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Comprendre la réglementation nationale relative aux associations

Exposé introductif à la session de formation du 18 octobre 2012

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Plan de l'exposé

• Quelle est la situation actuelle des associations, avec quel contexte historique ?

• Les atteintes au travail des associations

• Analyse de la circulaire Fillon

• Les propositions du collectif des associations citoyennes début 2012

• Questions actuelles dans un nouveau contexte

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1 Historique et situation actuelle des associations

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Replacer la situation dans son contexte historique

Quatre périodes depuis la révolution française : • - jusqu’à la révolution industrielle, floraison d’associations malgré la

loi Le Chapelier, à la fois assos, mutuelles et coopératives ouvrières• - A partir de 1851, répression, luttes très dures et finalement

compromis historique avec les loi de 1884, 1898 et 1901. la philanthropie est privilégiée pat rapport à la réduction des inégalités

• - Au XXème siècle, participation à la mise en place de l’Etat social et à la l’exercice des droits et des libertés. Chaque politique nouvelle (Front populaire, 1945, 1971) a permis l’essor de nouvelles familles d’associations

• - Depuis 30 ans et encore plus depuis 10 ans, remise en cause du compromis social, recul de l’action publique et des politiques de régulation, mais aussi des conquêtes du XXème siècle : remise en cause des politiques associatives, retour de la philanthropie

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Un rôle indispensable des associations dans la société

• Des lieux où l'on fait ensemble, des espaces de

confiance, de réciprocité, d'éducation citoyenne et de solidarité

• L’expression des citoyens dans la vie démocratique• La construction du lien social• L’invention et la diffusion des réponses pour dépasser la

crise globale et pour la transition écologique • L’essentiel de l'économie sociale et solidaire•

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Revenir aux fondamentaux : les associations citoyennes constituent :

Des lieux où l'on fait ensemble, où l’on peut avoir un engagement individuel dans un cadre collectif.

• des espaces de confiance, de réciprocité, d'éducation citoyenne et de solidarité, dans une logique de don et de réciprocité.

• Un des piliers de notre vie démocratique, sociale et culturelle.

• Dans les territoires, le support du lien social, de la démocratie et de la participation citoyenne

• Un rôle d'alerte et d'innovation sociale indispensable.

Aucune société ne peut vivre sans ces fonctions

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Quelques chiffres

• 80 % des associations (1,1 sur 1,3 millions) ne sont pas employeurs

• 165 000 associations emploient 1 700 000 personnes (1 000 000 ETP)

• 35 000 seulement relèvent éventuellement de la réglementation des aides européennes (500 000 euros d’aides publiques sur 3 ans)

• 33 000 associations médico-sociale emploient 1 000 000 de personnes sur 1 700 000

• 3 000 associations emploient plus de 100 personnes (330 000 emplois au total)

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Quelques chiffres (suite)

• Les financements des associations sont constitués en

parts égales de financements publics (49%) et de la participation des usagers (46%)

• Les financements de l’Etat ont considérablement baissé (régression de 30 % en 5 ans, de 15% à 11 % du total)

• Les collectivités ont compensé le recul de l'État, mais elles sont à leur tour touchées depuis 2010

• Baisse de l’emploi associatif (26 000 emplois en 2010, puis 10 000 en 2011)

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Aujourd’hui, six remises en cause

majeures pour la vie associative

• Le collectif est né avec la critique de cette circulaire. Il a élargi son analyse à l’ensemble des remises en cause l’action associative. Six dangers apparaissent :

• 1) Les contraintes budgétaires de l'État, liées au plans d’austérité successifs, remettent en cause de nombreux financements pour des actions contribuant au bien commun sous diverses formes.

• 2) les transferts de compétences aux collectivités sans compensations financières et la suppression de la TP les oblige à se recentrer et à remettre en cause des actions associatives

• 3) la généralisation des appels d’offres. Face au risque supposé de requalification de leurs subventions, de nombreuses collectivités généralisent les appels d’offres.

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Six remises en cause… (suite)

• 4) La multiplication des appels d’offres de la part de l’Etat et des collectivités

• 5) L'action publique pousse à la concentration sur les plus grosses structures associatives, délaissant les petites associations en les obligeant à se regrouper

• 6) La RGPP (révision générale des politiques publiques) constitue un démantèlement organisé de l'État et des services publics, remettant en en cause la notion même d'intérêt général et d'action publique.

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Six remises en cause : conclusion

• La vie associative comme l’économie sociale et solidaire sont menacées dans leur existence même à très court terme par cette offensive :

• La vie associative connaît le sort des services publics : une remise en cause plus pure et simple au profit de logiques marchandes » (le CAC)

• La circulaire Fillon n’est pas la seule menace qui pèse sur le vie associative. Sa remise en cause ne signifie pas un nouvel âge d’or des associations. Mais elle est significative

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2 Analyse de la réglementation

replacée dans son contexte européen

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Retour sur la réglementation européenne : la directive services

• La directive « services » s’applique en France depuis le 2009 aux activités économiques « de vente de biens ou de services sur un marché ». Aujourd’hui tout prestataire de services peut engager un contentieux pour distorsion de concurrence.

• le droit communautaire protège les missions accomplies en tant que services d’intérêt général dès lors que l’Etat membre définit clairement une frontière entre services à finalité commerciale et services d’intérêt général

• La France a refusé d’établir cette frontière par une loi cadre, et a renvoyé cette responsabilité sur les collectivités (20 pays l’ont fait)

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Retour sur la réglementation européenne : la

limitation des aides aux entreprises • En 2006, le paquet Monti Kroes a interdit les aides aux entreprises

(dites « aides d’Etat » ) au delà de 200 000 euros sur 3 ans sauf pour les actions économiques d’intérêt général.

• Ce seuil a été porté récemment à 500 000 euros/3 ans (paquet Almunia)

• Ces aides sont autorisées sous 3 conditions :– - l'association est explicitement chargée, par un mandat d'intérêt général d'exécuter des

obligations de service public clairement définies. – - La compensation financière est calculée sur une base préalablement établie– - cette compensation est strictement proportionnée au coût occasionné par l'exécution des

obligations de service public en évitant toute surcompensation

• Les services sociaux d’intérêt général ne sont pas concernés par ce seuil

Cela couvre la santé, le logement social, les services répondant à des besoins sociaux, la garde d'enfants, l'accès à la réinsertion sur le marché du travail, l'inclusion sociale des groupes vulnérables

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Pour l’Europe, c’est l’Etat qui définit ce qui est

d’intérêt général • La Commission renvoie aux Etats membres la définition de l’intérêt

général au nom du principe de subsidiarité.

• L’État a refusé de légiférer pour définir les services d’intérêt général, et a renvoyé la responsabilité sur les collectivités.

• Pour l’Europe, est d’intérêt général ce qui est reconnu comme tel par une collectivité publique

• Mais la commission ou un particulier peuvent saisir la cour de justice qui juge s’il y a erreur manifeste.

• Cette épée de Damoclès pousse les services juridiques des collectivités à généraliser les appels d’offres

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Commentaires

• Cette réglementation s'applique aux associations car il n’y a pas de distinction selon la nature juridique

• La culture, l’éducation populaire, la défense des droits, l’économie sociale et solidaire, etc.. ne sont pas exclues du champ de la concurrence comme le sont les services sociaux

• Pour sortir du vide juridique le gouvernement a publié en

2010 la circulaire Fillon

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Analyse de la circulaire du 18 janvier 2010

• La circulaire entend « clarifier et sécuriser le cadre juridique des relations financières entre pouvoirs publics et associations, et simplifier les démarches effectuées par les associations ».

• • L'objectif principal est de redéfinir les modalités de financement des

associations au regard de la réglementation européenne.

• L’essentiel du contenu se trouve dans des annexes :- l’annexe I rappelle les règles européennes et les transpose en mettant en avant la

notion de mandat, - l’annexe II définit un modèle de convention pluriannuelle d’objectifs - les 3 autres annexes adoptent un formulaire CERFA unique de demande de

subvention et donnent une définition de l’intérêt général, de la démocratie interne, de la transparence financière, et des conditions d’un agrément unique

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Un dérapage majeur

• La circulaire commence par rappeler la réglementation européenne, notamment :    « cette réglementation des aides d’État s’applique aux associations, dès lors qu’elles exercent une activité économique. Elles ne s’appliquent pas en revanche à sa part d’activité qualifiée de non économique »

• Cependant, 10 lignes plus loin, elle affirme : « dans la pratique, la grande majorité des activités exercées par les associations peuvent être considérée comme des activités économiques, de sorte que les aides publiques qui leur sont apportées doivent respecter la réglementation européenne sur les aides d’État ».

• Cette affirmation constitue le coeur du désaccord qu’on peut avoir avec cette la circulaire

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Commentaire• En effet cette affirmation méconnaît l’importance du rôle de la

grande majorité des associations pour promouvoir la citoyenneté, développer la coopération, assurer le lien social, développer les pratiques culturelles, contribuer à l'éducation des jeunes, etc. cad contribuer à l'intérêt général.

• La circulaire ne reconnaît pas d'autre finalité aux associations que l'activité sur un marché.

• Cette position est conforme à l’attitude constante du MEDEF et du ministère des finances depuis 10 ans. Ces derniers souhaitnt que l’État ne finance plus les associations, sauf pour des prestations ou des actions de philanthropie.

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2 Les subventions aux associations sont libres

jusqu'à 200 000 euros sur 3 ans

• « Les subventions versées à une association exerçant une activité économique d'intérêt général ne sont pas qualifiés d'aides d'État et ne sont soumises à aucune exigence particulière dès lors qu’elles demeurent inférieures à 200 000 euros sur 3 ans ».

• Ce seuil est apprécié toutes aides publiques confondues, en intégrant les facilités accordées à titre gratuit par les collectivités publiques (mise à disposition de locaux, de personnel et de matériel)

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Au-delà, les subventions ne sont acceptées que sous 3 conditions (comme au niveau européen)

• - l'association est explicitement chargée, par un mandat d'intérêt général d'exécuter des obligations de service public clairement définies.

• - La compensation financière est calculée sur une base préalablement établie

• - cette « compensation » est strictement proportionnée au coût occasionné par l'exécution des obligations de service public, en évitant toute surcompensation

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Distinction entre subvention

et commande publique

• Pour la circulaire Fillon, la subvention caractérise la situation dans laquelle l’initiative revient à l’association, et la collectivité lui apporte son soutien, y trouvant intérêt, avec 2 cas de figure :

- soit le projet émane de l'association et ne donne pas lieu à contrepartie directe pour la collectivité publique.

- soit le projet s'inscrit dans le cadre d'un appel à projets lancés par la collectivité publique.

• Si la collectivité est à l'initiative du projet, on se situe dans le cadre de la commande publique, avec deux modes d'intervention :

- le recours aux marchés publics (appel d'offres) - une délégation de service public

• La subvention n'est pas formellement remise en cause, mais elle est tellement encadrée qu'elle devient exceptionnelle. On note le glissement sémantique de « subvention » à « compensation ».

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La contradiction entre mandat et initiative associative

• Le Sénat a relevé dans un rapport de 2011 la contradiction entre le droit français le droit communautaire :– Pour l’Europe, la subvention est possible que dans le cadre d’un

mandat confiant à l’association des missions de service public.– Pour la France, la subvention n’est possible que si l’initiative

revient à l’association.

• Cette incertitude peut être source de contentieux. Cependant, depuis 2 ans, il n’y a pas eu de recours (à notre connaissance)

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L’annexe III : un modèle unique de

convention

• Le modèle de convention associé à la circulaire explicite de façon pesante les dispositions législatives et réglementaires dans lesquelles s'inscrit la convention, renforçant son caractère directif

• Le style traduit une suspicion générale vis-à-vis des associations, soupçonnées par principes d'abuser des subventions.

• L'article 1 du modèle de convention énonce par exemple « l'association s'engage à mettre en oeuvre, en cohérence avec les orientations de politiques publiques mentionnées au préambule, le programme d'action comportant les obligations mentionnées à l'annexe I, laquelle fait partie intégrante de la convention ».

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Article 3 de la convention :

Des obligations impossibles à satisfaire (suite) • « Le budget prévisionnel de l'action peut être modifié à la hausse et à la baisse dans la limite

d'un pourcentage, à condition que cela n'affecte pas la réalisation du programme de l'action. L'association doit notifier ces modifications par écrit dès lors qu'elle peut les évaluer et avant le 1er juillet d'année en cours ».

• « Les retards dans l'exécution de la convention, pour une raison quelconque, doivent être signifiés à l'administration par lettre recommandée avec accusé de réception ».

• « L'association doit fournir 3 mois avant le terme de la convention un bilan d'ensemble qualitatif et quantitatif de la mise en oeuvre du programme d'action ». Cela est également irréaliste, car 3 mois avant le terme de la convention l'action peut ne pas être terminée.

• • « L'administration procède conjointement avec l'association à l’évaluation des conditions de

réalisation du programme ». Compte tenu de la RGPP, l'administration n'a plus les moyens de procéder à un examen des conventions au cas par cas des.

• La circulaire fixe des obligations impossibles à satisfaire et par définition met l'association « à la faute ».

• Cela n’est pas appliqué…pour l’instant, mais peut l’être à tout moment. On substitue le fait du prince à une règle de droit

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Une définition de l’intérêt général, censée s’appliquer à toutes les associations

• La circulaire donne une définition de l’intérêt général : - L’association ne défend pas des intérêts particuliers et ne se

borne pas à défendre les intérêts de ses membres

- Elle est ouverte à tous sans discrimination

- Activités non lucratives, gestion désintéressée (= être géré et dirigé à titre bénévole)

- N’agit pas pour un cercle restreint

- L’association travaille en réseau avec d’autres partenaires notamment associatifs.

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Une définition du fonctionnement démocratique

• Réunions régulières des instances

• Renouvellement régulier des instances dirigeantes

• Voix délibérative à tous les membres

• Fourniture à l’avance des documents servant de décision

• Modalités de déroulement des différents votes précisés dans les statuts

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Une définition de la transparence financière

• Comptes accessibles à tous les membres

• Comptes adressés annuellement aux administrations (ou publication au journal officiel)

• La pérennité de l’association ne doit pas dépendre exclusivement d’un même financeur.

• La proportion de fonds publics ne doit pas être de nature à qualifier l’association de para administrative

• Respect des obligations des déclaratives (modification des instances dirigeantes et des statuts)

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En conclusion

• La circulaire Fillon illustre la conception réductrice du rôle des associations dans une perspective néolibérale

• Elle voulait lutter contre la généralisation des appels d’offres et réhabiliter la subvention mais n’y a pas réussi du fait de sa confusion

• Elle est très inégalement appliquée selon les ministères• Mais elle sert de référence à de nombreuses collectivités

de droite et de gauche• Elle est obsolète car la réglementation européenne a

évolué. Un nouveau texte est en préparation.• Mais il faut veiller à ce que ce nouveau texte ne soit pas

un copié collé du précédent

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3 Les propositions du collectif

au printemps 2012

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Avril 2012 : six propositions

pour une nouvelle politique associative

• Mettre en place une politique associative digne de ce nom, avec des moyens financiers, réglementaires et humains

• Remettre en cause certaines lois récemment adoptées (réforme des collectivités, RGPP)

• Définir par la loi l’économie sociale et -solidaire dont procèdent les associations

• Construire de nouvelles relations entre associations et collectivités - Redonner sa place à la réglementation antérieure pour les actions ne relevant pas délimitations européennes

• Préserver du marché certains secteurs d’activités

• Faire évoluer la réglementation européenne

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Propositions pour une nouvelle réglementation

• Reconnaître la contribution des associations à l’intérêt général et à la vie sociale– des lieux où l'on fait ensemble, des espaces de

confiance, de réciprocité, d'éducation citoyenne et de solidarité

– l’expression de la société civile dans la vie démocratique

– Des artisans du lien social– Indispensables pour la transition écologique et pour

dépasser la crise globale– l’essentiel de l'économie sociale et solidaire

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Propositions (suite)

• Une loi élargissant la notion de service d'intérêt général

• Objectif : tracer nettement la frontière entre le domaine commercial et les actions d’intérêt général. Ces actions peuvent être économiques non économiques.

• Proposition d’une loi étendant la notion de service d'intérêt général à l'ensemble des actions « visant à répondre aux besoins vitaux de l'être humain et à lui permettre de bénéficier de ses droits fondamentaux », cf. déclaration universelle droits de l’homme

• Mais apparemment on se dirige vers la définition des SIEG dans la loi ESS, qui risque de laisser de côté les actions culturelles, d’éducation populaire, et toutes les actions non économiques

• D’où la nécessité le maintenir une définition des SIG appuyée que sur les droits universels et non sur une exception à la logique de marché qui reste dominante

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Propositions (suite)

• Reconnaître la nécessité d’un financement du projet associatif

• L'État doit reconnaître l'importance pour une association de développer un projet associatif au service de ses membres et de l'intérêt général, et sa contribution à la vie sociale, culturelle, démocratique et des territoires.

• • Il est légitime pour l'État et les collectivités de contribuer au

financement de la réalisation d’un projet associatif si celui-ci contribue à l’intérêt général.

• On évitera de parler de subventions de fonctionnement pour parler de subventions au projet associatif

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Propositions (suite)

• Des conventions pluriannuelle d'objectifs

• Le recours aux conventions pluriannuelles d'objectifs est nécessaire pour soutenir l’action d’une association dans la durée. Il permet de consolider l'activité des associations bénéficiaires en leur donnant davantage de temps pour se consacrer à leur objet social.

• La circulaire du 1er décembre 2000 relative aux conventions cadres passées avec certaines associations soumises au régime de la loi de 1901 et subventionnées par l'Etat.

• • Les conventions annuelles ou pluriannuelles d'objectifs constituent

un mandatement par lequel l'autorité publique reconnaît la contribution de l'association à l'intérêt général à travers son projet associatif ou à travers une action particulière.

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Propositions (suite)

• Simplifications administratives et adaptation des règles la diversité des situations associatives

• La complexité des procédures administratives est un obstacle parfois insurmontable pour les petites associations. Des simplifications pourraient être examinées lors de chaque conférence annuelle.

• Quand les décisions interviennent tardivement,les services instructeurs devraient se contenter d’une note d'avancement afin de ne pas créer des ruptures de financement pour l'année suivante

• - Accélération des modalités de versement des subventions et assouplissement de la règle de l'antériorité.

• - Les pièces administratives relatives à la structure seront rendues disponibles par l'association sur Internet.

• - Redéfinition de l'évaluation, en distinguant l’autoévaluation réalisée par les acteurs, source de démocratie et de gestion partagée, et l’évaluation des politiques publiques qui n’a pas pour but de gérer les associations à leur place

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4 L’action du gouvernement depuis juin 2012

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Printemps-été 2012 : des déclarations encourageantes

• Les premières déclarations du nouveau Président ont redonné de la force aux valeurs républicaines de liberté, d’égalité, de fraternité, de dignité humaine, de laïcité.

• Elles font de ces valeurs des leviers pour restaurer la confiance et la justice et pour aller vers la dignité et la responsabilité de tous. Des engagements solennels sont pris pour que chacun soit traité à égalité de droits et devoirs

• La jeunesse est mise en avant « afin de pouvoir donner à nos enfants une vie meilleure que la nôtre », que chacun puisse accomplir sa vie et son destin personnel.

• L'objectif est d'associer chaque citoyen à l'action commune pour

mettre en avant la priorité éducative, la transition écologique, l'égalité entre les territoires, la préservation du modèle social.

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Septembre 2012 : le premier bilan est décevant

Le collectif a été reçu et écouté par le gouvernement. Il a salué le changement de ton et la volonté de concertation, après 10 ans de mépris.

Mais la plupart des portes se sont déjà refermées : • la RGPP continue• un nouveau plan de rigueur• des positions européennes sans rupture avec la logique néolibérale• une décentralisation sans concertation

C'est pourquoi le collectif a appelé les associations citoyennes à se mobiliser pour agir localement. Mais il continue aussi à avancer ses propositions

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Reprendre le travail pour dire que dans les nouveaux textes en préparation les associations

citoyennes ne doivent pas être oubliées

• Un colloque est organisé en décembre « pour une nouvelle donne des services publics européens », avec une réflexion sur les SIG et les relations associations collectivités (préparé par Jean Claude Boual)

• Un projet de loi ESS est en préparation, mandatant les services économiques d’intérêt général. Celui-ci doit inclure l’éduction populaire, la culture et la défense des droits

• Le CESE va être consulté sur ce projet de loi. Le collectif avait proposé un avant projets de loi sur l’ESS en juin 2011

• Une nouvelle circulaire est en préparation pour remplacer la circulaire Fillon. Des questions nouvelles se posent dans ce cadre

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5 Questions actuelles

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Comment l’Etat peut enrayer la progression de la commande publique des collectivités ?

• Pour une nouvelle circulaire, la question centrale est de convaincre les collectivités de l’appliquer. En effet on constate une forte progression de la commande publique des collectivités aux associations

• Principales causes : – Le New public management adopté par nombre de

collectivités : la qualité du projet associatif devient secondaire par rapport à la simplicité administrative et aux coûts.

– Le manque de connaissance des associations et d’une réglementation complexe

– L’insécurité juridique ressentie ou supposée

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Des appels à projets, mais lesquels ?

• Pour stopper le développement des appels d’offres, le gouvernement envisagerait de privilégier les appels à projets – Ceux-ci peuvent être une solution adaptée dans la mesure où ils

permettent de renouveler l’action associative– Mais ils doivent être centrés pour cela sur les projets associatifs

et laisser une souplesse suffisante pour ne pas être des appels d’offres déguisées

– Ils peuvent être adaptés aux petites associations s’ils permettent des réponses simplifiées

– Dans certains cas, il est nécessaire d’accompagner les actions dans la durée sur plus période > à 3 ans

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Comment lutter contre les politiques

de concentration des associations ? • La diversité et la multiplicité des associations constituent un trésor

national, contribuant à la participation citoyenne de millions de bénévoles, à l'éducation à la citoyenneté et à répondre dans la proximité aux besoins fondamentaux des personnes et des territoires.

• Or, un certain nombre de collectivités et de ministères concentrent leur action sur les plus grosses associations, à travers un modèle unique de convention et des montants minimum de subventionnement, etc….

• Comment lutter contre ces politiques de concentration des associations ?

• Comment faire financer des projets de faibles montants, diversifier les modes de conventionnement, adapter des politiques à la diversité des situations, avec différents modèles de conventions types simplifiées

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Promouvoir auprès des collectivités une approche diversifiée des conventionnements

• Pour une grande majorité d’associations redonner droit de cité à la subvention au projet associatif

• Promouvoir auprès des collectivités des appels à projet centrés sur le projet associatif au lieu d’appels d’offres (sécuriser la voioe de la subvention)

• Quand l'appel d'offres est inévitable, promouvoir des clauses sociales, environnementales et associatives qui permettent de ne pas éliminer les associations par rapport aux entreprises

• NB. Une idée intéressante commence à circuler : avec la raréfaction des crédits publics, les collectivités peuvent-elles se permettre de rémunérer des entreprises clés en main, plus chères que les associations ? Cela a suscité lors de la formation un débat sur la pertinence de cet argument à double tranchant

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Développer l’autonomie associative

• Les associations qui ne comportent plus que des salariés ne peuvent pas survivre sans le maintien des aides publiques ou le développement des prestations

• Mais les associations qui peuvent mobiliser l’action militante peuvent, tout en luttant pour le maintien des droits, des politiques et des actions, développer l’autonomie associative

• Que peut on faire avec peu de moyens, ou sans moyens publics ? Beaucoup, d’après un premier inventaire réalisé par RECIT et le CAC

• Les associations retrouvent ainsi la liberté de s’exprimer librement alors qu’ils étaient assujettis aux financeurs

• Ceci renoue avec les origines, mais amorce l’émergence de la société de demain, une société plus humaine où els valeurs de coopération, de solidarité, de responsabilité et de fraternité retrouvent leur sens

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Renouveau associatif et nouvelles formes d’action

• On observe à la fois une crise de l’engagement associatif et un renouveau avec de nouvelles formes d’action :

• Ouverture à tous, prise en compte des besoins de tous, en priorité des plus démunis, projet partagé dans la durée.

• Une autre organisation associative, basé sur la participation et l'ouverture.: assouplissement des aspects formels succession de temps forts, responsabilité partagée, rotation des tâches.

• • Priorité au bénévolat et à l'engagement citoyen.