5-20 Rapport Finances Locales

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MARS 2010

AGENCE CANADIENNE DE DÉVELOPPEMENT INTERNATIONAL

DIRECTION GÉNÉRALE DES COLLECTIVITÉS LOCALES

LA GESTION DES FINANCES LOCALES AU MAROC : DIAGNOSTIC ET RECOMMANDATIONS

Mandat réalisé dans le cadre du :

Projet de Gouvernance locale au Maroc (GLM)

Travail réalisé sur la base des missions suivantes:

Mission sur la gestion des finances locales Rabat, Tétouan, Oued Laou, Maroc 27 septembre au 10 octobre 2009

Mission sur les finances et la fiscalité locale

Montréal, Canada 19 au 23 octobre 2009

Mission sur la gestion des finances locales

Rabat, Aïn Tizgha, Tétouan, Asilah, Maroc 22 novembre au 11 décembre 2009

Nom et fonction des conseillers ayant préparé le rapport :

Geoffroy Groleau Conseiller en gestion des dépenses publiques

Annie Ouellet

Conseillère en finances publiques

Marc Kamel Vice-président, réformes et modernisations fiscales

Mentions spéciales :

Les auteurs du présent rapport aimeraient remercier l’agence Canadienne de développement international et la Direction générale des collectivités locales pour leur soutien. De plus, sans la grande disponibilité et les informations fournies par les nombreux responsables impliqués dans

la gestion des collectivités locales marocaines, et cela autant au niveau central qu’au niveau local, la rédaction du présent rapport n’aurait pas été possible.

www.crcsogema.com


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Table des matières Page

1. Introduction...........................................................................................................................1-12. Contexte des missions et du diagnostic ...............................................................................2-1

2.1 Mission initiale sur la gestion des finances locales .....................................................2-22.2 Mission sur les finances et la fiscalité locale à Montréal .............................................2-32.3 Deuxième mission sur la gestion des finances locales ...............................................2-4

3. Le cadre de gestion des finances locales ............................................................................3-13.1 Organisation administrative.........................................................................................3-13.2 Organisation de la commune ......................................................................................3-23.3 Le cycle budgétaire communal....................................................................................3-33.4 La composition des dépenses communales ...............................................................3-43.5 La fiscalité communale................................................................................................3-5

4. Diagnostic de la gestion des finances locales......................................................................4-14.1 La gestion de la fiscalité locale....................................................................................4-1

4.1.1 Préambule .......................................................................................................4-14.1.2 Administration des taxes locales par une petite commune urbaine ou

rurale ...............................................................................................................4-34.1.3 Administration des taxes locales par une grande commune urbaine ..............4-74.1.4 Observations relatives à l'administration des trois taxes gérées par l'État ....4-214.1.5 Observations relatives au système ISLOTAX ...............................................4-264.1.6 Remarques finales sur la gestion de la fiscalité locale ..................................4-30

4.2 La planification et l’exécution budgétaire ..................................................................4-324.2.1 La prévision des recettes...............................................................................4-324.2.2 La prévision des dépenses............................................................................4-334.2.3 La nomenclature budgétaire..........................................................................4-394.2.4 L’exécution de la dépense.............................................................................4-424.2.5 Les systèmes d’information ...........................................................................4-44

4.3 Le suivi de l’exécution et le contrôle..........................................................................4-474.3.1 Diagnostic préalable à la conception d’un outil de suivi ................................4-484.3.2 Implantation d’un dispositif de contrôle (externe et interne) pour les

communes .....................................................................................................4-565. Plan d’actions proposé pour le projet GLM ..........................................................................5-1

5.1 La gestion de la fiscalité ..............................................................................................5-25.2 La planification et l’exécution budgétaire ....................................................................5-55.3 Le suivi de l’exécution et le contrôle..........................................................................5-10

Annexes Annexe 1 Liste et coordonnées des personnes rencontrées

Annexe 2 Liste des documents consultés


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Annexe 3 Programme de la mission sur les finances et la fiscalité municipale

Annexe 4 Participants à la mission sur les finances et la fiscalité municipale

Annexe 5 Exemple de procédure

Annexe 6 Liste d’indicateurs de suivi de l’exécution budgétaire

Annexe 7 Liste d’indicateurs pour le suivi de la performance des services

Annexe 8 Exemple d’une fiche d’indicateur

Annexe 9 Détails supplémentaires sur le système d’information comptable

Annexe 10 Projet d’arrêté sur l’information à produire pour le suivi de l’exécution

Annexe 11 Documents reliés à la gestion de la fiscalité locale



Liste des acronymes ACDI Agence canadienne de développement international

CDMT Cadre de dépense à moyen terme

CI Contrôle interne

DCL Direction des collectivités locales

DFL Direction des finances locales

DGCL Direction générale des collectivités locales

DGI Direction générale des impôts

DSIC Direction des Systèmes d’Information et de Communication

GAR Gestion axée sur les résultats

GLM Gouvernance Locale au Maroc

ISLOTAX Information System for Local Taxes

PCD Plans communaux de développement

TGR Trésorerie Générale du Royaume

TVA Taxe sur la valeur ajoutée

SIC Système d’information et Communication

USAID United States Agency for International Developement


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Sommaire exécutif Le projet Gouvernance Locale au Maroc (GLM) s’inscrit dans le cadre du dispositif d’assistance technique à la Direction Générale des Collectivités Locales (DGCL), financé par l’Agence canadienne de développement international. Ce projet s’emploie à réaliser un ensemble d’interventions visant à renforcer les capacités des collectivités locales. Ainsi, un volet significatif des interventions du projet concerne le renforcement de la capacité des communes au niveau de planification stratégique, de l’approche de la budgétisation axée sur les résultats et de la gestion financière. Une première mission au Maroc a été conduite à la fin septembre 2009 afin de réaliser un diagnostic de la situation en matière de gestion des finances locales. Elle visait aussi à supporter l’instauration de la programmation budgétaire pluriannuelle dans les communes et à appuyer le développement et la mise en œuvre des plans communaux de développement (PCD), principalement par l’intégration de l’approche du cadre de dépense à moyen terme (CDMT) aux processus de planification et de gestion des communes. Ce séjour au Maroc a également contribué à la préparation et la réalisation d’une mission sur les finances et la fiscalité municipale au Canada durant le mois d’octobre 2009. Suivant ces deux activités, une troisième mission au Maroc a été réalisée afin d’obtenir des informations supplémentaires sur la préparation des budgets, le suivi de la mise en œuvre et la fiscalité locale. Ces informations auront permis de réaliser un diagnostic final, les recommandations et le plan d’action proposé dans le présent document.

a) Le découpage administratif

Le Maroc compte 1 282 communes rurales et 221 communes urbaines divisées entre les 75 provinces et préfectures, qui font elles-mêmes partie des 16 grandes régions du pays. La commune est placée sous l’autorité d’un conseil élu au suffrage universel tous les 6 ans. Ce conseil nomme le président de la commune qui supervise le travail de l’administration et en particulier du secrétaire général. C’est le secrétaire général qui veillera à la préparation du budget de la commune sur les instructions du président. Ce budget sera voté par le conseil avant d’être approuvé par la tutelle, soit la DGCL pour les communes urbaines, et la Direction des collectivités locales pour les communes rurales.

b) Le budget des communes

L’exécution du budget est basée sur le principe de la séparation entre la fonction d’ordonnateur et celle du comptable public. Au niveau de la commune, l’ordonnateur est le président du conseil communal. De son côté, le comptable public (receveur communal ou percepteur) relevant de la Trésorerie générale du royaume, est le seul habilité à manier les fonds et à procéder aux opérations d’encaissement et de décaissement. Les comptes administratifs de la commune et les comptes de gestion du Trésor sont déposés à la Cour régionale des comptes après la fin de l’exercice budgétaire. Les dépenses de fonctionnement, et particulièrement les salaires, représentent la plus grande portion des dépenses des communes. Au niveau des recettes, les transferts provenant des recettes de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), les trois taxes gérées par la Direction générale des impôts (DGI) et perçues par le Trésor, puis les taxes gérées directement par les communes, forment par ordre d’importance les principales sources de revenus de la majorité des communes.


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c) Diagnostic et recommandations

Le cadre légal et réglementaire s’appliquant aux collectivités locales a été modernisé durant les dernières années, notamment par le biais de l’adoption en 2008 d’une nouvelle Charte communale, d’une nouvelle Loi sur la fiscalité locale et d’une nouvelle Loi sur les finances locales. Le récent décret portant règlement sur la comptabilité publique des collectivités locales vient compléter le renouvellement de cette architecture légale et réglementaire. Le cadre global de gestion des finances locales, notamment en raison des réformes récentes, est donc bien défini et il en va de même pour les rôles et responsabilités de ses différents acteurs. À première vue, les principaux points à renforcer concernent les capacités des administrations impliquées dans la gestion des finances locales à mettre en œuvre la vision émergeant du cadre légal et réglementaire. Il faut évidemment comprendre que les collectivités locales, et particulièrement les communes, sont des entités qui demeurent encore en phase de développement. De plus, devant la croissance rapide des besoins de la population et des différentes administrations, l’État central marocain ne peut présentement fournir l’ensemble des ressources qui seraient nécessaires afin de répondre à ces importants besoins. La gestion de la fiscalité C’est du côté du renforcement de l’administration et de la perception fiscale que se situe la principale piste pour augmenter le niveau des ressources disponibles dans les communes. Les trois taxes gérées par la DGI et perçues par le Trésor ainsi que celles gérées par les communes, souffrent de problèmes de définition de l’assiette et de gestion de la perception. De plus, certains paramètres qui ne dépendent pas toujours des administrations fiscales peuvent aussi être problématiques. Par exemple, pour la taxe d’habitation, l’absence d’un cadastre et de titres légaux, l’absence de nom de rue et d’adresse de même que les difficultés à rejoindre les occupants réels sont des problèmes souvent cités. Au niveau de la commune, les responsables de l'assiette fiscale ainsi que la régie des recettes souffrent souvent d’un manque de ressources humaines, matérielles et informatiques nécessaires pour gérer l’assiette et la perception de manière efficace et efficiente. Le potentiel d’amélioration des recettes fiscales locales par le biais de la mobilisation des ressources des communes est important. Selon une étude datant de 2007, seulement 50 % des recettes potentielles des trois taxes gérées par l'État au profit des communes seraient perçues. Au niveau des régies communales, seulement 35 % des recettes possibles seraient perçues.1 En examinant les recettes actuelles pour ces taxes, il est possible de conclure qu’un renforcement de la gestion de l’assiette et de la perception des taxes locales permettrait de mobiliser des milliards de dirhams pour assurer le développement des communes. Cependant, il est très important de bien saisir la nature pluridimensionnelle de l'appui que requièrent les communes, à notre avis, dans la mise en œuvre d'une stratégie de mobilisation des recettes fiscales locales. Le plan d’action présentera des recommandations spécifiques que le projet GLM pourrait contribuer à mettre en œuvre à ce niveau.

1 Charles Riley Consultant, Étude sur le renforcement de la capacité de gestion des Collectivités Locales, (2007), p. 71.


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La planification et l’exécution budgétaire Autant la prévision des recettes que celle des dépenses sont effectuées de manière relativement conservatrice. Cette situation s’explique par le recourt à la méthode du 12/33e pour les recettes, qui tend à sous-évaluer ces dernières. Ceci a pour conséquence de contraindre les prévisions de dépenses, particulièrement au niveau des services techniques, qui se diviseront l’espace financier disponible afin de maintenir l’équilibre budgétaire après l’inscription des dépenses obligatoires (personnel, frais financiers, loyers, etc.). Un autre point important est que seule une faible part des dépenses d’équipement figure au budget, celles-ci faisant plutôt l’objet de plan d’investissement et d’autorisations spéciales séparés. Autant la nomenclature budgétaire des recettes et dépenses de fonctionnement que l’absence de la majorité des dépenses d’équipement du budget limitent actuellement sa lisibilité et son utilité. L’application de l’approche du CDMT dans la préparation des budgets des communes, un des objectifs de la DGCL, nécessiterait d’ailleurs un renforcement de la compréhension et des éléments de cette approche au niveau des responsables de la gestion des collectivités locales. De même, une réelle mise en œuvre de l’approche CDMT nécessiterait une révision de la nomenclature budgétaire et la présence de systèmes d’information de gestion appropriés dans les communes. L’approche CDMT requiert d’ailleurs l’adoption d’une structure de programmes (domaine, programmes et sous-programmes) liée à des objectifs stratégiques et des indicateurs de performance, en plus de la budgétisation par activité. Comme chaque domaine, programme et sous-programme d’une commune devrait inclure l’ensemble des dépenses de fonctionnement et des dépenses d’équipement, ceci explique la nécessité d’inclure toutes les dépenses d’équipement dans le budget de même que le besoin de revoir la nomenclature budgétaire à cette fin. Plusieurs communes éprouvent des difficultés à engager, ordonnancer et mandater les dépenses prévues avant la fin de l’exercice, et cela autant au niveau des dépenses de fonctionnement que des dépenses d’équipement. À ce niveau, l’absence de manuels de procédures standards, le nombre de pièces à fournir pour la chaine de la dépense, le fractionnement des dépenses d’équipement et les ambigüités liées à l’interprétation de la législation existante expliquent souvent ces retards. Le point le plus important pour renforcer l’exécution de la dépense consiste en une systématisation des procédures et un renforcement des connaissances des fonctionnaires communaux. Ceci suggère que le développement et la disponibilité de manuels de procédures standards sur la gestion et l’approbation des dépenses au niveau des communes devraient être une priorité. Une attention particulière à la préparation et la diffusion des procédures liées à la gestion des dépenses d’équipement devrait former un élément important de ce renforcement. De même, la mise en place d’un tableau de bord de gestion dans les communes permettrait à ces dernières de renforcer le suivi de l’exécution financière et d’identifier plus tôt les problèmes et délais lorsqu’ils surviennent. La présence d’une culture informatique et de système informatisé de gestion constitue une condition nécessaire à la mise en place d’un renforcement de la planification et de la gestion budgétaire. Cependant, les capacités des communes à ce niveau sont limitées et varient grandement selon leurs tailles. Afin de supporter le renforcement de la gestion dans l’ensemble des communes marocaines, il est recommandé de développer la culture informatique, notamment par la dotation en postes de travail et des formations sur l’utilisation de cet outil. Le développement d’un schéma directeur informatique prévoyant une approche graduelle et


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modulable permettant de s’ajuster aux circonstances financières de l’État et des communes, formerait un élément permettant de structurer l’ensemble du renforcement dans ce domaine. Le suivi de l’exécution et le contrôle Le suivi étroit de l’exécution du budget d’une commune représente un élément clé pour s’assurer de mettre en œuvre les programmes et services planifiés par l’administration, en plus d’une manière d’exercer un contrôle actif sur la gestion. La précision de procédures administratives et financières et le contrôle interne permet quant à eux d’établir des standards à respecter, de renforcer et de s’assurer du respect de ces mêmes standards, en plus de renforcer la fiabilité des données. L’absence de système intégré et informatisé de gestion des dépenses rend le suivi du budget difficile. Les communes qui possèdent des registres informatisés exercent tout de même un suivi fréquent de l’exécution de leur budget et celles qui n’ont pas de système communiquent normalement avec le trésorier communal pour connaître leur situation financière. Certaines possèderont une fréquence périodique de suivi financier, tandis que d’autres présenteront l’information uniquement à la demande du président. De plus, il n’existerait pas de communes possédant des objectifs précis et mesurables à atteindre en termes d’exécution financière et de services rendus à la population. Il n’existe d’ailleurs pas d’exigence légale à produire et diffuser de l’information sur le suivi financier et la performance par les communes, à l’exception de la production du compte administratif suivant la fin de l’année financière. Ainsi, la mise en place d’un suivi de gestion trimestriel est recommandée, et cela afin de renforcer la gestion des dépenses dans les communes. Ceci permettrait de mettre en place les premiers éléments d’un système de gestion et de contrôle financier plus élaboré. Un tel suivi permettrait aussi de renforcer la qualité et la transparence de la gestion budgétaire, en produisant une information régulière sur l’état de réalisation du budget en cours d’année. Dans un deuxième temps, cet outil de suivi pourrait être complété pour permettre le suivi de la performance de la commune. Ceci permettrait de mesurer le niveau et la qualité des services aux citoyens fournis par l’administration communale. Rappelons toutefois que les indicateurs utilisés découleraient des objectifs stratégiques et indicateurs de performance des communes qui auraient été développés lors de la réalisation du budget selon l’approche CDMT. Le suivi de la performance formera donc un élément qui pourra être ajouté après l’implantation de cette approche dans les communes. Il n’existe pas de contrôle interne formel dans les communes du Maroc, bien que le cadre légal précise certains des fondements de ce contrôle interne dans la chaine de la dépense, soit « la séparation des fonctions entre l’ordonnateur et le comptable, le contrôle lors de l’engagement, la validation du service fait et le contrôle lors du mandatement ». De même, l’absence de manuels de procédures standards limite fortement la portée éventuelle du contrôle interne. La Cour régionale des comptes effectue de son côté un contrôle externe, mais le manque de capacités et de moyens de cette organisation limite encore significativement son exhaustivité. La disponibilité d’un manuel de procédures détaillées sur l’exécution et l’approbation des dépenses, en plus de la disponibilité d’un guide détaillé concernant la nomenclature budgétaire et les méthodes d’imputation des dépenses par principal type, permettraient d’accélérer l’exécution et d’éviter bien des problèmes entre le comptable et l’ordonnateur, tout en fournissant les bases de l’instauration d’un réel contrôle interne et externe. En parallèle, le développement d’unités de contrôle interne et la formation du personnel des communes sur ses


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objectifs et ses méthodes, permettraient de renforcer l’environnement de contrôle. Le renforcement des capacités des cours régionales des comptes formerait également une mesure souhaitable dans ce domaine.

d) Plan d’actions proposé pour le projet GLM

Cette section présente un plan d’actions qui permettrait au projet GLM d’arrimer ses interventions à certaines des recommandations identifiées dans le présent rapport. Ce plan permettra notamment de préciser les interventions pouvant être réalisées à plus court terme, tout en jetant les bases d’initiatives pouvant faire l’objet d’interventions à moyen et long terme de la part de la DGCL. Bien évidemment, suivant le dépôt de ce rapport, les actions proposées devront faire l’objet de discussions et de consultations auprès de la DGCL et de la DFL, avant qu’il soit pertinent d’établir une stratégie de mise en œuvre. Considération transversale Un premier point à considérer concernant tous les axes d’intervention du projet GLM, consiste à moduler la stratégie de renforcement des finances locales entre les petites et les grandes communes. En effet, les données et les analyses présentées dans ce rapport démontrent clairement les disparités substantielles qui existent entre elles. C’est particulièrement le cas des communes rurales versus les communes urbaines, mais aussi le cas entre les petites et les grandes communes urbaines.

Action 1 : Moduler les interventions auprès des communes selon la taille de ces dernières Recommandation 1 : Moduler les interventions du projet GLM de manière à tenir compte des disparités au niveau des moyens et des capacités entre les communes rurales, les petites communes urbaines et les grandes communes urbaines. Recommandation 2 : Effectuer des consultations auprès de la DGCL pour qu’elle examine l’opportunité d'établir un cadre réglementaire simplifié ou allégé pour les plus petites communes et/ou en renforçant le rôle de la DCL auprès de ces dernières.

La gestion de la fiscalité Avant de présenter les actions proposées en gestion de la fiscalité, il convient de rappeler que l’objectif principal de nos recommandations est de permettre de développer des outils et des méthodes afin de renforcer la mobilisation des recettes dans les communes marocaines. De même, avant d’implanter les recommandations mentionnées ci-dessous, le projet GLM adaptera ses interventions selon les priorités et orientations stratégiques de la DGCL.

Action 2 : Le renforcement des connaissances des officiers, de la culture fiscale des contribuables et de l’organisation de la commune en matière de gestion de la fiscalité locale Recommandation 1 : Élaborer et dispenser un programme de formation sur : • l'interprétation générale des diverses dispositions de la loi sur la fiscalité locale; • l'application de la loi sur la fiscalité locale dans certains cas d'exception ou dans le cadre de scénarios

plus complexes; • une procédure systématique de recensement des assujettis et d'administration des taxes locales dans

la commune. Recommandation 2 : Élaborer et déployer une campagne d'information-sensibilisation ciblant les contribuables de la commune, visant à : • leur expliquer la loi sur la fiscalité locale • leur présenter le plan de modernisation de l'administration fiscale sous une lumière positive • les rappeler à un comportement fiscal responsable, dans l'objectif d'obtenir une contribution fiscale


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équitable de la part de tous et dans l'intérêt du développement durable de la commune.

Recommandation 3 : Instaurer la structure organisationnelle fonctionnelle en :

• Répartissant les tâches des officiers selon les processus d'affaires (assiette, recouvrement, contentieux, audit, etc.) plutôt que par article (nature d'impôt) ;

• Instaurant le principe du dossier unique des redevables ; et • fusionnant les divers fichiers d'enregistrement des contribuables en un seul fichier unique permettant

la gestion transversale de l'assujettissement du redevable aux diverses natures d'impôts

Action 3 : La gestion du risque associé au taux de croissance et à la distribution des sources actuelles de revenus Recommandation 1 : Mandater un économiste-fiscaliste qui collaborerait avec un économiste de l'administration publique marocaine pour : • analyser les impacts; et • recommander les moyens de pérenniser les recettes de la commune. Recommandation 2 : Mandater un économiste-fiscaliste ainsi qu'un conseiller spécialisé en administration fiscale, qui collaboreraient avec un économiste et un inspecteur des impôts de l'administration publique marocaine pour : • analyser les risques associés à la concentration des sources de recettes de la commune; et • recommander des stratégies visant à mitiger ces risques, de concert avec un économiste de

l'administration publique marocaine.

Action 4 : Appuyer la DGCL dans sa collaboration avec la DSIC dans l'optique d'informatisation des communes Recommandation 1 : Déployer auprès de la DGCL un expert en nouvelles technologies de l'information et des communications ainsi qu'un spécialiste en modernisation fiscale afin d'élaborer, en collaboration avec la DSIC, un plan détaillé visant à mobiliser les ressources des communes selon une approche pluridisciplinaire, en : • Raffermissant la formation et les compétences du personnel des communes dans le domaine de

l’informatique; • Recommandant leur dotation en équipement informatique; • Développant la culture informatique dans les communes; • Informatisant l'administration fiscale de manière standard à travers les communes; • Proposant d'autres actions visant à pérenniser l'informatisation des communes.

Action 5 : Poursuivre le déploiement d'ISLOTAX pour gérer les recettes des communes de manière informatisée Recommandation 1 : Appuyer la DGCL dans son suivi du dossier de déploiement d'ISLOTAX en collaboration avec la DSIC et le partenaire, en tenant compte des termes de référence contractuels, des contraintes de l'architecture technique du logiciel, et des limites budgétaires du projet. Parmi les tâches à réaliser dans ce dossier : • il est nécessaire d'analyser la capacité d'ISLOTAX à gérer les redevances, et de développer une

stratégie à cet effet ; • il faut également développer les dix états de gestion ainsi que la plateforme décisionnelle, tel que

prévu au projet. Recommandation 2 : Appuyer la DGCL dans l'organisation et la livraison de la formation sur ISLOTAX, préférablement selon l'approche « formation des formateurs ». Recommandation 3 : Appuyer la DGCL en collaborant avec la DSIC pour mandater le partenaire de revoir et compléter la fonctionnalité de calcul des sanctions en matière de recouvrement actuellement incluse dans ISLOTAX pour que le système actualise de façon automatique le calcul des pénalités et intérêts applicables sur une cotisation fiscale, avec le passage du temps.

Il importe également de développer des modules supplémentaires dans ISLOTAX afin d'informatiser


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Action 5 : Poursuivre le déploiement d'ISLOTAX pour gérer les recettes des communes de manière informatisée certains processus-clés de la fiscalité locale, dont la gestion des opérations d'encaissement, la gestion des comptes d'impôts des contribuables, les ententes de paiement, la gestion des vignettes et des tickets, le contentieux, et la sélection des cas d'audits selon des critères de risque. Recommandation 4 : Appuyer la DGCL et collaborer avec la DSIC et le partenaire dans l'organisation et la réalisation d'essais d'acceptation supplémentaires, fondés sur des scénarios complexes et des cas d'exception, par des utilisateurs des communes ciblées en tant que sites pilotes. Recommandation 5 : Dérouler une campagne d'informatisation-sensibilisation visant à identifier la valeur ajoutée d'ISLOTAX spécifiquement, afin que les utilisateurs ciblés par l'informatisation de leur commune y voient l'intérêt pour la collectivité locale, ainsi que le renforcement de leur propre capacité à mieux réaliser la mission qui incombe à leur administration.

Action 6 : Déployer un outil offrant une gamme complète de fonctionnalités de gestion de la fiscalité locale Recommandation 1 : Dérouler dans des communes de plus grande envergure, ou dans des communes ayant déjà de l'expérience dans l'utilisation des outils informatiques, un système d'information offrant une gamme plus complète de fonctionnalités orientées spécifiquement sur l'administration des impôts et s'appuyant sur les meilleures pratiques reconnues en la matière.

La planification et l’exécution budgétaire L’objectif à court terme de cet aspect de la gestion des finances locales est d’identifier et mettre en œuvre une stratégie afin d’intégrer l’approche CDMT dans la gestion des budgets des communes, et cela en supportant et s’appuyant sur l’exercice d’élaboration des PCD. Le diagnostic sur la planification et l’exécution budgétaire a cependant révélé que les communes marocaines étaient encore loin de pouvoir mettre en œuvre l’approche CDMT, et cela autant en raison du manque de capacités du personnel, de l’absence de système d’information adéquat ou d’une nomenclature budgétaire qui ne permet pas l’application de la budgétisation par activité. Les actions suivantes permettraient donc de développer des stratégies et outils pour parvenir à mettre en place l’approche CDMT et renforcer la gestion dans les communes.

Action 7 : Renforcer la compréhension de l’approche CDMT dans les communes et à la DGCL Recommandation 1 : Développer et dispenser une formation sur : • la planification stratégique et la détermination des objectifs et résultats à atteindre; • la formulation de la structure de programmes et des indicateurs de résultat; • une méthode pour préparer les budgets par programmes et activités; • une méthode pour effectuer le suivi de la mise en œuvre du budget au moyen du tableau de bord.

Action 8: Consulter la DFL sur l’intégration de l’ensemble des dépenses d’équipement dans le budget annuel des communes Recommandation 1 : Consulter la DFL et examiner comment les dépenses d’équipement pourraient être entièrement intégrées au budget annuel des communes. Recommandation 2 : Effectuer cet examen en lien avec les orientations de la DFL en matière de budget CDMT et de nomenclature budgétaire. Recommandation 3 : Selon les orientations de la DFL concernant la mise en œuvre de l’approche CDMT au niveau des communes, établir une approche et développer la nomenclature budgétaire de manière à pouvoir intégrer les dépenses d’équipement directement dans les budgets des programmes.


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Action 9 : Assurer la mise en place d’une nomenclature budgétaire permettant la mise en œuvre de l’approche CDMT et de la budgétisation par activité dans les communes Recommandation 1 : Consulter la DFL sur l’opportunité de revoir la nomenclature budgétaire s’appliquant au communes, et cela en lien avec le renforcement de la gestion des finances locales. Recommandation 2 : Développer une nomenclature budgétaire permettant à chaque niveau de la structure domaine/programme/sous-programme de pouvoir contenir l’ensemble des rubriques liées aux dépenses de fonctionnement et d’équipement, et ainsi d’obtenir un budget par programme et par nature ou objet administratif Recommandation 3 : Remplacer la présentation des recettes par domaine par une présentation par nature, soit les transferts de l’État, la taxation locale gérée par la DGI et le Trésor et la taxation gérée directement par les communes Recommandation 4 : Traiter l’excédent de fonctionnement comme un montant versé aux surplus accumulés qui deviendraient une réserve comptabilisée dans une annexe au budget et pouvant être utilisé exclusivement pour financer les dépenses d’équipement par un transfert de capital.

Action 10 : Obtenir des précisions de la DGCL concernant sa vision globale du rôle de l’informatique dans les communes et arrimer les initiatives du projet GLM à cette vision Recommandation 1 : Supporter le développement d’un schéma directeur informatique pour les communes marocaines prévoyant une approche graduelle et modulable permettant de s’ajuster aux circonstances financières de l’État et des communes Recommandation 2 : Identifier les initiatives de la DGCL au niveau des systèmes d’information que le projet GLM pourrait supporter, notamment les volets planification et formation.

Action 11 : Mettre en œuvre dans une commune pilote les outils développés afin de moderniser la gestion des finances locales Recommandation 1 : Effectuer un déploiement pilote des outils et méthodes de renforcement de la gestion des finances locales dans une commune. Recommandation 2 : Réaliser une mission diagnostic dans la commune pilote et préparer et mettre en œuvre une stratégie de déploiement des outils et approches de renforcement de la gestion des finances locales. Recommandation 3 : Évaluer les résultats du déploiement pilote, et suivant les conclusions et ajustements nécessaires, déployer les outils et approches de renforcement de la gestion des finances locales dans les neuf communes de concentration du projet GLM.

Le suivi de l’exécution et le contrôle L’objectif principal de cet aspect du renforcement de la gestion des finances locales est de proposer et développer un outil pour le suivi de l’exécution budgétaire. De plus, selon les souhaits de la DFL, il convenait d’examiner les conditions préalables à l’implantation d’un dispositif de contrôle interne. Le lecteur retrouvera donc dans cette section les actions que nous recommandons de planifier afin de mettre en place cet outil et ce dispositif, suivant des consultations auprès de la DFL.

Action 12 : Assurer l’utilisation par les communes du système de comptabilité administrative précisé dans le cadre légal existant Recommandation 1 : S’assurer que toutes les communes respectent les articles du nouveau décret permettant ainsi d’appuyer l’outil sur des supports standards d’information d’une commune à l’autre, qu’il soit informatisé ou non.

Action 13 : Instaurer un suivi trimestriel obligatoire de l’exécution budgétaire des communes Recommandation 1 : Il est recommandé de faire un suivi trimestriel de la gestion et de rendre obligatoire la diffusion de certaines informations par les communes.


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Recommandation 2 : Un cadre légal devrait supporter cette divulgation obligatoire, notamment quelle information fournir, à qui, avec quelle fréquence, sous quelle forme, pour quels bénéficiaires, etc. Recommandation 3 : Fournir un outil aux communes qui puisse s’adapter aux systèmes en place et aux systèmes futurs. Dans un premier temps, l’objectif de l’outil du tableau de bord sera de suivre l’exécution budgétaire en cours d’année.

Action 14 : Développer et diffuser une formation en gestion et en informatique Recommandation 1 : Dresser un plan de formation en informatique pour le personnel des communes.

Recommandation 2 : Dresser un plan de formation en gestion à court terme ayant comme sujet l’introduction de l’approche CDMT. Ce cours s’adressera à l’ensemble des communes. Il représentera également la tribune pour introduire l’outil de suivi et son utilité à la prise de décision.

Recommandation 3 : Cours spécifique aux personnels des finances dans les communes sur la manipulation de l’outil, une sensibilisation sur les méthodes pour assurer la qualité et la fiabilité des données, l’interprétation des ratios, l’analyse des écarts et la reddition de compte.

Recommandation 4 : Une formation spécifique pour la mise à jour de l’outil de suivi de la gestion et de l’exécution budgétaire.

Action 15 : Fournir des outils de travail aux personnels des communes afin de faciliter, améliorer et accélérer l’exécution du circuit de la recette et de la dépense Recommandation 1 : Suggérer à la DGCL et la DFL de prioriser l’élaboration et la finalisation de manuels de procédures standardisés qui seraient distribués à tous les acteurs du circuit comme outil de travail quotidien. Recommandation 2 : Suggérer à la DGCL et la DFL de prioriser l’élaboration d’un manuel supportant l’imputation des dépenses et des recettes en précisant l’utilisation et la l’interprétation de la nomenclature comptable.

Action 16 : Améliorer le contrôle interne Recommandation 1 : Voir recommandations de l’action 15 Recommandation 2 : Valider les recommandations préliminaires suivantes : • Créer d’un comité de CI dans chaque commune. • Créer une cellule d’audit interne pour la commune en fonction de sa taille (Les grandes communes

pourraient être dotées chacune de leur cellule d’audit interne, 2 à 3 communes de taille moyenne pourraient être sous la tutelle d’une même cellule d’audit interne et une dizaine de petites communes pourraient être sous la

Recommandation 3 : Dresser un plan de formation adapté en fonction du besoin des différents acteurs du CI : • Pour le management et le personnel administratif de la commune (initiation au CI et à son importance). • Pour le comité de CI (comment implanter un CI à l’intérieur d’une commune). • Pour la cellule d’audit (cours d’auditeur : sur la manière d’effectuer de l’audit interne (programme de

vérification, contrôle axé sur le risque, planification des mandats, etc.).

Action 17 : Améliorer le contrôle politique Recommandation 1 : Concevoir une formation s’adressant aux élus sur le contrôle politique et la reddition de compte. Recommandation 2 : Diffusion d’information sur l’exécution et les résultats aux citoyens (choisir un média adapté) sur une base régulière. Recommandation 3 : Intégration de la gestion axée sur les résultats et de la reddition de compte envers les citoyens (à plus long terme) Recommandation 4 : Concevoir une Circulaire ou document d’information qui vise la sensibilisation des citoyens


Projet de Gouvernance locale au Maroc (GLM) CRC Sogema Noms des conseillers : Geoffroy Groleau, Annie Ouellet, Marc Kamel Page 1-1

1. INTRODUCTION Le projet GLM, s’inscrit dans le cadre du dispositif d’assistance technique à la DGCL du Ministère de l’Intérieur, financé par l’Agence canadienne de développement international (ACDI). Ce projet s’emploie à réaliser un ensemble d’interventions visant à renforcer les capacités des collectivités locales. Un volet significatif de ces interventions concerne le renforcement de la capacité des communes à utiliser les outils de planification stratégique ainsi que l’approche de la budgétisation axée sur les résultats. Une première mission au Maroc a ainsi été planifiée afin de réaliser un diagnostic de la situation en matière de gestion des finances locales. Cette mission visait également à assembler les informations nécessaires afin d’identifier une stratégie adaptée de mise en place de la programmation budgétaire pluriannuelle au niveau des collectivités locales. Selon les souhaits de la DGCL, il s’agirait d’intégrer l’approche du cadre de dépense à moyen terme (CDMT) dans les plans communaux de développement (PCD) et les budgets des communes. Cette stratégie serait testée dans un échantillon de communes où le projet GLM est impliqué. Cette mission initiale visait aussi à soutenir la préparation de la venue au Canada d’une délégation d’étude marocaine sur la fiscalité locale, qui s’est tenue à Montréal durant le mois d’octobre 2009. L’objectif de cette activité était de présenter à des membres de haut niveau de l’administration marocaine des outils permettant d’accroitre les recettes obtenues via les impôts et la taxation au niveau local. Ceci constitue un enjeu important pour les collectivités locales marocaines, qui devront trouver de nouvelles ressources pour financer la réalisation des PCD. Cette mission constitue un des appuis du projet GLM envers le Ministère de l’Intérieur afin de supporter la mise en œuvre de la nouvelle loi sur la fiscalité locale au Maroc. Finalement, suivant la mission initiale de même que la venue à Montréal de la délégation marocaine, une deuxième visite au Maroc a été organisée afin d’obtenir des informations supplémentaires et de préciser certains des points du diagnostic de la gestion des finances locales. Cette visite portait plus précisément sur les domaines de la planification et de l’exécution budgétaire, du suivi des budgets communaux et le contrôle, en plus de la fiscalité locale. C’est d’ailleurs à partir de ce diagnostic final que le développement des recommandations contenues dans le plan d’action présenté à la fin du présent document a été réalisé. Il serait important de souligner l’excellente collaboration ainsi que la grande quantité d’information que la DGCL, et particulièrement la Direction des finances locales (DFL), ont bien voulu partager, en plus de la grande disponibilité de tous les intervenants rencontrés dans le cadre des différentes missions, et cela autant au niveau central que celui des communes. Le présent rapport débutera donc par la présentation du contexte ayant mené à la réalisation du diagnostic des finances locales, en plus d’exposer le cadre structurant la gestion de ces mêmes finances locales au Maroc. Suivra ensuite la section contenant le diagnostic et les recommandations. Cette section sera divisée en trois parties, soit la gestion de la fiscalité, la planification et l’exécution budgétaire, de même que le suivi de l’exécution et le contrôle. Finalement, suivra une section dans laquelle sera exposé le plan d’actions proposées du projet GLM.



2. CONTEXTE DES MISSIONS ET DU DIAGNOSTIC L’État marocain est engagé depuis plusieurs années dans un processus de modernisation et de décentralisation de la gestion des collectivités locales. À cette fin, une mise à jour du cadre légal et réglementaire a été réalisée durant les dernières années, notamment par le biais de l’adoption en 2008 d’une nouvelle Charte communale, d’une nouvelle Loi sur la fiscalité locale et d’une nouvelle Loi sur les finances locales. Ces refontes législatives ont simplifié et rationalisé plusieurs aspects de la gestion des collectivités locales. De plus, l’adoption récente par le conseil des ministres du décret portant règlement sur la comptabilité publique des collectivités locales vient compléter cette architecture, en décrivant et encadrant en détail les rôles et responsabilités des organisations et gestionnaires en charge de l’administration des dépenses et des recettes. À ces réformes menées par le gouvernement marocain, s’ajoute le renforcement du régime de gouvernance budgétaire via la mise en place dans les ministères de l’approche des budgets CDMT. Ce cadre est déjà en phase de déploiement progressif et prévoit l’amélioration de la programmation budgétaire à travers l’instauration d’un nouvel instrument pluriannuel et glissant de programmation des dépenses. À cela s’ajoute aussi une consolidation de la déconcentration au sein de l’administration publique et le développement de relations partenariales entre l’État et les acteurs locaux. Le Ministère de l’Intérieur, responsable des collectivités locales au Maroc, mettra aussi en place à terme l’approche CDMT, mais il a choisi de prioriser la mise en œuvre de cette approche au niveau des collectivités locales, avant de le faire au niveau central. Le Ministère a ainsi adapté la démarche de modernisation de la gouvernance budgétaire au contexte des communes, tout en instaurant une programmation budgétaire pluriannuelle et en s’appuyant sur le développement et la mise en œuvre des PCD pour moderniser les pratiques de planification stratégique et budgétaire. Le travail actuel sur la gestion des finances locales du projet GLM s’inscrit quant à lui directement à l’intérieur de sa Composante 5 concernant la gestion axée sur les résultats (GAR). Plus précisément, il concerne les deux extrants suivants :

Extrant 5.1 : Les capacités d’appréciation et de décision au sein des collectivités locales et de l’administration relatives à l’efficacité et la rationalité de l’action administrative sont rehaussées.

Extrant 5.2 : Les collectivités locales sont en mesure de gérer en suivant toutes les étapes du cycle de gestion et de budgétisation axé sur les résultats et à prendre en compte l’égalité entre les femmes et les hommes.2

Le plan de mise en œuvre du projet prévoit que ces extrants seront réalisés au moyen d’activités touchant les domaines d’intervention suivants :

2 Projet de Gouvernance Locale au Maroc, Plan de travail annuel – An 3, période du 1er avril 2009 au 31 mars 2010, p. 5-1.


CRC Sogema Projet de Gouvernance locale au Maroc (GLM) Page 2-2 Noms des conseillers : Geoffroy Groleau, Annie Ouellet, Marc Kamel

1. Promotion d’une véritable planification stratégique permettant d’intégrer les

différents plans sectoriels de développement. 2. Utilisation du système budgétaire comme outil de gestion et d’affectation du

budget par services. 3. Promotion de l’imputabilité budgétaire des gestionnaires. 4. Augmentation de l’assiette fiscale des collectivités locales. 5. Incitation des élus à recourir à leur pouvoir de taxation. 6. Facilitation du recouvrement au niveau des communes. 7. Promotion des systèmes de contrôle interne.3

Afin de réaliser ses objectifs, le projet GLM travaille étroitement avec la DGCL pour définir les orientations et les interventions en soutien du processus de modernisation et de décentralisation de la gestion des collectivités locales. De même, le projet appuie directement 7 communes rurales et 2 petites communes urbaines dans l’élaboration de leurs PCD, et il s’est engagé à appuyer la mise en place de la budgétisation pluriannuelle dans ces collectivités locales. Ces PCD fourniront une analyse et un diagnostic des ressources à la disposition des communes et des défis qu’elles rencontrent. Ces documents, développés selon une approche participative, comprendront également un cadre stratégique d’intervention, une programmation pluriannuelle et les budgets s’y rattachant. Le projet GLM soutien toutes les étapes de développement des PCD dans les communes où il intervient.

2.1 MISSION INITIALE SUR LA GESTION DES FINANCES LOCALES

La première mission au Maroc visait à fournir les éléments à partir desquels articuler plus précisément les interventions du projet GLM dans la gestion des finances locales, et notamment comment implanter l’approche des budgets CDMT dans les communes. Cette mission a pris place du 27 septembre au 10 octobre 2009. La grande partie des éléments et informations reflétés dans le présent rapport proviennent des nombreuses entrevues qui ont été réalisées avec de hauts responsables de la DGCL, de la DFL et de la Direction des collectivités locales (DCL) de Tétouan, de même qu’avec différents hauts responsables au niveau des communes de Oued Laou et de Tétouan. Des entrevues ont aussi été tenues avec différents membres de l’équipe du projet GLM et certains autres responsables impliqués dans l’administration des projets touchant les collectivités locales du Maroc (voir l’annexe 1). Une première version du rapport sur la gestion des finances locales a d’ailleurs été réalisée et circulée dans les semaines suivant cette mission. Ce rapport, en plus d’un diagnostic initial, contenait une série d’orientations potentielles pour le projet GLM dans le domaine de la gestion des finances locales.

3 Projet de Gouvernance Locale au Maroc, Plan de mise en œuvre (version finale), 30 novembre 2007, p. 3-43.



2.2 MISSION SUR LES FINANCES ET LA FISCALITÉ LOCALE À MONTRÉAL

La mission d’études sur les finances et la fiscalité locale s’est tenue à Montréal durant la semaine du 19 au 23 octobre 2009. L’objectif de cette activité était de présenter à des membres de haut niveau de l’administration provenant de la DGCL, de la Direction générale des impôts (DGI) et de la Trésorerie générale du Royaume (Trésor),4 des méthodes et des outils permettant d’accroître les recettes obtenues via la taxation locale, et cela particulièrement dans le contexte de la mise en œuvre de la nouvelle loi sur la fiscalité locale au Maroc. Les principales pistes considérées pour augmenter ces recettes, que ce soit une meilleure gestion de l’assiette fiscale, une meilleure gestion de la perception ou encore le renforcement des systèmes de gestion informatisée de la fiscalité, ont tous fait l’objet d’un examen durant cette mission d’études. À la demande du chef de la délégation marocaine, une emphase particulière a été donnée à l’examen du fonctionnement de la taxation foncière au Québec, et notamment sur les systèmes informatisés supportant la gestion de cette forme de taxation. Les thèmes abordés par les différents conférenciers lors de cette mission furent les suivants :

• la structure, le cadre légal et le fonctionnement de la Ville de Montréal; • la présentation des principaux enjeux financiers de la Ville de Montréal; • la présentation des dépenses et des sources de revenus figurant au Budget de la

Ville de Montréal; • la description du rôle foncier de la Ville de Montréal et la présentation de son

système de gestion; • la gestion de la perception fiscale à la Ville de Montréal; • la structure, le budget et la fiscalité de la Ville de St-Eustache; • la fiscalité municipale au Québec sous l’angle légal; • la réforme cadastrale et l’administration du registre foncier au Québec; • l’outil informatique de gestion de la taxation foncière (SIGTAS - Impôts fonciers) de

CRC Sogema; • l’outil informatique de gestion des titres fonciers (SIIT – cadastre) de CRC Sogema.

Le contenu de chacune des présentations aura permis d’examiner en détail la gestion des finances et de la fiscalité municipale au Québec. Au niveau de la taxation, ceci comprenait la définition, l’administration et la gestion de l’assiette fiscale, la gestion de la perception fiscale, en plus du cadre légal et de la gestion des titres. Au niveau des systèmes, la délégation a bénéficié de présentations sur le système informatisé de gestion du rôle d’évaluation et le système de gestion de la taxation à la Ville de Montréal, en plus de celle sur les systèmes informatisés et l’expérience de CRC Sogema au niveau du conseil et de l’implantation de ceux-ci. Finalement, pour mettre la fiscalité locale dans son contexte, la mission a bénéficié, tel que précisé plus haut, de présentations sur la structure des recettes et dépenses ainsi que des principaux enjeux financiers à la Ville de Montréal et à la Ville de St-Eustache. Les évaluations et les commentaires remis par les participants ont démontré une grande appréciation de la mission, autant en terme des thèmes abordés, du contenu que de la qualité des présentations. Ceci s’est également manifesté lors des périodes de questions et discussions, qui ont été très animées, si parfois un peu techniques, tout au long de la mission. La délégation a également souligné la grande disponibilité et la chaleur de l’accueil démontré par les organisations et conférenciers qui les ont reçus. Il s’est aussi dégagé un grand intérêt

4 Deux unités rattachées au Ministère de l’Économie et des Finances.



de la part de la délégation envers le développement d’une stratégie de renforcement de la gestion de la fiscalité locale au Maroc par le projet GLM. Cet intérêt de la part de la délégation marocaine envers la gestion de la fiscalité locale peut d’ailleurs s’expliquer par quelques facteurs touchant directement le projet GLM. En effet, au niveau des recettes, il existe plusieurs opportunités pour renforcer la gestion de la fiscalité locale au Maroc. Le contexte où les PCD identifieront des initiatives et programmes prioritaires pour les communes et nécessiteront l’identification de ressources supplémentaires pour les financer favorise aussi un renforcement des capacités à ce niveau. Il existe d’ailleurs un potentiel de mobilisation de ressources supplémentaires par la fiscalité locale de l’ordre de plusieurs milliards de dirhams à l’échelle du Maroc. Ceci explique donc aisément pourquoi certains des instruments et méthodes présentés dans le cadre de la mission sur les finances et la fiscalité municipale ont soulevé un tel intérêt.

2.3 DEUXIÈME MISSION SUR LA GESTION DES FINANCES LOCALES

La production du rapport préliminaire, les différentes orientations qu’il proposait de même que la visite de la délégation marocaine à Montréal ont rendu nécessaire la tenue d’une deuxième mission au Maroc qui a eu lieu entre le 22 novembre et le 11 décembre 2009. En effet, plusieurs des éléments soulevés par le rapport sur la planification, l’exécution des dépenses, le suivi du budget et le contrôle interne, de même que les intérêts émergeant de la DFL envers une intervention dans le domaine de la fiscalité locale, nécessitaient une collecte d’information supplémentaire en plus d’une validation des orientations proposées auprès de la DFL. La poursuite et l’élargissement du diagnostic sur la gestion des finances locales étaient d’ailleurs en continuité avec les domaines d’intervention du projet figurant au plan de mise en œuvre cité plus haut. La collecte de ces informations supplémentaires a été réalisée grâce à la tenue d’entrevues à la DFL, au Trésor, à la DGI, de même qu’à la commune rurale d’Aïn Tizgha, la commune urbaine de Tétouan et celle d’Asilah. Ce travail de précision du diagnostic a de plus été facilité par la mobilisation de conseillers additionnels de CRC Sogema pour cette deuxième mission. C’est à partir des informations assemblées pour ce diagnostic final et des discussions tenues avec la DFL que la préparation des constats et recommandations de la section 4 du présent document a été rendue possible.



3. LE CADRE DE GESTION DES FINANCES LOCALES

3.1 ORGANISATION ADMINISTRATIVE

Le Royaume du Maroc compte 16 régions qui sont elles-mêmes divisées en préfectures (au nombre de 12) ou provinces (au nombre de 63).5 La structure des CL marocaine est complétée par les communes urbaines (au nombre de 221) et les communes rurales (au nombre de 1282). À titre d’exemple, la région de Tanger-Tétouan compte 2 préfectures et 5 provinces, en plus d’un total de 110 communes réparties dans ces préfectures et provinces. La région est placée sous l’autorité du Wali (nommé par décret royal ou Dahir), qui est le gouverneur de la préfecture ou de la province du chef-lieu de cette même région.6 Le Wali est chargé d’exécuter les délibérations du conseil régional. Ce conseil régional, élu au suffrage indirect7, désigne un président qui aura lui-même l’autorité de nommer le secrétaire général et les chargés de mission responsables de l’administration de la région, avec l’approbation du Wali. Le Wali et le président doivent d’ailleurs tous deux approuver les actes d’exécution de la région. La province ou préfecture est également placée sous l’autorité du gouverneur (aussi nommé par décret royal ou Dahir). Une assemblée provinciale élue au scrutin indirect8 et possédant des pouvoirs délibératifs et consultatifs secondera le travail du gouverneur, qui détient le pouvoir exécutif. Le gouverneur, qui est rattaché à la DGCL, agit comme le coordonnateur des interventions des différents ministères et entités du gouvernement dans une préfecture ou province donnée. La province tend d’ailleurs à fonctionner comme une unité déconcentrée de l’État, comme 95 % de son budget provient du gouvernement central. De son côté, la commune est placée sous l’autorité d’un conseil communal élu au suffrage universel tous les six ans. C’est le conseil qui désigne l’exécutif de la commune, soit le président et le vice-président. L’administration de la commune est placée sous l’autorité du secrétaire général, qui exerce ses fonctions sous la supervision du président du conseil communal. Le Ministre de l’Intérieur, par le biais de la DGCL, forme l’organe de tutelle des collectivités locales. Suivant les plus récentes réformes, cette tutelle s’exerce principalement par un contrôle a priori sur le budget des administrations locales. Ce contrôle vise normalement à confirmer le respect des équilibres financiers et celui des lois et règlements encadrant les administrations. La réforme de la gouvernance locale et les efforts de déconcentration et de décentralisation entreprises au cours des dernières années ont notamment pour objectif de transformer le rôle de la DGCL. Cette transformation vise à terme à faire passer le rôle de la DGCL de celui de contrôleur administratif à celui d’un accompagnateur contribuant à renforcer et soutenir les administrations des collectivités locales. Ce sera néanmoins toujours la DGCL qui s’assurera de

5 Les 12 préfectures couvrent les zones entourant plus les principales agglomérations urbaines alors que les 63 provinces couvrent les plus petites agglomérations urbaines et les zones rurales avoisinantes. 6 Précisons que le Wali n’a pas d’autorité sur les Gouverneurs de la Région, bien qu’il puisse jouer le rôle de coordonnateur du travail des gouverneurs, selon ses aptitudes à la conciliation et la diplomatie. 7 Le collège électoral est composé des membres élus des conseils communaux, des membres élus de l’assemblée nationale, de représentants des syndicats et des associations professionnelles de la région. 8 Le collège électoral est composé des mêmes membres que pour la région, excepté qu’il se limite aux élus et représentants provenant de la préfecture ou province.



définir le cadre juridique et les textes de loi précisant les pouvoirs et responsabilités de celles-ci, en plus de leurs modalités d’application.

3.2 ORGANISATION DE LA COMMUNE

Le pouvoir exécutif dans la commune est exercé par le président et le vice-président, nommés par le conseil communal tel que précisé plus haut. C’est le président qui représente officiellement la commune dans les actes de la vie civile, administrative et judiciaire. Afin de favoriser le bon fonctionnement de la commune et la consultation des élus, chaque conseil communal se doit de former les deux commissions suivantes :

• la Commission chargée de la planification, du budget et des finances; • la Commission chargée du développement humain, des affaires économiques,

sociales et culturelles. Pour les communes de plus de 100 000 habitants, le conseil se doit aussi de former deux autres commissions, soit :

• la Commission chargée de l’urbanisme, l’aménagement du territoire et de l’environnement;

• la Commission chargée des services publics. Ces commissions auront un rôle consultatif et les initiatives de l’exécutif touchant les secteurs énumérés, incluant le budget, devront généralement être présentées à ces commissions avant que le conseil communal puisse se prononcer. Chaque commune dispose aussi d’une administration qui comprend le secrétariat général de la commune et les services administratifs chargés de veiller à l’exécution des décisions du président du conseil. Le secrétaire général seconde le président du conseil, et peut exercer certaines de ses fonctions par délégation de pouvoir. Il est désigné parmi les fonctionnaires des communes ou de l’État par décision du président du conseil communal, après approbation du Ministre de l’Intérieur. Sous la responsabilité et le contrôle du président du conseil, le secrétaire général a autorité sur l’administration communale et en assure la direction, l’organisation et la coordination, incluant les décisions relatives à la gestion du personnel. Il est important de spécifier qu’une grande partie des membres du personnel sont considérés comme étant des fonctionnaires des communes. Les conditions d’emploi telles les salaires et bénéfices sont déterminées selon la catégorie d’emploi par l’État, en l’occurrence la DGCL, bien que ce soit les communes qui sélectionnent et recrutent le personnel.9 Pour le personnel d’encadrement (dont le secrétaire général), ce sont les communes qui les recrutent, bien que la DGCL doit confirmer si les candidatures retenues répondent aux exigences fixées pour le poste. En plus des fonctionnaires des communes et du personnel d’encadrement, les communes disposent également d’agents temporaires et d’agents à temps partiels, qui possèdent un statut précaire.

9 Les fonctionnaires des communes ne peuvent se faire transférer vers les autres organes de l’État marocain et ne bénéficie donc pas du statut de fonctionnaire de l’État.



3.3 LE CYCLE BUDGÉTAIRE COMMUNAL

Selon la Loi sur les finances locales adoptée en 2008, c’est le secrétaire général qui veillera à la préparation du budget de la commune suivant les instructions du président. Le projet de budget sera ensuite présenté à la Commission chargée de la planification, du budget et des finances pour commentaires et observations, avant d’être déposé dans sa version finale au conseil communal pour le vote. Fait important, le budget des communes doit maintenant contenir un cadre financier sur trois ans. La première année fera l’objet de l’approbation du conseil communal et du Ministère de l’Intérieur, alors que les deux années subséquentes seront incluses à titre indicatif. La DGCL prescrit d’ailleurs un modèle standard de budget, qui comprend deux parties, soit la Partie 1 comprenant les sections des recettes et dépenses de fonctionnement, de même que la Partie 2, comprenant les sections des recettes et dépenses d’équipement. Chacune des sections est ensuite divisée en chapitres et articles. Le tableau ci-dessous présente ce canevas budgétaire. LE FORMAT DU BUDGET COMMUNAL Partie 1 Section 1 - Recettes de fonctionnement Section 2 - Dépenses de fonctionnement Ch. 10 Administration générale Ch. 20 Domaine des Affaires sociales Ch. 30 Domaine des Affaires techniques Ch. 40 Domaine des Affaires économiques Ch. 50 Domaine de soutien

Ch. 10 Administration générale Ch. 20 Domaine des Affaires sociales Ch. 30 Domaine des Affaires techniques Ch. 40 Domaine des Affaires économiques Ch. 50 Domaine de soutien

Partie 2 Section 3 – Recettes d’équipement Section 4 - Dépenses d'équipement Ch. 10 Administration générale Ch. 20 Domaine des Affaires sociales Ch. 30 Domaine des Affaires techniques Ch. 40 Domaine des Affaires économiques Ch. 50 Domaine de soutien

Ch. 10 Administration générale Ch. 20 Domaine des Affaires sociales Ch. 30 Domaine des Affaires techniques Ch. 40 Domaine des Affaires économiques Ch. 50 Domaine de soutien

Suivant l’approbation du budget par le conseil communal, celui-ci est soumis à la tutelle pour un contrôle de sa conformité avec les lois et règlements en vigueur (contrôle a priori). Pour les communes urbaines, la tutelle est exercée par la DFL à Rabat, alors que pour les communes rurales, cette tutelle est exercée par la Direction des collectivités locales (DCL) au niveau de la préfecture ou de la province correspondante, selon le cas. Ce contrôle de tutelle vise aussi à amener les gestionnaires locaux à élaborer les prévisions budgétaires dans le respect des orientations générales adoptées par les pouvoirs publics, notamment des priorités gouvernementales sur les plans financier, économique et social. En pratique, il s’agit principalement de s’assurer de l’inscription des dépenses obligatoires tels les salaires et charges sociales de même que le remboursement des emprunts, en plus d’insister sur la prudence concernant les prévisions de recettes et dépenses. C’est d’ailleurs une circulaire émise par la DFL au début de la période de préparation budgétaire au mois d’octobre, qui fixe et communique ces orientations. L’exécution du budget est basée sur le principe de la séparation entre la fonction d’ordonnateur et celle du comptable public. Au niveau de la commune, l’ordonnateur est le président du conseil communal. C’est donc lui qui sera responsable et devra approuver le travail de l’administration communale visant à enregistrer les engagements, puis à liquider les dépenses et effectuer



l’ordonnancement, en conformité avec le budget approuvé par le conseil. C’est le service des finances de la commune qui tiendra le registre des engagements et émettra les mandats de paiement suivant la réception des biens et services spécifiés par les actes engageant la dépense. C’est aussi le service des finances qui doit normalement produire les comptes administratifs à la fin de l’exercice budgétaire. De son côté, le comptable public (receveur ou percepteur communal) qui relève du Trésor,10 est le seul habilité à manier les fonds et à procéder aux opérations d’encaissement et de décaissement. Les fonds provenant des taxes et impôts des collectivités locales sont obligatoirement déposés au Trésor. Lors de l’exécution budgétaire, le comptable public effectue également un contrôle de la régularité des engagements et du mandatement des dépenses des collectivités locales. Ceci signifie qu’il confirme la disponibilité des crédits lors de l’enregistrement des engagements et qu’il s’assure par la suite que les mandats de paiement émis par une commune correspondent bien aux engagements et aux dépenses planifiées dans le budget (contrôle en cours d’exécution). Une fois l’exercice financier terminé, c’est le comptable public qui prépare les comptes de gestion de collectivités locales (dans certains cas il supporterait aussi la production des comptes administratifs). C’est la Cour régionale des comptes qui a la responsabilité de vérifier la validité et l’exactitude des comptes administratifs et des comptes de gestion et de s’assurer de leur réconciliation (contrôle a posteriori). Ce contrôle porte sur les actes du comptable public et de l'ordonnateur et vise à établir la validité des comptes de gestion du comptable public, à contrôler la discipline budgétaire de l’ordonnateur et à effectuer un contrôle de gestion portant sur le bon emploi des crédits, fonds et valeurs de la commune.

3.4 LA COMPOSITION DES DÉPENSES COMMUNALES

Si nous examinons le tableau des recettes et dépenses par type de communes présenté plus bas, nous pouvons observer que les dépenses de fonctionnement, à 91,5 % des dépenses totales, forment de loin la plus grande part du budget des communes. Les dépenses d’administration générale forment 66,3 % des dépenses (et plus de la moitié de ces mêmes dépenses sont composées des charges liées au personnel). Viennent ensuite les dépenses pour les affaires techniques, à 12,3 % des dépenses totales, qui représentent les charges liées à l’entretien des installations communales et aux services tels l’éclairage et l’eau. Les dépenses de soutien forment le troisième poste en importance, à 10,5 % du total, et correspondent à diverses dépenses liées au contentieux et aux imprévus. Nous pouvons également constater que le budget d’équipement des communes, à 8,5 % des dépenses totales, ne représente qu’une faible part des dépenses de ces dernières, bien que ceci s’explique par la programmation de la majorité de ces dépenses à l’extérieur du budget. 11

Pour illustrer l’importance relative des dépenses des communes, il est aussi intéressant de les comparer à diverses mesures. En 2006, l’ensemble des dépenses de l’État marocain totalisait 123,5 milliards de Dirhams, pendant que l’ensemble des communes dépensait 11,6 milliards de Dirhams, ce qui représentait un ratio de 9,4 % des dépenses totales de l’État.12 Les dépenses des communes représentaient aussi un ratio de 2,0 % du PIB marocain, toujours en 2006. Bien

10 Le Trésor, ou Trésorerie Générale du Royaume, est rattaché au Ministère de l’Économie et des Finances. 11 Notons que la majorité des dépenses d’équipement des communes sont programmées au moyen de plans d’investissement ou d’autorisations spéciales devant être approuvés par le conseil communal et la DFL. 12 Ce qui représentait respectivement 15,9 milliards et 1,5 milliard de $C en 2006.



que ces chiffres cachent de grandes variations, il est pertinent de noter que pour la même année, la commune urbaine moyenne dépensait 44,1 millions de Dirhams et que la commune rurale moyenne dépensait 2,2 millions de Dirhams.13 En plus de cette différence en terme absolu dans la taille de ces deux types de communes, les communes urbaines dépensent en moyenne trois fois plus par habitant que les communes rurales. Cela illustre la grande disparité des moyens entre ces types de communes, bien que les besoins en infrastructures et en services soient aussi souvent plus importants dans les grandes communes urbaines.

Un diagnostic de la planification et de l’exécution budgétaire dans un échantillon de communes marocaines, de même qu’un diagnostic du suivi de l’exécution et du contrôle, sera présenté à la section 4 du présent document.

3.5 LA FISCALITÉ COMMUNALE

La principale source de financement des collectivités locales correspond à la part de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) qui est versée par l’État. En effet, 30 % des revenus nationaux de la 13 Ce qui représentait respectivement 5,9 millions de $C et 362 000 $C en 2006.



TVA sont redistribués à ces collectivités. Ces fonds sont versés à un compte d’affectation spécial, et c’est la DFL qui déterminera la distribution de ces revenus entre les collectivités locales lors de l’élaboration du budget de l’État. C’est le Ministre de l’Intérieur qui est l’ordonnateur de ce compte, dont les fonds sont administrés par le Trésor. Fait à noter, malgré les fluctuations annuelles à la hausse ou à la baisse des revenus de la TVA, le Ministère de l’Intérieur a garanti au cours des dernières années une hausse minimale de l’enveloppe distribuée aux collectivités locales. Sur les 30 % des revenus de la TVA, une part de 70 % (ou 21 % des revenus de la TVA) est versée directement aux collectivités locales qui décident librement de l’emploi de ces fonds. Cette enveloppe est divisée entre les préfectures et provinces (20 %), les communes rurales (20 %) et les communes urbaines (30 %). Au niveau des communes, la distribution des fonds est effectuée grâce à une formule de répartition tenant compte du poids démographique, de la taille de l’assiette fiscale et de « l’effort » fiscal. Cette dernière composante vise à encourager l’administration et le recouvrement de la fiscalité par les communes. Le tableau sur les recettes et dépenses des communes montre d’ailleurs que la TVA représentait 42,5 % des recettes des communes en 2006. La part restante des revenus de la TVA destinés aux collectivités locales (qui représente 9 % des revenus nationaux de la TVA) est administrée et distribuée par la DGCL, notamment afin de fournir des dotations spéciales pour financer les équipements communaux sur la base des demandes provenant des communes. La deuxième source de financement des collectivités locales est constituée des impôts, taxes, droits et redevances perçus par ou pour celle-ci. Cette fiscalité locale est constituée de deux catégories, la fiscalité gérée au profit des collectivités locales par la Direction Régionale des Impôts, qui forme une unité de la DGI,14 ainsi que la fiscalité gérée directement par les collectivités locales. La fiscalité administrée par la DGI et perçue par le Trésor est constituée des trois taxes suivantes :

• la taxe professionnelle; • la taxe d’habitation; • la taxe de services communaux.

Prises ensemble, ces trois taxes représentaient 31,7 % des recettes des communes en 2006. Fait à noter, la DGI et le Trésor perçoivent des frais de gestion correspondant à 10 % des recettes perçues. C’est également un incitatif pour ces services à dédier davantage de ressources vers la perception des taxes locales. Concernant la fiscalité gérée et perçue par les communes, elle comprend :

• la taxe sur les terrains urbains non bâtis; • la taxe sur les opérations de construction; • la taxe sur les opérations de lotissement; • la taxe sur les débits de boissons; • la taxe de séjour; • la taxe sur les eaux minérales et de table; • la taxe sur le transport public de voyageurs;

14 La DGI est une direction du Ministère de l’Économie et des Finances.



• la taxe sur l’extraction des produits de carrières. Ces taxes représentaient 24,5 % des revenus des communes en 2006. Les paramètres tels l’assiette, les taux minimums et maximums, et les procédures de perception de ces deux catégories de taxation sont fixés par la Loi sur la fiscalité locale adoptée en 2008. Les communes, occupant les champs de taxations qui leur sont réservés, se doivent de former une régie des recettes qui sera chargée de percevoir les taxes et de remettre régulièrement les sommes collectées au Trésor. C’est le président de la commune qui possède la responsabilité de déterminer le taux des taxes, à l’intérieur des barèmes figurant à la Loi. Un diagnostic de la gestion de la fiscalité locale dans certaines des communes du Maroc est présenté dans la prochaine section de ce document.



4. DIAGNOSTIC DE LA GESTION DES FINANCES LOCALES C’est le Ministère de l’Intérieur qui est responsable de l’encadrement légal et réglementaire des collectivités locales par le biais de la DGCL, tel que précisé à la section précédente. À l’intérieur de la DGCL, c’est la DFL qui est chargée d’encadrer les finances locales. Il est aussi important de préciser que le cadre légal et réglementaire s’appliquant aux collectivités locales a été modernisé durant les dernières années, notamment par le biais de l’adoption en 2008 d’une nouvelle Charte communale, d’une nouvelle Loi sur la fiscalité locale et d’une nouvelle Loi sur les finances locales. Le récent décret portant règlement sur la comptabilité publique des collectivités locales vient compléter le renouvellement de cette architecture légale et réglementaire. Les éléments présentés à la section 3 du présent document tenaient d’ailleurs compte de ces changements. Le cadre global de gestion des finances locales, notamment en raison des réformes récentes, est donc bien défini et il en va de même pour les rôles et responsabilités de ses différents acteurs. À première vue, les principaux points à renforcer concernent les capacités des administrations impliquées dans la gestion des finances locales à mettre en œuvre la vision émergeant du cadre légal et réglementaire. Il faut évidemment comprendre que les collectivités locales, et particulièrement les communes, sont des entités qui demeurent encore en phase de développement. De plus, devant la croissance rapide des besoins de la population et des différentes administrations, l’État central marocain ne peut présentement fournir l’ensemble des ressources qui seraient nécessaires afin de répondre à ces importants besoins. Les prochaines sections s’attarderont donc à préciser le diagnostic de la gestion des finances locales et à examiner avec plus de détails les éléments que le projet GLM pourrait contribuer à appuyer et améliorer. Ce diagnostic sera divisé en trois sections principales, soit la gestion de la fiscalité, la planification et l’exécution budgétaire et le suivi de l’exécution et le contrôle. Chacune de ces sections comprendra les constats et recommandations s’y rapportant. La section 5 du présent rapport présentera quant à elle un plan d’actions proposées pour le projet GLM afin de renforcer la gestion des finances locales.

4.1 LA GESTION DE LA FISCALITÉ LOCALE

4.1.1 Préambule

L'État a doté les communes rurales et urbaines d'instruments fiscaux leur permettant de mobiliser des recettes sur leurs propres territoires, recettes qui représentent dans certains cas des portions significatives des budgets communaux. Au-delà du cadre légal, cependant, il importe pour une structure responsable de la mobilisation des recettes associées aux taxes locales de s'appuyer sur les meilleures pratiques recommandées en la matière. Communication sociale (envers le contribuable), modernisation des processus d'affaires et des outils de l'administration, gestion du changement à l'interne, appui au processus décisionnel, uniformisation du traitement des dossiers fiscaux, équité, transparence, suivi du rendement et gestion axée sur les résultats deviennent alors les mots d'ordre en matière d'administration saine et efficace des taxes locales.



À la demande de la DGCL, les conseillers de GLM ont réalisé ce bref état des lieux de la gestion des recettes fiscales dans trois communes, portant un regard plus prononcé sur le niveau d'utilisation de l'informatique de gestion en appui à l'administration des taxes locales.

4.1.1.1 Objectif

L'objectif de ce rapport n'est pas de décrire la structure organisationnelle ou les processus d'affaires des administrations communales qui ont été visitées durant la mission de l'équipe de projet au Maroc. Plutôt, l'objectif est d'établir nos observations quant à la répartition actuelle des travaux reliés à l'administration des taxes locales dans les communes visitées, et leur utilisation de l'informatique en appui à l'administration fiscale locale. Des recommandations à l'intention de la DGCL sont ensuite élaborées, dans l'optique de lui permettre de proposer aux communes une stratégie intégrée de mobilisation des recettes qui :

i) optimise le rendement des nouveaux outils législatifs (notamment la loi 47-06); ii) fait converger leurs procédures administratives vers les meilleures pratiques en

gestion des taxes; et iii) met en œuvre un outil informatique simple, robuste et efficace.

Le tout permettra aux communes d'accroître leur autonomie financière, ainsi que les moyens dont elles disposent pour financer et faire évoluer leurs Plans communaux de développement à l'avenir. En outre, un regard est également porté sur les trois taxes gérées par l'État, ainsi que sur le logiciel ISLOTAX.

4.1.1.2 Déroulement de la mission d'observation

Pour réaliser ce rapport, une mission d'observation de dix (10) jours a été réalisée par l'équipe des finances locales du projet GLM en décembre 2009, auprès de la DGCL, des communes d'Ain Tizgha, Tétouan et Asilah, et des structures déconcentrées de la DGI et de la TGR à Tétouan.

4.1.1.3 Mandats connexes en cours à la DGCL

Ce rapport ne tient pas compte d'autres mandats qui pourraient être en cours, et qui seraient susceptibles d'affecter la fiscalité locale. Par exemple, il a été porté à l'attention de l'auteur que la société KPMG réalise actuellement un mandat de revue de l'organisation de la fiscalité locale (processus, organisation, hiérarchie, etc.).

L'analyse et les recommandations de ce cabinet pourraient donc être éventuellement considérées en fonction de l'analyse et des recommandations contenues dans ce document, et vice versa.



4.1.2 Administration des taxes locales par une petite commune urbaine ou rurale

Les observations suivantes quant à l'administration des taxes locales par une petite commune urbaine ou rurale, sont fondées sur nos visites aux communes d'Ain Tizgha et d'Asilah.

4.1.2.1 Gestion de l'assiette fiscale

Aux communes reviennent les attributions de gérer des taxes qui peuvent représenter une proportion significative des recettes de la collectivité locale. Par exemple, Ain Tizgha compte sur son territoire quinze (15) carrières en exploitation, toutes assujetties à la Taxe sur l'extraction des produits de carrière. Cette taxe est établie trimestriellement, en fonction de la nature et du volume de minerai extrait de la carrière. Les produits de cette taxe représentent actuellement 38 % des 16 M DRH du budget 2010 de cette commune. Cependant, il a été porté à l'attention de l'auteur que la pratique de sous-évaluer les volumes extraits serait répandue parmi les redevables assujettis à cette taxe, et que le personnel de contrôle est inexistant ou insuffisamment qualifié et outillé. En fait, il serait même possible qu'aussi peu que 30 % du produit extrait soit déclaré à la commune. Les déclarations fiscales, sur formulaire préimprimé (voir à l’annexe 11 l'exemple intitulé FISCLOC2), sont soumises par les redevables, mais ne font pas l'objet de saisie dans un système d'information. L'outil informatique n'est donc pas utilisé pour analyser les déclarations soumises, cerner celles qui manquent à l'appel, et gérer activement l'assiette fiscale. En fait, comment le Régisseur d'une commune de petite envergure, qui fait souvent également office d'agent fiscal responsable de la gestion de l'assiette, peut-il savoir si les renseignements déclarés par le redevable sont exacts? Le redevable sous-évalue-t-il le volume de minerai extrait de la carrière? Force est de constater que la solution au problème de sous-évaluation du montant imposable réside non seulement dans l'augmentation de l'effectif assigné au contrôle des déclarations des redevables, mais également dans le renforcement des outils et des compétences en matière de gestion et de contrôle que possèdent le personnel des communes locales de petite envergure où se trouvent des carrières exploitées, dans l'objectif de mobiliser cet important gisement fiscal local. Ceci est d'autant plus crucial qu'un risque existe que les ressources naturelles de certaines communes s'épuisent dans un avenir rapproché, délestant ainsi la commune d'une source de revenus qui, pendant son existence, n'aurait peut-être pas été pleinement mise à contribution dans la mobilisation des recettes locales. Les autorités d'Ain Tizgha prévoient, par exemple, l'épuisement du potentiel d'exploitation des carrières d'ici quelques années. Le Régisseur est également confronté à d'autres problématiques concrètes quand il reçoit et tente d'analyser les déclarations fiscales des redevables. Par exemple, comment valider le montant déclaré en tant que vente de boissons consommées sur place au café du village le trimestre dernier? Comment vérifier le nombre exact de nuitées où les chambres étaient réellement occupées à la résidence touristique de la région?



Le même principe peut être appliqué à d'autres taxes locales difficiles à gérer sans personnel qualifié et outils spécialisés, notamment la Taxe sur les Eaux Minérales et de Table, ou encore du côté des taxes instituées au profit des Régions, la Taxe sur les exploitations minières, et la Taxe sur les services portuaires.

Interprétation du cadre légal

Il a été noté que l'interprétation de certains articles de la Loi 47-06 pourrait différer d'un officier à l'autre. Or, pour éviter que cette différence dans l'interprétation mène à des situations problématiques, un mécanisme d'appui pourrait être mis en place, et des mesures de contrôle pourraient être initiées afin d'assurer le traitement systématique et équitable des redevables selon la même interprétation de la loi à travers la commune, et à travers les communes du Royaume. La DGCL a publié le Guide de la fiscalité locale, un outil qui s'inscrit convenablement dans une stratégie d'appui aux communes dans l'interprétation du cadre légal. C'est un élément important visant à structurer la gestion des taxes locales. D'autres gestes de cette nature seraient sûrement importants pour poursuivre le renforcement des communes en ce sens.

Effectif

Il y aurait lieu d'analyser l'effectif alloué à la gestion des taxes locales dans les petites communes, tant en matière de ressources humaines que de matériel informatique, afin d'en déterminer le niveau optimal en fonction de la taille de l'assiette fiscale potentielle et de la volumétrie potentielle des opérations de nature fiscale dans la commune. À titre d'exemple, considérons la commune d'Asilah qui emploie 310 personnes, mais dont seuls treize (13) employés s'occupent spécifiquement de gérer l'assiette fiscale et le recouvrement. Cette équipe de treize officiers ne peut compter que sur deux ordinateurs, utilisés essentiellement pour effectuer du traitement de texte et produire des chiffriers sur l'outil Excel.

4.1.2.2 Gestion du recouvrement

Aucun outil informatique n'est actuellement utilisé pour la gestion du recouvrement des recettes, dans la commune d'Ain Tizgha. Les quittances sont émises par le caissier, qui tient un registre des recettes et les comptabilise manuellement. Le relevé détaillé des recettes est également manuscrit, tel qu'en atteste le document intitulé FISCLOC1, qui est une photocopie d'une page du registre quotidien des recettes de la commune.

Le bordereau quotidien de versement est préparé suite à la conciliation des caisses. Il s'agit également d'un processus entièrement manuel. Seule exception notable : les stocks de vignettes et de tickets sont gérés par l'entremise d'un chiffrier Excel. La commune d'Ain Tizgha étant ciblée comme site pilote pour la mise en œuvre d'ISLOTAX, le Régisseur a eu l'occasion d'apprendre le nouveau système, et de réaliser quelques essais pour tester les capacités et limites du produit. Veuillez vous référer à la section intitulée



"Observations relatives au système ISLOTAX" de ce document pour de plus amples renseignements à cet effet.

4.1.2.3 Contrôle

La gestion manuelle des déclarations fiscales et des recettes représente un obstacle à la mobilisation efficace et efficiente des recettes locales. Or, le faible taux d'utilisation de l'outil informatique ne permet pas aux communes de s'appuyer, dans l'immédiat, sur les technologies de l'information pour implanter des mesures de contrôle modernes à l'interne. L'utilisation du chiffrier Excel n'est pas, non plus, garante de plus de robustesse dans le processus de gestion des taxes locales, puisque cet outil n'offre pas de fonctionnalités visant à retracer l'historique des opérations effectuées par l'utilisateur. Ce manque de trace d'audit ouvre la voie à d'éventuelles lacunes dans le contrôle des opérations. L'absence de l'informatique empêche la commune d'avoir une visibilité transversale sur les comptes d'impôt d'un même redevable à travers les articles (natures d'impôt) et rend difficile également la mise en place d'un plan d'audit des redevables fondé sur une analyse systémique des risques de défaillance des redevables à travers les secteurs d'activité.

Secteur informel

Du côté de la commune d'Asilah, les taxes locales n'ont fourni que 15 % du budget de 25 M DRH en 2009. Les trois taxes gérées par l'État en ont fourni 20 % et le reste du budget, donc 65 %, est provenu des recettes rétrocédées de la TVA. Cette répartition des recettes de la commune d'Asilah étonne lorsqu'elle est comparée à celle qui prévaut à Ain Tizgha, où moins de 20 % du budget de 2010 proviendra des recettes rétrocédées de la TVA. Il est généralement admis qu'une grande activité existe dans le secteur informel. Bien que cette activité ne soit évidemment pas exclusive à Asilah puisqu'elle existe sûrement dans toutes les communes du monde, il est possible qu'elle influence de manière plus prononcée la répartition des recettes de cette commune, surtout si Asilah n'est pas en mesure de compter sur d'autres sources de revenus (carrières, domaines forestiers) qui auraient permis de mieux équilibrer les statistiques de recettes et de réduire l'impact du taux peu élevé d'imposition et de recouvrement des taxes locales. Le secteur informel se manifeste à travers de nombreux scénarios anecdotiques, de par le monde. Dans les communes rurales, il a notamment été observé que durant la journée de travail, un reçu est systématiquement remis à l'achat d'une boisson consommée dans un café. Cependant, après les heures normales d'affaires de l'administration communale, donc après 18 heures, ce reçu n'est plus remis aussi systématiquement. Il est, en effet, généralement attendu que les officiers de la commune ne travaillent pas après les heures normales d'affaires, ce qui réduit considérablement le risque de subir une inspection par un officier communal. Par ailleurs, lorsque la commune observe une sous-évaluation du chiffre d'affaires d'un redevable donné, elle procède à un redressement de sa cotisation fiscale. En 2008, la commune d'Asilah a ainsi rectifié près de la moitié des déclarations reçues – une proportion qui nous paraît, somme toute, élevée.



De plus, il appert que ces redressements ne sont pas nécessairement effectués à la hauteur du volume d'affaires réel de l'entreprise, faute de moyens pour instituer des enquêtes au niveau des communes. Par exemple, en guise de justificatif de leur chiffre d'affaires, certains redevables proposent à la commune de comparer leur déclaration de taxe locale (e.g., Taxe sur les débits de boissons, ou Taxe de séjour) à leur déclaration de TVA. Ils ne prennent pas soin, cependant, de séparer la base imposable (e.g., boissons consommées sur place, ou nuitées louées) des autres composantes du chiffre d'affaires rapporté sur la déclaration de TVA, réduisant ainsi de manière considérable la pertinence de la comparaison des deux déclarations.

Ce comportement ne relève pas nécessairement d'une tentative malicieuse de la part des redevables, de cacher à l'État leurs revenus exacts. Plutôt, c'est la gestion responsable de leurs obligations fiscales qui est parfois à questionner, voire à améliorer dans le cas de certains redevables. Un autre exemple illustrant le besoin de renforcer la culture fiscale de certains redevables est l'incompréhension de certains redevables du principe de la déclaration rectificative du quatrième trimestre. Pour ces redevables, il n'y pas de raison qui justifierait leur versement d'un montant plus important au quatrième trimestre qu'ils n'ont versé aux trois premiers. Ils ne saisissent donc pas le fait que par définition, la déclaration rectificative risque justement de mener au versement d'un montant plus important au quatrième trimestre, suite à l'analyse du revenu réel du contribuable. Dans certains cas, le contribuable se sent carrément excédé par le débat avec le représentant de la commune, et adopte une attitude qui tend vers forcer l'administration à accepter le montant qu'il se propose de verser, à défaut de quoi, il laisse entendre à l'officier qu'il ne versera rien du tout à la commune. Finalement, ces comportements de redevables défaillants s'observent même dans les établissements commerciaux d'envergure importante, qui sont soupçonnés dans certains cas de tenir deux livres comptables : l'un officiel et l'autre pour les besoins de leurs activités informelles.

4.1.2.4 Constats et recommandations

Concernant l'administration des taxes locales par une petite commune, les tableaux suivants résument les constats et recommandations du consultant :

Constat 4.1.1: Sous-évaluation du montant imposable par les redevables Piste de solution 1: Augmentation de l'effectif assigné au traitement et au contrôle des déclarations des redevables.

Recommandation 1 : Réaliser une analyse quantitative de l'effectif assigné au traitement et au contrôle des déclarations des redevables afin de porter une opinion sur le nombre de ressources actuelles versus la quantité optimale de ressources pour chaque poste.

Piste de solution 2 : Renforcement des outils et des compétences en matière de gestion et de contrôle.

Recommandation 2 : Livrer une formation et accompagner les communes dans le domaine de la gestion des taxes locales.

Piste de solution 3 : Renforcer la culture fiscale des redevables.

Recommandation 3 : Déployer une campagne d'information-sensibilisation ciblant les redevables de



la commune, présentant le plan de modernisation de l'administration fiscale sous une lumière positive et rappelant les redevables à un comportement fiscal responsable, en accord avec la loi, dans l'objectif d'obtenir une contribution fiscale équitable de la part de tous et dans l'intérêt du développement durable de la commune.

Constat 4.1.2: Gestion manuelle des déclarations fiscales et des recettes Piste de solution 1: Développer une culture informatique.

Recommandation 1 : Déployer une campagne d'information-sensibilisation ciblant le personnel de la commune et présentant les avantages, contrôles et contraintes associés à l'exploitation d'un système informatique de gestion moderne.

Piste de solution 2 : Déployer un outil informatique.

Recommandation 2 : Déployer ISLOTAX, ou déployer un outil informatique offrant une plus grande gamme de fonctionnalités.

Piste de solution 3 : Améliorer les compétences du personnel dans l'utilisation de l'outil informatique.

Recommandation 3 : Offrir un programme de formation orienté vers le personnel de la commune, visant à bâtir leurs compétences quant à l'utilisation des logiciels communs de bureautique ainsi que l'opération d'un système spécifiquement conçu pour la gestion des taxes locales.

4.1.3 Administration des taxes locales par une grande commune urbaine

Les observations suivantes quant à l'administration des taxes locales par une commune de grande envergure sont fondées sur notre visite de la commune urbaine de Tétouan. Les trois services suivants gèrent la fiscalité locale de la commune de Tétouan :

la division Développement des ressources financières; la division Fiscalité locale; et la division Suivi des restes à recouvrer.

La division Développement des ressources financières s'occupe du recensement des redevables. Les taxes sur lesquelles se concentrent surtout les activités de la division sont la Taxe sur les débits de boissons, la Taxe sur les terrains urbains non bâtis, la Taxe de séjour et les redevances d'occupation temporaire du domaine public communal. Cette division regroupe près de quarante-cinq (45) employés. La division Fiscalité locale s'occupe de liquider et de recouvrer les taxes locales. Elle inclut la régie des recettes à Tétouan mais comporte également des bureaux indépendants, situés dans des abattoirs, des marchés de gros, etc. Vingt-deux (22) employés font partie de la division Fiscalité locale. La division Suivi des restes à recouvrer est chargée de recouvrer les montants dus. Elle compte plus de quinze (15) agents qui passent l'essentiel de leur temps à l'extérieur de l'immeuble de l'administration communale, à réaliser les tâches professionnelles qui leur incombent.




L'assiette fiscale est gérée manuellement, dans des registres organisés par nature d'impôt. Un registre différent existe pour chacune des natures d'impôt gérées par la commune. Aucun registre commun des redevables n'existe cependant. Chaque registre des déclarations est associé à une nature d'impôt donnée, et identifie les contribuables qui y sont assujettis. Par conséquent, des renseignements identiques à propos de certains contribuables sont relevés par plusieurs agents et se retrouvent dans plusieurs registres simultanément. Il n'y a aucune informatisation de ces renseignements, donc aucun moyen de les recouper pour contrôler un redevable donné, ou rectifier une erreur d'adresse relative à un contribuable dans tous les registres, afin que l'erreur soit éliminée de tous ses dossiers d'un seul coup. Cette organisation par nature d'impôt plutôt que selon une approche dite fonctionnelle (c'est-à-dire par processus d'affaires) de la gestion de l'assiette fiscale introduit de la redondance dans l'administration des taxes locales. Elle ouvre également la voie au risque de surspécialisation de certains officiers, tout en limitant la capacité de la commune à optimiser la distribution de travail à son personnel. Cette organisation empêche la commune, par exemple, de réassigner rapidement à la gestion d'une autre taxe un de ses officiers qui ne s'occupe normalement que de la gestion de la Taxe sur les débits de boissons. En outre, cette répartition des tâches de gestion de l'assiette par article (nature d'impôt) plutôt que selon des lignes fonctionnelles fait en sorte que le même redevable est immatriculé dans plusieurs registres. Par exemple, un redevable donné, propriétaire d'un établissement de débit de boissons ainsi que d'un terrain urbain non bâti, serait enregistré en tant que redevable dans trois registres: celui de la Taxe sur les débits de boissons, celui de la redevance d’occupation temporaire du domaine public communal pour un usage commercial et, enfin, le registre de la Taxe sur les terrains urbains non bâtis. D'ailleurs, ce même redevable serait également enregistré auprès de la Direction Générale des Impôts, de la Trésorerie Générale du Royaume (TGR) et potentiellement immatriculé en tant qu'importateur ou exportateur aux Douanes. La structure organisationnelle fonctionnelle, pratique généralement recommandée pour la répartition des tâches d'une administration fiscale, veut plutôt que les officiers soient collectivement responsables du processus de gestion de l'assiette. Les officiers associés à la gestion de l'assiette sont donc assignés tous en tant qu'équipe, à la gestion transversale de toutes les natures d'impôt, et s'affairent à cette tâche en se répartissant les natures d'impôt selon la charge de travail du moment. Par ailleurs, une telle structure organisationnelle permet d'éliminer une partie de la redondance des efforts et d'augmenter l'exactitude des renseignements relatifs à un redevable donné en instaurant le principe du dossier unique.



Ainsi, tous les détails relatifs au redevable et à ses activités économiques seraient gérés dans un seul et même dossier, préférablement électronique et intégré à un système de gestion de la fiscalité locale. Ce dossier serait accessible à tous les agents qui gèrent l'assiette fiscale de la commune, pour utilisation transversale à travers les articles (natures d'impôt). Idéalement, ce fichier serait partagé avec d'autres communes et avec d'autres structures de l'administration publique (DGI, TGR, Douanes). Cette répartition des travaux en fonction de l'impératif du moment assure également un certain roulement des officiers, ce qui standardise ainsi le traitement de déclarations des redevables de la commune à travers les natures d'impôt.

Production des avis d'imposition

À Tétouan, l'officier utilise le logiciel MS Access pour imprimer les formulaires de déclaration des taxes locales pour le contribuable (voir en annexe 11 l'exemple intitulé FISCLOC4). Il utilise également MS Access pour produire les avis de sanctions en matière d'assiette et de recouvrement (voir l'exemple fourni au document intitulé FISCLOC5). Cependant, malgré la mission première de MS Access qui est de concevoir et alimenter une base de données, ce logiciel n'a pas été programmé pour retenir les données saisies par l'agent avant l'impression des formulaires. Le logiciel MS Access n'est donc utilisé que pour ses capacités de traitement de texte et d'impression de formulaires. Il n'est pas utilisé pour accumuler et analyser les données fiscales, à Tétouan.

L'administration de la commune achemine aux établissements hôteliers un stock de formulaires de déclaration vides. Les hôtels remplissent et soumettent leurs déclarations en puisant dans ce stock de formulaires. Les propriétaires de débit de boissons, pour leur part, se présentent à la commune chaque trimestre. Un officier aide certains parmi eux à remplir leur déclaration. Ce geste est louable en soi, mais pourrait éventuellement poser problème, dans la mesure où la loi est fondée sur le principe de l'auto-déclaration. Il importe qu'avec le temps, le propriétaire du débit de boissons soit la personne qui remplit la déclaration, plutôt que l'officier de la commune. Ce dernier peut assurément fournir un service d'assistance au redevable, mais ne doit pas être l'auteur de sa déclaration fiscale. Finalement, les avis d'imposition pour les redevances d'occupation temporaire du domaine public communal sont produits un à la fois, selon l'espace occupé par le redevable, tel qu'indiqué dans les registres de la commune (voir à l’annexe 11, l'exemple intitulé FISCLOC8).


L'encaissement est géré manuellement, dans des registres de recettes. Un bordereau de versement du numéraire (argent comptant) est rempli manuellement, sur support papier, et accompagne le versement (voir à l’annexe 11, l'exemple intitulé FISCLOC7). Cependant, les recettes sont ensuite enregistrées dans un logiciel développé par un informaticien de la commune, à l'aide de la langue de programmation Windev.



Ce logiciel permet de saisir la rubrique de la recette, la désignation du redevable, la quantité imposée, le tarif, le montant des droits perçus, la date du versement, le numéro de la quittance, et les observations. Ensuite, il est possible de produire des rapports de recettes à l'aide du logiciel (voir l'exemple fourni au document intitulé FISCLOC6). Le logiciel produit notamment le Bordereau des recettes par tickets et vignettes (voir l'exemple fourni au document intitulé FISCLOC9), et le bordereau des recettes par quittance (voir l'exemple fourni au document intitulé FISCLOC10). Cependant, comme la saisie des recettes dans le système est effectuée par une équipe réduite de concert avec l'informaticien qui a développé le logiciel, cette saisie accuse systématiquement du retard sur le cours des opérations. Ce retard fait en sorte que les données ne sont pas saisies à temps pour permettre à la commune de produire le bordereau sommaire des recettes mensuelles de la commune (le « modèle 102 ») à l'aide du logiciel, et l'envoyer à temps à l'autorité. Ces bordereaux sont donc encore manuscrits, à Tétouan. Cette double gestion manuelle et informatisée des quittances introduit de la redondance dans le système de gestion des recettes.

Cependant, même après la saisie complète des quittances dans le logiciel, il n'est pas possible de concilier la liste détaillée des quittances avec le sommaire soumis à l'autorité (connu sous le titre de « modèle 10 ») parce que certains bureaux externes de recouvrement ne soumettent pas à la commune le détail des quittances associées aux recettes qu'elles ont collectées. Ces quittances ne sont donc pas saisies dans le logiciel, ce qui rend impossible la production exacte du rapport « modèle 10 ».

4.1.3.3 Contrôle

Échange d'information avec d'autres services

Pour les fins de recensement des redevables, la commune échange de l'information avec le service d'enregistrement des nouveaux commerces. Cette pratique est recommandée et permet de mieux contrôler l'évolution de l'assiette fiscale. En outre, la Sureté Nationale contrôle les établissements hôteliers classés, puisque ces derniers doivent lui déclarer le nombre de nuitées louées. Il est donc possible de comparer les déclarations soumises à la commune en matière de Taxe de séjour avec les déclarations déposées auprès de la Sureté Nationale.

Perception transitoire de chèques

Pour s'acquitter d'une obligation fiscale au moyen d'un chèque, le redevable doit se présenter à la commune de Tétouan avec sa déclaration fiscale. Son chèque y est alors perçu, mais transitoirement. Le contribuable doit ensuite se présenter au Percepteur de la TGR avec le chèque et la Prise en charge afin que son compte soit émargé entièrement, et qu'il soit libéré de l'obligation de versement qui lui incombe.



Ce mécanisme de perception transitoire gagnerait à être révisé et consolidé. Il présente le risque qu'un contribuable ne se présente tout simplement pas à la TGR après avoir déposé le chèque transitoirement, à la commune. Il impose également deux étapes au redevable pour l'acquittement de sa dette fiscale, ce qui augmente son coût d'opération et réduit d'autant sa motivation à se conformer à son obligation fiscale.

Droit de communication

La loi octroie désormais aux communes le droit de réclamer des informations au redevable et de conduire des enquêtes à propos de son chiffre d'affaires. Ce droit de communication est nouveau, utile et apprécié par les communes qui y voient un outil important dans la mobilisation des recettes locales. Cependant, les responsables de la commune de Tétouan sont conscients que l'utilisation de l'outil informatique, actuellement limitée à quelques chiffriers, doit être poussée plus loin, et un logiciel intégré déroulé, afin de pouvoir optimiser les conditions de conduite de recherche et d'enquêtes fiscales.

Logiciel de saisie des recettes

Le fait que le rapport mensuel des recettes soumis à l'autorité soit produit manuellement empêche la commune de s'appuyer sur l'outil informatique développé par son informaticien, pour ajouter un élément de contrôle interne dans sa gestion des recettes. Qui plus est, la saisie post-facto de la recette par un autre officier que le caissier introduit un risque d'erreur de saisie qui aurait, à son tour, un impact sur l'exactitude des statistiques des recettes communales. D'autant plus que les quittances émises à Tétouan sont rédigées en arabe, tandis que les données saisies dans le logiciel de suivi des recettes sont inscrites en français. La traduction se fait notamment à la discrétion de l'agent de saisie des données, puisqu'aucun dictionnaire n'est inhérent au logiciel en question. Un risque de dédoublement du redevable existe donc assurément, en plus du risque de traduire le nom de ce même redevable de l'arabe vers le français de plus d'une manière au fil des mois et des années – ce qui affaiblit la pertinence des analyses statistiques des recettes par redevable que la commune pourrait réaliser à l'aide du système actuellement en place.

Utilisation d'Excel pour appuyer la gestion de l'assiette

Toujours à la commune de Tétouan, la Taxe sur les terrains urbains non bâtis est gérée par un service qui n'utilise pas le logiciel décrit ci-dessus mais plutôt le tableur Excel. Un chiffrier comptant multiples feuilles de calcul sert à produire et à imprimer les avis de cotisations spécifiquement pour cette taxe (voir à l’annexe 11 l'exemple intitulé FISCLOC3). La saisie des quittances afférentes à la Taxe sur les terrains urbains non bâtis est également effectuée dans ce même chiffrier Excel. Cette double saisie des quittances dans des systèmes d'information introduit de la redondance dans le traitement informatisé des taxes locales à Tétouan.



En outre, tel que mentionné précédemment, il est généralement déconseillé d'utiliser le tableur Excel pour effectuer le suivi d'opérations financières, puisque ce logiciel ne permet pas de retracer les opérations effectuées par un utilisateur donné et ouvre la voie à d'éventuels problèmes de contrôle. Finalement, le tableur Excel est également utilisé au niveau de l'assiette par un autre officier chargé d'y inscrire les paiements reçus. Il ne s'agit pas, cependant, du même chiffrier que celui qui est utilisé pour enregistrer les opérations sur la Taxe sur les terrains urbains non bâtis. Ainsi, des efforts importants sont investis à Tétouan pour intégrer l'outil informatique à la gestion des recettes. Cependant, ces efforts sont parfois redondants et s'appuient sur des plateformes informatiques fragiles, non sécurisées et ne reflétant pas les meilleures pratiques en matière de gestion des recettes fiscales.

Relance des défaillants et taxation d'office

Suite à une constatation manuelle, dans les registres sur support papier, du défaut de déclaration d'un redevable donné, un officier utilisera l'outil informatique pour produire l'avis de taxation d'office. Cet avis sera ensuite signé par le Président et le Régisseur de la commune, et livré au redevable. La TGR détient l'attribution de recouvrement du montant précisé par l'avis. Ainsi, aucun des outils informatiques utilisés par la commune n'appuie le processus de suivi des redevables défaillants accusant un retard dans le dépôt de leur déclaration fiscale. Un gisement important de l'assiette peut normalement être mobilisé suite à l'introduction d'un logiciel spécialisé en administration fiscale qui inclut des fonctionnalités spécifiquement orientées vers l'identification, la relance et la taxation d'office des contribuables défaillants. En outre, un tel logiciel offrirait aussi normalement des fonctionnalités permettant d'identifier les contribuables accusant un retard de paiement d'un ou de plusieurs avis de cotisation, et imposerait automatiquement les sanctions prévues par la loi à cet effet, produisant enfin un relevé de compte permettant au contribuable d'apprécier rapidement le montant total qu'il doit à l'État pour une taxe à laquelle il est assujetti, incluant les sanctions en matière d'assiette.

Erreurs dans l'adressage

La division Suivi des restes à recouvrer reçoit la correspondance retournée par la poste à cause d'une erreur dans l'adressage, et s'occupe de retracer les redevables et de leur livrer la correspondance en question. Alternativement, bien que ce soit la DGI qui émette le rôle des impôts gérés par l'État et la TGR qui possède les attributions de percevoir ces impôts, si une erreur devait se faufiler dans l'adresse d'un contribuable donné, c'est à la commune que revient la responsabilité de trouver l'erreur, d'identifier le contribuable et ses coordonnées exactes, et d'acheminer au contribuable la correspondance en question. Si la commune ne s'occupe pas de cette tâche, la perception est qu'aucune des deux organisations ne le fera probablement, et la recette serait ainsi perdue pour la commune. Cependant, il semblerait que les informations rectifiées de l'adresse ne sont pas partagées avec la Direction Régionale des Impôts. Ce partage permettrait de corriger l'adresse du contribuable dans les systèmes d'information de la DGI, afin que cette adresse soit exacte lors de la prochaine émission du rôle.



Ainsi, il est actuellement probable que la même erreur se reproduise à répétition, et que les services de la division Suivi des restes à recouvrer soient utilisés à plus d'une reprise pour la même erreur d'adressage. D'un mois à l'autre, les restes à recouvrer s'accroissent, alors même que plusieurs contribuables sont soupçonnés de ne plus exister. S'il s'avère vrai que ces contribuables n'existent plus, alors des admissions en non-valeur seraient éventuellement de mise, afin que les montants d'impôt à recouvrer par l'État soient correctement estimés. Ceci milite en faveur d'une gestion plus serrée et centralisée des renseignements relatifs aux redevables, et aux arriérés d'impôts.

4.1.3.4 Observations additionnelles

Il est important de revisiter brièvement la question de la redondance inhérente au processus actuel d'enregistrement des recettes de la commune de Tétouan. Rappelons que les recettes sont d'abord inscrites par le caissier, puis saisies dans le logiciel de suivi des recettes communales. Cette redondance dans l'enregistrement de la recette pourrait être éliminée en confiant au caissier un système d'information dans lequel saisir directement la recette. L'enregistrement électronique de l'opération par le caissier lui-même réduirait le risque d'erreur dans la saisie des montants, et ferait en sorte que la commune produise les rapports mensuels requis par l'autorité directement à même ce logiciel, plutôt que de le faire manuellement, tel que le veut la pratique actuelle.

Niveau des recettes (2007-2010)

Les recettes de Tétouan sont en nette progression. C'est le cas de 2007 à 2008, et la tendance se poursuit en 2009, pour laquelle le budget de la commune prévoit que les recettes s'élèveront à 244 729 900 Dhs. Les prévisions des recettes de 2010 sont également estimées à la hausse. En effet, il est prévu qu'elles seront de 249 383 900 Dhs. Le taux de progression des recettes s'établit à 17 % sur quatre ans. La progression des recettes est illustrée ci-dessous :



L'accroissement des recettes de la commune bénéfice évident pour celle-ci, soulève cependant quelques interrogations qui gagneraient à être étudiées de plus près afin de gérer la croissance des recettes de manière pérenne. Parmi ces questions qui mériteraient d'être analysées, notons les suivantes :

• À quels facteurs peut-on attribuer le taux d'accroissement des recettes?

• Quelle part revient à l'augmentation du coût de la vie? • Quelle proportion est justifiée par la croissance économique locale? • Quels évènements isolés pourraient expliquer de manière significative la

tendance observée?

• Est-ce que l'infrastructure et les effectifs (ressources matérielles et humaines) dont dispose la commune de Tétouan suffisent pour gérer l'augmentation du volume d'opérations?

• Si non, est-ce qu'un plan d'action existe pour que l'infrastructure et les effectifs

suivent la croissance des recettes?

• Prévoit-on (ou vise-t-on) une nouvelle augmentation des recettes pour la période 2011-2015?

• Pourrait-elle être à hauteur de 17 %, ou même excéder ce seuil? • Le cas échéant, prévoit-on renforcer l'infrastructure et les effectifs de la commune

en conséquence? Il est à noter que l'analyse détaillée des impacts de l'accroissement des recettes dépassait le cadre de l'actuel mandat.



Si les questions soulevées ci-dessus se logent effectivement parmi les préoccupations stratégiques de la commune et de la DGCL, cette analyse détaillée pourrait être effectuée par un économiste-fiscaliste mobilisé par le projet GLM, préférablement d'étroit concert avec un économiste détaché par l'administration publique marocaine, lors d'une phase ultérieure du mandat.

Sources principales des recettes

En 2010, la commune de Tétouan prévoit que presque la moitié de son budget sera financé par les recettes de la TVA. En fait, la TVA fait partie des quatre (4) sources de recettes qui fourniront l'essentiel des revenus (73 %) de la commune cette année selon le budget de Tétouan, tel que le démontre le tableau suivant :

Il serait donc important d'analyser de manière plus détaillée le risque associé à ce niveau de concentration de 73 % des recettes, et le comparer au niveau de risque qu'affronte d'autres communes urbaines d'envergure semblable à celle de Tétouan. Parmi les questions qui mériteraient d'être analysées sous cet angle, notons les suivantes :

• À l'heure actuelle, quelle probabilité attache-t-on à la stagnation des revenus ou à une éventuelle diminution de la base imposable associée à ces sources de revenus principales de Tétouan, dans l'horizon 2011-2015?

− Si cette probabilité est significative, alors quel mécanisme de compensation

pourrait entrer en vigueur pour atténuer l'impact négatif prévu sur les recettes?

• Quels évènements ou risques pourraient mettre en péril la stabilité de la recette fournie par les quatre principales sources de revenus?



− Est-ce que des indicateurs mesurant ces risques et des stratégies de mitigation

les atténuant sont actuellement déployés, ou en voie de l'être?

• Est-ce que l'administration efficace et efficiente de ces quatre principales sources de revenus pourrait être menacée par certains facteurs ou évènements potentiels (ex., départ de personnel-clé, perte de registres, etc.)?

− Est-ce qu'un contrôle accru sur les contribuables et opérations associées à ces

quatre sources de recettes serait de mise, pour stabiliser et pérenniser ces recettes?

• Y a-t-il moyen d'administrer plus efficacement les quatre principales sources de

revenus (ex., informatisation accélérée de la gestion de ces recettes spécifiquement, amélioration de la communication et de la qualité des services octroyés aux contribuables qui fournissent cet effort fiscal, etc.)?

• Qu'en est-il des autres sources de revenus de la commune? Estime-t-on certaines

parmi elles comme générant un niveau sous-optimal de revenu, compte tenu du potentiel de l'assiette et du niveau d'activité économique de chacun des secteurs d'activités y afférent?

− Le cas échéant, quelles stratégies y a-t-il lieu de mettre en œuvre pour stimuler

ces sources de revenus afin d'en améliorer les montants perçus, et qu'elles prennent éventuellement un rang plus adéquat dans la classification par ordre d'importance des diverses sources de recettes de la commune?

Il est à noter que l'analyse détaillée des risques associés à la concentration des sources de recettes de la commune dépassait le cadre de l'actuel mandat. Si cette question rejoint les préoccupations stratégiques de la commune et de la DGCL, cette analyse détaillée pourrait être effectuée par une équipe mobilisée par le projet GLM, qui serait constituée d'un économiste-fiscaliste et d'un conseiller spécialisé en administration fiscale. Ces conseillers travailleraient préférablement d'étroit concert avec un économiste et un inspecteur des impôts détachés par l'administration publique marocaine, lors d'une phase ultérieure de ce mandat.

Arriérés d'impôts

Le Consultant n'a pas révisé les montants en arriéré par nature d'impôt, ni l'âge de ces comptes en souffrance, et n'est donc pas en mesure de se prononcer sur le potentiel gisement fiscal qui se trouverait actuellement sous la colonne des arriérés d'impôt. Il est important de noter toutefois qu'une telle analyse des arriérés deviendra éventuellement primordiale à notre avis, dans le cadre des efforts de la DGCL d'apprécier correctement le potentiel fiscal et de mobiliser efficacement les recettes des collectivités locales du Maroc.

Culture informatique

Il n'y a pas d'unité informatique à la commune de Tétouan. Les deux officiers qui ont conçu les outils actuellement utilisés, et les trois agents qui saisissent les quittances dans le système,



répondent tous soit de la division Développement des ressources financières, soit de la division Fiscalité locale. Au-delà de l'absence d'une unité informatique, il nous apparaît surtout primordial de renforcer, à Tétouan, la « culture informatique » parmi les gestionnaires et le personnel opérationnel attitré à l'administration des taxes locales. Les gestionnaires de la commune sont conscients de l'importance qu'il convient d'accorder à l'informatique dans la gestion des organisations d'envergure. Certains parmi eux se disent satisfaits des outils développés par leur personnel. Cependant, il est de l'avis de l'auteur qu'une exposition aux outils répondant des meilleures pratiques modernes en administration fiscale pourrait pousser les gestionnaires à se montrer plus exigeant en matière d'outil informatique, à renforcer leur « culture informatique », et à confier à la technologie un rôle plus stratégique en appui aux processus de gestion de la fiscalité dans leur commune. Approximativement 20 % des employés de la commune utilisent l'outil informatique ailleurs qu'au bureau. En outre, la commune ne dispose que de neuf (9) ordinateurs distribués sur les deux services liés à la gestion de la fiscalité locale. Dans tout programme de modernisation des services visant la commune de Tétouan, il conviendra donc d'intégrer des modules de formation sur l'introduction à l'informatique et sur les rudiments des logiciels de traitement de texte et tableurs. Il sera également important de prévoir des fonds pour augmenter considérablement le ratio « nombre d'ordinateurs » versus « nombre d'officiers » qui prévaut à la commune de Tétouan. En conclusion, il nous apparaît primordial d'introduire dans la commune de Tétouan un système d'information intégré de la fiscalité locale à travers les divisions et en appui à tous les processus fiscaux de l'organisation. Cependant, la mise en place éventuelle d'un tel système informatique, plus robuste et plus performant que les deux outils existants, pourrait être compromise si elle n'est pas accompagnée d'une importante campagne de développement des capacités des gestionnaires de la commune à comprendre et à utiliser l'informatique pour effectuer leurs tâches de gestion opérationnelle et appuyer leur processus décisionnel. Il est primordial que la culture informatique soit renforcée considérablement dans l'organisation, et transmise aux dirigeants de la commune par la DGCL, par le biais d'une campagne de communication, de renforcement des capacités et d'encadrement de cet important chantier de changement organisationnel.

Modernisation des services

Tétouan avait entamé des discussions avec le gouvernement Andalou, visant à obtenir l'appui nécessaire pour moderniser les services de gestion des taxes de la commune. Un cahier de charges aurait même été rédigé, dans le cadre de ces efforts. Parmi les objectifs retenus par l'administration communale pour le logiciel de gestion requis, notons les suivants15 :

15Note de présentation des services fiscaux de la commune urbaine de Tétouan.



• « [...] permet le suivi de la situation financière des contribuables • [...] offre des tableaux de bord sur le rendement et la performance des différentes

taxes locales • [...] permet au régisseur d'être plus attentif et précis dans ses tâches grâce à un

ensemble d'indicateurs et de ratios permettant une visibilité et une efficacité. » Il nous apparaît évident que l'auteur du rapport cité ci-dessus possède une vision claire des objectifs que devrait viser la modernisation des services d'administration des recettes communales. Cependant, la commune a interrompu cette initiative, puisqu'il est désormais question que la DGCL fournisse aux communes un nouveau logiciel qui appuierait le processus de modernisation de l'administration fiscale communale.

Compréhension générale de la fiscalité

Il nous a été indiqué que malgré les efforts investis dans la sensibilisation des redevables, ces derniers n'ont pas tous une compréhension pleine et entière de la loi sur la fiscalité locale. Par conséquent, ils ne sont pas tous également en mesure de s'acquitter de leurs responsabilités à l'égard de la loi. Il serait donc pertinent de fournir appui et conseil aux redevables en s'appuyant sur les mécanismes de communication sociale pour permettre aux moins informés parmi eux de comprendre toute la portée du cadre légal les concernant. En outre, certains contribuables ont une piètre opinion des agents de la commune. Ils perçoivent l'agenda de l'agent comme étant exclusivement axé sur l'augmentation du chiffre d'affaires déclaré au fisc par le redevable. Il nous a été souligné que la commune évite même d'appliquer de la pression sur ces redevables pour éviter que cela génère du mécontentement en société. Cette approche, bien que louable du point de vue du maintien de la paix sociale, risque d'avoir à moyen terme des effets néfastes sur la mobilisation des recettes fiscales locales, puisque ceux parmi les redevables qui contribuent leur juste part des recettes pourraient, à leur tour, faire connaître leur mécontentement et exiger de profiter d'un tel régime artificiellement allégé de contribution fiscale. D'autre part, la commune aurait décidé d'augmenter unilatéralement de 10 % le chiffre d'affaires de tous les établissements de débit de boissons depuis trois ans, sans réactions désobligeantes de la part des redevables. Elle se promet donc de poursuivre cette augmentation annuelle jusqu'au moment où les redevables se plaindront! En règle générale, 10 % des redevables à la Taxe sur les débits de boissons tiendraient des livres comptables. Ce faible taux de documents comptables vérifiables s'ajoute aux faits que l’aire géographique de la commune est de grande taille et non titrée, ce qui complexifie le recensement des terrains urbains non bâtis. Ces éléments sont autant d'obstacles à surmonter en vue de la mobilisation des recettes de la commune.


Concernant l'administration des taxes locales par une grande commune, les tableaux suivants résument les constats et recommandations du consultant :



Constat 4.1.3: Structure organisationnelle par nature d'impôt plutôt que fonctionnelle Piste de solution 1: Revoir la structure organisationnelle selon des lignes fonctionnelles.

Recommandation 1 : Réviser la loi organique ou autre cadre juridique et administratif régissant l'organisation des communes afin d'y instaurer la structure organisationnelle fonctionnelle.

Piste de solution 2 : Répartir les tâches des officiers selon une organisation fonctionnelle.

Recommandation 2 : Répartir les tâches des officiers selon les processus d'affaires (assiette, recouvrement, contentieux, audit, etc.) plutôt que par article (nature d'impôt).

Piste de solution 3 : Suppléer au jeu de compétences des officiers pour permettre une gestion transversale des natures d'impôt.

Recommandation 3 : Suppléer aux compétences des officiers par des formations de pointe sur les natures d'impôt qu'ils pourraient moins maîtriser, faute d'expérience récente avec ces articles.

Constat 4.1.4: Gestion décentralisée des renseignements relatifs aux redevables; absence de mécanisme unique de rectification du profil d'un redevable donné

Recommandation 1 : Instaurer le principe du dossier unique des redevables, et fusionner les divers fichiers d'enregistrement des contribuables se trouvant dans la commune, en un seul fichier unique.

Piste de solution 1: Gestion plus serrée et centralisée des renseignements relatifs aux redevables à travers les administrations communales, et en lien avec les partenaires de l'administration publique. Recommandation 2 : Instaurer des méthodes

d'échange de renseignements ou implanter des passerelles électroniques de données relatives à l'identité fiscale des redevables avec les autres communes, et avec des partenaires tels que la DGI, la TGR, ou les Douanes.

Ces échanges sont d'autant plus importants quand survient un changement d'adresse ou en cas de rectification d'une erreur dans un aspect clé du profil du contribuable.

Constat 4.1.5: Processus peu informatisé de traitement des déclarations et des avis de cotisation Piste de solution 1: Amener les propriétaires de débits de boissons à comprendre toute l'importance de l'auto-déclaration, et à remplir eux-mêmes leurs déclarations fiscales.

Recommandation 1 : Déployer une campagne d'information et de sensibilisation des propriétaires de débit de boissons, avec pour objectif d'amener les redevables à remplir eux-mêmes leurs déclarations fiscales tout en posant leurs questions aux officiers de la commune.

Piste de solution 2 : Pousser plus loin l'informatisation du traitement des déclarations fiscales, afin de permettre l'analyse subséquente des données par la commune, et par la DGCL.

Recommandation 2 : Implanter un système d'information qui permettra la saisie des données déclarées par les redevables, ainsi que la consultation subséquente de ces données et leur analyse en appui au processus décisionnel des autorités de la commune et de la DGCL. Éliminer l'utilisation du tableur MS Excel pour effectuer la gestion des taxes locales. Déployer plutôt un système d'information qui publie le formulaire de déclaration, permet la saisie des déclarations des redevables et produit ensuite les avis de cotisation, tout en conservant les données aux fins d'analyse et de comptabilisation des montants dus.



Constat 4.1.6: Gestion manuelle du processus de recouvrement des recettes Piste de solution 1: Informatiser les opérations d'encaissement.

Recommandation 1 : Déployer un système d'information contenant un module de saisie des opérations d'encaissement en temps réel, avec émargement instantané des comptes d'impôts informatisés du redevable, émission d'une quittance et actualisation d'un registre électronique des recettes.

Piste de solution 2 : Concilier quotidiennement les registres de recettes détaillés avec les montants encaissés, pour toutes les recettes de la commune.

Recommandation 2 : S'appuyer sur la saisie des opérations d'encaissement dans un système d'information pour y réaliser la conciliation quotidienne des montants encaissés avec les montants rapportés dans les bordereaux de dépôts des recettes et ce, pour l'ensemble des bureaux de recettes à travers la commune.

Piste de solution 3 : Réduire de deux étapes à une seule le mécanisme de règlement de ses obligations fiscales au moyen d'un chèque.

Recommandation 3 : Revoir les procédures administratives afin d'introduire la perception immédiate et finale des chèques des redevables à la commune, avec émargement des comptes dès lors. Ceci éviterait aux contribuables la deuxième étape du processus actuel.

Constat 4.1.7: Gestion manuelle du processus de relance et de taxation d'office Piste de solution 1: Aucun des systèmes informatiques utilisés par la commune n'appuie le processus de suivi des redevables défaillants accusant un retard dans le dépôt de leur déclaration fiscale.

Recommandation 1 : Introduire un logiciel spécialisé en administration fiscale incluant des fonctionnalités spécifiquement orientées vers l'identification, la relance et la taxation d'office des contribuables défaillants. Le logiciel devrait imposer automatiquement et actualiser régulièrement les sanctions prévues par la loi, et produire des statistiques de comptes à recevoir de la commune.

Constat 4.1.8: Risque associé au taux de croissance et à la dépendance sur quatre natures d'impôt pour l'essentiel des recettes Piste de solution 1: Gérer la croissance et la provenance des recettes pour en accroître la stabilité et la pérennité.

Recommandation 1 : Mandater un économiste-fiscaliste pour analyser les impacts et recommander les moyens de pérenniser les recettes de la commune, de concert avec un économiste et un inspecteur des impôts de l'administration publique marocaine.

Piste de solution 2 : Analyser les risques associés à la dépendance sur certaines natures d'impôt, consolider la gestion de ces recettes, et diversifier les sources significatives de recettes de la commune là où c'est possible.

Recommandation 2 : Mandater un économiste-fiscaliste ainsi qu'un conseiller spécialisé en administration fiscale pour analyser les risques associés à la concentration des sources de recettes de la commune, et recommander des stratégies visant à mitiger ces risques, de concert avec un économiste de l'administration publique marocaine.

Constat 4.1.9: Manque de culture informatique Piste de solution 1: Instaurer une culture informatique afin que les manières de faire puissent s'appuyer sur la gestion informatisée

Recommandation 1 : Exposer les gestionnaires de la commune aux outils répondant des meilleures pratiques modernes en administration fiscale.



des processus d'affaires, améliorant l'efficacité et l'efficience de la gestion des recettes communales.

Former les officiers à l'informatique et aux rudiments des logiciels de traitement de texte et tableurs. Augmenter considérablement le ratio « nombre d'ordinateurs » versus « nombre d'officiers » qui prévaut à la commune.

Constat 4.1.10: Certains redevables ne s'acquittent pas pleinement de leurs responsabilités à l'égard de la loi sur la fiscalité locale Piste de solution 1: Renforcer la compréhension de la loi par les redevables. Piste de solution 2 : Rectifier la perception de certains redevables quant à l'agenda réel de l'officier de la commune.

Recommandation 1 : Déployer une campagne d'information-sensibilisation ciblant les contribuables de la commune, leur expliquant la loi sur la fiscalité locale, leur présentant le plan de modernisation de l'administration fiscale sous une lumière positive et les rappelant à un comportement fiscal responsable, en accord avec la loi, dans l'objectif d'obtenir une contribution fiscale équitable de la part de tous et dans l'intérêt du développement durable de la commune.

4.1.4 Observations relatives à l'administration des trois taxes gérées par l'État

Du côté des taxes gérées par la DGI, la perception des communes semble être que cette administration n'accorde pas une haute priorité à l'administration des taxes locales, en plus de manquer de ressources humaines et matérielles pour bien les gérer. En outre, les communes perçoivent le Trésor comme souffrant des mêmes problèmes du côté de la perception. Il est possible en effet que les impôts sur le revenu des particuliers et sur les bénéfices des sociétés absorbent la grande majorité des ressources de la DGI et du Trésor, notamment en raison du fait que les sommes impliquées sont plus importantes que celles généralement associées aux taxes locales. Considérons, par exemple, la taxe d’habitation. Dans son cas, la définition de l’assiette par le biais d’une estimation des valeurs locatives remonte à un recensement général qui a eu lieu en 1994. Il y a donc lieu, pour l'autorité, de décréter un nouveau recensement général des propriétés ou, du moins, de proposer à toutes les communes de constituer les commissions de recensement annuel prévues par la loi relative à la fiscalité des collectivités locales. De plus, pour les trois taxes administrées par la DGI et perçues par le Trésor, de grandes disparités existent aussi entre les communes. Par exemple, Casablanca possédait en 2005 une recette par habitant de 333 DHS alors que la moyenne des communes urbaines était de 63 DHS par habitant.16 Au niveau des communes de petite envergure, notons que les trois taxes gérées par l'État17 ne sont pas actuellement une source de recettes significative pour la commune d'Ain Tizgha, tandis

16 Charles Riley Consultant Étude sur le renforcement de la capacité de gestion des Collectivités Locales (2007), p. 69. 17 Taxe Professionnelle, Taxe d'habitation et Taxes des services communaux.



que du côté d'Asilah, les trois taxes gérées par l'État représentent 20 % de recettes de la commune. À ce sujet, les autorités de la commune d'Ain Tizgha précisent qu'il faut augmenter les services offerts aux propriétaires fonciers afin d'être en meilleure position pour leur réclamer la contribution foncière qui leur incombe.

Ainsi, on ne percevrait pas la Taxe d'habitation à cause du manque de services de voirie. Ces propriétés sont recensées, incluses dans le rôle lors de l'émission de l'impôt foncier, mais le recouvrement n'a pas lieu puisqu'il est considéré comme étant injuste, tant que les travaux de voirie ne sont pas réalisés. C'est ainsi que selon le budget de la commune d'Ain Tizgha, les arriérés sur la Taxe Urbaine (ancienne Taxe d'habitation) devraient être plus importants, en 2010, que la recette prévue pour la Taxe d'habitation. En effet, il est prévu que la commune recouvrira 168 000 DRH en 2010 pour la Taxe Urbaine, tandis qu'il n'est prévu que de recouvrer 45 000 DRH sur la Taxe d'habitation. Il nous paraît nécessaire de redresser cette situation en communiquant avec les propriétaires afin de les inciter à s'acquitter de leurs dettes envers l'État. Il nous paraît également crucial d'obtenir l'appui et la collaboration des autorités de la commune à cet éventuel effort de mobilisation des recettes foncières. Il faut convaincre les autorités de la commune que la logique qui cherche à expliquer le manque de conformité des propriétaires à leurs obligations fiscales, à savoir que la Taxe d'habitation n'est pas perçue à cause du manque de services de voirie, représente une mauvaise compréhension du rôle et des objectifs de la taxation locale. En effet, sans taxation il pourrait être difficile, pour ne pas dire impossible, de financer les services. L'éventuelle campagne d'information-sensibilisation devrait plutôt faire valoir le raisonnement inverse, à savoir qu' « en acquittant l'impôt, les populations sont en droit de revendiquer des dépenses d'aménagement de la part de la collectivité locale et de demander des comptes aux élus sur l'utilisation des fonds publics. »18 Par ailleurs, la séparation des attributions d'assiette et de recouvrement des taxes gérées par l'État ajoute un obstacle à l'effort visant à mobiliser ces recettes. En effet, la gestion de l'assiette est du ressort de la Direction Générale des Impôts, tandis que la Trésorerie Générale du Royaume est chargée d'en assurer la perception. Malgré les interfaces de données qui existent entre leurs systèmes d'information, cette séparation des attributions signifie néanmoins que deux organisations indépendantes se divisent les processus clé, augmentant ainsi le risque d'erreur ou d'incongruité dans le processus global de gestion de ces taxes. Par ailleurs, il a été noté que dans la commune d'Ain Tizgha, 1700 personnes vivent dans une « cité » où les conditions de vie gagneraient à être améliorées, en assurant notamment le traitement des eaux usées. La commune propose l'achat des domaines, l'inscription des titres de propriété et l'octroi de ces titres aux propriétaires des maisons. Un tel enrichissement du foncier serait une autre voie menant à la mobilisation des recettes foncières. L'auteur ne s'est pas penché de façon plus détaillée sur cette problématique, dans le cas de ce mandat. Une

18 Gérard Chambas et al. La mobilisation de ressources propres locales en Afrique (2007) p. 14.



analyse plus poussée de ce dossier pourrait être réalisée dans le cadre d'un mandat ultérieur, si la DGCL situe cette problématique parmi les priorités stratégiques actuelles.

Communications relatives aux taxes gérées par l'État

Les responsables de la commune d'Asilah reçoivent, en fin d'année, un relevé des montants perçus pour les taxes gérées par l'État, afin d'être en mesure de préparer les budgets de l'année suivante. Cependant, les données relatives à l'assujettissement (le rôle) ne leur sont pas transmises, donc ils ne connaissent pas le taux de recouvrement de ces taxes. Tel que souligné précédemment, il existe en effet une dichotomie entre la gestion de l'assiette et celle du recouvrement, en matière de taxes foncières. Il serait intéressant de transmettre les données de l'assiette et du recouvrement aux communes afin d'appuyer une éventuelle stratégie de communication envers les propriétaires.


Le rôle est transmis électroniquement de la DGI à la TGR par le biais d'une interface de données (passerelle). Cependant, la TGR ne retourne pas d'information à la DGI concernant les paiements effectués. Ainsi, la DGI ne gère pas le compte d'impôt du propriétaire foncier. Les avis de cotisation sont imprimés et distribués par la poste (Itissalat al Maghrib). Le problème principal souligné en rapport à la livraison des avis de cotisation est l'adresse postale incomplète de certains propriétaires. D'ailleurs, le rôle est rejeté entièrement si plus de 10 % des adresses sont incomplètes. Un moyen de lutter contre le problème des adresses incomplètes serait d'améliorer la communication entre les communes et la DGI. En effet, les communes pourraient communiquer de manière structurée à la DGI des renseignements susceptibles de compléter les adresses des propriétaires fonciers, ou de déclencher une enquête pour rectification d'une adresse donnée. Ces renseignements pourraient inclure des changements d'affectation d'immeubles, des autorisations de construire, des contrats de vente, des contrats de location, etc. Une approche plus proactive serait de donner aux communes un droit de regard sur les renseignements qui se trouvent sur le rôle d'imposition courant afin de signaler toute inexactitude ou erreur potentielle en amont, donc avant la production des avis de cotisation. Cela étant dit, transférer la responsabilité de l'exactitude des adresses vers les communes, ou du moins, leur tailler un rôle plus important dans l'actualisation de ces renseignements, impliquerait nécessairement de les rendre imputables de l'exactitude de ces informations (adresses, affectations, et même valeur des propriétés). Or, dépendamment de leur taille et de leurs moyens, certaines communes sont mieux placées que d'autres pour remplir convenablement un tel rôle accru en matière d'identification de la matière imposable. En outre, il nous a été mentionné que la commune ne pouvait pas déterminer avec certitude le propriétaire de certains terrains, ou qu'il semblait difficile de rejoindre le propriétaire en question. Or, l'accès par la commune aux données cadastrales ou au registre foncier pourrait réduire l'incertitude entourant la propriété faisant l'objet d'imposition.



En effet, « bien que coûteux, l'établissement d'un cadastre, ou d'un registre foncier urbain, favorise non seulement à la mise en œuvre d'une composante essentielle de la fiscalité locale, mais il contribue également à établir formellement les droits de propriété sur les actifs fonciers urbains. »19


Les montants dus à la commune sont recouverts à l'amiable dans approximativement 60 % des cas, par le régisseur communal. Lorsque ceci n'est pas possible, le recouvrement forcé de la dette devient la responsabilité du percepteur (TGR). Il est parfois souligné que le recouvrement des taxes foncières d'une commune de petite envergure pourrait être amélioré, puisque le recouvrement d'une dette de taille modeste, bien qu'important à l'échelle de la petite commune, pourrait ne pas figurer parmi les priorités de la TGR et ce, malgré l'incitatif que représentent les frais de gestion de 10 % prélevés par le Trésor lors de l'éventuelle perception de la recette. Or, le régisseur communal pourrait faire le recouvrement de ces taxes, ou au moins déclencher les procédures de recouvrement forcé de montants en souffrance au niveau des taxes foncières, s'il en avait l'attribution. Cependant, le renforcement des compétences et l'ajout de ressources humaines devraient accompagner une telle rétrocession aux communes des attributions de recouvrement des taxes foncières. Finalement, il nous a été mentionné qu'un décret devant être officialisé prochainement prévoit qu'un percepteur communal sera nommé dans les quatorze (14) plus grandes communes du Maroc. Le percepteur communal relèvera de la TGR et sera logé au sein de la commune. Ceci permettra d'avoir un comptable dédié aux taxes locales, qui effectuera le recouvrement forcé des taxes locales, ce qui aidera à assainir graduellement les comptes en souffrance de chaque commune.

4.1.4.3 Observations additionnelles

Il serait intéressant de considérer la possibilité de rétrocéder aux communes la gestion et le contrôle de l'assiette fiscale associée aux taxes foncières. En effet, certains interlocuteurs ont indiqué au Consultant qu'il est possible que cette rétrocession ait lieu dans les cinq années à venir, tandis que d'autres interlocuteurs indiquaient plutôt le contraire, qu'une telle rétrocession était peu probable. La rétrocession du contrôle de l'assiette fiscale aux communes leur permettrait de réaliser le recensement périodiquement, plutôt que de suivre le programme établi par la DGI. La perception des communes demeure que la DGI gère plusieurs priorités parmi lesquelles ne se retrouve pas nécessairement le recensement des propriétés des communes de petite envergure.

19 Ibid., p. 13.



Bien entendu, dans ce cas également, le renforcement des compétences et l'ajout de ressources humaines devraient accompagner une telle rétrocession aux communes des attributions de gestion de l'assiette fiscale des taxes foncières. Cette rétrocession devrait se faire graduellement, et être accompagnée d'un programme d'information-sensibilisation d'envergure visant à rassurer les propriétaires fonciers quant à la gestion efficace et informatisée de ces taxes par les autorités locales, et visant à renforcer la volonté des collectivités locales de gérer ces nouvelles sources de revenus. Dans tous les cas, une éventuelle rétrocession aux communes de la gestion des taxes foncières devrait être précédée, selon l'avis du Consultant, par la modernisation des systèmes, le renforcement des capacités du personnel et l'amélioration de l'efficacité de la gestion des autres taxes locales, par les communes.


Concernant l'administration des trois taxes gérées par l'État, les tableaux suivants résument le constat et les recommandations du consultant :

Constat 4.1.11: Les trois taxes gérées par l'État ne représentent pas actuellement une source de revenus à la hauteur de leur potentiel, pour les collectivités locales Piste de solution 1: Confirmer aux propriétaires leur obligation de s'acquitter de la Taxe d'habitation bien qu'ils puissent trouver peu élevé le niveau de services (notamment de de voirie) dans leur commune.

Recommandation 1 : Entreprendre une campagne d'information-sensibilisation visant à convaincre les propriétaires du bien fondé de s'acquitter de leur obligation en matière de Taxe d'habitation afin de donner à la commune les moyens d'améliorer les services publics locaux.

Piste de solution 2 : Pallier l'actuelle dichotomie entre la gestion de l'assiette et celle du recouvrement, en matière de taxes foncières.

Recommandation 2 : Transmettre les données de l'assiette et du recouvrement aux communes afin d'appuyer une éventuelle stratégie de communication envers les propriétaires.

Piste de solution 3 : Corriger l'adresse postale incomplète de certains propriétaires, pour éviter de retarder la livraison de leurs avis de cotisation, ou de mettre carrément en péril leur contribution à la recette.

Recommandation 3 : Établir un moyen de communication structuré entre les communes et la Direction Régionale des Impôts, de façon à leur permettre d'échanger des renseignements susceptibles de compléter les adresses des propriétaires, ou de déclencher une enquête pour rectification d'une adresse donnée. Il serait aussi intéressant d'octroyer aux communes un droit de regard sur les renseignements qui se trouvent sur le rôle d'imposition courant afin de signaler toute inexactitude ou erreur potentielle en amont. Cette approche présume cependant, que la commune possède les moyens pour remplir ce rôle supplémentaire qu'on leur confierait.



4.1.5 Observations relatives au système ISLOTAX

La DGCL a mandaté la société Manal Management pour développer une application qui pourrait être mise à la disposition des communes, afin de leur permettre d'entamer une réforme de leurs processus d'affaires les menant à l'informatisation de la gestion des recettes fiscales locales. L'application ISLOTAX (Information System for Local Taxes) a ainsi été développée par le partenaire, sous financement de l'USAID. Le 2 décembre 2009, une présentation et un survol de l'application ISLOTAX par trois représentants de la société Manal Management, nous a permis de saisir les principes sous-jacents à la conception de ce système, et d'apprécier son jeu de fonctionnalités. Les observations qui suivent sont fondées sur les notes prises par le conseiller du projet GLM durant l'entretien du 2 décembre 2009, et sur son appréciation du dossier. L'entretien avait été organisé et présidé par le Directeur de la Direction du Système d’Information et Communication (SIC) de la DGCL. Un chef de service ainsi qu'un ingénieur en développement de logiciels de la direction du SIC assistaient également à l'entretien. D'entrée de jeu, le partenaire précise qu'ISLOTAX ne gère que les taxes déclaratives prévues par la Loi 47-06. La configuration du système ISLOTAX devra donc être revue afin d'y intégrer la prise en charge des droits et redevances prévues par la Loi 39-07. En outre, le système en question ne prend pas en charge les trois taxes prévues par la Loi 47-06, et dont la gestion est actuellement assurée par l'État. Le système ISLOTAX est conçu autour du principe de l'évènement. Un évènement est enregistré par l'utilisateur pour signaler toute action dans le dossier d'un redevable. Lorsque le redevable soumet une déclaration d'existence, celle-ci est enregistrée dans le système sous la forme d'un évènement. Bien qu’il n'y ait pas de processus spécifique d'immatriculation du redevable, les renseignements d'identification qui le concernent sont saisis dans le système, et l'utilisateur peut spécifier les taxes pour lesquelles le redevable pourra, à l'avenir, déclarer et payer les montants prévus par la loi. Il est alors question d'identifier les « articles » du redevable, c'est-à-dire les natures d'impôt auxquelles ce redevable est assujetti. Cependant, aucun compte d'impôt n'est créé en bonne et due forme, pour représenter l'assujettissement du redevable (contribuable) à la taxe donnée. Cet assujettissement peut être déduit à partir des articles du redevable, mais il n'est pas possible de connaître le montant dû à l'État pour une taxe donnée, par exemple en matière de Taxe de séjour, lors de l'inscription de ces articles. ISLOTAX ne gère donc pas les arriérés d'impôt qui sont normalement inscrits en tant que soldes d'ouverture, lors de la mise en œuvre d'un système d'information financière. ISLOTAX permet à chaque collectivité locale de bâtir et de gérer sa propre liste de redevables. Par contre, il n'offre pas de gestion centralisée du redevable, ce qui est contraire au principe du



fichier unique généralement reconnu en administration des impôts. Il est plutôt d'usage qu'un fichier unique soit maintenu pour chaque contribuable, reflétant tout son dossier fiscal et toutes ses interactions avec l'État, à travers les natures d'impôt prévues par la loi. ISLOTAX permet à l'utilisateur de saisir la déclaration du redevable, et d'imprimer l'ordre de recette. Cependant, l’opération d'encaissement ne peut être traitée à même le système. Un registre des encaissements devra donc être tenu par le Régisseur communal, en parallèle à l'utilisation d'ISLOTAX. La comptabilité de caisse sera réalisée, et les bordereaux de dépôt produits à l'extérieur du système. Une fois la transaction de paiement complétée, celle-ci peut être signalée dans ISLOTAX. Ceci est problématique d'autant plus que dans les communes de petite envergure, le Régisseur s'occupe à la fois de l'assiette fiscale et du recouvrement. Il sera donc obligé d'utiliser deux systèmes, ou de recourir à des procédures manuelles pour pallier le manque de fonctionnalité d'encaissement du système ISLOTAX. Des taxations d'office peuvent être effectuées. Cependant, ISLOTAX ne présente pas le total des sommes dues par le contribuable. De plus, il ne semble pas comporter de module spécifique qui permettrait à l'utilisateur de négocier et d'élaborer une entente de paiement avec le redevable, pour le remboursement des dettes dues. En outre, ISLOTAX ne contient pas encore de rapports de gestion. Il est cependant prévu que dix (10) tels rapports soient développés par le partenaire dans le cadre du projet. Parmi ces rapports, il serait important de prévoir un état visant à identifier, sur foi des déclarations d'existence, les contribuables qui sont en défaut de dépôt de déclarations fiscales, ainsi que les périodes spécifiques pour lesquelles ils n'ont pas soumis de déclaration. Il est prévu d'utiliser la plateforme décisionnelle de Microsoft pour analyser les données, mais les travaux de prototypage pour réaliser cette analyse orientée vers l'intelligence des affaires (Business Intelligence) n'ont pas encore été réalisés. ISLOTAX utilise une base de données de type SQL Server. L'application est développée en langage de programmation VB dot net. Le déploiement d'ISLOTAX débute par son pilotage dans les communes de Témara et d'Ain Tizgha. La réaction d'un des utilisateurs qui a collaboré avec l'équipe de développement du partenaire est qu'il serait important de réaliser plus d'essais d'acceptation, en se fondant sur des scénarios plus complexes, avant de mettre le système en exploitation. Aussi, il faudrait identifier et publiciser auprès des intervenants clé la valeur ajoutée d'ISLOTAX, afin que les utilisateurs ciblés par l'informatisation de leur commune y voient l'intérêt pour la collectivité locale, et y perçoivent également le renforcement de leur propre capacité à mieux réaliser la mission qui leur incombe.

4.1.5.1 Avantages du système

i. Techniquement simple à déployer (via l'Internet) aux communes, tout en maintenant le contrôle de l'application et de la base de données à la DGCL.

ii. Interface conviviale.



iii. Flux de travail paramétrable (actions, délais).

iv. Logiciel bilingue (français, arabe).

v. Au-delà de l'assiette, les services peuvent être informatisés de manière générale, par l'entremise d'évènements. Ainsi, un évènement général intitulé « Contrôle fiscal » peut être créé, et sa réalisation suivie pour un redevable donné. Un autre évènement pourrait être intitulé « Recouvrement actif », et être suivi selon les délais prescrits.

4.1.5.2 Inconvénients du système

i. Taxes déclaratives seulement : l'analyse de la prise en charge des redevances (ou autre taxe ad hoc qui ne comporte pas de formulaire de déclaration) reste à réaliser.

ii. Pas de gestion des vignettes ni des quittances dans le système – ce qui va requérir la tenu de livre par le Régisseur communal à l'extérieur et en parallèle au système ISLOTAX. Il serait nettement préférable que le système tienne une comptabilité et restitue au Régisseur les données comptables afin de faciliter sa reddition de compte au Trésor, ainsi que sa gestion des valeurs (vignettes, tickets).

iii. Ne prend pas en charge la gestion des trois taxes foncières actuellement gérées par l'État.

iv. Ne gère pas le solde à recouvrer sur chacune des natures d'impôt du redevable.

v. Pas de gestion centralisée du redevable – chaque commune gère ses propres redevables, ce qui rend difficile la mise en place du principe du fichier unique.

o Certains contribuables seront ainsi inscrits à titre de redevables dans plusieurs communes, dérobant ainsi au fisc un levier important de contrôle que constitue la vision transversale et globale sur l'entièreté du portefeuille d'activités fiscalisées de chaque contribuable.

vi. N'empêche pas la saisie du duplicata d'un redevable au sein de la même commune. La recherche et l'élimination de duplicatas doivent être réalisées post-facto ce qui, selon notre expérience, représente un défi imposant pour la plupart des administrations fiscales.

vii. Ne prend pas en charge l'informatisation spécialisée des services au-delà de l'assiette. Ainsi, il ne contient pas de fonctionnalités spécifiques à la gestion de :

• l'immatriculation (e.g., émission et gestion de certificats d'immatriculation); • les régimes de suspension de l'assujettissement ou d'exonération d'une taxe

donnée; • l'encaissement (e.g., production du bordereau en fonction des recettes

journalières); • le recouvrement actif (e.g., suivi de plusieurs cotisations fiscales dont les

montants sont à recouvrer dans un seul et même dossier de poursuite); • les ententes de paiement (e.g., établissement d'un moratoire visant à organiser le

remboursement, par le redevable, de plusieurs montants en souffrance); • le contentieux (e.g., mesure de l'impact d'un cas de contestation sur les recettes);



• la sélection et la gestion des dossiers de vérification fiscale (e.g., sélection des cas d'audit selon le risque que le redevable représente pour les recettes de l'État).

viii. Le calcul des pénalités et intérêts applicables sur une déclaration d'impôt se fait dès la saisie de cette déclaration. Cependant, il ne s'actualise pas de façon automatique pour tous les montants en souffrance, avec le passage du temps. Or, ceci est nécessaire puisque les sanctions en matière de recouvrement prévoient des majorations sur base mensuelle.

• Notons que les montants en souffrance peuvent être individuellement actualisés lorsque le redevable se présente pour payer ce que l'État lui réclame.

• Cependant, aucune visibilité n'est possible sur le montant total à recouvrer que l'État est en droit de réclamer de tous ses redevables actuellement en défaut de paiement (i.e., les recettes découlant des sanctions actualisées qui sont à recouvrer).

ix. Selon un des utilisateurs du système pilote, les Régisseurs devront être appuyés dans leur apprentissage du lexique du système (« Évènements »), puisque celui-ci diffère du lexique comptable (« Débits-Crédits ») auquel ils sont accoutumés.


Concernant le système ISLOTAX, les tableaux suivants résument les constats et recommandations du consultant :

Constat 4.1.12: Le projet de développement et de mise en œuvre d'ISLOTAX n'est pas encore complété Piste de solution 1: Terminer le projet par le biais d'une collaboration accrue entre la DGCL et le partenaire, en tenant compte des termes de référence contractuels, des contraintes de l'architecture technique du logiciel et des limites budgétaires du projet.

Recommandation 1 : Pour compléter le projet, il faut notamment analyser la capacité d'ISLOTAX à gérer les redevances, et développer une stratégie à cet effet. Il faut également développer les dix états de gestion ainsi que la plateforme décisionnelle, tel que prévu au projet. Finalement, la formation doit être organisée et livrée selon l'approche retenue dans le projet.

Constat 4.1.13: Le système n'informatise pas certains processus-clé de l'administration des taxes locales Piste de solution 1: Pallier le manque de fonctionnalité actuel d'ISLOTAX en développant des nouvelles fonctionnalités ou en déployant un autre produit informatique modulaire offrant une plus grande gamme de fonctionnalités qu'ISLOTAX.

Recommandation 1 : Revoir et compléter la fonctionnalité de calcul des sanctions en matière de recouvrement actuellement incluse dans ISLOTAX. En effet, le système calcule les pénalités et intérêts applicables sur une déclaration d'impôt dès sa saisie dans le système, mais n'actualise pas ce calcul de façon automatique, avec le passage du temps. Développer des modules supplémentaires dans ISLOTAX ou mettre en œuvre un système d'information intégré offrant une gamme complète de fonctionnalités afin d'informatiser les opérations



d'encaissement, la gestion des comptes d'impôt des contribuables (périodes courantes, arriérés d'impôt, taxations d'office et redressements), les ententes de paiement, la gestion des vignettes et des tickets, le contentieux, la vérification fiscale et tout autre processus qui ne sont pas actuellement pris en charge par ISLOTAX.

Constat 4.1.14: Potentielle résistance d'adoption d'ISLOTAX de la part des utilisateurs Piste de solution 1: Assurer le fonctionnement adéquat du produit dans toutes les situations –autant les règles que les exceptions qui caractérisent la gestion des taxes locales

Recommandation 1 : Faire réaliser plus d'essais d'acceptation par des utilisateurs des communes ciblées en tant que sites pilotes, en collaboration avec le partenaire, avant de mettre le système en exploitation. Ces essais doivent être fondés sur des scénarios complexes et des cas d'exception.

Piste de solution 2 : Démontrer les avantages de l'informatisation des services aux utilisateurs cibles.

Recommandation 2 : Dérouler une campagne d'informatisation-sensibilisation visant à identifier la valeur ajoutée d'ISLOTAX spécifiquement, afin que les utilisateurs ciblés par l'informatisation de leur commune y voient l'intérêt pour la collectivité locale, ainsi que le renforcement de leur propre capacité à mieux réaliser la mission qui incombe à leur administration.

Constat 4.1.15: Chaque commune fait actuellement usage de l'outil informatique dans une proportion différente Piste de solution 1: Dérouler un système d'information susceptible d'être accepté et adopté facilement par chaque commune, en fonction de l'expérience qu'elle a développée au fil des ans avec les outils informatiques.

Recommandation 1 : Dérouler ISLOTAX dans certaines communes n'ayant jamais eu d'outil informatique auparavant, afin de remplacer l'actuel système entièrement manuel et d'instituer, ce faisant, une nouvelle culture informatique à la commune. Dérouler auprès des communes de plus grande envergure, ou dans les communes ayant déjà de l'expérience dans l'utilisation des outils informatiques, un système d'information offrant une gamme plus complète de fonctionnalités orientées spécifiquement sur l'administration des impôts et s'appuyant sur les meilleures pratiques reconnues en la matière.

4.1.6 Remarques finales sur la gestion de la fiscalité locale

C’est du côté du renforcement de l’administration et de la perception fiscale que se situe la principale piste pour augmenter le niveau des ressources disponibles dans les communes. Les trois taxes gérées par la DGI et perçues par le Trésor ainsi que celles gérées par les communes souffrent de problèmes de définition de l’assiette et de gestion de la perception. De plus, certains paramètres qui ne dépendent pas toujours des administrations fiscales peuvent aussi être problématiques. Par exemple, pour la taxe d’habitation, l’absence d’un cadastre et de titres légaux, l’absence de nom de rue et d’adresse de même que les difficultés à rejoindre les occupants réels sont des problèmes souvent cités.



Au niveau de la commune, les responsables de l'assiette fiscale ainsi que la régie des recettes souffrent souvent d’un manque de ressources humaines, matérielles et informatiques nécessaires pour gérer l’assiette et la perception de manière efficace et efficiente. Le potentiel d’amélioration des recettes fiscales locales par le biais de la mobilisation des ressources des communes est important. Selon une étude datant de 2007, seulement 50 % des recettes potentielles des trois taxes gérées par l'État au profit des communes seraient perçues. Au niveau des régies communales, seulement 35 % des recettes possibles seraient perçues.20 En examinant les recettes actuelles pour ces taxes, il est possible de conclure qu’un renforcement de la gestion de l’assiette et de la perception des taxes locales permettrait de mobiliser des milliards de dirhams pour assurer le développement des communes. Cependant, il est très important de bien saisir la nature pluridimensionnelle de l'appui que requièrent les communes, à notre avis, dans la mise en œuvre d'une stratégie de mobilisation des recettes fiscales locales. En effet, il s'agit d'un appui qui viserait idéalement chacune des dimensions suivantes :

i. Les capacités locales en matière de communication sociale (envers le contribuable).

ii. L'instauration d'une culture informatique (donc gestion de changement à l'interne).

iii. L'instauration d'une culture fiscale tant à l'interne qu'au niveau des contribuables.

iv. L'analyse approfondie des sources principales et de la tendance observée dans les recettes avec identification des risques afférents.

v. Le renforcement des connaissances transversales en matière de fiscalité locale (donc connaissance de toutes les natures d'impôt, par tous les officiers).

vi. Le déploiement d'équipement informatique pour corriger le ratio « nombre d'ordinateurs » versus « nombre d'officiers » qui prévaut dans les communes.

vii. La mise en œuvre d'un système intégré de gestion des taxes locales et son intégration avec les systèmes de la DGI, du Trésor et celui d'autres partenaires éventuels.

viii. Le développement des capacités des officiers en informatique de gestion.

Tel qu'il est apparent dans l'énumération ci-dessus, l'unique déploiement d'un système d'information n'est qu'une seule des multiples composantes de la solution qui permettra aux communes de relever le défi que représente la mobilisation des recettes fiscales locales.

20 Charles Riley Consultant, Étude sur le renforcement de la capacité de gestion des Collectivités Locales, (2007), p. 71.



4.2 LA PLANIFICATION ET L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE

Tel que mentionné plus tôt dans ce document, le Gouvernement marocain a entrepris de renforcer le régime de gouvernance budgétaire via la mise en place dans les ministères de l’approche des budgets CDMT. Au niveau des communes marocaines, la DGCL a adapté la démarche de modernisation de la gouvernance budgétaire à leur contexte, tout en instaurant la programmation budgétaire pluriannuelle dans les communes et en s’appuyant sur le développement et la mise en œuvre des PCD pour moderniser les pratiques de planification stratégique et budgétaire. Cela étant, avant de pouvoir réellement contribuer à la mise en œuvre de l’approche CDMT au niveau des communes, il convient de comprendre de manière approfondie le fonctionnement actuel de la planification et de l’exécution budgétaire. C’est d’ailleurs à partir du renforcement des pratiques actuelles que la réforme de la gouvernance budgétaire au niveau des communes a le plus de chance de fonctionner. De même, en supportant la mise en place de l’approche CDMT dans les communes, le projet GLM pourra contribuer à la réalisation de trois de ses principaux extrants, soit la promotion d’une véritable planification stratégique permettant d’intégrer les différents plans sectoriels de développement, l’utilisation du système budgétaire comme outil de gestion et d’affectation du budget par service et la promotion de l’imputabilité budgétaire des gestionnaires.

4.2.1 La prévision des recettes

C’est durant l’automne, et plus précisément au mois d’octobre, suivant l’émission des directives budgétaires de la DFL, que les communes préparent leurs budgets. Bien que les recettes des communes puissent varier considérablement d’une année à l’autre, les prévisions demeurent généralement plutôt stables. En effet, la règle à ce niveau est d’utiliser la moyenne mensuelle des recettes perçues sur les 33 derniers mois multipliée par 12 (aussi nommée la méthode du 12/33e), donnant ainsi une prévision sur l’ensemble de l’exercice budgétaire, et cela pour chacun des types de recettes. Ceci induit une grande prudence concernant le niveau anticipé des recettes, particulièrement lorsqu’on considère qu’il n’y a pas d’indexation des seuils de taxation avec le niveau des prix et que la DFL tend à garantir la stabilité ou une croissance positive des recettes découlant de la TVA. Il n’y a donc pas de mécanisme qui associe les services chargés de la perception des recettes avec l’établissement de la prévision. La prévision réalisée est ensuite versée dans le canevas budgétaire prescrit par la DFL, pour chacun des types de recettes. Malgré le conservatisme de la méthode de prévision des recettes, le fait que ces prévisions ne tiennent aucun compte des variables sociodémographiques et économiques affectant directement les recettes des différents impôts et taxes expose les communes à un risque important à plus long terme. Tout en maintenant la méthode du 12/33e, il pourrait être opportun d’identifier et de quantifier ces principaux risques sur les revenus de la fiscalité locale. Ceci confirme par ailleurs la pertinence des recommandations proposant d’analyser et de mesurer ces risques, élaborées dans la section de ce document portant sur la gestion de la fiscalité locale. Un autre aspect de la prévision des recettes concerne sa présentation dans le budget. Présentement les recettes sont distribuées dans la section 1 du budget de la commune à l’intérieur des différents domaines, et principalement dans le domaine de l’administration générale. Cette distribution des recettes réduit la lisibilité du budget et la transparence. La nomenclature budgétaire s’appliquant aux recettes pourrait donc à être simplifiée,



principalement en rassemblant les recettes par nature et en éliminant la structure par domaine. Le traitement du surplus de fonctionnement, qui figure présentement comme une recette, mériterait aussi d’être modifié pour refléter qu’il s’agit davantage d’un ajout à une réserve financière pouvant ensuite être utilisée pour financer les dépenses d’équipement, tel que précisé un peu plus loin.

4.2.2 La prévision des dépenses

4.2.2.1 Les dépenses de fonctionnement

Concernant les dépenses, il n’y a pas de modèle prescrit pour en effectuer la prévision. Cela étant, la DFL veille à ce que les dépenses liées aux salaires et charges sociales et au remboursement des prêts y figurent correctement. Les salaires et charges sociales représentant souvent plus de la moitié des dépenses de plusieurs communes, une attention particulière a été accordée afin de bien maîtriser et prévoir le coût de cette composante. Les communes possèdent normalement une liste pour chaque employé comprenant le détail des charges de personnel, incluant les salaires et les charges sociales. C’est sur cette base que les charges de gestion du personnel figurant au budget seront déterminées, notamment en tenant compte des promotions et des mouvements de personnel anticipés. Pour les autres charges, notamment celle pour les loyers, l’eau, l’électricité et le téléphone, une combinaison du niveau des dépenses historiques et des prévisions de consommation pour l’année à venir est utilisée lors de la préparation du budget. Pour les charges d’entretiens ainsi que la consommation de biens et services aux fins du fonctionnement, ce sont normalement les services techniques d’une commune qui fourniront le niveau des dépenses prévues. Dans ce cas également, le niveau des dépenses historiques formera une référence permettant d’établir les dépenses de l’année suivante. C’est d’ailleurs principalement pour ces dépenses que la méthode du 12/33e demeure encore en utilisation. Il est aussi important de considérer que l’équilibre global en terme de recettes, dépenses et du surplus anticipé viendra encadrer les besoins qui seront exprimés par les services techniques en fixant le niveau de l’enveloppe disponible pour ces dépenses. En effet, une fois déduites les charges de personnel, celle de la dette, des loyers, de l’eau, de l’électricité et du téléphone, qui sont des charges prioritaires, la portion restante sera disponible pour les allocations entre les différents services d’une commune. Les communes préparent donc des prévisions de dépenses conservatrices, et cela autant en raison des directives de la DFL que des méthodes de prévisions utilisées. Ce conservatisme est notamment la résultante directe des prévisions globales de recettes qui tendent à être sous-évaluées en raison de l’utilisation de la méthode du 12/33e. Dans ces circonstances, les prévisions de dépenses autres que dépenses prioritaires deviennent guère plus qu’un exercice mécanique visant à maintenir l’équilibre budgétaire global visé par la commune, comme elles tendent à adopter une cible annuelle pour l’excédent de fin d’année. Les projections des communes pour les années 2 et 3 du budget font aussi largement appel à la méthode du 12/33e et à des moyennes de croissance des dépenses futures, sans une considération détaillée des besoins réels. Il faut cependant considérer l’absence ou les limites des systèmes de gestion, en plus du manque de capacités des élus et du personnel en planification et en gestion budgétaire. Cette situation limite forcément le niveau de sophistication et la qualité de l’exercice de préparation du budget et explique aussi l’approche conservatrice prônée par la DFL. Ceci soulève d’ailleurs l’opportunité de renforcer les méthodes de prévision des dépenses utilisées par les communes.



Malgré l’objectif de la DGCL de mettre en œuvre l’approche du CDMT au niveau des communes, il est nécessaire de préciser que les communes marocaines ne possèdent présentement pas les ressources humaines, la nomenclature comptable ou les systèmes de gestion permettant d’instaurer l’approche des budgets CDMT dans la planification, l’exécution et l’évaluation de leurs services aux citoyens. En effet, la mise en œuvre de l’approche CDMT implique le développement des objectifs stratégiques d’une administration communale auxquels s’attachent une structure de programmes et activités et des indicateurs de résultats. Ces programmes et activités seront également liés aux budgets et ressources nécessaires à leurs réalisations. Par exemple, un programme de voirie au niveau d’une commune devrait inclure autant les dépenses de fonctionnement que les dépenses d’équipement pour la construction et l’entretien des routes. La mise en œuvre d’une telle approche nécessite une nomenclature budgétaire et le déploiement de systèmes d’information appropriés, en plus de renforcer les capacités du personnel en planification et gestion budgétaire. Nous reviendrons d’ailleurs sur ces différents points dans les sections qui suivent.

4.2.2.2 Les dépenses d’équipement

Une des résultantes de la méthode conservatrice utilisée actuellement pour faire les prévisions est que les communes se retrouvent avec des surplus de fonctionnement systématiques en fin d’année, tel qu’illustré par les chiffres sur les recettes et dépenses présentés à la section 3. Ce surplus peut être transféré aux dépenses d’équipement, par l’entremise d’un compte d’affectation spéciale, une fois le compte administratif approuvé par le conseil communal dans la première partie de l’année suivant la fin de l’exercice budgétaire. Le budget annuel de la commune ne forme donc pas vraiment le véhicule dans lequel est planifié l’ensemble des dépenses d’équipement, qui sont généralement planifiées par le biais de plans triennaux d’investissement et d’autorisations spéciales qui feront l’objet d’une approbation séparée par le conseil communal avant d’être validés par la DFL. Les données sur les dépenses d’équipement provenant des budgets communaux doivent donc être examinées avec circonspection, comme elles ne reflètent qu’une fraction des dépenses réelles à ce niveau. Ce serait une des pistes importantes d’amélioration de la gestion des finances locales de voir à réellement intégrer de manière exhaustive les investissements dans le budget. Ceci formerait aussi un élément permettant une réelle mise en œuvre de l’approche CDMT dans la préparation du budget des communes. En effet, il n’est pas possible de réellement évaluer le coût et la performance au niveau de la fourniture des services si une part importante des coûts d’un service est exclue du budget. De plus, en présentant un cadre de planification des dépenses de fonctionnement et d’équipement qui est plus transparent et lié à des objectifs concrets de développement, la gestion des dépenses et la reddition de compte envers les citoyens seraient renforcées.

4.2.2.3 Le renforcement de la planification des dépenses

La mise en œuvre de l’approche CDMT dans les communes marocaines demande le renforcement de plusieurs aspects des pratiques actuelles concernant la planification et la gestion des dépenses. Dans un premier temps, il s’agit de consolider l’exercice de planification stratégique mené dans le cadre du développement des PCD en développant une structure de programmes dans les communes. Cette structure de programmes permettra d’appliquer l’approche de la budgétisation par activité, et d’ainsi répartir l’ensemble des coûts d’une commune selon les services fournis. Ceci demanderait donc d’inclure l’ensemble des dépenses



de fonctionnement et d’équipement lié aux différents programmes et services fournis par une commune dans le budget. Le graphique plus bas contient un exemple de la structure potentielle d’un programme de voirie. Bien vouloir noter au passage que la structure proposée des programmes d’une commune comprendrait les domaines, les programmes et les sous-programmes. Concrètement, ceci voudrait dire que le budget du programme de voirie comprendrait les coûts de l’ensemble des dépenses de personnel, celle de l’entretien et de l’acquisition de biens et services, en plus des investissements. C’est donc dire que le budget du programme de voirie contiendrait l’ensemble des dépenses nécessaires afin d’atteindre les objectifs fixés pour ce service sur une période de trois années (par exemple, entretenir X kilomètres de route durant l’année N, Y kilomètres durant l’année N+1, etc.). L’adoption de cette approche permettrait notamment à la commune de connaître le coût de construction et d’entretien des routes par kilomètre. En effet, la structure de programme et la budgétisation par activité permettent l’utilisation de la comptabilité analytique, bien que ceci nécessite aussi la présence d’un système de gestion de l’information financière adéquat. Ce genre de système d’information n’est présentement pas déployé dans les communes marocaines, sans oublier que la nomenclature budgétaire actuelle ne permet pas non plus la budgétisation par activité et l’usage de la comptabilité analytique.

a) Formation sur l’approche CDMT

C’est dans ce contexte que la première intervention recommandée sur la planification budgétaire est d’effectuer le développement et la prestation d’une formation pour les responsables impliqués dans la gestion des collectivités locales sur les concepts liés à la GAR, à la budgétisation par activité et à l’élaboration des budgets CDMT, et cela directement en lien avec l’élaboration des PCD. Cette formation devrait permettre d’introduire les méthodes pour effectuer la planification stratégique, fixer les objectifs et résultats à atteindre et lier ces derniers à des programmes, activités et indicateurs de résultat précis. De même, une introduction à une



méthode pour préparer les budgets liés à ces programmes et activités et effectuer le suivi de l’exécution au moyen d’un tableau de bord accompagnera cette formation. Précisons ici que l’objectif principal de cette formation ne sera pas tant de former des utilisateurs de ces outils que de sensibiliser les gestionnaires des communes et le personnel de la DGCL sur l’approche CDMT et favoriser une prise de conscience concernant son potentiel pour renforcer la planification et la gestion dans les communes. Ceci permettrait d’ailleurs de renforcer la compréhension de la DFL et de la DGCL concernant les termes et concepts liés à l’approche CDMT, comme une certaine confusion existe encore à ce niveau. La formation d’utilisateurs de ces méthodes serait plutôt l’objectif d’une seconde formation plus technique sur le sujet, à être développé suivant les orientations de la DFL concernant la mise en œuvre de l’approche CDMT. Cette première formation permettrait tout de même de fournir quelques outils concrets accompagnés de références aux responsables des communes pour supporter la finalisation des PCD. Cette formation serait accompagnée d’un guide du participant qui contiendra une description détaillée des concepts et méthodes présentés.

b) Formation d’utilisateurs de l’approche CDMT

Comme le projet GLM et la DGCL visent à moyen terme à intégrer l’approche CDMT à la préparation et la gestion du budget des communes, le développement d’une deuxième formation plus technique se concentrant sur la préparation des budgets CDMT, la comptabilité analytique et le suivi de l’exécution au moyen du tableau de bord permettraient ultérieurement de former de réels usagers de ces méthodes. Cette formation permettrait du même coup de renforcer les méthodes et outils utilisés pour l’élaboration des prévisions de dépenses, notamment par une formation sur l’utilisation des tableurs et des méthodes simples pour prévoir les coûts des services communaux sur une période de trois ans. La budgétisation par activité (une composante de l’approche CDMT) nécessite un renforcement des méthodes de prévision des dépenses et ce serait une bonne occasion de renforcer cet aspect du processus de planification des communes. Cette formation serait particulièrement pertinente pour les communes de tailles moyennes qui utilisent déjà l’outil informatique, mais sans que celui-ci soit nécessairement généralisé. Ceci viendrait aussi supporter les méthodes utilisées pour l’élaboration des budgets contenus dans les PCD. Il demeure toutefois que la pertinence d’une telle formation devrait être conditionnée aux orientations que la DFL entend établir au

LE BUDGET PROGRAMME Un budget par activité (ou budget programme) permet d’identifier clairement les objectifs et les priorités d’une organisation. C’est une des composantes principales de l’approche CDMT. Ce type de budget contiendra l’ensemble des interventions d’une commune, qu’il s’agisse de dépenses de fonctionnement ou d’équipement attribuable à un domaine ou plusieurs domaines d’interventions. En bref, c’est un instrument d’allocation des ressources par objectif. Il permet d’exposer aux citoyens et à leurs représentants :

• Ce que dépense une commune et pourquoi elle le fait;

• Quels sont les besoins prioritaires et les objectifs pour l’année faisant l’objet de l’exercice de budgétisation.

La structure et la nomenclature d’un budget par activité permettront également l’utilisation de la comptabilité analytique. Par exemple, le budget d’un programme de fourniture et de distribution d’eau potable d’une commune devrait inclure les dépenses de personnel, d’entretien, pour les achats de biens et services, en plus des dépenses d’équipement nécessaires à l’atteinte des objectifs fixés pour ce service sur la période de planification. Un tel système permet notamment d’établir le coût de la fourniture d’eau par litre distribué et de suivre cette variable dans le temps aux fins de l’évaluation de la performance de l’administration communale.



niveau de l’évolution de la nomenclature budgétaire et du développement des systèmes d’information. En effet, sans des modifications à la nomenclature actuelle et un renforcement des capacités du personnel et des systèmes d’information, il ne sera pas possible de réellement appliquer l’approche CDMT à la gestion des budgets des communes. Il serait d’ailleurs possible et souhaitable pour la DFL de supporter la mise en œuvre d’un système d’information permettant d’effectuer la planification des budgets par activité tout en maintenant également la présentation de ces mêmes budgets par nature ou objet administratif (i.e. selon une nomenclature similaire à l’existante). Cela dit, temps et ressources sont nécessaires pour effectuer la planification, le développement et l’implantation d’un tel système de gestion. Avant de développer cette deuxième formation, il y aura donc lieu de faire participer plusieurs membres de la DFL et de la DGCL à la première formation. Par la suite, il serait souhaitable de consulter étroitement la DFL sur ses orientations et échéanciers au niveau de la mise en œuvre de l’approche CDMT dans la gestion des budgets des communes. Ceci impliquerait nécessairement l’adoption d’orientations claires concernant une modification de la nomenclature comptable s’appliquant aux communes, de même qu’une stratégie concernant le développement de la culture informatique et celui des systèmes de gestion au niveau de ces mêmes communes, deux points sur lesquels nous reviendrons dans des sections subséquentes.

c) Formation sur la prévision et la gestion des dépenses au moyen de tableurs

Sans de tels éléments, le développement d’une formation plus technique sur l’approche des budgets CDMT devrait plutôt céder la place à une formation plus limitée sur l’utilisation de tableurs dans la préparation et la gestion des budgets des communes. Une telle formation pourrait aussi être combinée avec des méthodes permettant de renforcer l’exécution des dépenses, telles la production d’un plan de travail annuel et celle d’un tableau de bord trimestriel se concentrant sur l’exécution financière (voir la section suivante sur le suivi et la vérification sur ce point). Finalement, peu importe l’approche qui sera choisie par la DFL, il demeure que la décision de procéder au renforcement de la planification et de la gestion budgétaire devra en premier lieu tenir compte des capacités actuelles des communes et de leur personnel. De plus, la charge de travail du personnel responsable de la gestion des finances est actuellement très importante, et cela en partie en raison d’un manque de personnel qualifié. Il faudra donc tenir compte de ces circonstances lors du développement des outils retenus et des formations devant les accompagner.

Constat 4.2.1: Le besoin de renforcer la compréhension de l’approche CDMT et les méthodes de planification des dépenses dans les communes marocaines Piste de solution 1: Renforcer les connaissances du personnel des communes et de la DGCL au moyen d’une formation sur l’approche CDMT, la budgétisation par activité et la GAR.

Recommandation 1 : Développer et dispenser une formation sur : • La planification stratégique et la détermination des

objectifs et résultats à atteindre; • La formulation de la structure de programmes et des

indicateurs de résultat; • Une méthode pour préparer les budgets par

programmes et activités; • Une méthode pour effectuer le suivi de la mise en

œuvre du budget au moyen du tableau de bord.



Piste de solution 2 : Former des utilisateurs de l’approche CDMT au niveau des communes suivant l’adoption d’une orientation claire par la DGCL concernant les conditions de mise en œuvre de cette approche au niveau de la nomenclature budgétaire et des systèmes d’information.

Recommandation 2 : Développer une formation technique visant à former des usagers de l’approche CDMT pour la gestion des budgets des communes permettant d’approfondir les méthodes exposées lors de la première formation.

Piste de solution 3 : Former le personnel des communes sur l’utilisation de tableurs et de méthodes simples pour effectuer la prévision, la gestion et le suivi des dépenses.

Recommandation 3 : Développer une formation sur l’utilisation de tableurs dans la planification et la gestion des budgets des communes (selon le format classique), la production d’un plan de travail annuel et d’un tableau de bord trimestriel se concentrant sur l’exécution financière.

d) Le renforcement de la planification des dépenses d’équipement

Plusieurs points à renforcer concernant la planification des dépenses d’équipement ont été soulevés dans les sections précédentes. L’approche CDMT demande d’ailleurs que l’ensemble des dépenses d’équipement soit inclus au budget afin de pouvoir effectuer une évaluation complète des coûts des services communaux à l’aide de la comptabilité analytique. Il s’agit également d’assurer une meilleure planification et une meilleure gestion de ces dépenses, et cela autant selon l’approche du budget classique que pour un budget CDMT. L’intégration de l’ensemble des dépenses d’équipement au budget des communes devrait donc faire l’objet de consultations auprès de la DFL et de la DGCL, en plus d’être un facteur important à considérer lors d’une éventuelle refonte de la nomenclature comptable s’appliquant aux communes marocaines. Selon le résultat de ces consultations et de celles sur l’approche CDMT, le traitement des dépenses d’équipement pourrait être ajouté à la formation technique sur la planification des budgets communaux mentionnée plus haut. En combinant l’inclusion de l’ensemble des dépenses d’équipement au budget des communes avec un renforcement du processus de la planification de ces dépenses à l’intérieur d’une structure de programme, un potentiel important pour une meilleure gestion et une utilisation plus efficiente des ressources consacrées aux dépenses d’équipement pourrait être exploité. Ceci permettrait non seulement d’améliorer la gestion et de renforcer la transparence, mais également de pouvoir suivre plus étroitement les coûts des dépenses d’équipements et établir des comparatifs détaillés à l’intérieur des communes et entre celles-ci.

Constat 4.2.2: La nécessité d’intégrer l’ensemble des dépenses d’équipement dans le budget annuel de la commune Piste de solution 1: Revoir la manière de traiter les dépenses d’équipement afin d’entièrement les inclure dans le budget annuel de la commune.

Recommandation 1 : Examiner comment les dépenses d’équipement pourraient être entièrement intégrées au budget annuel des communes, et effectuer cet examen en lien avec les orientations de la DFL en matière de budget CDMT et de nomenclature budgétaire.

Piste de solution 2 : Intégrer les dépenses d’équipement dans la structure et les budgets des programmes afin de permettre la mise en œuvre de l’approche CDMT.

Recommandation 2 : Selon les orientations de la DGCL concernant la mise en œuvre de l’approche CDMT au niveau des communes, établir une approche et développer la nomenclature budgétaire de manière à pouvoir intégrer les dépenses d’équipement directement dans les budgets des programmes.



4.2.3 La nomenclature budgétaire

La structure actuelle de la nomenclature budgétaire des communes vient aussi limiter de manière significative la possibilité d’intégrer l’approche CDMT à la planification et la gestion des budgets. En effet, les budgets des communes sont préparés selon une comptabilité de caisse retraçant les entrées (i.e. recettes) et sorties (i.e. dépenses) de fonds par principale rubrique budgétaire. La partie 1 reflète ces entrées et sorties liées aux fonctionnements alors que la partie 2 représente celles liées à l’équipement. Ainsi, le surplus de fonctionnement généré dans la partie 1 sera enregistré comme une sortie de fond dans cette partie, et une entrée de fonds dans la deuxième partie du budget.21 Dans une approche de comptabilité à double entrée, ce surplus serait transféré au bilan est constituerait un actif pouvant notamment être utilisé pour financer les investissements. Ce ne serait donc pas une recette telle qu’enregistrée dans les comptes actuels des communes, ce qui fausse l’analyse lorsque nous tentons d’évaluer le niveau global des dépenses et recettes des communes. De plus, à l’intérieur des parties 1 et 2, les dépenses sont divisées par nature et non par programme. Ceci explique d’ailleurs pourquoi le chapitre de l’administration générale contient environ les deux tiers des dépenses de fonctionnement des communes, comme il contient les dépenses liées aux ressources humaines, aux bâtiments, à l’électricité, à l’informatique, au téléphone, au transport et à l’amortissement et aux intérêts sur la dette, et cela pour l’ensemble des activités de la commune. Les chapitres concernant les affaires sociales, les affaires techniques et les affaires économiques ne contiennent qu’une très faible part des dépenses, alors que les services fournis par les communes sont presque tous rattachés à ces chapitres. Ceci signifie que pour mettre en œuvre l’approche CDMT ou de la budgétisation pluriannuelle par programme, il faudrait pouvoir distribuer une grande partie des coûts retrouvés dans les paragraphes et articles du chapitre de l’administration générale vers les paragraphes et articles des chapitres correspondant aux services pour lesquels ces ressources sont utilisées. Cependant, avec la structure comptable actuelle, les rubriques de coûts entre les différents domaines ne sont pas comparables. Il ne serait donc pas possible de répartir les coûts du personnel entre les domaines, programmes et sous-programmes, comme cette rubrique de coûts existe uniquement dans le domaine de l’administration générale. Du côté des recettes, la nomenclature actuelle est similaire à celle retrouvée pour les dépenses, et les recettes des communes sont divisées selon les différents domaines auxquels ils sont liés, sans symétrie apparente entre les domaines. Encore une fois, la majorité des recettes se retrouvent du côté de l’administration générale. Cette présentation est peu lisible et gagnerait à être simplifiée, incluant la manière de comptabiliser les surplus de fonctionnement.

a) La révision de la nomenclature budgétaire

Pour remédier à cette situation, la nomenclature budgétaire retrouvée dans chacun des domaines, programmes et sous-programmes devrait être symétrique. C’est-à-dire que pour chaque niveau de la structure de programme, celui-ci devrait pouvoir contenir toutes les rubriques possibles, tant au niveau des dépenses de fonctionnement que des dépenses d’équipement. Le tableau présenté à la page suivante reprend l’exemple d’un programme de voirie et présente un budget simplifié et hypothétique réparti par sous-programmes. En utilisant une nomenclature budgétaire symétrique au niveau des sous-programmes, il est possible

21 Si un déficit est réalisé dans la première partie, une partie des surplus accumulés dans la partie 2 devront être redirigés vers la partie 1 pour le financer, comme les communes ne peuvent réaliser un déficit.



d’obtenir le budget du programme par nature ou objet administratif. Il serait d’ailleurs possible de faire le même exercice et d’obtenir le budget des domaines de même que celui pour l’ensemble de cette commune hypothétique, toujours par nature ou objet administratif.

Une compréhension limitée de l’approche des budgets CDMT et de la budgétisation par activité, autant à la DGCL que dans les communes, prévient encore la réalisation des changements et renforcements nécessaires à l’application de cette approche dans les collectivités locales. Ceci confirme d’ailleurs le constat 4.2.1 concernant le renforcement de la compréhension de l’approche CDMT pour le personnel impliqué dans la gestion des collectivités locales. De même, il serait aussi nécessaire que la DGCL entame, en parallèle, une réflexion concernant une refonte majeure de la structure du budget des communes, toujours afin de supporter la mise en œuvre de l’approche CDMT et de la budgétisation par activité (ou sous-programme). Cette révision de la nomenclature devrait d’ailleurs aller de pair avec un support envers l’implantation de systèmes informatisés de gestion adéquats dans les communes. Une telle refonte et



implantation permettrait d’utiliser la comptabilité analytique et de pouvoir imputer de manière appropriée les dépenses aux services ou programmes correspondant, tout en maintenant une présentation du budget par nature ou objet administratif. Du côté des recettes, afin de simplifier et d’améliorer la lisibilité du budget, il serait souhaitable d’abandonner la présentation par domaine et de regrouper les recettes par nature, soit les transferts de l’État, la taxation locale gérée par la DGI et le Trésor et la taxation gérée directement par les communes. En plus de réduire la lisibilité du budget, regrouper les recettes par domaine est un exercice ayant peu de valeur ajoutée, les allocations de dépense entre les différents domaines représentant de toute manière la répartition finale des recettes entre ces mêmes domaines. Sur ce point, une des pratiques les plus répandues au niveau international consiste à regrouper les recettes publiques dans un seul compte (i.e. principe de l’unicité de caisse), tout en enregistrant et suivant le niveau de chacun des types de recettes par type d’impôt. Les dépenses seront ensuite financées ou imputées directement sur ce compte. Concernant le surplus de fonctionnement, la différence entre les revenus et les dépenses pourrait toujours être enregistrée comme une dépense représentant l’excédent qui serait versé aux surplus accumulés de la commune. Ces surplus deviendraient une réserve, et non une recette, qui serait comptabilisée dans une annexe au budget (possiblement au moyen d’un compte d’affectation spéciale). Cette réserve pourrait continuer à être utilisée pour les dépenses d’équipement en s’assurant par voie réglementaire que ces mêmes dépenses sur une base annuelle soient au moins égale au montant retiré de cette réserve. Le montant annuel utilisé pourrait être comptabilisé comme un transfert de capital provenant de cette réserve et bien que comptabilisé séparément, il viendrait s’ajouter aux recettes permettant de financer le montant total des dépenses d’équipement d’une commune. Ceci éviterait de traiter comme une recette une deuxième fois des ressources qui auront déjà été enregistrées comme telle lors de la perception des taxes et impôts par les communes.

Constat 4.2.3: La mise en œuvre de l’approche CDMT et la budgétisation par activité dans les communes nécessite une révision de la nomenclature budgétaire Piste de solution 1 : Revoir la nomenclature du budget des communes de manière à pouvoir mettre en œuvre l’Approche CDMT et la budgétisation par activité.

Recommandation 1 : Développer une nomenclature budgétaire permettant à chaque niveau de la structure domaine/programme/sous-programme de pouvoir contenir l’ensemble des rubriques liées aux dépenses de fonctionnement et d’équipement, et ainsi d’obtenir un budget par programme et par nature ou objet administratif.

Piste de solution 2 : Simplifier la lisibilité du budget en regroupant les recettes par nature.

Recommandation 2 : Remplacer la présentation des recettes par domaine par une présentation par nature, soit les transferts de l’État, la taxation locale gérée par la DGI et le Trésor et la taxation gérée directement par les communes.

Piste de solution 3 : Modifier le traitement comptable de l’excédent de fonctionnement de manière à le retirer de la comptabilisation des recettes.

Recommandation 3 : Traiter l’excédent de fonctionnement comme un montant versé aux surplus accumulés qui deviendrait une réserve comptabilisée dans une annexe au budget pouvant être utilisé exclusivement pour financer les dépenses d’équipement via un transfert de capital.



4.2.4 L’exécution de la dépense

L’exercice de la tutelle financière se fait relativement rapidement et les budgets des communes sont tous généralement approuvés, avec certains ajustements lorsque nécessaires, pour le début de l’exercice financier le 1er janvier. L’ordonnateur (i.e. le président du conseil) joue un rôle majeur dans l’exécution budgétaire, puisqu’il doit approuver tous les engagements et ordonnancements (bien qu’il puisse déléguer des pouvoirs au secrétaire général et au directeur des finances). Le président du conseil possède le pouvoir de réaffecter les crédits à l’intérieur d’un article et peut réaffecter à l’intérieur d’un chapitre avec l’autorisation du conseil communal. Une réaffectation entre les chapitres est également possible, mais avec l’approbation de la tutelle (i.e. la DFL ou la DCL, selon la taille de la commune). L’exécution du budget peut donc être relativement différente de la planification, notamment en raison de l’intérêt très limité des conseils communaux face à l’exécution du budget, qui contribue à concentrer beaucoup de pouvoir dans les mains du président. Il existe des lenteurs d’exécution en début d’année afin d’obtenir l’approbation (i.e. le visa) du Trésor pour les engagements. Le manque de ressources humaines pour traiter l’ensemble des requêtes en temps opportun au niveau de cette administration peut parfois expliquer ces délais. Ces délais sont souvent plus importants lors de l’approbation du mandatement (le mandatement suit la livraison des biens et services à la commune et l’ordonnancement), comme davantage de pièces doivent être produites à ce moment pour obtenir le visa du Trésor, ce qui peut retarder le paiement des fournisseurs. En effet, le potentiel qu’une des pièces fournies par une commune soit inexacte ou non conforme est important, sans oublier que le temps pour analyser et traiter chaque dossier peut être significatif. Il en résulte d’ailleurs un va-et-vient important entre les communes et le Trésor pour s’assurer de la conformité des dossiers, ce qui retarde évidemment l’exécution. Ceci suggère que la disponibilité de manuels de procédures sur la gestion et l’approbation des dépenses de fonctionnement au niveau des communes et la dispensation de formations sur leur application au personnel de ces dernières pourrait être une avenue intéressante pour améliorer l’exécution de la dépense. Un autre aspect plus technique retardant les dépenses est que le Trésor ne peut avoir de découvert dans ses comptes, et cela même si le budget est approuvé. C’est donc dire qu’il attendra le versement des revenus et refusera de payer les dépenses, à moins de déjà posséder les ressources nécessaires dans ses comptes. Ces délais rencontrés dans le circuit administratif expliquent en partie la réalisation des excédents de fonctionnements, en plus du conservatisme des prévisions budgétaires. En effet, plusieurs communes éprouvent des difficultés à engager, ordonnancer et mandater les dépenses prévues avant la fin de l’exercice. Les communes possèdent toutefois la possibilité de retarder au prochain exercice le paiement des dépenses engagées, mais non mandatées. Une autre avenue potentielle pour améliorer l’exécution de la dépense serait de renforcer le suivi de l’exécution, notamment via la production d’un tableau de bord trimestriel. Ceci permettrait de renforcer l’attention des gestionnaires des communes et du conseil communal sur la progression de la mise en œuvre du budget, en plus de permettre d’identifier les problèmes à ce niveau plus tôt durant la phase de mise en œuvre. La section ultérieure concernant le suivi de l’exécution reviendra sur ce point.



4.2.4.1 L’exécution des dépenses d’équipement

L’exécution du budget des dépenses d’équipement souffre de problèmes particuliers. Tout d’abord, la conception et la planification des projets de dépenses d’équipement posent souvent problèmes, ce qui s’explique en partie par un manque de personnel qualifié dans les communes, et causera des retards dans les étapes ultérieures. Ces dépenses d’équipements sont aussi souvent divisées en plusieurs tranches afin d’éviter les seuils des marchés publics et procéder au moyen de bons de commande. Ceci empêche l’approbation intégrale de toutes les composantes d’un projet au moyen d’un seul budget ou d’une seule autorisation. Un tel fractionnement complique et retarde donc l’exécution puisque les dépenses liées à un même projet devront refaire plusieurs fois le circuit de la dépense avant que ce projet puisse être terminé. Le taux de réalisation du budget d’équipement de même que celui des plans d’investissement est donc relativement bas en raison des problèmes et délais identifiés. De plus, les communes ne préparent que très rarement des plans de trésorerie prévoyant l’ensemble de leurs besoins en liquidité, que ce soit pour les dépenses d’équipement ou de fonctionnement. Dans le cas des dépenses d’équipement, qui sont typiquement irrégulières mais importantes en valeur, cette situation représente un défi particulier pour assurer la disponibilité des fonds en temps opportun au niveau du Trésor. Les marchés publics, notamment pour les dépenses d’équipement, forment un domaine sensible sur lequel une plus grande transparence et un contrôle plus étroit réduisent les possibilités de problèmes. L’inclusion de l’ensemble des dépenses d’équipement dans le budget serait probablement une première étape dans cette direction. Le renforcement des capacités des communes et des autres administrations impliquées dans la planification des investissements, la conduite des marchés publics et leur mise en œuvre seraient aussi des éléments pertinents. L’absence de manuel de procédures sur la gestion des dépenses de fonctionnement et d’équipement au niveau des communes représente d’ailleurs un défi particulier. En effet, les connaissances sur les procédures, si parfois limitées, sont détenues par certains des membres clés du personnel et ne sont généralement pas documentées. Ceci représente un défi important lors du départ de ces individus, lors de l’arrivée de nouveaux membres du personnel ou encore lorsqu’un cas de dépenses inédites se présente, ce qui est particulièrement le cas au niveau des dépenses d’équipement. Finalement, un contrôle des inventaires de biens plus serré, notamment par la mise en place d’une unité de contrôle interne dans les communes, contribuerait aussi à renforcer la gestion des approvisionnements et des dépenses d’équipement.

4.2.4.2 Le renforcement de l’exécution de la dépense

Le point le plus important au niveau de l’exécution de la dépense consiste en une systématisation des procédures et un renforcement des connaissances des fonctionnaires communaux. Ceci suggère que le développement et la mise en disponibilité de manuels de procédures standards sur la gestion et l’approbation des dépenses au niveau des communes devraient être une priorité. Ceci rejoint d’ailleurs les priorités actuelles de la DGCL, puisque de tels manuels sont déjà en développement. Suivant la finalisation de ces manuels, il s’agirait de les rendre facilement accessibles pour l’ensemble des communes et de concevoir et dispenser des formations au personnel sur leur application. Une telle initiative apparaît comme une des principales avenues pour améliorer l’exécution de la dépense. Ceci rejoint d’ailleurs des recommandations figurant à la section ultérieure portant sur le suivi de l’exécution et la vérification.



Concernant l’exécution des dépenses d’équipement, un des points à renforcer concerne le manque de capacité des administrations communales à gérer ce type de dépense. Ici encore, l’intervention suggérée serait de développer un manuel de procédures standards et de former le personnel des communes sur le contenu de ce manuel. Ceci permettrait de renforcer toutes les étapes du cycle de planification et d’exécution. L’inclusion de l’ensemble des dépenses d’équipement au budget de la commune viendrait aussi renforcer l’exécution de ce type de dépense, notamment en renforçant la transparence. De même, l’inclusion de ces dépenses au budget permettrait au tableau de bord de couvrir également ce type de dépense, et ainsi de pouvoir suivre à chaque trimestre la progression de celles-ci et là encore d’identifier les problèmes au fil de l’exécution, plutôt qu’en fin d’année.

Constat 4.2.4 : Le renforcement de l’exécution budgétaire nécessite le développement et la disponibilité de manuels de procédures standards et un meilleur suivi de l’exécution des dépenses Piste de solution 1 : La standardisation des procédures d’exécution des dépenses de fonctionnement et le renforcement des connaissances du personnel des communes.

Recommandation 1 : Développer et rendre disponible un manuel de procédures standards sur la gestion et l’approbation des dépenses de fonctionnement dans les communes et concevoir et dispenser des formations.

Piste de solution 2 : La standardisation des procédures d’exécution des dépenses d’équipement et le renforcement des connaissances du personnel des communes.

Recommandation 2 : Développer et rendre disponible un manuel de procédures standards sur la gestion et l’approbation des dépenses d’équipement dans les communes ainsi que concevoir dispenser des formations.

Piste de solution 3 : Le renforcement du suivi de l’exécution des dépenses et l’identification des problèmes au fil de l’exécution.

Recommandation 3 : Instaurer l’utilisation du tableau de bord trimestriel afin de renforcer le suivi de l’exécution des dépenses dans les communes.

4.2.5 Les systèmes d’information

La présence des technologies de l’information ainsi que le niveau de sophistication des systèmes d’information représentent des éléments clés permettant d’effectuer la planification et l’exécution des budgets. L’usage des technologies de l’information est encore très inégal au niveau des communes. Ainsi, de grandes différences existent entre les communes urbaines et les communes rurales, de même qu’entre les petites et les grandes communes urbaines. Le seul élément réellement unifié du système actuel concerne le format et la saisie du budget dans le système d’information de la DFL. Autant les petites que les grandes communes urbaines doivent se rendre à la DCL afin de transmettre leurs budgets à la DFL via le réseau informatique interne de la DGCL. Les communes rurales se rendront également à la DCL pour saisir leurs budgets dans le système. Sur ce point, le système d’information de la DFL, qui permet d’avoir accès et d’intégrer l’ensemble des données contenues dans le canevas budgétaire utilisé par les communes, a été développé par la DGCL et repose sur la technologie SQL server. Pour permettre l’approbation des budgets des communes par la tutelle, ils doivent d’ailleurs obligatoirement avoir été saisis dans le système, reçu en format papier avec la signature de l’ordonnateur et avoir été vérifiés par la DFL (pour les communes urbaines) ou la DCL (pour les communes rurales). Toujours sur le plan des systèmes informatiques, le développement et la mise en place d’un système informatisé standard pour les communes constituent une priorité au plus haut niveau de la DFL. Une telle initiative vise à renforcer la gestion des dépenses et des recettes de ces



administrations locales en introduisant des outils modernes de gestion. La DGCL étudie présentement aussi la possibilité d’effectuer un appel d’offre de grande échelle au niveau central afin de doter les communes en postes de travail. De telles initiatives pourraient clairement supporter la diffusion de la culture informatique dans les communes marocaines, à la condition d’être modulées avec les capacités et les ressources des différents types de communes. Concernant la gestion informatisée des recettes, nos observations sont étayées dans la section intitulée « La gestion de la fiscalité » du présent document. Les observations et l'analyse présentées ci-dessous renvoient surtout à l'informatisation du processus de préparation budgétaire et de la gestion des dépenses des communes.

4.2.5.1 Les communes rurales

Dans la plupart des communes rurales, la présence de l’outil informatique est rare ou exceptionnelle. Les budgets seront souvent préparés sur format papier par ces communes avant qu’elles se rendent à la DCL de la province ou de la préfecture afin de saisir leurs budgets sur le canevas standard puis le faire contrôler avant son approbation finale. Dans le cas de ces communes, la DCL joue d’ailleurs un peu le rôle d’un centre de service afin de supporter la gestion et l’administration de ces dernières, comme elles possèdent des ressources propres très limitées. Ces communes possèdent peu ou pas de postes de travail et ne bénéficient évidemment pas d’un système d’exécution de la dépense informatisé. Ils devront s’en remettre presque entièrement aux registres comptables papiers et aux données du Trésor pour l’exécution des budgets. C’est aussi souvent le Trésor qui produira autant le compte administratif que le compte de gestion de ces communes, illustrant les faibles capacités de ces dernières. Il pourrait donc être opportun pour la DGCL de mobiliser du financement pour doter les communes rurales de postes informatiques. Une telle initiative pourrait aussi comprendre une formation du personnel de ces communes sur l’utilisation des outils de base tels le traitement de texte et les tableurs.

4.2.5.2 Les communes urbaines

Au niveau des communes urbaines, elles posséderont normalement plusieurs postes informatiques, mais l’intégration de cet outil dans la gestion dépendra de la taille relative de ces communes, des priorités des gestionnaires et de leurs moyens. Ainsi, les petites communes urbaines attribueront généralement un rôle de soutien à l’informatique, en ce sens que le budget pourra être préparé sur un chiffrier électronique, mais la gestion s’effectuera avant tout au moyen de registres physiques. Elles compteront quelques employés qui maîtrisent l’informatique et un certain nombre de postes, mais son usage ne sera pas généralisé, notamment en raison d’un manque de ressources et de l’absence de réseaux internes. Les petites communes urbaines pourront dans plusieurs cas préparer elles-mêmes leurs comptes administratifs au moyen d’Excel, bien que là encore le Trésor apportera un soutien, notamment en termes de suivi de l’exécution et de mise à jour de la situation des dépenses. Cela dit, il n’existera généralement pas de système comptable informatisé permettant de suivre la situation financière en temps réel dans ces communes. Un travail de diffusion des technologies de l’information serait donc encore nécessaire au niveau des petites communes urbaines. La dotation de postes de travail supplémentaire, la formation du personnel sur les outils de base de même que des mesures favorisant la mise en place de réseaux informatiques internes formeraient les éléments qui permettraient de diffuser la culture informatique dans ces communes. Une telle stratégie pourrait aussi mettre en place les bases nécessaires au déploiement ultérieur de systèmes d’information plus sophistiqués.



Les plus grandes communes, en plus d’utiliser les technologies de l’information dans une plus large mesure, pourront dans certains cas compter sur un système financier informatisé qui permet de suivre les recettes et les dépenses en temps réel. Elles possèderont donc de nombreux postes informatiques et pourront même bénéficier de la présence d’un réseau informatique. Ces communes prépareront leurs budgets et pourront gérer les dépenses entièrement à l’aide de l’informatique, en plus d’effectuer la préparation du compte administratif au moyen de cet outil, bien que le Trésor conserve souvent un rôle de soutien en termes de production ou de confirmation de l’information financière. Il n’existe cependant pas encore de standard au Maroc en terme de logiciel ou d’approche pour l’informatisation des communes, incluant les plus grandes communes urbaines. Le niveau de sophistication des systèmes utilisés dépendra donc fortement de la qualité du personnel, du niveau de priorité accordé à cet outil et des ressources qui lui seront allouées par chaque commune. Il pourrait donc être opportun de développer une approche ou un cahier de charges standard concernant la gestion informatisée des dépenses dans les grandes communes urbaines. Les besoins en postes de travail, formation et réseaux internes dans ces communes devraient aussi être pris en compte, notamment en raison de la forte pression en termes de service aux citoyens et des ressources malgré tout limitées de ces communes. Les grandes communes urbaines seraient d’ailleurs un bon endroit où la DGCL pourrait tester de manière pilote le déploiement d’un système informatisé de gestion plus sophistiqué, avant de tenter de généraliser cette approche à l’ensemble des communes urbaines avec le temps.

4.2.5.3 Le renforcement des systèmes d’information dans les communes

Un aspect transversal qui touche tous les aspects de la planification et de la gestion des budgets des communes concerne les technologies de l’information et le développement de la culture informatique dans les communes. Selon les orientations concrètes qui seront retenues par la DFL au niveau de la mise en œuvre de l’approche CDMT dans la gestion des budgets des communes, la disponibilité de postes de travail, de systèmes d’information et de formations pour le personnel seront des facteurs clés de réussite. Des initiatives concernant les technologies de l’information sont aussi présentement en développement du côté de la DGCL, et il s’agira de voir comment elles pourraient s’arrimer au renforcement souhaité par la DFL et le projet GLM dans la gestion des finances locales. Par exemple, il ne serait pas possible de mettre en place la gestion selon l’approche CDMT au niveau des budgets des communes sans l’implantation d’un système d’information adéquat permettant notamment la comptabilité analytique. De plus, instaurer l’approche CDMT et déployer un système d’information dans une commune sans former le personnel de manière adéquate hypothéquerait la réussite d’un tel projet. Nous estimons donc qu’il serait souhaitable pour la DGCL de développer un schéma directeur informatique pour les communes, si un tel schéma n’est pas déjà en cours d’élaboration. Il serait par ailleurs important de s’assurer que le plan différentie les communes selon leur taille et qu’il tienne compte des besoins en en matière d’informatique de gestion émergeant des sphères autres que financières. Étant donné l’importance probable des besoins et des ressources nécessaires à sa mise en œuvre, il serait aussi crucial que ce plan prévoit une approche graduelle et modulable permettant de s’ajuster aux circonstances financières de l’État et des communes.



Constat 4.2.5 : Rareté ou absence des technologies de l’information dans les communes rurales Piste de solution 1 : Développer la culture informatique dans les communes rurales en les dotant en poste de travail et en formant le personnel.

Recommandation 1 : Financer la dotation en poste de travail dans les communes rurales et former leur personnel sur l’utilisation du traitement de texte et celle de tableurs.

Constat 4.2.6 : L’utilisation des technologies de l’information dans les petites communes urbaines doit être renforcée Piste de solution 1 : Développer la culture informatique dans les petites communes urbaines en augmentant leurs dotations en postes de travail, en favorisant l’utilisation de réseaux internes et en formant le personnel.

Recommandation 1 : Financer la dotation de postes de travail supplémentaire dans ces communes, former le personnel sur les outils de base et favoriser la mise en place de réseaux informatiques internes.

Constat 4.2.7 : L’utilisation de l’outil informatique dans les grandes communes urbaines doit être renforcée Piste de solution 1 : Renforcer la culture informatique dans les grandes communes urbaines en augmentant leurs dotations en postes de travail, en standardisant les systèmes et en formant le personnel.

Recommandation 1 : Développer un cahier de charges ou une approche standard pour la gestion informatisée des dépenses dans les grandes communes urbaines tout en soutenant la dotation en postes de travail, la formation du personnel et le développement de réseaux internes.

Constat 4.2.8 : Renforcer la culture et les moyens informatiques des communes nécessite le développement d’une vision globale du rôle de l’informatique dans les communes Piste de solution 1 : Adopter une vision du rôle de l’informatique dans la gestion des différents types de communes et prévoir les moyens et les formations nécessaires pour la réaliser.

Recommandation 1 : Développer un schéma directeur informatique pour les communes marocaines prévoyant une approche graduelle et modulable permettant de s’ajuster aux circonstances financières de l’État et des communes.

4.3 LE SUIVI DE L’EXÉCUTION ET LE CONTRÔLE

Le suivi étroit de l’exécution du budget d’une commune représente un élément clé pour s’assurer de mettre en œuvre les programmes et services planifiés par l’administration, en plus d’une manière d’exercer un contrôle actif sur la gestion. La précision de procédures administratives et financières et le contrôle interne permettent quant à eux d’établir des standards à respecter en plus de renforcer et de s’assurer du respect de ces mêmes standards. À ce chapitre, la mission effectuée en décembre 2009 a permis de clarifier les attentes de la DFL en ce qui concerne le suivi de la gestion et le contrôle de l’information financière. Pour le suivi de la gestion et de la performance, la DFL aimerait offrir aux communes un outil qui réponde à leur besoin, qui puisse s’adapter aux différents systèmes actuellement en place dans les communes et qui soit évolutif, en plus de tenir compte de leurs capacités à le mettre en œuvre. Dans un premier temps, l’outil devrait pouvoir assurer le suivi de l’exécution budgétaire et par la suite le suivi et l’évaluation de la performance (voir l’encadré plus bas). Pour concevoir un outil de suivi adapté au besoin des communes, il est important de faire un examen des compétences de gestion, des compétences techniques, de l’existence et de la qualité des



systèmes de données, de la technologie, des ressources financières disponibles et des pratiques actuelles en terme de suivi de l’exécution et suivi de la performance. Afin que cet outil puisse être utile à la prise de décision, il sera important que l’information issue de celui-ci soit fiable et produite promptement. Cet aspect formera l’objet de la deuxième partie du diagnostic. La DFL aimerait également obtenir une analyse préliminaire concernant l’implantation et la coordination d’un dispositif de contrôle interne pour les communautés locales et leur groupement. L’évaluation de la mise en place d’un dispositif de vérification pour les communautés locales implique de bien comprendre le circuit actuel de la dépense, les mécanismes et dispositifs de contrôle actuels (incluant le cadre légal), les acteurs en place et leurs rôles respectifs. Le diagnostic suivant a donc été réalisé en tenant compte de ces deux requêtes de la DFL.

4.3.1 Diagnostic préalable à la conception d’un outil de suivi

4.3.1.1 L’intégration d’un outil de suivi au système d’information actuel

Diagnostic

La qualité des systèmes d’information et la fiabilité des données (la fiabilité des données sera abordée dans un chapitre ultérieur) sont des facteurs déterminants lors de la mise en place d’un système de suivi de l’exécution et de la performance. Nous avons donc effectué un diagnostic sur les systèmes (voir section 4.2.5). Les principaux constats font état de la diversité des systèmes utilisés dans les communes et leur variabilité en termes de sophistication et de fiabilité. En effet, plusieurs communes ne sont même pas informatisées. Cependant, qu’elle soit informatisée ou non, la comptabilité administrative doit obéir à des règles fondamentales visant l'enregistrement des transactions financières et celle-ci est normalement supportée par une série de journaux comptables qui permettent de compiler l’information et regrouper celle-ci dans le but de présenter des rapports (entre autres le compte administratif). Nous n’avons même pas l’assurance que ces assises existent dans toutes les communes. Pour l’instant, on peut constater la difficulté à mettre en place un outil de suivi qui puisse s’intégrer à tous les systèmes actuellement en place dans les communes, sans oublier encore une fois que plusieurs d’entre elles ne sont pas informatisées.

Le suivi et l’évaluation de la performance

Le suivi et l’évaluation de la performance ne peuvent présentement être implantés car les communes ne disposent pas des systèmes et procédures nécessaires. En effet, les communes devront moderniser leur cadre de gestion et mettre en place un processus de planification stratégique couplé à la budgétisation par programme et la gestion axée sur les résultats.

Ceci implique l’adoption d’une structure de programme couplée à la fixation d’objectifs d’extrants (suivi de la performance) et d’objectifs d’effet et d’impact (évaluation de la performance) et d’indicateurs de performance assortis. En pratique, ceci représente la mise en œuvre de l’approche CDMT par les communes qui nécessite aussi l’instauration de la budgétisation pluriannuelle et la mise en place d’instruments de suivi et d’évaluation de la performance.

Il reste donc de nombreuses étapes à franchir avant que les communes parviennent à effectuer le suivi et l’évaluation de la performance. Toutefois, le plan de mise en œuvre des instruments de suivi pourra proposer quelques pistes de réflexion aux communes et à la DFL en lien avec le suivi et l’évaluation de la performance.



Pistes de solution et recommandations

Le cadre légal nous apporte une piste de solution. En effet, le récent décret portant règlement de la comptabilité publique des collectivités locales et de leurs groupements (14/10/2009) présente aux articles 117 à 127 une description d’un système d’information standardisé applicable à toutes les communes, qu’elles soient informatisées ou non. On y décrit les différents journaux comptables22 utilisés pour suivre l’exécution des recettes et l’exécution des dépenses. Il serait possible de prendre appui sur cette description d’un système d’information minimum standardisé et d’y « greffer » un outil de suivi en s’assurant que ce règlement sera effectivement mis en application. Le graphique plus bas présente d’une manière abrégée le modèle de système d’information des communes et propose une manière d’y intégrer un outil de suivi (à l’annexe 9, le lecteur trouvera une description détaillée des différents journaux comptables utilisés). L’outil de suivi a pour objectif de pouvoir documenter le déroulement de l’exécution budgétaire tout au long de l’année financière. Pour être utile l’information produite par cet outil doit être disponible promptement et ne peut attendre un long processus de conciliation/vérification (comme pour le compte administratif).

22 Journaux comptables: Document qui enregistre de façon chronologique toutes les opérations quotidiennes effectuées par l’organisation. Ces transactions sont reportées dans un grand livre qui contient tous les comptes de l’organisation. La balance de vérification a pour but de rassembler les comptes du grand livre et valide l’équilibre de ces comptes. C’est avec celle-ci que l’on monte le compte administratif (Flux ➪ Journal ➪ Compte ➪ Balance).



C’est pour cette raison qu’il est suggéré de l’alimenter à partir des journaux de la commune comme nous le démontre le graphique de la page précédente. Nous verrons plus loin comment s’assurer de la fiabilité de l’information produite par le système d’information de la commune.

Synthèse

Constat 4.3.1 : Difficulté à mettre en place un outil de suivi qui puisse s’intégrer à tous les systèmes actuels Piste de solution 1 : Appuyer l’outil sur le système d’information standardisé et le minimum imposé par le cadre légal. Les plus petites communes auront par exemple un « Livre de comptes par nature de recettes » manuel tandis que les communes disposant de plus de moyens auront un « Livre de comptes par nature de recettes » informatisé. Piste de solution 2 : Étant donné la diversité des systèmes informatiques utilisés, la conception de l’outil sur un chiffrier Excel permettra une autonomie de l’outil tout en acceptant éventuellement des données d’un autre système informatique. Piste de solution 3 : Les communes ne possédant pas d’ordinateur pourront quant à elle s’inspirer du contenu de cet outil et produire l’information de suivi sur des rapports papier.

Recommandation 1 : S’assurer qu’au minimum toutes les communes respectent les articles du nouveau décret permettant ainsi d’appuyer l’outil sur des supports standards d’information d’une commune à l’autre, qu’il soit informatisé ou non. Recommandation 2 : Étant donné les doutes quant à la fiabilité des données générées par les systèmes d’information actuels qui servent d’intrants au système de suivi, un mécanisme complémentaire ou un dispositif de contrôle devra s’assurer de la qualité de celles-ci.

4.3.1.2 Les pratiques de gestion en matière de suivi de l’exécution et de reddition de compte

Diagnostic

L’absence de système intégré et informatisé de gestion des dépenses rend le suivi du budget difficile. Les communes qui possèdent des registres informatisés exercent tout de même un suivi fréquent de l’exécution de leur budget et celles qui n’ont pas de système communiquent avec le trésorier communal pour connaître leur situation financière. Certaines possèderont une fréquence périodique de suivi financier (i.e. mensuellement ou trimestriellement) tandis que d’autres présenteront l’information uniquement à la demande du président. Par exemple, la commune de Tétouan dispose de tableaux de bord relatifs aux engagements, aux mandatements et aux recouvrements. Cependant, à notre connaissance, il n’existerait pas de communes possédant des objectifs précis et mesurables à atteindre en termes de services rendus à la population. À ce jour, il n’existe pas d’exigence légale à produire et diffuser de l’information sur le suivi financier et sur la performance, sauf à la fin de l’année financière, où chaque commune doit faire

LOI 45-08 SUR LES FINANCES LOCALES, ARTICLE 58 «…Les collectivités locales, leurs groupements ainsi que les personnes de droit public ou privé qui gèrent un service public relevant des collectivités locales sont tenus de produire et communiquer des états de synthèse relatifs à leur gestion et à leur situation financière. Ces états doivent être publiés au « Bulletin officiel » des collectivités locales ou portés à la connaissance du public par voie électronique. Le ministre de l’Intérieur fixe par arrêté la nature des informations et des données à produire, leur périodicité ainsi que les formes et les conditions d’établissement et de communication desdits états. »



approuver son compte administratif par le conseil communal et le déposer à la cour des comptes. La nouvelle loi 45-08 sur les collectivités locales, leurs groupements ainsi que les personnes de droit public ou privé qui gèrent un service public relevant des collectivités locales précise à l’article 58 les nouveaux barèmes de présentation de l’information financière. À notre connaissance aucun arrêté n’a encore précisé l’information à fournir (le contenu), le responsable précis de cette action, la fréquence, les dates de diffusion, le contenu de ces rapports et les bénéficiaires de l’information. Nous constatons ainsi que le suivi de l’exécution budgétaire dans les communes est généralement non systématique et non périodique et qu’il n’y a pas de suivi de la performance. Il n’y a pas de diffusion d’information obligatoire en cours d’exécution selon le cadre légal, mis à part la transmission d’un état de l’exécution du budget de l’année en cours lors de la soumission du budget d’une commune à la DCL ou la DFL.

Les pistes de solutions et recommandations

a) Le suivi trimestriel

En termes de suivi, les meilleures pratiques recommandent un suivi de gestion trimestriel au minimum. En effet, sur le volet de la gestion des dépenses, nous croyons qu’un renforcement du suivi dans les communes pourrait être d’un grand bénéfice. Dans un premier temps, cela permettrait de mettre en place les premiers éléments d’un système de gestion et de contrôle financier plus élaboré à l’intérieur des communes. Ceci permettrait aussi de renforcer la transparence de la gestion budgétaire, en informant le conseil communal, la tutelle et les citoyens sur l’état de réalisation du budget en cours d’année. En effet, même avec les faiblesses et les disparités des systèmes d’informations actuels dans les communes, il serait envisageable d’implanter un outil pour le suivi de la gestion budgétaire qui serait dans un premier temps indépendant des systèmes d’information actuels, mais qui pourrait s’intégrer après une mise à niveau des systèmes d’information des communes. Le graphique de la page 4-49 permet de voir comment s’intègrerait un tel outil de suivi aux systèmes actuels. Nous avons relevé plusieurs indicateurs associés à l’exécution du budget qui pourraient faire l’objet d’un suivi trimestriel par les communes avec leur système d’information actuel (voir annexe 6). Ces indicateurs pourraient être présentés sous forme de tableaux de bord produits par l’outil de suivi (à titre d’exemple, voir l’annexe 6). Cette situation quoique imparfaite pour le moment aurait l’avantage d’instaurer une discipline de reddition de comptes, et ce qui est encore plus important, d’aider les gestionnaires en cours d’exécution budgétaire.

b) Le suivi de la performance

Dans un deuxième temps, l’outil pourrait être complété pour permettre le suivi de la performance de la commune. Cependant, nous avons pu constater que les communes avaient de nombreuses étapes préalables à franchir avant de pouvoir mettre en œuvre un système de suivi et d’évaluation de la performance (voir l’encadré de la page 4-48). Nous avons vu au cours de notre diagnostic qu’il serait toutefois possible de réutiliser les grands titres de la nomenclature actuelle pour la faire évoluer en budget programme. En effet, l’intégration des salaires, des équipements et des frais généraux au sein d’une même activité de mission (une activité qui concoure à la réalisation d’un service aux citoyens) permettrait de s’approcher d’un budget programme et par la suite de mettre en œuvre l’approche du CDMT.



À la demande de la DFL, même si cela était un peu prématuré, nous avons identifié des indicateurs intéressants à mettre en œuvre au sein d’une commune pour évaluer différents services desservant la population. Le lecteur pourra prendre connaissance de ces indicateurs à l’annexe 7. Ces indicateurs sont inclus à titre indicatif, leur mise en œuvre future impliquant un examen plus approfondi avec la DGCL. Rappelons que les indicateurs proposés découleraient des objectifs fixés et des orientations stratégiques des communes. Ces activités sont préalables et figurent bien en amont dans le processus d’implantation de l’approche CDMT. C'est pourquoi il est prématuré d’envisager pour l’instant leur implantation. De plus, l’information sur les indicateurs doit provenir de source sûre, être facilement disponible et fiable. Une fiche d’indicateurs est présentée à l’annexe 8 et le lecteur pourra ainsi prendre connaissance de l’information qui y est associée.

c) L’obligation de diffusion de l’information et le cadre légal

La nouvelle loi 45-08 à l’article 58, offre une ouverture pour la diffusion d’information en cours d’exécution ainsi que sur l’évaluation de la performance. Elle précise que les barèmes de présentation de l’information financière seront spécifiés par arrêté par le ministre de l’Intérieur. Il serait donc possible pour la DFL de demander une reddition de compte trimestrielle via le dépôt d’un rapport au conseil communal et à la tutelle. La DFL a demandé des suggestions pour l’aider à rédiger un cadre réglementaire en matière de publication de l’information sur le suivi de l’exécution. Nous avons donc fourni à l’annexe 10 quelques suggestions pour l’aider à rédiger un arrêté concernant le suivi de l’exécution budgétaire en cours d’année ainsi qu’un arrêtées concernant le suivi de la performance, éventuellement.

d) Le contenu de l’outil (tableaux de bord)

L’outil de suivi envisagé sera élaboré pour soutenir la mise en œuvre de l’approche CDMT. À terme, il permettra aux gestionnaires impliqués dans la gestion des collectivités locales de suivre la performance des communes sur la base d’indicateurs objectifs et vérifiables. Cependant, la mise en place des différents tableaux de bord qui l’accompagnent doit être progressive et s’accompagner de la formation des gestionnaires en parallèle avec le déploiement de systèmes informatiques.

Indicateurs du suivi de l’exécution

Dans un premier temps, des indicateurs23 seront identifiés pour suivre l’exécution du budget. On pourra y retracer le taux d’exécution des dépenses de fonctionnement et d’investissement engagées, liquidées et ordonnancées. On y retrouvera également le taux de recouvrement des recettes. Le taux d’exécution des dépenses de fonctionnement pourra être ventilé par catégories de service pour permettre une analyse plus fine. Une fiche d’indicateur accompagnera cette information pour y connaître la manière exacte de le calculer, des précisions sur les sources de vérifications (où doit-on prendre cette information), les cibles à atteindre, comment interpréter cet indicateur, etc. Le lecteur pourra consulter une liste d’indicateurs suggérés à l’annexe 6 ainsi que des tableaux de bord. Une fiche d’indicateur est illustrée à l’annexe 8 à titre d’exemple. Une meilleure compréhension du circuit des projets d’investissement permettrait de rajouter des indicateurs trimestriels à ce niveau également, et ainsi mieux suivre et évaluer les dépenses d’équipement.

23 Un indicateur : toute mesure significative relative ou non, utilisée pour apprécier les résultats réels par rapport aux résultats attendus, les ressources utilisées, ou encore l’état d’avancement des travaux.



Indicateurs à suivre trimestriellement

Les indicateurs relatifs au taux d’exécution de la dépense et de la recette devraient être suivis trimestriellement. Comme mentionné précédemment, le cadre légal devrait préciser les modalités et règles afférentes de production et diffusion de l’information. De plus, certains indicateurs afférents à la santé financière globale de la commune pourraient également être suivis trimestriellement ainsi que certains autres indicateurs de service à la population, selon les demandes de la DFL.

Indicateurs du suivi de la performance

Dans une phase subséquente, il sera intéressant d’ajouter des indicateurs associés aux services aux citoyens. Rappelons que plusieurs étapes doivent être franchies avant d’ajouter ce deuxième niveau de pilotage, toutefois en guise d’essai, des indicateurs seront proposés dans l’outil. Tel que demandé par la DFL, nous avons sélectionné une liste d’indicateurs qui peuvent s’intégrer en fonction de l’organisation actuelle de l’information dans la commune et selon la nomenclature appliquée présentement (administration générale, affaires sociales, affaires techniques, affaires économiques et soutien). Nous suggérons d’ajouter des indicateurs ayant traits à la santé financière globale de la commune. La liste des indicateurs proposés et leurs classements ont été effectués en faisant un comparatif des meilleures pratiques internationales et en adaptant le tout au système actuel du Maroc. Le choix définitif des indicateurs et leur finalisation seront effectués après discussions avec les gestionnaires de la DFL (des suggestions sont présentées à l’annexe 7).

Indicateurs à suivre annuellement

Les indicateurs de performance devraient être suivis annuellement. En effet plusieurs ratios ne peuvent se calculer que sur une base annuelle. Ces indicateurs impliquent toutefois l’intégration de plusieurs processus préalables tels que déjà mentionnés.

Synthèse

Constat 4.3.2 : Absence de suivi systématique de l’exécution budgétaire ou d’obligation de production d’information à cet effet Pistes de solution 1 : Il est recommandé de faire un suivi trimestriel de la gestion et d’ajuster le cadre réglementaire pour rendre obligatoire la diffusion de certaines informations. Ce cadre devrait supporter cette divulgation notamment en précisant quelle information fournir, à qui, avec quelle fréquence, sous quelle forme, et pour quels bénéficiaires, etc. Piste de solution 2 : Fournir un outil de suivi de l’exécution aux communes qui puisse s’adapter à la situation actuelle et former la base des systèmes futurs :

• Dans un premier temps, cet outil viserait à pouvoir suivre l’exécution budgétaire en cours d’année. Dans un deuxième temps, l’outil pourrait supporter également le suivi de la performance (objectifs et indicateurs d’extrants) en fin d’année financière

• Dans un troisième temps, la commune pourra envisager l’évaluation de la performance (objectifs et indicateurs d’effet et d’impact).

Recommandation 1 : Il est recommandé de faire un suivi trimestriel de la gestion et de rendre obligatoire la diffusion de certaines informations. Recommandation 2 : Un cadre légal devrait supporter cette divulgation, précisant notamment quelle information fournir, à qui, avec quelle fréquence, sous quelle forme et pour quels bénéficiaires, etc. Recommandation 3 : Fournir un outil aux communes qui puisse s’adapter aux systèmes en place et aux systèmes futurs. Dans un premier temps, l’objectif de l’outil serait de suivre l’exécution budgétaire en cours d’année.



4.3.1.3 La fiabilité de l’information

Diagnostic

La qualité d’un système de suivi de gestion est intrinsèquement liée à la fiabilité de l’information qui y est entrée. Les systèmes d’information non intégrés, manuels, le manque de séparation des tâches, l’absence de procédures formalisées sur l’exécution de la dépense et l’exécution de la recette, l’inexistence de systèmes formalisés de contrôle interne/externe, représentent tous des facteurs qui font douter de la fiabilité et l’intégralité des données, du moins en cours d’exécution (plusieurs conciliations se font pour produire l’information de fin d’exercice). À partir des informations assemblées et des facteurs identifiés, nous déduisons qu’actuellement l’information de gestion peut être incomplète, pas suffisamment à jour et souvent même inexploitable pour permettre un réel suivi de l’exécution dans certaines communes. De plus, on ne peut avoir d’assurance raisonnable sur la qualité de l’information disponible. Il devient donc impératif de pouvoir améliorer la fiabilité de l’information avant d’implanter des outils plus sophistiqués pour faire le suivi de l’exécution et mettre en œuvre l’approche du tableau de bord.

Pistes de solutions et recommandations

Il est impératif d’assurer la fiabilité de l’information financière en cours d’exécution à l’intérieur des communes pour être en mesure de produire des comptes rendus trimestriels utiles à la prise de décision. L’ajout d’instruments de travail tel qu’un manuel des procédures (voir exemple à l’annexe 5), un guide expliquant la nomenclature détaillée d’exécution et l’implantation d’un dispositif de contrôle interne dans les communes permettra d’obtenir une assurance raisonnable de la fiabilité de l’information en cours d’exécution. Ces pistes de solutions et recommandations seront reprises dans la section 4.3.2 avec plus de détails.

Synthèse

Constat 4.3.3 : La fiabilité de l’information du suivi de l’exécution n’est pas assurée. Piste de solution 1 : Sensibiliser et responsabiliser les communes à la mise en place d’un contrôle interne. Piste de solution 2 : Mise à la disposition des communes de manuel de procédures et autres outils de gestion. Piste de solution 3 : Instauration d’une structure d’audit interne dans les communes.

Recommandation : Renforcer le contrôle interne en créant un comité responsable de ce dernier qui sera en charge d’évaluer les CI actuels, de les renforcer par de meilleures pratiques et de consigner ces contrôles dans des manuels pour outiller les gestionnaires. L’ajout d’une cellule d’audit interne serait également intéressant.

4.3.1.4 Compétences techniques et compétences de gestion

Diagnostic

Le niveau de capacités techniques et de connaissances en gestion du personnel est très variable d’une commune à l’autre. Dans les communes visitées, nous nous sommes entretenus avec plusieurs responsables détenant de bonnes qualifications, mais une observation fréquente de la part des gestionnaires était le trop grand nombre d’employés non-qualifiés parmi l’effectif des communes. De plus, des employés et responsables à tous les niveaux ont exprimé le besoin de recevoir davantage de formation sur des méthodes et outils concrets pour renforcer



leur travail. Les compétences techniques en informatique encore ici sont très variables d’une commune à l’autre. Tel que mentionné, certaines communes ne possèdent pas d’ordinateurs et on peut avancer hors de tout doute que les connaissances au niveau de l’informatique devront être renforcées. Il faudra d’ailleurs envisager de la formation d’un niveau élémentaire pour certaines communes, et particulièrement pour les communes rurales. En plus de hausser le niveau de connaissance en informatique, il est impératif de renforcer les capacités analytiques et d’accroître les connaissances des divers concepts de gestion entourant la mise en œuvre d’un système de suivi. Si la DFL confirme vouloir implanter l’approche CDMT dans les communes, de nombreuses formations devront accompagner cette démarche, de la planification, à l’exécution à la mise en œuvre et au suivi des budgets. Ceci fera l’objet de propositions ultérieures.


L’ajout de nouvelles exigences en terme de suivi de gestion et l’intégration de nouvelles technologies doivent être accompagnés en parallèle d’un renforcement des capacités du personnel. Un plan de formation en informatique devrait donc être réalisé et il devrait intégrer entre autres la formation sur des logiciels essentiels d’usage courant tels le traitement de texte et les tableurs, l’utilisation d’internet et la messagerie. Au niveau de la gestion, nous croyons qu’il est important de proposer de la formation sur les concepts de gestion véhiculés dans l’outil, mais prenant ancrage dans l’approche CDMT. Un cours d’initiation à l’approche CDMT servirait de cadre à l’introduction de l’outil de suivi, mais également à l’introduction des concepts de planification stratégique, la GAR, la BPA, etc. Il mettrait toutefois l’emphase sur l’outil de gestion (tableaux de bord) et son utilité à la prise de décision. Ce cours s’adresserait à l’ensemble des communes, autant aux élus qu’aux personnels techniques et financiers des communes. Un cours spécifique sur la manipulation de l’outil, l’importance de la qualité et la fiabilité des données, l’interprétation des ratios, l’analyse des écarts et la reddition de compte s’adresseraient aux personnels des finances des communes. De plus, une courte formation sur la maintenance de l’outil serait nécessaire et pourrait être donnée à un responsable ou deux dans une commune. Évidemment, la mise en œuvre graduelle de l’approche CDMT nécessitera en parallèle un plan de formation plus poussé et devra reprendre tous les concepts liés au de CDMT, tel que mentionné dans la section sur la planification et l’exécution budgétaire.

Synthèse

Constat 4.3.4 : Niveau de compétence en gestion et en informatique à renforcer avant d’implanter un outil pour le suivi de gestion Piste de solution 1 : Développer et diffuser de la formation en informatique.

Piste de solution 2 : Développer et diffuser de la formation en gestion pour les gestionnaires et les élus des communes afin qu’ils soient en mesure d’accroître leur capacité d’analyse.

Recommandation 1 : Dresser un plan de formation en informatique pour le personnel des communes Recommandation 2 : Dresser un plan de formation en gestion à court terme ayant comme sujet l’introduction de l’approche CDMT. Ce cours s’adressera à l’ensemble des communes. Il représentera également la tribune pour introduire



Piste de solution 3 : Diffuser de la formation au personnel responsable de la gestion financière sur l’utilisation de l’outil de gestion

Piste de solution 4 : Donner une formation spécifique pour la « maintenance » de l’outil de gestion

l’outil de suivi et son utilité à la prise de décision. Recommandation 3 : Cours spécifique aux personnels des finances dans les communes sur la manipulation de l’outil, une sensibilisation sur les méthodes pour assurer la qualité et à la fiabilité des données, l’interprétation des ratios, l’analyse des écarts et la reddition de compte. Recommandation 4 : Une formation spécifique pour la « maintenance » de l’outil de gestion, c’est-à-dire l’ajout, la modification et le retrait d’indicateurs, de graphiques, etc. Recommandation 5 : Dresser un plan d’action à moyen terme pour la mise en œuvre de l’approche CDMT

4.3.2 Implantation d’un dispositif de contrôle (externe et interne) pour les communes

Pour être en mesure d’effectuer des recommandations au niveau des dispositifs de contrôles qui devraient être implantés dans les collectivités locales et leur groupement, il faut examiner les circuits actuels de la dépense et de la recette, recenser les structures de contrôle, ainsi qu’analyser les processus et les procédures actuelles de contrôle. Il faut comprendre quels sont les contrôles actuels effectifs dans les communes, quel est le cadre légal qui régie ces contrôles, et valider son application. Lorsque le diagnostic du contrôle sera effectué, celui-ci pourra être comparé avec les meilleures pratiques adoptées par différents pays et organisations.

4.3.2.1 Étude des circuits de la dépense et de la recette

Diagnostic

Le circuit de la dépense comprend les étapes de l’engagement, de la liquidation et de l’ordonnancement. À l’annexe 5, le lecteur pourra retracer un exemple de procédure. Le circuit de la recette chemine par les phases de constatation, de liquidation et d’ordonnancement. Ces procédures se retrouvent également à l’annexe 5. Toutes les communes visitées semblent respecter en général ce circuit, bien que l’absence d’un système intégré, informatisé et en temps réel complique la tâche des gestionnaires, occasionne des délais et produit des erreurs. De plus, il n’y a aucun manuel de procédures qui détaille les tâches à réaliser, les items à vérifier, les documents requis, les pièces justificatives à inclure, les documents à classer, etc. Les gestionnaires et les opérateurs orientent leur travail à partir de la Loi, les décrets et les arrêtés qui n’ont pas pour fonction d’être des guides opérationnels. De plus, certains documents sont récents (la loi n°17- 08 modifiant et complétant la loi n° 78-00 sur la charte communale, décret portant sur la comptabilité publique, etc.) et leur interprétation n’est pas uniforme. Certaines mésententes concernant l’interprétation de ces textes entre les comptables et les ordonnateurs contribuent d’ailleurs à ralentir le circuit de la dépense. Il y a également des failles importantes dans les fondements à la base du contrôle interne, notamment des déficiences au niveau de la séparation des tâches. En effet, les petites



communes, souvent par manque de ressources, ne peuvent faire une séparation appropriée des tâches. Mis à part le cadre légal qui précise certains des fondements du contrôle interne, soit « la séparation des fonctions entre l’ordonnateur et le comptable, le contrôle lors de l’engagement, la validation du service fait et le contrôle lors du mandatement », il n’y a pas de contrôle interne formel dans les communes. Nous doutons également que toutes les communes concilient systématiquement en cours d’année, leurs informations avec celle des comptables publics. Après la clôture des opérations de l’année budgétaire, les ordonnateurs préparent leur compte administratif et ces derniers sont déposés à la Cour des comptes. Ils les préparent souvent avec l’aide du comptable public. Celui-ci prépare le compte de gestion et concilie l’information avec le compte administratif, en plus de transmettre le compte de gestion à la Cour régionale des comptes. Ainsi, s’il y a conciliation de certaines informations à la fin de l’exercice, ceci n’est cependant pas le cas en cours d’exécution.


La disponibilité d’un manuel de procédures détaillées sur l’exécution et l’approbation des dépenses, en plus de la disponibilité d’un guide détaillé concernant la nomenclature budgétaire et les méthodes d’imputation des dépenses par principal type, permettraient d’accélérer l’exécution et d’éviter bien des problèmes entre le comptable et l’ordonnateur. Il faudrait aussi renforcer la fiabilité de l’information en cours d’exécution afin de permettre l’instauration d’un véritable outil de suivi, et cela pour assurer une bonne prise de décision. De même, il est impératif d’améliorer le contrôle interne dans les communes dans un contexte où l’administration centrale veut donner plus d’autonomie aux communes, alléger le circuit de la dépense en diminuant les contrôles à priori et responsabiliser davantage les communes. Dans ce contexte, le contrôle interne viendrait assurer un degré raisonnable de bonne gestion des deniers publics. Ce sujet sera traité en profondeur au point 4.3.3.

Synthèse

Constat 4.3.5 : Absence d’outils de travail pour faciliter, améliorer et accélérer l’exécution Piste de solution 1 : Les communes devraient se doter de manuels de procédures pour bien identifier les tâches à exécuter par les différents acteurs du circuit de la dépense et de la recette.

Recommandation 1 : Suggérer à la DFL l’élaboration de manuels des procédures standardisées qui seraient distribués à tous les acteurs du circuit comme outil de travail quotidien.

Piste de solution 2 : Les communes devraient se doter d’un manuel expliquant la nomenclature des comptes de manière détaillée pour éviter les erreurs ou les mésententes par rapport à l’imputation des dépenses et des recettes.

Recommandation 2 : Suggérer à la DFL l’élaboration d’un manuel précisant la nomenclature des recettes et des dépenses.



Constat 4.3.6 : Failles importantes dans les fondements de base du contrôle interne (CI) et doute sur la fiabilité de l’information en cours d’exécution Piste de solution 1 : Renforcer le contrôle interne dans les communes (voir section 4.3.3) permettra d’augmenter la fiabilité de l’information en cours d’exécution. Piste de solution 2 : Doter les communes de manuels de procédures.

Piste de solution 3 : Doter les communes d’un manuel précisant la nomenclature.

Recommandation : Renforcer le contrôle interne en créant un comité responsable de ce dernier qui sera en charge d’évaluer les CI actuels, de les renforcer par de meilleures pratiques et de consigner ces contrôles dans des manuels pour outiller les gestionnaires. L’ajout d’une cellule d’audit interne serait également souhaitable.

4.3.2.2 Les mécanismes et dispositifs de contrôle actuels dans les communes

Le contrôle est composé d’un ensemble cohérent de systèmes et de procédures ayant pour objectif de garantir la bonne gestion des deniers publics. Celui-ci revêt une importance primordiale dans un contexte de plus en plus caractérisé par une rareté des ressources; cette rareté étant particulièrement ressentie dans les collectivités locales. En effet, plusieurs d’entres elles ont de la difficulté à s’acquitter convenablement de leur mission. Confier la gestion ou le maniement des deniers publics ou des deniers réglementés à une personne ou à un organisme nécessite la mise en place de procédures de contrôle exercées par différents organes de natures administratives, juridictionnelle et parlementaire. Les tableaux suivants présentent les trois (3) types de contrôle, les différents organes et leurs missions. Tableau 1 a) Le contrôle administratif : Le contrôle des ordonnateurs et des comptables publics par les organes de l’administration centrale

Organes de contrôle

Attributions

LE MINISTÈRE DE L’INTÉRIEUR

L’autorité de tutelle exerce un contrôle de régularité budgétaire, qui vise à faire respecter les prescriptions budgétaires prévues par la loi, et à garantir une saine gestion financière évitant tout déficit et protégeant les droits des créanciers. Ce contrôle porte sur l’obligation d’équilibre d’une part et sur l’inscription des dépenses obligatoires d’autre part.

LE CORPS DE L’INSPECTION GÉNÉRALE DE L’ADMINISTRATION TERRITORIALE (IGAT) :

Le corps de l’inspection générale de l’administration territoriale (IGAT) fut institué au sein du ministère de l’Intérieur par décret n°2-94-10 du 16 juin 1994. Sa mission consiste au contrôle et à la vérification de la gestion administrative, technique et comptable des services relevant du ministère de l’Intérieur, des collectivités locales et de leurs groupements. Elle peut également, selon l’article 6 du décret de création, être chargée de toute mission d’étude ou de réflexion.

MINISTÈRE DES FINANCES :

Le ministère des Finances veille à une exécution régulière, saine et efficace de toutes les opérations financières des collectivités locales. Son contrôle porte essentiellement sur les opérations comptables, et s’effectue par l’intermédiaire de l’inspection générale des finances (IGF), et par la voie hiérarchique. Ce contrôle permet à l’administration centrale de disposer d’informations relatives à la gestion locale

L’INSPECTION GÉNÉRALE DES FINANCES (IGF)

L’IGF est chargé « d’effectuer les vérifications de services de caisse et de comptabilité, deniers et matières des comptables publics et de façon générale, des agents de l’État et des collectivités locales. Il vérifie la gestion des comptables et s’assure de la régularité des opérations enregistrées dans les comptes des ordonnateurs de recettes et d’administrateurs ». L’IGF intervient à posteriori et de façon ponctuelle pour effectuer ses vérifications sur les services, entités et



organismes divers soumis à son contrôle. Le contrôle actuellement exercé par l’IGF ne se limite pas au contrôle de régularité, mais va au-delà en s’attelant à l’exercice du contrôle de matérialité et d’efficacité.

Tableau 1 b) Le contrôle administratif : Le contrôle de la gestion des ordonnateurs par un organe déconcentré

Organes de contrôle

Attributions

TRÉSORERIE GÉNÉRALE DU ROYAUME (TGR)

L’implantation des services de la T.G.R à travers le royaume a fait que la mission du contrôle de la régularité des engagements de dépenses des collectivités locales a été confiée aux comptables publics, en plus de leurs missions d’exécution des budgets et de comptables. Ils effectuent les contrôles suivants : a) Le contrôle de la régularité de la perception et de la créance b) Le contrôle des engagements de dépenses24 (exercé par le trésorier payeur)

(contrôle budgétaire). Il porte sur : o La disponibilité des crédits et des postes budgétaires; o L’imputation budgétaire o L’exactitude des calculs du montant de l’engagement; o Le total de la dépense à laquelle la collectivité locale ou le groupement

s’oblige pour toute l’année d’imputation c) le contrôle au mandatement (exercé par le trésorier payeur) (contrôle de la validité

de la dépense). Il porte sur : o L’exactitude des calculs de liquidation; o L’existence de la certification préalable d’engagement budgétaire; o Le caractère libératoire du règlement. En outre, il est chargé de s’assurer de : o La signature de l’ordonnateur qualifié ou de son délégué o La disponibilité des crédits de paiement; o La disponibilité des fonds; o De la production des pièces justificatives prévues par la réglementation, dont

celles comportant la certification du service fait par l’ordonnateur qualifié. Ce contrôle trouve son origine dans le principe de « l’incompatibilité » des deux fonctions, de l’ordonnateur et de comptable public. Ainsi, aucun paiement ne peut être effectué sans l’existence d’un « ordre de paiement » (un mandat), adressé par l’ordonnateur au comptable habilité.

d) Le contrôle de gestion des ordonnateurs par les comptables publics : Le receveur exerce un contrôle de la régularité des opérations de recettes, et de dépenses effectuées par l’ordonnateur, avant de procéder à la perception, ou au paiement.

Tableau 2 : Le contrôle juridictionnel : Le contrôle des ordonnateurs et des comptables publics par un organe externe

Organes de contrôle Attributions COUR DES COMPTES Le contrôle de la Cour des Comptes est en principe un contrôle externe,

exercé a posteriori. Il consiste en une vérification des opérations financières en vue d’apprécier dans quelle mesure les principes et les règles budgétaires sont respectées. La Cour des Comptes juge le compte de gestion des comptables publics. Les recettes doivent être recouvrées et les dépenses payées conformément aux législations et réglementations en vigueur. Les comptables sont tenus de produire leurs comptes de gestion, avant le 31 juillet de l’année qui suit la gestion.

24 Information tirée du Projet de décret portant règlement de la comptabilité publique des collectivités locales et de leurs groupements (14/10/2009).




La Cour des Comptes juge le travail accompli par les ordonnateurs. Celle-ci exerce un contrôle en matière de discipline budgétaire et financière. Pour ce qui est du contrôle administratif, la Cour des comptes est compétente pour contrôler la gestion des opérations budgétaires des collectivités locales, celles-ci sont dans l’obligation de communiquer auprès de la Cour, chaque année leurs documents comptables. Ce contrôle vise en particulier, à vérifier la régularité et la sincérité des opérations ainsi que d’en apprécier la gestion

LE CONTRÔLE DES COURS RÉGIONALES DES COMPTES

La mise en place des Cours régionales de comptes a été effectuée en 2004. Les Cours régionales sont chargées d’assurer le contrôle des comptes et de la gestion des collectivités locales et de leurs groupements :

Au niveau de l’exécution du budget LOI 45-08 SUR LES FINANCES LOCALES, ARTICLE 56 La gestion des collectivités locales, de leurs groupements et des établissements publics relevant des collectivités locales peut faire l’objet d’audit financier à la demande du conseil délibérant, ou à l’initiative de l’ordonnateur ou du ministre de l’Intérieur. Lorsque l’audit est effectué à la demande du conseil délibérant, copie du rapport de l’audit est communiquée aux membres dudit conseil. Les modalités selon lesquelles l’audit financier est effectué sont fixées par arrêté du ministre de l’Intérieur. L’ordonnateur est tenu de présenter les rapports d’audit au conseil délibérant à l’occasion de la première session ordinaire suivante et d’en adresser un exemplaire au ministre de l’intérieur.

Dans la limite de son ressort, la Cour régionale : 1- Juge les comptes et contrôle la gestion des collectivités locales, de

leurs groupements et des établissements publics relevant de la tutelle de ces collectivités et groupements;

2- Exerce également une fonction juridictionnelle en matière de discipline budgétaire et financière à l'égard de tout responsable, tout fonctionnaire ou agent :

3- Contrôle la gestion des entreprises concessionnaires ou gérantes d'un service public local et des sociétés et entreprises dans lesquelles des collectivités locales, des groupements, des établissements publics relevant de la tutelle de ces collectivités et groupements possèdent une participation majoritaire au capital ou un pouvoir prépondérant de décision;

4- Contrôle également l'emploi des fonds publics reçus par des entreprises, autres que celles citées ci-dessus, des associations, ou tous autres organismes bénéficiant d'une participation au capital ou d'un concours financier quelle que soit sa forme de la part d'une collectivité locale, d'un groupement ou de tout autre organisme soumis au contrôle de la Cour régionale;

5- Concourt au contrôle des actes relatifs à l’exécution des budgets des collectivités locales et de leurs groupements. A ce niveau, le ministre de l’Intérieur, le wali ou le gouverneur, dans la limite des compétences qui leur sont déléguées, conformément à la législation et à la réglementation en vigueur, peut soumettre à la Cour régionale, toute question se rapportant aux actes relatifs à l’exécution du budget d’une collectivité locale ou d’un groupement.

Au niveau du contrôle de gestion La Cour contrôle la gestion des collectivités locales. La loi énonce que : «

la cour contrôle la gestion ...afin d’en apprécier la qualité…la réalisation des objectifs assignés, les résultats obtenus. La cour s’assure que les systèmes mis en place garantissent la gestion optimale de leurs ressources et de leur emploi… la Cour peut effectuer des missions d’évaluation des projets… »




On peut conclure selon ce texte qu’il s’agit bel et bien d’une démarche d’audit.

JUGE ADMINISTRATIF Le juge administratif a le pouvoir de trancher dans un certain nombre de cas au lieu et place de l’autorité administrative notamment :

1- Dans le cas d’un refus d’approbation par l’autorité de tutelle des délibérations du conseil régional soumises à approbation préalable.

2- Le conseil local a la faculté de saisir le tribunal administratif lorsqu’il estime que les mesures d’exécution prises par le gouverneur ne sont pas conformes à ses délibérations

Tableau 3 : Le contrôle politique: Le contrôle de la gestion des collectivités locales par un organe externe Organes de contrôle Attributions LE CONTRÔLE PAR LES CITOYENS

Aujourd’hui les citoyens peuvent d’abord exercer un contrôle politique sur la gestion des collectivités locales par leur vote lors des élections locales, en sanctionnant ou en validant l’action des élus. Ils disposent aussi d’un droit à l’information et à la communication de documents budgétaires et administratifs comme un principe essentiel à la démocratie locale. À l’heure actuelle, le manque d’encadrement des citoyens et d’autres facteurs politiques, sociaux et culturels font en sorte que ce contrôle politique actuellement n’est pas toujours des plus efficaces

LE CONTRÔLE PAR LES ÉLUS

Les élus disposent également de moyens de contrôler les finances locales par le biais : • Du débat d’orientation budgétaire; • Des questions orales, qu’ils peuvent poser à l’exécutif local en cours d’année; • Des documents budgétaires et de leurs annexes qui leur sont communiqués

avant le vote; • Lors de l’adoption des budgets modificatifs; • Lors de l’adoption de compte administratif, qui peut donner lieu à un débat et

qui permet de comparer le budget voté au budget effectivement réalisé; • Par les délibérations, qu’ils adoptent en cours d’année engageant la collectivité,

et par les communications de l’exécutif sur la situation de trésorerie. • Par la communication par l’exécutif des lettres définitives des cours régionales

des comptes. Le graphique de la page suivante présente un résumé des différents organes de contrôle, des acteurs et de leurs missions respectives au niveau communal. La décentralisation est un des modes de gestion qu’a retenu le gouvernement marocain comme mode de développement économique et social. Un niveau avancé d'autonomie est nécessaire aux communes si l’on veut que ce mode de gestion fonctionne. Toutefois, l’existence de cette autonomie des communes ne remet nullement en cause l'existence d'un pouvoir de contrôle, puisqu’il s’agit de la gestion des deniers publics. De plus, les communautés locales sont marquées par l'existence de nombreux problèmes, au niveau de la gestion des ressources financières, humaines et du patrimoine communal. Les récentes réformes, dans un objectif d’allégement des procédures, ont permis de réduire les contrôles a priori. Celui-ci ne porte désormais que sur « la légalité » de la dépense. En contrepartie, on a instauré les Cours régionales des comptes, qui sont des organes externes qui effectuent un contrôle à posteriori.



L’examen des différentes attributions, du circuit de la dépense et du graphique nous permet d’effectuer certains constats. Ces derniers devront toutefois être validés avec la DFL, puisqu’au cours de la mission de décembre dernier, le court délai n’a pas permis d’investiguer en profondeur les attributions de ces différents acteurs. Les conclusions sont dégagées à partir d’une littérature limitée. De plus, avant de faire des recommandations formelles et finales, une revue de littérature des meilleures pratiques internationales permettra d’enrichir les éléments de recommandation. Ce diagnostic est donc préliminaire.

Diagnostic sur le contrôle externe de conformité et de performance

La Cour régionale des comptes ne suffit présentement pas à la tâche de vérification de conformité traditionnelle. En effet, les comptes administratifs des communes sont simplement déposés à la Cour des comptes, et à moins de l’enregistrement d’une opposition formelle au niveau du conseil communal, ils ne seront généralement pas examinés par celle-ci, comme elle ne réussit seulement qu’à réaliser un nombre extrêmement limité de vérifications au niveau des communes à chaque année. Le comptable public du Trésor dépose également les comptes de gestion des communes à la Cour régionale des comptes suivant la fin de l’exercice budgétaire. Ainsi, la seule vérification mentionnée dans notre échantillon de commune était un audit des comptes de 2004 réalisé à la commune urbaine de Oued Laou durant 2006. Les Cours



régionales des comptes manquent donc de capacités et de ressources pour effectuer adéquatement la vérification de conformité. Les Cours Régionales des Comptes ont également le mandat d’apprécier l’efficience de la gestion des communes et le bon emploi des deniers publics. Ceci suppose une référence à des objectifs qui ont guidé les choix de la collectivité. Il faut déterminer à priori un certain nombre d’objectifs et les mettre à la charge de l’administration exécutrice, en la dotant des moyens pour les atteindre. Les différentes entrevues effectuées au cours de la mission, que ce soit dans les communes ou au niveau central, ont révélé que peu de communes définissent des objectifs et des indicateurs de performance. Plusieurs étapes préalables devraient d’ailleurs être réalisées avant d’être en mesure d’effectuer un « audit de performance externe ».

Pistes de solution et recommandations

Les Cours Régionales des Comptes doivent disposer des ressources nécessaires pour effectuer de manière adéquate le contrôle de conformité. Également, elles devraient analyser leurs processus de travail de manière à diminuer le temps de réalisation des vérifications de conformité. Notamment, un processus de vérification axée sur le risque permettrait de diminuer le temps d’exécution des mandats de vérification et d’améliorer la qualité de ceux-ci. L’implantation du contrôle interne à l’intérieur de chaque commune permettrait également de diminuer le temps de vérification par la Cour Régionale des Comptes. En effet, en appréciant le contrôle interne de la commune, le vérificateur externe pourrait s’y appuyer, dans la mesure où il peut prouver les capacités du contrôle interne à détecter et prévenir les fraudes et les erreurs. Il obtiendra ainsi un degré d’assurance raisonnable sur certaines assertions qu’il n’aura pas à vérifier par ailleurs. La décentralisation du développement économique et de la gestion financière vers les communes nécessite en contrepartie une évaluation de l'efficacité de la gestion et de la performance, notamment en mesurant l’atteinte des objectifs via les indicateurs de performance. La crédibilité des résultats diffusés sur la performance dans la sphère d’activité d’une commune devrait donc s’accompagner de l'audit de performance qui viendra confirmer les résultats atteints par la commune. La vérification de la conformité à elle seule ne garantit nullement l'utilisation optimale des ressources. Les contrôles en vigueur, à priori ou à posteriori, sont plutôt axés sur la régularité des dépenses et des recettes, et sur la conformité formelle aux normes comptables. Ils sont donc loin d’évaluer si la gestion est efficace et optimale. Pour effectuer l’audit de performance, il faudra avoir évolué vers un nouveau cadre de gestion comprenant le suivi et l’évaluation de la performance, tel que discuté au début de la section 4.3. Ces étapes franchies, notamment via la mise en œuvre de l’approche CDMT et de l’utilisation d’un tableau de bord trimestriel, il sera sûrement nécessaire de former les vérificateurs externes pour les rendre aptes à effectuer un audit de performance. Ils seront alors en mesure d’apprécier la gestion des communes en termes de qualité, d’efficience et de réalisation des objectifs et résultats obtenus. À ce moment, on pourra voir émerger une réelle structure externe d’audit de performance. La Cour des comptes demeure actuellement le meilleur véhicule en place pour effectuer la vérification de conformité et l’audit de la performance.



Synthèse

Constat 4.3.7 : Les Cours régionales des comptes ne parviennent pas à effectuer le contrôle de conformité des communes Piste de solution 1 : Augmenter l’effectif dédié à la Cour régionale des comptes pour qu’elle puisse effectuer un contrôle de conformité dans toutes les communes.

Recommandation 1 : Augmenter les effectifs à la Cour régionale des comptes.

Piste de solution 2 : Proposer une planification des missions axées sur le risque pour bien doser les efforts lors des missions de vérification en se concentrant sur les points problématiques et en limitant le temps sur les zones de confort.

Recommandation 2 : S’assurer que les vérificateurs externes ont reçu une formation spécialisée en vérification. Recommandation 3 : Formation des vérificateurs à la vérification axée sur le risque. Recommandation 4 : Planification des missions de vérification en adoptant une stratégie axée sur le risque.

Piste de solution 3 : Augmenter le contrôle interne dans les communes pour que la Cour régionale des comptes puisse s’appuyer sur sa performance et diminuer ainsi son travail de vérification sur certaines assertions (après une évaluation de l’efficacité du contrôle interne).

Recommandation 5 : Planifier les missions de vérification en prenant appui sur le Contrôle interne de la commune (s’il est performant).

Constat 4.3.8 : Les Cours régionales des comptes ne parviennent pas à effectuer le contrôle de gestion (vérification de la performance ou audit de performance) Piste de solution 1 : Considérant que la Cour régionale des comptes est l’acteur du contrôle le mieux positionné pour effectuer le temps venu l’audit de performance, en attendant l’évolution du cadre de gestion, il serait pertinent de planifier un programme de formation sur la vérification de la performance (audit de performance). Piste de solution 2 : Il sera sûrement nécessaire d’ajouter à nouveau des ressources spécialisées pour supporter le travail des vérificateurs.

Recommandation 1 : Dresser un plan de formation pour les vérificateurs de la Cour des comptes sur la vérification de la performance.

Diagnostic sur le contrôle interne

Il n’y a pas d’exercice formel du contrôle interne dans les communes. Aucun poste ne semble affecté à cette fonction dans les communes. Plus grave encore, certaines règles de base pour assurer un contrôle interne adéquat sont outrepassées, comme la séparation de tâches incompatibles par exemple. À notre connaissance, les communes de disposent pas de manuels de procédures normalisés ou d’autres outils facilitateurs (ex : guide détaillé de la nomenclature pour être en mesure de bien imputer les dépenses, etc.) pour encadrer et supporter le travail du personnel administratif. Les seuls documents écrits sont ceux afférents au cadre

DÉFINITION DE L’AUDIT INTERNE L’audit interne est une activité indépendante et objective qui donne à une organisation une assurance sur le degré de maîtrise de ses opérations, lui apporte ses conseils pour les améliorer, et contribue à créer de la valeur ajoutée. Il aide cette organisation à atteindre ses objectifs en évaluant par une approche systématique et méthodique ses processus de management des risques, de contrôle, et de gouvernement d’entreprises, et en faisant des propositions pour renforcer leur efficacité.

Source : ISPPIA, The institute of Internal auditors



légal (Charte communale, Loi sur les finances locales, décret sur la comptabilité publique, etc.). Or, ceux-ci n’ont pas pour objet d’être des documents opérationnels. Nous avons donné un exemple à l’annexe 5 de ce que pourrait être un manuel de procédures pour les communes. Celles-ci ont été élaborées à l’aide du cadre légal, mais l’exercice devrait être poursuivi pour les compléter et intégrer d’autres contrôles. Il faudrait que ce manuel décrive toutes les procédures importantes en usage dans la commune. Ceci aurait l’avantage d’améliorer l’efficience et l’efficacité du travail, pourrait diminuer les erreurs et accélérer le circuit d’exécution, car les procédures seraient clairement établies, ce qui diminuerait les refus, les rejets et les différents. Ces procédures standardisées offriraient également l’avantage de faciliter la formation du nouveau personnel à l’avenir, tout en standardisant les opérations. Ces manuels se doivent d’être évolutifs et être réajustés après des recommandations d’audit par exemple ou d’autres changements dans l’environnement.

Piste de solutions et recommandations

Pour assurer une meilleure compréhension des avenues de solutions, il est nécessaire de bien définir ce qu’est le contrôle interne (CI), quelles sont les acteurs du CI et quels sont leurs responsabilités, en plus de ce que nous entendons par un dispositif de contrôle interne. Premièrement, précisons que même s’il relève directement de la direction, le CI est l’affaire de tous à l’intérieur d’une organisation et chacun doit prendre part à sa mise en œuvre. Selon l’INTOSAI25 (qui s’appuie également sur les principes du COSO26), le contrôle interne se définit de la façon suivante :

« Le contrôle interne est un processus intégré mis en œuvre par les responsables et le personnel d’une organisation et destiné à traiter les risques et à fournir une assurance raisonnable quant à la réalisation, dans le cadre de la mission de l’organisation, des objectifs généraux suivants :

• exécution d’opérations ordonnées, éthiques, économiques, efficientes et

efficaces; • respect des obligations de rendre compte; • conformité aux lois et réglementations en vigueur; • protection des ressources contre les pertes, les mauvais usages et les

dommages. » Les rôles et responsabilités dans le contrôle interne sont distribués tel qu’illustré au graphique de la page suivante. Le «Management» tel que défini dans ce graphique peut inclure le conseil d’administration et un comité d’audit. Comme mentionné précédemment, c’est toutefois à la direction qu’incombe la responsabilité globale de la conception, de la mise en œuvre, du bon fonctionnement et de la maintenance du système de contrôle interne, ainsi que de sa documentation. Nous suggérons la création d’un comité du CI à l’intérieur de chaque commune et celui-ci se rapportera directement au président. Ce comité de CI serait responsable de la mise à jour des manuels de procédures, de l’implantation de nouveaux contrôles au besoin et de l’accueil et la mise en œuvre des recommandations à la suite d’un audit interne. Il devra rendre des comptes périodiques au président, aux élus, etc.

25 INTOSAI, Lignes directrices sur les normes de contrôle interne à promouvoir dans le secteur public 26 COSO, Enterprise Risk Management Integrated Framework, www.coso.org, 2004.



La cellule d’audit interne donne son appréciation et formule des recommandations après une « mission » d’audit du contrôle interne de la commune. Les auditeurs internes fournissent de manière régulière de l’information sur le fonctionnement du contrôle interne en se concentrant, avec une attention particulière, sur l’évaluation de la conception et des opérations du contrôle interne. Ils communiquent de l’information sur les forces et les faiblesses du contrôle interne et formulent des recommandations en vue de son amélioration. Leur indépendance et leur objectivité doivent toutefois être garanties. Par conséquent, l’audit interne devrait être une activité indépendante et objective qui donne à une organisation une assurance sur le degré de maîtrise de ses opérations, lui apporte ses conseils pour les améliorer, et contribue à créer de la valeur ajoutée. Il aide une organisation à atteindre ses objectifs en évaluant, par une approche systématique et méthodique, ses processus de management des risques, de contrôle et de gouvernement d’entreprise, tout en faisant des propositions pour renforcer leur efficacité.27. Il est important que l’audit interne relève du plus haut niveau de l’organisation. Encore ici, une revue de la littérature des meilleures pratiques de contrôle au niveau international nous permettra de préciser ces recommandations. Outre son rôle de suivi des contrôles internes d’une organisation, une équipe d’audit interne qualifiée peut contribuer à l’efficience des activités d’audit externe en apportant une assistance directe à l’auditeur externe. La nature et l’étendue du travail de l’auditeur externe pourront ainsi faire l’objet d’une planification différente, si celui-ci peut s’appuyer sur les conclusions de l’audit interne. L’intégration d’un audit de contrôle interne aura ainsi pour effet de faciliter le travail de la Cour des Comptes (auditeur externe). Voir la section « pistes de solution et recommandations » concernant le contrôle externe. Maintenant que les rôles et responsabilités sont précisés, il faudra nommer les acteurs pouvant réaliser la tâche. Le comité de CI pourrait être formé par du personnel issu des finances de la commune. L’auditeur interne reste à déterminer. Après examens des acteurs en présence et de leurs attributions « officielles » au point 4.3.2.2, on constate que ce rôle pourrait être dédié à l’IGFL. À notre avis et indépendamment du choix de l’acteur, nous envisagerions la création d’une cellule d’audit interne au sein de chaque grande commune, une cellule d’audit dédiée pour 2 à 3 communes moyennes, et enfin une cellule d’audit pour plusieurs petites communes. Une investigation plus élaborée des actions effectives de ces acteurs, accompagnée d’une revue de littérature sur les meilleures pratiques de l’audit interne au niveau international, permettront de fournir un diagnostic final. Il existe d’ailleurs des associations professionnelles internationales sur l’audit interne. Elles obéissent à un code de déontologie et des règles d’éthique dont nous traiterons dans le cadre de ce travail à venir.

27 Extrait tiré de INTOSAI.



L’instauration de l’audit interne est une mesure importante, mais d’autres mesures de base doivent être mises en place pour améliorer le CI, dont notamment les manuels de procédures et un guide détaillé de la nomenclature d’exécution. À l’annexe 5, le lecteur pourra retrouver un exemple d’une de ces procédures, mais il faudra les compléter et s’assurer d’élaborer des procédures sur l’établissement du compte administratif, sur la paie (personnel régulier, occasionnel), la taxation, les revenus, les créances, les encaissements, les achats, les créditeurs, les décaissements, etc. Un guide détaillé sur la nomenclature d’exécution accompagné de normes comptables aidera les gestionnaires à imputer la dépense et la recette dans le bon objet économique. Lorsque nous invoquons le concept « dispositif du CI » nous faisons référence à l’ensemble de toutes ces mesures réunies qui vont former tout l’appareillage du CI. Un important programme de formation devrait accompagner la mise en œuvre du dispositif du CI. Le CI touche l’ensemble du personnel de la commune, alors un cours de sensibilisation permettra d’annoncer la mise en œuvre du CI et par le fait même de responsabiliser tout un chacun sur son rôle. Le personnel financier relié à l’exécution ainsi que le comité responsable du CI devraient suivre une formation spécialisée sur le CI, car ils seront opérationnellement responsable de sa conception, son implantation et de son maintien. Les auditeurs internes nécessiteraient aussi des formations spécialisées sur la conduite de missions d’audit.



Synthèse

Constat 4.3.9 : Le contrôle interne au sein des communes est insuffisant, voire même inexistant Piste de solution 1 : Rédiger des manuels de procédures (guides opérationnels) ainsi qu’un guide détaillé sur la nomenclature d’exécution.

Recommandation 1 : S’informer auprès de la DFL du processus de rédaction des manuels de procédures et proposer des mesures au besoin selon l’état d’avancement du processus. Recommandation 2 : S’assurer auprès de la DFL qu’un processus concernant la documentation détaillée sur la nomenclature est en cours et proposer des mesures si tel n’est pas le cas.

Piste de solution 2 : Nous proposons la création d’un comité de CI dans chaque commune de même que la création d’une cellule d’audit interne. Piste de solution 3 : En parallèle diffuser de la formation au comité de CI ainsi qu’aux gestionnaires de la commune sur le contrôle interne.

Recommandation 3 : Recommandation préliminaire à valider à la suite d’une revue de littérature des meilleures pratiques internationales :

− Création d’un comité de CI dans chaque commune.

− Création d’une cellule d’audit interne pour la commune en fonction de sa taille (Les grandes communes pourraient être dotées chacune de leur cellule d’audit interne, 2 à 3 communes de taille moyenne pourraient être sous la tutelle d’une même cellule d’audit interne et une dizaine de petites communes pourraient être sous la responsabilité d’une même cellule d’audit).

Piste de solution 3 : Formation à la cellule d’audit interne sur la manière d’effectuer de l’audit interne (programme de vérification, contrôle axé sur le risque, planification des mandats, etc.).

Recommandation 4 : Dresser un plan de formation en fonction des besoins des différents acteurs du CI

Diagnostic sur le contrôle politique

Le contrôle politique externe effectué par les citoyens peut être l’un des plus performants, mais à condition que le citoyen soit un bon acteur, donc bien renseigné et bien encadré. Nous pensons qu’actuellement le contrôle politique n’est pas efficient puisque les citoyens sont peu renseignés sur la gestion des communes. Aucune information à notre connaissance n’est diffusée au public. De leurs côtés, les élus, en tant que représentants du public, se doivent de veiller à la bonne gestion des derniers publics et de la commune. C’est particulièrement le rôle de la commission du budget et des finances de voir à questionner les orientations et la gestion de l’exécutif, mais cela demeure la responsabilité de l’ensemble des élus. Cependant, un grand nombre d’élus ont peu d’intérêt ou de capacité afin d’effectuer l’analyse des questions de gestion et de finance, en plus de mal comprendre leur rôle dans ce contexte. Il existe donc des besoins clairs pour sensibiliser autant les élus que les citoyens sur le rôle et la nécessité du contrôle politique sur l’administration d’une commune.




Les nouvelles obligations de diffusion sur l’exécution du budget et la performance permettront au public et aux élus de mieux comprendre où les deniers publics sont investis et quels résultats ont été atteints. Il sera en mesure d’évaluer la qualité, l’efficience du service et pourra manifester sa satisfaction ou son insatisfaction suivant la reddition de compte. L’information publiée dans le cadre de cette reddition de compte, d’un caractère accessible et contrastant les objectifs fixés par rapport aux résultats réels, l’aidera à juger de la performance de la commune. Il faudra également que les communes trouvent le meilleur médium pour rejoindre la majorité des citoyens. Les municipalités du Québec, le gouvernement du Canada et celui du Québec par exemple publient et distribuent des documents d’information pour les citoyens. Le choix du média sera important pour être certain d’atteindre le public cible.

Constat 4.3.10 : Le contrôle politique n’est pas efficient Piste de solution 1 : Sensibiliser les citoyens et les élus à propos du contrôle politique et la reddition de compte de même que réaliser une circulaire ou document d’information qui vise la formation du citoyen Piste de solution 2 : Diffusion d’information aux citoyens (choisir un média adapté).

Recommandation 1 : Concevoir une formation s’adressant aux élus et aux citoyens sur le contrôle politique et la reddition de compte. Recommandation 2 : Diffusion d’information sur l’exécution et les résultats aux citoyens (choisir un média adapté) sur une base régulière.

Piste de solution 3 : Intégration d’une gestion axée sur les résultats et de la reddition de compte envers les citoyens.

Recommandation 3 : Intégration d’une gestion axée sur les résultats et reddition de compte envers les citoyens (à plus long terme).



5. PLAN D’ACTIONS PROPOSÉ POUR LE PROJET GLM La section 4 a tracé un diagnostic détaillé concernant le cadre et le fonctionnement du système de gestion des finances locales au Maroc, en plus de présenter des recommandations sur plusieurs des aspects qui gagneraient à être renforcés. La présente section exposera un plan d’actions qui permettrait au projet GLM d’arrimer ses interventions à certaines des recommandations identifiées dans le présent rapport. Ce plan permettra notamment de préciser les interventions pouvant être réalisées à plus court terme, tout en jetant les bases d’initiatives pouvant faire l’objet d’interventions à moyen et long terme de la part de la DGCL. Bien évidemment, suivant le dépôt de ce rapport, chacune des actions proposées devra faire l’objet de discussions et de consultations auprès de la DGCL et de la DFL, avant qu’il soit pertinent d’établir une stratégie de mise en œuvre. Le présent plan d’action, tout comme le diagnostic et les recommandations, sera divisé en trois sections, soit la gestion de la fiscalité, la planification et l’exécution budgétaire, de même que le suivi de l’exécution et le contrôle.

a) Considération transversale

Un premier point à considérer concernant tous les axes d’intervention du projet GLM, consiste à moduler la stratégie de renforcement des finances locales entre les petites et les grandes communes. En effet, les données et les analyses présentées dans ce rapport démontrent clairement les disparités substantielles qui existent entre elles. C’est particulièrement le cas des communes rurales versus les communes urbaines, mais aussi le cas entre les petites et les grandes communes urbaines. Les PCD des communes rurales devraient d’ailleurs faire ressortir clairement les différences au niveau des priorités et des moyens entre ces communes et celles de plus grande taille. Il serait donc opportun pour le projet GLM d’ajuster ses interventions pour tenir compte de cette réalité. De plus, il pourrait même être utile d’effectuer des consultations auprès de la DGCL pour qu’elle examine l’opportunité d'établir un cadre réglementaire simplifié ou allégé pour les plus petites communes. L’exercice de la tutelle et le soutien apporté par la DCL aux communes rurales traduit déjà en pratique la réalisation de ces disparités au niveau de la DGCL. Il s’agirait ici d’aller un peu plus loin en développant des stratégies de renforcement adaptées à chacun de ces types de commune.

Action 1 : Moduler les interventions auprès des communes selon la taille de ces dernières Objectif 1 : Tenir compte de la diversité du contexte et des capacités entre les petites, les moyennes et les grandes communes lors du développement et de la mise en œuvre de stratégies de renforcement de ces dernières. Objectif 2 : Contribuer à adapter les demandes et les services de l’État marocain auprès des communes selon le contexte et la taille de ces dernières.

Recommandation 1 : Moduler les interventions du projet GLM de manière à tenir compte des disparités au niveau des moyens et des capacités entre les communes rurales, les petites communes urbaines et les grandes communes urbaines. Recommandation 2 : Effectuer des consultations auprès de la DGCL pour qu’elle examine l’opportunité d'établir un cadre réglementaire simplifié ou allégé pour les plus petites communes et/ou en renforçant le rôle de la DCL auprès de ces dernières.



5.1 LA GESTION DE LA FISCALITÉ

Avant de présenter les actions proposées en gestion de la fiscalité, il convient de rappeler que l’objectif principal de nos recommandations est de permettre de développer des outils et des méthodes afin de renforcer la mobilisation des recettes dans les communes marocaines. Concernant l'implantation des recommandations mentionnées ci-dessous, le projet GLM pourrait intervenir selon l'un des axes suivants, en fonction des priorités et orientations stratégiques de la DGCL : • Le projet GLM pourrait appuyer la DGCL dans l'élaboration de programmes de formation à

l'intention des services responsables de l'administration des taxes locales dans les communes, ou dans la réalisation de campagnes d'information-sensibilisation des redevables et des officiers d'impôts.

Action 2 : Le renforcement des connaissances des officiers, de la culture fiscale des contribuables et de l’organisation de la commune en matière de gestion de la fiscalité locale Objectif 1: Suppléer au jeu de compétences des officiers responsables de l'administration des taxes locales, pour permettre une gestion transversale des natures d'impôt dans les communes.

Recommandation 1 : Élaborer et dispenser un programme de formation sur : • l'interprétation générale des diverses dispositions de la

loi sur la fiscalité locale; • l'application de la loi sur la fiscalité locale dans certains

cas d'exception ou dans le cadre de scénarios plus complexes;

• une procédure systématique de recensement des assujettis et d'administration des taxes locales dans la commune.

Objectif 2 : Réduire les risques de sous-évaluation du montant imposable en renforçant la culture fiscale des redevables.

Recommandation 2 : Élaborer et déployer une campagne d'information-sensibilisation ciblant les contribuables de la commune, visant à : • leur expliquer la loi sur la fiscalité locale • leur présenter le plan de modernisation de

l'administration fiscale sous une lumière positive • les rappeler à un comportement fiscal responsable, dans

l'objectif d'obtenir une contribution fiscale équitable de la part de tous et dans l'intérêt du développement durable de la commune.

Objectif 3 : S'appuyer sur les meilleures pratiques en gestion des impôts pour augmenter l'efficacité et l'efficience des communes en matière de gestion de la fiscalité locale

Recommandation 3 : Instaurer la structure organisationnelle fonctionnelle en :

• Répartissant les tâches des officiers selon les processus d'affaires (assiette, recouvrement, contentieux, audit, etc.) plutôt que par article (nature d'impôt) ;

• Instaurant le principe du dossier unique des redevables ; et

• fusionnant les divers fichiers d'enregistrement des contribuables en un seul fichier unique permettant la gestion transversale de l'assujettissement du redevable aux diverses natures d'impôts

• Le projet GLM pourrait déployer un économiste-fiscaliste et un conseiller spécialisé en

administration fiscale qui collaboreraient avec un économiste et un inspecteur des impôts de



l’administration publique marocaine pour appuyer la DGCL ou les communes dans l'analyse des risques associés aux recettes des collectivités locales.

Action 3 : La gestion du risque associé au taux de croissance et à la distribution des sources actuelles de revenus Objectif 1: Gérer la croissance et la provenance des recettes pour en accroitre la stabilité et la pérennité.

Recommandation 1 : Mandater un économiste-fiscaliste qui collaborerait avec un économiste de l'administration publique marocaine pour : • analyser les impacts; et • recommander les moyens de pérenniser les recettes de

la commune. Objectif 2: Analyser les risques associés à la dépendance sur certaines natures d'impôt, consolider la gestion de ces recettes, et diversifier les sources significatives de recettes de la commune là où c'est possible.

Recommandation 2 : Mandater un économiste-fiscaliste ainsi qu'un conseiller spécialisé en administration fiscale, qui collaboreraient avec un économiste et un inspecteur des impôts de l'administration publique marocaine pour : • analyser les risques associés à la concentration des

sources de recettes de la commune; et • recommander des stratégies visant à mitiger ces risques,

de concert avec un économiste de l'administration publique marocaine.

• Le projet GLM pourrait déployer auprès de la DGCL des spécialistes chevronnés en

modernisation de l'administration fiscale, pour collaborer avec la Direction des Systèmes d’Information et de Communication (DSIC) dans l'élaboration d'un plan détaillé visant l'informatisation des communes.

Au-delà de prévoir uniquement le déploiement d'un système d'information, ce plan établirait une approche pluridimensionnelle efficace et pérenne visant à mobiliser les ressources des communes par l’action suivante:

Action 4 : Appuyer la DGCL dans sa collaboration avec la DSIC dans l'optique d'informatisation des communes Objectif 1: Renforcer les capacités de la DGCL à collaborer avec la DSIC dans l'élaboration d'un plan détaillé visant l'informatisation des communes.

Recommandation 1 : Déployer auprès de la DGCL un expert en nouvelles technologies de l'information et des communications ainsi qu'un spécialiste en modernisation fiscale afin d'élaborer, en collaboration avec la DSIC, un plan détaillé visant à mobiliser les ressources des communes selon une approche pluridisciplinaire, en : • raffermissant la formation et les compétences du

personnel des communes dans le domaine de l’informatique;

• recommandant leur dotation en équipement informatique; • développant la culture informatique dans les communes; • informatisant l'administration fiscale de manière standard

à travers les communes; • proposant d'autres actions visant à pérenniser

l'informatisation des communes. • Le projet GLM pourrait appuyer la DGCL dans le déploiement d'ISLOTAX en tant que

système informatisé de gestion des recettes des communes.



Action 5 : Poursuivre le déploiement d'ISLOTAX pour gérer les recettes des communes de manière informatisée • Objectif 1: Compléter les travaux de

développement et d'adaptation du logiciel.

• Recommandation 1 : Appuyer la DGCL dans son suivi du dossier de déploiement d'ISLOTAX en collaboration avec la DSIC et le partenaire, en tenant compte des termes de référence contractuels, des contraintes de l'architecture technique du logiciel, et des limites budgétaires du projet. Parmi les tâches à réaliser dans ce dossier :

• il est nécessaire d'analyser la capacité d'ISLOTAX à gérer les redevances, et de développer une stratégie à cet effet ;

• il faut également développer les dix états de gestion ainsi que la plateforme décisionnelle, tel que prévu au projet.

Objectif 2: Encadrer la prestation de la formation aux utilisateurs.

Recommandation 2 : Appuyer la DGCL dans l'organisation et la livraison de la formation sur ISLOTAX, préférablement selon l'approche « formation des formateurs ».

Objectif 3: Appuyer la DGCL alors qu'elle tente de pallier le manque de fonctionnalité actuel d'ISLOTAX en mandatant le partenaire de développer certaines nouvelles fonctionnalités.

Recommandation 3 : Appuyer la DGCL en collaborant avec la DSIC pour mandater le partenaire de revoir et compléter la fonctionnalité de calcul des sanctions en matière de recouvrement actuellement incluse dans ISLOTAX pour que le système actualise de façon automatique le calcul des pénalités et intérêts applicables sur une cotisation fiscale, avec le passage du temps. Il importe également de développer des modules supplémentaires dans ISLOTAX afin d'informatiser certains processus-clés de la fiscalité locale, dont la gestion des opérations d'encaissement, la gestion des comptes d'impôts des contribuables, les ententes de paiement, la gestion des vignettes et des tickets, le contentieux, et la sélection des cas d'audits selon des critères de risque.

Objectif 4: Assurer le fonctionnement adéquat d'ISLOTAX dans toutes les situations d'exception qui caractérisent la gestion des taxes locales.

Recommandation 4 : Appuyer la DGCL et collaborer avec la DSIC et le partenaire dans l'organisation et la réalisation d'essais d'acceptation supplémentaires, fondés sur des scénarios complexes et des cas d'exception, par des utilisateurs des communes ciblées en tant que sites pilotes.

Objectif 5: Démontrer les avantages de l'informatisation des services aux utilisateurs-cibles

Recommandation 5 : Dérouler une campagne d'informatisation-sensibilisation visant à identifier la valeur ajoutée d'ISLOTAX spécifiquement, afin que les utilisateurs ciblés par l'informatisation de leur commune y voient l'intérêt pour la collectivité locale, ainsi que le renforcement de leur propre capacité à mieux réaliser la mission qui incombe à leur administration.

• Le projet GLM pourrait appuyer la DGCL avec le déploiement d'un nouvel outil de gestion

intégrée des recettes des communes offrant une plus grande gamme de fonctionnalités qu'ISLOTAX, et informatisant l'ensemble des processus de gestion d'une administration fiscale.



Action 6 : Déployer un outil offrant une gamme complète de fonctionnalités de gestion de la fiscalité locale Objectif 1: Dérouler un système d'information susceptible d'être accepté et adopté facilement par les communes possédant déjà de l'expérience avec les outils informatiques.

Recommandation 1 : Dérouler dans des communes de plus grande envergure, ou dans des communes ayant déjà de l'expérience dans l'utilisation des outils informatiques, un système d'information offrant une gamme plus complète de fonctionnalités orientées spécifiquement sur l'administration des impôts et s'appuyant sur les meilleures pratiques reconnues en la matière.

Les actions ci-dessus pourraient également être adaptées à chacune des communes selon ses besoins et l'envergure de son administration communale, en accord avec la considération transversale décrite dans l’action 1 ci-dessus. Par exemple, les communes de grande envergure pourraient se voir proposer l'action 6, tandis que les communes de moyenne ou petite envergure pourraient se voir proposer l'action 5. À travers la mission réalisée en décembre 2009, le consultant s'est orienté selon les trois objectifs-clés suivants :

• la maîtrise de la recette par le personnel des communes; • la maîtrise des délais, tant par la commune que par le redevable concerné pour

chaque nature d'impôt; et • l'obtention d'information en temps réel, notamment par le biais de l'informatisation

des processus fiscaux. Il est important de noter que le déploiement d'un système d'information n'est qu'une des multiples composantes de la solution qui permettra aux collectivités locales d'atteindre ces objectifs et de relever le défi que représente la mobilisation de leurs ressources. L'unique action de déployer un système d'information ne suffira pas, seule, à atteindre l'objectif de rendre les communes plus efficaces et mieux outillées pour gérer les sources de revenus qui sont de leurs attributions. Plutôt, une approche holistique, pluridimensionnelle, efficace et pérenne est requise pour appuyer la DGCL dans l'objectif de réussir la mobilisation des ressources fiscales par les communes. Il est de l'avis du consultant que les recommandations étayées dans ce rapport représentent des options stratégiques s'inscrivant dans l'élaboration d'une telle approche globale, et permettant aux communes de remplir pleinement la mission qui leur incombe, et d'administrer les taxes locales efficacement et selon les meilleures pratiques en la matière.

5.2 LA PLANIFICATION ET L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE

L’objectif à court terme de cet aspect de la gestion des finances locales est d’identifier et mettre en œuvre une stratégie afin d’intégrer l’approche CDMT dans la gestion des budgets des communes, et cela en supportant et s’appuyant sur l’exercice d’élaboration des PCD. Précisons ici que l’approche CDMT, qui intègre la GAR et la budgétisation par activité, représente l’outil par excellence pour réaliser la planification, la gestion et l’évaluation des programmes et



budgets d’une administration publique. Le renforcement des capacités des communes pour qu’elles puissent utiliser l’approche CDMT forme donc la contribution la plus directe du projet GLM visant à permettre aux collectivités locales de gérer selon toutes les étapes du cycle de la GAR, ce qui représente également un des extrants principaux du projet. Le diagnostic sur la planification et l’exécution budgétaire a cependant révélé que les communes marocaines étaient encore loin de pouvoir mettre en œuvre l’approche CDMT, et cela autant en raison du manque de capacités du personnel, de l’absence de système d’information adéquat ou d’une nomenclature budgétaire qui permet l’application de la budgétisation par activité. Néanmoins, afin de faire progresser le renforcement de la gestion des finances locales et d’en venir à appliquer l’approche CDMT, il convient de clarifier plusieurs des concepts et méthodes de cette approche, et cela autant pour le bénéfice du personnel des communes que celui de la DGCL et de la DFL. En effet, la mise en place des conditions nécessaires à l’utilisation de l’approche CDMT dans les communes demande d’abord une plus grande compréhension de ses méthodes et des termes et concepts qui lui sont liés. C’est dans ce contexte que le développement d’un guide de référence accompagné d’une formation sur l’approche CDMT pourrait constituer le premier pas vers sa mise en place. Cette formation pourra aussi présenter du même coup l’outil du tableau de bord, permettant de suivre la mise en œuvre du budget. Au même moment, cette formation contribuerait à renforcer le processus de préparation des PCD, qui représente lui même un exercice de planification stratégique. Rappelons que les PCD fourniront une analyse et un diagnostic des ressources à la disposition des communes et des défis auxquels elles font face. Ils présenteront aussi un cadre stratégique d’intervention identifiant des mesures prioritaires accompagnées d’une programmation budgétaire pluriannuelle. Le développement des PCD dans les communes où le projet GLM est impliqué approchant de sa conclusion, il importe donc de proposer à brève échéance une méthodologie permettant aux communes de réaliser la planification budgétaire devant faire partie de ces plans. L’approche CDMT, et sa méthodologie de préparation budgétaire utilisant une structure de programmes et la budgétisation par activité, représente donc l’outil qui permettrait de préparer ces budgets.

Action 7 : Renforcer la compréhension de l’approche CDMT dans les communes et à la DGCL Objectif 1: Renforcer les connaissances du personnel des communes et de la DGCL au moyen d’une formation sur l’approche CDMT, la budgétisation par activité et la GAR. Objectif 2: Supporter le processus de réalisation des PCD et particulièrement celui des budgets pluriannuels devant en faire partie.

Recommandation 1 : Développer et dispenser une formation sur : • la planification stratégique et la détermination des

objectifs et résultats à atteindre; • la formulation de la structure de programmes et des

indicateurs de résultat; • une méthode pour préparer les budgets par programmes

et activités; • une méthode pour effectuer le suivi de la mise en œuvre

du budget au moyen du tableau de bord. Suivant la prestation de cette formation, il serait souhaitable de consulter étroitement la DFL sur ses orientations et échéanciers au niveau de la mise en œuvre de l’approche CDMT dans la gestion des budgets des communes. En effet, avant de mettre en œuvre une stratégie de renforcement au niveau des communes en matière de CDMT, l’adoption de certaines orientations sur les conditions préalables à un tel renforcement s’avère nécessaire par la DGCL et la DFL. Parmi ces conditions préalables nous retrouvons :

• l’inclusion de l’ensemble des dépenses d’équipement dans le budget des communes;



• une modification de la nomenclature budgétaire s’appliquant aux communes pour permettre l’application de la budgétisation par activité;

• une stratégie concernant le développement de la culture informatique et des systèmes d’information au niveau des communes.

En effet, tel que précisé au diagnostic, l’approche CDMT demande que l’ensemble des dépenses d’équipement soit inclus au budget afin de pouvoir effectuer une évaluation complète des coûts des services communaux à l’aide de la comptabilité analytique. Il s’agit également d’assurer une meilleure planification et une meilleure gestion de ces dépenses, et cela autant dans le cas d’un budget classique que pour un budget CDMT. L’inclusion des dépenses d’équipement au budget annuel serait aussi un facteur important à considérer lors d’une éventuelle refonte de la nomenclature comptable s’appliquant aux communes marocaines.

Action 8: Consulter la DFL sur l’intégration de l’ensemble des dépenses d’équipement dans le budget annuel des communes Objectif 1: Revoir la manière de traiter les dépenses d’équipement afin d’entièrement les inclure dans le budget annuel de la commune, et ainsi favoriser une meilleure planification, gestion et transparence à ce niveau.

Recommandation 1 : Consulter la DFL et examiner comment les dépenses d’équipement pourraient être entièrement intégrées au budget annuel des communes. Recommandation 2 : Effectuer cet examen en lien avec les orientations de la DFL en matière de budget CDMT et de nomenclature budgétaire.

Objectif 2 : Intégrer les dépenses d’équipement dans la structure et les budgets des programmes afin de permettre la mise en œuvre de l’approche CDMT et mieux évaluer le coût réel des services aux citoyens.

Recommandation 3 : Selon les orientations de la DFL concernant la mise en œuvre de l’approche CDMT au niveau des communes, établir une approche et développer la nomenclature budgétaire de manière à pouvoir intégrer les dépenses d’équipement directement dans les budgets des programmes.

Pour mettre en œuvre l’approche CDMT (ou la budgétisation pluriannuelle par programme), il faudrait pouvoir distribuer une grande partie des coûts retrouvés dans les paragraphes et articles du chapitre de l’administration générale vers les paragraphes et articles des chapitres correspondant aux services pour lesquels ces ressources sont utilisées. Cependant, avec la structure comptable actuelle, les rubriques de coûts des différents domaines ne sont pas compatibles. Il ne serait donc pas possible de répartir les coûts du personnel entre les domaines, programmes et sous-programmes, comme cette rubrique de coûts existe uniquement dans le domaine de l’administration générale. Pour remédier à cette situation, la nomenclature budgétaire retrouvée dans chacun des domaines, programmes et sous-programmes devrait être symétrique. C’est-à-dire que pour chaque niveau de la structure de programmes (domaine, programme, sous-programme), celui-ci devrait pouvoir contenir toutes les rubriques possibles, tant au niveau des dépenses de fonctionnement que des dépenses d’équipement. En utilisant une nomenclature budgétaire symétrique au niveau des sous-programmes, il est possible d’obtenir le budget du programme par nature ou objet administratif, de même que celui du domaine puis de la commune, toujours selon les mêmes formats. Il serait aussi souhaitable de revoir la nomenclature budgétaire au niveau des recettes, de façon à la simplifier et la rendre plus lisible. Il serait d’ailleurs extrêmement difficile de mettre en œuvre l’approche CDMT au niveau des communes sans corriger la nomenclature budgétaire actuelle. À cette fin, il sera nécessaire de consulter la DGCL à court terme sur les orientations qu’elle considère afin de modifier cette nomenclature.



Action 9 : Assurer la mise en place d’une nomenclature budgétaire permettant la mise en œuvre de l’approche CDMT et de la budgétisation par activité dans les communes Objectif 1 : Connaître les intentions et les orientations de la DGCL et la DFL en matière de modification de la nomenclature budgétaire.

Recommandation 1 : Consulter la DFL sur l’opportunité de revoir la nomenclature budgétaire s’appliquant aux communes, et cela en lien avec le renforcement de la gestion des finances locales.

Objectif 2 : Revoir la nomenclature du budget des communes de manière à pouvoir mettre en œuvre l’Approche CDMT et la budgétisation par activité.

Recommandation 2 : Développer une nomenclature budgétaire permettant à chaque niveau de la structure domaine/programme/sous-programme de pouvoir contenir l’ensemble des rubriques liées aux dépenses de fonctionnement et d’équipement, et ainsi d’obtenir un budget par programme et par nature ou objet administratif

Objectif 3 : Simplifier la lisibilité du budget en regroupant les recettes par nature.

Recommandation 3 : Remplacer la présentation des recettes par domaine par une présentation par nature, soit les transferts de l’État, la taxation locale gérée par la DGI et le Trésor et la taxation gérée directement par les communes

Objectif 4 : Modifier le traitement comptable de l’excédent de fonctionnement de manière à le retirer de la comptabilisation des recettes.

Recommandation 4 : Traiter l’excédent de fonctionnement comme un montant versé aux surplus accumulés qui deviendraient une réserve comptabilisée dans une annexe au budget et pouvant être utilisé exclusivement pour financer les dépenses d’équipement par un transfert de capital.

L’implantation d’un système d’information adéquat permettant la mise en œuvre de l’approche CDMT et l’utilisation de la comptabilité analytique forme une condition de base afin de permettre une modernisation de la gestion des finances locales. De même, instaurer l’approche CDMT et déployer un système d’information dans une commune sans former le personnel de manière adéquate hypothéquerait la réussite d’un tel projet. Nous estimons donc qu’il serait souhaitable pour la DGCL de développer un schéma directeur informatique pour les communes, si un tel schéma n’est pas déjà en cours d’élaboration. Il serait par ailleurs important de s’assurer que le plan différentie les communes selon leur taille et qu’il tienne compte des besoins en terme d’informatique de gestion émergeant des sphères autres que financières. Étant donné l’importance probable des besoins et des ressources nécessaires à sa mise en œuvre, il serait aussi crucial que ce plan prévoit une approche graduelle et modulable permettant de s’ajuster aux circonstances financières de l’État et des communes. Dans le contexte du développement et de l’adoption d’orientations précises au niveau des systèmes d’information par la DGCL, le projet GLM pourrait venir appuyer la conception de ces orientations en plus de supporter leurs déploiements dans les communes, notamment pour les neuf communes de concentration du projet. Ce support s’inscrirait aussi en appui des initiatives de renforcement de la gestion des finances locales, tel que discuté précédemment.



Action 10 : Obtenir des précisions de la DGCL concernant sa vision globale du rôle de l’informatique dans les communes et arrimer les initiatives du projet GLM à cette vision Objectif 1 : Obtenir des précisions sur la vision du rôle de l’informatique dans la gestion des différents types de communes, notamment en lien avec les orientations de la DGCL concernant le renforcement de la gestion des finances locales.

Recommandation 1 : Supporter le développement d’un schéma directeur informatique pour les communes marocaines prévoyant une approche graduelle et modulable permettant de s’ajuster aux circonstances financières de l’État et des communes

Objectif 2 : Adapter les interventions du projet GLM en gestion des finances locales selon les orientations de la DGCL concernant les technologies de l’information.

Recommandation 2 : Identifier les initiatives de la DGCL au niveau des systèmes d’information que le projet GLM pourrait supporter, notamment les volets planification et formation.

Finalement, en plus des actions individuelles proposées plus haut, le projet GLM pourrait considérer mettre en œuvre un projet pilote de renforcement des finances locales dans une commune afin de tester les outils et approches considérés. Un tel projet pourrait comprendre la mise en œuvre de l’approche CDMT ainsi que l’implantation du tableau de bord, d’un système d’information adéquat et la mise en place d’une unité de contrôle interne. Des outils plus modernes de gestion de la fiscalité pourraient aussi être déployés au même moment, selon les priorités de la DGCL et de la commune pilote. Ceci nécessiterait la conduite d’une mission diagnostic auprès de la commune sélectionnée / volontaire, puis le développement et la mise en œuvre d’une stratégie spécifique de renforcement adaptée à celle-ci. Les communes urbaines de Tétouan et de Taza représentent d’ailleurs deux candidatures potentielles où mener un tel projet pilote. Selon les résultats de ce pilote, les outils et approches seraient ensuite déployés dans les autres communes de concentration du projet GLM.

Action 11 : Mettre en œuvre dans une commune pilote les outils développés afin de moderniser la gestion des finances locales Objectif 1 : Tester les outils et approches de renforcement de la gestion des finances locales en effectuant un déploiement pilote de l’approche CDMT, du tableau de bord, d’un système d’information, d’une unité de contrôle interne et potentiellement d’un outil moderne de gestion de la fiscalité.

Recommandation 1 : Effectuer un déploiement pilote des outils et méthodes de renforcement de la gestion des finances locales dans une commune.

Objectif 2 : Suivant la sélection d’une commune pilote, il effectuer une mission diagnostic approfondie dans la commune afin de développer puis de mettre en œuvre une stratégie de déploiement des outils et approches proposés.

Recommandation 2 : Réaliser une mission diagnostic dans la commune pilote et préparer et mettre en œuvre une stratégie de déploiement des outils et approches de renforcement de la gestion des finances locales.

Objectif 3 : Conduire une évaluation des résultats du déploiement pilote, ajuster les outils, approches et la stratégie de mise en œuvre au besoin, puis les déployer dans les autres communes de concentration du projet GLM.

Recommandation 3 : Évaluer les résultats du déploiement pilote, et suivant les conclusions et ajustements nécessaires, déployer les outils et approches de renforcement de la gestion des finances locales dans les neuf communes de concentration du projet GLM.



5.3 LE SUIVI DE L’EXÉCUTION ET LE CONTRÔLE

L’objectif principal de cet aspect du renforcement de la gestion des finances locales est de proposer et développer un outil pour le suivi de l’exécution budgétaire. De plus, selon les souhaits de la DFL, il convenait d’examiner les conditions préalables à l’implantation d’un dispositif de contrôle interne. Le lecteur retrouvera donc dans cette section les actions que nous recommandons de planifier afin de mettre en place cet outil et ce dispositif, suivant des consultations auprès de la DFL.

5.3.1.1 Outils de suivi de l’exécution

Il faudra valider avec la DFL les informations suivantes au cours de la prochaine mission, avant de compléter l’outil dans une version finale : • Le graphique qui présente la comptabilité administrative est-il représentatif des systèmes qui

sont utilisés dans les communes? Sinon, est-ce que le nouveau décret de la comptabilité publique mettra en place un tel système?

• Les indicateurs sélectionnés pour effectuer le suivi trimestriel de l’exécution du budget sont-ils suffisants et pertinents ? (voir annexe 6)

• Il faudra statuer sur le choix des graphiques à présenter dans le tableau de bord. Plusieurs informations/données peuvent être présentées et analysées, mais il faut limiter le nombre d’indicateurs et choisir les plus pertinents. (voir annexe 6)

• Selon les indicateurs sélectionnés, chacune des informations à produire par les communes devra être transposée dans un projet d’Arrêté. Les suggestions à l’annexe 10 permettront d’initier ce processus.

Des consultations et validations auprès de la DGCL et de la DFL permettront de produire la version finale de l’outil de suivi de l’exécution.

Action 12 : Assurer l’utilisation par les communes du système de comptabilité administrative précisé dans le cadre légal existant Objectif 1 : Permettre l’intégration de l’outil du tableau de bord à un système standardisé et normalisé qui enregistre les transactions sur les mêmes types de supports normalisés. Objectif 2 : S’assurer d’une plus grande rigueur pour la tenue de la comptabilité administrative par les petites communes.

Recommandation 1 : S’assurer que toutes les communes respectent les articles du nouveau décret permettant ainsi d’appuyer l’outil sur des supports standard d’information d’une commune à l’autre, qu’il soit informatisé ou non.

Action 13 : Instaurer un suivi trimestriel obligatoire de l’exécution budgétaire des communes Objectif 1 : Améliorer le suivi de l’exécution budgétaire dans les communes. L’obligation de divulgation d’information sur une base trimestrielle favorisera un meilleur suivi et ceci dans l’intérêt d’un renforcement de la gestion et de l’exécution dans les communes.

Recommandation 1 : Il est recommandé de faire un suivi trimestriel de la gestion et de rendre obligatoire la diffusion de certaines informations par les communes. Recommandation 2 : Un cadre légal devrait supporter cette divulgation obligatoire, notamment quelle information fournir, à qui, avec quelle fréquence, sous quelle forme, pour quels bénéficiaires, etc.



Recommandation 3 : Fournir un outil aux communes qui puisse s’adapter aux systèmes en place et aux systèmes futurs. Dans un premier temps, l’objectif de l’outil du tableau de bord sera de suivre l’exécution budgétaire en cours d’année.

Plusieurs autres actions doivent être accomplies avant la mise en place de l’outil du tableau de bord. En effet, l’implantation de cet outil implique un renforcement des capacités en parallèle. Il faudra préparer et diffuser des formations pour renforcer les capacités des gestionnaires à effectuer un meilleur suivi de la gestion et de l’exécution budgétaire. Voici les recommandations qui s’appliquent au programme de formation qui devrait être mis en œuvre pour accompagner l’implantation de l’outil de suivi : • Introduction de l’approche CDMT à l’ensemble des gestionnaires de la commune. Ce cours

permet d’introduire l’outil de suivi et son utilité pour renforcer la prise de décision en améliorant la qualité de l’information et la fréquence de sa disponibilité.

• Cours spécifique aux personnels des finances de la commune sur la manipulation de l’outil, une sensibilisation sur les méthodes pour assurer la qualité et la fiabilité des données, l’interprétation des ratios, l’analyse des écarts et la reddition de compte.

• Une formation spécifique concernant la mise à jour de l’outil de gestion.

Action 14 : Développer et diffuser une formation en gestion et en informatique Objectif 1: Améliorer le niveau de compétence en gestion et en informatique avant d’intégrer l’outil de suivi.

Recommandation 1 : Dresser un plan de formation en informatique pour le personnel des communes.

Objectif 2 : Initier les gestionnaires au nouveau cadre de gestion selon l’approche CDMT et à l’utilisation du tableau de bord.

Recommandation 2 : Dresser un plan de formation en gestion à court terme ayant comme sujet l’introduction de l’approche CDMT. Ce cours s’adressera à l’ensemble des communes. Il représentera également la tribune pour introduire l’outil de suivi et son utilité à la prise de décision.

Objectif 3 : Initier les responsables administratifs à l’utilisation de l’informatique et améliorer les compétences des utilisateurs déjà initiés en informatique.

Recommandation 3 : Cours spécifique aux personnels des finances dans les communes sur la manipulation de l’outil, une sensibilisation sur les méthodes pour assurer la qualité et la fiabilité des données, l’interprétation des ratios, l’analyse des écarts et la reddition de compte.

Objectif 4 : Former une personne responsable de la mise à jour de l’outil de suivi (ajout/retrait/modification d’indicateurs, graphiques etc.).

Recommandation 4 : Une formation spécifique pour la mise à jour de l’outil de suivi de la gestion et de l’exécution budgétaire.

Un projet d’Arrêté pourra être rédigé par la DFL pour encadrer la diffusion et divulgation des informations concernant le suivi et l’exécution du budget.

5.3.1.2 Dispositif de contrôle

Les contrôles internes sont les méthodes, les règles et les modalités d’organisation de la gestion qui permettent aux gestionnaires de s’assurer de la légalité, de l’efficience, du bon rapport coût-efficacité, et de la régularité de l’action menée. Parmi ces méthodes on retrouve entre autres les procédures de travail. Nous avons relevé au cours de notre diagnostic l’absence de ces



outils de travail pourtant essentiels. Nous pouvons apporter notre soutien à l’élaboration d’un manuel de procédures et à l’élaboration d’une documentation détaillée de la nomenclature, si ces processus ne sont pas déjà en cours de réalisation. Le lecteur pourra retrouver à l’annexe 5 des exemples concernant quelques procédures types.

Action 15 : Fournir des outils de travail aux personnels des communes afin de faciliter, améliorer et accélérer l’exécution du circuit de la recette et de la dépense Objectif 1 : Décrire les tâches à exécuter par les différents acteurs du circuit de la dépense et de la recette et standardiser le processus en élaborant un manuel de procédures.

Objectif 2 : Réduire les erreurs ou les désaccords afférents à l’imputation des dépenses et des recettes en produisant un manuel sur la nomenclature comptable. Objectif 3 : Instaurer et renforcer le contrôle interne Objectif 4 : Faciliter la formation de nouveaux membres du personnel des communes

Recommandation 1 : Suggérer à la DGCL et la DFL de prioriser l’élaboration et la finalisation de manuels de procédures standardisés qui seraient distribués à tous les acteurs du circuit comme outil de travail quotidien. Recommandation 2 : Suggérer à la DGCL et la DFL de prioriser l’élaboration d’un manuel supportant l’imputation des dépenses et des recettes en précisant l’utilisation et la l’interprétation de la nomenclature comptable.

Le présent rapport a insisté à plusieurs reprises sur l’importance de renforcer le contrôle interne dans les communes. Le contrôle interne, comme nous l’avons vu, se compose d’un ensemble de mécanismes qui, mis ensemble vont procurer un degré d’assurance raisonnable de fiabilité de l’information. Ainsi, en plus de mettre à la disposition des communes les outils de travail énumérés à l’action 15, il est impératif de renforcer les autres mécanismes de contrôle. La DFL étant pleinement consciente de cette problématique, elle nous a demandé d’examiner la faisabilité d’implanter une cellule d’audit interne dans les communes. Nous avons soumis ici un diagnostic préalable, alors qu’une revue de la littérature sera effectuée pour le compléter. Nous examinerons principalement les meilleures pratiques internationales en matière de contrôle interne. Un scénario d’implantation d’un dispositif de contrôle interne dans une commune marocaine (Tétouan) sera préparé et présenté à la DFL. Cette proposition illustrera entre autres les composantes fondamentales du contrôle interne (incluant une cellule d’audit interne), la manière de les implanter, les tâches et responsabilités des acteurs du contrôle et enfin l’implantation de ce dispositif de contrôle dans une commune pilote. Encore ici, un programme de formation conséquent devra accompagner ce processus et être adapté en fonction de chacun des acteurs du contrôle.

Action 16 : Améliorer le contrôle interne Objectif 1 : Fournir une assurance raisonnable quant à l’atteinte des objectifs suivants dans les communes : • Exécution d’opérations ordonnées, éthiques,

économiques, efficientes et efficaces; • Respect des obligations de rendre compte • Conformité aux lois et règlementations en

vigueur • Protection des ressources contre les pertes, les

mauvais usages et les dommages Objectif 2 : Améliorer la qualité de l’information issue de l’outil de suivi qui servira à la prise de décision

Recommandation 1 : Voir recommandations de l’action 15 Recommandation 2 : Valider les recommandations préliminaires suivantes : • Créer d’un comité de CI dans chaque commune. • Créer une cellule d’audit interne pour la

commune en fonction de sa taille (Les grandes communes pourraient être dotées chacune de leur cellule d’audit interne, 2 à 3 communes de taille moyenne pourraient être sous la tutelle d’une même cellule d’audit interne et une dizaine de petites communes pourraient être sous la



Action 16 : Améliorer le contrôle interne Objectif 3 : Faciliter et diminuer le travail de l’auditeur externe qui pourra prendre appui sur la performance du contrôle interne suivant une évaluation positive de l’auditeur interne.

Recommandation 3 : Dresser un plan de formation adapté en fonction du besoin des différents acteurs du CI : • Pour le management et le personnel administratif

de la commune (initiation au CI et à son importance).

• Pour le comité de CI (comment implanter un CI à l’intérieur d’une commune).

• Pour la cellule d’audit (cours d’auditeur : sur la manière d’effectuer de l’audit interne (programme de vérification, contrôle axé sur le risque, planification des mandats etc.).

Comme nous l’avons mentionné précédemment, le contrôle externe va bénéficier du renforcement du contrôle interne. Nous ne présentons pas dans cette section les actions à mener concernant le contrôle externe puisqu’elles débordent le mandat du projet GLM. Le lecteur peut toujours consulter les différentes recommandations à ce sujet à la section 4.3. Nous avons également examiné le contrôle politique. Le renforcement du contrôle politique passe par la mise en œuvre du nouveau cadre de gestion (moyen terme), mais certaines des actions mises en œuvre à court terme permettront tout de même d’améliorer le contrôle politique, notamment la diffusion de certaines informations sur le suivi de l’exécution.

Action 17 : Améliorer le contrôle politique Objectif 1 : Sensibiliser les citoyens et les élus à propos du contrôle politique et la reddition de compte et réaliser une Circulaire ou document d’information qui vise la formation du citoyen

Recommandation 1 : Concevoir une formation s’adressant aux élus sur le contrôle politique et la reddition de compte. Recommandation 2 : Diffusion d’information sur l’exécution et les résultats aux citoyens (choisir un média adapté) sur une base régulière. Recommandation 3 : Intégration de la gestion axée sur les résultats et de la reddition de compte envers les citoyens (à plus long terme) Recommandation 4 : Concevoir une Circulaire ou document d’information qui vise la sensibilisation des citoyens



Annexe 1

Liste et coordonnées des personnes rencontrées


Projet de Gouvernance locale au Maroc (GLM) CRC Sogema Noms des conseillers : Geoffroy Groleau, Annie Ouellet, Marc Kamel Annexe 1 – Page 1

Annexe 1 – Liste et coordonnées des personnes rencontrées

Direction Générale des Collectivités Locales (DGCL), Ministère de l’Intérieur M. Nour-Eddine Boutayeb Wali, Directeur Général Direction Générale des Collectivités Locales +212 037 21 57 02 / 037 21 57 03 [email protected] Direction des Finances Locales, DGCL, Ministère de l’Intérieur M. Abdelrhani Guezzar Gouverneur – Directeur Direction des finances locales +212 06 61 12 05 54 [email protected] M. Mohammed Bennis Chef de la division des budgets et marchés +212 06 61 90 03 28 [email protected] M. Hamza BELEKBIR Chef de Division Fiscalité +212 06 61 07 55 70 [email protected] M. Moussa CHARAFI Chef du Service des Budgets Municipaux +212 06 37 21 58 74 [email protected] Direction du Système d’Information et Communication, DGCL, Ministère de l’Intérieur M. Abdelhak HARRAK Directeur Direction du Système d’Information et Communication +212 06 61 20 86 31 [email protected] Direction des affaires juridiques, des études, de la documentation et de la coopération, DGCL, Ministère de l’Intérieur Mme Fatima Akhabbar Chef de la division des études et des statistiques +212 06 61 91 03 09 [email protected] Division des collectivités locales, DGCL, Ministère de l’intérieur M. Mohammed Ben Saïd Chef de service Division des collectivités locales Wilaya de Tétouan +212 06 61 05 67 18 [email protected]


CRC Sogema Projet de Gouvernance locale au Maroc (GLM) Annexe 1 – Page 2 Noms des conseillers : Geoffroy Groleau, Annie Ouellet, Marc Kamel

Projet Gouvernance Locale Maroc Mme Suzanne Fafin Directrice Projet Gouvernance Locale Maroc +212 06 61 05 09 62 [email protected] M. Michel Lavoie Conseiller technique à la Wilaya et province de Tétouan Région Tanger-Tétouan +212 06 61 05 09 64 [email protected] M. Jean Paré Conseiller technique à la Wilaya et préfecture de Tanger Région Tanger-Tétouan +212 06 61 05 09 61 [email protected] M. Lahcen Boulghallat Consultant Commune urbaine de Oued Laou +212 06 53 69 78 27 [email protected] Direction du Budget, Ministère de l’économie et des finances M. Mohammed Haddad Chef de la division de la réforme budgétaire et du suivi de l’exécution du budget +212 037 67 73 39 +212 06 73 99 52 90 [email protected] M. Amine Benjelloun Chef de la division des finances locales +212 5 37 67 72 92/ 93 poste 1611 [email protected] Trésorerie Générale du Royaume, Ministère de l’économie et des finances MARCIL, Abdelilah Directeur du Pilotage des Métiers et l’Animation de Réseaux +212 5 37 57 81 12 [email protected] M. Hamid Benhamdouch Trésorier provincial de Tétouan +212 06 63 60 12 94 / 05 39 99 60 68 [email protected] Direction générale des impôts, Ministère de l’économie et des finances M. Addi Directeur Direction des impôts de Tétouan M. Said El Alaouy Chef du service régional des R.H.F.A.G Direction des impôts de Tétouan +212 06 73 99 57 91 / 05 39 96 20 36 [email protected] M. Mohamed Boussata Chef du service régional d’assiette +212 06 73 99 57 93 / 05 39 96 31 35 [email protected]



Commune urbaine de Tétouan Commune Urbaine de Tétouan : Dr. Idaomar Mohamed Président Commune urbaine de Tétouan +212 05 39 96 38 33 [email protected] M. Mustapha Es-Saddik Secrétaire générale Commune urbaine de Tétouan +212 06 61 29 03 98 [email protected] M. Mohammed Oubihi Chef de la division des affaires économiques et financières +212 06 61 25 70 76 / 06 61 08 96 78 [email protected] M. Abdelaziz Ben Abdelkarim Chef de Service de comptabilité et budget +212 06 39 96 20 29 [email protected] Commune urbaine de Oued Laou M. Othman Aroun Secrétaire général Commune urbaine de Oued Laou +212 06 61 68 08 47 M. Abdelmajig Elouamari Administrateur adjoint chargé du service de comptabilité et budget Commune urbaine de Oued Laou +212 05 39 67 08 95 [email protected] Commune urbaine d’Asilah M. Mohammed Tarik Remiki Service des ressources financières [email protected] M. Abdelwahid Nakhli Service des ressources financières +212 06 74 16 49 12 [email protected] Commune rurale d’Aïn Tizgha M. Ahmed Dehy Président de la commune +212 06 07 40 07 40 +212 06 61 62 93 81 [email protected] M. Abdellah Hjiadli Secrétaire général Commune rurale Aïn Tizgha +212 06 61 37 29 20 [email protected] M. Chileg Jamal Chef comptable +212 06 61 23 59 71 [email protected]



M. Mustapha Faik Régisseur de recettes +212 06 61 62 93 81 [email protected] Autres organisations M. Said Amjad Chef de la division du budget et marchés Wilaya de Tétouan +212 06 61 12 95 57 [email protected] M. Serge Dubé Conseiller technique en développement organisationnel et en planification stratégique Projet PROCADEM [email protected] M. Sefiane Benyahia Directeur Unité d’appui au programme de la coopération canadienne au Maroc Agence canadienne de développement international +212 037 67 10 75 / 037 67 34 29 [email protected]



Annexe 2

Liste des documents consultés



Annexe 2 – Liste des documents consultés

• Abdelaziz Ben Abdelkarim, Les indicateurs de mesure de performance : cas de la commune urbaine de Tétouan (thèse professionnelle), novembre 2009, 53 pages.

• Charles Riley Consultants International, Étude sur le renforcement de la capacité de gestion des Collectivités Locales, juillet 2007.

• Charles Riley Consultants International, Renforcement des capacités de gestion des collectivités locales, Présentation générale du diagnostic et des recommandations, juin 2007, 30 pages.

• Commune urbaine de Oued Laou, Budget 2008. • Commune urbaine de Tétouan, Programme de développement urbain, 2009, 14 pages. • Commune urbaine de Tétouan, Budget 2008. • Commune urbaine de Tétouan, Compte administratif 2008. • Ministère de l’Intérieur, Direction générale des collectivités locales, La charte communale,

2009, 73 pages. • Ministère de l’Intérieur, Direction générale des collectivités locales, Projet de décret portant

règlement de la comptabilité publique des collectivités locales et de leurs groupements, octobre 2009, 38 pages.

• Ministère de l’Intérieur, Direction générale des collectivités locales, Les collectivités locales en chiffre, édition 2007, 230 pages.

• Ministère de l’Intérieur, Direction générale des collectivités locales, Les collectivités locales en chiffre, édition 2009.

• Ministère de l’Intérieur, Direction générale des collectivités locales, Direction des finances locales, Cadre institutionnel et juridique des collectivités locales, 2009, 12 pages.

• Ministère de l’Intérieur, Direction générale des collectivités locales, Organisation des finances locales, 2009, 25 pages.

• Ministère de l’Intérieur, Direction générale des collectivités locales, La fiscalité locale, 2009, 80 pages.

• Ministère de l’intérieur, Direction générale des collectivités locales, Direction des finances locales, Les dispositions relatives à la préparation des budgets des collectivités locales, 2009, 4 pages.

• Mohammed Salahdine Ben Youssef, Comment analyser, préparer et projeter le budget d’une commune, octobre 2006, 54 pages.

• Projet de Gouvernance Locale au Maroc, Plan de travail annuel – An 3, période du 1er avril 2009 au 31 mars 2010.

• Projet de Gouvernance Locale au Maroc, Plan de mise en œuvre (version finale), 30 novembre 2007.

• Projet PROCADEM, Audit et diagnostic du processus budgétaire du Département de l’Éducation Nationale, février 2007, 86 pages.

• Royaume du Maroc, Cour des comptes, Rapport annuel 2007, 732 pages. • Royaume du Maroc, Cour des comptes, Rapport annuel 2006, 346 pages.



Annexe 3

Programme de la mission sur les finances et la fiscalité municipale



Annexe 3 – Programme de la mission sur les finances et la fiscalité municipale

Date Heure Organisme Service Thème Ressources Endroit Dimanche, 18 octobre 09

Arrivée à Montréal

9 h 00 à 12 h 00

Libre Lundi, 19 octobre 09 14 h 00 à 17

h 00 Ville de Montréal

Service du capital humain

Structure, cadre légal et fonctionnement de la Ville de Montréal

M. Réjean Dionne, directeur du développement et des compétences Tél. : 514-280-3702 Courriel : [email protected] M. Éric-Christopher Desnoyers, chef d’équipe Tél. : 514-872-0130 Courriel :[email protected]

Bureau du directeur, 1550, rue Metcalf, 11ième étage, Montréal, QC

9 h 00 à 12 h 00

Ville de Montréal

Direction de l’évaluation foncière

Description et gestion du rôle foncier et outil informatique de gestion

Mme Francine Godin, directrice adjointe Tél. : 514-280-3827 Courriel : [email protected]

255, boul. Crémazie Est., bureau 700, Montréal, QC Salle de conférence

Mardi, 20 octobre 09

13 h 30 à 16 h 30

Ville de Montréal

Service des Finances

Présentation des principaux enjeux financiers de la Ville de Montréal Présentation globale du budget (revenus et

M. Robert Lamontagne, directeur et trésorier Tél. : 514-872-6630 Courriel :[email protected] ou M. Jacques Marleau, directeur et trésorier adjoint Tél. : 514-872-3155 Courriel : [email protected] M. Jean-François Leclaire, directeur de la planification et de l’expertise financière

Bureau du directeur, 2ième étage, 155, rue Notre-Dame, Montréal, QC Bureau du directeur, 3ième étage,



Date Heure Organisme Service Thème Ressources Endroit dépenses) et

sources de revenus par catégorie

Tél. : 514-872-3219 Courriel : [email protected]

155, rue Notre-Dame, Montréal, QC

9 h 00 à 12 h 00

Ville de Montréal


La gestion de la fiscalité à la Ville de Montréal

M. Michel Gagné, directeur des revenus et de la planification fiscale Tél. : 514-872-2455 Courriel : [email protected]


Mercredi, 21 octobre 09

14 h 00 à 17 h 00

Ville de Montréal


La gestion de la fiscalité à la Ville de Montréal

Mme Marianne Aubert, conseillère en gestion – finances Tél. : 514-872-5857 Courriel : [email protected]


9 h 00 à 12 h 00

CRC Sogema

Équipe SIGTAS-IF

L’outil informatique de gestion de la taxation foncière (SIGTAS - Impôts fonciers) de CRC Sogema

M. Marc Kamel, vice-président, division réforme et modernisation fiscales Tél. : (450) 651-2800 Courriel : [email protected]

Complexe St-Charles, Tour Est, bureau 454, Longueuil, QC,

13h30 à 14h30

Jolicoeur Lacasse, Avocats

n/a La fiscalité municipale au Québec sous l’angle légal

Me Louis St-Martin, avocat Tél. : (514) 871-2800 [email protected]


Jeudi, 22 octobre 09

14h30 à 17h00

CRC Sogema

Équipe SIGTAS

L’outil informatique de gestion de la taxation foncière (SIGTAS - Impôts fonciers) de CRC Sogema

M. Marc Kamel, vice-président, division réforme et modernisation fiscales Tél. : (450) 651-2800 Courriel : [email protected]


Vendredi, 23 octobre 09

9 h 30 à 12 h 00

Ville de Saint-Eustache

Direction générale

Structure, budget et fiscalité (volet recettes) de la Ville

Mme Ginette Lacroix, directrice générale Tél. : 450-974-5070 Courriel :

Mairie, 145, rue Saint-Louis, Saint-Eustache,



Date Heure Organisme Service Thème Ressources Endroit QC

14 h 00 à 17 h 00

Centre d’opération du registre foncier de Montréal

Registre foncier, Ministère des Ressources naturelles et Faune

La réforme cadastrale et l’administration du registre foncier au Québec

Mme Nathalie Arnaud Directrice, Registre foncier Tél. 514 873-0001 Courriel : [email protected]

2050 rue Bleury, bureau 1.20, Montréal

Samedi, 24 octobre 09

Libre

Dimanche, 25 octobre 09

Départ vers le Maroc


Projet de Gouvernance locale au Maroc (GLM) Noms des conseillers : Geoffroy Groleau, Annie Ouellet, Marc Kamel

Annexe 4

Participants à la mission sur les finances et la fiscalité municipale



Annexe 4 – Participants à la mission sur les finances et la fiscalité municipale

Nom et Prénom Fonction Coordonnées

GUEZZAR, Abdelrhani

Gouverneur, Directeur des Finances Locales, DGCL, (MI),

+212 6 61 12 05 54 [email protected]

BELEKBIR, Hamza

Chef de Division Fiscalité, DFL (MI) +212 6 61 07 55 70 [email protected]

HARRAK, Abdelhak

Directeur de la Direction du Système d’Information et Communication, DGCL (MI)

+212 6 61 20 86 31 [email protected]

HASSOUNE, Abdelhamid

Chef de la Division de l’Assiette de la Fiscalité des Personnes Physiques, DGI (MEF)

+212 5 37 27 90 68 [email protected]

FATHI, Mohamed

Directeur Régional des Impôts de la Wilaya du Grand Casablanca, DGI (MEF)

+212 5 22 27 70 36 [email protected]

MARCIL, Abdelilah

Directeur du Pilotage des Métiers et l’Animation de Réseaux, Trésorerie Générale du Royaume, (MEF)

+212 5 37 57 81 12 [email protected]



Annexe 5

Exemple de procédure



Approuvée par : Date : No. 1 Royaume du Maroc

Nom de la procédure : Fréquence : Page 1 de 6

Engagement de la dépense Sur demande Version 01

Processus : Exécution du budget

Déclencheur : Expression d’un besoin Source : Requérant

Résultats : des bons de commande, conventions, contrat et avenant avec référence de la fiche navette aux entrepreneurs, fournisseur ou prestataire de services.

Destinataire : Président de la commune

Table des modifications

Date Nature du changement Rédacteur Version originale CRC Sogema






Table des matières

Contexte........................................................................................................................................4

Source...........................................................................................................................................4

Normes et règles...........................................................................................................................5

Documentation et formulaires .......................................................................................................5

Instructions....................................................................................................................................6

1. Proposition d’engagement de dépense...............................................................................6 2. Contrôle budgétaire au stade de l’engagement ..................................................................6 3. Notification les références de la certification .......................................................................7






Contexte

Les dépenses des collectivités locales et de leurs groupements sont soumises à un contrôle budgétaire, au stade de l’engagement et à un contrôle de validité de la dépense, au stade du paiement.

Toute proposition d’engagement, d’annulation ou de réduction d’engagement est communiquée, sans délai, au trésorier payeur concerné, aux fins de certification et de prise en charge comptable. Les dépenses permanentes, créées au moyen d’actes ne comportant pas de limitation de durée et dont l’effet ne peut cesser qu’au moyen d’actes y mettant fin, sont engagées dès le début de l’année budgétaire. La liste des dépenses permanentes est fixée par arrêté du ministre de l’Intérieur. À cet effet, l’ordonnateur notifie au trésorier payeur communal, à l’appui de la proposition d’engagement, un état récapitulatif regroupant, par ligne budgétaire, les actes en cours de validité. Sont considérées comme engagées :

• Au début de l’année budgétaire, les dépenses permanentes; • Au fur et à mesure des décisions prises par l’ordonnateur, toutes les autres dépenses.

Les dépenses d’équipement sur autorisation de programme peuvent être engagées dans la limite des crédits d’engagement prévus par celle-ci.

Source

S/O






Normes et règles

a. Décret 14/10/2009 portant règlement de la comptabilité publique des collectivités locales et de leurs groupements articles 55 à 66

Documentation et formulaires

S/O






Instructions

1. Proposition d’engagement de dépense

Ordonnateur

1.1 Préparation de la fiche navette et pièces à engager. 1.2 Conserver les pièces justificatives pour être jointes au dossier

d’ordonnancement correspondant. 1.3 Transmission de la proposition d’engagement et la fiche navette au trésorier

payeur. 2. Contrôle budgétaire au stade de l’engagement

Trésorier payeur

8 jours ouvrables francs pour les marchés et 5 jours ouvrables francs pour les autres natures de dépenses, à compter de la date de dépôt de la proposition d’engagement

2.1 Vérifier la disponibilité des crédits et des postes budgétaires. 2.2 Vérifier l’imputation budgétaire. 2.3 Vérifier l’exactitude des calculs du montant des engagements. 2.4 Vérifier le total de la dépense à laquelle la collectivité locale ou le groupement

s’oblige pour toute l’année d’imputation. 2.5 Certifier la proposition d’engagement ou suspension de la certification de la

fiche navette qui est alors retournée à l’ordonnateur aux fins de régularisation. 2.5.1 En cas de suspension de la certification, les observations

qu’appelle la proposition d’engagement sont regroupées et font l’objet d’une seule communication à l’ordonnateur.

2.5.2 À défaut de réponse dans le délai prescrit, le trésorier payeur est tenu d’apposer sa certification sur la proposition d’engagement dès l’expiration dudit délai et d’en faire retour à l’ordonnateur.

2.6 Transmission des pièces à l’ordonnateur. Lorsque l’ordonnateur maintient une proposition d’engagement d’une dépense ayant fait l’objet d’une suspension de certification, il saisit le ministre de l’Intérieur ou son délégué pour statuer. Dans ce cas, sauf si la suspension de la certification est motivée par l’insuffisance ou l’indisponibilité de crédits ou de postes budgétaires, le ministre de l’Intérieur ou son délégué peut, par décision, passer outre à cette suspension de certification.

3. Notification les références de la certification






Ordonnateur

3.1 Notifier avec l’approbation, avant tout commencement d’exécution de travaux, de service ou livraison de fournitures à l’entrepreneur, fournisseur ou prestataire de services concernés, les références de la certification apposée sur les « fiches navettes » relatives aux marchés, aux bons de commande, et aux conventions et contrats ainsi qu’à leurs avenants éventuels. Les références de cette certification peuvent être réclamées à l’ordonnateur le cas échéant par l’entrepreneur, le fournisseur, ou le prestataire de services.

3.2 Transmission des bons de commande, conventions, contrat et avenant avec référence de la fiche navette aux entrepreneurs, fournisseur ou prestataire de services.



Annexe 6

Liste d’indicateurs de suivi de l’exécution budgétaire



Annexe 6 – Liste d’indicateurs de suivi de l’exécution budgétaire

Annexe 6.1 – Liste des indicateurs trimestriels

Indicateurs trimestriels

Taux d'exécution des dépenses de fonctionnement engagées (obligatoire)

• Taux d'exécution des dépenses de fonctionnement d'administration générale engagées (recommandé)

• taux d'exécution des dépenses de fonctionnement relatives à la santé engagées (recommandé)

• taux d'exécution des dépenses de fonctionnement relatives à l'enseignement engagées (recommandé)

• taux d'exécution des dépenses de fonctionnement relative à l'assistance sociale engagées (recommandé)

• Taux d'exécution des dépenses de fonctionnement relatives à la culture, aux sports et aux loisirs engagées (recommandé)

• Taux d'exécution des dépenses de fonctionnement relatives à l'hygiène du milieu et salubrité engagées (recommandé)

• Taux d'exécution des dépenses de fonctionnement relatives au zonage, promotion et développement engagées (recommandé)

• Taux d'exécution des dépenses de fonctionnement relatives à l'éclairage public engagées (recommandé)

• Taux d'exécution des dépenses de fonctionnement relatives à la construction, maintenance et conservation des voies et réseaux (voirie) engagées (recommandé)

• Taux d'exécution des dépenses de fonctionnement relatives au réseau d'électricité engagées (recommandé)

• taux d'exécution des dépenses de fonctionnement relatives aux activités agricoles engagées (recommandé)

• taux d'exécution des dépenses de fonctionnement relatives aux activités commerciales engagées (recommandé)

• taux d'exécution des dépenses de fonctionnement relatives aux activités d'exploitation et mise en valeur du domaine forestier et carrière engagées (recommandé)

• taux d'exécution des dépenses de fonctionnement relatives aux activités industrielles engagées (recommandé)

• Taux d'exécution des dépenses de fonctionnement relatives au tourisme engagées (recommandé)

• taux d'exécution des dépenses de fonctionnement de soutien d'opérations diverses engagées (recommandé)

• taux d'exécution des dépenses de fonctionnement de soutien en transport collectif



Indicateurs trimestriels engagées (recommandé)

Taux d'exécution des dépenses d'équipement engagées (obligatoire)

Taux d’exécution des dépenses d’équipement engagées par type de service (recommandé)

Taux d'exécution des dépenses de fonctionnement liquidées (obligatoire)

Taux d'exécution des dépenses d'équipement liquidées (obligatoire)

Taux d'exécution des dépenses de fonctionnement ordonnancées (obligatoire)

Taux d'exécution des dépenses d'équipement ordonnancées (obligatoire)

Pourcentage des recettes encaissées sur les recettes budgétées (obligatoire)

Pourcentage des recettes fiscales encaissées sur les recettes totales budgétées (obligatoire)



Annexe 6.2 – Exemple de tableaux de bord pour le suivi de la gestion (trimestriel)





Annexe 7

Liste d’indicateurs pour le suivi de la performance des services



Annexe 7 – Liste d’indicateurs pour le suivi de la performance des services

10 Administration générale

10 Gestion financière et administrative, conseil, application de la loi

1 Qualité du service (Point de vue de l'usager)

• Délai moyen en jours entre la date du plaidoyer et la date d'audition

pour les infractions pénales

• Délai moyen en jours pour émettre le certificat d'évaluation des

nouvelles unités commerciales et industrielles

• Délai moyen en jours pour émettre le certificat d'évaluation des

nouvelles unités résidentielles

2 Efficience économique - Économie des ressources et productivité (Point de

vue du contribuable)

• Pourcentage du coût de l'activité administration générale par rapport

au rôle d'évaluation

• Pourcentage du coût de l'activité évaluation par rapport au rôle

d'évaluation • Coût de l'activité évaluation par unité évaluée

• Pourcentage du coût de l'activité Administration générale par rapport

au rôle d'évaluation

• Coût du service de la cour "communale" pour la commune par constat

traité

• Pourcentage du coût de l'activité administration générale par rapport

à l'ensemble des services communaux • Taux de l'effectif travaillant à l'administration générale • Taux de perception des taxes de l'année • Ratio de recouvrement des taxes de l'année et arrérage

3 Efficacité socio-économique (point de vue du citoyen)

• Plainte sur les services d'administration générale par 1000 habitants -

à faire

4 Taux d'exécution de la dépense

• Taux d'exécution des dépenses de fonctionnement d'administration

générale engagées

• Taux d'exécution des dépenses d'équipement d'administration

générale engagées



20 Affaires sociales 10 Santé


• Accessibilité à des services de santé


vue du contribuable) • Coût de l'activité santé


• Plainte sur les services de santé par 1000 habitants


• Taux d'exécution des dépenses de fonctionnement relatives à la

santé engagées

• Taux d'exécution des dépenses d'équipement relatives à la santé

engagées

20 Enseignement


• Ratio enseignant - étudiants



• Coût de l'activité d'enseignement


• Plainte sur les services d'enseignement par 1000 habitants


• Taux d'exécution des dépenses de fonctionnement relatives à

l'enseignement engagées

• Taux d'exécution des dépenses d'équipement relatives à

l'enseignement engagées



30 Assistance sociale

1 Qualité du service (Point de vue de l'usager) • Nombre de bénéficiaires rencontrés



• Coût de l'activité d'assistance sociale

3

Efficacité socio-économique (point de vue du citoyen)

• Plainte sur les services d'assistance sociale par 1000 habitants


• Taux d'exécution des dépenses de fonctionnement relative à

l'assistance sociale engagées

• Taux d'exécution des dépenses d'équipement relative à l'assistance

sociale engagées

40 Culture, sports et loisirs 10 Bibliothèque

1 Qualité du service (Point de vue de l'usager) • Accessibilité aux services d'une bibliothèque • Effort d'acquisition de documents



• Coût des bibliothèques par habitant

3 Efficacité socio-économique (point de vue du citoyen) • Plainte des services de bibliothèques par 1000 habitants 20 Activités récréatives et culturelles

1 Qualité du service (Point de vue de l'usager) • Espaces naturels non aménagés par habitant • Espaces récréatifs extérieurs par habitant



• Pourcentage d'utilisation des équipements affectés aux activités

communautaires


culturelles


sportives et physiques


vue du contribuable) • Coût des activités culturelles par habitant • Coût des activités récréatives par habitant • Coût des centres communautaires par habitant • Coût des parcs et terrains de jeux par habitant • Coût des piscines intérieures et extérieures par habitant


• Plainte des citoyens par rapport aux activités récréatives et culturelles

par 1000 habitants


• Taux d'exécution des dépenses de fonctionnement relatives à la

culture, aux sports et aux loisirs engagées

• Taux d'exécution des dépenses d'équipement relatives à la culture,

aux sports et aux loisirs engagées

30 Affaires techniques 10 Hygiène du milieu et salubrité 10 Approvisionnement en eau, traitement et réseau de distribution

1 Qualité du service (Point de vue de l'usager) • Nombre de bris par 100 km de conduite • Pourcentage de plaintes (eaux usées)


vue du contribuable) • Coût d'approvisionnement et de traitement par mètre cube d'eau • Coût de distribution par kilomètre de conduite • Coût de distribution par mètre cube d'eau • Coût des réseaux d'égout par kilomètre de conduite • Coût du traitement par mètre cube d'eaux usées




• Plainte des citoyens par rapport à l'approvisionnement en eau

potable, traitement et réseau de distribution par 1000 habitants 20 Traitement des eaux usées et réseaux d'égout

1 Qualité du service (Point de vue de l'usager) • Performance des ouvrages d'assainissement


vue du contribuable) • Coût des réseaux d'égout par kilomètre de conduite


• Plainte des citoyens par rapport aux services de traitement des eaux

usées et réseaux d'égout par 1000 habitants 30 Cueillette, transport et élimination des matières résiduelles

1 Qualité du service (Point de vue de l'usager) • Déchets domestiques recueillis par habitant


vue du contribuable) • Coût de la cueillette des déchets domestiques par tonne métrique


• Plaintes par 1000 habitants relativement à la cueillette des matières

résiduelles



l'hygiène du milieu et salubrité engagées

• Taux d'exécution des dépenses d'équipement relatives à l'hygiène du

milieu et salubrité engagées

20 Urbanisme et aménagement du territoire et environnement 10 Zonage, promotion et développement

1 Qualité du service (Point de vue de l'usager) • Croissance des valeurs résidentielles imposables • Croissance des valeurs non résidentielles imposables • Croissance du nombre des unités résidentielles imposables




vue du contribuable) • Effort de développement


• Plaintes sur le zonage, promotion et développement par 1000

habitants


• Taux d'exécution des dépenses de fonctionnement relatives au

zonage, promotion et développement engagées

• Taux d'exécution des dépenses d'équipement relatives au zonage,

promotion et développement engagées 30 Éclairage public


• Pourcentage de zone éclairée en rapport avec la surface de la

commune


vue du contribuable) • Coût des services d'éclairage par habitant

3 Efficacité socio-économique (point de vue du citoyen) • Plaintes par rapport au service d'éclairage par 1000 habitants



l'éclairage public engagées

• Taux d'exécution des dépenses d'équipement relatives à l'éclairage

public engagées

40 Construction, maintenance et conservation des voies et réseaux (voirie)

1 Qualité du service (Point de vue de l'usager) • État des infrastructures de rue • Plaintes par kilomètre de rue


vue du contribuable) • Coût de la voirie communale

• Pourcentage du coût de l'activité de voirie municipale par rapport aux

infrastructures de rue



3 Efficacité socio-économique (point de vue du citoyen) • Plaintes par 1000 habitants


• Taux d'exécution des dépenses de fonctionnement relatives à la construction, maintenance et conservation des voies et réseaux (voirie) engagées

• Taux d'exécution des dépenses d'équipement relatives à la construction, maintenance et conservation des voies et réseaux (voirie) engagées

50 Réseau d'électricité


• Rapport entre le total d'heures d'interruption et le nombre d'abonnés


vue du contribuable) • Bénéfice net par kilowattheure • Croissance des ventes d'électricité • Marge bénéficiaire • Pourcentage des mauvaises créances

3 Efficacité socio-économique (point de vue du citoyen) • Plaintes par 1000 abonnés

4 Taux d'exécution des dépenses


réseau d'électricité engagées

• Taux d'exécution des dépenses d'équipement relatives au réseau

d'électricité engagées

40 Affaires économiques 10 Activité agricole

1 Qualité du service (Point de vue de l'usager) • A faire agriculture 1


vue du contribuable) • A faire agriculture 2



3 Efficacité socio-économique (point de vue du citoyen) • A faire agriculture 3


• Taux d'exécution des dépenses de fonctionnement relatives aux

activités agricoles engagées

• Taux d'exécution des dépenses d'équipement relatives aux activités

agricoles engagées

20 Activité commerciale (inclus artisanat)

1 Qualité du service (Point de vue de l'usager) • A faire activité commerciale 1


vue du contribuable) • A faire agriculture 2

3 Efficacité socio-économique (point de vue du citoyen) • A faire agriculture 3

4 Taux d'exécution des dépenses de fonctionnement relatives aux activités

commerciales engagées


activités commerciales engagées

• Taux d'exécution des dépenses d'équipement relatives aux activités

commerciales engagées 30 Exploitation et de mise en valeur du domaine forestier et carrière


• A faire 1 - Activité Exploitation et mise en valeur du domaine forestier

et carrière




et carrière





et carrière

4 Taux d'exécution des dépenses d'exploitation et de mise en valeur du

domaine forestier et carrière

• Taux d'exécution des dépenses de fonctionnement relatives aux activités d'exploitation et mise en valeur du domaine forestier et carrière engagées

• Taux d'exécution des dépenses d'équipement relatives aux activités d'exploitation et mise en valeur du domaine forestier et carrière engagées

40 Activités industrielles

1 Qualité du service (Point de vue de l'usager) • A faire 1 - Activité Industrielles


vue du contribuable) • A faire 2 - Activité Industrielles

3 Efficacité socio-économique (point de vue du citoyen) • A faire 3 - Activité Industrielles

4 Taux d'exécution des dépenses relatives aux activités industrielles


activités industrielles engagées


activités industrielles engagées 50 Tourisme

1 Qualité du service (Point de vue de l'usager) • A faire tourisme -1


vue du contribuable) • A faire 2 - Tourisme

3 Efficacité socio-économique (point de vue du citoyen) • A faire 3 - Tourisme

4 Taux d'exécution des dépenses




tourisme engagées

• Taux d'exécution des dépenses d'équipement relatives au tourisme

engagées

50 Soutien 10 Opérations diverses

1 Qualité du service (Point de vue de l'usager) • A faire Soutien opérations diverses -1


vue du contribuable) • A faire Soutien opérations diverses -2

3 Efficacité socio-économique (point de vue du citoyen) • A faire Soutien opérations diverses -3


• Taux d'exécution des dépenses de fonctionnement de soutien

d'opérations diverses engagées

• Taux d'exécution des dépenses d'équipement de soutien d'opérations

diverses engagées 20 Transport collectif

1 Qualité du service (Point de vue de l'usager) • Étendue du service • Indice d'utilisation des véhicules • Taux d'occupation des véhicules du transport en commun régulier • Taux d'occupation des véhicules du transport en commun régulier


vue du contribuable) • Coût par passager • Pourcentage de récupération des coûts

3 Efficacité socio-économique (point de vue du citoyen) • Plaintes par 1000 passagers

4 Taux d'exécution des dépenses relatives au transport public

• Taux d'exécution des dépenses de fonctionnement de soutien en

transport collectif engagées



• Taux d'exécution des dépenses d'équipement de soutien en transport

collectif engagées

60 Ressources humaines 1 Qualité du service (Point de vue de l'usager)

• Nombre de réunion qualité-client - À faire


vue du contribuable) • Évolution de la rémunération totale

• Pourcentage du coût de la formation par rapport à la rémunération

totale 3 Efficacité socio-économique (point de vue du citoyen)

• Plaintes par 1000 habitants concernant les ressources humaines de

la commune

4 Taux d'exécution des dépenses de personnel

• Taux d'exécution des dépenses de fonctionnement de personnel

engagées

5 Valeur des ressources humaines (mobilisation, climat, rendement et développement)

• Durée moyenne des lésions professionnelles • Effort de formation par employé • Nombre d'heures d'absence-maladie rémunérées par employé

• Pourcentage d'employés réguliers par rapport aux effectifs

personnes-année • Taux de lésions professionnelles • Taux de présence au travail des employés réguliers • Taux de roulement du personnel

70 Santé financière globale

4 Exécution du budget • Pourcentage des recettes encaissées sur les recettes budgétées

• Pourcentage des recettes fiscales encaissées sur les recettes totales

budgétées • Taux d'exécution des dépenses de fonctionnement engagées • Taux d'exécution des dépenses d'équipement engagées



• Taux d'exécution des dépenses de fonctionnement liquidées • Taux d'exécution des dépenses d'équipement liquidées • Taux d'exécution des dépenses de fonctionnement ordonnancées • Taux d'exécution des dépenses d'équipement ordonnancées

6 Niveau des dépenses / recettes

• Pourcentage du coût des services communaux par rapport au rôle

d'évaluation • taille financière par habitant • Indice de richesse fiscale • recettes fiscales par habitant • Niveau de service rendu • masse salariale par habitant • Effort d'équipement par habitant • Pourcentage des dépenses d'équipement sur les dépenses totales

7 Endettement et solvabilité

• Endettement de l'ensemble des contribuables par rapport au rôle

d'évaluation • Pourcentage d'endettement (dette/actif) • Pourcentage du loyer annuel de la dette • Pourcentage du service de la dette • Excédent par habitant • Taux d'endettement par habitant • Pourcentage de l'excédent sur les recettes de fonctionnement



Annexe 8

Exemple d’une fiche d’indicateur



Annexe 8 – Exemple d’une fiche d’indicateur

Nom de la commune Nom du programme : Santé financière globale

Objectif stratégique du programme : Améliorer la santé financière....

Nom de l'activité : Santé financière globale

Objectif annuel de l'activité :

Indicateur de performance

Taux de recouvrement des recettes

Dimension de l'indicateur Exécution du budget

Cible annuelle à atteindre

Unité et responsable de la mise en oeuvre

Description de l’indicateur Mesure le pourcentage des recettes encaissées

Unité de mesure Pourcentage

Formule de calcul Recettes encaissées dans le trimestre

Total des recettes budgétées

Numérateur définition Inscrire le total des recettes encaissées au cours du trimestre

Source de l'information du numérateur Livre de comptes nature de recette

Dénominateur définition Inscrire le total des recettes budgétées pour l'année incluant les ajouts et diminutions au budget

Source de l'information du dénominateur Budget détaillé

Aide à l'interprétation

Commentaires

Indicateur Trimestriel et Annuel obligatoire (si obligatoire

inscrire oui) oui Indicateur Annuel obligatoire (si obligatoire inscrire oui) oui



Annexe 9

Détails supplémentaires sur le système d’information comptable



Annexe 9 – Détails supplémentaires sur le système d’information comptable

La comptabilité administrative relative aux dépenses de fonctionnement (excepté salaire)

1. Le livre journal des droits constatés au profit de la collectivité locale ou du

groupement :

Description :

Le livre journal retrace, dans des colonnes distinctes, le numéro d’ordre, la date d’inscription, l’imputation de la créance et son objet, la désignation du débiteur et le montant de la recette (DCP, art 117). Il se constitue à l’aide du deuxième exemplaire des bordereaux d’émission (DCP, art 31) qui récapitulent plusieurs ordres de recette individuels (DCP, art 122).

2. Le livre de comptes par nature de recettes

Description :

Le livre de comptes retrace les sommes à recouvrer par chapitre, article et paragraphe du budget des recettes. Ces opérations sont, le cas échéant, détaillées sur les livres auxiliaires dont le nombre et la contexture sont déterminés selon les besoins des services, par instruction conjointe du ministre chargé des finances et du ministre de l’Intérieur (DCP, art 117). Les ordres de recettes émis par l’ordonnateur établissent les droits constatés au profit de la collectivité locale ou du groupement et ils sont enregistrés sur le livre des comptes (dans des auxiliaires le cas échéant) qui comporte, par rubrique budgétaire (DCP, art 121) :

• Un numéro d’ordre • La date de l’émission • La nature du titre • La désignation de la recette • Le nom du débiteur ou la référence au titre collectif • Le montant de l’ordre de recette • La date d’envoi au comptable chargé du recouvrement • Le numéro du bordereau d’émission sur lequel le titre est porté

3. Le livre d’enregistrement des droits des créanciers

Description :

Le livre d’enregistrement des droits des créanciers décrit sommairement, par rubrique budgétaire ou compte spécial, au fur et à mesure qu’elles se produisent, toutes les opérations d’ouverture, de modification ou de délégations de crédits, d’engagement et de liquidation des dépenses (DCP, art 119).



Procédures :

Les ordonnateurs et sous-ordonnateurs

1. Transmettre mensuellement aux comptables assignataires une situation indiquant par rubrique budgétaire ou compte spécial, tous les crédits ouverts ou délégués et le montant des engagements visés au dernier jour du mois précédent.

Comptables assignataires

1. S’assurer de la concordance des renseignements fournis avec ses propres écritures, 2. renvoyer ladite situation, dûment visée, à l’ordonnateur ou au sous-ordonnateur

concerné. 4. Le livre journal des ordonnances de paiement émises

Description :

Le livre journal des ordonnances de paiement émises est utilisé pour l’enregistrement immédiat et successif, par ordre numérique, de toutes les ordonnances de paiement émises pendant la durée de la gestion (DCP art, 120).

Procédures :

Les ordonnateurs et sous-ordonnateurs

1. Transmettre mensuellement aux comptables assignataires une situation indiquant par rubrique budgétaire ou compte spécial, tous les crédits ouverts et le montant des émissions au dernier jour du mois précédent.

Comptables assignataires

1. S’assurer de la concordance des renseignements fournis avec ses propres écritures, 2. renvoyer la situation visée, à l’ordonnateur ou au sous-ordonnateur concerné.

La comptabilité administrative relative à l’exécution des dépenses d’équipement comprend 2 parties

1. Le livre de crédits ouverts par autorisations de programme (première partie)

Description :

La première partie décrit, par année budgétaire, les autorisations d’engagement données et les crédits ouverts en conséquence de ces autorisations (DCP art, 123). Le livre de crédits ouverts par autorisations de programme décrit par autorisation et par nature de dépense, le montant initial de l’autorisation de dépense, ses modifications subséquentes et son montant définitif. Il décrit en outre, pour chaque autorisation de programme :

• Les engagements nouvellement autorisés pour l’année et qui découlent du montant cumulé des autorisations et des crédits ordinaires accordés au titre de l’année;



• Les paiements nouvellement autorisés pour l’année et qui découlent du montant cumulé des crédits de paiement relatifs aux autorisations de programme des années antérieures, des crédits de paiement correspondant aux autorisations de programme de l’année en cours et des crédits ordinaires accordés au titre de la même année;

• Le montant cumulé des autorisations d’engagement et des autorisations de paiement depuis la première année d’exécution de l’autorisation de programme (DCP, art 123).

2. Le livre de comptes par nature de dépenses d’équipement (seconde partie)

Description :

La seconde partie décrit l’utilisation donnée par les ordonnateurs aux autorisations d’engagement et aux crédits accordés pour l’année budgétaire (DCP, art 123). Le livre de comptes par nature de dépenses d’équipement est tenu par autorisation de programme et par année budgétaire, pour chaque nature de dépense ayant donné lieu à une autorisation distincte.



Annexe 10

Projet d’arrêté sur l’information à produire pour le suivi de l’exécution



Annexe 10 – Projet d’arrêté sur l’information à produire pour le suivi de l’exécution

Ce tableau présente des pistes à considérer pour aider à élaborer un projet d’Arrêté concernant l’information obligatoire à produire en terme de suivi d’exécution.

Demande de la DFL concernant un cadre réglementaire en matière de publication d’information de suivi de l’exécution

Détail de l’information pour élaborer l’arrêté concernant le suivi de l’exécution en cours d’année:

• Qui ?: Les communes • Quoi : Indicateurs de suivi du taux d’exécution de la dépense accompagnés

d’une analyse et interprétation des résultats atteints. Quels indicateurs : à discuter mais nombre restreint

• Quand : Trimestriellement • À qui : À la tutelle, aux élus et à l’interne dans la commune. • Comment : sous forme de rapport • Contenu du rapport : Graphique de l’indicateur, niveau de la cible de

performance, niveau observé de l’indicateur, brève analyse et explication de l’écart entre la cible et le réel, description des défis rencontrés, Mesures correctives le cas échéant.

• Délais : au plus tard 1 mois après l’exécution du mois précédent (voir avec DFL) Détail de l’information pour élaborer l’arrêté concernant le suivi de la performance. Comme discuter précédemment, les communes ne sont pas rendues à cette étape mais voici une suggestion pour le futur :

• Qui ? Les communes. • Quoi : Indicateurs annuels de l’évaluation de la performance. • Quand : annuellement. • À qui : À la tutelle, aux élus, à l’interne et aux citoyens. • Comment : sous forme de rapports pour la tutelle, élus et à l’interne et selon le

meilleur média pour atteindre le citoyen. • Contenu du rapport : Message du président, portrait de la commune, sommaire

exécutif, présentation des programmes, objectifs et unités responsables, analyse des résultats des indicateurs, graphique des indicateurs, niveau de la cible de performance, niveau observé de l’indicateur, brève analyse et explication de l’écart entre la cible et le réel, description des défis rencontrés, mesures correctives le cas échéant.

• Délais : au plus tard le 30 septembre suivant l’année d’exécution.



Annexe 11

Documents reliés à la gestion de la fiscalité locale


Projet de Gouvernance locale au Maroc (GLM) CRC Sogema Noms des conseillers : Geoffroy Groleau, Annie Ouellet, Marc Kamel Annexe 11 - Page 1

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