Aménagement du Territoire et SP

7/30/2019 Amnagement du Territoire et SP

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RPUBLIQUE FRANAISE

AVIS ETRAPPORTS DU

CONSEIL ECONOMIQUE ET SOCIAL

2006Rapport prsent par

M. Jean-Alain Mariotti

MNAGEMENT DUTERRITOIRE,

SERVICES PUBLICS

ET SERVICES AUPUBLIC


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Anne 2006. - N 1 NOR : C.E.S. X0600101V Mercredi 18 janvier 2006

MANDATURE 2004-2009

Sance des 10 et 11 janvier 2006

Avis du Conseil conomique et socialsur le rapport prsent par M. Jean-Alain Mariotti

au nom de la section des conomies rgionaleset de l'amnagement du territoire

(Questiondont le Conseil conomique et social a t saisi par dcision de son bureau en date du 30 novembre 2004 enapplication de l'article 3 de l'ordonnance n 58-1360 du 29 dcembre 1958 modifie portant loi organique relative au

Conseil conomique et social)

AMNAGEMENT DU TERRITOIRE,SERVICES PUBLICS ETSERVICES AU PUBLIC


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III

SOMMAIRE

AVIS adopt par le Conseil conomique et social au coursde sa sance du mercredi 11 janvier 2006 ...............................I - 1Premire partie - Texte adopt le 11 janvier 2006.......................3

I - LA SITUATION ACTUELLE................................................... ........5

A - LE SERVICE PUBLIC AUJOURDHUI............................................51. En France..........................................................................................52. Au niveau europen..........................................................................6

B - DES LMENTS NOUVEAUX PRENDRE EN COMPTE ..........71. Les mutations qui touchent la socit...............................................72. Des ingalits territoriales et sociales qui saccroissent ...................8

C - UNE PRISE DE CONSCIENCE GNRALE DUN BESOIN

DINNOVATION ................................................................ ................91. Une image confuse dans lesprit des Franais..................................92. Mais un mouvement gnral engag vers la modernisation .............9

II - PROPOSITIONS .......................................................... ....................11

A - UN NOUVEL ENJEU : LE SERVICE PUBLIC AU CUR DESSERVICES AU PUBLIC .................................................... ...............11

B - LES CONDITIONS DUNE MODERNISATION RUSSIE...........121. Lorganisation des services au public doit viser lefficacit au

meilleur cot pour la collectivit....................................................122. Lorganisation des services au public doit tre pense de faon

globale, en labsence de cadre juridique prdfini.........................14

3. Lorganisation des services doit sinscrire dans le cadre desvolutions europennes..................................................................164. Les services au public doivent tre mis en uvre dans le respect

dynamique des principes fondateurs du service public..................165. Lefficacit des services passe par lvaluation et la concertation .18

C - LES METHODES ET LES MOYENS ..............................................191. Partir des besoins............................................................................192. Viser une offre cohrente, souple et diversifie .............................213. Consulter et former pour responsabiliser........................................24


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IV

Deuxime partie - Dclarations des groupes ..............................29

ANNEXE A LAVIS..........................................................................................55SCRUTIN............................................................................................................55

RAPPORT prsent au nom de la section des conomiesrgionales et de lamnagement du territoirepar M. Jean-Alain Mariotti, rapporteur ............................... II - 1

INTRODUCTION...............................................................................................5

CHAPITRE I - LE SERVICE PUBLIC, UNE NOTION ENCONSTRUCTION DEPUIS LONGTEMPS - LESSERVICES AU PUBLIC, UN SUJET DACTUALIT .......7

I - LE SERVICE PUBLIC : UNE NOTION TRES ANCIENNEAUX SIGNIFICATIONS VARIABLES...........................................7

A - UNE LONGUE CONSTRUCTION HISTORIQUE EN FRANCE ....7

B - LE SERVICE PUBLIC LAUBE DU XXIME SICLE................111. Le service public la franaise ................................................11 2. Une proccupation prsente galement chez tous nos voisins........14

II - LES SERVICES AU PUBLIC : UNE RFLEXIONAUJOURDHUI MENE TOUS LES NIVEAUX ....................23

A - EN FRANCE, IL SAGIT DUNE TAPE SUPPLMENTAIRE ...231. Niveau pertinent et qualit : des proccupations qui ne sont pas

nouvelles .................................................... ....................................232. Les lus et les usagers manifestent leur attachement leurs

services publics ...........................................................................25 3. Le Gouvernement lance des rflexions multiples et exprimente ..26

B - A BRUXELLES, IL SAGIT DUNE RFLEXION

RELATIVEMENT RCENTE ....................................................... ...301. Pendant longtemps, une approche a minima des servicesdintrt gnral ....................................................... ......................30

2. Vers une lgislation communautaire sur les services dintrtgnral ?.........................................................................................31

CHAPITRE II - EN FRANCE, LE CONSTAT DUNE SITUATIONINGALITAIRE PROCCUPANTE..................................35

I - LES SERVICES AU PUBLIC, DE FORTES INGALITSTERRITORIALES ET SOCIALES ...............................................35

A - DES INGALITS TERRITORIALES............................................351. Services publics et territoires..........................................................35


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V

2. Des disparits villes/milieu rural mais aussi lintrieur desvilles...............................................................................................39

B - SERVICES AU PUBLIC ET INGALITS SOCIALES.................421. Ingalits sociales et spcialisations spatiales ................................422. Le zonage : une solution pour rduire les ingalits ?....................44

C - LE CAS PARTICULIER DE LOUTRE-MER.................................461. Les spcificits de lOutre-mer.......................................................462. Problmatique de ladaptation du service public Outre-mer ..........48

D - COTS, QUALIT ET EFFICACIT DES SERVICES..................501. Efficacit et rorganisation territoriale ...........................................502. La gestion de deux services analyse par la Cour des comptes......52

II - DES FRANAIS PLUS ATTACHS AU SERVICE QULOPRATEUR...............................................................................54

A - SERVICES PUBLICS ET SERVICES AU PUBLIC, UNEDISTINCTION ASSEZ VAGUE DANS LESPRIT DESFRANAIS ............................................... .........................................541. Une perception ambigu du secteur des services............................542. Une apprciation globale favorable des services publics locaux....55

B - DES FRANAIS TRS ATTACHS AUX SERVICES DEPROXIMIT ........................................................ ..............................561. Les ruraux face aux services...........................................................562. Les populations urbaines ........................................... .....................59

C - MAIS DES FRANAIS TRS PARTAGS QUANT LAGESTION DE LEURS SERVICES ...................................................61

CHAPITRE III - LE NOUVEAU CONTEXTE FRANAIS, PORTEURDVOLUTIONS...................................................................65

I - UNE PRISE DE CONSCIENCE GNRALE DUN BESOINDE RENOUVEAU............................................................................65

A - DES LUS PLUS OUVERTS AUX VOLUTIONS .......................651. Une attitude nouvelle face dventuels changements ..................652. Des amliorations suggres dans plusieurs domaines...................66

B - DES POSSIBILITS DORGANISATION NOUVELLES..............681. Les nouvelles technologies de communication ..............................682. La dcentralisation, le dveloppement de lintercommunalit et

les services publics locaux .................................................... .........713. Un compromis entre le march et la gestion publique....................734. La coordination et la collaboration entre les services.....................74


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VI

C - DAUTRES ACTEURS QUE LA PUISSANCE PUBLIQUE SEMOBILISENT....................................................................................76 1. Les chambres consulaires...............................................................762. Les associations..............................................................................77

II - LES RPONSES DE LTAT POUR AMLIORER LES

SERVICES PUBLICS......................................................................79A - LA CHARTE MARIANNE...............................................................79

B - LE PLAN DE COHSION SOCIALE : LES SERVICESSOCIAUX ........................................................ ..................................80

C - LA LOI SUR LE DVELOPPEMENT DES TERRITOIRESRURAUX : LIMPRATIF DE COORDINATION ET DEMUTUALISATION...........................................................................81

D - LA LOI DE RGULATION POSTALE : LA PRSENCEPOSTALE .......................................................... ................................81

III - DES EXPRIENCES ET DES RORGANISATIONS QUI SE

METTENT EN PLACE...................................................................83A - DES OPRATIONS LANCES DANS LE CADRE DES

EXPRIMENTATIONS DE 2003.....................................................83

B - UN BILAN : SERVICES LA DEMANDE ET TRANSPORTSINNOVANTS EN MILIEU RURAL.................................................841. Analyse de lexistant ........................................................... ...........842. Principales problmatiques et recommandations............................85

C - LA POSTE : UN EXEMPLE SIGNIFICATIF ..................................861. La Poste, une entreprise industrielle mconnue en mutation..........862. Une dynamique dvolution enclenche.........................................873. Les transformations en cours..........................................................89

CHAPITRE IV - LES MUTATIONS DU CONTEXTE EUROPEN.........93I - LUNION EUROPENNE RECONNAT DSORMAIS LES

SERVICES DINTRT GNRAL ............................................93

A - MAIS QUELS SERVICES : SIG ET SIEG ?....................................93

B - QUELLE CONCEPTION DES SERVICES PUBLICS DANS LEDROIT COMMUNAUTAIRE ? ....................................................... .94

II - LVOLUTION EUROPENNE POUSSE LARORGANISATION DES SERVICES PUBLICS.......................96

A - LES SERVICES DINTRT GNRAL NONCONOMIQUES...............................................................................96


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VII

B - LES GRANDS SERVICES EN RSEAU.........................................96

C - LES RFLEXIONS EN PERSPECTIVE........................................1011. Rexaminer la faisabilit dune loi-cadre. ....................................1012. Clarifier le cadre juridique relatif la compensation des

obligations de service public........................................................102

3. Fournir un cadre clair pour le choix des entreprises chargesdun service dintrt gnral.......................................................103

4. Reconnatre lintrt gnral dans les services sociaux................103

CHAPITRE V - QUELS NOUVEAUX BESOINS, QUELLE NOUVELLEORGANISATION ? ................................................... ..........105

I - LES SERVICES AU PUBLIC : LA NCESSIT DUNEDFINITION..................................................................................105

A - UNE NOTION ACTUELLEMENT TRS FLOUE........................1051. Une notion volutive ................................................... .............1052. Variable selon les territoires.....................................................1063. Sadressant des populations diverses ..................................... 106

4. Rendue selon des statuts juridiques diffrents..............................107B - UNE NOTION QUI DOIT TRE PRCISE : VERS UN

SERVICE RNOV .......................................................... ..............1071. Orientations principales pour une dfinition ................................1072. Les services au public : du service public au service dintrt

gnral..........................................................................................108

II - DES BESOINS EN SERVICES AU PUBLIC A MIEUXCERNER.........................................................................................111

A - ETABLIR UN DIAGNOSTIC PARTAG .....................................1111. Une approche locale ................................................ .....................1112. Une approche nationale ........................................................ ........1123. Limplication des usagers.............................................................113

B - PRIVILGIER LAPPROCHE PAR LA DEMANDE....................1131. Une approche des besoins globale et non sectorise ....................1132. Un diagnostic objectif...................................................................1143. Une approche tenant compte de la diversit des territoires ..........1144. Une vision prospective ..................................................... ............1155. Une approche de la demande combine avec loffre....................115

III - QUELS MOYENS POUR AMLIORER LEFFICACIT.......116

A - CONDITIONS POUR UNE MISE EN UVRE EFFICACE DESSERVICES AU PUBLIC ................................................. ................1161. Cohrence de loffre.....................................................................1162. Respect dynamique des principes fondateurs ...............................117


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VIII

3. Recherche du moyen le plus efficace pour fournir le service.......118 4. Recherche du meilleur cot pour la collectivit ...........................1195. Evaluation.....................................................................................120

B - UNE ARTICULATION EFFICIENTE ENTRE LA PRSENCEPHYSIQUE ET LES MODALITS DACCESSIBILIT ..............120

1. Privilgier laccessibilit ..............................................................1202. Viser la qualit..............................................................................121

C - UNE ORGANISATION AMLIORE ..........................................1211. Mettre en place des systmes souples...........................................1222. Impliquant usagers et personnels..................................................124

CONCLUSION................................................................................................129

ANNEXES........................................................................................................131 Annexe 1 : Les services publics en Outre-mer...................... ..........................133

1. Etat des lieux dans les DOM (Guadeloupe, Guyane, Martinique,Runion).......................................................................................133

2. Etat des lieux dans les collectivits dOutre-mer et les pays

dOutre-mer ................................................. ................................134Annexe 2 : Lexique................................................. ........................................139

TABLE DES SIGLES .......................................................... ...........................141

LISTE DES ILLUSTRATIONS.....................................................................143


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AVIS

adopt par le Conseil conomique et socialau cours de sa sance du mercredi 11 janvier 2006


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Premire partieTexte adopt le 11 janvier 2006


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Le 30 novembre 2004, le Bureau du Conseil conomique et social a confi la section des conomies rgionales et de lamnagement du territoire la

prparation dun rapport et dun projet davis sur Amnagement du territoire,services publics et services au public 1.

La section a dsign M. Jean-Alain Mariotti comme rapporteur.

*

* *

Dans tous les pays, les services publics doivent faire face dimportantesmutations, conomiques, sociales, technologiques, socitales.

En France, ces mutations ont eu pour consquence une inadaptation danslorganisation de certains services tant en milieu rural quen milieu urbain,

parfois leur surdimensionnement dans certaines zones rurales et la manifestationde besoins, de difficults et de cots dune autre nature dans les zones urbaines.

Des services installs depuis des dcennies ont t remis en cause. Desrorganisations ou des fermetures opres ont suscit tant lincomprhension deshabitants que des prises de positions pour maintenir le service public au nom du

principe dgalit de traitement des citoyens.

Le Conseil conomique et social estime que le respect de ce principe nedoit pas conduire faire systmatiquement financer par la collectivit desservices fonds sur des critres tablis par le pass dans un contexte trs diffrentde celui qui prvaut aujourdhui.

Le service public doit sadapter pour mieux rpondre aux besoins. Il sagit,dans une perspective dynamique, de le conforter en inventant de nouvellesoffres, de nouveaux services au regard de nouvelles priorits. Il sagit mmedaller au-del pour lintgrer dans la notion plus large de service au public.

I - LA SITUATION ACTUELLE

A - LE SERVICE PUBLIC AUJOURDHUI

1. En France

Le service public est une notion ancienne qui sest construite sur la base dechoix politiques successifs pour aboutir une dfinition qui dsigneindiffremment un vaste ventail de services aux logiques conomiques etsociales trs diverses.

1 Lensemble du projet davis a t adopt au scrutin public par 166 voix contre 15 et 23 abstentions

(voir le rsultat du scrutin en annexe).


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A partir de laprs-guerre, sest dveloppe une doctrine - et unepratique - qui identifie service public, secteur public, intervention dun oprateurpublic et gestion par des personnels sous statut public : dans la perception quenont les Franais, un service ne peut tre public que sil est gr par un oprateur

public employant des agents publics.

Aujourdhui, la France distingue les services publics administratifs et lesservices publics industriels et commerciaux.

Les premiers concernent pour lessentiel les services rgaliens (police,justice, dfense, action extrieure) et les services sociaux et ducatifs ; financsmajoritairement par limpt, leur gestion, principalement publique, rpond desrgles fixes nationalement.

Les seconds sont les services marchands, facturs lusager ; leurs modesde gestion sont varis allant de la gestion directe par la collectivit publique lagestion dlgue une entreprise prive en passant par toute une srie desituations hybrides.

Le service public dsigne des activits qui prsentent des caractristiquestelles, au regard des ncessits de lorganisation sociale et des besoins des

usagers, quelles ne peuvent tre assures par le seul jeu du march et quiappellent une prise en charge quasi-exclusive par la collectivit (Etat oucollectivit territoriale). Cest sur ce point que repose la spcificit franaise.

La qualification de service public est soit constitutionnelle (le service estdsign comme tel dans la Constitution), soit lgislative (la loi prcise quuneactivit est un service public), soit administrative (lEtat ou une collectivitdcident driger une activit en service public).

Le service public obit aux principes de continuit, dgalit de traitement,de mutabilit ou dadaptabilit, de garantie daccs au service, de neutralit et detransparence.

2. Au niveau europen

La rflexion sur le service public y est relativement rcente. Le droitcommunautaire initial, sil connat la notion dentreprise publique ou charge dela gestion de service dintrt gnral, ignore les services publics en tant que tels(sauf dans le secteur des transports). Lattention qui leur est porte est lie auxlibralisations intervenues dans les secteurs de services marchands en rseau

partir du milieu des annes 1980.

LUnion europenne recourt la notion de service dintrt gnral - SIG.Le concept europen inclut la notion de service universel qui impose aux

prestataires lobligation de proposer leurs services des conditions spcifies. Ilrepose sur une approche sectorielle axe sur le service rendu lutilisateur et surla libert laisse aux pays en matire de modalits dorganisation, aucun lien dencessit ntant tabli entre obligations de service public et intervention

publique.


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Les SIG relvent dun traitement diffrent selon quils appartiennent lunou lautre des secteurs suivants :

Les services dintrt gnral non conomiques

Ils sont de la comptence exclusive des Etats et les rgles du marchintrieur ne sy appliquent pas. Il sagit des services dordre rgalien - police,

justice - des organismes dont les fonctions sont essentiellement sociales(syndicats, organisations caritatives ou humanitaires) et des rgimes de base descurit sociale obligatoires.

Les services dintrt conomique gnral - SIEG

Ils relvent dune responsabilit partage entre lUnion et les Etats. Cestaux autorits comptentes de ces derniers (sur les plans national, rgional etlocal) quil appartient de dfinir, organiser, financer et contrler ces services.

Les SIEG se divisent eux-mmes en :

- SIEG libraliss

Il sagit des services de nature conomique organiss en rseau- tlcommunications, poste, nergie, transports. Ils font lobjet de directives

sectorielles. Ils sont soumis la concurrence. Libraliss pour permettre ledveloppement des changes et crer un march unique, ils sont rguls. Lesdirectives sectorielles les ont soumis certaines obligations (service universel,interconnexion, scurit dapprovisionnement) : ces contraintes sontnanmoins de faible porte oprationnelle notamment par rapport aux obligationsde service public telles quelles existent en France.

- SIEG non rguls

Ils concernent des secteurs conomiques qui nont pas fait lobjet dedirectives de libralisation - distribution de leau, traitement des dchets Ilssont organiss localement ou rgionalement, sans prestations directes au-del desfrontires et, de ce fait, difficiles libraliser. La rglementation europenne tendcependant y imposer la concurrence.

B - DES LMENTS NOUVEAUX PRENDRE EN COMPTE

1. Les mutations qui touchent la socit

La mondialisation et lintgration europenne conduisent les servicespublics se resituer dans un cadre plus vaste que le seul espace national. Ceux-cisont en outre confronts un ensemble de mutations, conomiques, sociales,technologiques, institutionnelles, culturelles auxquelles ils doivent sadapter.

Dsormais, selon lINSEE, 90 % de la population est urbaine. Lespacerural lui-mme sest transform. La socit a volu tout comme les modes devie. Lesprance de vie sest allonge, les exigences des usagers se sont accrueset les attentes individuelles se sont diversifies. Les usagers veulent des services,mais rendus autrement que par le pass, notamment dans dautres lieux et


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dautres horaires. Les ruraux souhaitent des services quivalents ceux dontbnficient les populations urbaines.

Sur tout lespace national, la demande de services augmente sans cesse. Laperformance, la qualit et laccessibilit comptent dsormais autant que laproximit physique.

Par ailleurs, les grands services en rseau ont t ouverts - des degrsdivers - la concurrence sous limpulsion de lUnion europenne. Avec ladcentralisation, les collectivits territoriales ont vu leur rle saccrotre.Lintercommunalit a permis doffrir des services que les communes seulesntaient pas en mesure dassurer.

Les moyens de communication physiques et lectroniques se dveloppentet relativisent la notion de proximit. Les technologies de linformation et de lacommunication - TIC - constituent un outil pour amliorer loffre de services etdeviennent un vritable service dintrt gnral.

2. Des ingalits territoriales et sociales qui saccroissent

Dimportantes ingalits en termes de services publics existent et sedveloppent non seulement entre milieu rural et milieu urbain, mais aussi au seinmme de ces deux ensembles : zones rurales fragiles, zones urbaines sensibles.Sy ajoutent souvent des disparits entre groupes de rgions ou encore entre le

Nord et le Sud du pays comme cest le cas dans le domaine des servicesmdico-sociaux.

Ces ingalits ont un impact tant sur lattractivit des territoires que sur lesconditions et la qualit de vie des populations.

Ainsi, par exemple, un territoire mal desservi par le haut dbit et latlphonie mobile ou ne disposant pas de certains services (formationsuniversitaires proximit, services hospitaliers performants) nattire pas lesentreprises et leurs cadres.

Pour les habitants des zones rurales enclaves, le problme principal estcelui de laccessibilit, donc du choix entre qualit et proximit. Un service

proche et de moindre qualit sera utilis par ceux qui nont ni les moyensfinanciers ni les possibilits de transport pour se rendre plus loin dans un service

plus performant. En matire de sant notamment, la sgrgation par le revenu yest accentue et la distance nest pas seulement physique mais galement socialeet culturelle.

Dans les grandes agglomrations, on assiste une spcialisation sociale desespaces urbains. Des phnomnes de marginalisation touchent certaines couchessociales. Certaines zones, mme si elles sont bien pourvues en quipements

publics, noffrent pas toujours les services les plus adapts ces territoires et auxgroupes sociaux qui y vivent. Au-del dune aide particulire, lenjeu pour ceszones est de les intgrer vritablement dans la dynamique mtropolitaine.


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Simultanment, une population urbaine issue essentiellement des classesmoyennes se dplace la priphrie des agglomrations. Ces rurbains demandent bnficier, dans leur nouvelle implantation, de services identiquesaux services urbains, crant aux communes rurales qui les reoivent de gravesdifficults.

En pratique, les disparits sociales et territoriales en matire de servicespublics, lapparition de nouveaux besoins et les exigences accrues desconsommateurs impliquent doprer des choix : tous les services actuels ne

pourront tre maintenus partout dans les conditions qui prvalaient il y a desdcennies.

C - UNE PRISE DE CONSCIENCE GNRALE DUN BESOIN DINNOVATION

1. Une image confuse dans lesprit des Franais

Pour les usagers, il nest pas toujours ais - pour ne pas dire plus - de syretrouver entre services rgaliens, services marchands, non marchands, servicesen rseau, europens, nationaux, locaux. Ce manque de lisibilit est accru dslors que le champ du service public est volutif, que les manires de rpondre

varient selon les territoires, que ces services sadressent des populationsdiverses et quils sont rendus selon des statuts juridiques diffrents.

Une telle complexit explique sans doute limage confuse et floue que lesFranais ont de tous ces services et la distance quils prennent leur gard. Poureux, comme le montrent diverses enqutes, lessentiel est que les services soientrendus quels quen soient les responsables et que lon puisse dans la dure avoirconfiance dans leur qualit.

2. Mais un mouvement gnral engag vers la modernisation

Ladministration cherche amliorer son efficacit et la qualit de sesprestations. Une mission sur la qualit du service public mise en place en 2003 arendu ses conclusions en juin 2004. La charte Marianne, applique depuis janvier

2005 dans tous les services dconcentrs de lEtat, vise amliorer la qualit duservice public et faciliter laccs des usagers aux services.

Des audits ont t lancs dans les services de lEtat le 13 octobre 2005 envue damliorer les procdures, de mieux remplir certaines fonctions et de rendrecertains services plus performants. Les grandes administrations et lescollectivits territoriales mettent en place de nouveaux outils, en sappuyant parexemple sur les TIC (programme ADELE, programme Copernic, offre deservices administratifs en ligne, mise en place du portailservice-public.fr).

Les lus locaux, ouverts une ventuelle rorganisation des servicespublics, proposent des solutions nouvelles. Pour optimiser la gestion des servicesrendus, les communes se regroupent ; lintercommunalit devrait permettre enmutualisant les moyens de rendre des services de meilleure qualit un autre


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niveau territorial. Des maisons de services publics, concentrant divers services,se crent.

Des expriences pilote ont t lances en vue de trouver des formesnouvelles de concertation et dorganisation des services au public ; laccordconclu le 21 juillet 2003, pour quatre dpartements, entre lEtat, lAssociation

des maires de France, les prsidents de conseils gnraux concerns et quinzeorganismes grant des services publics de proximit a fait lobjet le30 novembre 2004 dun avenant tendant ces expriences onze autresdpartements.

La loi sur le dveloppement des territoires ruraux du 23 fvrier 2005 largitles possibilits de mutualisation entre services et de partenariat entre acteurs,renforce les pouvoirs de coordination des prfets et offre de nouvelles facilitsaux professionnels de sant pour leur installation dans les zones fragilises.

Le Plan de cohsion sociale prsent le 30 juin 2004 prvoit la cration demaisons de lemploi pour renforcer la coopration entre les structures intervenantdans la lutte contre le chmage et mieux orienter les demandeurs demploi versles services concerns.

La loi de rgulation postale du 20 mai 2005 fixe des normes de qualit pourun service universel et prvoit un ensemble de dispositions sur la prsenceterritoriale de La Poste : dfinition dune norme daccessibilit au rseau postal,

prise en compte pour lapprciation de ces rgles des caractristiquesconomiques et dmographiques des zones concernes (zone de revitalisationrurale - ZRR - ou zone urbaine sensible - ZUS).

De grands services ouverts la comptition internationale se rorganisent.Cest le cas de La Poste qui cherche amliorer sa comptitivit et dveloppe sacoopration avec des municipalits (agences postales communales), descommerants ou artisans (relais poste) ou dautres services publics comme laSNCF.

Dautres acteurs que la puissance publique offrent aussi des services, lesecteur priv marchand, les tablissements publics consulaires, les

associations... et largissent leur champ dintervention.La Confrence nationale des services publics en milieu rural mise en place

le 17 fvrier 2005 vient de rendre ses conclusions.

Enfin, lUnion europenne reconnat dsormais les services dintrtgnral en tant que tels. Aprs llaboration dun livre vert et dun livre blanc surles SIG, elle sest donn un programme de travail ambitieux. Loin de ntrequune contrainte de march, elle incite la modernisation de la gestion

publique, elle oblige en France repenser missions et choix et se proccuper delefficacit des services.

Ces initiatives tmoignent dune volont forte de moderniser et dinnover.Elles montrent aussi, comme toutes les analyses de besoins, que la distinctionentre services publics et services au public nest pas clairement perue.


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II - PROPOSITIONS

A - UN NOUVEL ENJEU : LE SERVICE PUBLIC AU CUR DES SERVICES AU PUBLIC

Le service au public est une notion dont le champ est volutif : certains

services publics ne reprsentent plus un besoin aussi frquent pour lespopulations (trsoreries) alors que des services privs prennent une dimensionvitale (professions de sant librales) et que de nouveaux services se dveloppentsous la pression des besoins (services la personne comme laccueil de la petiteenfance ou laide aux personnes ges, services issus des technologies modernesde communication et du haut dbit).

Pour faciliter dbat et action, le Conseil conomique et social propose deconsidrer que la notion de services au public recouvre lensemble des services,

publics et privs, ncessaires aux populations, rpondant aux besoins des usagerset indispensables la vie des territoires.

Dans les services au public pourraient tre distingus : Les services publics, qui remplissent une mission de service public

dfinie par la puissance publique et qui rclament une prise en charge(directe ou indirecte) par la collectivit ; ils devraient eux-mmes treclasss en :

- services publics non marchands, exclus du march intrieur et desmandats de ngociation de lOrganisation mondiale du commerce(services rgaliens, ducation, sant publique, protection sociale) ;

- services publics marchands, notamment services en rseau (nergie,transports, tlcommunications, poste) dont lexploitation estouverte la concurrence.

Les services privs, associatifs ou but lucratif, considrs comme depremire ncessit sur un territoire :

- ces services ne sont pas encadrs par la puissance publique ou le sont degrs divers (rglementation, conventions, modes definancement) ;

- il sagit des activits artisanales et commerciales de proximit, desactivits de certaines coopratives, des transports de personneshandicapes, des transports la demande, des services aux familles,aux personnes ges, des services rendus par les professionnels desant libraux

La distinction entre services publics non marchands et services publicsmarchands permettrait notamment daboutir une dfinition plus claire duchamp du service public. Mais elle requiert la recherche, dans la dure, de lameilleure complmentarit entre obligation de service public et ouverture desservices publics au march.


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Dune faon gnrale, la ligne de partage entre les diffrentes catgories- et le champ des services quelles recouvrent - ne doit pas tre considrecomme immuable. Elle dpend de la rencontre entre les besoins exprims et leschoix politiques faits un moment donn.

Sauf pour les services rgaliens (dfense, police, justice, action extrieure)

que personne nenvisagerait de confier aux mcanismes du march, la puissancepublique peut rduire ou tendre son champ dintervention. Par exemple,aujourdhui la sant publique et la protection sociale sont en France traitescomme les services rgaliens ; dans dautres pays, elles sont assimiles desservices conomiques.

De nouveaux services publics marchands peuvent tre ouverts laconcurrence en fonction des volutions de la lgislation europenne.A contrario,des services privs peuvent bnficier damnagements par rapport au droit de laconcurrence : ainsi en est-il des services sociaux dintrt gnral compte tenu deleur rle dans la mise en uvre des droits sociaux fondamentaux et la protectiondes personnes en situation de fragilit - dont le droit communautaire devraitreconnatre les spcificits.

B - LES CONDITIONS DUNE MODERNISATION RUSSIE

1. Lorganisation des services au public doit viser lefficacit aumeilleur cot pour la collectivit

a) Rechercher lefficacit et viser la qualit.

Il sagit :

Didentifier et dviter les doublons entre les divers niveauxdadministration quil sagisse des services dconcentrs de lEtat avecles services des collectivits territoriales (par exemple en matiredquipements routiers et de sant) ou des services des collectivitsentre eux, dans le respect des comptences dvolues chacun par la loi.A cet gard, dans son avis du 22 juin 2005 sur Communes,

intercommunalits, quels devenirs ? , le Conseil conomique et sociala soulign la ncessit de clarifier les comptences entre les communeset leurs groupements.

Doffrir les services un niveau territorial pertinent leur permettantdtre performants avec des personnels qualifis. Il peut en rsulter desrorganisations de services conduisant regrouper des units de petitetaille dont les agents sont trop peu nombreux et nont pas lexpertisesuffisante pour rpondre aux demandes de plus en plus complexes.


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Doffrir des services accessibles, adapts aux demandes des diffrentespopulations. A cet effet, il convient de privilgier laccessibilit parrapport la proximit physique et dintgrer les critres de temps dansla notion de distance tout en veillant prserver des points de rencontre

pour les personnes mobilit rduite ou qui nont pas les moyens

financiers de se dplacer :- maintien de permanences dans les territoires ruraux o les services se

rorganisent ;

- dveloppement des transports la demande pour conduire lespersonnes sur le lieu dimplantation du ou des services ;

- dplacement dagents vers les populations comme la initi La Posteavec ses conseillers financiers ;

- mise en place de services itinrants dans le secteur sanitaire et socialnotamment

b) Rechercher le meilleur cot

Les services ont un cot, pay par lusager, le contribuable ou par les deux.

Limportant est de le savoir et de rechercher comment rendre le service aumeilleur cot :

Sans quil y ait un surcot anormal ;

Tout en sachant quun certain nombre de services doivent de toute faontre rendus quel que soit leur cot, tant en milieu rural quen zoneurbaine. Cest le cas du service de lducation ou de la sant.

Une rorganisation ne peut donc reposer sur une approche fondeexclusivement sur le souci de compression des cots et de rentabilit courtterme.

Contribuant amliorer le cadre de vie des populations et renforcerlattractivit des territoires, les services au public sont en effet des facteursmajeurs de cohsion territoriale et sociale.

c) Raisonner sur le long terme

Les services au public constituent des lments part entire dunepolitique damnagement du territoire long terme. Ils ncessitent desinvestissements qui permettront dtayer le dveloppement conomiqueterritorial.

Ces investissements, sils peuvent contribuer accrotre la dettepublique et ce titre la transfrer sur une autre gnration, luitransmettent en mme temps une crance.


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Le vrai fardeau pour les gnrations futures ne serait-il pas la rduction desactions en faveur des services dintrt gnral (quipements de communication,formation, sant, logement social) qui rsulterait dune politique budgtairevisant lquilibre tout prix ?

2. Lorganisation des services au public doit tre pense de faonglobale, en labsence de cadre juridique prdfini

a) Renforcer les missions

Le service public est avant tout une mission. Cest cette mission quil sagitde prserver.

Il convient donc :

De conforter le service public

Y parvenir suppose en premier lieu de dfinir plus clairement les missionset obligations de service public applicables chaque secteur dans un cahier descharges prcis.

Cela ncessite un changement de comportement des pouvoirs publics qui

doivent exercer pleinement leur rle dautorits organisatrices ; cela ncessiteaussi une forte volont des lus locaux et un renforcement de leurs comptencespour prciser de faon approfondie les missions de service public en termesdobjectifs atteindre : niveau et qualit de service dfinis laide dindicateursmesurables et contrlables. Une telle dfinition des obligations de service publicdoit permettre lvaluation des rsultats de chaque service et une meilleurematrise par la puissance publique.

De soutenir et dorienter le service priv lorsquil supple le servicepublic ou le complte

Dans les zones dfavorises, la mdecine librale est vitale pour lespopulations bien quelle ne soit pas un service public stricto sensu. Aujourdhui,se dveloppent la mdecine de groupe, les cabinets pluridisciplinaires, le travailen rseau grce aux TIC. Il convient dencourager toutes ces formules

innovantes. Cest ce que prconise ltude adopte par le Bureau du Conseilconomique et social le 21 juin 2005 sur Lhpital public en France, bilan et

perspectives (rseaux territoriaux sanitaires et mdico-sociaux, publics etprivs ; alternatives lhospitalisation).

Les incitations matrielles, financires ou fiscales pour linstallation desmdecins dans les zones de faible densit mdicale pourraient tre compltes

par des mesures plus directives en cas dimpossibilit de trouver des solutionsfaisant appel lautorgulation des professionnels eux-mmes.

De mme, compte tenu du rle du mouvement associatif et du secteur privdans lmergence de services la personne devenus de vritables services au

public, la puissance publique doit tre attentive ces initiatives et les aider


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lorsquelles interviennent pour rpondre un besoin rel non satisfait, dans lerespect de la professionnalisation de ces mtiers.

De considrer que lensemble des services doit tre apprhend dans saglobalit

Ainsi le service de transport public ne peut se cantonner aux seuls

transports collectifs. Ne faut-il pas, dans certains cas, tant en milieu rural quenmilieu urbain, y intgrer les taxis ?

De mme, dans le secteur des tlcommunications, la loi a dfini le serviceuniversel comme la fourniture tous dun service tlphonique de qualit un

prix abordable. Ce service universel assure, outre lacheminement gratuit desappels durgence, lacheminement des communications tlphoniques, descommunications par tlcopie et des donnes un dbit suffisant pour permettrelaccs Internet. Il conviendrait de ltendre au haut dbit compte tenu de sonimportance dans lefficience des services et lattractivit des territoires.

Dune manire gnrale, le champ du service universel devrait tre volutifen fonction des changements intervenant dans les technologies et les besoins.

Davoir une vision prospective

En effet, il ne sagit pas par exemple dattendre quune zone soit classe enZUS ou en ZRR ; au contraire, il sagit de sefforcer danticiper les difficults. Amoyen et long terme, ce sont non seulement des situations diffrentes quilfaudra grer mais encore des besoins nouveaux quil faudra satisfaire. Celaimpose des choix de la part de la collectivit pour garantir aux populations desservices efficaces et adaptables.

b)Ne pas se focaliser sur un cadre juridique prdfini

Lorganisation des services ne doit pas se faire en fonction dun cadrejuridique prdfini. Il sagit au contraire :

De sappuyer sur des considrations dintrt gnral et plusdirectement sur les besoins rels des populations et des territoires sansse crisper sur loffre,

De passer dune conception organique la franaise une conceptionfonctionnelle axe sur le service rendu ; cette conception est assezgnrale en Europe et prdomine dans la construction par lUnioneuropenne de sa doctrine en matire de services dintrt gnral,

De dcloisonner les services pour imaginer des formes de polyvalencequi commencent se dvelopper en France mais qui sont des pratiques

plus frquentes chez nos voisins europens. La loi sur les territoiresruraux a entrin le principe du partenariat public/priv pourlinstallation ou le maintien de services au public. Plus gnralement,toute coopration entre services et entre acteurs doit tre encourage.


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3. Lorganisation des services doit sinscrire dans le cadre desvolutions europennes

Le Conseil conomique et social juge ncessaire :

Dinviter le gouvernement, sur la base de ses propres positions etnotamment de ses choix en matire dobligations de service public,

susciter une rflexion approfondie sur la limite du champ concurrentielen Europe et poursuivre son action pour ladoption dunedirective-cadre sur les SIG afin de :

- conforter les services publics dansle droit communautaire ;

- faire prvaloir la priorit des obligations de service public par rapport la concurrence, notamment en cas de litiges ;

- fournir un socle de principes communs aux services dintrt gnralet applicables dans les diffrents Etats aux membres de lUnion :critres pour distinguer SIG conomiques et non conomiques, pourdlimiter le concept de distorsion de concurrence, pour lgitimer ladiversit des choix des entreprises prestataires de SIG

Dans le cadre de projets douverture la concurrence dactivits de

service sur les rseaux, dinciter les pouvoirs publics nationaux eteuropens valuer les consquences de choix pralables en matirede :

- sparation des activits de rseaux et des activits de services ;

- mutualisation des quipements ;

- matrise de la cohrence des rseaux aux niveaux national et rgional,

- contenu du principe dadaptabilit ;

- rgulation, valuation et contrle des SIEG.

De procder une valuation des SIG dj ouverts la concurrence etde renforcer la coordination entre les divers niveaux de rgulation ; le

besoin de coordination simpose dautant plus que les grandes

industries de rseau ne sinscrivent plus dans un cadre uniquementnational.

4. Les services au public doivent tre mis en uvre dans le respectdynamique des principes fondateurs du service public

Le principe dgalit implique de faire jouer la solidarit, notamment autravers de la prquation tarifaire.

Celui de continuit impose un fonctionnement rgulier des services sansrupture dans lespace (continuit territoriale) ni dans le temps : cet gard, lesinterruptions de service peuvent avoir des causes multiples. Par exemple, commele soulignait lavis du Conseil conomique et social sur La rgionalisation

ferroviaire adopt le 26 septembre 2001, la SNCF, elles sont imputables


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part gale des facteurs externes, des incidents techniques et des conflitssociaux internes.

Sil appartient aux entreprises charges dune mission de service publicduvrer pour assurer un bon niveau de fiabilit technique, assurer la continuit

passe aussi par la mise en place de dispositifs concerts et ngocis avec les

organisations syndicales pour prvenir les mouvements de grve - cest dans cetesprit que la RATP a mis en place depuis plusieurs annes dj un dispositif dalarme sociale - ou pour assurer un service aux usagers mme en cas degrve - cest ce que la SNCF tente de faire avec son service garanti . Enmatire de sant publique, cest le lgislateur qui a dfini un service minimum.

Au-del de ces exemples, en sappuyant sur une analyse des progrsraliss en France et sur un bilan des expriences conduites dans dautres payseuropens, il conviendrait dtudier la faisabilit dun service garanti danschaque secteur essentiel.

Respecter de faon dynamique les principes fondateurs du service public(continuit, galit, adaptabilit), quel que soit le mode de mise en uvre,conduit galement souligner deux aspects du principe dadaptabilit :

- ladaptabilit aux populations ;- ladaptabilit aux territoires.

Le premier aspect vise la prise en compte des besoins commerciaux etlincorporation continue des progrs technologiques.

Le second concerne ladaptabilit aux spcificits des territoires, quellessoient dmographiques, conomiques ou gographiques.

Retenir ces deux aspects doit conduire les pouvoirs publics :

A rechercher, sans ide a priori, le meilleur cadre juridique pour fournirle (ou les) service(s) en cause, qui permettent le cas chant dassocierou dimpliquer des acteurs privs ou des associations ;

A soutenir les innovations proposes par les oprateurs ou acteurslocaux, par exemple en matire daccessibilit accrue aux services, dslors quils proposent, linstar des entreprises prives, des plagesdouverture des services plus larges et plus conformes aux besoins des

populations ;

A intgrer des critres qui prennent une importance de plus en plusgrande comme lamnagement du territoire ou lenvironnement ;

A faire en sorte que certains territoires, compte tenu de leur handicap,bnficient de traitements spcifiques voire ingaux, mais justifis doncquitables du point de vue de lintrt gnral.


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Par exemple, dans le cas des zones urbaines sensibles, les ingalitssociales ne doivent pas faire lobjet dun traitement identique qui engendreraitdes ingalits bien plus graves. Si des moyens plus importants doivent leur treallous, il faut aussi que ces moyens soient apports autrement. Trop souvent, ysont affects des fonctionnaires en dbut de carrire (professeurs, policiers)

alors quil serait ncessaire que ces zones soient pourvues de personnelsexpriments.

Quant lOutre-mer, les nombreux handicaps et retards que connaissentses collectivits en matire damnagement du territoire, de services publics et deservices au public, ncessitent de la part des autorits publiques un effort

particulier et quitable pour permettre aux populations un accs aux servicesquivalent ceux de la mtropole. A cette fin, un vritable plan de rattrapagesimpose en termes dinfrastructure, dducation, de sant publique, desavoir-faire pour assurer ces territoires un vritable dveloppementconomique et social.

Le respect de ces principes fondateurs suppose que lEtat soit garant de leurmise en uvre effective.

5. Lefficacit des services passe par lvaluation et la concertation

a) Un contrle systmatique

Lvaluation rgulire des services au public, cots, tarifs ou prix pays parles usagers ou clients, sous lgide des autorits publiques est un gage de leurefficacit.

Le Conseil conomique et social recommande :

Que les autorits publiques dfinissent des indicateurs de performancesen fonction des objectifs quelles ont assigns chaque service. A cetgard, il se flicite de linitiative prise par le ministre de la rforme delEtat de lancer une procdure daudits systmatiques et continus dansdiffrents ministres.

Que des indicateurs damnagement du territoire soient galementdfinis notamment pour les services en rseau libraliss ; lesrgulateurs ont en effet trop souvent tendance privilgier le contrledu respect de la concurrence plutt que les conditions dgal accs surle territoire.

Que dans le cadre dun partenariat public/priv, ou dun projet privfinanc avec le concours de fonds publics (crche prive bnficiant desubventions), la bonne utilisation de ces fonds soit vrifie.


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Cela suppose :

- la tenue dune comptabilit analytique et le respect des rglescomptables ;

- un contrle rgulier par les partenaires de ce projet, et ventuellementpar la chambre rgionale des comptes pour les organismes dont les

budgets sont importants. Que, face aux grands oprateurs, les autorits charges du contrle et de

lvaluation disposent de la comptence et de lexpertise suffisantes,notamment en sappuyant sur la socit civile.

b) Une large association des diffrents acteurs

Il convient dassocier les usagers en amont au moment tant de ladtermination des besoins actuels et futurs que de la mise en uvre des services.Les impliquer dans certains cas la gestion mme des services serait la meilleurefaon de garantir lobjectivit de la demande. Toute amlioration - et a fortioritoute rforme - doit tre concerte avec les usagers et les personnels.

Il sagit donc :

Dexpliquer pour une comprhension partage voire une appropriationpar tous ; les politiques publiques et leurs cots doivent tre connus ;linformation doit circuler et tre aussi transparente que possible ;linformation, lexplication et la concertation, condition quellessoient de qualit et correctement conduites, constituent une tapeindispensable, pralable toute volution ;

De responsabiliser, en formant et en associant lensemble des acteurs,cest--dire la fois les agents qui rendent un service et les usagers quidoivent prendre conscience de la difficult de faire des choix.

C - LES METHODES ET LES MOYENS

1. Partir des besoins

Tout dabord, il est indispensable de parvenir une connaissance desbesoins rels sur la base dun diagnostic partag.

A cette fin, il convient de ne pas se limiter la seule approche par loffrequi, tout en tant lgitime de la part dun oprateur ou dune administration,risque de figer les situations. Il est ncessaire de conduire simultanment uneapproche par la demande.

a) Privilgier lapproche par la demande

Privilgier lapproche par la demande a le mrite de mieux cerner lesbesoins nouveaux qui mergent et dviter des oublis condition que ladtermination des besoins soit conduite de la faon la plus objective possible enveillant aux questionnements et linterprtation des rponses.


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Cette dtermination doit tre mene :

De faon globale, coordonne et non segmente ; les besoins doiventtre apprhends comme un ensemble cohrent de services accessibles des conditions de distance, de temps et de cot ;

En raisonnant par strate : pour chaque grande fonction (ce qui a trait la

scurit, lducation, la sant), il convient de srier lensembledes oprations ou services concerns de faon en faciliter lacoordination ;

En tenant compte de la diversit des territoires, les problmes poss enmilieu rural et en milieu urbain, mais aussi au sein de chacun de cesgrands ensembles, tant trs diffrents ;

Et avec une vision prospective, prenant en compte les volutionsdmographiques, territoriales et socitales long terme.

Sa ralisation suppose de sappuyer :

Au plus prs du terrain,

- sur les dmarches mises en uvre par les prfets notamment depuis la

circulaire du 2 aot 2005 pour faire merger les besoins en servicesdans leur dpartement ;

- sur les rsultats des concertations menes dans le cadre de cesdmarches, ou indpendamment, avec les reprsentants des usagers etde la socit civile.

Au niveau national,

- sur les tudes ralises par les fournisseurs de services au public etnotamment les grands oprateurs qui ont tous leur propre valuationdes besoins prospectifs du double point de vue des usagers et desterritoires ;

- sur les tudes menes par les organismes publics chargs delamnagement du territoire.

A cet gard, il est regrettable de ne plus pouvoir sappuyer sur linventairecommunal qui faisait rgulirement le bilan des services et des activits de

proximit dans les communes (et qui a dailleurs t utilis pour llaborationdes chartes de pays) mais dont la ralisation a t abandonne depuis 1998.

LINSEE va mettre en place, en 2006, une base de donnes intitule basepermanente des quipements . Cependant, comportant des informations desource exclusivement administrative, celle-ci devra tre complte par undispositif dobservation sur le terrain.

Associer ainsi lapproche de terrain et les tudes nationales devraitpermettre les ajustements ncessaires et une meilleure cohrence densemble.


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Seule cette meilleure connaissance des besoins permettra dclairer leschoix politiques en matire de services au public mais aussi les comportementset donc de conduire les pouvoirs publics exercer pleinement leur responsabilitaux diffrents niveaux de comptence.

b) Combiner lapproche par la demande avec lapproche par loffre

Cependant mme si lapproche par la demande est essentielle, lapprochepar loffre ne doit pas pour autant tre nglige. Les services au publicparticipent lattractivit et la vitalit des territoires. Loffre est aussistructurante en matire de dveloppement social. Si certains services ne sont pasrendus sur un territoire, une partie de la population risque de ne jamais penser yrecourir.

Il convient donc de combiner les deux approches par loffre et par lademande sous lgide de la puissance publique dans le cadre dune cooprationEtat/rgion/dpartement avec les collectivits locales et les intercommunalits.Cest ainsi quil sera possible la fois de tenir compte de la diversit des attenteset dorganiser une offre cohrente et efficace.

c) Etablir dans tous les cas un diagnostic concert

LEtat, sil en est le garant, ne peut plus prtendre dfinir seul lintrtgnral. Il est ncessaire de sassurer de la concertation la plus efficace avec lesoprateurs mais aussi avec les usagers, comme le prvoit la loi sur ledveloppement des territoires ruraux - et comme devraient le prvoir diversesdispositions sur la ville tel le plan sur les banlieues. Cette exigence deconcertation simpose aussi aux lus.

2. Viser une offre cohrente, souple et diversifie

a) Assurer la cohrence dans loffre de tous les services

Cest une condition essentielle de lefficacit. Comme pour ladtermination des besoins, il convient de raisonner par strate pour coordonner lesinterventions de tous les acteurs ou niveaux dadministration impliqus dansloffre de services lis une grande fonction.

Ainsi en matire de transports de voyageurs, compte tenu des comptencesrespectives des rgions en matire de TER, des dpartements en matire detransports routiers et des agglomrations en matire de transports collectifsurbains, une mise en cohrence rgionale de toutes les autorits organisatricesfavoriserait lintermodalit et donc une offre plus efficace.

Le Conseil conomique et social souligne lintrt des dispositions de la loisur le dveloppement des territoires ruraux qui accrot le rle dinterface du

prfet entre les lus des divers niveaux territoriaux ainsi que sa capacit initiertoute action de nature garantir que loffre de services est adapte auxcaractristiques et aux besoins en termes dattractivit et dquilibre desterritoires de son ressort. Le prfet devrait galement tre en charge de la


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coordination des diverses instances sectorielles de concertation (commissiondpartementale de la prsence postale territoriale, conseil dpartemental delducation nationale).

Lorganisation des services au public devrait tre prise en compte dans lesdivers documents de prospective, de planification et durbanisme existants

(schma rgional damnagement et de dveloppement du territoire - SRADT -,schma rgional de dveloppement conomique - SRDE - , schma de cohrenceterritoriale - SCOT -, plan local durbanisme - PLU).

Une meilleure organisation territoriale des services au public pourraitsinspirer de lobservation des innovations performantes ltranger et dunexamen des diverses exprimentations ralises sur notre territoire. A tout lemoins, elle doit reposer sur la mise en place de systmes suffisamment souples etvolutifs.

b) Proposer une gamme diversifie de solutions

Il convient de gnraliser la coopration entre les services, le partenariatentre les acteurs, voire la mutualisation des rseaux. Il peut sagir :

Dacclrer lutilisation des tl-procdures ; nombre de formalits

classiques peuvent dj tre effectues sans que lusager ait sedplacer ; une telle acclration suppose un quipement de tout leterritoire en haut dbit, louverture de lieux libres daccs et gratuits Internet pour les usagers qui nen sont pas quips et la mise en placedune assistance pour ceux qui ont des difficults lutiliser ; en zoneurbaine, par exemple, la desserte en haut dbit des immeubles permet,outre laccs Internet pour tous, les tl-relevages des consommationsdnergie - ce qui peut inciter les habitants lconomiser car ils sontinforms en temps rel - ainsi que la mise en uvre rapide desoprations de maintenance par les gestionnaires dimmeubles ;

De regrouper plusieurs services dans un mme lieu (maisons deservices publics, maisons de lemploi) soit pour rendre un service

soit pour orienter lusager vers le service comptent : la loi sur ledveloppement des territoires ruraux comporte des dispositionsinnovantes donnant des personnes dont lactivit ne relve pas dunemission de service public la possibilit de participer une maison deservices publics ;

Davoir des points dentre communs : les sous-prfectures, lesmairies peuvent rendre certains services et fournir certaines

prestations au-del de leurs propres comptences lgales ;

De faire rendre des services publics par dautres acteurs publics (lavente de billets SNCF par La Poste), ou par des acteurs privs (leservice postal rendu par un commerant dans un relais poste, le pointmulti-services, les transports la demande raliss par les taxis) ;


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De faire rendre des services privs par des acteurs publics (portage demdicaments par les facteurs). Depuis la loi sur le dveloppement desterritoires ruraux, les communes peuvent faire appel des associations- et les aider - pour la fourniture de services en cas de carence deloffre ;

De prvoir pour les personnes en difficult un accompagnementpersonnalis pour organiser leurs relations avec les diffrents servicesau public.

Ces projets pourraient bnficier daides de lEtat dans le cadre dunecontractualisation sur la dure.

Les rorganisations de services publics devraient aboutir un certainnombre dconomies budgtaires, grce un meilleur mode de fonctionnementet un meilleur emploi des agents ; il serait souhaitable :

Que soit compltement leve la difficult de r-affectation des sommesconomises qui rside principalement dans les dispositifs decomptabilit publique ;

Quune partie des conomies dgages par ladministration concerne

lui serve effectivement rendre de nouveaux services et les implanteravec des outils modernes.

c) Mettre en place des systmes souples et volutifs

La souplesse doit permettre de tenir compte des spcificits locales et lecaractre volutif de sadapter en permanence aux besoins.

Sagissant de loffre, il importe :

De ne pas figer les situations. Il convient en particulier de runir lesconditions effectives du libre choix par les lus du mode de gestion deleurs services publics et de la rversibilit de ce choix. Comme lesoulignait dj le Conseil conomique et social dans son avis du24 avril 2001 sur La matrise des services publics urbains organiss

en rseaux , le principe de libre administration des collectivits localesimplique ce libre choix lorsque les services sont dlgables parexemple au secteur priv, mais ce nest pas toujours le cas ;

Dans tous les cas, de pouvoir, aprs une valuation rigoureuse, modifierce choix priodiquement, ou mme mettre fin un service si ncessaire,soit lchance du contrat, soit en application dune clause de rvisionou de rsiliation ;

De favoriser la contractualisation avec les acteurs privs afin nonseulement dassurer la continuit du service reconnu dintrt gnralmais encore de leur permettre dinscrire leur action dans une vision

prospective et prenne ;


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Dencourager toutes les initiatives locales. Les collectivits territorialesnont pas vocation pallier le dsengagement de lEtat. Elles doiventnanmoins prendre toute leur place dans le mouvement demodernisation des services, de mme les associations souvent

pionnires dans la fourniture de services nouveaux qui sans elles

nauraient pas vu le jour.Les diverses modalits dorganisation qui viennent dtre voques

permettent de sadapter diffrentes situations. Elles permettent de simplifier lesdmarches des usagers mais elles exigent en contrepartie des moyens pour une

plus grande professionnalisation du personnel.

3. Consulter et former pour responsabiliser

a) Dvelopper la concertation

Apprhender les besoins rels, mieux prendre en compte les attentes desusagers, faire voluer les services publics pour les adapter passe par une vritableconcertation avec tous les acteurs concerns.

Lassociation troite des usagers aux dcisions touchant aux services au

public nest pas encore dans la culture franaise. Pour limposer, une vritable rvolution culturelle est ncessaire. Dans le cas des services en rseaulibraliss et disposant dun rgulateur indpendant, cette concertation estdautant plus importante qu la diffrence des pays anglo-saxons, o lesconsommateurs sont reprsents de faon structure, les consommateurs franaissont exclus du systme de rgulation.

La dmocratie participative est une des cls du succs tous les chelons :

Au niveau des communes, il existe des instances participatives prvuespar la loi mieux utiliser : conseils de quartier, commissionconsultative des services publics locaux...

A lchelon des diverses collectivits, de nombreuses expriences deconsultation, de concertation, de dbats publics sont inities par les lus

locaux. Elles mritent dtre encourages. Elles suscitent un intrt dela part des habitants ds lors quils sont considrs comme partie

prenante dans les dcisions qui vont tre prises tant en termes de projetsque de services rendus.

Lchelle intercommunale correspond de plus en plus aux espaces vcuspar les habitants ; lintercommunalit est un chelon o les sujetsconcernent directement la vie des citoyens et des entreprises - questionsde lemploi, du logement, de lamnagement urbain, des infrastructures,de leau - et o sont rendus nombre de services ; les conseils dedveloppement devraient voir leur rle consultatif consolid.


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Aux niveaux national et rgional, les instances de la socit civile,Conseil conomique et social et conseils conomiques et sociauxrgionaux notamment, ont un rle essentiel jouer.

Il conviendrait galement de se poser la question de lavenir de lacommission dpartementale dorganisation et de modernisation des services

publics cre par la loi dorientation pour lamnagement et le dveloppement duterritoire (loi Pasqua du 4 fvrier 1995). Sa composition ne lui a pas permisjusqu prsent de fonctionner de manire optimale.

Peut-tre serait-il prfrable, comme le suggre la Confrence nationale surles services publics en milieu rural, de lui substituer une commission adapte auxspcificits de chaque dpartement. Chaque prfet aurait alors la latitude dendterminer la composition et le fonctionnement.

b) Former tous les acteurs

Les dmarches administratives sont de plus en plus compliques : lagentdoit assumer le rle dinterface entre un usager perdu et un systme dont lacomplexit ne cesse de saccrotre. Il convient de responsabiliser les uns et lesautres.

Cela peut passer par limplication des usagers - condition quils y soientforms - dans la gestion de certains services comme cest le cas dans le secteurassociatif pour les services daide la personne et danimation.

Cela passe aussi par la formation.

Les jeunes connaissent mal les institutions et a fortiori les services publics.Ce besoin de formation ne concerne dailleurs pas que les jeunes, maislensemble de la population, toutes gnrations confondues. La formation, qui estun outil indispensable pour comprendre les particularits locales, facilite laractivit, la polyvalence et donc la capacit dadaptation des acteurs auxvolutions.

A cette fin, il conviendrait :

Tout au long du cursus scolaire, dintgrer ces nouvelles rflexions dansles programmes scolaires ; ds lcole primaire, les enfants doivent fairelapprentissage de lexercice de la responsabilit, de la vie encollectivit avec ses rgles de fonctionnement, les droits et les devoirsquelle implique Outre une ncessaire ducation civique, les jeunesont besoin dune vritable ducation la vie conomique, sociale etcitoyenne ;

Dorganiser un partenariat entre les parents et les personnels delducation nationale qui, in fine, permettrait non seulement unemeilleure information mais aussi une certaine formation des parents ;


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Dorganiser sous lgide des prfets, aux niveaux rgional etdpartemental, des sances dinformation/formation avec tous lesacteurs concerns et les organisations les reprsentant en regroupant lesrflexions et en tirant parti des diffrents savoir-faire territoriaux ousolutions locales innovantes ;

De crer - ou renforcer - des rseaux dchanges entre chercheurs,tudiants, universitaires et professionnels nationaux et europens.

c) Renforcer les capacits dexpertise des autorits organisatrices

Actuellement, les pouvoirs publics sont dans lincapacit de matriserlexpertise sur les secteurs de services en rseau libraliss. Ils ne disposent pasdinformations de qualit, indpendantes des acteurs, sur lesquelles pourraitsappuyer leur stratgie et donc sexercer correctement leur contrle. Cetteexpertise est concentre chez les grands oprateurs.

Au niveau local, le rapport de force est particulirement dsquilibr entreles collectivits concdantes et ces grands oprateurs (comme par exemple dansle cas de la gestion de leau). Sauf dans les grandes villes, les servicesmunicipaux manquent dexperts ayant la comptence ncessaire pour ngocier

ou traiter de questions devenues de plus en plus complexes et diversifies.Il convient donc de renforcer les comptences des collectivits locales pour

leur permettre dexercer pleinement leur matrise douvrage, leur rle dautoritorganisatrice, leur fonction de contrle interne et externe. A cette fin, le Conseilconomique et social recommande :

De sappuyer sur lintercommunalit : son dveloppement et sonapprofondissement devraient conduire un certain rquilibrage desforces entre les co-contractants dans la mesure notamment o ellecontribue renforcer le poids des collectivits et o elle permet de

bnficier de personnels plus qualifis ;

De former les lus pour favoriser leurs changes avec les diffrentsoprateurs et les administrations ;

De recourir des experts qualifis et rellement indpendants ;

De favoriser la mise en place de services dexpertise et de conseilsappuyant notamment sur les rseaux de collectivits (AMF,ADCF) ;

De dvelopper les changes dexpriences et de bonnes pratiques grceaux rseaux de collectivits locales en France et en Europe.

d) Intresser les personnels

Cest par une gestion des personnels tenant compte de leurs qualificationset comptences mais aussi de leurs aspirations que leurs performances serontutilises de faon optimale.


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A cet effet, il y aurait lieu :

De rechercher une meilleure adquation entre diplmes, concours etemplois ;

Dassocier les personnels la recherche de qualit et aux modalitsdvolution de leur service ; par exemple, si louverture (ou lafourniture dun service) doit tre adapte aux horaires des usagers ouclients, il conviendrait de leur accorder des compensations y comprisfinancires. La possibilit - qui existe dans le secteur priv - de lesintresser la ralisation des objectifs, quantitatifs et qualitatifs, devraittre applique dans le secteur public ;

De prvoir, dans les zones sensibles, des systmes de rmunration, depromotion et dorganisation du travail diffrents. Par exemple, lesfonctionnaires sont rarement pays en fonction de la difficult de leurtravail. Pourquoi le salaire ne serait-il pas attribu en fonction dun

poste, plutt quen fonction de lanciennet ? Ne serait-il pas logiquequun enseignant, quel que soit son ge, gagne 30 % de plus sil exerceen zone dducation prioritaire - ZEP ?

Une rflexion sur ces thmes mriterait dtre engage, aux diffrentsniveaux territoriaux, en collaboration avec les organisations syndicalesconcernes. Il sagirait de donner enfin toute sa place la ngociation, pratiquetrop peu usite dans le secteur public.

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En conclusion, la notion de service public recouvre des ralits diverses quisont fonction de lpoque, du pays, de la perception quen ont les usagers.

Aujourdhui, alors que le ralentissement de la croissance, toutes choses

gales par ailleurs, rduit les capacits financires de la collectivit, que sesressources humaines peuvent se rvler inadaptes pour rpondre aux nouvellesexigences des usagers et que lUnion europenne pousse la modernisation de lagestion publique, le Conseil conomique et social a estim ncessaire de prcisercette notion floue, extensive et modulable et den suggrer les adaptationssouhaitables.

La dfinition dun service public rnov au cur du concept plus large deservices au public lui a paru dautant plus indispensable que ces servicesconstituent un facteur essentiel de lattractivit et du dveloppement desterritoires, un noyau dur de la cohsion sociale et un lment structurant pourlamnagement du territoire.


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Une volont de renouveau sexprime tous les niveaux territoriaux. Elledevrait trouver sa traduction dans la mise en oeuvre de solutions innovantes pouroffrir, au meilleur cot pour la collectivit, des services plus efficaces, de qualitet rpondant mieux la demande des usagers. Cela suppose :

- un diagnostic partag sur les besoins rels ;

- une mise en oeuvre ralise en partenariat avec tous les acteurs etsuffisamment souple pour sadapter aux particularits locales etsajuster en permanence aux volutions ;

- une valuation rgulire des services mis en place.

Aucune rforme ne pourra aboutir sans limplication et ladhsion desusagers et des personnels. Outils de comprhension, de respect mutuel et deresponsabilisation, linformation, la concertation, la ngociation et la formation, condition quelles soient bien conduites, seront un gage de russite dans lamodernisation des services au public.

Mais la collectivit a aussi un rle majeur jouer : il lui revient dassumerpleinement sa responsabilit dans la dtermination des besoins, le choix desmoyens pour y rpondre, la dfinition des obligations de service public,

lvaluation des performances des services, leur contrle interne et externe.Il appartient galement aux pouvoirs publics de tirer pleinement parti du

principe de subsidiarit pour que la France mette en uvre ses propres servicesau public plutt que de se retrancher derrire un prtendu obstacle europen.

En dfinitive, le Conseil conomique et social est persuad que, pourlusager, le service rendu prime sur le statut juridique et quil est dsormaisncessaire de passer dune conception organique du service public uneapproche fonctionnelle prenant acte des volutions lchelle europenne.

Il est tout aussi convaincu que la puissance publique doit en conserver lamatrise : si lEtat est appel se recentrer sur ses missions essentielles, il nendemeure pas moins le garant de lintrt gnral, des droits sociauxfondamentaux et des quilibres territoriaux.

Le Conseil conomique et social espre que la Charte des services publicsannonce par le Premier ministre pour dbut 2006 permettra de rpondre auxattentes qui sont les siennes en termes damnagement du territoire et dgalitdaccs de tous des services de qualit.


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Deuxime partieDclarations des groupes


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Groupe de lagriculture

Le service public et le service au public doivent tre conforts car ils sontporteurs denjeux importants pour la vitalit de nos territoires. Il nest, pour senrendre compte, que de voir la rapidit avec laquelle se marginalisent les rgionsou les communes dont les services viennent disparatre.

Ces services ne pourront toutefois perdurer sans sadapter aux nouvellesnormes de notre socit. Cela est incontournable tant les besoins voluent (leretour de populations dans certaines zones rurales par exemple cre de nouvellesdemandes), tant les contraintes budgtaires sont fortes, tant encore lavance destechnologies modifie le rapport au temps et lespace.

Les zones rurales ont dans lensemble dj bien intgr ces notions. Lesinnovations dont elles ont su faire preuve sont porteuses denseignements quigagneraient certainement tre repris.

Les exemples sont nombreux : la mise en place de partenariats public/priv(cest le cas du facteur qui porte les mdicaments une personne ge, les pointsverts du Crdit agricole auprs des commerants) -le regroupement de plusieursservices publics en un mme endroit (la maison des services publics en milieu

rural) -le maintien des petits commerces - la mise en place par la MSA derseaux de sant pour pallier le manque de mdecins dans certainescirconscriptions parfois trs tendues

Pour autant, si ncessaire et indispensable soit-elle, lvolution des servicesne doit pas tre conduite de faon inorganise. Bien au contraire, elle doit, pourtre couronne de succs, observer un certain nombre dlments :

La mutation des services publics doit tre organise au niveau local, enassociation avec les usagers (puisque cest de la satisfaction des besoins desacteurs conomiques et sociaux dont il est ici question), la population concerneet les lus qui sont responsables du fonctionnement de ces services. Rien dedurable ne pourra se faire sans ladhsion des uns et des autres. Il nest pasenvisageable dimposer de faon unilatrale un modle national unique pourtous. La spcificit et la diversit des contraintes locales, la prennit desservices publics galement, exigent souplesse et adaptabilit.

Que lon parle de services publics ou de services au public, certainsprincipes de base ne peuvent pas tre occults car ils constituent le fermentmme de notre organisation sociale. Il sagit bien sr de lgalit, de la continuitet de ladaptabilit des services. Le fonctionnement rgulier du service,cest--dire sans rupture dans le temps ni dans lespace, est une notionessentielle. Sans songer contester le droit de grve des uns, il faudrait aussi

penser garantir le droit au travail des autres et le droit lactivit conomiquepour tous ceux dont le service public est un lment incontournable de la vitalitde leur entreprise et des emplois lis. Un service minimum devrait tre respect,dans lintrt de tous.


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La rentabilit conomique ne peut pas tre le seul moteur de lamodernisation des services. Bien dautres notions doivent tre prises en compte,dans lintrt des populations concernes et du respect du principe dquit.

Cela est le cas bien videmment des services de lducation et de la sant.Ils doivent demeurer accessibles tous, au-del des considrations budgtaires.

Certes, des rseaux sorganisent mais des territoires entiers demeurent sans relaisconsquent. Cela nest pas supportable.

Il sagit encore des services qui participent lattractivit des territoires.Certains investissements (notamment en nouvelles technologies de linformationet de la communication) doivent absolument tre raliss sous peine demarginaliser les territoires. Ils favorisent la comptitivit des rgions et prparentle monde de demain. Cette question relve de la responsabilit des pouvoirs

publics car les entreprises prives peinent prendre en compte lintrt gnralau regard du cot lev des oprations induites. Le risque, pourtant, est grand decrer une France deux vitesses. Cela ne doit pas tre accept.

Groupe de lartisanat

Pour avoir particip aux expriences et innovations en matire de services

au public, le secteur de lartisanat ne peut que se rjouir de leur prise en comptedans le dbat actuel sur lavenir du service public.

Il est vident quaujourdhui, la France ne peut plus continuer seretrancher derrire sa spcificit organique au moment o la plupart de sesvoisins coutent la voix des usagers et leurs exigences en matire de qualit deservice rendu.

Cela implique, au niveau franais, un profond changement decomportement tous les niveaux dcisionnels, une dfinition claire du champdes services mais surtout la recherche de la meilleure complmentarit entreobligation de service public et ouverture des services au march telle que lexige prsent lUnion europenne.

Cette complmentarit est dautant plus complexe quelle ne peut treimmuable. Aussi lavis a-t-il raison de proposer une dmarche pragmatique de larorganisation des services en sappuyant la fois sur le territoire, loffre et lademande.

Il est vident que le maintien ou non dun service en tout point du territoiredoit tre examin laune des innovations technologiques mais surtout dans unevision prospective danticipation des besoins et de dimension europenne.

Sur ce point, le secteur de lartisanat est doublement intress parllaboration dun diagnostic partag dans la mesure o il reprsente des activitsde proximit multiples et varies de premire ncessit, indispensables la viedes territoires, et assure au travers de ses tablissements consulaires de vritablesmissions de service public.


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Le dveloppement dantennes, la cration de centres daide la dcision, larnovation voire la cration de centres de formation, la mise en place de servicesen ligne tmoignent de leur capacit dadaptation aux mutations en cours et

plaident en faveur de leur incontournable association aux dcisions qui lesconcernent.

Cest dailleurs une des raisons pour lesquelles lensemble du rseau sestmobilis dans le cadre des actions de revitalisation des territoires en dveloppantdes exprimentations de nouvelles formes de services publics lances en 2003dans quatre dpartements et tendues dix autres en 2004 et plus rcemmentencore lors du lancement dun appel doffres dans le cadre de ltablissement des

ples dexcellence rurale.

Compte tenu de la diversit des situations rencontres, lavis a raisondappeler la souplesse des dispositifs mettre en place, tout en exigeant lerespect des principes fondateurs du service public que sont lgalit et lacontinuit : lgalit pour viter les distorsions de concurrence entre entrepriseset territoires, et la continuit pour viter les fractures prjudiciables lexercicemme des activits. Cela implique ds lors de faire jouer la solidarit parlapplication de la prquation tarifaire et de mettre en place, au niveau du cahierdes charges, une exigence de fonctionnement rgulier sans rupture dans lespaceet le temps. Lide dun service garanti dans chaque secteur essentiel est une

priorit, elle mriterait dtre porte au niveau europen.

Enfin, cette rforme ne sera efficace qu condition dtre partage par touset dtre mene sous le contrle rgulier dautorits comptentes etindpendantes.

Lensemble de ces prcautions tant prconis dans cet avis, le groupe delartisanat la vot.

Groupe des associations

La notion de service public est rgulirement au cur de lactualit.Comme le souligne lavis, cette expression a un double sens - tantt elle dsignelorganisme de production du service - tantt elle vise la mission dintrtgnral confie diffrents acteurs.

Des obligations de service public spcifiques peuvent tre galementimposes par lautorit publique. Cest pourquoi la chose publique nest paslaffaire des seuls lus, des seuls citoyens et usagers, mais de lensemble ducorps social.

La notion de service public rime avec Rpublique. Pour beaucoup de nosconcitoyens, la notion dgalit daccs ces services sur lensemble du territoireest fondamentale. Il est de la mission de ltat de remplir ce vritable contratsocial.

Aujourdhui, le sentiment partag par certains de nos concitoyens et le tissuassociatif est que lEtat et les entreprises publiques rduisent la prsence desservices publics de proximit en particulier dans les zones rurales et priurbaines.


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La restriction des services publics peut acclrer la dsertification de certaineszones territoriales, ce qui alimente le sentiment dabandon de certains territoires.Il sagit de rechercher, comme lexprime lavis, lquilibre entre intrt gnralet proccupation conomique dans le cadre de vritables projets dedveloppement des territoires.

La qualit du service public est un des fondements de la cohsionterritoriale, comme le souligne lavis, elle impose de se placer au cur desservices et de prendre en compte les demandes et les besoins dans leur globalit.Implanter et dvelopper les services publics en prenant en comptelamnagement du territoire, cest mettre en uvre une vritable politiquevolontariste du service public : ltat et les collectivits territoriales doiventconjointement sengager dans cette voie. Il faut dvelopper et encourager une

politique de contractualisation entre responsables des services publics etcollectivits territoriales en matire dimplantation et de dveloppement desservices publics.

Ainsi, pour permettre chacun de vivre normalement, plusieurs droitsfondamentaux doivent tre assurs : laccs leau, lnergie, la sant,lducation, auxquels peuvent sajouter les transports, le logement et la

souverainet alimentaire. Il sagit donc de reconstruire les services publics et lesservices au public dans cette perspective. Les usagers doivent retrouver leur

pleine place aux cts des autres acteurs, reprsentants du personnel et de lacollectivit. Pour cela, il est ncessaire de sinspirer des expriences dedmocratie participative, dengager un dialogue civil avec les diffrents acteurset de crer des services publics au fonctionnement plus souple, moins

bureaucratique, en donnant les moyens aux personnels dtre plus lcoute.Cest la seule manire de dpasser les corporatismes et de servir lintrt gnral.De tels services publics pourraient galement tre de puissants instruments pourlutter contre lexclusion sociale, pour mettre en uvre de vritables politiques dedveloppement durable.

Enfin, sur le plan des services au public, lorsque lintervention de lacollectivit a pour but dassurer le maintien et la cration desdits servicesncessaires la satisfaction des besoins de la population et que linitiative priveest dfaillante ou absente, la collectivit peut confier la responsabilit de crer oude grer le service une association dintrt gnral. Les services la personneconstituent dans ce sens des gisements de services, crateurs demploi,amplement ports par le monde associatif et fruit dune concertation organisesur les bassins de vie.

De mme, nous relevons tout particulirement les propos du rapporteurlorsquil souligne que des services publics peuvent bnficier damnagements

par rapport au droit de la concurrence : ainsi en est-il des services sociauxdintrt gnral compte tenu de leur rle dans la mise en uvre des droitssociaux fondamentaux et la protection des personnes en situation de fragilit dont le droit communautaire peine reconnatre les spcificits et les soustraire


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des logiques de drgulation et de mise en concurrence. Cette approche ignore,en outre, les finalits sociales des acteurs non lucratifs de solidarit. Sur le plannational galement, la spcificit de ces acteurs doit tre galement reconnu.

Enfin deux convictions pour conclure. Les collectivits territoriales, ltatet lUnion europenne doivent garantir aux citoyens une galit daccs aux

droits. Les services publics et au public doivent permettre davancer sur la voiedu progrs et de la prosprit, po

Documents

Aménagement du Territoire et SP