SEPTEMBRE 2017

ANALYSE DU BUDGETDES SECTEURS SOCIAUX2014-2018

© UNICEF Madagascar/ 2014 / Rindra Ramasomanana

JANVIER 2018

© UNICEF Madagascar/ 2014 / Rindra Ramasomanana

Ce document a pour but d’informer l’UNICEF et ses partenaires sur l’évolution des budgets sociaux à Madagascar. L’objectif est de mieux comprendre les tendances de l’allocation budgétaire et de l’exécution du budget des secteurs sociaux, la pertinence du budget des secteurs sociaux dans des perspectives macroéconomiques et budgétaires et la contribution de l’aide publique au développement aux budgets sociaux.

Il a été préparé par Rolland ANDRIANJAKA (Spécialiste en Politique Sociale) et Gaby Guerrero (Chef de Section Politique Sociale et Evaluation) du bureau de l’UNICEF à Madagascar sur la base des informations disponibles publiquement.

© UNICEF Madagascar/ 2016 / Gaby Guerrero

LISTE DES ACRONYMES

1 Aide Publique au Développement APD

2 Cadre des Dépenses à Moyen Termes CDMT

3 Fonds d’Intervention pour le Développement FID

4 Loi de Finances Initiale LFI

5 Loi de Finances Rectificative LFR

6 Ministère de l’Energie et des Hydrocarbures MEH

7 Ministère de l’Education Nationale MEN

8 Ministère de l’Economie et du Plan MEP

9 Ministère des Finances et du Budget MFB

10 Ministère auprès de la Présidence en charge de l’Agriculture et l’Elevage MPAE

11 Ministère auprès de la Présidence chargé des Projets Présidentiels, de l’Aménagement du Territoire et de l’Equipement MPPATE

12 Ministère de la Population, de la Protection Sociale et de la Promotion de la Femme MPPSPF

13 Ministère de l’Eau de l’Assainissement et de l’Hygiène MEAH

14 Ministère de l’Emploi, de l’Enseignement Technique et de la Formation Professionnelle MEETFP

15 Ministère de l’Enseignement Supérieur et de la Recherche Scientifique MESURS

16 Ministère de l’Intérieur et de la Décentralisation MID

17 Ministère de l’Industrie et du Développement du Secteur Privé MIDSP

18 Ministère de la Jeunesse et des Sports MJS

19 Ministère des Ressources Halieutiques et de la Pêche MRHP

20 Ministère de la Santé Publique MSP

21 Ministère des Transports et de la Météorologie MTM

22 Ministère des Travaux Publics MTP

23 Office National de Nutrition ONN

24 Produit Intérieur Brut PIB

25 Plateforme de Gestion de l’Aide PGA

26 Présidence PRD

27 Primature PRM

28 Revue des Dépenses Publiques RDP4

SOMMAIRE LISTE DES ACRONYMES

4

8

12

22

8

12

22

6

11

12

24

14

26

I. COMMENT ÉVOLUE LE BUDGET DE L’ETAT DE 2014 À 2020 ?

I.1. Quelle est l’évolution du budget de l’Etat de 2014 à 2019 par rapport au PIB et l’aide extérieure ?

II.1. Quel est le concept des dépenses sociales ?

III.1. Evolution de l’aide extérieure

III.2. Structure de l’aide extérieure

II.2. Quelle est l’évolution du budget des secteurs sociaux ?

II.3. Quelle est la relevance macro-économique des budgets des secteurs sociaux ?

I.2. Comment est réparti le budget de l’Etat ?

II. COMMENT ÉVOLUE LE BUDGET DE SECTEURS SOCIAUX PENDANT LA PÉRIODE 2014 - 2018 ?

III. OÙ VA L’AIDE EXTÉRIEURE ?

BIBLIOGRAPHIE

MESSAGE CLES

5

MESSAGES CLES

6

Les politiques et stratégies élaborées pour les secteurs sociaux doivent être traduites dans le budget de l’Etat qui permettrait de mettre en œuvre les programmes et actions, et d’atteindre les objectifs fixés dans ces secteurs. C’est dans cette logique qu’il s’avère important de s’intéresser au budget de l’Etat pour voir quels montants sont alloués aux secteurs sociaux, et comment évoluent ces allocations.

En ratifiant la convention internationale sur les droits de l’enfant, 194 pays, y compris Madagascar, se sont engagés à investir dans les enfants pour leur garantir une vie pleine, saine, sûre et heureuse. Selon l’article 4 de ladite convention, « Les Etats parties s’engagent à prendre toutes les mesures législatives, administratives et autres qui sont nécessaires pour mettre en œuvre les droits reconnus dans la convention internationale des droits de l’enfant. Dans le cas des droits économiques, sociaux et culturels, ils prennent ces mesures dans toutes les limites des ressources dont ils disposent et, s’il y a lieu, dans le cadre de la coopération internationale »

L’investissement dans les secteurs sociaux qui ont des impacts sur les familles et l’enfant contribuent au développement social, économique et culturel d’un pays. Il y a trois justifications pour l’investissement dans la population, les secteurs sociaux, avec accent mis sur les enfants et les jeunes.

Ethique: l’investissement dans le secteur sociaux permet de respecter les droits de l’enfant (à la santé, à l’éducation, a la nutrition, et à la protection) et de manière équitable.

Economique: l’investissement dans les secteurs sociaux contribue à la croissance économique, en améliorant la productivité de futures populations actives, en améliorant la qualité de vie, et en brisant le cycle intergénérationnel de pauvreté. Particulièrement, il a été démontré que l’investissement social dans l’enfant et l’adolescent a une plus grande rentabilité.

Politique: l’investissement dans les secteurs sociaux contribue à réduire l’inégalité et promeut une société plus participative et en cohésion qui garantit les conditions de base d’existence, de coexistence, et de subsistance - facteurs essentiels pour la gouvernance démocratique.

La définition du secteur social mérite d’être clarifiée entre l’Etat Malagasy et les Partenaires echniques et financiers. Les ministères de l’Education et Santé font toutefois l’unanimité. L’inclusion du secteur de l’eau, Hygiène et Assainissement dans le secteur social mérite une réflexion d’autant plus qu’à partir du mois d’avril 2017, il est inclus dans le budget du ministère de l’eau, de l’Energie et des hydrocarbures.

En terme réel, le budget des secteurs sociaux évolue moins vite que le budget total: si le budget de l’Etat varie de 28% en 2015, 5% en 2016 et 17 % en 2017, le budget des secteurs sociaux varie moins vite avec les taux suivants: 13% en 2015, 3% en 2016 et 5 % en 2017. Fait positif, le budget des secteurs sociaux dans la loi de finance 2018 est en hausse de 11 % en 2018 contre 8% en 2017.

La part de l’aide extérieure (enregistrée dans le budget) aux secteurs sociaux est en baisse en passant de 24 % en 2014, à 13% de l’aide totale en 2018. Cette année 2017, les efforts des aides extérieures sont orientés aux secteurs des travaux publics, à l’agriculture et l’élevage ainsi qu’aux projets relatifs à l’aménagement de territoire et l’équipement. Dans la loi de finances 2018, les baisses des aides extérieures aux secteurs santé et éducation concerne le montant nominal et le pourcentage par rapport à l’aide totale.

Une étude sur les possibilités d’accroissement des allocations budgétaires pour les secteurs sociaux est nécessaire pour accroitre dans la mesure du possible les allocations vers ces secteurs.

L’allocation en pourcentage du budget total a une tendance à la baisse, et les allocations aux secteurs santé et éducation (en pourcentage du PIB) n’atteignent pas encore les recommandations internationales pour le bien des familles et des enfants. Par conséquent, il serait mieux de faire le suivi et analyse plus approfondie de l’allocation budgétaire à chacune des missions et programmes au sein des ministères des secteurs sociaux. Les taux d’exécution budgétaire des ministères des secteurs sociaux méritent un suivi. En effet, si pendant la période 2014-2016, le taux moyen pour les 4 ministères (MEN, LSP, MPPSPF, MEAH) était au-dessus de 84%, au 3 e trimestre 2017 il se situe encore autour de 50%. Cela n’est pas favorable par rapport au respect des droits des enfants.

1 Nous parlons ici des allocations budgétaires incluant les aides extérieurs au budget.

A Madagascar, le budget de l’Etat augmente à un taux plus important que le taux de croissance économique. Mais il est très dépendant de l’aide extérieure. Lorsque la part de l’aide extérieure au budget diminue, le budget total de l’Etat sera aussi en baisse.

Dans la loi des Finances 2017, 10 ministères et institutions bénéficient de près de 80 % des allocations budgétaires1. Parmi ces ministères se trouvent le ministère de l’Education Nationale (MEN) et le ministère de la Santé Publique (MSP) avec respectivement 14,14%, et 4,64% des allocations. Dans la LFI 2018, l’allocation au MEN augmente à 15,02 % et celle du MSP passe à 5,26% du budget total. Les autres ministères des secteurs sociaux: le ministère de la population et celui de l’eau, de l’Energie et des Hydrocarbures/mission Eau Hygiène et Assainissement font partie des 28 institutions recevant chacune moins de 1% de part dans le budget 2017.

7

I.1. Quelle est l’évolution du budget de l’Etat de 2014 à 2020 ?

Evolution du budget en valeur et en % du PIB:Le budget de l’Etat augmente chaque année en passant de 3.116 milliards en 2014 à 7.173 milliards en 2018, soit une croissance de 130%. En pourcentage du PIB, la part du budget de l’état a augmenté en passant de 11,2% à 17,3% entre 2014 et 2017. Dans la loi de finances 2018 il représentera 17,7% du PIB. La prévision 2020 est faible car le budget sera à hauteur de 16% du PIB. Il n’y a pas encore de visibilité sur l’aide extérieure au budget pour 2020. Comme le budget de l’Etat est fortement dépendant de l’aide extérieure, cela explique la baisse du budget total pour cette année.

I. Comment évolue le budget de l’Etat de 2014 à 2020 ?

8

Graphique 1: Budget de l’Etat en valeur et en pourcentage du PIB (2014- 2020)

Source: Graphique établi à partir des chiffres des Lois de Finances Initiales 2014 a 2017, et le PLF 2018.

0

1,000

2,000

3,000

4,000

5,000

6,000

7,000

8,000

9,000

3,116

4,3184,881

6,178

7,173

8,369 8,263

Budget (montant nomimal, en milliard ar.)

11.2

15.1 15.2

17.317.7

18.3

16.3

0

2.5

5

7.5

10

12.5

15

17.5

20

Budget en % du PIB (2014-2020)

%

%

%%

%

%

%

%

%

%

%

%

%

%

%

%

Budget (montant nominal en milliard Ar) Budget en % du PIB (2014-2020)

9

Graphique 2: Comparaison des dépenses publiques en pourcentage du PIB en Afrique, région Est et Sud.

Graphique 3: Croissance nominale et réelle (en %) du budget (2014- 2018)

Dépense publique en % du PIB dans la région Afrique de l’Est et du Sud (2015).Parmi les pays de la région est et sud de l’Afrique, Madagascar a le plus petit pourcentage de dépense publique par rapport au PIB. Bien que la tendance soit croissante, beaucoup d’efforts sont à faire pour augmenter la part du produit intérieur brut à dépenser pour la satisfaction du besoin public.

Evolutions nominale et réelle du budget:En terme réel, la hausse du budget est moins importante car elle est de 72% entre 2014 et 2018 (contre 130% pour le montant nominal). La croissance réelle en 2018 est de 7,7% contre une croissance nominale de 16,1%. Notons toutefois que la croissance réelle du budget reste supérieure à la croissance démographique qui est de l’ordre de 2.8% par an.

Sources: Graphique établi à partir des chiffres des Lois de Finances Initiales 2014 à 2017, le deflateur du PIB, et le PLF 2018.

Sources: Graphique établi à partir des chiffres de l’AfDB Statistics Department 2015.

38.6

13

26.6

16.1 16.7

1.3

28.8

5.3

17.8

7.79.7

6.1

Evolution nominale (en %) Evolution réelle du budget (en %)

LFI 2015/2014 LFI 2016/2015L FI 2017/2016P LF 2018 / LFI 2017P REV 2019/2018 PREV 2020/20190

10

20

30

40

59.8

50.2

43.6

36.733.7 32.7 32.4 30.6 30.6 30.5 29.3 28.5 27.9 27.5 27.3 27.2

18.5 17.3 17.315

Lesotho**South Soudan

Namibia**Botswana**

Souh AfricaSwaziland**

MozambiqueAngola

Rwanda**Burundi

ZimbabweEritrea*

Malawi*Zambia

ComorosKenya*

Uganda*Ethiopia*

Tanzania*Madagascar

0

20

40

60% %

%

%

%% % % % % % % % % % % %

% % %%

%

%

%

10

En dépit de son insuffisance, le budget de l’Etat croit en termes réel avec un taux supérieur à la croissance démographique. Toutefois, la dépense publique de Madagascar, constituant 15% du PIB en 2015, demeure la plus faible dans la région Sud et Est de l’Afrique. Par ailleurs, il faut noter que le budget est tributaire de l’aide extérieure.

Graphique 4: Evolution du budget de l’Etat (milliard Ar.)

Source: Graphique établi à partir des chiffres des Lois de Finances Initiales 2014 a 2018. Cadre budgétaire a moyen termes pour les chiffres de 2019 et 2020.

11

I.2. Comment est réparti le budget de l’Etat ?

Dans la Loi des Finances 2017, dix (sur les 38) institutions et ministères utilisent un peu moins de 80% du budget total2. Les ministères qui ont les allocations les plus importantes dans le budget de l’Etat sont: Ministère des Finances et du Budget: 22.6%, Ministère de l’Education Nationale: 14.14%, Ministère des Travaux Publics: 9.14%, Ministère auprès de la Présidence Chargé de l’Agriculture et de l’Elevage:8.23%, Ministère auprès de la Présidence Chargé des Projets Présidentiels, de l’Aménagement du Territoire et de l’Equipement: 5.89%, Ministère de la Santé Publique: 5.84%, Ministère de l’intérieur et de la décentralisation: 3.84%, Ministère de la Défense Nationale: 3.38%, Secrétariat d’Etat auprès de la Défense Nationale et de la Gendarmerie: 3.18%, et le Ministère de l’Enseignement Supérieur et de la Recherche Scientifique: 3,03%.

Les 28 ministères et institutions restantes dont le Ministère de la Population, de la Protection Sociale et de la Promotion de la Femme (MPPSPF), et le Ministère de l’Eau de l’Assainissement et de l’Hygiène (MEAH) se partagent les 21% restant du budget, soit en moyenne 1% du budget pour chaque ministère et institution.

Dans la loi de Finances initiale 2018, les Ministères de l’éducation nationale et celui de la santé demeurent priorisés dans l’allocation budgétaire avec 15,02 % des allocations pour l’éducation (hausse de 0,88%) et 5,26 % pour la santé (légère baisse de 0,58% par rapport à 2017).

2 Il s’agit du budget total incluant le financement extérieur, mais sans tenir compte des régularisations comptables des dépenses.

A part le Ministère de l’éducation qui se trouve parmi les six gros récipiendaires du budget de l’Etat, les autres secteurs touchant les familles et les enfants tels que la protection sociale, l’eau et assainissement, et la nutrition reçoivent de faible part d’allocation.

Il serait utile de se focaliser à analyser l’espace budgétaire pour les Ministères des secteurs sociaux, et en particulier ceux de la santé, de la protection sociale, de l’eau et assainissement, et de la nutrition.

Graphique 5: La participation des ministères et institutions dans le budget de l’Etat (%) - LFI 2018

Source: Calcul et graphique établi à partir de la LFI-2018.

20

15

11

77

5

36

MFB MEN MTP MPPATE MPAE MSP Autres

%

%

%

%%

%

%

II.1. Quel est le concept de « dépenses sociales » ?

Le suivi des allocations budgétaires et de dépenses dans les secteurs sociaux constitue maintenant une pratique courante au niveau international3. Même s’il n’y a pas une définition unique globalement acceptée sur la dépense sociale, dans la littérature il est bien compris que les budgets sociaux sont les allocations budgétaires qui visent des objectifs spécifiquement sociaux y compris les services sociaux et la protection sociale4. Indépendamment de la définition, la façon plus simple de lier le budget aux objectifs sociaux consiste à identifier les institutions et organisations qui administrent ces ressources5.

Selon l’Etat Malgache, et à travers la classification du Ministère des Finances et du Budget (MFB), les secteurs sociaux incluent 8 ministères: le Ministère de la Santé Publique (1), le Ministère de l’Education Nationale (2), le Ministère de la Population, de la Protection Sociale et de la Promotion de la Femme (3), le Ministère de l’Enseignement Supérieur et de la Recherche Scientifique (4), le Ministère de l’Enseignement Technique et de la Formation Professionnelle (5), le Ministère de l’Artisanat (6), le Ministère de la Fonction Publique et de la Réforme de l’Administration (7), le Ministère de la Jeunesse et du Sport (8). Pour l’UNICEF, les secteurs sociaux comprennent les ministères qui ont dans ses objectifs et fonctions le social, soit les 5 premiers ministères plus le Ministère de l’Eau, de l’hygiène et de l’assainissement6. Nous y ajoutons une partie du budget de la primature pour inclure les budgets de la nutrition et de la protection sociale, alloués à l’Office National de Nutrition (ONN) et au Fonds d’Intervention pour le Développement (FID). Ces deux organismes sont rattachés à la primature. Par contre les 3 derniers ministères cités ci-dessus (Artisanat, Fonction Publique, Jeunesse et Sport) ne font pas partie du secteur social. Donc, comme à Madagascar, les secteurs sociaux ne sont pas encore définis de la même manière entre les différents acteurs, gouvernement et partenaires techniques et financiers le besoin d’avoir une classification sociale dans le budget est très important. Cette classification pourra être liée aux politiques sociales du pays et inscrite dans le Plan National du Développent et politiques sectoriels ou transversales.

II. 2 Quelle est l’évolution du budget des secteurs sociaux ?

Selon la définition adoptée dans la présente analyse, en valeur absolue le budget total des ministères des secteurs sociaux ne cesse de s’accroitre en passant de 1.097 milliards d’ariary en 2014 à 1.990 milliards d’ariary en 2018, soit une augmentation totale de 81%. Cette évolution est toutefois relativement faible si on la compare avec celle du budget total. Nous avons mentionné que ce dernier a plus que doublé (hausse de 130%) pendant la même période. Si nous comparons le budget des lois initiales et les budgets des lois rectificatives, le budget des secteurs sociaux a diminué en 2015 et en 2016 dans les lois rectificatives.

II. Comment évolue le budget des secteurs sociaux pendant la période 2014 -2018 ?

3 Plusieurs pays et organismes internationales font le suivi des budgets des secteurs sociaux tel que l’Organisation de Coopération et de Développement Economiques, les Commissions Economique des Nations Unies, la Banque Mondiale et la Banque Interaméricaine pour le Développement, ainsi que plusieurs pays en développés et en voie de développement ont même développé des méthodologies spécifiques pour mesurer et suivre les allocations et dépenses dans les secteurs sociaux. Chaque organisation ou pays adapte selon leur propres besoins liés aux politiques sociales mais il existe des principes communs.

4 Adema, W., Fron, P. y Ladaique, M. (2011).

5 Talla, K. (2016).

6 A partir du mois d’avril 2017, le secteur de l’eau, hygiène et assainissement est regroupe dans le Ministère de l’Eau, de l’Energie et des Hydrocarbures (MEEH).

12

13

En prenant en compte l’évolution réelle des budgets, nous trouvons que le budget des secteurs sociaux évolue moins vite que le budget total. Une amélioration est faite en 2018, où l’évolution du budget des secteurs sociaux par rapport à l’année précédente est plus importante (11%) que celle du budget total (7,7%).

Graphique 6a: Evolution du budget des secteurs sociaux selon les LFI et LFR (en milliard ariary).

Graphique 6b: Taux de croissance réels du budget des secteurs sociaux et du budget total.

Source: graphique établi à partir des LFI 2014-2017 et LFI 2018. Avant le calcul de leurs croissances annuelles les budgets sont déflatés en utilisant les déflateurs du PIB de 2014 à 2018.

Source: Graphique établi à partir des LFI et LFR 2014-2018. (Pour 2018 nous utilisons le LFI 2018)

1,097

1,336

1,476

1,667

1,990

1,2931,234

1,436

1,725

Budget des secteurs sociaux - LFI Budget des secteurs sociaux - LFR

2014 2015 2016 2017 20180

500

1,000

1,500

2,000

II. 3. Quelle est la relevance macro-économique des budgets des secteurs sociaux ?

La relevance macroéconomique nous informe sur le poids des budgets des secteurs sociaux pour l’économie nationale. De 2014 à 2018, le budget des secteurs sociaux constitue en moyenne 4,58% du PIB. La part de ce budget qui est financée par l’extérieur était en hausse depuis 2014 et sera en baisse après 2017. Elle constitue 1,08% du PIB en 2017 contre 0,80% dans le LFI 2018.

Quand l’analyse est effectuée pour chaque ministère des secteurs sociaux, nous constatons que les évolutions sont disparates.

14

Graphique 7: Pourcentage du budget des secteurs sociaux dans le PIB (LFI) avec aide extérieure.

Source : Calcul et graphique établis à partir des LFI 2014-2017, et LFI 2018.

Cas du budget du Ministère de l’Eau, de l’Energie et des Hydrocarbures/Mission Eau, Hygiène et Assainissement:Le pourcentage du budget du secteur Eau dans le PIB (au sein du ministère de l’eau de l’Energie et des Hydrocarbures), est croissant sur la période 2014-2017 puis en légère baisse dans le LFI 2018. Il passe de 0,07% du PIB (2014) à 0.27 % du PIB (2017). Ensuite, ce pourcentage passe à 0,26% du PIB dans le LFI 2018.

Cas du budget de la protection sociale:Pour le Ministère de La Population, de la Protection Sociale et de la Promotion de Femme le pourcentage par rapport au PIB ne change pas en 2018 (0,10% du PIB en 2017 et même pourcentage pour 2018). Mais, nous constatons une hausse de la part du financement interne. Avec l’allocation faite à travers la primature et géré par le Fonds d’Intervention de Développement (FID), le budget de la protection sociale est plus conséquent avec une moyenne de 0,23% du PIB entre 2015 et 2018.

15

Graphique 8 : Budget du Ministère de l’Eau, Hygiène et Assainissement en pourcentage du PIB.

Graphique 9 : Budget du Ministère de la Population, de la Protection Sociale et de la Promotion de la Femme avec celui du FID, en % du PIB.

Source : Calcul et graphique établis à partir des LFI 2014-2017, et LFI 2018.

0.06 %

0.23 %0.20 %

0.25 %0.23 %

0.12 %0.15 %

0.28 % 0.26 %

7 La Plateforme de Gestion de l’Aide (PGA) est une plate-forme tenue par la primature sur laquelle sont enregistrés les flux d’aides extérieures dont bénéficie Madagascar dans différents secteurs incluant l’éducation et la santé.

16

Cas des budgets du Ministère de la santé MSP:Le budget du Ministère de la Santé Publique, avec celui de la nutrition et sécurité alimentaire (mentionné dans le budget de la primature) est passé de 0,87 % à 1,04 % du PIB sur la période 2014-2018. L’aide extérieure diminue par rapport à 2017 tandis que le financement par l’Etat a augmenté. Pour expliquer la différence de ces pourcentages par rapport aux résultats de la Revue des Dépenses Publiques (RDP) du secteur santé, nous notons que le pourcentage des dépenses du secteur santé dans la RDP inclut les aides extérieures « off budget ». Les sources d’informations utilisées sont le Système Intégrée de Gestion des Finances Publiques (SIGFP) et celles du Plateforme de Gestion de l’Aide (PGA)7. La RDP a permis de confirmer que l’aide extérieure constitue 80 % du total du budget du ministère de la santé. Par contre, la présente analyse utilise seulement les lois des Finances comme sources de données. Par ailleurs, notre analyse concerne les allocations tandis que l’analyse de la RDP concerne les engagements.

Graphique 10 : Budget du Ministère de la Santé + nutrition en % du PIB.

Calcul et graphique établis à partir des LFI 2014-2017, et LFI 2018.

0.87 %

1.18 %1.10 %

1.04 % 1.04 %

8 Les recommandations sont : 6% du PIB pour le budget de l’éducation selon l’UNESCO et 5% du PIB pour le budget de la santé selon l’OMS.

17

Pour le Ministère de l’Education Nationale le pourcentage est en hausse continue avec 2,45% du PIB en 2014, et 2,66% du PIB dans la LFI 2018.

Le concept de secteur social n’est pas le même entre le gouvernement de Madagascar et les Partenaires techniques et financiers. Le Défi d’accroitre les allocations pour l’éducation et la santé afin de répondre aux recommandations internationales est d’actualité.

Le budget initial des ministères liés à l’éducation exprimé en pourcentage du PIB a passé de 2.98 % (2014) à 3.39 % (2018). Bien que Madagascar soit un pays à faible revenu les normes internationales recommandent que pour avoir un bon développement du secteur éducatif et de santé, l’investissement minimum devrait être de 6% du PIB pour l’éducation et 5% pour la santé8. Le défi à relever concerne alors l’accroissement des allocations à ces deux secteurs.

Graphique 11 : Budget des trois (03) ministères en charge de l’éducation: Education Nationale, Emploi, Enseignement Technique et Formation Professionnelle, Enseignement Supérieur et Recherche Scientifique en % du PIB.

Graphique 12 : Budget du Ministère de l’Education Nationale (MEN) en % du PIB.

Source : Calcul et graphique établis à partir des LFI 2014-2017, et LFI 2018.

Source : Calcul et graphique établis à partir des LFI 2014-2017, et LFI 2018.

0.97 % 1.18 % 1.10 % 1.04 %1.04 %

2.45 % 2.50 % 2.55 % 2.45 %2.66 %

II.3. Quelle est la relevance fiscale des budgets des secteurs sociaux ?

a. Budget de l’ensemble des ministères des secteurs sociaux en pourcentage du total

La relevance fiscale nous informe sur le poids des secteurs sociaux pour le budget de l’Etat. La part du budget des secteurs sociaux en pourcentage du budget total a diminué sur la période 2014-2018 en passant de 35.22% (2014) à 27.83% (2018). Une légère hausse est constatée dans le LFI 2018 grâce à la hausse du financement intérieur.

b. Budget de chaque Ministère du secteur social en pourcentage du total

A l’instar de ce qu’on a remarqué dans l’analyse de la relevance macroéconomique, il est constaté que les situations des ministères sont disparates.

Evolution du budget du secteur santé

Pour avoir une vue plus complète du secteur santé, nous ajoutons au budget du Ministère de la santé, celui de la nutrition qui fait partie du budget de la primature. Sans compter les financements extérieurs, le budget du ministère de la santé, auquel on ajoute le budget de la nutrition (Primature, Office National de Nutrition) représente 6,63% du budget total dans la LFI 2014 et ne constitue que 4,66% du total dans le LFI 2018. En ajoutant l’aide extérieure ce pourcentage est toujours décroissant en passant de 7,72% (2014) à 5,85% (2018) du budget total. Le taux d’exécution budgétaire du ministère est avec seulement 58,49% au 3 e trimestre 2017». Le taux d’exécution moyen du budget est de 82,19% sur la période 2014-2016.

18

9 Une partie du budget de la « Primature » y est incluse pour tenir compte des financements au FID et ONN dans le cadre des programmes de nutrition et sécurité alimentaire.

Graphique 13 : Pourcentage du budget de l’ensemble des secteurs sociaux9 par rapport au total du budget (LFI)

Graphique 14 : Pourcentage du budget de chaque ministère des secteurs sociaux par rapport au total du budget (LFI)

14 a : Budget du Ministère de la Santé Publique avec celui de l’Office National de nutrition (ONN) en pourcentage du budget total.

Source : Calcul et graphique établis à partir des lois de finances initiales de 2014 à 2017.

Source : Calcul et graphique établis à partir des LFI 2014 à 2018.

7.72 % 7.82 %7.19 %

6.00 % 5.85 %

Aide extérieure (on budget) en % du PIB Financement interne en % du PIB

Evolution du budget du secteur de l’éducation.

Si on ne tient pas compte des financements extérieurs, le budget des ministères de l’éducation constitue 16,97% du budget total dans la LFI 2018 contre 15,49% dans la LFI 2017. En comptabilisant les financements extérieurs, le budget de ces ministères constitue 19,14 % du budget total dans la LFI 2018 contre 17,95 % dans la LFI 2017. L’aide extérieure est en légère baisse tandis que le financement interne augmente. Le taux d’exécution budgétaire du Ministere est insuffisant avec seulement 59,17% au 3è trimestre 2017.

Pour le Ministère de l’Education Nationale, nous trouvons une tendance baissière de l’allocation en pourcentage du budget total passant de 21,83% en 2014 à 15,02% dans le LFI 2018.

19

14 b : Budget des Ministères du secteur de l’Education en pourcentage du budget total. 14 c : Budget du Ministère de l’Education Nationale en pourcentage du budget total.

Source : Calcul et graphique établis à partir des lois des finances 2014 à 2018.

26.50 %

20.80 % 20.80 %

17.95 %19.14 %

21.83 %

16.54 % 16.61 %

14.14 %15.02 %

Aide extérieure (on budget) en % du PIB

Aide extérieure (on budget) en % du PIB

Financement interne en % du PIB

Financement interne en % du PIB

Ratios du budget du secteur de l’éducation

Avant 2017 plus de 20% du budget total de l’Etat est alloué au secteur de l’éducation, tous les niveaux confondus (enseignement général, formation professionnel, enseignement supérieur). Cette limite de 20% est respectée pendant la période 2014-2018.

Evolution du budget du secteur de la protection sociale

Notons qu’une grande partie du budget de la protection sociale est doté au niveau de la Primature et utilisé par le Fonds d’Intervention pour le Développement (FID) sous forme de protection sociale, projets d’urgence et filet sociaux de sécurité. En rajoutant cela à celui du ministère en charge de Protection sociale, nous trouvons une répartition du budget de la protection sociale qui montre une forte dépendance de l’aide extérieure en 2015. Les pourcentages du budget de la protection sociale est en légère baisse depuis 2015. Mais nous notons aussi un effort d’augmentation du financement interne dans LFI 2018. Pour le ministère en charge de la population et de la Protection sociale, nous trouvons un taux d’exécution budgétaire en baisse continuelle de 2014 à 2016 car il passe de 70,50% (2014) à 44,83% (2016). Au troisième trimestre 2017, le taux est encore plus faible car il est de 46,94%

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Graphique 15 : Evolution du ratio du budget du secteur éducation (LFI)

Graphique 16 : Budget de la protection sociale (MPPSPF + Primature, FID) en % du budget total.

Source : Calcul et graphique établis à partir des lois des finances 2014 à 2017, et le LFI 2018.Source: Calcul et graphique établis à partir des LFI 2014 – LFI 2017. Au numérateur nous avons mis le budget des 3 ministères liés à l’éducation (hors aide). Au dénominateur nous avons mis le budget de l’Etat (hors aide extérieure également).

1.51 %

1.30 %1.43 %

1.29 %

Aide extérieure (on budget) en % du budget total Financement interne en % du budget total

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Evolution du budget du secteur WASH : « Mission Eau et Assainissement »

Suite à la fusion cette année 2017 du Ministère de l’Eau, de l’Assainissement et de l’Hygiène (MEAH) avec le Ministère de l’Energie et des Hydrocarbures, nous notons une hausse de l’allocation au secteur de l’eau et de l’assainissement entre LFI 2017 et LFI 2018, où l’allocation totale est passée de 99 milliards à 104 Milliards ariary. Dans le détail, cela est dû à la hausse du financement intérieur au programme « Développement de l’accès à l’eau et aux infrastructures d’assainissement » qui passe de 40 à 65 milliards Ar. En pourcentage du budget total, le budget du secteur de l’eau, de l’assainissement et de l’hygiène (MEAH) est en croissance entre 2014 et 2017. Ensuite il connait une légère baisse dans le LFI 2018. Mais le pourcentage du financement interne continue d’augmenter. Le taux d’exécution budgétaire du WASH est élevé de 2014 à 2016. Mais le taux d’exécution au 3 e trimestre reste faible car il est de 20,53% au 3 e trimestre 2016. Le faible taux d’exécution budgétaire dans les secteurs sociaux est défavorable à l’atteinte des résultats des Ministères, et ne permettent le respect des droits des enfants à l’éducation, à la santé, à l’eau et hygiène, et à la protection sociale.

En pourcentage du budget total, le budget des secteurs sociaux tend à diminuer sur la période 2014-2018. La tendance des allocations relatives au Ministère de l’Education et aux Ministères de la Santé Publique explique cette tendance car elles ont diminué pendant la période 2014-2018. La priorisation des budgets pour les familles et les enfants demeure un défi à relever.

Graphique 17: Budget du Ministère de l’Eau, de l’Energie et des Hydrocarbures, « Mission Eau et Assainissement » en pourcentage du budget total.

Source: Calcul et graphique établis à partir des lois des finances 2014 à 2017, et LFI 2018.

0.57 %

0.80 %0.95 %

1.60 %1.46 %

III- Où va l’aide extérieure ?Dans la présente section nous examinons l’aide extérieure qui est inclue dans le budget de l’Etat. Nous mettons en exergue son évolution de 2014 à 2018, ainsi que sa répartition entre les ministères et institutions. Cette répartition de l’aide nous permettra d’apprécier celle qui va aux secteurs sociaux.

III.1.Evolution de l’aide extérieure

L’aide extérieure dans le budget augmente de 638 milliards ar. en 2014 à 2283 milliards ar. dans le LFI 2018. La part de l’aide extérieure pour les secteurs sociaux diminue depuis 2014. En 2014, elle était de 24% de l’aide totale et en 2017 elle est tombée à 13% de l’aide total dans le LFI 2018. Ainsi, dans le LFI 2018, 87% de l’aide extérieure inscrit dans le budget vont vers les secteurs productifs, infrastructures et administratifs.

22

Graphique 18: Evolution de l’aide extérieure dans la loi de finances initiales (Milliard Ar.)

Source : Graphique établi à partir des LFI 2014-2017.

638

867

1,047

2,1442,283

LFI 2014 LFI 2015 LFI 2016 LFI 2017 PLF 20180

500

1,000

1,500

2,000

2,500

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Graphique 19: Répartition de l’aide extérieure entre secteurs sociaux et non sociaux

Source : Calcul et graphique établis à partir des lois des finances 2014 à 2017, et LFI 2018.

Aide extérieure au secteurs sociaux (%) Aide éxtérieures au secteurs non sociaux (%)

10 Comme précisé dans les sections précédentes, il s’agit toujours de la partie de l’aide inscrite dans le budget de l’Etat.

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III.2. Structure de l’aide extérieure 10

Dans la loi de finance 2017, 78% de l’aide extérieure de 2,144 millions Ar. vont vers 6 ministères: le Ministère des travaux publics (23%), le Ministère auprès de la présidence chargé de l’agriculture et de l’élevage (19%), le Ministère auprès de la Présidence Charge des Projets Présidentiels, de l’Aménagement du Territoire et de l’équipement (13%), le Ministère des Finances et du Budget (10%), le Ministère de l’Education Nationale (7%), et le Ministère de l’Energie et des Hydrocarbures (6%). Le ministère de l’éducation est alors le mieux supporté par l’aide extérieure parmi les secteurs sociaux.

Dans loi de finance Initiale 2018, 80% de l’aide extérieure vont toujours vers 6 ministères et institutions. Le ministère de l’éducation bénéficie toujours de 7% de l’aide extérieure mais le montant a diminué en passant de 153 milliards (2017) Ar à 143 milliards ar (2018). Le ministère de la santé ne figure pas parmi ces ministères recevant le plus de financement extérieur. La subvention pour le ministère de la santé a baissé : elle constitue 2,93% de l’aide totale dans la LFI 2018 contre 5,15 % dans la LFI 2017. Le montant du financement extérieur vers le ministère de la santé en 2018 sera de 66,9 milliards Ar. contre 110,3 milliards Ar. en 2017.

Source : Calcul et graphique établis à partir des LFI 2018.

25

Graphique 20 : Répartition de l’aide extérieure (LFI 2018)

29.7

16

15.9

8.4

6.6

3.8

20

MTP MPPATE MPAE MEEH (*) MEN PRM Autres

%MTP

MPPATE

MPAE

MEEH

MEN

PRM

Autres

%

%

%

%

%

%

BIBLIOGRAPHIE

1. ADEMA, W., FRON, P. Y LADAIQUE, M. 2011. Is the European Welfare State Really More Expensive? Indicators on Social Spending, 1980-2012; and a Manual to the OECD Social Expenditure Database (SOCX). Paris: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico.

2. BANQUE MONDIALE ET UNICEF. 2014. Madagascar Revue des Dépenses Publiques 2014 éducation et santé. 20p.

3. REPUBLIQUE DE MADAGASCAR, PRESIDENCE DE LA TRANSITION (2012), Loi no 2012-021 portant loi de finances pour 2013, imprimerie nationale 2012, 98 p.

4. REPUBLIQUE DE MADAGASCAR, PRESIDENCE DE LA TRANSITION (2014), Loi no 2013-012 du 06 décembre 2013 portant loi de finances pour 2014, Imprimerie Nationale 2013, 73 p.

5. REPUBLIQUE DE MADAGASCAR, PRESIDENCE DE LA REPUBLIQUE (2014), Projet de Loi no 014/2014 du 25 Juillet 2014 portant loi de finances rectificative pour 2014, Imprimerie Nationale 2014, 179 p.

6. REPUBLIQUE DE MADAGASCAR, PRESIDENCE DE LA REPUBLIQUE (2014), Loi no 2014-030 du 19 décembre 2014 portant loi de finances pour 2015, Imprimerie Nationale 2014, 150 p.

7. REPUBLIQUE DE MADAGASCAR, PRESIDENCE DE LA REPUBLIQUE (2015), Loi no 2015- 026 du 07 décembre 2015 portant loi de finances rectificative pour 2015, 179 p.

8. REPUBLIQUE DE MADAGASCAR, PRESIDENCE DE LA REPUBLIQUE (2015), Projet Loi no 040/2015 du 24 Octobre 2015 portant loi de finances pour 2016, Imprimerie Nationale 2015, 200 p.

9. REPUBLIQUE DE MADAGASCAR, PRESIDENCE DE LA REPUBLIQUE (2016), Projet Loi no 024/2016 du 15 Juin 2016 portant loi de finances rectificative pour 2016, Imprimerie Nationale 2016, 144 p.

10. REPUBLIQUE DE MADAGASCAR, PRESIDENCE DE LA REPUBLIQUE (2017), Projet Loi no 037/2016 du 26 Octobre 2016 portant loi de finances pour 2017, 146 p.

11. REPOBLIKAN’i MADAGASIKARA, Projet Loi no 040/2017 du 27 Octobre 2017 portant loi de finances pour 2017, 225 p.

12. TALLA, K (2016). Methodological proposal to measure social spending. Mimeo. GIZ and SECO. 2016.

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Crédit Photo : © UNICEF Madagascar/ 2014 / Rindra Ramasomanana Sauf page 2, © UNICEF Madagascar/ 2016 / Gaby Guerrero

Création graphique et Mise en page : ISA Communication & Evènementiel Rina Andrianandrasana, Fano Razafimamonjiraibe, Gabriella Randrianjafy

ANALYSE DU BUDGETDES SECTEURS SOCIAUX2014-2018

JANVIER 2018