Action sociale penser le pilotage construire ses tableaux de bord

Pourquoi évaluer, pourquoi manager les politiques publiques, l'action sociale en particulier ? Quelles responsabilités endosser, pour les dirigeants territoriaux, dans le pilotage et la construction des tableaux de bord ? Comment organiser la gouvernance, comment et à qui rendre des comptes ? Ni réponses, ni recettes, ni dogmes, mais une approche fondée sur des chemins territoriaux différents, des expériences, des erreurs, des rectifications reposant sur des valeurs et des convictions. L'ouvrage propose au lecteur de partager ce chemin, cette conviction humaniste et de contribuer à son tour à la mise en œuvre de tableaux de bord, non pas comme de simples outils de pilotage de gestion dogmatique mais comme la « pierre philosophale » des politiques publiques, qui puisse leur donner un sens et conduire sur le chemin du progrès social et de l'émancipation. La détermination et la construction des indicateurs sont des éléments à apprécier pour se doter d'un tableau de bord efficace. Du spéculatif à l'opératif, les auteurs ont voulu décliner, dans cette nouvelle édition, une étude de terrain à travers l'évaluation d'une politique sociale de la prise en charge de la dépendance des personnes âgées à leur domicile.

Action sociale : penser le pilotage, construire ses tableaux de bord

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Alain AnanosAbdelkhalek Boukhatem

978-2-8186-0802-9

Abdelkhalek Boukhatem a commencé sa carrière dans le secteur hospitalier. Ensuite directeur adjoint d'un CCAS, il est aujourd'hui directeur général d'un syndicat intercommunal à vocation unique de restauration. Attaché territorial, il est titulaire d'un master 2 MOSS, a suivi le cycle supérieur de management de l'Inet, promotion 48, et un master 2 Management public territorial. Il est membre de l'ADT Inet.

Alain Ananos, administrateur territorial actuellement en poste en Ile-de-France, a occupé des fonctions de direction générale au sein de CCAS, de communes et de départements. Ancien élève de l'Inet CSM 35, il a fait partie de la « mythique » cinquième promotion du cycle des DG, dont Pierrick Loze a magistralement raconté les aventures dans la presse régionale. Membre de l'ADT Inet, et selon les résultats des congrès, il anime le collectif des cadres dirigeants de l'UGICT-CGT.

[Dessin Une : Patrick Lestienne] www.territorial.frISBN :

d’EXPERTS d’EXPERTSd’EXPERTS


Alain AnanosAdministrateur territorial

Abdelkhalek BoukhatemDirecteur général d'un syndicat intercommunal

à vocation unique de restauration

Avec la collaboration de Claude Delaunay pour la précédente édition

Groupe TerritorialCS 40215 - 38516 Voiron Cedex Tél. : 04 76 65 87 17 - Fax : 04 76 05 01 63Retrouvez tous nos ouvrages sur http://www.territorial-editions.fr

d’EXPERTS783

Mai 2015Référence DE

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ISBN version numérique :ISBN :© Groupe Territorial, Voiron

978-2-8186-0802-9978-2-8186-0803-6

Imprimé par Les Deux-Ponts, à Bresson (38) - Mai 2015Dépôt légal à parution

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Avant-propos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.7

Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.9

Partie 1

Réflexion sur le management et l’action sociale

Chapitre I Manager ou servir ! . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.13

Chapitre II La société intégrale et l’analyse des besoins . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.15

A - La 3e Révolution . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.15

B - Rep(an)ser le management . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.17

C - Sortir de la dictature du chiffre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.18

D - Gestion par les résultats et tableaux de bord . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.20

Chapitre III Faut-il désobéir au New Management Public ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.22

A - Est-il légitime de désobéir en démocratie ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.23

B - Interpréter les données d’un tableau de bord ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.24

Chapitre IV Décider en raison, un impossible territorial ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.25

A - La question sociale et la fracture territoriale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.26

B - Vers un nouveau paradigme économique, social, politique ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.28

Partie 2

Mise en œuvre des tableaux de bord

Chapitre I L’évaluation, un outil stratégique au service d’un projet politique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.33

A - Identifier le contexte et le cadre de la démarche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.33

B - Présentation du tableau de bord de l’action sociale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.34

Chapitre II Organiser le changement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.37

A - Un scénario en trois actes pour se préparer au changement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.37

1. Premier acte : passer de l’administration à la gestion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.372. Deuxième acte : admettre les trois invariants de la démarche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.373. Troisième acte : réintroduire le public dans l’organisation : l’enjeu démocratique du changement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.38

B - Manager la démarche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.40

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Chapitre III Adaptation du service public aux besoins de l’environnement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.44

A - L’analyse des besoins . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.44

B - Des spécificités dans la relation utilisateur/production publique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.46

C - Open Data et démocratie ouverte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.47

Chapitre IV Organisation générale d’un tableau de bord de l’action sociale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.49

A - Données relatives aux politiques d’action sociale de la collectivité territoriale . . . . . . . . . . . . . . . . . p.50

B - Données relatives aux populations et à leurs qualités . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.51

C - Données relatives à la société locale et à ses mutations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.52

D - Données relatives aux partenariats interne et externe à la collectivité territoriale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.53

E - Données relatives aux ressources humaines et financières . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.53

F - Données relatives aux effets de l’action sociale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.54

Chapitre V Les indices et les indicateurs dans le TBAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.56

A - Les indices et les bilans . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.56

B - La prospective et la décision . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.60

C - La mise en œuvre du tableau de bord de l’action sociale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.61

1. La demande, expression du besoin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.612. Demandes recevant une réponse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.613. Demandes non traitées . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.624. Demandes potentielles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.62

Partie 3

Cas pratique

Chapitre I Conduire l’évaluation d’une politique en direction des personnes âgées . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.65

A - Le cadre de la démarche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.65

B - État des lieux (données démographiques) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.66

1. Disparités régionales et socioprofessionnelles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.672. L’espérance de vie sans incapacité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.673. Les besoins de nos aînés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.674. Un scénario futur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.67

C - Le rapport Laroque, précurseur des politiques publiques en direction des personnes âgées p.68

D - La construction progressive de l’aide à domicile aux services à la personne . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.69

E - Les caractéristiques de l’offre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.71

1. Différents modes d’intervention . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.712. Regard croisé sur le mode d’intervention et la forme juridique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.72

F - Pertinence du mode d’intervention . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.72

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Chapitre II Définitions et concepts de la dépendance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.74

A - La vieillesse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.74

B - La dépendance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.75

1. La transposition de ce concept . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.762. Différentes formes de la dépendance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.78

C - Mesure et évaluation de la dépendance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.79

1. L’échelle des activités de la vie quotidienne (activities of daily living) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.792. L’échelle des activités instrumentales de la vie quotidienne (instrumental activities of daily living) . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.793. L’échelle de mesure officielle en France : la grille AGGIR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.814. Traduction financière . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.835. Langage commun . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.83

Chapitre III Modalités et étude pratique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.84

A - Résultats des entretiens avec les professionnels . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.84

1. Le service prestataire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.842. La dépendance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.853. La multiplicité de la dépendance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.85

B - Relation entre les formes de dépendances . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.85

1. Recherche des interdépendances . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.862. Indicateur des données pour un repérage des formes de dépendances . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.873. Présentation des résultats . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.884. Cadre conceptuel à travers la théorie des typologies . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.905. Tableau de synthèse d’une typologie de la dépendance au domicile . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.906. Effets et relations entre les différentes formes de dépendances . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.91

Chapitre IV Scénario modèle Coscevo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.94

A - Les acteurs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.96

1. Personnel d’encadrement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.962. Personnel intervention . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.96

B - Les variables . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.96

C - Les événements . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.96

D - Les processus. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.96

E - Les signaux faibles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.97

1. Le cinquième risque dépendance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.972. Le rapport actif/inactif . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.97

F - Les boucles de rétroactions régulatrices . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.98

1. La gestion des emplois et compétences . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.982. La régulation des prises en charge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.98

G - Les boucles de rétroactions exacerbatrices . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.100

Chapitre V Intérêt managérial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.101

Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.103

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Sommaire

Annexes

Annexe I Guide d’entretien. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.107

Annexe II Produire un service, accueillir dans un bâtiment administratif . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.109

Annexe III Les centres communaux d’action sociale, outils de changements des politiques publiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.115

Annexe IV Adapter le CCAS aux enjeux d’aujourd’hui . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.117

Annexe V Fracture sociale – fracture territoriale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.126

Annexe VI Éléments de vocabulaire relatifs à l’intégration . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.130

Avant-propos

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Avant-propos « Admettre que la vie de l’Humanité puisse être dirigée par la Raison, c’est nier toute possibilité de vie. » (Tolstoï) « Notre vraie nationalité, c’est l’Humanité. » (H.G. Wells)« L’individu qui pense contre la société qui dort, voilà l’histoire éternelle, et le printemps aura toujours le même hiver à vaincre… » (Alain) « Les secours publics sont une dette sacrée. La société doit la subsistance aux citoyens malheureux soit en leur procurant du travail, soit en assurant les moyens de subsister à ceux qui sont hors d’état de travailler. » (Déclaration des droits de l’homme)

Introduction

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Introduction Les politiques publiques « sociales » ne sont pas un « gros mot », une incongruité ; elles sont l’ensemble des sys-tèmes qui ont pour finalité de protéger les individus contre les effets et les impacts financiers et moraux des risques sociaux : maladie, invalidité, maternité, chômage, exclusion, vieillesse, enfance…L’impôt finance une partie du budget, manifestant ainsi la volonté collective de faire société. L’autre partie est finan-cée par les cotisations sociales, redistribution de la valeur ajoutée produite par les collectifs de travail (salariés + entreprises).Les évolutions des politiques publiques « sociales » ont toujours eu lieu à l’issue de cycles où la Nation avait eu à faire face à une crise majeure : après la guerre de 1870 et la Commune, après la guerre de 1914-1918 et après la guerre de 1939-1945.Notre politique publique actuelle est fondée sur le programme du Conseil national de la Résistance. À la Libération, les réformes mises en place (organisation de la Sécurité sociale) se situent dans cette continuité de construction du triptyque républicain « Liberté, Égalité, Fraternité », dont la solidarité est la déclinaison pour réaliser le vivre ensemble, le contrat social.Certes, la construction de la Nation en France a et s’est toujours accompagnée d’une action préalable de l’État. Un État providence pour lutter contre le paupérisme et pallier les défaillances du patronat social, des Églises, des organisations ouvrières et résoudre la question sociale en préservant la Nation.Cette conception de l’État et de la Nation fait l’objet de critiques, notamment des idéologues libéraux anglo-saxons qui mettent l’accent sur l’initiative individuelle, les libertés individuelles plutôt que sur la solidarité, et qui de ce fait mettent l’accent sur l’effet soi-disant négatif des prélèvements sociaux élevés. D’où l’importance de bien mener la bataille des indicateurs pour définir ce qu’il convient d’évaluer. Le rôle de l’État a donc toujours été important. Si son intervention est légitime, quel sens donner à son intervention ? Quelle est sa fonction ? Arbitre du bien public ? Employeur ? Puissance de tutelle ?Pour être la clé de voûte d’un système, encore faut-il que les autres pierres du système puissent trouver leur place.En effet, sans partenaires sociaux représentatifs et responsables, sans contrat social négocié, il n’y a pas d’adap-tations possibles de la démocratie sociale et du paritarisme. Sans dialogue avec les territoires, la décentralisation et la réforme territoriale ne peuvent apparaître comme poursuite des transferts de charges au prétexte que les col-lectivités territoriales sont des lieux de proximité et de solidarité. Les inégalités entre territoires posent la question de l’action correctrice de l’État.Enfin, les résultats successifs des différentes élections ainsi que l’analyse des évolutions de l’opinion interrogent sur la fracture civique en cours. Trois fractures semblent aujourd’hui disloquer notre édifice : fracture sociale, fracture territoriale, fracture civique.La question sociale, au cœur des débats, pose le cadre de la cohésion. Elle mélange la question de la singularité, l’assurance individuelle et la solidarité, elle donne sens à la dimension de citoyenneté, elle donne sens à la Nation, à la République.En France, la construction de la Nation demeure liée à la construction de l’État ; les deux sont indissociables ; l’État précède la Nation, il développe le sentiment national. La Révolution, à partir de 1793, va devenir centralisatrice, mais ce qui préside les travaux de 1789 fondés sur l’abandon des privilèges personnels lors de la Nuit du 4 août, c’est la disparition des privilèges territoriaux.J. Godechot1 rappelle la puissance du décret du 9 novembre 1789, notamment de son article 10, en soulignant que les révolutionnaires veulent certes l’ordre, l’efficacité, la simplification, mais ils tiennent surtout à supprimer l’esprit provincial ennemi du progrès.Plus concrètement, la libération des forces du marché suppose la destruction des archaïsmes pour permettre la libre circulation des marchandises, la libre entreprise, celle du commerce et de l’industrie, et elles s’opposent dans la conjoncture d’alors (comme dans celle d’aujourd’hui) aux traditions locales (…). La Révolution2 est marquée dès le premier texte de la Constituante par la question territoriale de la nouvelle carte administrative de la France.

1. Les institutions françaises sous la Révolution et l’Empire, Puf, 1951.2. Révolution et décentralisation, le système administratif français et les principes révolutionnaires de 1789, sous la direction de Jacques Moreau et

Michel Verpeaux, Économica, 1999.

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Introduction

Chacun se souvient de l’affrontement entre Sieyès, Thouret porteurs du projet d’un découpage organisé à l’équerre et au double décimètre (81 départements exactement carrés, à la même superficie, découpés en districts, cantons tout aussi carrés et dont la population moyenne était déterminée par la volonté générale et centrale) et Mirabeau qui défendait les droits à la géographie humaine et à l’histoire, la journée de cheval remplaçant à l’issue des débats parlementaires l’équerre.Malgré ce compromis, le territoire indivisible est découpé aussi uniformément que possible, le rationnel doit remo-deler le réel. Le troisième acte de la réforme qu’entend conduire Manuel Valls est bien dans la puissance rénovatrice de 1789 visant à créer les conditions d’une nouvelle impulsion libérale à front renversé. Hier, le nationalisme autrefois valeur révolutionnaire est devenu le fer de lance de la réaction, la gauche réalise le programme néolibéral de Giscard, enchaînant les réformes sociétales et démantelant les droits sociaux considérés comme archaïques.Est-ce la fin, dans cette Europe néolibérale, du contre-système républicain qui affirme l’égalité destructrice des « privilèges », donc des « particularismes », qui allait du particulier à l’universel, du concret à l’abstrait, du réel au rationnel ? De cet État dont la laïcité est constitutionnellement garantie et dont l’organisation administrative demeure encore unitaire ?C’est peut-être le propre de la réécriture ou peut-être de la crise du sens qui frappe les politiques publiques que de rendre ardu l’exercice de définition de l’objet.Aussi, il paraît difficile de se tenir au seul mode opératoire, à la boîte à outils, au périmètre consensuel et délimité sans aborder d’autres questions.Ces dernières n’ont à première vue rien à voir avec l’objet, voire avec l’impulsion d’achat, mais elles ont quand même à voir tant les pressions du New Management Public, des ratios financiers, de la crise en général délitent les politiques publiques.Toutefois, les outils d’évaluation doivent contribuer et répondre à la redevabilité (et par là même à l’utilité) de l’action publique à laquelle nous sommes tous soumis :

Article 15 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen « La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration. »

Aussi, dans la continuité d’une réflexion sur le management et l’action sociale, sur les tableaux de bord, la mise en perspective d’une évaluation d’une politique publique de l’aide à domicile auprès de personnes dépendantes rendra plus lisibles l’utilisation et l’appropriation d’outils de pilotages managériaux

Partie 1 - Réflexion sur le management et l’action sociale 11

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Partie 1 Réflexion sur

le management et l’action sociale


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Chapitre I Manager ou servir3 !

« Il faut être riche pour hériter. Les pauvres n’ont pas de parents. » (Baltasar Gracian, El Criticon)

Marathonien de la fonction publique, produit de la méritocratie républicaine, c’est cette sentence de Gracian qui m’a fait prendre conscience de ce paradoxe lors d’un conseil d’administration de l’ADT Inet au cours duquel nous échangions une nouvelle fois des affronts à la raison, des camouflets à la justice que les évolutions en cours sont en train de produire au sein de nos collectivités.Baltasar Gracian, auteur de L’art de la prudence,4 finit sa vie en exil et chacun sait pour nos fonctions dirigeantes le risque d’apparaître « hors norme ».« Que peut faire de mieux un homme dans sa vie ? Transformer en conscience une expérience aussi large que possible. », répond André Malraux, dans L’Espoir.Je convoque ici Malraux pour appréhender la question éthique et morale de notre fonction de dirigeant, consen-tir à quelques explications personnelles pour justifier de ce texte et expliquer pourquoi, reprenant ainsi Gramsci, il convient de haïr l’indifférence, c’est-à-dire de haïr l’acceptation des choses comme elles vont et de détester la confiance faite aux experts – qui n’est autre que la paresse qui contribue au cours des choses quand elle ne se contente pas de la justifier.5

« Certes, je sortirai, quant à moi, satisfait D’un monde où l’action n’est pas sœur du rêve ; Puissé-je user du glaive et périr par le glaive !

Saint Pierre a renié Jésus… Il a bien fait ! » (Charles Baudelaire, Les Fleurs du mal)

Tout ce long préalable pour exprimer ma passion de la République, Une et indivisible, laïque, démocratique et sociale, se réclamant de son origine révolutionnaire, pratiquant la liberté, l’égalité et la fraternité sans laquelle la solidarité ne serait qu’une charité. Pour cesser aussi de consentir à l’air du temps, à l’Europe sociale oubliée, à la révolution technologique annonçant une humanité achevée, à l’impossible destin des « gens de peu »6 confrontés aux humeurs des boursiers, à cette bataille des mots galvaudés qui faisait dire à Joseph Goebbels : « Le jour où les mots n’auront plus de sens, nous aurons gagné. » L’Inet7, des apprentissages, dans quel but ? En étant cet espace unique de temps et de lieu où sont rassemblés des hommes et des femmes en quête du bien public, d’horizons variés, qui ne se seraient jamais parlé et écoutés, qui n’auraient jamais partagé leurs savoirs et compétences, l’Inet se doit d’être un passeur qui accompagne les agents publics à s’ouvrir à eux-mêmes, au chan-gement et aux transformations que suppose la mise en œuvre des politiques publiques. Si le cycle de direction générale et le cycle supérieur de management répondent à cet enjeu, la formation initiale apparaît devoir être revue afin de réintroduire le champ du bricolage et du doute dans la formation initiale.Le bricolage au sein des collectivités territoriales est divers, mouvementé, et renvoie le A+ à l’inachevé et au doute, même si l’inachèvement n’a pas le même sens pour le A+, l’élu ou l’agent de la collectivité.

3. Ce titre reprend le titre d’un ouvrage collectif de l’Institut de recherche de la FSU, publié aux éditions Syllepse en 2011, Manager ou servir : les services publics aux prises avec le nouveau management public.

4. Gracian Baltasar, L’art de la prudence, Rivages Poche, n° 116, 1194.5. Gramsci Antonio, Pourquoi je hais l’indifférence, Rivages Poche, n° 746, 2012.6. Sansot Pierre, Les gens de peu, Quadrige, Puf, 2009.7. Institut national des études territoriales.

Partie 1 - Réflexion sur le management et l’action sociale14

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De mes expériences franc-comtoises, je retiens Henri Huot qui fut adjoint au maire, fondateur du minimum à vivre et qui, s’adressant à une jeune bisontine qui venait d’avoir son bac, lui souhaitait « une ambition ouverte à la vie et qui intègre avec aisance les joies et les peines quotidiennes dans un solide équilibre (…)– Et le bonheur ? me diras-tu.– C’est vrai, je n’en ai pas parlé, car je crois qu’on ne le trouve qu’en ne le cherchant pas ou en cherchant celui des autres (…). »8

En suivant la formation initiale, l’élève commence un cheminement ponctué de voyages à l’intérieur de collectivités et de lui-même lui permettant de revoir ses certitudes, d’acquérir des savoir-faire dans le seul but de se construire pour devenir agent public.

Je retiens aussi Proudhon9 qui écrivait : « La liberté est égalité parce que la liberté n’existe que dans l’état social, et que hors de l’égalité il n’y a pas de société.

La liberté est anarchie, parce qu’elle n’admet pas le gouvernement de la volonté, mais seulement l’autorité de la loi, c’est-à-dire de la nécessité. La politique est science de liberté : le gouvernement de l’homme par l’homme, sous quelque nom qu’il se déguise, est oppression ; la plus haute perfection de la société se trouve dans l’union de l’ordre et de l’anarchie. (…) Jeune homme que la corruption du siècle indigne et que le zèle de la justice dévore, si la patrie vous est chère et si l’intérêt de l’humanité vous touche, osez embrasser la cause de la liberté. Dépouillez votre vieil égoïsme, plongez-vous dans le flot populaire de l’égalité naissante ; là, votre âme retrempée puisera une sève et une vigueur inconnues ; votre génie amolli retrouvera une indomptable énergie ; votre cœur, déjà flétri peut-être, rajeunira. Tout changera d’aspect à vos yeux épurés : des sentiments nouveaux feront naître en vous de nouvelles idées ; religion, morale, poésie, art, langage. » « Ce qui vient au monde pour ne rien troubler ne mérite ni égards, ni patience. » (René Char, Le Poème pulvérisé)

8. Henri Huot, un visionnaire de l’action sociale, Ville de Besançon.9. Proudhon Joseph, Qu’est-ce que la propriété ?, Livre de poche, 2009.


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Chapitre II La société intégrale10 et l’analyse des besoins

A - La 3e Révolution Françoise Laborde, alors membre du CSA, lors de l’un de nos échanges en octobre 2014, me faisait part des enjeux de la révolution numérique, de ses outils, de ses étapes, de ses chemins et du sens des valeurs qui nous unissent : Nous sommes en train de vivre, observait-elle, une révolution d’une ampleur unique qui sera sans doute dans l’histoire de l’humanité de la même importance que la découverte du feu il y a presque 800 000 ans par l’homo erectus, ou celle de l’invention de l’écriture par les Sumériens en Mésopotamie il y a 6 000 ans. La révolution que nous vivons est plus profonde que l’invention de l’imprimerie par Gutenberg et évidemment que celle de la révolution industrielle du XIXe siècle. Elle est inégalée par son ampleur et sa rapidité de propagation. La révolution numérique est en train de modifier non seulement notre façon de consommer des biens matériels ou immatériels, mais aussi notre mode de penser, de réfléchir, d’interagir, et donc nos valeurs. C’est donc un nouveau paradigme. Trois étapes marquent cette révolution et produisent des modifications sémantiques, philosophiques, politiques. La première remonte aux années 60 ; c’est celle de la performance informatique grâce à la puissance de calcul des superordinateurs qui occupaient des armoires entières. On pouvait obtenir une capacité de calcul exception-nelle qui s’approchait des fonctions cognitives de l’homme. Cette puissance de calcul sera miniaturisée par la Nasa pour la conquête spatiale…, lançant l’humanité dans d’autres frontières et d’autres conquêtes comme l’illustre magnifiquement en 1968 Stanley Kubrick dans son film parabole 2001 Odyssée de l’espace, et qui est un des plus grands chefs-d’œuvre du cinéma… En 1970, des aventuriers, des aventureux, des ingénieurs fous bricolaient dans leur garage des interfaces graphiques conviviales pour Apple qui allaient devenir des Macintosh, et inventaient des systèmes d’exploitation et des logiciels qui allaient devenir, sous la marque Windows, la bureautique la plus vendue au monde. C’est l’âge aussi des premières concrétisations de l’intelligence artificielle qui débouche chez IBM sur l’ordinateur Deep Blue, capable de vaincre le champion d’échecs Gary Kasparov en 1997. Le deuxième acte de cette révolution fut l’arrivée du World Wide Web en 1990 qui a transformé l’Internet, une tech-nologie d’interconnexions, de réseaux d’ordinateurs inventée par les militaires américains, en cyberespace grossis-sant à une vitesse exponentielle. En 1981, 213 machines étaient connectées dans le monde, aujourd’hui le cyber espace planétaire pèse 7 milliards de terminaux connectés, soit à peu près autant que d’individus sur la planète. Si l’on devait faire une comparaison, on pourrait dire que cette 2e phase de la révolution numérique est aussi proche des ambitions utopiques des encyclopédistes du XVIIIe siècle : rassembler tout le savoir humain. L’objectif est défini par Voltaire en 1774 dans son Éloge de l’encyclopédie qu’il décrivait comme « un magasin de toutes les choses utiles auxquelles toute l’humanité devrait avoir accès », une sorte de web avant l’heure donc. C’est au cours des années 90 que se développe cette idée de nouvelle forme de communication et de culture. C’est le moment sans doute ou cette ambition égalitaire, « mon point de vue vaut ton point de vue », trouve sa consécration. Dans les années 2000, on passe à l’essor du web 2.0C’est le web « participatif » ou « contributif » dont les réseaux sociaux comme Facebook et Twitter sont devenus l’emblème. Création de statut, partage de photos, blog, on s’échange tout dans cette forêt qui a parfois des allures de jungle. Et ce, grâce à l’émergence de la mobilité. Smartphone, tablette, les nouveaux terminaux mobiles et tactiles permettent à tous de rester connectés en permanence. Mais apparaissent aussi les aspects obscurs de ces tech-nologies formidables : tout et n’importe quoi peut se dire, se trouver, se colporter sur le web : le vrai, le faux, l’à-peu-près. Ce web 2.0 qui se voulait celui du lien social est aussi celui de la rumeur, des excès et de la cybercriminalité. Et c’est la troisième phase de la révolution que nous vivons aujourd’hui, ce web 3 qui est celui du big data.Qu’est-ce que le big data ? C’est la donnée personnelle, ce sont vos ou nos habitudes. Toutes ces données forment la masse plus ou moins liée de ce qu’il est convenu d’appeler « big data », définie traditionnellement par 4 V : Volume, Vélocité, Variété et Véracité. Ce qu’il faut bien comprendre c’est que ces données ne proviennent pas de nulle part et ne sont pas produites ex nihilo. Si la masse volumineuse de données existe, c’est bien grâce au 2,7 milliards

10. Lagrangé Cédric, La société intégrale, Climats, 2009.


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d’internautes dans le monde. Il existe des centaines d’algorithmes qui sont utilisés pour les systèmes de recom-mandation. La plupart relèvent de concepts mathématiques avancés qui requièrent trois étapes :- la première consiste à recueillir de l’information sur l’utilisateur ;- la deuxième consiste à bâtir une matrice ou un modèle utilisateur contenant l’information recueillie ;- la troisième consiste à extraire à partir de cette matrice une liste de recommandations. La société américaine Netflix est un exemple exceptionnel de ce que l’on peut faire avec un immense catalogue de films et un immense vivier de clients.Le nouveau client de Netflix, dès son inscription, sera interrogé pour savoir s’il préfère les films d’action, les docu-mentaires, les programmes pour enfants. Son comportement sera passé à la loupe : est-il un binge watcher (comme on dit binge drinking), c’est-à-dire un téléspectateur compulsif capable de regarder à la suite dix épisodes de sa série préférée ? Ou au contraire un actif pressé… En fonction des réponses fournies, Netflix propose au consom-mateur ce qui correspond à ses désirs, à ses habitudes…, ce qui pose évidemment la question du libre arbitre et de l’intrusion de ces sites dans nos choix… Netflix a mis au point 7 000 critères qui permettent d’affiner au plus près vos goûts en fonction de l’heure, de la saison. Chaque année, Netflix analyse 300 millions d’heures de visionnage. 800 personnes travaillent à décrypter vos comportements. L’arme absolue de Netflix, c’est sa capacité permanente à renouveler son algorithme et à s’adapter en fonction des goûts de son public.En outre, toutes les informations qui sont collectées sur les clients de Netflix sont utilisées pour modifier la fabrica-tion des fictions. C’est le cas de House of cards. Netflix s’inspire aussi de vos habitudes collectées sur les réseaux sociaux comme Facebook qui, avec 1,3 milliard de membres représente le premier pays de la planète, comme le dit son fondateur Mark Zuckerberg. À ce stade de l’échange, il était clair que les tableaux de bord, l’analyse des besoins sociaux et la construction des politiques publiques apparaissaient comme dépassés. D’autant plus que Françoise Laborde poursuivait en ces termes : « La révolution d’aujourd’hui, c’est le web sémantique… Le web sémantique, c’est la capacité du web à analyser les mots-clefs, à les combiner et à les associer pour obtenir une variation infinie de réponses, après quoi le moteur de recherche sélectionnera les réponses les plus pertinentes. L’idée de base est de reproduire le fonction-nement caractéristique de l’esprit humain en imaginant des machines capables de fonctionner par association et non plus selon le modèle classique de l’indexation. Le web sémantique, ou « langage naturel », est le Saint-Graal sur lequel planchent les chercheurs depuis quelques années. Pour un de ses théoriciens, Tim Berners-Lee, l’objectif est de parvenir à un web intelligent, où les informations ne seraient plus stockées mais comprises par les ordina-teurs. » Et Françoise d’insister : « La sémantique appliquée au web permet non seulement à la machine d’analyser le « sens » mais aussi « la famille du sens ». Ainsi devient-elle « intelligente », « pertinente », de plus en plus. La puissance de ces moteurs est telle qu’ils analysent en temps réel nos recherches. Ils « savent » quel chemin nous prenons, ils mémorisent nos pas, nos durées de connexion sur telle ou telle page, nos hésitations, nos doutes, nos associations d’idées… Bref, ils connaissent tout, absolument tout de notre mode de pensée et peuvent les reproduire et les enrichir à l’infini. La puissance de ces moteurs Internet dirige nos choix, balise un chemin que nous n’avions pas l’intention de prendre… Ces moteurs anticipent nos désirs…, ils réfléchissent à notre place. » Toutefois, selon elle, tout ne serait pas perdu si nous laissons place à la sérendipité. Comme l’écrit le sociologue Dominique Cardon dans La démocratie Internet11 : « Les internautes découvrent en navi-guant sur les pages de leur proche ce qu’ils cherchaient sans y avoir pensé à l’avance. » ; c’est cela que désigne le terme de sérendipité. Faire d’heureuses découvertes non préméditées que les Québécois traduisent par « fortuité », caractère de ce qui est fortuit, lié au hasard. La sérendipité ou la fortuité, c’est la découverte que l’on fait par hasard. La linguiste Marie-Anne Paveau12 la décrit comme « la capacité à exploiter un réseau de nœuds qui sont autant de carrefours à partir desquels on choisit sa route par hasard ». Ce serait « l’art de trouver sans chercher mais en usant de sagacité ». Un hasard qu’il faut savoir rendre productif et utile par un esprit ouvert et prêt à accepter ces découvertes inattendues. Comme l’affirme Louis Pasteur, « le hasard ne favorise que les esprits préparés ». C’est l’espace de liberté et de facteur humain dans ce qui est déterminé par la machine et l’intelligence artificielle. Dans leurs thèses, deux chercheurs, Olivier Ertzscheid et Gabriel Gallezot, présentent la sérendipité comme un allié dans la recherche documentaire. Paradoxe souligné dans le titre de leurs travaux : Des machines pour chercher au hasard et Chercher faux et trouver juste13.

11. Cardon Dominique, Démocratie Internet, promesses et limites, Seuil-La République des idées, 2010.12. Textualités numériques, Itinéraires, dir. M.A. Paveau, LTC, 2013/3.13. Ertzscheid O., Gallezot G., Des machines pour chercher au hasard, archive sur serveur Hal, 2004 ; Ertzscheid O., Gallezot G., Chercher faux pour

trouver juste, archive sur serveur Hal, 2003.


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Et Françoise de conclure : « Les nouvelles questions que pose cette révolution numérique sont infinies et doivent « challenger » tous nos modes de pensée et notre conception du monde. Elles doivent nous pousser à rechercher toujours le sens de nos valeurs, dans ces nouvelles logiques. »

B - Rep(an)ser le management Ces éléments de contexte doivent nous conduire à repenser le management de la démarche et plus largement à requestionner au-delà même de cette démarche opérative de manager.14 Aujourd’hui, à tous les échelons de nos organisations territoriales, la pensée manageante est présente. Planifier, organiser, contrôler, ces trois mots-clés de la pensée manageante aussi anciens que les tables de la loi sont les nouveaux mots-clés des managers. En fait, rien de nouveau ; planifier, organiser, contrôler ont été et sont depuis toujours les supports de toutes les organisa-tions ; il suffit pour s’en convaincre de voir le succès d’ouvrages comme L’Art de la guerre de Sun Zi15 ou comme le « Traité des cinq roues »16. Le management n’est pas une science, contrairement à ce que l’on apprend dans les formations initiales ; c’est plutôt un art du bricolage, une pensée de la contingence.17

Sept constantes semblent constituer les fondements du management :- le manager sert à traverser la mer, entre le dire et le faire, il y a la mer à traverser. Autrement dit, le manager sert à

assurer une convergence entre le fonctionnement réel et le fonctionnement désiré par les dirigeants ;- le manager gère des temps organisés à partir de verbes d’action : prévoir, organiser, faire faire, contrôler ;- le manager gère les temporalités différentes des parties prenantes de l’organisation, les harmonise ;- si tout est management, il faut différencier le macromanagement (décisions stratégiques, fixation des politiques

générales) du micromanagement (animation d’une équipe, encadrement de proximité) ;- le manager compose une alchimie entre le hard (ratios, chiffres, procédures) et le soft (intelligence des situations,

relations humaines) ;- sans objectifs, le manager est comme un canard sans tête, et très vite il risquera la sienne ;- pas de dogme en management, pas de rationalité dominante, chacun se construit une rationalité d’opportunité à

partir de l’analyse de situation (enjeux et opportunités de la situation).Les dirigeants sont confrontés à un moment clé, avec d’un côté la transformation des organisations impactées par les technologies de l’information, de l’autre une dislocation du lien social et un effritement des collectifs de travail. Ces deux mouvements doivent les conduire à changer leur vision des organisations et à repenser les modes opératoires. Frédéric Petitbon, associé IDRH18, observe que pour accepter les évolutions, il faut y trouver « son sens », celui qui permet de l’expliquer auprès de ses équipes, auprès de ses proches, de ses collègues. Ce qui demande un travail d’échange et de traduction de tous les instants : Quel est le sens pour le métier ? pour l’incarnation des valeurs pro-fessionnelles ? Quel est le sens de la plus-value durable pour l’intérêt général ? du plaisir au travail ? des échanges avec chacun pour se construire et construire le collectif de travail ?Comment repenser et transformer le management dans cet environnement incertain et toutefois marqué par le dogme du New Management Public ? Comment réimplanter des tableaux de bord porteurs de sens ?Sept conditions semblent devoir être réunies pour répondre à ces questions19 :- une définition précise, priorisée et partagée des enjeux de développement du management ;- un choix pertinent des différentes modalités de développement ;- une rigueur dans la conception et une exécution sans faille par des professionnels expérimentés ;- une veille active sur la cohérence et l’articulation des différents dispositifs ;- une implication forte du groupe dirigeant ;- un temps long pour assurer une pérennisation qui redonne des repères, supports d’autres changements ;- penser à l’humain et mettre en œuvre les chantiers RH d’accompagnement qui s’imposent.

14. Rodin E., L’horreur managériale, gérer, instrumentaliser, détruire, L’Échappée, 2007.15. Sun Zi (Tsu), L’art de la guerre, Guy Trébaniel éditeur, 2011.16. Miyamoto Musashi, « Le traité des cinq roues », in Spiritualités vivantes n° 39, Albin Michel, 1983.17. Morin P., L’art du manager, de Babylone à l’Internet, Éd. d’Organisation, 1997.18. [email protected], La lettre IDRH n° 26, 2009.19. Thierry Gérard, IDRH, n° 26, 2009.


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Source : Guide de la planification et du suivi et de l’évaluation axés sur les résultats, PNUD, 2009.

C - Sortir de la dictature du chiffre20

Disons-le, l’évaluation, malgré tous nos efforts, demeure plus un « gadget », un objet de recherche qu’une pratique politico-administrative. Globalement, les politiques ne s’y intéressent pas du fait de la structure du pouvoir.À ce désintérêt s’ajoute la vision du monde qu’ils portent, encore structurée par des approches dogmatiques néo-classiques, néolibérales, dans lesquelles la suppression de l’État, ou du moins un État minimum, suffit au bonheur des hommes. Cette conception d’un État minimum, voire absent, est celle qui prévaut encore au niveau de l’Union européenne. Ainsi, toutes les réformes deviennent des impossibles et des impensés, procédant d’améliorations sectorielles, séparant le travail sur la qualité de la gestion de la réflexion stratégique sur le rôle de l’État, donc des collectivités territoriales. Fabien Galzin observe que l’évaluation se développe à partir d’une approche qualité reposant sur quatre principes : primauté du client, objectif d’efficience économique, maîtrise de l’ensemble des processus, adhésion des travailleurs. La satisfaction immédiate du « client » devient le seul objectif du politique qui à la suite va renforcer son approche marketing des politiques publiques et des stratégies de fidélisation. En conséquence, une conjugaison répétée de la somme des intérêts particuliers qui ne composeront jamais une politique publique. Ce type de stratégie induit une maîtrise des processus en action dans l’organisation du travail, et donc la mise en place de procédures d’éva-luation, articulées avec une démarche de contractualisation de type objectifs/résultats. L’évaluation, observe alors F. Galzin, devient un contrôle permanent, soit par une autorité extérieure qui évalue le travail et impose ses critères pour améliorer vos tâches21, soit par l’auto-évaluation, l’autocontrôle. Ce modèle de rationalisation du travail s’impose ; l’État est désormais piloté comme une entreprise, la gouvernance s’impose et il s’agit d’éviter la faillite. L’idéologie gestionnaire domine, l’élu n’est plus porteur de sens, il se vend comme un produit, la politique se met au service du citoyen comme le vendeur au service du client.La bataille de l’évaluation doit être gagnée pour redonner le pouvoir aux hommes et sortir du dogme des bons chiffres, des bonnes pratiques établies par des savants experts.

20. Galzin F., op. cit., p. 49, L’Harmattan, 2008.21. Jonckeere L., « Tomber de la cocotte du contrôle dans le feu sacré de la croissance », in Quarto 85, Évaluation, symptôme, angoisse, p. 39, 2006.


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Les axes fondant une gestion par résultats22

Source : Le Dictionnaire encyclopédique de l’administration publique.

La question qui demeure et qui doit être posée par rapport à la rhétorique de la performance et du caractère sacré du chiffre est celle du sens de la politique publique. Autrement dit, le sens donné (« Faire Nation », « Faire République »), dans un ensemble large (« Une Europe sociale et laïque »), doit être le cadre d’élaboration des indicateurs permet-tant l’évaluation de la politique publique ciblée. En résumé, une politique n’est évaluable que si elle répond à 6 conditions23 préalables : Elle poursuit des objectifs et des résultats définis :- des objectifs clairement identifiés, recensés et formalisés ;- des objectifs hiérarchisés et des priorités clairement affichées ;- des résultats attendus qualifiés et exprimés en termes quantifiables, mesurables. Elle est formulée en termes de « programmes », plans d’actions… :- un programme est un cadre organisationnel et opérationnel qui regroupe des actions et des moyens (dispositif

de production) ;- une politique est un ensemble de programmes cohérents, clairement définis et liés entre eux (processus). Elle se fonde sur une réflexion sur les liens logiques, ou liens de causalité, entre les actions définies dans les pro-grammes et les objectifs poursuivis / les résultats attendus :- quel est l’enchaînement qui mène des actions aux effets ?- sur quelle théorie de l’action ou du changement social se fonde la politique ?- que se passerait-il en l’absence de la politique ?- comment tenir compte des autres causes susceptibles d’entraîner des effets sur les résultats attendus ? Reconstitution et analyse logique de la politique (ou de sa théorie)- description analytique, contexte ;- théorie d’action, raisonnement causal, hiérarchie des objectifs ;- éléments constitutifs : inputs, process, outputs, outcomes. Il existe un système d’information cohérent autour de la politique à évaluer :- tableaux de bord, indicateurs… ;- données « physico-financières » sur le budget, l’activité, les bénéficiaires… Les responsables (élus) et gestionnaires (administration) de la politique et des programmes sont sensibilisés à son évaluation :- différencier l’évaluateur du gestionnaire de la politique ;- informer et communiquer sur l’évaluation ;- intégrer l’évaluation dans leur système de valeur ;- présenter l’évaluation comme moyen de connaissance et d’aide à la décision (outil de l’action publique, d’amé-

lioration éventuelle de la politique).

22. Mazouz B., « Gestion par résultats », dans L. Côté et J.-F. Savard (dir.), Le Dictionnaire encyclopédique de l’administration publique (en ligne), http://www.dictionnaire.enap.ca, ENAP, 2012.

23. Intervention de Farid Hadjab, collectif des cadres de direction UGICT CGT, responsable A. Ananos, 9/2009.


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D - Gestion par les résultats et tableaux de bord Dans le contexte actuel des collectivités territoriales, l’enjeu du développement et de la maîtrise des outils de gestion constitue un espace malheureusement peu investi par les agents et par les organisations syndicales. Ces outils restent la propriété d’experts au service de finalités peu connues des parties prenantes, voire extérieures aux politiques publiques.L’absence d’appropriation par l’échange et le débat permet à chacun de rester dans l’oukase de la transposition pure et simple de méthodes et d’outils développés pour les besoins de l’entreprise, donc totalement impensés pour traiter des finalités des politiques publiques ; d’autres tout aussi dogmatiques et instrumentalistes considèrent les outils de gestion et d’évaluation comme le sauveur suprême des organisations publiques. Pour ma part, et c’est aussi le sens donné par l’UGICT CGT dans sa critique du New Management Public, les enjeux de gestion doivent être vus sous l’angle de l’adaptation des politiques publiques, de la dynamique organisationnelle et de l’espace extraordinaire de débats alors ouverts sur le rôle de l’État, l’avenir du secteur public, des processus de délibération, de la gouvernance et du sens à donner aux notions de bien public et d’intérêt général.Ce qui nous rassemble toutefois, c’est que tous nous sommes convaincus que nous sommes à la croisée des pos-sibles et que les évolutions en cours auront un impact durable sur ce qui fait sens dans la construction du « vivre ensemble » cher à Renan.L’évolution des modes de gestion et d’organisation du territoire repose sur une vision dogmatique libérale. Dans ce cadre, la loi de finances (LOLF24) réinterroge la conception du « bien public » issue du programme du CNR. Si la notion d’intérêt général figure encore, les notions de performance et de résultats sont bien des concepts invisibles des réformes25 administratives jusqu’à leur formalisation récente et leur intégration au régime de rémunération des cadres A. Pourtant, tant au niveau européen qu’au niveau national, les débats institutionnels et politiques autour des déficits budgétaires et de la pseudo non-adaptation des organisations publiques se sont orientés puis cristallisés autour de l’imputabilité, de l’optimisation des ressources et de la qualité du service public.La loi impose aux collectivités, en préalable au débat d’orientation budgétaire, la présentation de l’analyse des besoins sociaux. Nous ne pouvons que constater que le DOB, le budget et plus tard le contrôle/évaluation de la CRC ne sont établis que sur des indicateurs de gestion fondés sur le dogme libéral. La réponse des politiques publiques à l’analyse des besoins sociaux ne fait donc pas l’objet d’une appropriation citoyenne, ni même d’ailleurs d’une appropriation par les organisations syndicales dans le cadre du dialogue social interne.Le budget des collectivités est ainsi élaboré dans un contexte de raréfaction de ressources organisé afin de répondre aux impératifs économiques qui sont définis par le marché. Si Sully pouvait construire la France du Vert Galant à l’ombre de labourages et pâturages, il semble que la construction de la France vue par le Président Hollande conduit à une conversion du management public à une culture de la performance et du résultat particulièrement appréciée par la finance.

24. Arthuis J., Rapport d’information au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation sur les objectifs et indicateurs de performance, Sénat, 2005.

25. Délégation interministérielle à la Réforme de l’État (DIRE), Le contrôle de gestion dans les administrations de l’État : éléments d’une méthodologie, La Documentation française, 2002.Fouchet R., « Performance, service et nouvelles approches managériales », in Politiques et management public, vol. 17, n° 2, juin 1999, pp. 35-49.Maltais D., Mazouz B., « À nouvelle gouvernance, nouvelles compétences », in Revue internationale de gestion, vol. 29, n° 3, septembre 2004, pp. 82-92.Mazouz B., « Le management public à l’ère de la modernisation de l’administration : les défis de la mise en œuvre », in Sources ENAP, mars-avril 2001, pp. 3-5.Mazouz B., « La gouvernance contractuelle. Côté cour, côté jardin du renouveau administratif québécois », in Coup d’œil, vol. 9, n° 3, juin 2003, pp. 8-13, L’Observatoire de l’administration publique.Montpetit E., Rouillard C., « La Révolution tranquille et le réformisme institutionnel », Revue Globe, 2001.Rochet C., Les établissements publics nationaux, un chantier pilote pour la réforme de l’État, La Documentation française, 2002.Rochet C., Conduire l’action publique, des objectifs aux résultats, Village Mondial, Éd. Village mondial, 2003.Rochet C., L’innovation, une affaire d’État ? Piloter la réforme face à la IIIe révolution industrielle, Thèse de doctorat, Université de Versailles à Saint-Quentin-en-Yvelines, http://claude-rochet.fr, 2005.Trosa S., L’évaluation des politiques publiques, Institut de l’entreprise, 2003.


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Les catégories de résultats et leurs déterminants26

Les dirigeants territoriaux qui assument des responsabilités organisationnelles doivent intégrer une série de ques-tions propres à la réalité de leur organisation, au management (pilotage des opérations), à la stratégie (pilotage de l’adaptation) et à la gestion des ressources (adapter, améliorer donc évaluer), afin d’assurer un niveau de perfor-mance politiquement, socialement et économiquement acceptable.Et c’est bien là qu’intervient la nécessité du dialogue pour déterminer la valeur et le sens à partager. Selon quels standards peut être évaluée la performance du service public ?Cette question, par exemple, nous l’avons mise en débat à Besançon par la présentation de l’analyse des besoins sociaux en préalable au débat d’orientations budgétaires ; l’adaptation conduite devait se matérialiser par des objectifs évaluables selon des indicateurs partagés et rendus publics par le débat en conseil municipal et pouvant faire l’objet d’une déclaration aux citoyens ou d’une charte des services aux citoyens. Par ailleurs, l’adaptation de la gestion, la gestion prévisionnelle des emplois, les réorganisations étaient débattues au sein des organisations paritaires après avoir fait l’objet de groupes de travail avec les organisations syndicales, optimisant de ce fait la transparence des processus décisionnels et l’imputabilité de la décision. La gestion par les résultats et la performance repose sur les développements des technologies de l’information. Au niveau de l’État, ces technologies ont permis sinon de réduire totalement les dépenses, au moins de créer au niveau des managers et gestionnaires publics, ainsi que chez les partenaires sociaux, une culture de la connaissance des coûts sans toutefois développer une culture de la connaissance des effets, du moins chez les gestionnaires centrés sur le contrat d’objectifs et de performance. Par ailleurs, la LOLF du 1er août 2001 établit que les budgets des ministères seront cotés par programmes, définis autour d’objectifs stratégiques ministériels assortis d’indicateurs de résultats d’impacts socio-économiques (outcomes), de qualité de service (outputs) et de gestion interne. Chaque programme est doté d’un plan annuel de performance qui présente les indicateurs et leur mode de calcul. Annuellement, chaque ministère doit fournir un rapport annuel de performance (RAP) basé sur les indicateurs définis au préalable. Dans ce cadre, au niveau des collectivités territoriales, une redéfinition du rôle et du statut des dirigeants territoriaux est nécessaire car la négociation du contrat terminée, les managers disposent d’une réelle liberté ; ils peuvent gérer selon le principe de fongibilité asymétrique, c’est-à-dire pouvoir changer les crédits d’affectation au sein d’un programme avec pour seule réserve d’augmenter les crédits en personnel qui peuvent eux être affectés à de l’investissement.Les réformes administratives en cours conduisent les dirigeants, y compris donc les dirigeants territoriaux, à faire évoluer les organisations, passant ainsi de la conception cloisonnée et verticale à un management décloisonné, à un management des processus transverses. En cela, le tableau de bord est l’un des outils utiles au manager, à la condition de ne pas sacrifier la vision à une gestion à court terme, d’où l’importance du projet politique qui vise, au travers de l’intérêt général, une autre finalité que celle du marché, la rentabilité du court terme27.

26. Mazouz B., « Gestion par résultats », dans L. Côté et J.-F. Savard (dir.), Le Dictionnaire encyclopédique de l’administration publique, en ligne, http://www.dictionnaire.enap.ca, ENAP, 2012.

27. Sur ces questions et la toute-puissance de la commission de Bruxelles, se reporter à l’ouvrage de F. Lordon, La Malfaçon, Éd. Les liens qui libèrent, 2014.

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Action sociale penser le pilotage construire ses tableaux de bord