnficessocitaux quils engendrent. Toutefois, ces derniers nont bien souvent pas lhonntetde reconnatre les immenses gains potentiels que pourraient rapporter les PPP ausecteur priv. Par exemple, les diffrents rseaux provinciaux de sant canadiensreprsentent un march de prs de 200 milliards de dollars. Beaucoup dentreprisesfont du lobby pour avoir accs cet important march. Au Canada, en plus denombreux organismes de lappareil gouvernemental fdral, le Conseil canadien dessocits public-priv, mieux connu sous son appellation anglophone Canadian Councilfor Public-Private Partnerships(CCPPP), est sans contredit lorganisme de lobby le plus

important en la matire. Sur le plan de la recherche, lInstitut Fraser est aussi trs actifdans la promotion et la dmonstration de lefficience comparative du secteur priv.

3.7.2 Qubec : IPPP

Le pendant qubcois du CCPPP est l'Institut pour le Partenariat Public-Priv (IPPP).Cet organisme influent organise plusieurs vnements consacrs principalement ausecteur de la sant et des transports. Tout comme cest le cas avec lInstitutconomique de Montral (IEDM), lacoquinement de cet organisme avec certainsmembres du gouvernement actuel nest pas le fruit de limagination. Dans les derniersmois, les confrences de lIPPP ont vu dfiler la ministre dlgue aux Transports, JulieBoulet, le ministre des Transports, Yvan Marcoux, danciens ministres de la Sant,comme Claude Castonguay, et bien sr... Monique Jrme-Forget, une habitue.

La promotion des PPP nest pas que lapanage du gouvernement libral actuel. Letravail de dfrichage avait t amorc par le gouvernement pquiste prcdent avec lamise sur pied du comit Arpin sur la complmentarit du secteur priv dans la poursuitedes objectifs fondamentaux du systme de sant au Qubec. Par la suite, dans le


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secteur de la sant, la commission Clair a refus dcarter dans la conclusion de sestravaux une plus grande privatisation du systme de sant qubcois. Dautres groupessont aussi de chauds partisans des PPP : le Conseil du patronat du Qubec etlAssociation des constructeurs de routes et grands travaux du Qubec sont les plus

actifs ce chapitre. Dune manire moins organise, les entreprises pharmaceutiqueset dassurances prives travaillent aussi en coulisse une plus grande privatisation dusystme de sant qubcois. En recherche, lIEDM est aussi actif dans la promotiondes privatisations. Toutefois, le peu de rigueur intellectuelle et mthodologique desrecherches de lIEDM ainsi que les liens troits existants entre cet institut et le Partilibral du Qubec marginalisent grandement la porte de ces recherches.

3.8 Argumentaire des tenants des PPP

Indissociable de la pense nolibrale, largumentaire des partisans de la privatisationet des partenariats public-priv se rsume bien souvent un mot : fatalisme. Ainsi,

lexpression TINA (There Is No Alternative) revient comme un mantra au sein dudiscours nolibral. Selon eux, les gouvernements, pousss au bord du gouffrefinancier par une hausse des dpenses vertigineuse et une gestion dficiente,nauraient dautre option que celle de recourir la privatisation et aux partenariatspublic-priv, sans se questionner vritablement sur les enjeux de ces choix.Lobsession de la dette publique est aussi trs prsente au sein de cet argumentaire.Pourtant, le poids de la dette publique par rapport au produit intrieur brut (PIB) necesse de diminuer au Canada et au Qubec depuis une dizaine dannes 39. Lacomptition, fruit de la concurrence du secteur priv, est une autre vertu trs prsenteau sein des discours prnant les PPP. Les sections suivantes de cette recherchesaffairent, entre autres, dmontrer la non-oprationnalit de cette concurrence.

Une des stratgies qui accompagne la promotion de la privatisation consiste favoriserla dgradation des services publics en faisant campagne pour une baisse delinvestissement gouvernemental. Le secteur public ainsi priv des investissementsncessaires son bon fonctionnement, les partisans de la privatisation ont alors beau

jeu de promouvoir dautres solutions de rechange tels les PPP. Sappuyant parfois surdes constats vridiques, largumentaire des partisans de la privatisation et des PPPnous propose bien souvent comme solution de jeter le bb avec leau du bain.

3.8.1 Motivation politique

Globalement, les partenariats public-priv sont intressants pour les politiciens pourune raison fondamentale : les avantages relatifs se concrtisent court terme, alorsque les problmes et les cots se rpercutent davantage long terme. Compte tenu ducycle lectoral court et de la couverture mdiatique phnomnale et de courte vue, lespoliticiens privilgient davantage les mesures ayant un impact significatif court terme.Ceux-ci se laissent donc aller aux argumentaires de la publicit : Profitez maintenant,payez plus tard ! Les projets de PPP de deuxime gnration visant les39 Statistique Canada, 2004 [En ligne], [www.statcan.ca] (15 avril 2004).


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infrastructures sinscrivent, sans aucun doute, parfaitement, dans cette dynamiquepernicieuse.

3.8.2 Le transfert du risque

La prsidente du Conseil du trsor, Monique Jrme-Forget, fait du partage du risqueentre le public et le priv un argument majeur en faveur dun plus grand recours auxpartenariats public-priv40. Or, un rcent rapport du National Audit Office, lquivalentbritannique du vrificateur gnral du Canada, soutient que le programme des PFI peuttre qualifi dchec sur le plan du transfert du risque. Ainsi, bien que certains risquesoprationnels soient transfrs, le rapport conclut que les gestionnaires du secteurpublic demeurent les ultimes responsables de la livraison des services publics. Parconsquent, les agences publiques se doivent non seulement de surveiller et desuperviser les partenaires privs, mais aussi de conserver une capacit interne defournir le service en cas dchec du fournisseur. Ce transfert incomplet du risque nest

jamais pris en compte dans les calculs comparatifs entre une production publique etune production de prive dun service. En ajoutant ainsi des risques additionnels ausein de ces calculs, la pertinence de futures ententes pourrait tre fortement altre.Lexemple de lAgence des passeports britannique nous offre un cas intressant detransfert de risque rat. tant donn que lAgence doit couvrir ses cots par des fraisaux utilisateurs, les cots additionnels ceux projets par lentente retombent sur lespaules du public. Le rapport du NationalAudit Officeconclut que le cas de lAgencedes passeports nest en fait quun travestissement dun transfert de risque. En effet, aulieu de collectiviser le risque, ce dernier devient une responsabilit individuelle et dunemanire socialement rgressive. Ce mme rapport dresse un bilan accablant deshpitaux PPP. Ces derniers engendrent davantage dinflexibilit, de rigidit, diminuent

la diversit, diminuent laccs et ne rencontrent pas lattente des citoyens quant leursystme de sant41.

40 Ren Lewandowski, La dame de fer , LActualitvol. 29, no 3, 1er mars 2004.

41 National Audit Office, Public Health Laboratory Service Board Account 1998-99 : Breakdown of FinancialControls Following the Contracting out of Central Finance Functions, 2000.


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CHAPITRE 4 Enjeux

Lavenue des partenariats public-priv nest pas une rforme mineure ou administrativedes faons de faire entre le gouvernement et le secteur priv. Les PPP, en raison de

leur ampleur, leur tendue, leur porte et les valeurs quils sous-tendent ont la capacitde modifier considrablement les institutions publiques qubcoises. Les enjeux et lesconsquences que soulvent les PPP pour lensemble de la socit qubcoise sontnormes, particulirement dans un horizon moyen et long terme. brve chance,les consquences des PPP sur les travailleuses et les travailleurs se rsument ladtrioration de leurs conditions de travail.

4.1 Conditions de travail

Avec le vieillissement de la population et les nombreux dparts la retraite quisannoncent, la question des fonds de pension constitue un enjeu majeur des conditions

de travail des employes et employs du secteur public. Le litige opposant linvestisseurVictor Li et les employs dAir Canada est frappant cet gard. Air Canada, uneentreprise gouvernementale privatise en 1989, sest place sous la protection de la Loisur les faillites. Le plan de relance concoct par lhomme daffaires chinois comporteune importante restructuration du rgime de fonds de pension des travailleurs dutransporteur arien pour faire entirement reposer les risques financiers du rgime surles paules des travailleurs. Cet exemple illustre bien les risques inhrents de laprivatisation pour les travailleurs du secteur public et le flou juridique quant lpineusequestion des fonds de pension que peuvent engendrer des partenariats public-priv. Latourmente que connat actuellement Air Canada est aussi rvlatrice de la prvalenceidologique du mouvement de privatisation. En effet, qui a soulev sur la place publique

lopportunit pour le gouvernement fdral de nationaliser nouveau Air Canada ? peu prs personne. Pourtant, limmensit du territoire canadien devrait faire dutransport arien national un lment dintrt public. Pourquoi ne pas reprendre, aucot de 650 millions de dollars, ce qui nous appartenait collectivement ?

Actuellement, un des plus importants rgimes de retraite du secteur public participe aufinancement de projets dhpitaux PPP. Ainsi, lOMERS (Ontario Municipal EmployeesRetirement System) est un investisseur majeur au sein dun consortium, The HealthcareInfrastructure Company, qui soumissionne actuellement pour la construction de deuxhpitaux PPP42. Cette situation illustre bien la prudence avec laquelle les gestionnairesdes rgimes de retraite demploys du secteur public doivent conjuguer. Il serait pour le

moins paradoxal que ces placements soient utiliss pour privatiser des emplois dusecteur public !

Le traitement salarial des employes et employs est lautre enjeu majeur desconditions de travail concernant les ententes de PPP. Dans la plupart des cas,lefficience du priv ne sopre que par lattribution de salaires moindres et de

42Jane Lethbridge, Health Care Reforms in the Americas, 2003.


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conditions de travail plus prcaires. Lefficience intrinsque que lon prte si facilementau secteur priv nous laisse perplexes. Par exemple, comment un gestionnaire privpourrait-il diminuer les cots au sein dun systme de sant dj fortement rationalispar moult compressions, mises la retraite, rformes ? Les salaires du personnel

reprsentant une importante partie des dpenses de ce secteur, une des faons lesplus tentantes damliorer lefficience pour les gestionnaires passe ncessairement parune rduction des conditions salariales.

4.2 Cadre lgal : priv ou public ?

Les partenariats public-priv, par leur nature, sou

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04-10 Partenariat Public Prive