MIEUX LGIFRER, MIEUX VALUER : 15 PROPOSITIONS POUR

AMLIORER LA FABRIQUE DE LA LOI

RAPPORT DINFORMATION DPOS

PAR LA MISSION DE LA CONFRENCE DES PRSIDENTS sur la simplification lgislative

ET PRSENT PAR

M. RGIS JUANICO,

Dput ____

Version du 2 octobre 2014 17:43

/D PLVVLRQ GLQIRUPDWLRQ VXU la simplification lgislative est compose de : Mme Laure de La Raudire, prsidente ; M. Rgis Juanico, rapporteur ; MM. tienne Blanc, Marc Dolez, Daniel Fasquelle, Hugues Fourage et Philippe Gosselin, Mme Estelle Grelier, Mme Marietta Karamanli, MM. Pierre-Yves Le %RUJQ 3LHUUH 0RUHO-A-/+XLVVLHU )UDQoRLV GH 5XJ\ et Alain Tourret, Mme Ccile Untermaier et M. Michel Zumkeller.

5

SOMMAIRE

___

Pages

INTRODUCTION ........................................................................................................... 11 PREMIRE PARTIE : MIEUX PRPARER LA NORME EN AMONT DE LA PROCDURE LGISLATIVE .................................................................... 15 , 5(1'5( /e9$/8$7,ON EX ANTE DE LA NORME PLUS

INDPENDANTE .......................................................................................................... 17 $ /e/$%25$7,21 '(6 e78'(6 ',03$&7 EN FRANCE : UN

PROCESSUS PUREMENT INTERNE AUX ADMINISTRATIONS PRODUCTRICES DE TEXTES. ........................................................................... 18 /REOLJDWLRQ FRQVWLWXWLRQQHOOH GDVVRUWLU GH QRPEUHX[ SURMHWV GH ORL GXQHpWXGHGLPSDFWHVWUpFHQWH ..................................................................................... 18 D$YDQWODUpIRUPHFRQVWLWXWLRQQHOOHGXMXLOOHWOpODERUDWLRQGXQHpWXGHGLPSDFWQpWDLWTXXQHIDFXOWpDXUHJDUGGHVH[LJHQFHVGHOD&RQVWLWXWLRQ ......... 18

i. Le rapport de la mission conduite par M. Jean Picq sur les responsabilits et ORUJDQLVDWLRQGHOeWDW ....................................................................................... 18

ii. Les circulaires du Premier ministre des 21 novembre 1995 et 26 janvier 1998 ............. 19 E'HSXLVODUpIRUPHFRQVWLWXWLRQQHOOHGXMXLOOHWOpODERUDWLRQGXQHpWXGHGLPSDFWHVWXQHREOLJDWLRQFRQVWLWXWLRQQHOOHGRQWOHQRQ-UHVSHFWQDFHSHQGDQWpas encore t sanctionn par le Conseil constitutionnel. ..................................... 21

i. La Constitution et la loi organique du 15 avril 2009 contraignent le Gouvernement DVVRUWLUGHQRPEUHX[SURMHWVGHORLGXQHpWXGHGLPSDFW ....................................... 22

LL /D &RQIpUHQFH GHV SUpVLGHQWV GH O$VVHPEOpH QDWLRQDOH QD MDPDLV XVp GH ODSRVVLELOLWp TXL OXL HVW UHFRQQXH GH VRSSRVHU j OLQVFULSWLRQ j ORUGUH GX MRXU GHO$VVHPEOpHQDWLRQDOHGXQSURMHWGH ORLGRQW OpWXGHGLPSDFWSUpVHQWHGHJUDYHVinsuffisances. .................................................................................................... 25

/DFXOWXUHGHOpYDOXDWLRQGHOLPSDFW commence se dvelopper au sein des administrations. ...................................................................................................... 30 D/DPpWKRGRORJLHGpODERUDWLRQGHVpWXGHVGLPSDFWHVWGpWDLOOpHGDQVOHJXLGH

de lgistique tabli par le secrtariat gnral du Gouvernement ........................... 30 E8QPDQXHO GDLGH DX FDOFXO GH OLPSDFW ILQDQFLHU GH OD UpJOHPHQWDWLRQ D pWp

tabli par le secrtariat gnral du Gouvernement ............................................... 32

i. Description du modle des cots standards ( standard cost model ) .......................... 33

6

ii. Description du modle OSCAR ........................................................................ 36

c. Les consultations facultatives et obligatoires sont largement pratiques. ............... 38

/pYDOXDWLRQ ex ante GH OLPSDFW GHV QRUPHV HVW HQFRUH LQpJDOH HWstructurellement oriente. ....................................................................................... 40 a. De nombreuses critiques pointent la partialit et les insuffisances des tudes GLPSDFW ............................................................................................................ 40

b. Des tudes dont le Parlement se saisit encore trop peu ......................................... 44

c. Des tudes dont le contenu pourrait tre enrichi ................................................... 45 i. Rendre obligatoire, pour les textes lgislatifs, la ralisation de tests entreprises, FROOHFWLYLWpVORFDOHVHWXVDJHUVGHODGPLQLVWUDWLon ............................................... 46

LL $PpOLRUHU OpYDOXDWLRQ GHV FRWV HW EpQpILFHV pFRQRPLTXHV DLQVL TXH GHVconsquences socitales des mesures envisages .................................................... 47

iii. Fournir une analyse et une justification approfondies des mesures transitoires et des GDWHVGHQWUpHHQYLJXHXUUHWHQXHV ....................................................................... 48

LY ,QWpJUHU OH[LJHQFH GH TXDQWLILFDWLRQ GHV FKDUJHV DGPLQLVWUDWLYHV VXSSULPpHV HQcontrepartie et hauteur des charges administratives cres ( one-in, one-out ) DXMRXUGKXLFLUFRQVFULWHDX[WH[WHVUpJOHPHQWDLUHV ................................................. 49

Y0LHX[LGHQWLILHUOHVFULWqUHVVXUOHVTXHOVVHIRQGHUDOpYDOXDWLRQex post des mesures .... 51 %/e/$%25$7,21'(6 e78'(6',03$&7 CHEZ CERTAINS DE NOS

VOISINS : UN PROCESSUS PLAC SOUS LE CON75/( '81ORGANISME CONSULTATIF EXTERNE ET INDPENDANT ...................... 52 $OOHUSOXVORLQTXHOHPRGqOHHXURSpHQGHO Impact Assessment Board qui GLVWLQJXHORUJDQHFKDUJpGHOpODERUDWLRQGHOpWXGHGLPSDFWGHFHOXLFKDUJpGHOpYDOXDWLRQGHVDTXDOLWpVDQVUecueillir un point de vue extrieur celui de ODGPLQLVWUDWLRQ ..................................................................................................... 53 D/D&RPPLVVLRQHXURSpHQQHHWOH3DUOHPHQWHXURSpHQVHIIRUFHQWGREMHFWLYHUOHSURFHVVXVGHSURGXFWLRQGHVpWXGHVGLPSDFW ................................................... 53

L/HFRPLWpGDQDO\VHGLPSDFWGHOD&RPPLVVLRQHXURSpHQQH ..................................... 53

LL/XQLWpGpYDOXDWLRQex ante GHOLPSDFWGX3DUOHPHQWHXURSpHn ................................ 55 EPDLVFHOXL-ci reste interne aux services des institutions europennes. ............... 56

6LQVSLUHUGHVPRGqOHVEULWDQQLTXHHWDOOHPDQGTXLFRQILHQWjGHVSHUVRQQDOLWpVH[WpULHXUHVjODGPLQLVWUDWLRQOHVRLQGHVHSURQRQFHUVXUODTXDOLWpGHOpWXGHGLPSDFW ................................................................................................................. 57

a. Le comit britannique de la politique de la rglementation ( RPC ) ................... 57

i. Cration et composition ......................................................................................... 57

ii. Rle du RPC GDQVOHSURFHVVXVEULWDQQLTXHGpODERUDWLRQGHVpWXGHVGLPSDFW ....... 58

b. Le conseil allemand de contrle des normes ......................................................... 63

i. Cration et composition ......................................................................................... 63

ii. Rle du NKR GDQVOHSURFHVVXVDOOHPDQGGpODERUDWLRQGHVpWXGHVGLPSDFW .......... 64

C. PISTES POUR UN NOUVEAU CADRE INSTITUTIONNEL 'e/$%25$7,21 '(6 e7UDES ',03$&7 0,(8; 0ME DE GARANTIR LEUR QUALIT. ................................................................................ 69

7

1. Confrer une autorit de contrexpertise un ancrage organique et lgislatif, sur les modles belge et allemand ................................................................................ 71

2. Clarifier en consquence la rpartition des tches entre l'autorit de contrexpertiseGXQHSDUWHWGDXWUHSDUWOHFRQVHLOGHODVLPSOLILFDWLRQpour OHVHQWUHSULVHVHW OHFRQVHLOQDWLRQDOGpYDOXDWLRQGHVQRUPHVDSSOLFDEOHVDX[collectivits territoriales ......................................................................................... 72

,, 5(1'5( /e9$/8$7ION EX ANTE DE LA NORME PLUS SYSTMATIQUE .......................................................................................................... 77 A. LE CARACTRE FACU/7$7,) '(6 e78'(6 'IMPACT POUR LES

PROPOSITIONS DE LOI ET POUR LES ORDONNANCES. .......................... 77 /DUpDOLVDWLRQGXQHpWXGHGLPSDFWSRXUOHVSURSRVLWLRQVGHORLQHVWSDVXQHREOLJDWLRQ............................................................................................................ 77 D /HV SURSRVLWLRQV GH ORL QRQW SDV j rWUH DVVRUWLHV GpWXGHV GLPSDFW PDLVSHXYHQWrWUHVRXPLVHVSRXUDYLVDX&RQVHLOGeWDW ............................................ 77

E8QH[HPSOHGHSURSRVLWLRQGHORLDGRSWpHjODVXLWHGXQHpYDOXDWLRQ .................. 79

/DUpDOLVDWLRQGXQHpWXGHGLPSDFWHVWpJDOHPHQWXQHIDFXOWpSRXUODPDMRULWpdes ordonnances. .................................................................................................... 80 D 6L OHV SURMHWV GH ORL GKDELOLWDWLRQ j SUHQGUH GHV PHVXUHV OpJLVODWLYHV SDU

orGRQQDQFHGRLYHQWrWUHDVVRUWLVGXQHpWXGHGLPSDFWDXFRQWHQXDOOpJp ......... 80 E OHV RUGRQQDQFHV HOOHV-mmes ne sont soumises aucune obligation GpYDOXDWLRQGH OHXULPSDFWORUVTXHOOHVQHFRQFHUQHQWQLOHVHQWUHSULVHVQLOHVcollectivits territoriales. ..................................................................................... 81

B. TENDRE AUX PROPOSITIONS DE LOI ET AUX ORDONNANCES /2%/,*$7,21 'e9$/8$7,21 '( /,03$&7 $8-285'+8, CANTONNE AUX PROJETS DE LOI ET CERTAINS PROJETS '$&7(65e*/(0(17$,5ES. ........................................................................... 82 5HQGUHREOLJDWRLUHODUpDOLVDWLRQGXQHpWXGHGLPSDFWSRXUOHVSURSRVLWLRQVGH

loi............................................................................................................................ 82

5HQGUHREOLJDWRLUHODUpDOLVDWLRQGXQHpWXGHGLPSDFWSRXUOHVRUGRQQDQFHV ....... 84

& $0e/,25(5 /e9$/8ATION EX ANTE '( /,03$&7 (1DVELOPPANT LE RECOU56/(;3e5,0(17$7,ON............................. 85

DEUXIME PARTIE : MIEUX LABORER LA NORME AU COURS DE LA PROCDURE LGISLATIVE .................................................................... 88 , 'e9(/233(5 /e9$/8$7,21 '( /,03$&7 $U COURS DE LA

PROCDURE LGISLATIVE .................................................................................... 88 A. EN AMONT DES DBATS PARLEMENTAIRES, RENDRE PUBLIQUE /$ 3$57,( '( /$9,6 '8 &216(,/ 'e7$7 68R LES TUDES ',03$&7$66257,66$1T LES TEXTES DE LOI. ........................................ 88 8QHFRQILGHQWLDOLWpSUHVTXXQDQLPHPHQWFULWLTXpH ................................................ 89

2. Une ncessaire publicit ......................................................................................... 90

B. LORS DES DBATS PARLEMENTAIRES, RENFORCER LE CONTRLE DU PARLEMENT SUR LA QUALIT DES TUDES ',03$&7 ................................................................................................................. 91

8

& e7(1'5( /2%/,*$7,21 'e9$/8$7,21 '( /,03$&7 $8;AMENDEMENTS SUBSTANTIELS ............................................................... 95 /DUpDOLVDWLRQGXQHpWXGHGLPSDFWSRXUOHVDPHQGHPHQWVHVWXne facult qui QDMDPDLVpWpH[HUFpH ........................................................................................... 95 D/H5qJOHPHQW GH O$VVHPEOpH QDWLRQDOH SHUPHW DX FRPLWp GpYDOXDWLRQ HW GHFRQWU{OHGHUpDOLVHUOpYDOXDWLRQSUpDODEOHGHFHUWDLQVDPHQGHPHQWV ................... 95

b. Aucune saisine du CEC dans le cadre des articles 98-1 et 146-6 du Rglement GHO$VVHPEOpHQDWLRQDOH .................................................................................... 96

2. De bonnes pratiques ont pourtant t adoptes au niveau europen en matire GpYDOXDWLRQGHOLPSDFWGHVDPHQGHPHQWV .......................................................... 99

a. Les pratiques du Parlement europen ................................................................... 99

b. Les pratiques des Parlements allemand et nerlandais .......................................... 101

3. Adapter les exemples trangers la procdure lgislative franaise ...................... 103

II. AMNAGER LA PROCDURE LGISLATIVE POUR CONSOLIDER LA QUALIT DE LA NORME ........................................................................................... 105 A. MIEUX ENCADRER LA DISCUSSION DES TEXTES ET DES

AMENDEMENTS. ................................................................................................... 105 1. Appliquer un dlai de dpt aux amendements du Gouvernement ........................ 105

0RGLILHU OD SURFpGXUH DFFpOpUpH SRXU SUpVHUYHU XQ WHPSVPLQLPDO GH[DPHQparlementaire .......................................................................................................... 108

3. 5HSHQVHU ORUJDQLVDWLRQGHVGpEDWVEXGJpWDLUHVHQ OHV UHFHQWUDQW VXU OD ORLGHrglement. ............................................................................................................... 110

B. ADOPTER UNE MTHODE DE TRANSPOSITION DES DIRECTIVES EUROPENNES SUSCEPTIBLE DE LIMITER LES RISQUES DE SURTRANSPOSITIONS INUTILES. ............................................................. 112 1. La propension franaise transposer au-del de ce qui est utile et ncessaire. ...... 113

2. La mthode de la transposition en deux temps (ou double corbeille ). .............. 116

3. Pistes pour amliorer le processus de transposition des directives. ........................ 118 D 3ODFHU OpWXGH GLPSDFW DX FXU GHV QpJRFLDWLRQV GHV WH[WHV HXURSpHQs et en

analyser les implications au niveau national ........................................................ 118

b. Mieux identifier les ventuelles surtranspositions................................................. 122

TROISIME PARTIE : MIEUX VALUER LA NORME EN AVAL DE SON ADOPTION ........................................................................................................... 125 I. CLARIFIER LE PAYS$*( '( /e9$/8$7,21 DES POLITIQUES

PUBLIQUES .................................................................................................................. 125 A. UNE VALUATION A POSTERIORI ABONDANTE MAIS PAS

TOUJOURS ORGANISE. .................................................................................... 125 1. Ce que fait le Parlement .......................................................................................... 126

D/HVUDSSRUWVGDSSOLFDWLRQGHVORLVDGRSWpHV ......................................................... 126 E /HV FRPPLVVLRQV GHQTXrWH PLVVLRQV GLQIRUPDWLRQ GHV FRPPLVVLRQVSHUPDQHQWHVHWPLVVLRQVGLQIRUPDWLRQGHOD&RQIpUHQFHGHV3UpVLGHQWV .............. 127

9

c. /RIILFH SDUOHPHQWDLUH GpYDOXDWLRQ GHV FKRL[ VFLHQWLILTXHV HWtechnologiques (OPECST) et les diverses dlgations parlementaires ................. 127

G/DPLVVLRQGpYDOXDWLRQHWGHFRQWU{OH0(& ..................................................... 128 H/DPLVVLRQGpYDOXDWLRQHWGHFRQWU{OHGHV lois de financement de la scurit

sociale (MECSS) ................................................................................................ 129

I/HFRPLWpGpYDOXDWLRQHWGHFRQWU{OH des politiques publiques (CEC) .................. 129

J/DFRPPLVVLRQVpQDWRULDOHSRXUOHFRQWU{OHGHODSSOLFDWLRQGHVORLV .................... 130

2. Ce que font les juridictions ..................................................................................... 132

a. Les rapports de la Cour de cassation ..................................................................... 132

E/HVUDSSRUWVGX&RQVHLOGeWDW ............................................................................. 132

3. Ce que fait la Cour des comptes ............................................................................. 133

4. Ce que fait le Conseil conomique, social et environnemental .............................. 134

&HTXHIRQWOHVVHUYLFHVHWOHVFRUSVGLQVSHFWLRQGHOH[pFXWLI .............................. 135

D/HVFRUSVGLQVSHFWLRQ ......................................................................................... 135

b. Le commissariat gnral la stratgie et la prospective ..................................... 137

c. Le secrtariat gnral pour ODPRGHUQLVDWLRQGHODFWLRQSXEOLTXH ......................... 137

B. UNE VALUATION QUI GAGNERAIT TRE MIEUX COORDONNE. .... 138 ,,5(1'5(/e9$/8$7ION EX POST DE LA NORME PLUS MTHODIQUE .. 140 $ 'e9(/233(5 /,16(RTION DE CLAUSES DE RVISION DANS

CERTAINS TYPES DE LOI. .................................................................................. 140 1. La pratique franaise des clauses de rvision ......................................................... 141

2. Les pratiques britannique et allemande des clauses de rvision ............................. 141

a. Les clauses de rvision et de caducit au Royaume-Uni ....................................... 141

b. Les clauses de rvision en Allemagne .................................................................. 142

B. ADOPTER UNE PRATIQUE TENDANT SYSTMATISER LA JUSTIFICATION DES RETARDS EN MATIRE DE PUBLICATION DES 'e&5(76'$33/,&$7,2N. ................................................................................ 143 'HQHWVHIIRUWV ..................................................................................................... 143

TXLPpULWHQWGrWUHSRXUVXLYLV ........................................................................... 145

C. MIEUX ORDONNER LES M,66,216'e9$/8$7,21 DU PARLEMENT ... 149

CONCLUSION ................................................................................................................ 152 EXAMEN DU RAPPORT EN MISSION ................................................................ 153 SYNTHSE DES PROPOSITIONS ........................................................................ 155 CONTRIBUTIONS ........................................................................................................ 159 ANNEXES ........................................................................................................................ 161

11

MESDAMES, MESSIEURS,

Sous la XIIIe lgislature, 266 textes de loi ( VL ORQ FRPSWH FHX[TXL autoriseQWODUDWLILFDWLRQGXQWUDLWpRXODSSUREDWLRQGXQDFFRUGLQWHUQDWLRQDORQWt dfinitivement adopts. Sous la prsente lgislature, le Parlement a dfinitivement adopt 122 textes de loi (198 avec ceux autorisant la ratification GXQWUDLWpRXODSSUREDWLRQGXQDFFRUGLQWHUQDWLRQDO) entre le 26 juin 2012 et le 31 aot 2014.

On ne compte plus les rapports qui, depuis plus de vingt ans, dnoncent cette inflation normative ( 1 ). Pourtant, PDOJUp OpODERUDWLRQ GXQ droit de la QRUPH FHVW--GLUH XQ GURLW SRUWDQW VXU ODUW GH OpJLIpUHU >@ dans le but de rguler le flux normatif >@ RQ GpSORUH WRXMRXUV OLPSRUWDQFH GH OLQVpFXULWpjuridique (2).

Nos concitoyens ne supportent plus une inflation normative qui, en plus de GpYDORULVHU ODFWH GH OpJLIpUHU HQ IDLVDQW SHUGUH j OD ORL VRQ FDUDFWqUH VDFUp les touffe au quotidien. Notre conomie ne peut davantage VH VDWLVIDLUH GXQ GURLWcomplexe, illisible et instable qui entrave son dploiement (3).

(1) 9RWUHUDSSRUWHXUQHQFLWHUDTXHTXHOTXHV-uns : - &RQVHLOGeWDW5apport public 1991, De la scurit juridique ; - &RQVHLOGeWDW5DSSRUWSXEOLF Scurit juridique et complexit du droit ; - OCDE, Mieux lgifrer en Europe : France , 2010 ; - 5DSSRUWGLQIRUPDWLRQQ 317 (session 2010-2011) sur les normes applicables aux collectivits territoriales,

fait au nom de la dlgation aux collectivits territoriales et la dcentralisation, par le snateur Claude Belot ;

- 5DSSRUW GH ODPLVVLRQ GH OXWWH FRQWUH OLQIODWLRQ QRUPDWLYH pWDEOL SDU00 Alain Lambert et Jean-Claude Boulard, et remis au Premier ministre le 26 mars 2013.

(2) Audition de M. Nicolas Molfessis, professeur de droit priv l'Universit Paris II Panthon-Assas, membre du Club des juristes, le 10 avril 2014. Voir le compte-rendu en annexe n 16.

(3) Selon le rapport sur la comptitivit mondiale 2013-2014 tablie par le Forum conomique mondial, le poids des normes lgislatives et rglementaires place la France au 130e rang, parmi les 148 pays tudis (World Economic Forum, Global Competitiveness Report 2013-2014, 2013, p. 187). Selon une tude mene HQSDU OD FKDPEUHGH FRPPHUFH HW GLQGXVWULH GH3DULV &&,3 % des entrepreneurs consults FRQVLGpUDLHQWTXHOLPSDFWGHODUpJOHPHQWDWLRQQDWLRQDOHHQYLJXHXUVXUOHXUDFWLYLWppWDLWQpJDWLIWDQGLVque seuls 14 GHQWUHHX[OHMXJHDLHQWSRVLWLI. 'DQVORUGUHGHFHTXLOHXUVHPEODLWDORUVSULRULWDLUHSRXUXQHVLPSOLILFDWLRQOHVFKHIVGHQWUHSULVHFLWDLHQWSOXVSDUWLFXOLqUHPHQWOHGURLWGXWUDYDLOHWGHODSURWHFWLRQsociale (80 %), la fiscalit (58 %), OHV GLVSRVLWLIV GDLGHV SXEOLTXHV DX[ HQWUHSULVHV %), le droit des marchs publics (34 %), le droit pnal (14 OHGURLWGH OHQYLURQQHPHQW ) et le droit commercial (10 %) (M. Laurent, 6LPSOLILHU OHQYLURQQHPHQW UpJOHPHQWDLUH GHV HQWUHSULVHV : une urgence pour la croissance franaise , CCIP, 17 mars 2011, p. 89).

(Q OH &RQVHLO GeWDW VRXOLJQDLW GpMj TXH OH[FHOOHQFH GHV LQIUDVWUXFWXUHV GH WUDQVSRUW GHFRPPXQLFDWLRQHWGpQHUJLHDLQVLTXHOHIRUWSRWHQWLHOVFLHQWLILTXHHWWHFKQLTXHGH la France, reconnus par O2&'( HW SDU OD%DQTXHPRQGLDOH QH SHXYHQW IDLUH RXEOLHU TXH QRPEUH GHQWUHSULVHV FDQGLGDWHV j XQHimplantation en France sont parfois dcourages par la lourdeur des procdures administratives et surtout SDU OLQVWDELOLWpGXGURLt. >@Le cot de la complexit des normes et des procdures est valu, pour les SD\VGH O2&'(jXQHVRPPHUHSUpVHQWDQWHQHQWUH WURLVHWTXDWUHSRLQWVGH3,%VHORQ OHVSD\V

12

/DFWXHOOHPDMRULWpODELHQFRPSULVHOOHTXLGHSXLVGHX[DQVDHQJDJpDXQLYHDXGH OH[pFXWLIXQHvaste entreprise de rduction du stock normatif. Dans le cadre du choc de simplification annonc par le Prsident de la 5pSXEOLTXHOHPDLOH*RXYHUQHPHQWDpWpjOLQLWLDWLYHGHcinq textes de simplification (1).

200 mesures de simplification VXVFHSWLEOHV GDYRLU XQ impact sur la vie quotidienne des Franais, ont t dcides lors du comit interministriel pour la PRGHUQLVDWLRQ GH ODFWLRQ SXEOLTXH (CIMAP) du 17 juillet 2013. Trois autres CIMAP (des 18 dcembre 2012, 2 avril 2013 et 18 dcembre 2013) ont FRQGXLWjODGRSWLRQ des principes :

GH VXSSUHVVLRQ GXQH QRUPH UpJOHPHQWDLUH SRXU WRXWH FUpDWLRQ GXQHnouvelle norme de la mme nature (principe inspir de la pratique britannique du one-in, one-out , dsormais one-in, two-out ) ;

de transposition a minima des directives europennes ; de rduction des nombreuses donnes comptables ou sociales

DXMRXUGKXLGHPDQGpHVDX[HQWUHSULVHVprogramme Dites-le nous une fois , inspir du dispositif britannique Say once TXL SHUPHWWUD j OKRUL]RQ TXXQHHQWUHSULVHQDLWTXXQLGHQWLILDQWjIRXUQLUSOXW{WTXHGHPXOWLSOHVGRQQpHVGLGHQWLILFDWLRQ

$ILQGLPSXOVHUHWGDQLPHUOHFKDQWLHUGHODVLPSOLILFDWLRQXQconseil de la simplification pour les entreprises, coprsid par notre collgue Laurent Grandguillaume et par M. Guillaume Poitrinal, FKHIGHQWUHSULVH, ancien prsident GXGLUHFWRLUHG8QLEDLO5RGDPFR a t cr en janvier 2014 (2). Plac auprs du Premier ministre pour une dure de trois ans, ce conseil est charg de proposer au Gouvernement les orientations stratgiques de la politique de simplification Ogard des entreprises. ce titre, il a annonc, le 14 avril dernier, la mise en XYUHGHpremires mesures de simplification, parmi lesquelles la conscration GXQ SULQFLSH GH QRQ-rtroactivit de la loi fiscale pour les entreprises, le dploiement de la dclaration sociale nominative (DSN) ou encore le

(&RQVHLOGeWDWRapport public annuel 2006 : Scurit juridique et complexit du droit, La Documentation franaise, p. 277).

(1) ,OVDJLWGHVORLV : - n 2013-569 du 1er juillet 2013 habilitant le Gouvernement adopter des mesures de nature lgislative pour

acclrer les projets de construction ; - n 2013-1005 du 12 novembre 2013 habilitant le Gouvernement simplifier les relations entre ODGPLQLVWUDWLRQHWOHVFLWR\HQV ;

- n 2014-1 du 2 janvier 2014 habilitant le Gouvernement simplifier et scuriser la vie des entreprises. ces textes dfinitivement adopts et pURPXOJXpVLOIDXWDMRXWHUOHVSURMHWVGHORLHQFRXUVGH[DPHQUHODWLIV - la modernisation et la simplification du droit et des procdures dans les domaines de la justice et des

affaires intrieures ; - la simplification de la vie des entreprises. (2) Dcret n 2014-11 du 8 janvier 2014 instituant le conseil de la simplification pour les entreprises. La

composition de ce conseil a t fixe par arrts du Premier ministre en dates des 20 janvier et 28 fvrier 2014.

13

dveloppement du rescrit. Parmi ces 50 mesures, la plupart de celles qui ont une nature lgislative ont t inscrites dans le projet de loi relatif la simplification de la vie des entreprises, examin en premire lecture en juillet dernier par notre Assemble.

6LJQH IRUW GH OLQYHVWLVVHPHQW GX *RXYHUQHPHQW VXU OHV TXHVWLRQV GHsimplification, M. Thierry Mandon, ancien rapporteur de la mission, a t nomm OH MXLQ GHUQLHU VHFUpWDLUH GeWDW DXSUqV GX 3UHPLHU PLQLVWUH FKDUJp GH ODsimplification. Ce dernier a annonc, lors de OH[DPHQGXSURMHWGHORLUHODWLIjODsimplification de la vie des entreprises, que le Conseil de la simplification pour les entreprises DYDLWOLQWHQWLRQ de proposer tous les six mois environ une cinquantaine de mesures de simplification. La cadence imprime par la fabrique simplifier devrait ainsi amener le Gouvernement soumettre rgulirement au Parlement plusieurs trains de mesures de simplification (1).

LDFWXHOOHPDMRULWpDen outre parfaitement conscience que les efforts de UpGXFWLRQ GX VWRFN GHV QRUPHV H[LVWDQWHV VHURQW YDLQV VLOV QH VRQW SDVaccompagns par des mesures de rationalisation du flux normatif propres MXJXOHUSRXUODYHQLUODSURGXFWLRQGHQRUPHVHQ)UDQFH

&HVWODUDLVRQSRXUODTXHOOHOD&RQIpUHQFHGHV3UpVLGHQWVGHO$VVHPEOpHQDWLRQDOH D GpFLGp OH QRYHPEUH j OLQLWLDWLYH GX 3UpVLGHQW &ODXde Bartolone, OD FUpDWLRQ GXQH PLVVLRQ GLQIRUPDWLRQ sur la simplification lgislative, charge de rflchir aux moyens de mieux lgifrer.

Compose de 17 dputs appartenant aux diffrents groupes de O$VVHPEOpH et prside par Mme Laure de La Raudire, dpute UMP G(XUH-et-Loir, cette mission a consacr une part importante de ses travaux OpWXGH GHV ERQQHV SUDWLTXHVPLVHV HQ XYUH chez nos voisins europens o le nombre de lois adoptes se rapproche du ntre VRXV UpVHUYH GH OH[FHSWLRQbritannique qui tient la conception des domaines de la loi et du rglement au Royaume-Uni (2). Outre des dplacements en Belgique, au Royaume-Uni, en Allemagne et aux Pays-Bas, elle a effectu 20 DXGLWLRQV j O$VVHPEOpHnationale, en recueillant le point de vue non seulement des acteurs institutionnels GLUHFWHPHQW FRQFHUQpV &RQVHLO GeWDW&RXUGHV FRPSWHV VHFUpWDULDW GeWDW DX[Relations avec le Parlement, secrtariats gnraux du Gouvernement, des Affaires HXURSpHQQHV HW GH OD PRGHUQLVDWLRQ GH ODFWLRQ SXEOLTXH Htc.), mais aussi de nombreux universitaires et lus ayant abondamment rflchi aux enjeux de rationalisation du flux normatif (3).

Le prsent rapport et les 15 propositions TXLOFRPSRUWHVRQWOHIUXLWGHFHVneuf mois de travail. Plutt que de se perdre GDQV GLQQRPEUDEOHV

(1) Audition de M. Thierry MandRQ VHFUpWDLUH GeWDW DXSUqV GX3UHPLHUPLQLVWUH FKDUJp GH OD UpIRUPH GHOeWDWHWGHODVLPSOLILFDWLRQPHUFUHGLMXLOOHW

(2) Voir le tableau figurant en annexe n 2. (3) Les comptes-UHQGXVGHOHQVHPEOHGHVDXGLWLRQVDX[TXHOOHVODPLVVLRQDSURFpGpjO$VVHPEOpHQDWLRQDOH

et dont votre rapporteur citent quelques extraits tout au long du prsent rapport figurent en annexe n 16.

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UHFRPPDQGDWLRQV TXL VRQQHUDLHQW FRPPH DXWDQW GH YX[ SLHX[ OD PLVVLRQ Dprfr retenir un nombre restreint de propositions GRQWHOOHHVWLPHTXHOOHVVRQWVXVFHSWLEOHV GH IDLUH OREMHW GXQ ODUJH FRQVHQVXV SROLWLTXH HW GRQF GrWUHconFUpWLVpHV j FRXUW WHUPH /D PLVH HQ XYUH GH FHV SURSRVLWLRQV OXL DSSDUDvWLQGLVSHQVDEOHVL ORQQHYHXWSDVTXHOHGLYRUFHHQWUHOHV)UDQoDLVGXQHSDUWHWles normes et les acteurs qui les laborent (au premier rang desquels les politiques) soit irrmdiablement consomm.

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PREMIRE PARTIE : MIEUX PRPARER LA NORME EN AMONT DE LA PROCDURE LGISLATIVE

/LQIODWLRQHWODGpJUDGDWLRQGHODTXDOLWpdes normes sont en grande partie OLpHV DX[ PDXYDLVHV FRQGLWLRQV GH VD SUpSDUDWLRQ HW QRWDPPHQW j OpYDOXDWLRQinsuffisante voire inexistante de son impact social, conomique, environnemental, etc.

La loi n 2005-102 du 11 fvrier 2005 SRXU OpJDOLWp GHV GURLWV et des chances, la participation et la citoyennet des personnes handicapes en est un bon exemple.

48$1'/,168)),6$17(35e3$5$7,21'(/$/2,12855,7/,1)/$7,21LGISLATIVE /(;(03/('(/$/2,'8)e95,(53285

/e*$/,7e'(6'52,76(7'(6&+$1&(6, LA PARTICIPATION ET LA CITOYENNET DES PERSONNES HANDICAPES

Si, la demande du Premier ministre, M. Jean-Pierre Raffarin, XQH pWXGH GLPSDFWavait bien t jointe au projet de loi initial, dpos en janvier 2004 sur le bureau du Snat, celle-ci ne FRPSWDLWTXXQHYLQJWDLQHGHSDJHVHWFRQVLVWDLWSRXUOHVVHQWLHOHQXQHVpULHGHILFKHV GLPSDFW SDUIRLV WUqV VXFFLQFWHV FRQFHUQDQW FHUWDLQHV GLVSRVLWLRQV GX SURMHW GH ORL(articles 2 4, 6 12-,9jjHWjOexclusion des articles 21 et 24, devenus les articles 41 et 45 du texte dfinitif.

/DORLSRXU OpJDOLWpGHVGURLWVHWGHVFKDQFHV ODSDUWLFLSDWLRQHW ODFLWR\HQQHWpGHVpersonnes handicapes a ainsi t dfinitivement adopte en fvrier 2005 sans que le Parlement ait t mis en PHVXUHGpYDOXHUOLPSDFWGH ces deux articles.

/DUWLFOHGHODORLGXIpYULHUDLQWURGXLWGDQVOHFRGHGHODFRQVWUXFWLRQHWGHOKDELWDWLRQXQDUWLFOHL. 111-LPSRVDQWODFFHVVLELOLWpDX[SHUVRQQHVKDQGLFDSpHVTXHOque soit le type de leur KDQGLFDS GHV ORFDX[ GKDELWDWLRQ DSSDUWHQDQW DX[ SHUVRQQHVpubliques ou prives), des tablissements recevant du public (ERP), des installations ouvertes au public (IOP) et des lieux de travail sous peine, pour les utilisateurs du sol, les bnficiaires des travaux, les architectes, les entrepreneurs et les autres personnes UHVSRQVDEOHVGHOH[pFXWLRQGHVWUDYDX[ GHVDQFWLRQVSpQDOHVSUpYXHVSDUOarticle L. 152-4 du mme code (amende de 45 000 euros pour une personne physique, amende de 225 000 euros pour une personne morale et, en cas de rcidive, peine de six mois GHPSULVRQQHPHQW

/DUWLFOH L. 111-7-3 du mme code a ajout que les tablissements existants recevant du public doivent tre tels que toute personne handicape puisse y accder, y circuler et y recevoir les informations qui y sont diffuses, dans les parties ouvertes au public HW TXLOV devront rpondre ces exigences dans un dlai, fix par dcret en &RQVHLOGeWDWTXLSRXUUDYDULHUSDUW\SHHWFDWpJRULHGpWDEOLVVHPHQWVDQVexcder dix ans compter de la publication de la loi . Le dcret n 2006-555 du 17 mai 2006 a fix OpFKpDQFHDXer janvier 2015.

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/DUWLFOHGH OD ORLGXIpYULHUD IL[pXQGpODLGHGL[DQVjFRPSWHUGH ODGDWHGHODSXEOLFDWLRQGHODORLjOissue duquel les services de transport collectif devront tre accessibles aux personnes handicapes et mobilit rduite - soit au 13 fvrier 2015.

Or, ds 2008, une tude mene par Accsmtrie, la Fdration franaise du btiment, la Fdration des associations pour adultes et jeunes handicaps (APAJH) et la banque Dexia D HVWLPp j HQYLURQ PLOOLDUGV GHXURV OH FRW GH OLQYHVWLVVHPHQW SRXU OD PLVH HQaccessibilit des ERP grs par les collectivits locales.

En 2010, la Fdration des APAJH a revu jODKDXVVHOHPRQWDQWGHOLQYHVWLVVHPHQWjODFKDUJHGHOeWDWHWGHVFROOHFWLYLWpVterritoriales (environ 20 PLOOLDUGVGHXURVGRQWjODFKDUJHGHOeWDW et 16,8 la charge des collectivits territoriales). Une tude a alors rvl TX mi-chemin GH OpFKpDQFH IL[pH SDU OD ORL GX IpYULHU [il existait] des LQWHUURJDWLRQV TXDQW DX UHVSHFW GHV GpODLV LPSDUWLV HQPDWLqUH GDFFHVVLELOLWp JOREDOH GHVERP (1).

En 2011 XQH PLVVLRQ FRQMRLQWH GX FRQVHLO JpQpUDO GH OHQYLURQQHPHQW HW GXdveloppePHQWGXUDEOHGHO,QVSHFWLRQJpQpUDOHGHV$IIDLUHVVRFLDOHV,*$6HWGXFRQWU{OHgnral conomique et financier (CE*(), VXU OHV PRGDOLWpV GDSSOLFDWLRQ GHV UqJOHVGDFFHVVLELOLWp GX FDGUH EkWL DX[ SHUVRQQHV KDQGLFDSpHV D FRQVWDWp TXH OpFKpDQFH GX1er MDQYLHUSRXUODPLVHHQFRQIRUPLWpGHV(53DX[QRUPHVGDFFHVVLELOLWpQHSRXUUDLWHQ DXFXQ FDV rWUH WHQXH FDU OH GpODL pWDLW WURS FRXUW IDFH DX[ PDVVHV GLQYHVWLVVHPHQWncessaires, sans oublier les dures des oprations ncessaires toutes les phases (diagnostic, pWXGHV WHFKQLTXHV SURFpGXUHV DGPLQLVWUDWLYHV UHODWLYHV j OD VpFXULWp j ODFFHVVLELOLWp HW jOXUEDQLVPHGDXWDQWTXHOHVWUDYDX[GHYDLHQWrWUHUpDOLVpVGDQVGHVpWDEOLVVHPHQWVTXLHQgnral, devaient continuer fonctionner.

Le Premier ministre, M. Jean-Marc Ayrault, a alors confi notre collgue snatrice Mme Claire-/LVH &DPSLRQ OD PLVVLRQ GH IDLUH OH SRLQW VXU OpWDW GDYDQFHPHQW GHODFFHVVLELOLWpHQ)UDQFHHWGHUHFKHUFKHUGHVVROXWLRQVSHUPHWWDQWjQRWUHSD\VGHUpSRQGUHOHmieux possible aux attentes lgitimes suscites par la loi du 11 fvrier 2005.

En mars 2013, Mme Claire-Lise Campion a remis au Premier ministre un rapport intitul Russir 2015 . Partant du constat que la loi du 11 fvrier 2005 avait t adopte alors que OH FRW GHV WUDYDX[ QDYDLW SDV pWp pYDOXp HW TXH OHV GpODLV QpFHVVDLUHV j OHXUralisation avait t mal apprcie une dure de dix ans tant insuffisante pour les tablissements scolaires ou les transports, qui connaissent des priodes de renouvellement de PDWpULHOVpFKHORQQDQWSDUIRLVVXUSOXVGHYLQJWDQV Mme Claire-Lise Campion a propos DX[DFWHXUVSXEOLFVHWSULYpVGHUHSRUWHUGHTXHOTXHVDQQpHVOpFKpDQFHGXer janvier 2015 en contrepartie de leur engagement sur un calendrier prcis et chiffr de travaux GDFFHVVLELOLWp, DUUrWpGDQVOHFDGUHGDJHQGDVGDFFHVVLELOLWpSURJUDPPpH $G$3 ). Lors du comit interministriel du handicap du 25 septembre 2013, le Premier ministre a dcid GRXYULUGHX[FKDQWLHUVGHFRQFHUWDWLRQ OXQVXUODPLVHHQ XYUHGHV $G$3 HWODXWUHVXUODGDSWDWLRQGHVQRUPHVGDFFHVVLELOLWpGXFDGUHEkWLGHODYRLULHHWGHVWUDQVSRUWVSXEOLFVjOpYROXWLRQGHVWHFKQLTXHVDX[EHVRLQVGHVSHUVRQQHVKDQGLFDSpHVHWDX[FRQWUDLQWHVGHVoprateurs. En fvrier 2014, Mme Claire-Lise Campion a remis au Premier ministre un rapport regroupant les propositions issues de la concertation, dont certaines appelaient des mesures de nature lgislative.

Sur la base de ce rapport, un projet de loi habilitant le Gouvernement adopter des mesures lgislatives pour la mise en accessibilit des ERP, des transports publics, des EkWLPHQWVGKDELWDWLRQHWGH ODYRLULHSRXU OHVSHUVRQQHVKDQGLFDSpHVDpWppODERUp assorti

(1) La Semaine juridique Administrations et Collectivits territoriales, n 19, 10 mai 2010, act. 381.

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GXQH pWXGH GLPSDFW DSSURIRQGLH GHQYLURQ FLQTXDQWH SDJHV et dpos sur le Bureau du Snat en avril 2014.

Aprs que la procdure acclre a t engage, le Parlement a adopt la loi n 2014-789 du 10 juillet 2014 GRQW ODUWLFOHer autorise le Gouvernement prendre par YRLH GRUGRQQDQFHV WRXWH PHVXUH UHOHYDQW GX GRPDLQH Ge la loi afin de >@ dfinir les conditions dans lesquelles peut tre prorog [de trois neuf ans] le dlai fix pour que les tablissements recevant du public et les installations ouvertes au public soient >@rendus accessibles tous, et notamment aux personnes handicapes, quel que soit le type de KDQGLFDS ORUVTXH OH SURSULpWDLUH RX OH[SORLWDQW GH OpWDEOLVVHPHQW RX GH OLQVWDOODWLRQGpSRVH RX VHQJDJH j GpSRVHU XQ DJHQGD GDFFHVVLELOLWp SURJUDPPpH VRXPLV jODSSUREDWLRQ GH ODXWRULWp DGPLQLVWUDWLYH HW TXLO UHVSHFWH FHW DJHQGD FHV IRUPDOLWpVVLPSRVDQW SRXU WRXW pWDEOLVVHPHQW UHFHYDQW GX SXEOLF RX LQVWDOODWLRQ RXYHUWH DX SXEOLFQD\DQWSDVDFFRPSOLOHVGLOLJHQFHVGHPLVHHQDFFHVVLELOLWpSUpYXHVSDUODORLQ 2005-102 GXIpYULHUSRXUOpJDOLt des droits et des chances, la participation et la citoyennet des personnes handicapes .

La loi du 11 fvrier 2005 ayant t adopte sans que son impact ait t correctement valu en amont, le Parlement a ainsi d lgifrer nouveau (et dans OXUJHQFH Sour KDELOLWHU OH *RXYHUQHPHQW j DPpQDJHU SDU YRLH GRUGRQQDQFHV OHdispositif initial, compte tenu GHVGLIILFXOWpVFRQFUqWHVDX[TXHOOHVVRQDSSOLFDWLRQVHVWKHXUWpH&HVWOjXQERQH[HPSOHGXQHPpWKRGHRXSOXVH[DFWHPHQW GXQHDEVHQFHGHmthode) de production normative avec laquelle il faut rompre, car mal lgifrer conduit lgifrer davantage.

Mal lgifrer conduit non seulement faire peser sur les destinataires de la loi des charges excessives et des contraintes irralistes, mais aussi OpJLIpUHU HQFRUH GDYDQWDJH SXLVTXLO IDXW XQH nouvelle loi pour rparer les malfaons (et, dans le cas de la loi du 11 fvrier 2005, reporter les effets) GXQHORLDQWpULHXUHPDOSUpSDUpH

Si des progrs ont incontestablement t rpDOLVpVGHSXLVTXHOpODERUDWLRQGXQHpWXGHGLPSDFWHVWGHYHQXHXQHREOLJDWLRQFRQVWLWXWLRQQHOOHSRXUOHVSURMHWVde loi que le Gouvernement dpose sur le bureau des assembles parlementaires (1), LO QHQ GHPHXUH SDVPRLQV TXH OD TXDOLWp GH OpWXGH GLPSact sera sujette caution WDQWTXHOHWUDYDLOGpYDOXDWLRQrestera purement interne aux DGPLQLVWUDWLRQVjORULJLQHGHVSURMHWVGHORLHWTXLOQHVHUDSDVVRXPLVau regard externe et indpendant de reprsentants de la socit civile.

I. 5(1'5(/e9$/8$7,21EX ANTE DE LA NORME PLUS INDPENDANTE

Devant la mission, le secrtaire GeWDWDXSUqVGX3UHPLHUPLQLVWUHFKDUJpdes relations avec le Parlement, M. Jean-Marie Le Guen, notait que les tudes GLPSDFW DSSDUDLVVHQW DXMRXUGKXL FRPPH XQ H[HUFLFH LPSRVp HW SUHQQHQWSDUIRLVODIRUPHGXQH[SRVpGHVPRWLIVbisDORUVTXHOOHVGHYUDLHQWSHUPHWWUHDX *RXYHUQHPHQW GH VDVVXUHU TXH OD UpIRUPH TXLO YHXW PHWWUH HQ XYUH HVW

(1) Article 39 de la Constitution tel que modifi par la loi constitutionnelle n 2008-724 du 23 juillet 2008 de

modernisation des institutions de la Ve Rpublique, et loi organique n 2009-403 du 15 avril 2009 relative Oapplication des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution.

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RSSRUWXQH HW DX 3DUOHPHQW GrWUH FRUUectement inform sur la porte sociale, pFRQRPLTXH EXGJpWDLUH RX HQYLURQQHPHQWDOH GHV WH[WHV TXRQ OXL GHPDQGHGDGRSWHU/XQHGHVFDXVHVGHFHWWHGpIDLOODQFHHVWTXHOHPLQLVWqUHSRUWHXUGXQWH[WHHVWDXVVLFHOXLTXLUpGLJHOpWXGHGLPSDFW'XQSRLQW de vue scientifique, il HVWSUREOpPDWLTXHGHGHPDQGHUjTXHOTXXQGHMXJHUGHORSSRUWXQLWpGHODFWLRQTXLOYHXWPHQHU .

Si OpYDOXDWLRQex ante GH OLPSDFWGHVQRUPHV WHQGjVDPpOLRUHUGHSXLVTXHOOHHVWGHYHQXHSRXU OHVSURMHWVGH ORLXQHREOLJDWLon constitutionnelle, elle IDLWHQFRUHOREMHWGHQRPEUHXVHVFULWLTXHVWHQDQWQRWDPPHQWjFHTXHOOHUHVWHXQprocessus purement interne aux administrations qui produisent les textes, contrairement aux pratiques adoptes par certains de nos voisins europens en PDWLqUHGpWXGHGLPSDFW

A. /e/$%25$7,21 '(6 e78'(6 ',03$&7 EN FRANCE : UN PROCESSUS PUREMENT INTERNE AUX ADMINISTRATIONS PRODUCTRICES DE TEXTES.

Sans ngliger les importants progrs accomplis par les administrations en PDWLqUHGpODERUDWLRQGHVpWXGHVGLPSDFWGRQW LO IDXW VRXOLJQHUTXH OHFDUDFWqUHREOLJDWRLUH HVW UpFHQW OD PLVVLRQ D SX FRQVWDWHU TXH OpYDOXDWLRQ ex ante de OLPSDFWGHQRUPHVVRXIIUe GHODFXQHVTXHOOHSURSRVHGHFRPEOHU

1. /REOLJDWLRQ constitutionnelle GDVVRUWLU de nombreux projets de loi GXQHpWXGHGLPSDFWHVWUpFHQWH.

a. Avant la rforme constitutionnelle du 23 juillet 2008 OpODERUDWLRQGXQHpWXGHGLPSDFWQpWDLWTXXQHIDFXOWp au regard des exigences de la Constitution.

Dans le sillage du clbre rapport public du ConsHLOGeWDWGHVXUODscurit juridique, dans lequel la haute juridiction avait mis un jugement svre sur la prolifration des normes et la dtrioration de leur qualit, la mission sur les UHVSRQVDELOLWpVHW ORUJDQLVDWLRQGH OeWDWFRQGXLWHSDU0 Jean Picq avait appel en 1994 lgifrer avec mesure et matriser la production des normes, leur nombre et plus encore leur qualit HQ DPpOLRUDQW OpYDOXDWLRQex ante de leur impact ( 1 ). Ces recommandations inspirrent les circulaires du Premier PLQLVWUHGHVQRYHPEUHHWMDQYLHUUHODWLYHVDX[pWXGHVGLPSDFWDFFRPSDJQDQWOHVSURMHWVGHORLHWGHGpFUHWHQ&RQVHLOGeWDW

i. Le rapport de la mission conduite par M. Jean Picq sur les UHVSRQVDELOLWpVHWORUJDQLVDWLRQGHOeWDW

CoQVWDWDQWTX en trente ans, le nombre des lois nouvelles votes en une DQQpH V[tait] accru de 35 % et celui des dcrets de 20 % et que cette (1) /eWDWHQ)UDQFH : servir une nation ouverte sur le monde , Rapport de la mission sur les responsabilits HWORUJDQLVDWLRQGHOeWDWPDLSS 28-29.

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VLWXDWLRQ Q[tait] pas uniquement imputable la complexit croissante de Oenvironnement socio-conomique , mais aussi un travers dans la conduite GHOeWDWTXLWHQGWURSVRXYHQWjMX[WDSRVHUGHVWH[WHVQRXYHDX[SOXW{WTXjWLUHUparti et, le cas chant, enrichir une construction raisonne et mthodique du systme de normes , la mission conduite par M. Jean Picq a suggr G imposer TXH WRXW SURMHW GH ORL IDVVH OREMHW GXQH pWXGH GLPSDFW SUpDODEOH [qui] SRUWHUDLW VXU OHQYLURQQHPHQW MXULGLTXH WH[WHV H[LVWDQWV RX HQ SURMHW DX SODQnational et international), sur les consquences budgtaires et sur les cots induits SRXUODVRFLpWpHWSRXUOpFRQRPLH (1).

&HWWHSUpFRQLVDWLRQQDpWpTXHSDUWLHOOHPHQWVXLYLHSDUOHVJRXYHUQHPHQWVVXFFHVVLIV TXL QRQW SDV pULJp OpODERUDWLRQ GXQH pWXGH GLPSDFW SUpDODEOH HQobligation de nature constitutionnelle, mais seulement en ardente obligation rsultant de circulaires et dpourvues de vritable sanction.

ii. Les circulaires du Premier ministre des 21 novembre 1995 et 26 janvier 1998

/pODERUDWLRQGXQHpWXGHGLPSDFWSUpDODEOHSRXUOHVSURMHWVGHORLHWGHdFUHW HQ &RQVHLO GeWDW D GDERUG IDLW OREMHW GXQH H[SpULPHQWDWLRQ HQapplication de la circulaire du Premier ministre du 21 novembre 1995. Soucieux G endiguer la prolifration des textes lgislatifs et rglementaires qui rend DXMRXUGKXL OH GURLW REVFur, instable et, finalement, injuste , M. Alain Jupp, alors Premier ministre, a demand aux membres de son gouvernement GH[SpULPHQWHU j FRPSWHU GX er janvier 1996 pour les projets de loi et du 1er juillet 1996 pour les principaux projets de dcret, unH pWXGH GLPSDFWcomportant au moins une analyse prcise :

GHV DYDQWDJHV DWWHQGXV GHV WH[WHV DSSRUWDQW OD GpPRQVWUDWLRQ TXDXUHJDUGGHOpWDWGXGURLWHWGHODVLWXDWLRQGHIDLWH[LVWDQWVHWGHOeurs insuffisances, les objectifs viss ne peuvent tre aWWHLQWV SDU GDXWUHV YRLHV TXH OpGLFWLRQ GHnouvelles normes juridiques ;

des incidences, directes ou indirectes, court et moyen terme, sur OHPSORL QRWDPPHQW j SDUWLU GX ELODQ GH ODSSOLFDWLRQ GHPHVXUHV VHPEODEOHV jOpWUDQJHU GH WUDYDX[ GH PRGpOLVDWLRQ pFRQRPLTXH GHQTXrWHV TXDOLWDWLYHV RXHQFRUHGpWXGHVGHUHQWDELOLWpVRFLR-conomique ;

GHVLQFLGHQFHVILQDQFLqUHVVXUOHEXGJHWGHOeWDWGHODQQpHHQFRXUVHWle cas chant, sur ceux des quatre annes suivantes, ainsi que sur les budgets des collectivits territoriales ;

GHV LQFLGHQFHV VXU OD SURWHFWLRQ GH OHQYLURQQHPHQW HW VXU GDXWUHVintrts gnraux ;

des incidences en termes de formalits administratives ; (1) Idem.

20

des raisons pour lesquelles le texte est, ou non, rendu applicable outre-mer HW VLO HVW DSSOLFDEOH OHV FRQGLWLRQV GH FHWWH DSSOLFDWLRQ DGDSWDWLRQrespect des procdures consultatives, etc.) ;

GHV FRQVpTXHQFHV HQ WHUPHV GH FRPSOH[LWp GH ORUGRQQDQFHPHQWjuridique le Premier ministre souhaitant alors que tout projet de texte [soit] GRUpQDYDQW DFFRPSDJQp GH SURSRVLWLRQV GDEURJDWLRQ GH GLVSRVLWLRQV DXPRLQVquivalentes en termes de niveau de norme et de volume et que, lorsque des PRGLILFDWLRQV PXOWLSOHV GXQ WH[WH LQLWLDO DERXWLVVHQW j XQH SUpVHQWDWLRQfragmente des dispositions en vigueur rendant celles-ci illisibles, un texte FRQVROLGpVRLWGDQVWRXWHODPHVXUHGXSRVVLEOHMRLQWjOpWXGHGLPSDFW

/HPDQTXHPHQWDX[GLUHFWLYHVIL[pHVSDUOHFKHIGX*RXYHUQHPHQWQDYDLWGDXWUHVDQFWLRQTXH la possibilit :

pour le cabinet du Premier ministre, de reporter une runion LQWHUPLQLVWpULHOOHFRQVDFUpHjOH[DPHQGXQSURMHWGHWH[WHVDXIXUJHQFHGPHQWjustifie) ;

pour le secrtaire gnral du Gouvernement, de surseoir la WUDQVPLVVLRQDX&RQVHLOGeWDWGXQSURMHt de loi ou de dcret et la signature ou ODSXEOLFDWLRQGXQGpFUHW ;

SRXU OH &RQVHLO GeWDW GDMRXUQHU OH[DPHQ GXQ SURMHW GH ORL RX GHdcret.

8QELODQ GH OH[SpULPHQWDWLRQ GpFLGpH SDU0 Alain Jupp ayant montr ORSSRUWXQLWp GH OD SpUHQQLVHU 0. Lionel Jospin, devenu Premier ministre, a adress aux membres de son gouvernement, le 26 janvier 1998, une circulaire UHODWLYHjOpWXGHGLPSDFWGHVSURMHWVGHORLHWGHGpFUHWHQ&RQVHLOGeWDW

Conformment cette circulaire, tous les projets de loiGRUGRQQDQFHHWGHGpFUHWHQ&RQVHLOGeWDWGHYDLHQWjFRPSWHUGXer fvrier 1998, tre assortis GXQH pYDOXDWLRQ a priori de leurs effets administratifs, juridiques, sociaux, conomiques et budgtaires.

Toutefois, les projets de loi de finances et de financement de la scurit sociale taient soumis une valuation allge, tandis que les projets de loi GKDELOLWDWLRQpWDLHQWGLVSHQVpVGHWRXWHpWXGHGLPSDFWSUpDODEOHWRXWFRPPHOHVSURMHWV GH ORL SRUWDQW UDWLILFDWLRQ GRUGRQQDQFHV VDXI VLOV FRPSortaient des dispositions venant modifier celles des ordonnances).

Prcisant que OH GHJUp GH GpWDLO HW OD ILQHVVH GH ODQDO\VH GH OpWXGHGLPSDFW[devaient] rWUHSURSRUWLRQQHOVjOLPSRUWDQFHGHVPHVXUHVSURSRVpHVHWjleurs consquences sur la socit, OpFRQRPLH HW ODGPLQLVWUDWLRQ , la circulaire du 26 janvier 1998 DUHSULVSRXU OHVVHQWLHO ODPpWKRGRORJLHGHVpWXGHVGLPSDFWpropose par la circulaire du 21 novembre 1995, en y ajoutant de nouvelles exigences :

21

ODQDO\VH GHV HIIHWV PLFURpFRQRPLTXHV et macroconomiques des mesures proposes avec un chiffrage permettant de prendre en compte le cot induit par les projets de textes et les formalits nouvelles, spcialement pour les entreprises ;

une mise en perspective pluriannuelle des charges ou des conomies envisages ;

ODSUpVHQWDWLRQGXQELODQFRWV-avantages ;

OLQGLFDWLRQGHOD OLVWHGHVPRGLILFDWLRQV LQWHUYHQXHVGHSXLVGL[DQVVXUXQWH[WHORUVTXHFHGHUQLHUIDLWOREMHWGHGLVSRVLWLRQVPRGLILFDWLYHVPXOWLSOHV

Rappelant que OpWXGHGLPSDFW [devait] tre un document vivant et que son contenu devait tre progressivement enrichi et adapt au fur et mesure de OpYROXWLRQ GX WH[WH ORUV GHV GLYHUVHV SKDVHV GH VD SUpSDUDWLRQ , le Premier ministre a recommand aux membres du GouYHUQHPHQW GDVVRFLHU j VRQpODERUDWLRQQRQVHXOHPHQWOHVVHUYLFHVGLQVSHFWLRQGHFRQWU{OHGHSURVSHFWLYHHWGvaluation de leur propre ministre, mais aussi les services territoriaux RSpUDWLRQQHOV TXL VRQW OH SOXV VRXYHQW FKDUJpV GH ODPLVH HQXYUH Ges textes, ainsi que OHVFDSDFLWpVGH[SHUWLVHGDXWUHVPLQLVWqUHVTXHOHOHXU Ainsi labore, OpWXGH GLPSDFW DYDLW YRFDWLRQ j rWUH WUDQVPLVH DX[ RUJDQLVPHV GRQW ODconsultation tait obligatoire DLQVLTXDX3DUOHPHQW

Cependant, le non-respect des recommandations du Premier ministre ne IDLVDLW OREMHW GDXFXQH DXWUH VDQFWLRQ TXH OD SRVVLELOLWp SRXU OH FDELQHW GH FHGHUQLHU HW SRXU OH VHFUpWDULDW JpQpUDO GX *RXYHUQHPHQW GH UHIXVHU OH[DPHQLQWHUPLQLVWpULHO GXQ SURMHW GH WH[WH et encore, sous rservH GH FH TXLO QHVDJLVVDLWSDVGXQ cas exceptionnel dment justifi par une extrme urgence .

Il a fallu quatorze ans pour que soit mise HQXYUHODUHFRPPDQGDWLRQGXrapport Picq WHQGDQW j IDLUH GH OpODERUDWLRQ GXQH pWXGH GLPSDFW XQH YpULWDEOHobligation, passible de sanctions prvues par la Constitution, et non une simple facult laisse la discrtion du Gouvernement.

b. Depuis la rforme constitutionnelle du 23 juillet 2008 OpODERUDWLRQGXQH pWXGH GLPSDFW HVW XQH REOLJDWLRQ constitutionnelle dont le non-respect Qa cependant pas encore t sanctionn par le Conseil constitutionnel.

Suivant la proposition n 25 du comit de rflexion et de proposition sur la modernisation et le rquilibrage des institutions de la Ve Rpublique (plus connu sous le nom de comit Balladur ), le Parlement a adopt, le 23 juillet 2008, la loi constitutionnelle n 2008-724 GRQW ODUWLFOH D LQWURGXLW j ODUWLFOHGH ODConstitution un alina 3 prvoyant que la prsentation des projets de loi dposs GHYDQWOAssemble nationale ou le Snat rpond aux conditions fixes par une loi

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organique , laquelle dispose que OHV SURMHWV GH ORL IRQW OREMHW GXQH pWXGHGLPSDFW (1).

i. La Constitution et la loi organique du 15 avril 2009 contraignent le Gouvernement assortir de nombreux SURMHWV GH ORL GXQH pWXGHGLPSDFW.

/D &RQVWLWXWLRQ QH IDLW SDV H[SOLFLWHPHQW UpIpUHQFH j OD QRWLRQ GpWXGHGLPSDFW&HVWjODORLRUJDQLTXHGXDYULOTXLOHVWUHYHQXGHSUpFLVHUTXHles projets de loi GHYDLHQW rWUH DVVRUWLV GHGRFXPHQWV UHQGDQW FRPSWHGH OpWXGHGLPSDFWORUVGHOHXUWUDQVPLVVLRQDX&RQVHLOGeWDWHWGHOHXUGpS{WVXUOHEXUHDXGH OD SUHPLqUH DVVHPEOpH VDLVLH /DUWLFOH GH FHWWH ORL RUJDQLTXH SUpYRLW TXHOpWXGH GLPSDFW GRLW FRPSUHQGUH XQH pWXGH GRSWLRQV GpILQLVVDnt les objectifs poursuivis par le projet de loi, recensant les options possibles en dehors de Ointervention de rgles de droit nouvelles et exposant les motifs du recours une nouvelle lgislation. Ce mme article 8 dispoVH TXH ODGLWH pWXGH GLPSDFW GRLWcomporter neuf rubriques exposant avec prcision :

ODUWLFXODWLRQGXSURMHWGHORLDYHFOHGURLWHXURSpHQHQYLJXHXURXHQFRXUVGpODERUDWLRQHWVRQLPSDFWVXUORUGUHMXULGLTXHLQWHUQH

OpWDW GDSSOLFDWLRQ GX GUoit sur le territoire national dans le ou les domaines viss par le projet de loi ;

OHVPRGDOLWpV GDSSOLFDWLRQ GDQV OH WHPSV GHV GLVSRVLWLRQV HQYLVDJpHVles textes lgislatifs et rglementaires abroger et les mesures transitoires proposes ;

les coQGLWLRQV GDSSOLFDWLRQ GHV GLVSRVLWLRQV HQYLVDJpHV GDQV OHVcollectivits >GRXWUH-mer], en Nouvelle-Caldonie et dans les Terres australes et antarctiques franaises, en justifiant, le cas chant, les adaptations proposes et ODEVHQFHGDSSOLFDWLRQGHVdispositions certaines de ces collectivits ;

OpYDOXDWLRQ GHV FRQVpTXHQFHV pFRQRPLTXHV ILQDQFLqUHV VRFLDOHV HWenvironnementales, ainsi que des cots et bnfices financiers attendus des GLVSRVLWLRQVHQYLVDJpHVSRXUFKDTXHFDWpJRULHGDGPLQLVWUDWLRQs publiques et de personnes physiques et morales intresses, en indiquant la mthode de calcul retenue ;

OpYDOXDWLRQGHVFRQVpTXHQFHVGHVGLVSRVLWLRQVHQYLVDJpHV VXU OHPSORLpublic ;

les consultations qui ont t menes avant la saisine du Conseil deWDW ;

VLO\DOLHXOHVVXLWHVGRQQpHVSDUOH*RXYHUQHPHQWjODYLVGX&RQVHLOconomique, social et environnemental ; (1) Article 8 de la loi organique n 2009-403 du 15 avril 2009 relaWLYHjOapplication des articles 34-1, 39 et

44 de la Constitution.

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ODOLVWHSUpYLVLRQQHOOHGHVWH[WHVGDSSOLFDWLRQQpFHVVDLUHV.

5DSSHORQVTXHGDQVODYHUVLRQTXHQDYDLHQWDGRSWpHOHVGHX[DVVHmbles, ODUWLFOH GH OD ORL RUJDQLTXH GX DYULO IDLVDLW pJDOHPHQW REOLJDWLRQ DX*RXYHUQHPHQW GLQGLTXHU GDQV OpWXGH GLPSDFW MRLQWH DX SURMHW GH ORL OHV orientations principales et le dlai prvisionnel de publication des textes GDSSOLFDWLRQ ncessaires. Toutefois, le Conseil constitutionnel a censur ce PHPEUH GH SKUDVH HVWLPDQW TXHQ WDQW TXLO FRPSRUWDLW injonction au *RXYHUQHPHQWGLQIRUPHUOH3DUOHPHQWVXUOHVRULHQWDWLRQVSULQFLSDOHVHWOHGpODLprvisionnel de publication des disSRVLWLRQV UpJOHPHQWDLUHV TXLO GHYDLW prendre GDQV OH[HUFLFHGH ODFRPSpWHQFHH[FOXVLYHTXLO tient des articles 13 et 21 de la Constitution, il mconnaissait le principe de sparation des comptences du pouvoir lgislatif et du pouvoir rglementaire, et que, ds lors, il tait contraire la Constitution (1). Cet tat de la jurisprudence constitutionnelle parat condamner WRXWH LQLWLDWLYH WHQGDQW j SHUPHWWUH DX3DUOHPHQW GHxiger la communication des SURMHWVGHGpFUHWVGDSSOLFDWLRQORUVGHOH[DPHQGHVprojets de loi.

/DPLVVLRQ VRXOLJQH HQ RXWUH TXH OREOLJDWLRQ GpODERUDWLRQ GXQH pWXGHGLPSDFWUpSRQGDQWDX[SUHVFULSWLRQVGH ODUWLFOHGH OD ORLGXDYULOQHconcerne que certains projets de loi (au demeurant, les plus nombreux) :

projets de loi ordinaire ;

projets de loi organique ;

projets de loi de programmation autres que ceux relatifs aux finances publiques.

Seules certaines dispositions des projets de loi de finances et de ILQDQFHPHQWGHODVpFXULWpVRFLDOHGRLYHQWIDLUHOREMHWGXQHpWXGHGLPSDFW

6DJLVVDQWGHVSURMHWVGHORLGHILQDQFHVLQLWLDOHHWUHFWLILFDWLYHOHVDUWLFOHV51 et 53 de la loi organique n 2001-692 du 1er aot 2001 relative aux lois de finances ( LOLF VRXPHWWHQW j OREOLJDWLRQ GpYDOXDWLRQ SUpDODEOH WRXV les articles fiscaux figurant en premire ou seconde partie de la loi de finances, les dispositions de la premire partie de la loi de finances relatives aux autres UHVVRXUFHVGHOeWDWGqVORUVTXHOOHVDIIHFWHQWOpTXLOLEUHEXGJpWDLUHDLQVLTXHOHVdispositions de la seconde partie de la loi de finances qui relvent du domaine facultatif et partag de ce type de lois (2)$XFXQHREOLJDWLRQGpYDOXDWLRQSUpDODEOHQHVWSUpYXHSRXUOHVGLVSRVLWLRQVUHOHYDQWGXGRPDLQHREOLJDWRLUHHWH[FOXVLIGHVlois de fiQDQFHVQRWDPPHQWOHVFRQGLWLRQVJpQpUDOHVGHOpTXLOLEUHEXGJpWDLUHRXles autorisations de plafonds), ni pour celles relevant du domaine facultatif et exclusif de ces lois.

(1) Conseil constitutionnel, dcision n 2009-579 DC du 9 avril 2009, considrant n 16. (2) Article 34, II, 7 de la loi organique n 2001-692 du 1er aot 2001 relative aux lois de finances ( LOLF ).

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4XDQW DX[ SURMHWV GH ORL GH ILQDQFHPHQW GH OD VpFXULWp VRFLDOH ODUWLFOHLO 111-GXFRGHGHODVpFXULWpVRFLDOHQLPSRVHGpWXGHGLPSDFWSUpDODEOHTXHpour ce qui concerne les dispositions relevant du domaine facultatif et partag de ces lois (1).

Les projets de loi GKDELOLWDWLRQ prendre des ordonnances et les projets de loi tendDQWjDXWRULVHUODUDWLILFDWLRQRXODSSUREDWLRQGXQWUDLWpRXDFFRUGLQWHUQDWLRQDOVRQWVRXPLVjXQHpWXGHGLPSDFWDOOpJpH (2).

Enfin, un certain nombre de projets de loi sont dispenss de toute pWXGHGLPSDFW :

projets de rvision constitutionnelle ;

projets de loi prorogeant des tats de crise ;

projets de loi de programmation des finances publiques ;

projets de loi de rglement (3) ;

SURMHWV GH ORL GH UDWLILFDWLRQ GXQH RUGRQQDQFH j PRLQV TXLOV QHcomportent des dispositions nouvelles allant au-GHOjGH OD UHFWLILFDWLRQGHUUHXUVPDWpULHOOHVGDQVOHWH[WHGHORUGRQQDQFHRXGDMXVWHPHQWVGHFRKpUHQFHMXULGLTXH

A fortioriVRQWpJDOHPHQWGLVSHQVpVGHWRXWHpWXGHGLPSDFW : OHV SURMHWV GRUGRQQDQFHV prises sur le fondement des articles 38 et

74-1 de la Constitution ;

les propositions de loi ; les amendements GRULJLQHJRXYHUQHPHQWDOHRXSDUOHPHQWDLUH 6LOHVWYUDLTXHOREOLJDWLRQGpODERUHUXQHpWXGHGLPSDFWDpWppFDUWpHRX

allge pour un certain nombre de textes, LO QHQ UHVWH SDV PRLQV TXH VRQinscription dans la Constitution a contribu diffuser au sein des administrations XQH FXOWXUH HW XQH GLVFLSOLQH GH OpYDOXDWLRQ SUpDODEOH GDXWDQW SOXV TXHcontrairement ce qui ressortait des circulaires des 21 novembre 1995 et

(1) Article LO 111-3, V, du code de la scurit sociale. (2) (QDSSOLFDWLRQ GX GHUQLHU DOLQpD GH ODUWLFOH GH OD ORL RUJDQLTXH GX DYULO les projets de loi WHQGDQW j DXWRULVHU OD UDWLILFDWLRQ RX ODSSUREDWLRQ GXQ WUDLWp RX accord international doivent tre accompagns de documents prcisant les objectifs poursuivis par les traits ou accords, estimant leurs consquences conomiques, financires, sociales et environnementales, analysant leurs effets sur Oordre juridique frDQoDLVHWSUpVHQWDQWOKLVWRULTXHGHVQpJRFLDWLRQVOtat des signatures et des ratifications, ainsi que, le cas chant, les rserves ou dclarations interprtatives exprimes par la France .

(3) Il faut cependant noter que les projets de loi de rglement doivent tre assortis de nombreux documents en DSSOLFDWLRQGHODUWLFOHGHOD/2/)SDUPLOHVTXHOVOHVDQQH[HVH[SOLFDWLYHVprsentant les recettes et les dpeQVHV HIIHFWLYHVGXEXGJHW GH Oetat ainsi que le montant dfinitif des crdits ouverts et des dpenses constates, par programme ou par dotation, OHV UDSSRUWV DQQXHOVGHSHUIRUPDQFHV RX HQFRUH Oavis du Haut Conseil des finances publiques.

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26 janvier 1998, une sanction particulirement lourde est prvue en cas de manquement grave. En effet, le Parlement a introduit HQjODUWLFOHGHODConstitution, un alina 4 prvoyant que les projets de loi ne peuvent tre inscrits ORUGUHGXMRXUVLOD&RQIpUHQFHGHVSUpVLGHQWVGHODSUHPLqUHDVVHPEOpHVDLVLHconstate que les rgles fixes par la loi organique sont mconnues HWTX en cas de dsaccord entre la Confrence des prsidents et le Gouvernement, le prsident GH ODVVHPble intresse ou le Premier ministre peut saisir le Conseil constitutionnel qui statue dans un dlai de huit jours (1).

ii. La Confrence des prsidents GHO$VVHPEOpHQDWLRQDOHQDMDPDLVXVpGH OD SRVVLELOLWp TXL OXL HVW UHFRQQXH GH VRSSRVHU j OLQVFULption ORUGUHGXMRXUGHO$VVHPEOpHQDWLRQDOHGXQSURMHWGHORLGRQWOpWXGHGLPSDFWprsente de graves insuffisances.

Jusque WUqVUpFHPPHQWDXFXQHGHVGHX[DVVHPEOpHVQDYDLWIDLWXVDJHGHODSRVVLELOLWpUHFRQQXHjVD&RQIpUHQFHGHVSUpVLGHQWVGHVRSSRVHUjOLQVFULSWLRQGXQSURMHWGHORLjVRQRUGUHGXMRXU

Le 26 juin dernier, la Confrence des prsidents du Snat a, pour la premire fois, dcid de retirer de son ordre du jour un projet de loi au motif que VRQ pWXGH GLPSDFW SUpVHQWDLW j VHV \Hux, de graves lacunes au regard des H[LJHQFHVGHODUWLFOHGHODORLRUJDQLTXHGXDYULO

Si le Snat a ainsi sanctionn ce qui lui paraissait tre un manquement JUDYH j OREOLJDWLRQ FRQVWLWXWLRQQHOOH GpODERUDWLRQ GXQH pWXGH GLPSDFW OHConseil constitutionnel, saisi la suite du dsaccord du Premier ministre avec ce FRQVWDWV\HVW OXLUHIXVp,ODHVWLPpTXHQOHVSqFHOHSURMHWGH loi relatif la dlimitation des rgions, aux lections rgionales et dpartementales et modifiant le calendrier lectoral, pWDLWDVVRUWLGXQHpWXGHGLPSDFWTXL conformment au GHX[LqPHDOLQpDGHODUWLFOHGHODORLRUJDQLTXHGXDYULO [comprenait] des dveloppements relatifs diffrentes options possibles sur les dlimitations des rgions, les lections rgionales et dpartementales et la dure des mandats des membres des conseils rgionaux et des conseils dpartementaux , qui expos[ait] les raisons des choix oprs par le Gouvernement et en prsent[ait] les consquences prvisibles , qui rpond[ait] celles des autres prescriptions GHODUWLFOHGHODORLRUJDQLTXHGXDYULOTXLWURXY[ai]ent effectivement VDSSOLTXHUFRPSWHWHQXGHOREMHWGHVGLVSRVLWLRQVGXSURMHWGHORLHQFDXVH . Et OH&RQVHLO GDMRXWHU TXLO QH VDXUait en particulier tre fait grief cette tude GLPSDFWGHQHSDVFRPSRUWHUGHGpYHORSSHPHQWVVXU OpYROXWLRQGXQRPEUHGHVemplois publics ds lors que le Gouvernement ne mentionn[ait] pas la modification de ce nombre dans les objectifs poursuivis par ce projet de loi et TXLOQpWDLW HQRXWUHSDVpWDEOLTXLOD[vait] t soumis des consultations dans GHVFRQGLWLRQVTXLDXUDLHQWGrWUHH[SRVpHVGDQVOpWXGHGLPSDFW (2). (1) ,OFRQYLHQWGHVRXOLJQHUTXHFHWWHSRVVLELOLWpGHUHIXVGLQVFULSWLRQGXQSURMHWGHORLjORUGUHGX MRXUGXQH

assemble ne concerne ni les projets de loi de finances ni les projets de loi de financement de la scurit sociale.

(2) Conseil constitutionnel, dcision n 2014-12 FNR du 1er juillet 2014, considrant n 6.

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FH MRXU OH &RQVHLO FRQVWLWXWLRQQHO QD GRQF MDPDLV FRQVWDWpGLQVXIILVDQFHV JUDYHV GXQH pWXGH GLPSDFW DX UHJDUG GHV H[LJHQFHV GH OD ORLorganique du 15 avril 2009.

Pour sa part, OD&RQIpUHQFH GHV SUpVLGHQWV GH O$VVHPEOpH QDWLRQDOH QDMDPDLV UHFRXUX j OD SRVVLELOLWp TXL OXL HVW SRXUWDQW RXYHUWH GH VRSSRVHU jOLQVFULSWLRQ j ORUGUH GX MRXU GXQ SURMHW GH ORL GRQW OpWXGH GLPSDFW SUpVHQWHGLPSRUWDQWHVODFXQHV

Votre rapporteur note cependant que notre assemble a commenc de VHPSDUHUSOHLQHPHQWGHVHQMHX[OLpVjODTXDOLWpGHVpWXGHVGLPSDFWMRLQWHVDX[projets de loi puisque celle-FL D IDLW OREMHW GH dbats en Confrence des prsidents plusieurs reprises depuis la XIIIe lgislature. Tel fut notamment le FDVjORFFDVLRQGHOH[DPHQGX SURMHWGHORLUHODWLIjOLPPLJUDWLRQen avril 2010, ou encore, rcemment, sur le pURMHW GH ORL JDUDQWLVVDQW ODYHQLU HW OD MXVWLFH GXsystme de retraites dont OpWXGH GLPSDFW a t juge conforme aux exigences organiques.

3RXU SHUPHWWUH j OD&RQIpUHQFH GHV SUpVLGHQWV GH[HUFHU HQ DPRQWdes dbats en commission, un contrle rigoureux de la qualit des tudes GLPSDFW TXL VRQW WUDQVPLVHV SDU OH *RXYHUQHPHQW l$VVHPEOpH QDWLRQDOHVHVW GRWpH GRXWLOV. &HVW DLQVL TXH depuis 2009 ODUWLFOH-5 du Rglement confie au FRPLWp GpYDOXDWLRQ HW GH FRQWU{OH &(& OD PLVVLRQ GDSSRUWHU VRQH[SHUWLVHVXUOHVpWXGHVGLPSDFWTXLDFFRPSDJQHQWOHVSURMHWVGHORLGpSRVpV par OH*RXYHUQHPHQWORUVTXLOHVWVDLVLGXQHGHPDQGHHQFHVHQVGXSUpVLGHQWGHODcommission laquelle un projet de loi a t renvoy, notamment afin de GpWHUPLQHU VL FHV pWXGHV VDWLVIRQW DX[ H[LJHQFHV SUpYXHV j ODUWLFOH GH OD ORLorganique du 15 avril 2009.

/RUJDQLVDWLRQFRQFUqWHGHOH[DPHQGHVpWXGHVGLPSDFWYDULHQWVHORQles commissions permanentes. Toutefois, ds novembre 2009, la demande de ODQFLHQ 3UpVLGHQW GH O$VVHPEOpH QDWLRQDOH 0 %HUQDUG $FFR\HU GHV GpSXWpVPHPEUHVGXFRPLWpGpYDOXDWLRQHWGHFRQWU{OH&(&00&ODXGH*RDVJXHQHWJean Mallot, ont, dans un rapport, formul des recommandations afin GKDUPRQLVHU OHV SURFpGXUHV GH[DPHQ GHV pWXGHV GLPSDFW HQWUH OHV GLIIpUHQWHVcommissions permanentes (1).

WLWUH GH[HPSOH, lors de son audition, notre collgue Jean-Luc :DUVPDQQDDLQVLLQGLTXpTXHORUVTXLOpWDLWSUpVLGHQWGHODFRPPLVVLRQ des Lois, il avait interpell plusieurs reprises des ministres pour leur faire remarquer telle RX WHOOH ODFXQH GDQV XQH pWXGH GLPSDFW HW OHXU GHPDQGHU HQ FRQVpTXHQFH GHVLQIRUPDWLRQV FRPSOpPHQWDLUHV VDQV WRXWHIRLV UHFRXULU j O arme atomique de ODrticle 39, alina 4, de la Constitution.

(1) 5DSSRUWGLQIRUPDWLRQQ 2094 IDLWDXQRPGXFRPLWpGpYDOXDWLRQHWGHFRQWU{OHGHVSROLWLTXHVSXEOLTXHVVXU OHV FULWqUHV GH FRQWU{OH GHV pWXGHV GLPSDFW DFFRPSDJQDQW OHV SURMHWV GH ORL SDU 00 Claude Goasguen et Jean Mallot, dputs.

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6L OpYDOXDWLRQSUpDODEOHGH OLPSDFWGHVSURMHWVGH ORLQDpWpHQFRUHpWpsanctionne ni par le Conseil constitutionnel ni par la Confrence des prsidents de notre assemble, LO HVW QpDQPRLQV VDWLVIDLVDQW TXHOOH UHOqYHGpVRUPDLV GXQHobligation constitutionnelle.

2QQHSHXWHQGLUHDXWDQWGH OpYDOXDWLRQGH OLPSDFWGHVSURMHWV GDFWHV rglementaires. En effet, aucun texte gnral ne vient rendre obligatoire la SURGXFWLRQGXQHpWXGHGLPSDFWSRXUFHVWH[WHV&elle-ci QHVWXQHREOLJDWLRQTXHpour les ordonnances, dcrets et arrts relatifs aux entreprises et aux collectivits territoriales (1).

/DUWLFOH5 1213-27 du code gnral des collectivits territoriales prcise en effet que les projets de textes rglementaires qui crent ou modifient des normes applicables aux collectivits territoriales et leurs tablissements publics HWTXLVRQWGRQFVRXPLVj ODYLVGX&RQVHLOQDWLRQDOGpYDOXDWLRQGHVQRUPHV (2), VRQWDFFRPSDJQpVGXQUDSSRUWGHSUpVHQWDWLRQHW GXQHILFKHGLPSDFWIDLVDQWDSSDUDvWUHOHVLQFLGHQFHVWHFKQLTXHVHWOHVLQFLGHQFHVILQDQFLqUHVTXHOOHVTXHOOHVsoient, des mesures proposes pour les collectivits territoriales .

/HFRQVHLOQDWLRQDOGpYDOXDWLRQGHVQRUPHV applicables aux collectivits territoriales

'HSXLV OD SUpFpGHQWH OpJLVODWXUH OHV JRXYHUQHPHQWV VXFFHVVLIV VDSSXLHQW HQ PDWLqUH GHnormes applicables aux collectivits territoriales, sur une commission consultative GpYDOXDWLRQGHVQRUPHV&&(1FUppHDXVHLQGXFRPLWpGHVILQDQces locales (CFL) par la loi de finances rectificative n 2007-1824 du 25 dcembre 2007.

La CCEN, prside par M. Alain Lambert, ancien ministre, prsident du conseil gnral de O2UQH pWDLW FKDUJpH GpPHWWUH XQ DYLV VXU OLPSDFW ILQDQFLHU GHV PHVXUHV UpJlementaires crant ou modifiant des normes caractre obligatoire concernant les collectivits territoriales et leurs tablissements DLQVL TXH VXU OLPSDFW WHFKQLTXH HW ILQDQFLHU GHVpropositions de textes europens sur les collectivits territoriales et leurs tablissements. Le *RXYHUQHPHQW SRXYDLW pJDOHPHQW OD FRQVXOWHU VXU OHV SURMHWV GH ORL RX GDPHQGHPHQWconcernant les collectivits locales.

/H*RXYHUQHPHQWDHQWHQGXpULJHUOD&&(1HQPpGLDWHXUGHODQRUPHHQWUHOeWDWHWOHVcollectivits terriWRULDOHVJUkFHjXQpODUJLVVHPHQWGHVHVFRPSpWHQFHV TXLDGDLOOHXUVpWpprconis par MM. Alain Lambert et Jean Claude Boulard dans le rapport sur La lutte FRQWUHOLQIODWLRQQRUPDWLYHTXLOVRQWUHPLVDX3UHPLHUPLQLVWUHOHPDUV

La CCEN a t amene dployer encore davantage ses activits en se transformant en FRQVHLOQDWLRQDOGpYDOXDWLRQGHVQRUPHVDSSOLFDEOHVDX[FROOHFWLYLWpVWHUULWRULDOHVHWjOHXUVtablissements publics (CNEN).

(QHIIHWjOLVVXHGHVeWDWVJpQpUDX[GHODGpPRFUDtie territoriale organiss les 4 et 5 octobre 2012, le prsident du Snat, M. Jean-Pierre Bel, a confi au prsident de la commission des

(1) 2Q QRWHUD TXHQ RXWUH HQ DSSOLFDWLRQ GH ODrticle 2 du dcret n 2006-672 du 8 juin 2006 relatif la

cration, la composition et au fonctionnement de commissions administratives caractre consultatif, WRXW SURMHW GH GpFUHW FUpDQW RX UHQRXYHODQW XQH WHOOH FRPPLVVLRQ GRLW rWUH DFFRPSDJQp GXQH ptude GLPSDFW permettant notamment de vrifier que la mission impartie la commission rpond une QpFHVVLWpHWQHVWSDVVXVFHSWLEOHGrWUHDVVXUpHSDUXQHFRPPLVVLRQH[LVWDQWH .

(2) Article L. 1212-2 du code gnral des collectivits territoriales.

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Lois du Snat, M. Jean-Pierre Sueur, et la prsidente de la dlgation snatoriale aux collectivits territoriales et la dcentralisation, Mme Jacqueline Gourault, la mission de proposer des mesures en matire de rgulation des normes. Ces snateurs ont dpos le 12 novembre 2012 au Snat une proposition de loi visant crer une Haute autorit charge du contrle et GHOpYDOXDWLRQGHVQRUPHVDSSOLFDEOHVDX[FROOHFWLYLWpVORFDOHV

Cette proposition de loi est devenue la loi n 2013-921 du 17 octobre 2013 portant cration GXQFRQVHLOQDWLRQDOGpYDOXDWLRQGHVQRUPHV &1(1TXLSRXUUD rWUH VDLVLGH WH[WHVSOXVnombreux que ceux qui taient soumis la CCEN et qui pourra proposer la modification ou ODEURJDWLRQGHWH[WHV

ODVXLWHGHOpOHFWLRQGHVUHSUpVHQWDQWVGHVUpJLRQVGHVGpSDUWHPHQWVGHVFRPPXQHVHWGHVtablissements publics de coopration intercommunale fiscalit propre au Conseil national GpYDOXDWLRQGHVQRUPHV&1(1FHGHUQLHUDpWpLQVWDOOpOHMXLOOHWGHUQLHU

La circulaire du Premier ministre du 17 fvrier 2011 relative la simplification des normes concernant les entreprises et les collectivits WHUULWRULDOHV IRXUQLWXQPRGqOHGH ILFKHGLPSDFW VXU OHVFROOHFWLYLWpV WHUULWRULDOHVqui impose de prciser notamment :

OLQVHUWLRQGHODQRUPHHQYLVDJpHGDQVOHQYLURQQHPHQWMXULGLTXH ;

les consultations dj intervenues ou programmes ;

les collectivits territoriales et/ou groupements de collectivits concerns ;

OHVWLPDWLRQWRWDOHGHOLPSDFWILQDQFLHUGHODPHVXUHVDUpSDUWLWLRQHQWUHles collectivits territoriales et/ou leurs groupements ;

OHVWLPDWLRQGHVFRWVGLUHFWVHWLQGXLWVUDpports au calendrier de mise HQXYUHGHODPHVXUHDLQVLTXHGHVpFRQRPLHVpYHQWXHOOHVJpQpUpHV ;

OH[SOLFDWLRQ PpWKRGRORJLTXH GH OHVWLPDWLRQ GH FHV FRWV HWRXconomies (1).

&HVW FHWWH PrPH FLUFXODLUH GX IpYULHU TXL REOLJH OHVadministratioQV j DVVRUWLU OHV SURMHWV GDFWHV UpJOHPHQWDLUHV FRQFHUQDQW OHVHQWUHSULVHVGXQHILFKHGLPSDFWSUpVHQWDQW :

un bilan cots/avantages de la mesure pour les entreprises ;

OHVPRGDOLWpVGHQWUpHHQYLJXHXUGXGLVSRVLWLIHQYLVDJp ;

ODQDO\VH GpWDLOOpH des impacts prvisibles de la mesure pour chaque FDWpJRULHGHQWUHSULVHVFRQFHUQpHV73(30((7,HWJUDQGHVHQWUHSULVHVDYHFune estimation aussi prcise possible de leur nombre ;

(1) 9RLUOHPRGqOHGHILFKHGLPSDFWHQDQQH[HQ 3.

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OHVWLPDWLRQ GHV FRWV GH OD SKDVH GH GpSORLHPHQW LQYHVWLVVHPHQWV GHPLVH HQ FRQIRUPLWp PRGLILFDWLRQ GX V\VWqPH GLQIRUPDWLRQ GH OHQWUHSULVHformation initiale des salaris, etc.) et des cots rcurrents (implications organisationnelles, charges administratives annuelles, etc.), rapports au calendrier GHPLVHHQXYUHGe la mesure ;

GHVSUpFLVLRQVVXUODPpWKRGHGpODERUDWLRQGHVHVWLPDWLRQVGHVFRWVHWdes conomies (avec les hypothses et/ou conventions de calcul retenues) ;

les incidences en termes de concurrence, de comptitivit et de risques de dlocalisation GHQWUHSULVHV IUDQoDLVHV DLQVL TXH OHV FRWV SRWHQWLHOV SRXU OHVadministrations et les usagers (1).

Sous la prcdente lgislature, conformment aux circulaires du Premier ministre des 17 fvrier et 7 juillet 2011, ces fiches GLPSDFW VXU OHVFROOHFWLYLWs territoriales et sur les entreprises devaient tre soumises au commissaire la simplification, M. Rmi Bouchez. Plac auprs du secrtaire gnral du Gouvernement, ce dernier pWDLWFKDUJpGDSSUpFLHUVL ODQDO\VHGLPSDFWDYDLWpWpconduite de manire satisfaisante afin OH FDV pFKpDQW GLQYLWHU OH PLQLVWqUH jORULJLQHGXSURMHWjODFRPSOpWHURXjSRXUVXLYUHODFRQVXOWDWLRQGHVHQWUHSULVHVVXVFHSWLEOHV GrWUH DIIHFWpHV QRWDPPHQW YRLUH VL QpFHVVDLUH GH VRXPHWWUH DXcabinet du Premier ministre la question du bien-IRQGpGHODGRSWLRQGX projet de texte rglementaire.

'DQV VRQ UDSSRUW GDFWLYLWp UHPLV DX 3UHPLHUPLQLVWUH HQPDUV (2), M. Rmi Bouchez a indiqu que, sur les quelque 700 projets de textes UpJOHPHQWDLUHV TXLO D pWp DPHQp j H[DPLQHU entre fvrier 2011 et fvrier 2012, dans un dlai moyen de 37 jours calendaires, il avait mis un avis favorable dans 97,6 % des cas. Seuls 2,4 % des projets de texte soit une quinzaine de projets de texte ont reu un avis dfavorable pour des raisons de forme, de fond ou de GLIILFXOWpVTXDQWDX[PRGDOLWpVGHQWUpHHQYLJXHXU

Lors de son audition, M. Rmi Bouchez a prcis que le plus souvent, les projets [ayant reu un avis dfavorable] ont t retravaills et finalement publis HWTXLOQHVHVRXYHQDLW TXHGXQFDVROHWH[WHDpWpWRWDOHPHQWDEDQGRQQp,OVDJLVVDLW GXQ SURMHW YLVDQW j UHEDSWLVHU OH OLYUHW GH GpYHORSSHPHQW GXUDEOH/'' OLYUHW GH GpYHORSSHPHQW GXUDEOH LQGXVWULHO /'', GH PDQLqUH jsignaler que les fonds rglements centraliss taient orients vers le secteur industriel .

6LO D UHJUHWWp GDQV VRQ UDSSRUW GDFWLYLWp TXH FHUWDLQHV DGPLQLVWUDWLRQVODLHQWSDUIRLVVROOLFLWpWURSWDUGLYHPHQWGDQVOHSURFHVVXVGpODERUDWLRQGHVWH[WHVUpJOHPHQWDLUHV TXH FHUWDLQHV ILFKHV GLPSDFW DLHQW pWp WURS OpJqUHV HW TXH OHmodle de calcul des charges administratives ( OSCAR ) soit sous-exploit par (1) Idem. (2) Ce rapport est consultable au lien suivant : http://www.ladocumentationfrancaise.fr/var/storage/rapports-

publics/124000199/0000.pdf

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OHVPLQLVWqUHVODQFLHQFRPPLVVDLUHjODVLPSOLILFDWLRQ dont la fonction auprs du secrtaire gnral du Gouvernement a t prennise avec la cration, en janvieUGXQSRVWHGHGLUHFWHXU a soulign que la teneur des travaux [accomplis] permet[tait] GDIILUPHU VDQV KpVLWDWLRQ TXH OLQWHUYHQWLRQ GXcommissaire la simplification rehausse nettement le degr de prcautions prises GDQVVRQHQVHPEOHSDUODGPLQLVWUDWLRQGDQVOpODERUDWLRQGHVQRUPHVFRQFHUQDQWles collectivits territoriales ou les entreprises (1) TXH OH[DPHQ FRQWUDGLFWRLUHTXLVpWDLWQRXp entre le ministre porteur GXQSURMHWGHWH[WHUpJOHPHQWDLUHet le commissaire la simplification avait conduit un approfondissement de la rflexion initiale qui a souvent permis de ILDELOLVHUOHVWLPDWLRQGHVFKDUJHVRXGHVconomies affrentes un projet et que le contrle que le commissaire la simplification a opr sur le respect des rgles relatives aux dates communes GHQWUpHHQYLJXHXU (2) avait concouru garantir, essentiellement au bnfice des entreprises, une meilleure lisibilit du droit.

Ce constat reflte les progrs considrables (mais perfectibles) qui, en OHVSDFH GH FLQT DQV RQW pWp DFFRPSOLV SDU OHV DGPLQLVWUDWLRQV HQ PDWLqUHGpYDOXDWLRQex ante GHOLPSDFWGHVQRUPHV

2. /D FXOWXUH GH OpYDOXDWLRQGH OLPSDFW FRPPHQFHj VH GpYHORSSHU Du sein des administrations.

Afin de satisfaire aux exigences de la loi organique du 15 avril 2009, les administrations ont dvelopp des outils mthodologiques tels que le guide de lgistique TXL FRPSRUWH XQ YROHW WUqV IRXUQL VXU OHV pWXGHV GLPSDFW et le PDQXHO GDLGH DX FDOFXO GH OLPSDFW ILQDQFLHU GH OD UpJOHPHQWDWLRQ qui dcrit ORXWLO GH VLPXODWLRQ GH OD FKDUJH DGPLQLVWUDWLYH GH OD UpJOHPHQWDWLRQ( OSCAR )&HVRXWLOVFRQWULEXHQWjILDELOLVHUOpYDOXDWLRQSUpDODEOHGHOLPSDFWdes normes, laquelle les nombreuses consultations obligatoires et facultatives apportent un clairage utile.

a. La mpWKRGRORJLHGpODERUDWLRQGHVpWXGHVGLPSDFWest dtaille dans le guide de lgistique tabli par le secrtariat gnral du Gouvernement

Le secrtariat gnral du Gouvernement (SGG) a tabli un guide de lgistique trs complet qui est accessible tout un chacun sur le site Internet Lgifrance (3) HWTXLFRQVDFUHGLPSRUWDQWVGpYHORSSHPHQWVjODPpWKRGRORJLHGHVpWXGHVGLPSDFW

'HPEOpH FH JXLGH SUpFLVH TXH OpWXGH GLPSDFW ne saurait se comprendre ni comme un exercice formel de justification a posteriori GXQHsolution prdtermine, ni comme une apprciation technocratique de ORSSRUWXQLWpGXQHUpIRUPHTXLYLHQGUDLWVHVXEVWLWXHUjODGpFLVLRQSROLWLque. Il (1) Rmi Bouchez, 3UHPLHUUDSSRUWGDFWLYLWpGXFRPPLVVDLUHjODVLPSOLILFDWLRQremis au Premier ministre en

mars 2012, p. 23. (2) Mcanisme dit DCEV et PLVHQXYUHSDUXQHFLUFXODLUHdu Premier ministre du 23 mai 2011. (3) Ce guide est consultable au lien suivant : http://www.legifrance.gouv.fr/Droit-francais/Guide-de-legistique

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VDJLW DX FRQWUDLUH GXQH PpWKRGH GHVWLQpH j pFODLUHU OHV FKRL[ SRVVLEOHV HQDSSRUWDQW DX *RXYHUQHPHQW HW DX 3DUOHPHQW OHV pOpPHQWV GDSSUpFLDWLRQpertinents .

Le guide de lgistique dcrit dans un premier temps les diffrentes SKDVHVGpODERUDWLRQGHOpWXGHGLPSDFW, la premire phase tant consacre la FRQIHFWLRQGXQFDKLHUGHVFKDUJHVSDUOH6**HWOHVVHUYLFHVFRQFHUQpVDXSOXVtard lorsque le texte est inscrit au programme semestriel du travail gouvernemental. Ce cahier des charges prsente le schma retenu pour la SUpSDUDWLRQGHOpWXGHGLPSDFWFRQVWLWXWLRQGXQJURXSHGHWUDYDLOPLQLVWpULHORXLQWHUPLQLVWpULHO PLVVLRQ FRQILpH j XQ FRUSV GLQVSHFWLRQ UHFRXUV j XQHpersonnalit qualifie indpendante ou une quipe de recherche universitaire, etc.). Il recense les informations dj disponibles dans divers rapports ou documents statistiques, indique les contributions qui seront ncessaires de la part GRUJDQLVPHVH[WpULHXUVDLQVLTXHGDXWUHVPLQLVWqUHVTXHFHOXLTXLSRUWHOHSURMHWdHWH[WHHWSURSRVHXQFDOHQGULHUSUpYLVLRQQHOGHUpDOLVDWLRQGHOpWXGHGLPSDFW

Une SUHPLqUH YHUVLRQ GH OpWXGH GLPSDFW est rdige par le ministre SRUWHXUGXSURMHWGH WH[WHDYHF ODSSXLPpWKRGRORJLTXHGX6**HWSRXUFHTXLFRQFHUQH OHVPHVXUHV GDdaptation au droit europen, du secrtariat gnral des Affaires europennes (SGAE). Cette version initiale est adresse au SGG qui OH[DPLQHjODXQHGHVH[LJHQFHVGHOD loi organique du 15 avril 2009, du cahier des charges, et des guides mthodologiques arrts au niveau interministriel. Le cas chant, le SGG peut inviter le ministre porteur modifier et/ou complter le document qui est ensuite communiqu, pour observations, aux autres ministres.

Une VHFRQGH YHUVLRQ GH OpWXGH GLPSDFW est labore au regard des ventuelles rserves des autres ministres et des ventuels carts dans les FKLIIUDJHV /HV GLYHUJHQFHV GDQDO\VHV SHUVLVWDQWHV j OLVVXH GH FHWWH SKDVH interservices , qui doit en principe intervenir avant la tenue des premires runions interministrielles sur le projet de loi, sont portes la connaissance du cabinet du Premier ministre.

Conformment la circulaire du Premier ministre du 15 avril 2009 relative j OD PLVH HQ XYUH GH OD UpYLVLRQ FRQVWLWXWLRQQHOOH GX MXLOOHW Optude GLPSDFW DLQVL DPHQGpH QHVW WUDQVPLVH DX&RQVHLO GeWDW DYHF OH SURMHW GH ORLFRQFHUQpTXDYHFODYDOGXFDELQHWGX3UHPLHUPLQLVWUHHWGX6** ces derniers SRXYDQWVXUVHRLUjFHWWHWUDQVPLVVLRQVLOVMXJHQWOHGRFXPHQWLQVXIILVDQW

Le guide de lgistique invite enfin les ministres prciser ou complter OpWXGH GLPSDFW HQ IRQFWLRQ GHV REVHUYDWLRQV GX &RQVHLO GeWDW autant que possible avant la tenue de son assemble gnrale et, en toute hypothse, avant la prsentation du texte en conseil des ministres - conseil lors duquel la version GpILQLWLYH GH OpWXGH GLPSDFW est remise au Prsident de la Rpublique et aux membres du Gouvernement pour tre ensuite jointe au projet de loi adopt par le conseil et dpos sur le bureau de la premire assemble saisie.

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Dans un second temps, le guide de lgistique fournit des prcisions sur OHFRQWHQXGHVpWXGHVGLPSDFW, que compltent des lignes directrices mises la GLVSRVLWLRQV GHV DGPLQLVWUDWLRQV FHQWUDOHV VXU OH[WUDQHW GH OD TXDOLWp HW GH ODsimplification du droit ( 1 ) ainsi que des instructions diffuses par voie de circulaires (2).

/HJXLGHLQVLVWHQRWDPPHQWVXUOHVRLQjDSSRUWHUjOpWXGHGRSWLRQV car WURSVRXYHQWODFLUFRQVWDQFHTXXQHUpIRUPHDpWpDQQRQFpHRXVLPSOHPHQWTXHla matire se trouve dj abondamment couverte par des textes conduit ne plus HQYLVDJHU GDXWUH YRLH TXH OLQWURGXFWLRQ GH SUHVFULSWLRQV QRUPDWLYHV SOXVdtailles encore pour rgir la question. Or, dans de nombreux cas, la solution la mieux adapte reposerait sur une combinaison de quelques dispositions, mais DXVVL VXU GDXWUHV PRGHV GLQWHUYHQWLRQ LQVWUXPHQWV FRQWUDFWXHOV GRFXPHQWVGRULHQWDWLRQ FKDUWHV GH ERQQHV SUDWLTXHV UpIpUHQWLHOV LQVWUXFWLRQV GH VHUYLFHFRPSRUWDQW GHV SRVVLELOLWpV GDGDSWDWLRQ DX[ VLWXDWions particulires, >@renforcement des moyens de suivi et de contrle, modulation des sanctions, dveloppement de techniques de mdiation .

Pour ce qui est de la quantification des cots et bnfices financiers DWWHQGXV GXQH UpIRUPH SRXU FKDTXH FDWpJRULH GDGPLQLVWUDWLRQV SXEOLTXHV HW GHpersonnes physiques et morales intresses (parmi lesquelles figurent notamment les entreprises), le guide de lgistique renvoie ORXWLOGHVLPXODWLRQGHODFKDUJHadministrative de la rglementation ( OSCAR ). Mis DX SRLQW SDU ODQFLHQQHGLUHFWLRQJpQpUDOHGH ODPRGHUQLVDWLRQGH OeWDW '*0(, cet outil est dcrit en GpWDLOGDQV OHPDQXHOGDLGHDXFDOFXOGH OLPSDFWILQDQFLHUGH ODUpJOHPHQWDWLRQque le SGG a mis disposition des administrations.

b. Un mDQXHOGDLGHDXFDOFXOGHOLPSDFWILQDQFLHUGHODUpJOHPHQWDWLRQa t tabli par le secrtariat gnral du Gouvernement 6L OD SOXSDUW GHV SD\V HXURSpHQV RQW FKRLVL GDGRSWHU XQH PpWKRGH

commune de quantification des charges administratives connue sous le nom de standard cost model ou SCM , la France a dvelopp sous propre outil de simulation de la charge administrative de la rglementation ( OSCAR ) qui a ODYDQWDJHGrWUHSOXVFRPSOHWTXHOHPRGqOH SCM GDSUqVOHVLQWHUORFXWHXUVallemands que la missiRQ D SX UHQFRQWUHU PDLV TXL D OLQFRQYpQLHQW GH UHQGUHdifficiles les comparaisons des valuations des administrations franaises avec celles des autres administrations europennes.

(1) Cet extranet est accessible au lien suivant : http://extraqual.pm.ader.gouv.fr/index.html (2) Voir notamment les circulaires : - n 5598/SG du Premier ministre du 23 aot 2012 relative la prise en compte dans la prparation des textes OpJLVODWLIVHWUpJOHPHQWDLUHVGHOHXULPSDFWHQWHUPHVGpJDOLWpHQWUHOHVIHPPHVHWOHVKRPPHV ;

- n 5602/SG du Premier ministre du 4 septembre 2012 relative la prise en compte du handicap dans les projets de loi.

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i. Description du modle des cots standards ( standard cost model )

Dveloppe par les Nerlandais dans les annes 1990, la mthode des cots standards UHSRVH VXU OLGHQWLILFDWLRQGHV WkFKHVTXHGRLW DFFRPSOLU XQHHQWUHSULVH SRXU UHVSHFWHU OHV REOLJDWLRQV GpFRXODQW GH ODSSOLFDWLRQ GXQHrglementation, la dtermination de leur priodicit et du nombre de personnes qui V\ FRQVDFUHQW FH TXL SHUPHW GH Gpfinir un cot pour chaque acte (P) qui est HQVXLWH PXOWLSOLp SDU OH QRPEUH GDFWHV HW GHQWUHSULVHV 4 Cela permet de calculer le cot annuel escompt des nouvelles rglementations et de faire des projections sur cinq dix ans.

Legislation ou rglementation

Obligation lgale dcoulant de la lgislation ou de la rglementation

Actions de mise en conformit

Temps consacr cot (pour les entreprises) nombre GHQWUHSULVHV concernes priodicit

P = cot / temps consacr Q= Total GDFWLRQV dans ODQQpH

Charges rglementaires = P X Q

Cette mthode de quantification des charges administratives est dsormais utilise par les services de la Commission europenne ( 1 ), ainsi que par le Royaume-Uni (2)O$OOHPDJQH (3) et de nombreux autres pays europens.

La mission a pu constater que le modle des cots standards tait FULWLTXp HQ$OOHPDJQH SRXU VRQ FDUDFWqUH ODFXQDLUH 6LO D ODYDQWDJH de rendre FRPSWH SUpFLVpPHQW GHV FRWV SXUHPHQW WHFKQLTXHV GXQH UpIRUPH(indpendamment de ses cots de fonctionnemHQWLOQLQWqJUHTXXQHSDUWLHGHVFKDUJHV DGPLQLVWUDWLYHV UpVXOWDQW UpHOOHPHQW GXQH UpIRUPH FHOOH OLpHV DX[formalits et autres obligatLRQVGLQIRUPDWLRQjDFFRPSOLU

&HVW OD UDLVRQ SRXU ODTXHOOH OHV1pHUODQGDLV RQW FKRLVL GH FRPSOpWHU OHmodle des cots standards TXL SHUPHW GpYDOXHU OHV FRWV SURSUHV GXQHrglementation, par un second modle de quantification : CAR ( Cost-driven Approach to Regulatory burden ), qui SHUPHWGDSSUpKHQGHUOHVFRWVde (1) Les lignes directrices ( Impact Assessment Guidelines ) GHV pWXGHV GLPSDFW GH OD &RPPLVVLRQ

europenne sont consultables au lien suivant : http://ec.europa.eu/smart-regulation/impact/commission_guidelines/commission_guidelines_en.htm

(2) 9RLUOHVLQGLFDWLRQVIRXUQLHVGDQVOHPDQXHOPpWKRGRORJLTXHGpODERUDWLRQGHVpWXGHVGLPSDFWpWDEOLSDUle EXUHDX GX PLQLVWqUH GH OeFRQRPLH GH OLQQRYDWLRQ HW GHV FRPSpWHQFHV ( BIS ) charg de ODPpOLRUDWLRQGH OD UpJOHPHQWDWLRQ Better Regulation Executive - BRE), qui est consultable au lien suivant : https://www.gov.uk/government/publications/better-regulation-framework-manual

(3) En Allemagne, le recours la mthode des cots standards pour la mesure des charges administratives est une REOLJDWLRQOpJDOHTXLUpVXOWHGHODUWLFOHDOLQpDGHODORLdu 14 aot 2006 qui a cr le conseil national de contrle des normes ( NKR ).

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toutes les rglementations confondues pour une HQWUHSULVH GXQ VHFWHXU GRQQpCette mthode consiste, pour un secteur donn, examiner la comptabilit de ses entreprises pour valuer les origines de ses dpenses et dterminer ainsi, parmi ses cots, ceux qui relvent de la rglementation. Cette mthode permet de saisir OpYROXWLRQ GX SRLGV GHV FKDUJHV UpJOHPHQWDLUHV GDQV OHV FRWV JpQpUDX[ GHOHQWUHSULVH

De leur ct, nos voisins belges, qui dfinissent les charges administratives comme les cots lis aux tches administratives que doivent raliser les entreprises, les citoyens ou les associations afin de respecter leurs REOLJDWLRQVGLQIRUPDWLRQOpJDOHVHQYHUVOHVDXWRULWpVPrPHVLOVH[pFXWHQWGpMjces tches sans obligation lgale (1), ont adopt une mthode de quantification des charges administratives qui, tout en tant base sur le modle des cots standards VHQ distingue quelque peu, car elle prend en compte les menues dpenses consenties par les entreprises et les citoyens afin de respecter leurs obligations administratives.

(1) 5DSSRUWGXEXUHDXGHPHVXUHGHO$JHQFHSRXUODVLPSOLILFDWLRQDGPLQLVWUDWLYH$6$S

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Cette mthode, baptise test Kafka , se prsente ainsi :

MTHODE BELGE DE QUANTIFICATION DES CHARGES ADMINISTRATIVES ( TEST KAFKA )

$ILQ GpYDOXHU OHV FKDUJHV DGPLQLVWUDWLYHV QRXV XWLOLVRQV OH PRGqOH GHmesure Kafka et les paramtres suivants :

Le temps = TTEMPS Le tarif horaire = PTARIF HORAIRE Les menues dpenses = PMENUES DPENSES La taille du groupe cible = QNOMBRE

Le temps = FFRQUENCE

Charges administratives (CA) = [(TTEMPS X PTARIF HORAIRE) + PMENUES DPENSES] X (QNOMBRE X FFRQUENCE)

6RXUFH5DSSRUWGXEXUHDXGHPHVXUHGHO$gence pour la simplification administrative, p. 12.

&HWWHPpWKRGHHVWPLVHHQXYUHGHIDoRQV\VWpPDWLTXHGHSXLVGDWH compter de laquelle toute la rglementation fdrale belge a vu son impact ILQDQFLHUPHVXUpGqVORUVTXHOOHDSRXUVHVGHVWLQDWDLUHVHWSRXUODGPLQLVWUDWLRQune incidence financire suprieure ou gale cinq euros. En de, le cot de ODQDO\VHVHUDLWVXSpULHXUDX[EpQpILFHVTXLSRXUUDLHQWHQrWUHUHWLUpV

Refusant GHPHVXUHUOpYROXWLRQGHVFKDUJHVDGPLQLVWUDWLYHVDXQRPEUHGHpages du Moniteur belge (quivalent de notre Journal Officiel), comme le fait

TTEMPS Combien de

temps faut-il une entreprise ou un citoyen

pour accomplir une formalit spcifique ?

PTARIF HORAIRE Quel est le tarif

horaire de la personne qui accomplit ces formalits ?

PMENUES DPENSES Quelles sont les

dpenses consenties par OHQWUHSULVHRXOHcitoyen afin de respecter ses obligations

administratives ?

QNOMBRE X FFRQUENCE

Quelle est la taille du groupe cible tenu ces

formalits et combien de fois par an doivent-

ils les accomplir ?

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depuis longtemps la presse belge, dans la mesure o ce journal officiel comporte non seulement des textes normatifs mais aussi de nombreux arrts de nomination, et dans la mesure o une lgislation concise peut parfois engendrer davantage de FKDUJHV DGPLQLVWUDWLYHV TXXQH OpJLVODWLRQ GpWDLOOpH O$JHQFH EHOJH SRXU ODsimplification administrative (ASA) VHVW GRWpH GXQ EXUHDX GH PHVXUH GHVcharges administratives ( bureau Kafka ) qui utilise le test Kafka , comme tous les autres organismes belges (ministres et administrations centrales, collectivits locales, entreprises, etc.).

Le recours au test Kafka SHUPHW GHPHVXUHU OpYROXWLRQ DQQXHOOH et pluriannuelle des charges administratives, ministre par ministre (1).

En Allemagne, le bureau fdral des statistiques ( Destatis ) a dvelopp un indice des cots de la bureaucratie ( BrokratieKostenIndex - BKI ), qui permet de mesurer le cot des charges administratives et qui est mis jour chaque mois et publi sur le site Internet du bureau fdral des statistiques (2). Il offre un DSHUoX GH OpYROXWLRQ JOREDOH GHV FKDUJHV SHVDQW VXU OHV HQWUHSULVHV HW OHVparticuliers en rfrence une base initiale (100) calcule au 1er janvier 2012 et FRUUHVSRQGDQWjPLOOLDUGVGHXURV/LQGLFHHVWFDOFXOpHQIRQFWLRQGHSOXVLHXUV lments : les tches requises, le temps moyen et la frquence.

Lors du dplacement de la mission Berlin, le 12 fvrier dernier, Mme Ulrike Beland, responsable de la coordination des positions conomiques et de la dbureaucratisation la Chambre alOHPDQGHGHFRPPHUFHHWGLQGXVWULH',+.DVDOXpOHFKRL[IDLWSDUOD)UDQFHGDGopter, avec le modle OSCAR , une mthode de calcul des charges administratives fonde sur le vcu des entreprises et pas seulement sur les formalits et procdures administratives, FRPPHOHVWOH modle des cots standards .

ii. Description du modle OSCAR

Afin de fournir une valuation aussi fiable et prcise que possible des charges administratives susceptibles de rsulter pour les entreprises et les particuliers des SURMHWVGHORLHWGDFWHVUpJOHPHQWDLUHVOH6**DpWDEOLXQPDQXHOGDLGH DX FDOFXO GH OLPSDFW ILQDQFLHU GH OD UpJOHPHQWDWLRQ TXL ORQJ GXQHWUHQWDLQH GH SDJHV D SRXU ILQDOLWp G uniformiser les mthodes de calcul de manire rendre plus efficace et SOXVLQWHOOLJLEOHOHVWLPDWLRQGHVLPSDFWVGXQHnorme nouvelle .

&HPDQXHOSUpVHQWHORXWLOGHsimulation de la charge administrative de la rglementation ( OSCAR TXL SUHQG OD IRUPH GXQ WDEOHXU ([FHO permettant GHVWLPHU SRXU FLQT FDWpJRULHV GDFWeurs potentiellement concerns (entreprises,

(1) Voir les tableaux n 1 et n 2 figurant en annexe n 4. (2) Voir le tableau n 3 figurant en annexe n 4, ainsi que le lien suivant : https://www.destatis.de/DE/ZahlenFakten/Indikatoren/Buerokratiekosten/Ergebnisse/Buerokratiekostenindex/B

uerokratiekostenindex.html

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SDUWLFXOLHUV FROOHFWLYLWpV WHUULWRULDOHV VHUYLFHV GH OeWDW HW DXWUHV RUJDQLVPHVFKDUJpVGXQHPLVVLRQGHVHUYLFHSXEOLF :

les charges nouvelles correspondant aux dpenses supplmentaires dcoulant de la mise en place de la nouvelle norme, et, parmi ces charges, non VHXOHPHQW OHV GpSHQVHV GLQYHVWLVVHPHQW HW GH PLVH HQ FRQIRUPLWp SULVHV HQcompte dans le modle des cots standards ), mais aussi les dpenses GLQWHUYHQWLRQ FHVW--dire les subventions et sommes verses des tiers) et les dpenses de fonctionnement ;

OHVJDLQVHW pFRQRPLHVGpFRXODQWGH OD VXSSUHVVLRQGXQHQRUPHRXGHODGRSWLRQGXQHUqJOHQRXYHOOHSOXVIDYRUDEOH

/H WDEOHDX GHVWLPDWLRQ GHV FKDUJHV pYDOXH OHV FRWV DQQXHOV GXQHrglementation sur une priode de trois ans, prolongeable si cela apparat pertinent. Deux types de charges sont pris en compte :

OHV FKDUJHV GDGDSWDWLRQ SRQFWXHOOHV TXL DFFRPSDJQHQW OHQWUpH HQvigueur de la rglementation ou la priode de transition eWTXLQRQWSDVYRFDWLRQjVHUpSpWHUH[HPSOHDFKDWXQLTXHGXQpWK\ORWHVWSDUXQSDUWLFXOLHU ;

les charges rcurrentes qui sont rptes chaque anne, et ventuellement plusieurs fois par an, pour tre en conformit avec la rglementation (exemple : visites mdicales semestrielles) (1).

Le calcul des cots de la rglementation pour la premire anne GDSSOLFDWLRQSUHQGDLQVLHQFRQVLGpUDWLRQjODIRLVOHVFKDUJHVGDGDSWDWLRQHWOHVcharges rcurrentes acquitter. Le calcul des cots de la rglementation pour les annes suivantes ne prend gnralement en compte que des charges rcurrentes (2).

3RXU FH TXL HVW GH OpYDOXDWLRQ GHV UHYHQXV RX SURGXLWV VRQW SULV HQcompte la fois les prestations financires ou en nature, les aides financires et ODFFURLVVHPHQW GX FKLIIUH GDIIDLUHV. En ce qui concerne les conomies, les administrations sont en principe tenues de