Arnaud pelissier cap com 2010-06-28

LE RÉSEAU DES PROFESSIONNELS DE LA COMMUNICATION PUBLIQUE ET TERRITORIALE

Presse de collectivités :

distribution et diffusion en question

Paris, le 28 juin 2010

La presse territoriale, un service public

Arnaud PELISSIER

Avocat au Barreau de Lyon

SCP d’Avocats VEDESI

Presse de collectivités : distribution et diffusion en question

Intervention de Maître Arnaud PELISSIER, Société d’Avocats VEDESI

Le cadre légal de la presse territoriale

• La communication institutionnelle, qui s’est développée de façon informelle sur le fondement de la libre administration des collectivités locales, est qualifiée par la jurisprudence de mission de service public.




• S’agissant plus particulièrement du bulletin local, cette qualification d’activité de service public a été expressément consacrée par deux arrêts de 1996 du Conseil d’Etat et du Tribunal des conflits.

• Le Conseil d’Etat, dans un arrêt du 10 juillet 1996 (CE, 10 juill. 1996, Coisne, req. n°140606), a confirmé le caractère de service public de la rédaction, de l’édition et de la diffusion d’un journal municipal ainsi que de divers autres documents d’information sur une commune.

• Le Tribunal des conflits a reconnu qu’un contrat qui habilitait une entreprise à vendre des espaces publicitaires dans divers supports de l’information municipale confiait à cette entreprise une partie du service public de l’information municipale (Trib. confl., 24 juin 1996, Préfet de l’Essonne, req. n°3023).




• Cette qualification de service public a pour conséquence de soumettre l’activité de communication des collectivités territoriales aux contraintes de toute activité de service public. Toute activité de service public est en effet destinée à assurer la satisfaction d’un besoin d’intérêt général dans le cadre des compétences de la collectivité concernée.

• Dès lors, la communication institutionnelle des collectivités locales se trouve limitée par les compétences de la collectivité concernée tant en ce qui concerne son périmètre que son contenu.



Communication institutionnelle et publicité

• Les articles L. 5-10 du Code des postes et des communications électroniques et L. 111-6-3 du Code de la construction et de l’habitation ont posé le principe du droit à l’accès aux boîtes aux lettres.

• L’article L. 5-10 dispose en particulier que :

• « Afin d’être en mesure d’assurer la distribution d’envois postaux, le prestataire du service universel et les titulaires de l’autorisation prévue à l’article L. 3 ont accès, selon des modalités identiques et définies par décret en Conseil d’Etat, pris après avis de l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes, aux boîtes aux lettres particulières ».




• Ce droit d’accès doit toutefois se concilier avec d’autres droits, et en particulier le respect de la propriété privée. C’est le caractère de propriété privée des boîtes aux lettres particulières qui autorise le titulaire des droits sur celles-ci à s’opposer à recevoir des imprimés non-adressés.




• La presse des collectivités territoriales est toutefois juridiquement distincte de la publicité.




• L’article 2 de la directive 2006/114/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 en matière de publicité trompeuse et de publicité comparative définit la publicité comme « toute forme de communication faite dans le cadre d’une activité commerciale, industrielle, artisanale ou libérale dans le but de promouvoir la fourniture de biens ou de services, y compris les biens immeubles, les droits et les obligations ».




• La Cour de cassation définit la publicité comme « tout moyen d’information, destiné à permettre au client potentiel de se faire une opinion sur les caractéristiques des biens ou services qui lui sont proposés » (Cour de cassation, Rapport 2002, in La responsabilité pénale en droit de la consommation, par F. Agostini).




• Le Conseil d’Etat, dans son rapport de 1998 intitulé Internet et les réseaux numériques, a dégagé deux critères pour identifier la publicité : la finalité du message, qui consiste à assurer la promotion d’un bien

ou service. Ce premier critère permet d’exclure de la publicité les messages purement informatifs ;

la destination du message, qui s’adresse au public et n’est pas personnalisé.




• Dès lors : la publicité s’inscrit dans le cadre d’une activité commerciale,

industrielle, artisanale ou libérale dans le but de promouvoir la fourniture de biens ou de services ;

la diffusion de la presse territoriale s’inscrit dans le cadre de l’exercice d’une mission de service public administratif. Il en résulte en particulier que la société chargée de la distribution en boîtes à lettres particulières participe à l’exécution même d’une mission de service public.

• La presse territoriale ne peut donc pas être juridiquement assimilée à de la publicité.



Le bénéfice du tarif de presse

• En application des dispositions de l’article 72 de l’annexe III au Code général des impôts et de l’article D. 18 du Code des postes et communications électroniques, les journaux et publications périodiques remplissant les conditions énoncées par ces articles peuvent bénéficier d’avantages fiscaux et postaux.

• Ces dispositions ont pour objet d’apporter une aide à la presse écrite.




• L’article 72 de l’annexe III au Code général des impôts énonce les conditions permettant de bénéficier du tarif de presse :

• « Les journaux et écrits périodiques présentant un lien direct avec l’actualité, apprécié au regard de l’objet de la publication et présentant un apport éditorial significatif, bénéficient des avantages fiscaux prévus à l’article 298 septies du code général des impôts s’ils remplissent les conditions suivantes :

• 1° Avoir un caractère d’intérêt général quant à la diffusion de la pensée : instruction, éducation, information, récréation du public ;

• 2° Satisfaire aux obligations de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse, […] ;




• 3° Paraître régulièrement au moins une fois par trimestre sans qu’il puisse y avoir un intervalle supérieur à quatre mois entre deux parutions ;

• 4° Faire l’objet d’une vente effective au public, au numéro ou par abonnement, à un prix marqué ayant un lien réel avec les coûts, […] ;

• 5° Avoir au plus les deux tiers de leur surface consacrés aux annonces classées, sans que ces dernières excèdent la moitié de la surface totale, à la publicité et aux annonces judiciaires et légales ;




• 6° N’être assimilables, malgré l’apparence de journaux ou de revues qu’elles pourraient présenter, à aucune des publications visées sous les catégories suivantes :

• a) Feuilles d’annonces, tracts, guides, prospectus, catalogues, almanachs, répertoires, index, lexiques ;

• b) Ouvrages publiés par livraison et dont la publication embrasse une période de temps limitée ou qui constituent le complément ou la mise à jour d’ouvrages déjà parus ; toutefois, ce complément ou cette mise à jour peut bénéficier des avantages fiscaux pour la partie qui, au cours d’une année, n’accroît pas le nombre de pages que comportait l’ouvrage au 31 décembre de l’année précédente ;




• c) Publications ayant pour objet principal la recherche ou le développement des transactions d’entreprises commerciales, industrielles, bancaires, d’assurances ou d’autre nature, dont elles sont, en réalité, les instruments de publicité ou de communication ou qui apparaissent comme étant l’accessoire d’une activité commerciale ou industrielle ;

• d) Publications ayant pour objet principal la publication d’horaires, de programmes, de modèles, plans ou dessins, ou de cotations, à l’exception des publications ayant pour objet essentiel l’insertion à titre d’information des programmes de radiodiffusion et de télévision, et des cotes de valeurs mobilières ;




• e) Publications ayant pour objet principal d’informer sur la vie interne d’un groupement, quelle que soit sa forme juridique, ou constituant un instrument de publicité ou de propagande pour celui-ci ;

• f) Publications dont le prix est compris dans une cotisation à une association ou à un groupement quelconque ;

• […] »

• L’article D. 18 du Code des postes et communications électroniques prévoit des conditions semblables pour l’octroi du tarif de presse aux journaux et périodiques.




• Pour bénéficier de ces dispositions, les journaux et écrits périodiques doivent avoir reçu un certificat d’inscription délivré par la Commission paritaire des publications et agences de presse (CPPAP).




• Afin de préciser les modalités d’application des textes précités, la CPPAP s’est dotée d’une doctrine qu’elle qualifie de « lignes directrices » ou de « directives ». Ces « lignes directrices » portent notamment sur des situations et des catégories de publications non visées par les textes.

• Le bien-fondé de l’exercice par la CPPAP d’un tel pouvoir prétorien a été reconnu par le Conseil d’Etat à de nombreuses reprises (CE, 10 nov. 1999, Union des aveugles du sud-ouest, req. n°191903 - CE, 20 mars 2002, SARL Mediaterra, req. n° 228539).




• D’aucuns semblent considérer, en s’appuyant sur un arrêt du Conseil d’Etat du 15 mai 2006 portant sur le refus d’inscription du bulletin municipal officiel de la ville de Paris (CE, 15 mai 2006, Ville de Paris, Département de Paris, req. n°280236), que l’exclusion de la presse territoriale du bénéfice du tarif de presse tiendrait à une absence d’apport rédactionnel significatif.

• Mais cet arrêt n’a en aucun cas posé en principe que les publications territoriales ne pourraient pas bénéficier du tarif de presse en raison de l’absence ou de l’insuffisance de leur apport rédactionnel. La publication concernée était fort particulière et manifestement non assimilable aux publications habituelles des collectivités territoriales.




• Le motif de l’exclusion de la presse territoriale est sans doute plus à trouver dans les deux considérations suivantes : les publications territoriales ne sont pas des publications de presse.

Cette analyse n’est d’ailleurs pas l’apanage de la CPPAP. Il sera simplement rappelé que le juge de l’élection distingue les publications de presse des publications territoriales ;

la presse territoriale ne répond pas à la condition posée par le 4°de l’article 72 de l’annexe III au Code général des impôts : elle ne fait pas l’objet d’une vente effective au public, au numéro ou par abonnement, à un prix marqué ayant un lien réel avec les coûts.

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