Articulation de latelier I.Rappeler les objectifs de la mission II.Évaluer la mise en œuvre du plan dactions pour le renforcement de la fonction macro

République Démocratique du Congo – Atelier de Restitution des conclusions de la mission d’assistance technique du département des finances publiques (FAD) sur le renforcement de la gouvernance macrobudgétaire et de l’investissement public.

Jean Pierre Nguenang (Chef), Renaud Duplay (FAD),

Jean Mathis, Rolf Meier et Ralph Schmitt-Nilson (Experts, FAD)

Kinshasa, 2 avril 2013

Articulation de l’atelier

I. Rappeler les objectifs de la mission

II. Évaluer la mise en œuvre du plan d’actions pour le renforcement de la fonction macro budgétaire

III. Évaluer la gestion de l’investissement public au niveau du pouvoir central

IV. Finaliser et approuver un décret sur la gouvernance budgétaire

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I. Rappeler les objectifs de la mission

• Évaluer la mise en œuvre du plan d’actions pour le renforcement de la fonction macro budgétaire

• Renforcer la gestion de l’investissement public

• Finaliser et adopter un décret sur la gouvernance budgétaire

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II. Évaluer la mise en œuvre du plan d’actions pour le renforcement de la fonction macro budgétaire (PARMB)

A. Synthèse de la mise en œuvre du PARMB

B. Améliorer les données macroéconomiques et le cadre budgétaire à moyen terme

C. Rétablir le CDMT Central et renforcer les CDMT sectoriels/provinciaux

D. Renforcer le Document de programmation budgétaire à moyen terme (DPBMT)

E. Clarifier le cadre de coordination institutionnelle et renforcer les comités

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II. A. Synthèse de la mise en œuvre du PARMB

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Graphique 2. État de mise en œuvre du PARMB par domaine

0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%

100%

Cadre institutionnel et juridique

Cadres macro budgétaire

Efficacité de l’aide et de l’assistance technique

19% 21%0%

13%

42%

25%

69%

38%

75%

En cours

Non réalisée

Réalisée

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7


8

Recommandations• Améliorer le pilotage et le suivi des réformes,

à travers la poursuite du renforcement du COREF ;

• Préparer des rapports trimestriels de suivi des réformes qui présentent les réalisations ou l’absence de réalisations en identifiant les facteurs de progrès ou de retards, et les rendre publics

II. B. Améliorer les données macroéconomiques et le cadre budgétaire à moyen terme

• Quelques avancées :– La cohérence d’ensemble du modèle de prévisions renforcée

par l'intégration d'un module "Équilibre Ressources-Emplois (ERE)" désagrégé.

– Un module spécifique pour la prévision de la production et des exportations des ressources naturelles.

– Projections des recettes budgétaires issues des branches des "ressources naturelles" en exploitant les informations détaillées établies par le Ministère des Finances.

– Une nouvelle feuille pour reclasser les rubriques du TOFE selon les prescriptions du MSFP 2001.

– Un canevas pour la note méthodologique du modèle macro-économique en vue de rédiger un manuel pour les utilisateurs.

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• Des faiblesses persistent :– Calibrage difficile : des différences importantes

persistant entre les valeurs rétrospectives d'une même variable selon les différentes sources (exportations, importations, impôts).

– Le ST/CPCM n'incorpore pas régulièrement les informations disponibles dans le modèle et il ne reçoit que difficilement les informations sur le TOFE.

– La désagrégation des comptes des branches "Sylviculture et foresterie", "Agriculture" (vivrière et d'exportation), "Elevage" et "Pêche" n'est pas encore entamée, bien que les données existent.

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• Des faiblesses persistent :– La fiabilité du TOFE est insuffisante:

• qui ne repose pas sur un système intégré de comptabilité publique,

• qui ne couvre pas tout le périmètre des administrations publiques,

• pour lequel n'existe aucun manuel sur la méthode d'établissement.

– La nouvelle série révisée des Comptes Nationaux bâtis par l'INS selon le SCN 93 et incorporée dans le modèle, n'est pas encore officiellement validée.

– Les cadres du ST/CPCM ne sont pas encore suffisamment familiarisés avec le nouvel outil.

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• Recommandations :– Clarifier dans le modèle, la correspondance entre les rubriques

des impôts inscrits dans le TRE et le TOFE.– Obtenir les informations relatives à l’éclatement des recettes par

sociétés auprès des Régies financières.– Compléter le tableau des principaux indicateurs économiques et

financiers et insérer des graphiques. – Rédiger et publier le manuel des utilisateurs et assurer sa

diffusion.– Organiser des séances d'information et de formation des

utilisateurs.– Impliquer les membres du ST/CPCM aux travaux de mise en

place du modèle d’analyse des politiques fiscales appliquées au secteur minier (ARIE).

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• Recommandations :– Commencer à utiliser effectivement le modèle pour préparer

régulièrement des cadrages macro-économiques. – Actualiser régulièrement les informations disponibles sur

l'évolution des indicateurs, ainsi que les hypothèses sous-jacentes des prévisions.

– Approuver la nouvelle série des Comptes de la Nation.– Poursuivre la désagrégation des comptes des branches

"Sylviculture et foresterie", "Agriculture" (vivrière et d'exportation), "Élevage" et "Pêche".

– Continuer les efforts pour faire évoluer la présentation du TOFE vers celle du MSFP 2001.

– Fournir régulièrement au ST/CPCM les données du TOFE établi par le Ministère des Finances ainsi que tous les tableaux de base.

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II. C. Rétablir le CDMT Central et renforcer les CDMT sectoriels/provinciaux

Avancées (1) • Une application assurant le passage entre une allocation

programmatique et une allocation budgétaire a été développé à la DPSB.

• Une allocation interministérielle est obtenue à partir de l'allocation par axes (ou objectifs) du Programme d'actions du Gouvernement (PAG);

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Faiblesses (1)• Le CDMT central n'est plus établi.• Le Comité CDMT (C-CDMT) n'est pas opérationnel.• L'allocation par objectif du PAG est largement

perfectible.• Le budget de l'année en cours (N) joue le rôle imparfait

de tendanciel.• Le projet de projet de loi de finances (LdF) 2013 n’est

pas conforme à l’ année 2013 du DPBMT transmis au Parlement en même temps que l'ensemble de la documentation associée

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II. C. Rétablir le CDMT Central et les CDMT sectoriels

Faiblesses (2)• Le pilotage au niveau du Ministère du budget des CDMT

sectoriels est faible.• Les Directions des études et de la planification (DEP) sont en

place dans tous les ministères, mais, dans la plupart des cas, n'ont pas les capacités de jouer le rôle qui leur était dévolu de préparation du CDMT sectoriel et du budget.

• Une instruction de présentation des CDMT sectoriels aux conférences budgétaires reste à préparer.

• La stratégie d'extension des CDMT sectoriels au-delà des cinq ministères prioritaires reste à établir.

• Les capacités des provinces à réaliser des cadrages CDMT provinciaux demeurent limitées.

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Recommandations (1)• Procéder au chiffrement du programme d'action du

Gouvernement et établir l'allocation intersectorielle sur la base de ce chiffrement.

• Revoir la méthodologie d’allocation des ressources en procédant par l’’etablissement d’un CDMT tendanciel avant de répartir la marge de manœuvre.

• Rétablir la préparation du CDMT central en se servant de la version modifiée du module concerné, après l’avoir relié au modèle de prévision macrobudgétaire.

• Finaliser la nomenclature des dépenses de l’Etat.• Rendre le CDMT central cohérent avec la nouvelle

nomenclature budgétaire.

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Recommandations (2)• Établir un plan stratégique de renforcement et d'extension

des capacités de production des CDMT sectoriels.• Rédiger une instruction de présentation des CDMT

sectoriels qui assure la cohérence avec la nouvelle nomenclature budgétaire et un manuel technique commun d’élaboration des CDMT sectoriels ;

• Renforcer les capacités de la DPSB en vue du pilotage des CDMT sectoriels.

• Évaluer le degré d’appropriation des CDMT provinciaux par les administrations provinciales, préparer et mettre en œuvre un plan d’actions spécifiques pour le renforcement de leurs capacités

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II. D. Renforcer le Document de programmation budgétaire à moyen terme (DPBMT)

Avancée• Le document de programmation budgétaire des

actions du Gouvernement (DPBMT, 2012-2016, a donné lieu à un débat informel au sein des deux commissions économique et financière du Parlement

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Faiblesses• Le PAG à partir duquel est élaboré le DPBMT ne présente

pas de chiffrement des coûts de ses axes (ou objectifs) et actions retenus. En l’absence du chiffrement du PAG, l’alignement du DPBMT sur les politiques publiques est critiquable ;

• Le Cadre budgétaire à moyen terme (CBMT) qui l’accompagne est peu robuste. Il comporte en effet des écarts résiduels de financement assez significatifs, de l’ordre de 3,3% du PIB de 2013-15.

• Les risques budgétaires identifiés d’origine interne (insécurité) et externe (la volatilité des recettes issues des ressources naturelles) n’ont pas été évalués afin de disposer des plans de dépenses à protéger ou de l’épargne budgétaire à réaliser ;

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Faiblesses• Le DPBMT n’a pas donné lieu à un débat

d’orientation budgétaire (DOB) formel au Parlement, tel que suggéré par la loi relative aux finances publiques (LOFiP) ;

• Le projet de loi de finances de l’année 2013 n’est pas conforme à l’année correspondante du DPBMT qui lui était annexé pour son examen ;

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Recommandations• Améliorer la qualité du document de Programmation

budgétaire des actions du Gouvernement, et le réviser conformément au calendrier de la procédure annuelle ;

• Tenir le débat d'orientation budgétaire au Parlement, conformément à la LOFiP ;

• Assurer la cohérence de l'ensemble de la documentation budgétaire du projet de loi de finances de l’année

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II. D. Clarifier le cadre institutionnel de la fonction macro budgétaire

Faiblesses persistantes

• Les compétences respectives des trois ministères intervenant dans la fonction macro budgétaire ont très peu évolué

• Le dialogue avec les commissions des finances sur l’évolution du cadre d’examen parlementaire du budget a été engagé, mais il est pour l’instant non concluant

• Les DAF n’ont pas encore été crées.

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II. D. Clarifier le cadre institutionnel de la fonction macro budgétaire

Recommandations• Clarifier les rôles des ministères du Budget, des Finances et

du Plan et renforcer leur coordination au niveau des fonctions partagées.

• Encadrer les conditions d’exercice du droit d’amendement parlementaire dans un sens, respectueux des prérogatives du Parlement, mais garantissant la sincérité du budget.

• Mettre en place rapidement des cellules préfiguratrices des DAF, dont le premier rôle serait d’assurer le suivi technique et financier des projets financés par les bailleurs.

• Adopter un décret sur la fonction budgétaire et financière dans les ministères, créant les DAF, posant le principe d’une DEP et d’une DAF par ministère et précisant les rôles respectifs de ces structures

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II. Évaluer la gestion de l’investissement public au niveau du pouvoir central

• L’analyse s’est concentrée sur trois domaines :– Le cadre institutionnel de gouvernance de la politique

d’investissement– Les outils et méthodes mises en œuvre pour la sélection

et le suivi des projets– L’impact du cadre budgétaire sur l’exécution des dépenses

d’investissement• Constat principal :

– les difficultés rencontrées dans le système de gestion des finances publiques en général, et dans la fonction macrobudgétaire en particulier, se retrouvent dans la gestion de l’investissement avec parfois un effet aggravant

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II. Évaluer la gestion de l’investissement public au niveau du pouvoir central – Le cadre institutionnel

• Forces :– Remise en place prochaine de l’exercice du PIP après

20 ans d’arrêt – La PGAI est désormais bien dotée en personnel et

l’information s’améliore progressivement• Faiblesses :

– Difficultés fortes dans la coordination des acteurs, qui ont des conflits de compétences, et la circulation de l’information

– Des données sur l’investissement toujours partielles et incohérentes entre les acteurs

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II. Évaluer la gestion de l’investissement public au niveau du pouvoir central – Le cadre institutionnel

Recommandations :• Clarifier le cadre institutionnel et mieux coordonner

les acteurs• Établir un PIP, mis à jour régulièrement, cohérent

avec le cadre budgétaire• Compléter l’information de suivi sur tous les projets• Clarifier la maquette budgétaire et détailler les

différents modes de gestion de l’investissement

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II. Évaluer la gestion de l’investissement public au niveau du pouvoir central – Les outils et les méthodes

• Forces :– Une procédure de sélection des projets associant le Ministère

du Plan et chaque ministère au regard des priorités du Gouvernement

– Une procédure de passation des marchés publics rénovée et déconcentrée

• Faiblesses :– Peu de projets font l’objet d’une évaluation préalable, ce qui

affaiblit le processus de sélection et a des conséquences en gestion (retards, surcouts)

– La fonction de pilotage dans les ministères sectoriels dispose de faibles capacités

– Peu ou pas de capitalisation sur l’expérience

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II. Évaluer la gestion de l’investissement public au niveau du pouvoir central – Les outils et les méthodes

• Recommandations :– Évaluer préalablement tous les projets en

réservant les moyens nécessaires– Renforcer les capacités des ministères

sectoriels et confier les missions de programmation et d’ évaluation aux DEP

– Effectuer des évaluations ex post, notamment pour les grands projets

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II. Évaluer la gestion de l’investissement public au niveau du pouvoir central – Le rôle du cadre budgétaire

• Constats :– La faible crédibilité du budget pénalise en priorité l’investissement

qui est une résultante du budget en formulation et en gestion– Les règles de gestion (plan d’engagement mensuel/trimestriel

notamment) sont peu adaptées pour l’investissement qui fonctionne à moyen-long terme

• Recommandations :• Rendre le budget plus sincère, notamment en renforçant le

cadre macrobudgétaire• Donner la priorité en gestion aux projets en cours avant de

lancer de nouveaux projets• Expérimenter, avec des ministères ayant de bonnes capacités,

un assouplissement des règles de mise à disposition des crédits

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III. Finaliser et approuver un décret sur la gouvernance budgétaire

Justification • De même niveau que le projet de règlement général sur la

comptabilité publique (RGCP), ce texte traiterait des articles 13 à 16, et 76 et 77 portant notamment sur la politique et la soutenabilité budgétaire, la préparation et l’approbation en Conseil des ministres de la lettre d’orientation reposant sur les cadres budgétaires sur trois ans.

• Ce texte rappellerait le dispositif institutionnel de préparation des budgets du pouvoir central, des provinces et des entités territoriales décentralisées.

• Enfin, c’est un texte de transparence et de discipline budgétaire qui fixe les grandes étapes du processus budgétaire en cohérence avec la LOFiP

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Options retenues pour l’ elaboration de l’avant-projet de décret:

• (i) le champ du projet inclut les trois niveaux de pouvoir (pouvoir central, provinces et ETD) ;

• (ii) le principe de la libre administration des provinces et la décentralisation que promeut la LOFiP sont respectés ;

• (iii) le champ de la circulaire contenant les instructions d’élaboration du budget de l’Etat prise par le Ministre du budget du pouvoir central est limité au projet de loi de finances ; et

• (iv) le niveau juridique du texte est un décret de gouvernance budgétaire signé par le Premier ministre.

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• Recommandation• Finaliser, approuver en Conseil des ministres et faire signer

par le Premier ministre un décret sur la gouvernance budgétaire.

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Articulation de latelier I.Rappeler les objectifs de la mission II.Évaluer la mise en œuvre du plan dactions pour le renforcement de la fonction macro