Ameliorer la qualite de la relation entre usagers et service public

La relation entre l'administration et les usagers devient centrale. De nombreuses initiatives innovantes se développent, afin d'en améliorer la qualité et la fluidité. Stratégie multicanal, e-administration, démarche qualité, contrôle des processus, démocratie participative, applications mobiles, écoute des usagers, mesure de la satisfaction, autoévaluation en sont les réalisations les plus visibles.

Toutefois, l'amélioration de la qualité de la relation est une démarche complexe qui ne se décrète pas. Elle interroge la stratégie, l'organisation, la structuration des politiques publiques, leurs objectifs et efficience, le management, les valeurs, la communication... Elle nécessite une formation des cadres et des agents afin d'intégrer dans les raisonnements le rôle central dévolu à l'usager-client et la mesure de la qualité des services rendus.

Cette nouvelle édition fait le point sur les évolutions les plus récentes et intègre des témoignages d'élus et d'agents publics sur la mise en œuvre de leurs projets.

Rédigé par un spécialiste du management des collectivités territoriales, qui a pratiqué de telles démarches, cet ouvrage clair et concret présente les techniques et outils susceptibles d'être déployés dans une stratégie d'amélioration de la relation entre collectivités et usagers. Il passionnera tous ceux, quelle que soit la taille de leur collectivité, qui pensent que cette dimension est indissociable de l'action publique.

Améliorer la qualité de la relation entre usagers et service public

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Bruno Carlier

978-2-8186-0944-6

Spécialiste reconnu de la gestion de la performance publique dans ses dimensions humaine, financière et politique, de l'innovation sociale et de la conduite du changement, Bruno Carlier intervient régulièrement, au travers de ses activités de conseil et de formateur auprès de collectivités locales, sur la modernisation de l'action publique. Il a occupé plusieurs fonctions de direction et de direction générale au sein d'un grand organisme national de formation professionnelle et de plusieurs départements.

[Dessin Une : Patrick Lestienne]www.territorial.frISBN :

d’EXPERTS d’EXPERTSd’EXPERTS


Bruno Carlier Consultant

Groupe TerritorialCS 40215 - 38516 Voiron CedexTél. : 04 76 65 87 17 - Fax : 04 76 05 01 63Retrouvez tous nos ouvrages sur http://www.territorial-editions.fr

d’EXPERTS795

Septembre 2015Référence DE

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ISBN version numérique :ISBN : © Groupe Territorial, Voiron

978-2-8186-0944-6978-2-8186-0945-3

Imprimé par Reprotechnic, à Bourgoin-Jallieu (38) - Octobre 2015Dépôt légal à parution

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Partie 1

L’émergence d’une nouvelle gouvernance locale

Chapitre I Une expression nouvelle des usagers des services publics . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.11

A - Les attentes de l’usager de services publics . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.11

1. La notion de service public . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.122. Le processus décisionnel de l’usager du service public . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.14

B - La gestion des relations avec les administrés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.15

1. Qu’est-ce que la gestion des relations avec les administrés (GRA) ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.172. Les cinq domaines clés de la GRA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.18

C - Les enjeux du management territorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.19

1. La révolution numérique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.192. Les enjeux de gestion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.203. La conduite du changement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.22

Chapitre II Gouvernance et stratégie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.33

A - Les principes de l’action stratégique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.33

B - L’émergence de l’idée stratégique dans les collectivités locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.34

1. Les étapes de la pensée stratégique dans le monde de l’entreprise . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.342. L’intérêt de l’approche stratégique pour les collectivités locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.36

C - Définition du concept de stratégie pour les collectivités locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.37

1. Le diagnostic stratégique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.372. L’élaboration de la stratégie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.383. Le plan d’action et le suivi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.40

D - La segmentation stratégique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.40

1. La technique de segmentation stratégique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.402. La segmentation en politiques publiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.44

E - Analyse stratégique et choix politique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.49

1. L’approche en termes de portefeuille de politiques publiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.492. L’organisation stratégique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.52

Partie 2

Prendre en compte les besoins des citoyens grâce aux techniques de marketing public

Chapitre I Les principes du marketing public . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.59

A - Définition et objectifs du marketing . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.59

B - Marketing et marketing public . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.60

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Chapitre II Les outils du marketing . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.63

A - Connaissance du « marché » et analyse des besoins des usagers clients . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.63

1. La segmentation du marché . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.642. Mieux identifier la demande sociale (l’étude de marché) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.64

B - Expertiser l’offre de service . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.68

1. Connaître le produit/service . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.682. Le prix ou la politique tarifaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.723. La distribution du service . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.74

C - La communication par objectifs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.75

1. Les fondamentaux d’une politique de communication . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.752. Les spécificités de la communication publique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.773. Vers une communication par objectifs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.79

D - Stratégie et plan marketing . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.84

1. La phase préparatoire du plan marketing . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.862. La détermination de la stratégie de marketing . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.87

Partie 3

Démarche qualité et satisfaction des attentes des usagers

Chapitre I Qu’entend-on par démarche qualité et certification des services ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.94

A - Le cadre juridique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.95

B - Les définitions essentielles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.95

1. La qualité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.952. La norme ISO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.973. L’amélioration de la qualité dans une démarche d’assurance qualité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.984. La certification . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.995. Le contenu de la norme ISO 9001 version 2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.100

C - La démarche vers la certification . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.114

Chapitre II L’intérêt d’une démarche qualité dans les collectivités locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.115

A - Les enjeux de la démarche qualité dans les collectivités locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.115

1. Les démarches qualité s’appliquent aux administrations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.1152. L’exemple de la commune du Pecq-sur-Seine . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.117

B - Le référentiel Qualiville® REF-111 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.121

1. Qu’est-ce que l’engagement de service Qualiville® ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.1212. Pourquoi faire certifier une commune Qualiville® ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.122

C - La charte de service public . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.123

1. Construire une charte qualité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.1232. Des exemples de chartes qualité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.124

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Chapitre III Le musée de la Préhistoire des gorges du Verdon à Quinson : vers une certification ISO 9001 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.127

A - Le contexte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.127

B - Les facteurs clés de succès de la démarche qualité envisagée . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.128

C - Planning et déroulement de la démarche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.128

1. Le planning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.1282. Le déroulement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.129

Annexes

Annexe I Quelques définitions complémentaires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.151

Annexe II Schéma de l’architecture de la qualité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.152

« Ne lésinez jamais sur la qualité. Peu de gens ont l’habitude d’un environnement où l’excellence est la norme. »

Steve Jobs

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Introduction La qualité de la relation entre l’administration et les usagers, et donc, in fine, la satisfaction de ces derniers, est déterminée par plusieurs éléments qui forment, en définitive, un ensemble logique et cohérent :- définition claire des missions et des objectifs ;- formation des cadres aux techniques managériales ;- action de communication, d’information et de diffusion du service ;- rôle central dévolu à l’usager-client ;- qualité des services rendus. La mise en œuvre d’une stratégie fixée par politique publique assortie d’objectifs définis à atteindre permet de construire une organisation déconcentrée, efficace, capable de prendre des décisions à la fois pertinentes, effi-cientes et rapides. L’utilisation des techniques issues du marketing rend possible le passage d’une logique d’offre à une logique de demande où les services publics, désormais à l’écoute des usagers, peuvent évoluer en fonction des attentes de ceux-ci. Le concept de proximité, à la mode aujourd’hui, ne relève ni de l’incantation, ni de l’édiction de réglemen-tations complexes et contraignantes, mais de la diffusion d’un état d’esprit et d’outils permettant de mettre l’usager au centre des préoccupations de l’administration. L’intégration d’une démarche « qualité » dans le processus de production du service public s’inscrit dans une action de progrès permanent au plus grand bénéfice des usagers, et, à terme, de l’image qu’ils se font du service public. Au total, l’enjeu pour l’administration est de faire la preuve d’un rapport « qualité/prix » élevé, c’est-à-dire d’un rap-port favorable entre les ressources prélevées sur le citoyen, le niveau de service rendu et la perception qu’ont les usagers sur ce service.

Partie 1 - L’émergence d’une nouvelle gouvernance locale 9

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Partie 1 L’émergence

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Les administrations nationales et locales ont longtemps prétendu faire le bonheur des citoyens en privilégiant une conception quasi théologique de l’intérêt général. Le citoyen devait se satisfaire du service qui lui était proposé. Or, depuis plusieurs années, les élections expriment un fort besoin de renouvellement des formes d’association des citoyens à l’action publique. Un besoin d’écoute nouveau apparaît, des exigences nouvelles se font jour. La réponse à ces attentes passe par un changement d’état d’esprit des institutions publiques, qui affirmera, sans négliger l’intérêt général, la priorité donnée à la satisfaction de l’usager.

Chapitre I Une expression nouvelle des usagers des services publics

Prise en compte des besoins, amélioration de la qualité du service, diminution du coût du service rendu représentent les trois axes fondamentaux de l’équation posée par les usagers aux services publics. Pour répondre à ces exigences, les collectivités locales doivent être capables de réfléchir simultanément sur quatre dimensions1 :- remise en cause des buts recherchés et la manière dont les services sont rendus ;- comparaison de ses propres performances avec celles réalisées par d’autres collectivités ou organismes privés ;- consultation des usagers et résidents sur leurs attentes en matière de services fournis ;- mise en concurrence pour déterminer qui, du secteur public ou privé, est le mieux à même de fournir les services.

A - Les attentes de l’usager de services publics S’il est utile, tout d’abord, de souligner la spécificité du service public qui, à la différence des produits et services vendus par le secteur privé, répond à une logique égalitaire de diffusion au plus grand nombre, il n’en demeure pas moins que cette particularité ne doit pas servir de prétexte à une absence de prise en compte des attentes nouvelles des usagers clients. Il n’existe pas un administré désincarné, homogène, avec des besoins identiques, mais bien des individus hétérogènes avec des besoins particuliers auxquels il faut être en mesure de répondre. Usagers ou clients, les comportements sociaux liés à l’achat2 demeurent. L’évolution du partage de pouvoir au sein de la cellule familiale dans l’acte d’achat, l’influence de groupes de réfé-rence, de leaders d’opinion, les signes sociaux émis par les produits et les services utilisés restent des éléments déterminants. Les motivations, les attitudes individuelles, la personnalité, la profession, la position économique imposent également de promouvoir des modes individualisés de satisfaction des utilisateurs de services publics. Dans ce contexte, les collectivités locales gagneront à définir des stratégies plus proches des besoins des utilisa-teurs. Transports publics, sport, culture, actions spécifiques en faveur des jeunes ou des personnes âgées, conseil du public dans les points de contact, urbanisme… tous les secteurs d’intervention, toutes les politiques publiques peuvent faire l’objet d’une démarche mettant l’usager au cœur des préoccupations de la collectivité.

1 Le Code de contrôle des collectivités locales en Angleterre et au pays de Galles, entré en vigueur le 29 mars 2000, invite l’ensemble des collectivités locales à s’intéresser à ces quatre dimensions.

2 Lire notamment : Veblen Thornstein, The theory in leisure class, Mentor Book, The new American library ; et Maslow Abraham, Motivation and personality, Harper and Row, 1954.

Partie 1 - L’émergence d’une nouvelle gouvernance locale12

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1. La notion de service public À l’origine, le service public est l’un des moyens d’action de l’administration. Lorsque cette dernière juge qu’une activité ne peut être exercée dans le sens de l’intérêt général que par elle-même, elle l’érige en service public. Le service public est composé :- d’un élément matériel caractérisé par le but du service public, qui est la satisfaction de l’intérêt général. Ainsi,

l’exploitation de ce service n’a pas pour vocation la recherche de l’intérêt particulier des acteurs qui y participent, mais de procurer le plus grand profit à la collectivité ;

- d’un élément organique représenté par l’organisation administrative du service ;- d’un régime juridique adapté à sa finalité. Si une activité est érigée en service public, c’est parce qu’il convient de

satisfaire un intérêt général. En ce sens, les règles de droit commun sont inadaptées par définition à cette satis-faction, et c’est donc le droit administratif qui s’applique.

a) L’évolution de la notion de service public

À partir du XIXe siècle, l’État intervient de plus en plus dans des domaines jusque-là laissés à l’initiative privée. Guerres, crises économiques, besoins insatisfaits ou négligés par l’initiative privée, demandes des citoyens sont les causes principales de cette transformation. L’administration est devenue industrielle, commerçante et a multiplié ses activités sociales. L’extension du champ d’intervention de l’État a rendu plus floue la notion même de service public. Aujourd’hui, l’élément matériel du service public peut difficilement être appréhendé. L’intérêt général peut, en effet, être satisfait aussi bien par une personne publique que par une personne privée. La soumission d’une activité privée à des règles particulières permet, sans modifier sa nature, de la rendre conforme au bien commun. En fait, il n’existe plus une division transparente et évidente entre les activités publiques et privées. Si certains services correspondent à l’essence même de l’État, ses fonctions régaliennes (police, armée, finances publiques, relations extérieures…), d’autres s’inscrivent intégralement dans une logique privée (production d’auto-mobiles, d’électricité, transports…). Les raisons qui justifient le choix entre le service public et le maintien d’une activité privée sont également diverses et variables selon les époques. Le plus souvent, une activité d’intérêt général est maintenue dans la sphère privée lorsqu’il s’agit d’assurer le respect de libertés publiques telles que la liberté de choix. Mais la conception même des libertés publiques change selon les régimes politiques et les époques. Ainsi, la nécessité de respecter les « grands équilibres » économiques oscille entre la réduction ou l’extension de la liberté du commerce et de l’industrie, les nationalisations ou les dénationalisations, le protectionnisme ou le libre-échange. Par ailleurs, la carence de l’initiative privée a entraîné l’intervention de plus en plus fréquente de l’administration dans les domaines peu rentables ou risqués relevant néanmoins de la sphère privée. C’est le cas notamment des services sociaux. En définitive, il n’existe pas de critère clair, de référence textuelle précise permettant de qualifier l’élément matériel du service public. C’est le juge qui apprécie souverainement s’il s’agit ou non d’une mission de service public. De manière générale, la tendance juridictionnelle est d’admettre la notion de service public de façon large, conformé-ment d’ailleurs à l’interventionnisme économique et social de l’État contemporain. Le principe organique a également tendance à se diluer. La multiplication des interventions de l’État et des collec-tivités locales a fait que de nombreuses activités privées se sont vu reconnaître le caractère de service public sans que la transformation de la nature de l’activité s’accompagne d’un changement de personnalité juridique. Ainsi, certaines personnes privées sont devenues gestionnaires de services publics et ont été dotées, à cet effet, de prérogatives de puissance publique.


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Dans un arrêt datant de 1938, le Conseil d’État admet qu’un organisme privé puisse exécuter un service public. Le juge administratif a même affirmé que la nature publique ou privée de la personne gérant le service était indifférente vis-à-vis de la qualification de celui-ci. Cette évolution ne signifie pas que le lien intime entre l’administration et le service public ait disparu. Si une activité est exercée par une personne publique, il existe une présomption en faveur de la qualification de service public. En revanche, si l’activité est exercée par une personne privée, la présomption est inversée. La spécificité du régime juridique s’atténue aussi au fil du temps. À partir de 1921 (décision du tribunal des comptes), certains services publics peuvent être entièrement soumis au droit privé. Le principe du régime exorbitant de droit commun disparaît donc dans certains cas. En quittant le champ des activités ressortant de l’essence même de l’État, l’administration se comporte comme un simple particulier ; elle n’a donc plus besoin de la protection d’un régime spécifique et exorbitant. Pour répondre à l’évolution de la notion de service public à travers l’histoire récente, dans une décision du 21 juin 1963 (Narcy, Rec. 401 ; RDP, 1963, 1186, note Waline), le Conseil d’État énumère les critères du service public :- satisfaction d’une mission d’intérêt général ;- soumission au « droit de regard » et à « divers contrôles de tutelle » de l’administration qui vérifie les modalités

d’accomplissement de cette mission (nomination des membres…) ;- disposition de prérogatives de puissance publique, et donc soumission en totalité ou partiellement au droit admi-

nistratif.

b) Les implications de la notion de service public Tout service public, quelles que soient ses particularités juridiques, est soumis à trois règles fondamentales : l’évo-lution, la continuité, l’égalité. Le principe d’évolution signifie que l’intérêt général n’est pas figé. Celui-ci peut disparaître, croître, changer la combinaison de ses facteurs de production pour améliorer les conditions de l’offre de service. Dans ce cadre, l’administration a le pouvoir de modifier unilatéralement les clauses du contrat la liant avec des fournisseurs, compte tenu des exigences de l’intérêt général. Concernant les usagers du service, ceux-ci n’ont « aucun droit au maintien du service ». L’administration, sous réserve du respect des dispositions réglementaires existantes, peut à tout moment modifier le statut du service ou même le supprimer s’il ne correspond plus à un besoin. Quant aux agents de l’administration, ils sont soumis à des règles statutaires qui, en théorie, permettent une mutabilité absolue ainsi que tout arrangement particulier. Cette règle devrait favoriser l’adaptation des fonctionnaires aux évolutions du service public dans le temps. Le principe de continuité découle de l’intérêt général. La satisfaction du service ayant un caractère impérieux pour la population, rien ne doit faire obstacle à son fonctionnement continu. Jusqu’à l’entrée en vigueur de la constitution de 1946, le droit de grève était interdit dans la fonction publique. Depuis, le droit de grève est soumis à un régime spécifique afin d’éviter tout usage abusif ou contraire aux nécessités de l’ordre public. Il existe, depuis la constitution-nalisation du droit de grève, un antagonisme certain entre ce dernier et le principe de continuité et, à l’occasion de chaque grand conflit social, revient l’idée d’imposer un service minimum au sein de l’ensemble des services publics. Le principe d’égalité signifie qu’il ne peut y avoir, au sein d’un service public, de différenciation entre les catégo-ries de personnes en rapport avec lui. Les agents sont soumis aux mêmes règles de recrutement et d’avancement. Aucun cocontractant ne peut être favorisé ou défavorisé. Les usagers sont fondés à exiger que le service fourni soit le même pour chacun d’eux. Cette dernière règle est tempérée par le fait qu’elle est fondée sur la situation des usa-gers par rapport au service. En conséquence, lorsque les situations sont différentes, les régimes juridiques peuvent être différents (usagers domestiques ou industriels, usagers des services sociaux…).


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c) Le service public et les collectivités territoriales Les lois du 10 août 1871 et du 5 avril 1884 disposent que les départements et les communes ont une compétence de principe pour créer, organiser et supprimer les services publics nécessaires à l’accomplissement de leur mission. Ces compétences sont toutefois limitées par la spécialité des institutions locales et varient selon les domaines d’intervention. Certains domaines sont interdits, comme les activités illicites, les activités réservées à l’État (la défense nationale, par exemple) et les activités lucratives. Pour ces dernières, le Conseil d’État a cependant tempéré cette interdiction lorsqu’elles « constituent le complément normal et nécessaire de l’activité principale ». D’autres domaines sont incontestés lorsque « la liberté du commerce et de l’industrie, comme la liberté de l’exercice des professions cessent d’être opposables aux interventions des collectivités publiques » (A. Bernard, concl. sur S, 23 juin 1972, société La Plage de la forêt, RDP, 1972, 1259). Cela concerne, par exemple, les aspects de police, d’hygiène, de salubrité publique, de logement, des parcs de stationnement ou encore l’occupation du domaine public. Enfin, il existe les domaines discutés que sont les activités réservées, en principe, à l’initiative privée. Malgré des textes conférant une compétence large aux collectivités locales en ces domaines, la jurisprudence, fondée sur les principes du libéralisme économique, est restrictive. De ce fait, les conseils municipaux ne peuvent ériger des entreprises ayant un caractère commercial en services publics communaux que si, en raison « de circonstances particulières de temps et de lieu, un intérêt public justifie leur intervention ». C’est en fait la carence de l’initiative privée, qu’elle soit quantitative ou qualitative, qui fonde, le cas échéant, l’inter-vention publique. Cette carence peut être analysée par le juge administratif de façon plus ou moins large. Si les entreprises à caractère commercial restent du ressort de l’initiative privée, le juge admet que les activités de loisirs et de services, notamment le conseil gratuit, soient d’initiative publique. La loi du 2 mars 1982 relative à la décentralisation n’a pas modifié cette jurisprudence. Les articles 5, 48 et 66 de cette loi, concernant l’intervention économique, font expressément référence au respect de la liberté du commerce et de l’industrie. Dans ce cadre, concernant la délivrance du service, il est à noter avec les sénateurs Claude Jeannerot et Eric Doligé que « globalement le service local a été amélioré » par « la recherche d’une meilleure adéquation des ressources aux besoins » (management par objectif, définition de fiche de poste, identification des métiers) et un « meilleur service rendu aux citoyens ». (Rapport d’information au nom de la délégation aux collectivités territo-riales et à la décentralisation « Transferts de personnel de l’État vers les collectivités territoriales : un pari réussi, des perspectives financières tendues » (n° 117, 2010-2011).

2. Le processus décisionnel de l’usager du service public Certains éléments dans la décision « d’achat » ou d’utilisation de biens ou de services publics présentent des points de convergence avec les ressorts de l’achat privé. Ces points de convergence sont notamment :- l’achat ou le choix d’utilisation correspond à la satisfaction d’un besoin. Si la nature du besoin de service public

n’est pas mercantile, elle doit obéir toutefois aux critères classiques de la motivation ;- l’acheteur recherche une satisfaction maximale. Ainsi, l’acheteur public s’inscrit dans le modèle traditionnel de

l’acheteur de biens et services distribués par le secteur privé. La nature juridique du service n’a pas d’effet sur le comportement de l’individu ;

- l’acte d’achat, d’utilisation, de recours à un service n’est pas un acte irréfléchi. Il respecte un processus de décision complexe. Ce processus est schématiquement le suivant :

* les besoins peuvent naître spontanément ; en ce sens, les études de marché, les réunions d’utilisateurs sont utiles pour les détecter ;

* l’utilisateur va pourvoir mettre certains services offerts par la collectivité en concurrence avec le secteur mar-chand (de plus en plus, les services offerts par le public trouvent leur corollaire dans le secteur marchand), ou, à tout le moins, comparer avec d’autres services du même type offerts par le privé. Il va recenser les informations qualitatives et quantitatives, se faire une image des services fournis en tant qu’utilisateur potentiel du service ;

* l’utilisateur potentiel peut, ensuite, entrer dans une phase d’évolution où il va hiérarchiser les possibilités, mesurer leur efficacité et évaluer leur degré de réponse à son problème ;


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* la décision d’achat ou d’utilisation va enfin dépendre d’éléments objectifs tels que le prix, la qualité, la facilité d’utilisation… et d’éléments plus subjectifs comme les facteurs sociaux ;

* après la décision et l’utilisation vient le temps de l’évaluation où l’individu va mesurer son taux de satisfaction ou de mécontentement. Il est à noter que, dans les situations de monopole, il existe un risque d’aggravation du mécontentement plus grand que dans une situation normale d’utilisation, car l’individu se sent prisonnier de la bureaucratie.

Toutefois, l’utilisateur d’un bien ou d’un service public n’est pas un consommateur comme les autres. Tout d’abord, l’idée selon laquelle la production publique est moins bien gérée que la production privée est tenace. Les critiques relatives à l’improductivité, au surcoût, aux tracasseries administratives sont fortes. Ensuite, le client usager représente des caractères particuliers et a des exigences spécifiques liées à la vision qu’il a de la notion de service public. Lorsque l’on a comme finalité de servir le « bien public », on situe le niveau d’exigence très haut. Aussi, le décalage qui peut exister entre cette exigence et la réalité risque de susciter un mécontentement vif. Les utilisateurs doivent donc devenir les cibles privilégiées des collectivités locales afin de corriger le jugement antibureaucratique du plus grand nombre en favorisant l’adaptabilité des services, leur accessibilité, leur qualité. Enfin, la production publique est le plus souvent une production de services. Il s’agit essentiellement de conseils, de renseignements, de réglementations, de services marchands et administratifs. Ces services sont offerts à l’ensemble des citoyens selon le principe de l’égalité devant le service public et leur accessibilité est un facteur clé de succès, sous réserve de réponses adéquates à des attentes spécifiques comme :- le rapprochement des services des administrés ;- une simplification des procédures ;- l’adaptation des structures en termes de modernisation, d’horaires d’ouverture, de qualité d’accueil, de relations

humaines. Plus encore que l’État car plus proches du public, les collectivités locales ont intérêt à cerner leurs usagers clients afin de renforcer la satisfaction d’utilisation des services proposés. Il est à noter que l’usager paie les services publics soit directement aux guichets, soit indirectement par l’impôt, et, à ce titre, rien ne peut justifier un service imparfait.

B - La gestion des relations avec les administrés Il est devenu courant, dans le monde de l’entreprise, d’utiliser les procédés et les méthodes de la « gestion des relations avec les consommateurs ». Le corollaire de ce concept dans les services publics appelés « gestion des relations avec les administrés » n’est pas encore très répandu, alors même que la modernisation des services publics est depuis longtemps à l’ordre du jour. Aujourd’hui, la contrainte financière qui pèse sur les collectivi-tés territoriales est forte et va s’amplifier dans les prochaines années. Ce serait une erreur de banaliser cette trajectoire des finances publiques en considérant ce changement radical comme un épiphénomène passager. Le tournant est historique et impose une expertise managériale qui intègre un niveau de contrainte rarement atteint. Il est aujourd’hui urgent d’adapter le fonctionnement des collectivités tant à la nouvelle donne économique qu’aux réformes structurelles en cours et à venir. À côté des décisions relatives notamment au dimensionnement des poli-tiques publiques, à la stratégie financière, à la politique des ressources humaines et d’investissement ou encore au renforcement des outils de contrôle de gestion internes et externes, il est fondamental de répondre de la manière la plus pertinente possible à la demande exigeante des usagers citoyens.La maîtrise de la gestion de la relation avec l’usager citoyen répond au double objectif d’accroître la satisfaction de ces derniers tout en améliorant l’efficacité de gestion interne de l’administration. En soi elle représente un fac-teur qui impacte positivement la performance globale des institutions publiques. En l’espèce, il s’agit de placer le citoyen usager au centre des préoccupations de l’organisation en étant attentif à ses attentes et leur satisfaction. La gestion des relations avec les administrés peut être une technique d’amélioration significative des relations entre l’administration et les usagers, en organisant les services qu’elle rend autour des besoins de ceux-ci.


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L’exemple de la ville de Carpentras : Ma Ville FacileInterview de Francis Adolphe, maire de Carpentras Bruno Carlier : Qu’est ce que Ma Ville Facile ?Francis Adolphe : Ma Ville Facile est un dispositif qui s’inscrit dans une démarche globale de modernisa-tion de la mairie et qui a été pensé dans un souci d’amélioration continue de la qualité du service public rendu aux citoyens. Concrètement, il s’agit de la création d’un guichet unique, permettant de répondre rapidement à toutes les demandes de nos administrés, qu’elles soient physiques, téléphoniques ou infor-matiques. Sa réalisation a été rendue possible par la mise en place d’un nouveau logiciel de gestion de la relation citoyenne. Bruno Carlier : Qu’est-ce qui a motivé la création d’un tel projet ?Francis Adolphe : Longtemps, le service public fut synonyme de complexité et de lenteur. De plus, avec le temps, des habitudes se sont enracinées dans les collectivités alors que les besoins des citoyens, eux, ont évolué. Aujourd’hui, avec les moyens techniques qui sont les nôtres, il n’est plus possible, comme on le dit trivialement, de « balader » nos administrés entre les services. Ce n’est plus au citoyen de s’adapter au fonctionnement de l’administration, mais à elle de s’adapter à ses attentes en le plaçant au cœur de son fonctionnement. En moyenne, la commune de Carpentras enregistre 20 000 demandes par an émanant de Carpentrassiens et d’entreprises ayant besoin de l’intervention d’un service municipal. Face à ce constat, la collectivité devait s’adapter, se moderniser afin que ces demandes puissent être traitées le plus rapidement et le plus efficacement possible. Il fallait également que les requérants puissent être automatiquement informés du suivi de leur demande. Grâce à Ma Ville Facile, nous sommes en mesure aujourd’hui de nous engager à répondre dans les trois jours ouvrables pour l’ensemble des demandes techniques. Bruno Carlier : Quelles ont été les grandes phases de son élaboration ?Francis Adolphe : En 2010, le travail mené par les conseils de quartier a mis en exergue le besoin de mettre en place une interface plus pratique et plus rapide pour les demandes de proximité. Dans cette optique, en 2011, nous avons commandé auprès d’une société indépendante un diagnostic sur l’état de la gestion de notre relation citoyenne. Une remise en question générale de l’organisation municipale s’est imposée dans le but de mieux répondre aux demandes de nos administrés. En janvier 2012, un groupe de travail s’est constitué et a baptisé le projet Ma Ville Facile. La création d’un intranet a permis à l’ensemble des services municipaux de partager leurs connaissances. En mai 2012, l’accueil de l’hôtel de ville a été scindé en deux : d’une part, l’accueil physique et d’autre part, l’accueil téléphonique avec la création d’un centre d’appels. Cette séparation a per-mis notamment d’améliorer l’écoute des usagers, de répondre avec précision à leurs demandes et de réduire leur temps d’attente. En décembre 2012, nous nous sommes équipés de nouveaux téléphones et nous sommes dotés d’un logiciel performant dans le but d’améliorer encore le traitement des demandes. En février 2013, le numéro de téléphone unique est lancé pour tous les appels entrants de la mairie. L’usager n’a plus à se poser la question de savoir qui contacter, le guichet unique est opérationnel. Octobre 2013 : il permet de mieux suivre les demandes des usagers, de dématérialiser les procédures et de faciliter les démarches via Internet. Bruno Carlier : Pourriez-vous nous décrire la prise en charge et le suivi d’une demande type ?Francis Adolphe : Un administré, que nous appellerons M. Martin, constate qu’un trottoir est détérioré et qu’il pourrait être accidentogène pour les personnes qui viendraient à l’emprunter. Ce dernier compose alors le numéro unique qui est le 04 90 60 84 00. À ce moment-là, l’un de nos agents va enregistrer sa demande, en la catégorisant. Ensuite, l’agent va transmettre cette dernière au service concerné, en l’occurrence le service voirie, pour une mise en sécurité dans la journée, vu le caractère urgent de cette requête. Par la suite, M. Martin sera tenu informé des suites du dossier. Il peut alors, selon sa préférence, être recontacté par téléphone (appel ou SMS) ou par mail.Sur un plan plus technique, pour chaque demande entrante, l’agent Ma Ville Facile va enregistrer cette der-nière et lui attribuer une catégorie par le biais des filtres proposés par le logiciel préalablement paramétré. Chaque catégorie est rattachée à un service, qui en se connectant au logiciel, va pouvoir visualiser et traiter l’ensemble des demandes qui le concerne. Le service va ensuite notifier en un clic à Ma Ville Facile que la demande est en cours de traitement. Selon la typologie de cette dernière, le temps de traitement et l’inter-vention visant à son exécution peuvent bien entendu varier. L’agent Ma Ville Facile peut alors communiquer au requérant les éléments transmis par le service (toujours par le biais du logiciel). Quand l’intervention par le service est terminée, ce dernier transmet la notification « Traitement exécuté » à Ma Ville Facile qui assure la transmission de l’information « finale » au demandeur. S’agissant des demandes de renseigne-ments récurrentes, les agents Ma Ville Facile sont formés pour assurer un traitement direct de ces dernières.


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Bruno Carlier : Quelles ont été les incidences de la mise en place de ce service sur l’organisation de la collectivité ?Francis Adolphe : La mise en place de ce dispositif a nécessité le reclassement interne de 4 agents et l’ouverture de 3 postes en recrutement externe. 7 agents assurent ainsi (en lien avec l’ensemble des services de la collectivité) le fonctionnement de ce service, dont 2 en accueil physique et 5 chargés de l’accueil téléphonique et du traitement des demandes informatisées.

1. Qu’est-ce que la gestion des relations avec les administrés (GRA) ? La GRA se définit comme une démarche et un ensemble de solutions à même d’améliorer fortement les relations avec les administrés, en réorganisant les administrations autour des besoins de ceux-ci. En pratique, elle permet de se doter d’une vision globale et cohérente de l’administré, d’utiliser les informations disponibles ou recueillies sur lui pour mieux offrir ses services, si nécessaire, de les faire évoluer, dans tous les cas, de mieux interagir, et, enfin, de se coordonner entre administrations. Issue du secteur privé, cette technique ne peut être transposée sans modification dans le secteur public. En effet, la motivation d’introduction de ce concept dans les entreprises est fondée sur des motivations qui ne sont pas immédiatement transposables comme la fidélisation rapide de la clientèle ou l’accroissement du profit par une meilleure connaissance du consommateur. Cependant, le citoyen consommateur et usager devient plus exigeant sur les niveaux de services publics. L’analyse de ses attentes fait apparaître une demande porteuse de sens pour le service public : les citoyens souhaiteraient que la sphère publique soit exemplaire dans la recherche du bon équilibre entre, d’une part, efficacité et personnalisation des services, et, d’autre part, protection des libertés et de la vie privée. Les principes de la GRA offrent des perspectives intéressantes en matière de management des services publics : simplification de la vie des administrés, modernisation des processus administratifs, renforcement de l’efficacité des services, amélioration de l’échange et du partage d’informations et de données… Cependant, sa mise en place ou son développement n’est pas neutre. Elle impacte la collectivité à plusieurs niveaux :- sa culture administrative car il est nécessaire d’abandonner la vision parcellaire de l’usager construite autour des

dispositifs d’intervention pour bâtir une vision globale de ses besoins afin de lui apporter une réponse cohérente ;- son organisation, par la mise en œuvre de processus transverses favorisant la possibilité de partager entre plusieurs

services les informations devenues communes ;- son architecture et sa culture informatique afin d’être en capacité de capter et répondre à l’ensemble des sollici-

tations de l’usager, quelle que soit l’interface de communication utilisée : téléservice via Internet, téléphone, SMS, e-mail, courrier… ;

- son économie, par la recherche d’économies d’échelle engendrées par une meilleure organisation, la réduction des coûts de traitement administratif des demandes (impression de documents, frais d’affranchissement…) ou la maximisation des processus de production des services.

Les cinq éléments constitutifs d’une approche globale de GRA

L’analyse des administrés afin d’aboutir à une compréhension réelle de leurs besoins.

L’offre aux administrés se concentre sur la satisfaction de leurs besoins et de leurs attentes.

L’interaction avec les administrés insiste sur la mise en cohérence des canaux de mise en relation de l’usager avec son administration.

La performance de l’organisation (recrutement, management, formation, compétence, motivation…) donne les moyens d’action.

Les réseaux de services et de moyens (réseaux, alliances, partenariats, NTIC…) garantissent la cohésion de l’offre globale de services publics.


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2. Les cinq domaines clés de la GRA Analyse des administrés, gestion et évolution de l’offre de service rendu aux usagers, modalités d’interaction, gestion de la performance de l’organisation et déploiement des réseaux de services constituent cinq domaines de la GRA, domaines qui progressivement se développent et s’intègrent entre eux.

a) L’analyse des informations relatives aux usagers Les responsables des administrations comprennent l’importance de collecter des informations sur les usagers afin d’améliorer la connaissance de leurs besoins en vue de bonifier le service proposé. Par le biais de méthodes allant de la mise en place d’observatoires socio-économiques, de la création de centres d’appel à des enquêtes portant sur la satisfaction des usagers, nombre d’administrations peuvent rassembler des volumes conséquents d’informations pour identifier les tendances et repérer les domaines qui devraient être éventuellement améliorés. Si les informations existent donc en général, c’est au moment de les exploiter pour améliorer concrètement l’activité que commencent les difficultés. Mieux gérer ce processus pourrait engendrer des évolutions profondes en matière de pratiques et de fonctionnement, de capacités à identifier les changements et à adapter les services rapidement. L’exploitation des données provenant de l’usager doit donc permettre de remédier aux lacunes de tel ou tel ser-vice dans une démarche permanente de progrès. Il s’agit de professionnaliser les démarches d’identification de la demande sociale.

b) Le service rendu aux usagers La mise en application de certains principes de GRA permettrait d’améliorer l’efficacité des services. À l’instar de ce qui est engagé dans la réflexion sur « les maisons de services publics », les administrations nationales et locales peuvent accroître leur offre en regroupant les services. En outre, en mieux qualifiant les catégories d’usagers (seg-mentation), il sera plus facile de s’adresser au bon interlocuteur, de fournir la bonne information par le meilleur canal. L’accroissement de l’identification des cibles pertinentes permettra de renforcer la qualification de l’offre, de mieux répondre à leurs besoins et d’améliorer la satisfaction de l’usager.

c) L’interactivité L’amélioration de l’accès au service public est un défi permanent. Réduire les temps d’attente, raccourcir les délais de réponse, lutter contre l’enclavement des zones rurales sont des enjeux importants. Actuellement, les services sont accessibles de différentes manières, même si tous les services ne sont pas disponibles au même degré sur tous les canaux. Il est fort utile de s’interroger sur la pertinence des canaux de distribution du service utilisé. La mesure des attentes et du degré d’efficacité des services par canal est une nécessité. La prise en compte de cette différence fera progressivement apparaître une offre plus performante, pratique et efficace sur tous les canaux. L’essentiel dans cette démarche sera d’assurer à chacun le meilleur accès au service en fonction de ses besoins et de ses capacités.

d) La mesure et l’amélioration de la performance Si les administrations font souvent part de leur intérêt marqué pour l’amélioration du service, elles restent très rétives à mettre en place des moyens de mesure de la performance. En outre, elles se focalisent peu sur les moyens humains, et notamment le renforcement de la motivation des agents pour qu’ils s’efforcent à comprendre les besoins des usagers et à y répondre. Souvent, la réponse à cet égard est essentiellement d’ordre technique, comme si les nouvelles technologies permettaient de faire l’impasse sur le management des hommes et des organisations. Afin de ne pas rester purement incantatoire, la satisfaction des usagers doit devenir l’une des composantes essentielles du contrôle de gestion.

e) La construction de réseaux de services et de moyens Les partenariats public/privé et public/public permettent de tirer avantage d’expériences partagées. S’enrichir mutuellement du savoir-faire des autres, faire ce que l’on sait faire et se rapprocher d’autres organisations en vue de développer leur GRA doivent devenir des objectifs stratégiques. Pour conduire une action publique, il ne s’agit plus seulement de savoir faire, mais de savoir faire avec d’autres. Maîtriser les multiples dynamiques partenariales qu’il


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convient d’initier, d’animer ou de soutenir suppose de disposer d’une véritable stratégie de gouvernance. Celle-ci peut reposer sur une logique de mise en réseau (sous forme de coopération), sur une logique d’intégration-fusion (en réunissant des ressources d’action au sein d’entités nouvelles) ou sur une logique de « holding » (par le déve-loppement de capacités de copilotage d’entités autonomes).

C - Les enjeux du management territorial Les modes d’action publique sont de plus en plus complexes et impliquent des acteurs toujours plus nombreux. Dans ce contexte, les managers publics sont conduits à rechercher comment mieux appréhender les jeux d’acteurs qu’engendrent leurs projets, mieux connaître les effets des actions entreprises, mieux impliquer les personnels en les associant à la conduite du changement.

1. La révolution numérique Il est important de considérer qu’existe actuellement une mutation rapide et structurelle du rapport avec les citoyens fondée sur la révolution numérique. La e-administration se développe très rapidement. Il s’agit des technologies de l’information et de la communication qui permettent de réduire les temps de gestion administrative et les coûts liés tout en améliorant la transmission, le traitement et le stockage de l’information et des actes entre les usagers et l’administration et au sein même de l’administration. Le citoyen, de plus en plus consommateur de service public, souhaite un accès rapide à des services ou des informations qualifiées, cohérentes, géopositionnées, adaptées à ses besoins (qui varient dans le temps et l’espace). Ce qui l’intéresse, c’est ce qui le concerne. Les administrations publiques doivent donc déployer de nouveaux services adaptés à ces besoins :

Au-delà de la e-administration se déploient de nouveaux services numériques au service de la population. C’est tout le mouvement Smart City ou ville intelligente. Les réponses aux enjeux de la ville de demain (services et infrastruc-tures de qualité, aspiration croissante des habitants à la participation, création de valeur…), intègrent l’évolution considérable des potentiels fournis par le numérique pour répondre à l’ensemble des besoins des services urbains. L’objectif est de rendre la ville plus efficace, d’expérimenter de nouvelles collaborations public-privé afin d’accroître les retombées économiques, de faire participer les habitants à la construction permanente de la ville. La Smart City dépasse la conception du service urbain historiquement organisée verticalement pour privilégier une approche en réseau, dans laquelle l’utilisation des ressources numériques devient essentielle. Cette démarche est fondamentale-ment orientée vers les usagers puisque son but vise à améliorer le confort des citoyens dans toutes ses dimensions. Les villes de Lyon, Bordeaux, Nantes, Lille font partie du mouvement. Si l’on ne dénombre que 18 villes françaises sur les 240 villes européennes intelligentes, il y a fort à parier que le dispositif va rapidement faire tache d’huile.


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2. Les enjeux de gestion Les collectivités locales, comme les entreprises et l’État, sont confrontées à un environnement de plus en plus com-plexe. Dans ce contexte, la définition des missions, la prise de décision, le contrôle des actions deviennent de plus en plus ardus. Les contraintes juridiques, financières, humaines pèsent sur les capacités d’action des élus locaux et des gestionnaires, qui se sentent emprisonnés dans un carcan de normes et d’obligations. Parallèlement, le niveau de pression fiscale actuel, la raréfaction des ressources au regard de l’augmentation des champs d’intervention, la diversification et la croissance de l’offre publique, l’attention plus forte portée par les citoyens sur la qualité du service, la concurrence émergente entre les collectivités publiques imposent des choix de plus en plus précis et difficiles. L’analyse ou le management stratégique, le contrôle de gestion, l’audit interne, l’évaluation des politiques publiques, la structuration et l’animation des processus de décision sont autant d’atouts qui existent aujourd’hui pour assurer la pertinence des choix et la performance des actions menées. Cependant, pour que ces dispositifs donnent toute leur mesure, cela nécessite, au-delà des techniques employées, une appréhension nouvelle des rapports au sein des organisations. En outre, il est indispensable d’approfondir la démocratie locale pour répondre à l’aspiration des citoyens à être mieux associés aux choix politiques. Rares sont désormais les projets qui ne sont pas perçus par les publics concer-nés, quasi instinctivement, comme une menace pour leur avenir. Cette réaction traduit le désarroi de nombre de nos concitoyens confrontés dans leur vie quotidienne aux effets de la crise. Pourtant, jamais l’attachement à un plein exercice de la citoyenneté n’a été aussi vif. Mieux formés, mieux informés, les citoyens admettent de moins en moins que les décisions soient prises loin d’eux, sans concertation. Il est urgent de s’interroger sur le sens de l’action publique en quittant le domaine bien balisé des services publics rendus par les collectivités locales aux particuliers pour aborder plus largement la question de l’action politique. À cet égard, trois interrogations sont inséparables : l’action publique s’attaque-t-elle aux vraies questions et aux vraies attentes de la population ? L’action publique est-elle efficace et menée au moindre coût ? L’organisation du cadre de l’action publique est-elle adaptée aux fonctions remplies et à la nécessaire motivation des agents publics ? Ce sont les questions de pertinence, d’efficacité et d’organisation qui se trouvent posées, et cela tant sur le plan du fonctionnement interne des services publics que, plus globalement, sur le plan de l’action publique. La réponse à apporter à ces questions nécessite, en fait, une réflexion profonde sur le pilotage et la gestion des organisations publiques. Nombreux sont ceux qui ressentent que l’action politique, dans une société urbaine en mutation rapide, est de plus en plus décalée par rapport aux besoins de la population, et exigent de nouveaux modes de réponse aux défis sociaux. Dès lors, face à une société complexe en phase de changement, les organisations publiques vivent une véritable crise d’identité et de confiance, du fait notamment de leur inertie : inertie des institutions, inertie des représentations, inertie des dispositifs, inertie de la culture des acteurs. Dans ces conditions, confrontés à des problèmes radicalement nouveaux, les pouvoirs s’inquiètent, tardent à évoluer, sédimentent les dispositifs jusqu’à constituer des systèmes invraisemblablement compliqués, se rattachent aux anciennes représentations ou à des modes d’organisation dépassés et inefficaces. Le système actuel est conçu pour évacuer ou cantonner les conflits. Son conservatisme bloque les besoins de chan-gement qui émanent de la société. Une analyse rapide du modèle traditionnel met en exergue plusieurs éléments structurels :- on a construit l’idée d’un partage strict des compétences entre les élus et les techniciens en opposant la décision

politique et la mise en œuvre technique des objectifs établis par les responsables politiques. Ce découpage en sphère monopolistique est dépassé car, en réalité, les interconnexions entre ces deux catégories d’acteurs sont nombreuses. Ainsi, à côté du principe intangible d’une légitimité issue de l’élection, peuvent exister, dans la pra-tique, des modes opératoires intégrant au niveau même de la décision politique un éclairage technique approprié permettant une meilleure articulation entre la sphère politique et la sphère administrative ;

- l’évacuation des conflits est également réglée, en théorie, par le partage des compétences entre les différents niveaux de collectivités publiques (État, régions, départements, communes). Cette idée justifie que chaque collectivité déve-


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loppe sa propre vision de la réalité, ses propres actions, indépendamment des autres. Or, dans un monde où il existe des liens ténus et complexes entre le mondial, le national, le local, cette pratique est dépassée, voire inopérante. La coopération des acteurs est essentielle si l’on souhaite accroître l’efficacité des actions. En effet, l’efficacité ne peut se concevoir aujourd’hui que comme une action globale et cohérente. Le pouvoir doit se construire comme une contribu-tion effective à une politique d’ensemble, et non plus comme le reflet d’un champ de compétences administratives ;

- au sein des collectivités locales, l’organisation hiérarchique est une valeur commune qui unit tous les acteurs politiques ou administratifs. Cela induit une répartition rigide des compétences. Sur la forme, cette décomposition des tâches est sectorielle pour les politiques (délégations) et verticale pour les administratifs (directions). Le pou-voir est ainsi conçu comme un partage du « gâteau » : chaque adjoint, chaque directeur ou chef de service se voit doté d’une compétence réglementaire et financière. Ainsi organisée, l’action publique correspond à la somme des actions individuelles.

Ce cloisonnement de l’action vient, en définitive, percuter deux exigences majeures de cohérence : celle du territoire et celle des citoyens eux-mêmes. Or le besoin d’une cohérence effective de l’action publique est de plus en plus fort. Aujourd’hui, pour résoudre des problèmes simples, il faut multiplier les interlocuteurs et les procédures, ce qui rend difficile la combinaison des actions sur un territoire donné. Alors, sous prétexte de coordination, on multiplie les commissions, les réunions de concertation, engendrant un système incroyablement pesant, absurde et décalé. L’alternative à un tel fonctionnement n’est pas simple. Les tentatives de décloisonnement introduisent un conflit : au sein des équipes municipales entre adjoints et/ou délégués comme au sein des services administratifs où l’intro-duction de dispositifs transversaux est vécue comme une dépossession. Il reste que l’organisation actuelle ne parvient pas à promouvoir les capacités de créativité et d’adaptation des acteurs, ni à engendrer un projet mobilisateur au service d’une politique d’ensemble. Face à cette impossibilité physique à évoluer, les besoins publics sont de plus en plus pressants. L’exclusion, le développement économique, l’urbanisme, le logement… sont autant de défis lancés à l’institution politique. Sous peine d’aboutir à une crise sociale grave et généralisée, il est impératif de favoriser un changement maîtrisé et pertinent. Des pistes d’évolution et de changement existent. Elles sont liées, d’une part, à une volonté politique forte et, d’autre part, à l’apparition de nouveaux outils de management qui se développent dans le monde des collectivités publiques. Dans cette perspective, il faut :- considérer le couple élus/services administratifs comme un tout produisant du sens et de l’action, et permettant

aux uns comme aux autres d’assumer conjointement leurs responsabilités sociales ;- admettre la diversité et le caractère relatif de chacune des interrelations entre la société et le système de pouvoir :

il y a l’élection, mais aussi l’immersion des élus et des fonctionnaires eux-mêmes dans la société ;- admettre qu’une politique engendre un résultat et qu’à ce titre elle doit faire l’objet d’une évaluation ;- associer les citoyens aux décisions politiques qui engagent l’avenir de la cité ;- dépasser les légitimes réactions de méfiance devant le changement par le dialogue et la formation, par la valo-

risation de la dynamique de transformation. Rien ne se fera sans les acteurs concernés au premier chef. C’est l’exécutif qui doit promouvoir et orchestrer cette évolution pour la rendre possible, mais en y associant intimement tous les acteurs concernés ;

- associer dynamique interne et appuis extérieurs ;- inscrire la stratégie de changement dans le temps et l’orienter d’emblée sur les sphères de préoccupation les

plus immédiates. La réflexion générale qui doit être amorcée se situe à l’intersection de trois volontés complémentaires : la volonté d’efficacité dans la gestion publique, la volonté affirmée d’un fonctionnement plus large de la démocratie et la volonté d’intégrer l’apport des techniques nouvelles de management et de gestion dans ce débat. Dans ce cadre, les organisations publiques doivent à la fois se mettre en situation d’évaluer leur activité par rapport à la perception qu’en ont les citoyens et donner à ces derniers les moyens de mieux apprécier l’action menée par le secteur public. La référence aux citoyens doit être permanente, tant en amont sur le plan de la concertation préalable à l’action qu’en aval sur les résultats de la politique menée, car l’action publique n’est pas seulement un acte administratif ou réglementaire, c’est aussi et surtout une action engagée pour répondre aux besoins des citoyens.


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3. La conduite du changement Les enjeux auxquels sont soumises les collectivités locales imposent de construire une administration toujours plus créative, réactive, en phase avec l’évolution des besoins individuels et collectifs. Le management des orga-nisations et des hommes devient crucial dans ce contexte. Rien ne se fera sans la confiance et l’implication des agents publics. L’objectif d’accroissement de la satisfaction des usagers, avant d’être une affaire de technique, est une affaire d’hommes. La mise en œuvre des outils que l’on décriera plus loin passe impérativement par la mobi-lisation des agents. Confronté à l’accélération des processus, aux ruptures et à l’incertitude, le management des organisations publiques et privées est contraint de repenser ses modèles d’anticipation, ses modes de lecture des événements et ses pra-tiques de gestion. La seule issue pour comprendre cet univers en évolution permanente, de plus en plus tourné vers l’immatériel, est de s’approprier de nouvelles logiques, de nouveaux outils et d’accepter de changer nos systèmes de représentation. Il faut promouvoir un processus d’innovation, permettant d’inventer de nouvelles structures et de nouvelles formes de management. Le secteur privé a, pour une grande part, compris et anticipé cette évolution. Le secteur public, dans son ensemble, est resté majoritairement en marge de ce mouvement et y vient très lentement, même si les collectivités locales ont pris quelques longueurs d’avance dans ce processus sur l’État. Mettre en œuvre une politique de changement d’envergure impose de s’interroger sur le projet de la collectivité, sur l’organisation, la culture, le management et nécessite des outils de gestion adaptés. La gestion du changement s’inscrit, tout d’abord, dans l’évolution historique des collectivités locales, dont la gestion se définit autrement aujourd’hui qu’il y a vingt ans. Ensuite, elle exige la mise en œuvre d’un modèle réaliste et efficace qui favorise le changement lui-même. Enfin, elle impose que les collectivités soient capables de favoriser les stratégies d’adaptation de leurs agents.

a) Les enjeux de la gestion du changement pour les collectivités locales Se pencher sur l’évolution du management territorial, c’est prendre en compte l’évolution des collectivités locales elles-mêmes, dont la gestion est différente depuis les lois de décentralisation. En outre, l’apparition de phénomènes sociaux et économiques a conjugué leurs effets pour favoriser l’émergence de nouveaux modes de gestion.

> Maîtriser le présent et l’avenir Depuis les lois de décentralisation, l’administration locale s’est profondément modifiée, tant dans ses vocations que dans ses modes de gestion. Ces lois, en transférant compétences et moyens nouveaux, ont en effet largement contribué à ce mouvement. Mais les citoyens expriment auprès des élus et de leurs services de multiples demandes concernant l’emploi, le logement, les transports en commun, l’animation urbaine, la solidarité, l’éducation, la sécurité… Dans cette mouvance générale, les collectivités ont peu à peu dépassé la notion de maîtrise du présent pour intégrer à leurs projets une dimension d’analyse prospective. Ainsi, les décisions et les actions se sont de plus en plus inscrites dans le long terme. Cette prise en compte de l’avenir est déjà, en soi, un changement majeur dans l’appréhension de l’action publique. En effet, les services publics ont longtemps écarté de leur gestion la notion de long terme. L’administration avait le sentiment d’être dans un univers immobile, marqué par la permanence des structures et des hommes, et ne cherchait pas à modifier les comportements et les pratiques en vigueur, ni à se projeter dans un avenir proche ou lointain. La raréfaction des ressources a accéléré cette évolution, introduite par la décentralisation et amplifiée par les citoyens. Lorsque les compétences et la demande publique croissent et que les moyens stagnent, voire diminuent, il devient indispensable de faire des choix. Ceux-ci conduisent à rechercher une meilleure allocation de ressources, conçue dans une perspective pluriannuelle. Il n’est plus question de changer de cap tous les deux ou trois ans, d’engager des investissements lourds sans réflexions sérieuses, de décider de nouvelles activités sans s’interroger sur les anciennes. Une réflexion ancrée dans


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le long terme permet d’éviter des erreurs importantes, lourdes de conséquences en termes de finances publiques, de management et de crédibilité politique. S’inscrire dans le long terme et exprimer une stratégie claire constituent également des moyens de lutter contre les difficultés propres à l’administration que sont l’instabilité des décideurs et l’insuffisance des analyses prospectives utilisables. Force est de constater que la stabilité du management, recommandée par Tom Peters3, est rarement présente dans l’administration. La vulnérabilité des élus locaux s’accentue depuis 1977. Les électeurs plus versatiles n’hésitent plus à bouleverser le paysage politique local, d’autant que la décentralisation a rendu plus visibles les conséquences de leur gestion. La proximité rend le jugement sur la gestion locale plus facile, et donc la sanction plus rapide. Aussi, les élus peuvent, à tort, être tentés d’axer leur raisonnement sur la courte durée qui les sépare des élections sui-vantes. De leur côté, les fonctionnaires de direction sont aussi mobiles. Les règles de mobilité de certains corps de fonctionnaires, les processus de réorganisation, les objectifs de carrière créent des va-et-vient incessants au sein des administrations. Par ailleurs, les analyses et études prospectives réalisées sont souvent mal adaptées à une logique d’action car trop complexes, peu synthétiques et souvent confuses. Elles ne fournissent pas les bases d’une réflexion stratégique organisée et opérationnelle, gage d’efficacité. Inscrire le projet de la collectivité dans la durée est donc un moyen d’endiguer ces difficultés en favorisant une certaine permanence des actions allant au-delà des individus qui les mettent en œuvre.

> L’émergence de certaines formes de concurrence Parallèlement à la prise en compte nécessaire du futur, les collectivités locales sont confrontées à l’émergence de certaines formes de concurrence liées à l’élargissement des compétences. De plus en plus, l’administration se comporte comme un acteur économique ordinaire et se trouve en prise avec des logiques de marché, sous l’effet de diverses évolutions : l’État, la région, le département, la ville développent leurs initiatives et leurs politiques propres souvent sans véritable concertation et parfois avec une certaine concurrence ; les entreprises, qui apportent emplois et ressources, sont de plus en plus promptes à se déplacer ; les associations contribuent à la réalité locale dans ses diverses dimensions (individuelles et collectives, économiques, culturelles, sportives…) en complémentarité ou opposition avec la collectivité. Ce jeu concurrentiel se manifeste de plusieurs façons :- d’une part, la concurrence existe entre collectivités locales dans le but de capter une « clientèle » de plus en plus

en mouvement. Les villes, les départements et les régions s’affrontent aujourd’hui à coups de campagnes de communication, d’investissements, d’aides et subventions pour attirer les créateurs d’entreprises et les investis-seurs qui sauront apporter essor économique et emplois. Cette action de séduction s’étend aux citoyens dont la mobilité intercommunale s’accroît pour des raisons liées notamment au cadre de vie, à la qualité des services, aux niveaux de fiscalité locale. Symptomatiques de cette évolution, les concours organisés par la presse entre villes, départements ou régions en représentent sans doute l’exemple le plus médiatique ;

- d’autre part, la concurrence entre le secteur public et le secteur privé, qu’elle soit officielle et destinée à favoriser le choix des citoyens ou à dynamiser le secteur public (enseignement, santé, information…), ou officieuse, lorsqu’un besoin relevant du secteur public n’est pas pleinement satisfait, s’accroît ;

- enfin, de nouveaux cas de concurrence directe apparaissent dans certains domaines comme le conseil aux entre-prises ou les loisirs.

3 Peters Tom, Le chaos management, Inter Édition, Paris, 1988.

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Ameliorer la qualite de la relation entre usagers et service public