Au-delà, pour un SDIS, des évolutions organisationnelles

Formation aux emplois de direction Directeur Départemental Adjoint

2008

A partir de l’exemple du département du Jura, quelles conséquences tirer de la régionalisation d’un centre 15 pour

le fonctionnement d’un Service Départemental d’Incendie et de

Secours?

Au-delà, pour un SDIS, des évolutions organisationnelles peuvent-elles être

envisagées au regard de la modernisation de la structure territoriale de notre système de

santé ?

Mémoire réalisé par : Le Lieutenant Colonel Jean-Luc BECCARI

Chef du groupement études et prospectives du SDIS de la Drôme

Maître de stage : Lieutenant Colonel Jérôme COSTE Directeur Départemental du Services Départemental d’Incendie et de Secours du

Jura

Novembre 2008

Mémoire DDA – Lieutenant Colonel Jean-Luc BECCARI Page 2/53

REMERCIEMENTS

Je tiens particulièrement à remercier le Lieutenant-colonel COSTE, directeur départemental des services d’incendie et de secours du Jura pour son accueil, sa disponibilité et l’ensemble des ressources documentaires qu’il a mis à ma disposition. Toute son équipe s’est particulièrement intéressée à ma démarche et s’est mise à ma disposition pendant mes périodes d’immersion.

La conduite de ce projet, dans le cadre de la formation de directeur départemental adjoint,

s’est réalisée notamment à partir de nombreux entretiens et échanges avec des interlocuteurs qui ont, tout le temps, manifesté de l’intérêt pour mon travail et ma formation. La liste de ces interlocuteurs figure en annexe. Qu’ils soient tous remerciés pour leurs apports constructifs et pour la qualité des échanges établis. La sincère attention qu’ils ont portée à mes requêtes témoigne également de l’importance qu’ils accordent à la formation de directeur départemental adjoint.

Alors que nous sommes tous engagés dans des projets structurants dans notre

établissement public, il est très important à mes yeux d’adresser au Colonel Olivier BOLZINGER, directeur départemental du service d’incendie et de secours de la Drôme ainsi qu’à son adjoint le Lieutenant-colonel Emmanuel JUGGERY mes remerciements pour leur appui et leur écoute durant ma formation, sa préparation et son déroulement.

Enfin, mes derniers remerciements sont adressés aux cadres de l’Ecole Nationale

Supérieure des Officiers de Sapeurs Pompiers particulièrement à notre écoute pendant cette année.

« L'avenir, tu n'as pas à le prévoir mais à le permettre»

Antoine de Saint-Exupéry

“Citadelle”

Essai commencé en 1936, publié à titre posthume en 1948


RÉSUMÉ

Le transfert de la régulation des appels « 15 » au niveau régional a créé une situation inédite pour les SDIS de Franche-Comté, en particulier pour ceux du Jura et de Haute Saône. Ces deux départements se sont retrouvés certes avec un SAMU départemental, mais avec une régulation « délocalisée » et donc une organisation dépassant la logique départementale.

Cette situation nouvelle pour le SDIS du Jura a engendré un contexte départemental et régional tendu après le transfert. Des interrogations sur le dispositif subsistent et les constats ne sont pas toujours partagés par les acteurs.

Mais la réflexion dans le Jura dépasse la seule question de la réception et le traitement des appels « 15 » et « 18 ». Elle soulève des enjeux institutionnels directs dans une logique plus ample que le « secours à personne ». Ces évolutions qui se manifestent en Franche-Comté et qui « se limitent » à la régionalisation du centre 15, préfigurent un changement plus profond de notre façon de concevoir notre action sur notre territoire départemental. Il faut d’ores et déjà anticiper sur la régionalisation plus globale de l’organisation du système de santé voire de sécurité civile.

Le SDIS 39 doit, quant à lui, faire un choix entre plusieurs orientations stratégiques. Il peut donner un second souffle à la régionalisation du 15 en Franche-Comté en prenant le leadership dans la construction de l’interconnexion et des procédures communes régionales, en valorisant sa plateforme d’appel d’urgence ou en s’engageant dans une réflexion de mutualisation de son centre de traitement d’appels avec d’autres SDIS sur la Région.

L’expérience dans le Jura doit également être valorisée pour les SDIS qui seraient confrontés à un projet identique. La mise en cohérence entre le(s) SDACR(s) des SDIS concernés et le SROS doit être un préalable au lancement d’une telle démarche. Dans le lancement et le développement du projet, six préconisations sont incontournables:

- sécuriser les liaisons et l’interfaçage informatique, - harmoniser les procédures des différents effecteurs, - uniformiser les procédures de régulations, - rendre concordant les programmes d’équipements nécessaires à la modernisation de la

coordination entre acteurs, - préciser le rôle des SAMU des départements.

Les données du référentiel commun sur le secours à personne et l’aide médicale urgente faciliteront ces démarches. Ces changements devront être aussi saisis comme l’opportunité d’engager une démarche de mutualisation entre SDIS. Au-delà, pour les SDIS, une démarche prospective est nécessaire au regard de l’évolution de l’organisation territoriale de l’Etat et de la perspective de la réforme des collectivités territoriales. La coordination entre politiques publiques doit donc être consolidée autour de plusieurs axes :

- s’assurer d’une coordination supra départementale facilitant le processus de mise en cohérence entre les SDACR des départements de la région et le SROS,

- instaurer un mécanisme formel et régulier d’articulation entre ces deux schémas, - évoluer dans la conception de l’organisation territoriale des SDIS en repensant les territoires de

couverture des risques, - imaginer de nouvelles modalités d’articulation nécessaires entre ARS, Préfet de Région, Préfet

de département et SDIS, - envisager une coordination régionale des SDIS au sein des zones de défense et de sécurité.

Enfin, pour revenir au thème d’origine, la notion de « call center » doit être à nouveau mise en avant comme pierre angulaire de la coordination et de la cohérence entre acteurs et territoires.

Sujet dans l’actualité, le mémoire tente donc un essai de prospective sur des évolutions pressenties.


SOMMAIRE

REMERCIEMENTS .......................................................................................................................... 2

RÉSUMÉ ....................................................................................................................................... 3

SOMMAIRE ................................................................................................................................... 4

PROPOS INTRODUCTIFS ....................................................................................................... 6

1ère PARTIE : REGIONALISATION DU TRAITEMENT DES APPELS 15 ET REGIONALISATION DU SYSTEME DE SANTE, UNE NOUVELLE APPROCHE TERRITORIALE EGALEMENT POUR LES SDIS ? .......................................................... 8

Section 1 : Régionalisation du centre 15 en Franche-Comté, reformulation du contexte de l’étude et problématiques soulevées pour le SDIS du Jura ................................................... 9

1.1 Le SDIS du Jura confronté à un contexte original ..................................................................... 9 1.2 Un premier constat, positif… ................................................................................................ 12 1.3 Une analyse plus fine qui mettait en évidence les premières difficultés ..................................... 13 1.4 D’autres problématiques et des perspectives restent à cerner ................................................ 14 1.5 Généralisation aux SDIS franc-comtois, d’autres enjeux .......................................................... 17

Section 2 : Organisation territoriale des politiques en matière de santé, que peuvent anticiper les SDIS? .............................................................................................................. 19

2.1 La réflexion dans le Jura dépasse désormais la seule question de la réception et la régulation des appels ................................................................................................................................ 19 2.2 Des logiques distinctes d’organisation sur le territoire ............................................................. 20 2.3 Des interrogations sur l’aménagement des territoires et l’organisation territoriale des SDIS ....... 22

2ème PARTIE : DES AXES STRATEGIQUES AU REGARD DE LA TERRITORIALISATION DU SYSTEME DE SANTE ET DES EVOLUTIONS PRESSENTIES ............................................................................................................ 25

Section1 : Choix d’orientations stratégiques pour le SDIS 39 ............................................. 26

1.1 Matrice stratégique .............................................................................................................. 26 1.2 Points clés issus de l’analyse de l’environnement .................................................................... 27 1.3 Synthèse de l’analyse interne ............................................................................................... 27 1.4 Orientations stratégiques ..................................................................................................... 28 1.5 Au demeurant, pour le SDIS 39, donner un second souffle à la régionalisation du 15 en Franche-Comté ......................................................................................................................... 30

Section 2 : Préconisations étendues à un SDIS confronté à un projet d’évolution territoriale du traitement des appels « 15 » ....................................................................... 31

2.1 Le processus de décision qui abouti au projet doit être lisible, impliquer tous les acteurs et répondre à des valeurs partagées ............................................................................................... 31 2.2 Six préconisations incontournables au lancement du projet ..................................................... 31 2.3 Des moyens humains, dédiés et pérennes, pour renforcer la coordination entre acteurs ............ 34


Section 3 : Prospectives pour un dispositif en cohérence avec la régionalisation des politiques publiques relative à la santé ............................................................................... 35

3.1 Consolider le processus de mise en cohérence entre SDACR et SROS ....................................... 35 3.2 Evoluer aussi dans notre conception de notre organisation territoriale...................................... 38

CONCLUSION ............................................................................................................ 42

METHODOLOGIE ............................................................................................................... 43

LISTE DES ANNEXES ......................................................................................................... 44

TABLE DES MATIERES ................................................................................................................. 52


PROPOS INTRODUCTIFS

Une situation locale originale présentant un véritable intérêt de portée nationale… Depuis janvier 2005, les appels précédemment traités par les centres de réception des

appels du SAMU 39, situés à Lons Le Saunier et à Dole, ont été transmis au centre de réception et de régulation des appels (CRRA) du département du Doubs au Centre Hospitalier Universitaire (CHU) de Besançon. Ce transfert a crée, de fait, une situation originale de « régionalisation du dispositif de régulation de l’aide médicale urgente ». A l’échelon de la région en effet, concomitamment à l'existence de ce « Centre 15 Sud Franche-Comté » couvrant trois départements1, la création d’un « Centre 15 Nord Franche-Comté » (reposant sur le centre 15 du Territoire de Belfort) a été actée par le comité de pilotage régional le 23 mai 20082.

La situation actuelle en matière de réception et de régulation des appels 15 pour les

quatre départements de cette région ne correspond donc plus aux limites territoriales traditionnelles. La logique départementale qui prévaut encore largement dans le cadre de la réception et de la régulation des appels « 15 » n’est plus d’actualité.

D’autres projets de ce type, même s’ils ne sont pas de portée régionale, ont été évoqués

par ailleurs. Certains départements font déjà l’objet d’un plan d’acheminement d’appels adapté aux particularités des territoires. Mais cette régionalisation globale reste encore un cas unique et son étude revêt un intérêt tout particulier. Cette démarche pourrait se généraliser surtout dans un contexte de réforme globale des politiques de santé3 et de relance des enjeux liés à l’organisation du secours à personne et de l’aide médicale urgente…

Le SDIS du Jura confronté à de vrais enjeux…

La régionalisation du CRRA 15 est apparue pour le Service Départemental d’Incendie et de

Secours du Jura comme une organisation perfectible. Plusieurs dispositifs d’évaluation à postériori ont été depuis conduits. Mais les impacts directs et indirects sur l’organisation du SDIS doivent faire l’objet d’une synthèse. Les perspectives d’évolution à moyen et long termes ainsi que les problématiques soulevées par la coordination de différents services et décideurs, partagés entre territoires différents doivent aussi être analysées.

Un contexte national marqué par l’actualité autour du secours à personne et l’aide médicale urgente…

Le secours à personne et l’aide médicale urgente font l’objet d’une actualité toute

particulière.

Avec le manifeste pour « sauver le secours à personne », la Fédération Nationale des Sapeurs Pompier de France (FNSPF) mettait le sujet sur le devant de la scène en septembre 2007. Cette démarche relançait la concertation nationale sur l’aide médicale urgente et le secours à personne et aboutissait à la mise en place4 du comité de pilotage quadripartite5 chargé de faire des préconisations pour «l'amélioration des coordinations fonctionnelles entre les missions de secours à personne et la prise en charge des urgences médicales». Le référentiel commun relatif à

1 Le Jura et une partie du Doubs et de la Haute-Saône 2 Ce nouveau centre 15 « regroupé » couvrira les agglomérations de Montbéliard-Belfort et Héricourt (donc sur 3 départements : Doubs – Haute Saône – Territoire de Belfort) 3 Premier Ministre, 7 juillet 2008, « circulaire n° 5316 SG du 7 juillet 2008, relative à l’organisation de l’administration départementale de l’Etat » et projet de loi « patients, santé, territoires » 4 Sous l’égide du Ministère de l’Intérieur, de l’Outre Mer et des Collectivité Locales (DSC) et le Ministère de la Santé (DHOS) 5 Le Comité quadripartite était constitué des représentants des structures de médecines d’urgences et des services départementaux d’incendie et de secours, de la DHOS (Direction de l’Hospitalisation et de l’Offre de Soins) et de la DSC (Direction de la Sécurité Civile)


l’organisation du secours à personne et de l’aide médicale urgente6, élaboré par ce comité, constitue à présent la doctrine française des services publics en matière d’organisation des secours et soins d’urgences au quotidien. Son contenu doit donc être pris en compte comme un guide incontournable par rapport au cas qui nous préoccupe.

Plusieurs rapports d’inspections7 conjointement conduit par l’Inspection Générale de

l’Administration (IGA) et l’inspection Générale des Affaires Sanitaire, dressaient déjà une évaluation des doctrines et proposaient des pistes d’actions.

Elargissement de la réflexion…

La présente étude ne traitera pas directement des difficultés récurrentes d’interprétation

de certains aspects de la doctrine opérationnelle relative au secours à personne8. Le référentiel commun suscité clarifie dorénavant l’ensemble de ces points.

Partant du cas spécifique rencontré par le SDIS du Jura, il s’agit d’élargir la réflexion aux

difficultés d’organisation de la coopération des services publics et plus largement des acteurs du secours mis en évidence par le cas d’espèce. Car la problématique d’ensemble converge vers un enjeu d’organisation territoriale des services publics et peut-être, au-delà, d’aménagement du territoire.

Une des premières décisions issues du comité quadripartite a porté sur la nécessaire mise en cohérence des Schémas Régionaux d’Organisation Sanitaire (SROS) et des Schémas Départementaux d’Analyse et de Couverture des Risques (SDACR)9. Les SDACR et les SROS sont des outils d’aménagement du territoire. Le processus de leur mise en cohérence illustre largement ces enjeux d’organisation territoriale.

Plusieurs segments d’analyse…

En revenant sur les principaux évènements et les circonstances qui ont conduit au

dispositif de transfert de la régulation des appels 15 en Franche-Comté, nous nous attacherons à formuler les éléments de contexte et les problématiques posées au SDIS du Jura. Mais, en termes d’organisation territoriale, le renforcement de la régionalisation et plus concrètement du système de santé, conditionnera nos réflexions à venir sur le niveau pertinent de la planification et de l’emploi des moyens de secours (première partie).

Nous présenterons alors, au Directeur Départemental des Services d’Incendie et de

Secours du Jura, les orientations stratégiques envisageables pour s’adapter à la situation créée. Mais également, et plus généralement, nous rechercherons les axes pour maintenir l’implication des SDIS dans le domaine de la coordination, de la planification des moyens, de la prise en charge des missions de secours à personne et des crises sanitaires. En toile de fond, c’est autour du principe de subsidiarité appliqué aux politiques de santé publique et de sécurité civile dans le domaine du secours à personne et de l’aide médicale urgente que graviteront analyses et préconisations. En tentant de rechercher si les dispositifs actuels de coordination entre ces deux politiques, seront toujours suffisants face à des évolutions prévisibles.

6 Ministère de la Santé, de la Jeunesse, des Sports et de la Vie Associative – Ministère de l’Intérieur, de l’Outre-mer et des Collectivités Territoriales, 25 juin 2008, « référentiel commun relatif à l’organisation du secours à personne et de l’aide médicale urgente » 7 « Evaluation des centres 15 » IGAS 1994 ; « les relations entre les sapeurs pompiers et le SAMU des Pyrénées Orientales à la suite d’un accident de la circulation » IGA 1994 ; »la coordination des interventions du SDIS et des SAMU du département de la Seine Maritime » IGA-IGAS 2000 ; « le 112, numéro commun aux pays de l’UE pour les appels téléphoniques d’urgence » IGA 2002 ; « les carences ambulancières – Facteurs explicatifs : données générales et analyse dans cinq départements » IGA-IGA-IDSC 2004 ; Inspection Générale de l’Administration, Inspection Générale des Affaires Sociale, juin 2006, « Rapport secours à personne » 8 Notamment en matière de « prompt secours » et de lieux d’intervention, ni du problème particulier soulevé par l’implication des ambulanciers privés dans les transports sanitaires d’urgence et plus généralement de tout ce qui a trait aux « carences ambulancières »… 9 Préconisation figurant également, dés 2006, dans le rapport IGA – IGAS suscité

1èrePARTIE : REGIONALISATION DU TRAITEMENT DES APPELS 15 ET REGIONALISATION DU SYSTEME DE SANTE, UNE NOUVELLE APPROCHE TERRITORIALE EGALEMENT POUR LES SDIS ?

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1ère PARTIE : REGIONALISATION DU TRAITEMENT DES APPELS 15 ET REGIONALISATION DU SYSTEME DE SANTE, UNE NOUVELLE APPROCHE TERRITORIALE EGALEMENT POUR LES SDIS ?

Cette première partie dresse un état des lieux en reformulant le contexte lié à la

régionalisation du centre 15. Elle recense les difficultés issues de ces changements et, au regard des valeurs portées par le SDIS du Jura, identifie les problématiques soulevées, en termes de menaces ou d’opportunités, de forces et de faiblesses (section 1).

Elle présente les enjeux stratégiques liés d’une façon plus générale à la régionalisation

des politiques de santé. Elle tente donc un essai de prospective sur de nouvelles problématiques auxquelles seraient confrontées, plus généralement, les SDIS dans un avenir proche (section2).

Elle constitue ainsi la description de la situation dans lequel évolue actuellement le SDIS

du Jura. Elle décrit de façon plus large l’environnement des SDIS et permettra un premier niveau de diagnostic stratégique.


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Section 1 : Régionalisation du centre 15 en Franche-Comté, reformulation du contexte de l’étude et problématiques soulevées pour le SDIS du Jura

1.1 Le SDIS du Jura confronté à un contexte original

1.1.1 Une organisation initiale marquée par des difficultés récurrentes Antérieurement au transfert survenu en janvier 2005, le département du Jura disposait de

deux Centres de Réception et de Régulation des Appels 15 (CRRA 15) implantés respectivement dans les Centres Hospitaliers (CH) de Dole et de Lons-le-Saunier. De son côté, le SDIS 39 disposait de trois Centres de Traitement des Alertes « 18 » (CTA 18) dont la centralisation sur le site de la Direction Départementale sur la commune de Montmorot a été réalisée courant 2001.

Préalablement à ce regroupement, le SDIS 39, après l’aval de son conseil

d’administration, avait conduit une réflexion pour accueillir sur un même site, une plate-forme commune à la réception des appels 15/18/11210. Pourtant soutenu par le Préfet du Jura dès janvier 1999, ce regroupement sur un site extérieur à un établissement hospitalier n’avait pas été retenu par l’Agence Régionale de l’Hospitalisation (ARH). Un projet de fusion des deux CRRA 15 jurassiens sur un site unique au CH de Lons-le-Saunier avait été préféré.

1.1.2 Une décision unilatérale de transfert du traitement des appels Toutefois, face à une incapacité à recruter des médecins hospitaliers en nombre suffisant,

ce projet avancé de regroupement a dû être reporté puis abandonné. L’Agence Régionale de l’Hospitalisation (ARH) décida le transfert du CRRA 15 jurassien à Besançon… L’Association des Transporteurs Sanitaires d’Urgence (ATSU 39) s’est rapidement ralliée à ce regroupement en se rapprochant de son homologue du Doubs, mieux structuré et disposant d’un réel retour d’expérience sur son département en matière de gestion de la garde ambulancière.

Cette décision a entraîné plusieurs conséquences immédiates : l’une départementale, avec

l’accueil du « 112 » au CTA du SDIS 39, celui-ci étant préalablement reçu au CRRA 15 de Lons-le-Saunier ; l’autre extérieure au Jura, avec l’abandon par la Haute-Saône d’un projet avancé de plate-forme 15-18 sur un nouveau site. La perspective du transfert du centre 15 de ce département, également vers le CRRA de Besançon, était alors aussi évoquée.

Dans des délais courts, en l’absence de véritable démarche partenariale, il a été

nécessaire fin 2004 pour le SDIS du Jura de s’adapter à cette nouvelle situation et de mettre en place les aménagements techniques et les nouvelles procédures afin d’aboutir le 26 janvier 2005, à la fermeture des centres 15 du Jura et au transfert sur la plate forme bisontine des appels « 15 ».

La position des acteurs et des institutions dans cette phase de préparation du projet puis

de transfert a été très contrastée. Le Préfet du Jura a validé le plan d’acheminent des appels « 15 ». Le SDIS mis devant un

fait accompli n’a pas eu l’opportunité de prendre part à la concertation ni d’évaluer a priori toutes les

10 Dans l’esprit de la circulaire du Premier Ministre en date du 21 avril 1995 relative à la mise en place du 112, numéro de téléphone d’urgence unique européen


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conséquences de cette démarche. Malgré l’action du directeur du SDIS et de ses services, le débat politique au sein du conseil d’administration du SDIS n’a pas eu lieu. La position du SDIS n’a pas été entendue. La décision a, par conséquent, été vécue comme la fin pure et simple de voir, peut-être un jour, se réaliser la création d’un centre d’appel commun 15/18, valeur portée en haute considération par le SDIS 39.

Par contre, la réaction de SAMU de France et des syndicats hospitaliers locaux a été

significative, décriant notamment: le manque de concertation, des besoins sous évalués, des délais de réalisation impossibles à tenir et l’absence d’étude technique.

Les élus locaux se sont également emparés du débat, relayé dans la presse, mais avec

des positions plus mesurées. Là où les syndicats relevaient une expérimentation hasardeuse et dangereuse craignant une plus large restructuration, aucun organe délibérant de collectivité n’a opposé son désaccord formel sur la démarche.

Ainsi, la conduite du projet, la motivation profonde de ce choix et les arguments mis en

avant ont été jugés discutables. Pourtant l’ARH a construit son argumentaire autour de piliers techniques et organisationnels difficiles à remettre en cause…

1.1.3 Une nouvelle organisation argumentée par des exigences de qualité et de sécurité…

C’est d’abord au regard de ses responsabilités que l’Agence Régionale d’Hospitalisation

(ARH) de Franche-Comté est intervenue dans ce dossier dés 2004. Les ARH sont des institutions dont les missions sont précisées par le code de la santé

publique11. Il s’agit en outre de définir et mettre en œuvre la politique régionale de l'offre de soins hospitaliers à travers le Schéma Régional de l’Offre de Soins (SROS). Créée dans chaque région, l'Agence est un groupement d'intérêt public constitué entre l'Etat et l'assurance maladie. L'Agence est administrée par une Commission exécutive qui délibère ou émet des avis sur la plupart des dossiers relevant de ses compétences. Le Directeur de l'agence préside la commission exécutive. Il s'appuie pour l'exercice de ses missions sur les services déconcentrés de l'Etat et les organismes d'assurance maladie.

Le directeur de l’ARH arrête la liste des établissements de santé dotés d’unités participant

à l’aide médicale urgente (SAMU) et détermine le champ de compétence territoriale de ces unités12. La nouvelle organisation proposée a donc été présentée comme une réelle opportunité

« d’améliorer doublement, qualité et sécurité de la prise en charge des urgences dans le département13».

Les contre-arguments relatifs à l’éloignement géographique de la régulation médicale ont

été balayés par le constat a priori évident que la réponse téléphonique n’impose nullement une

11 à l'article L 6115-1 du code de la santé publique : Dans chaque région et dans la collectivité territoriale de Corse, une agence régionale de l'hospitalisation a pour mission de définir et de mettre en œuvre la politique régionale d'offre de soins hospitaliers, d'analyser et de coordonner l'activité des établissements de santé publics et privés, de contrôler leur fonctionnement et de déterminer leurs ressources. Sous réserve des compétences dévolues au ministre chargé de la santé par l'article L. 6121-4, elle exerce les attributions définies au présent livre, ainsi qu'à la section V du chapitre II du titre VI et au chapitre IV du titre VII du livre 1er du code de la sécurité sociale. L'agence régionale de l'hospitalisation exerce les attributions mentionnées au présent alinéa sans préjudice de l'exercice par le représentant de l'Etat dans le département de ses pouvoirs de police et de ses compétences au titre de la sécurité civile. Un décret peut conférer à certaines agences une compétence interrégionale 12 Selon l’Ordonnance n° 2003-850 du 4 septembre 2003 portant simplification de l'organisation et du fonctionnement du système de santé ainsi que des procédures de création d'établissements ou de services sociaux ou médico-sociaux soumis à autorisation 13 ARHInfo – Franche-Comté décembre 2004


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proximité géographique, mais est un acte médical important qui requiert une appréciation rigoureuse de la situation et la mise en œuvre d’une réponse adaptée. En l’espèce, il semble qu’il ait été jugé que la responsabilité de la régulation médicale qui était allouée au CRRA départemental du SAMU 39 excédait les capacités de cette entité et que l’échelon supérieur ait été choisi pour le soutenir.

Quant aux arguments financiers, l’économie d’échelle ou la rentabilité, ils n’ont pas été

mis en avant. Ils ne constituaient pas un objectif affiché. La création de la plateforme bisontine a été renforcée par plus d’une quinzaine d’équivalents temps plein, tous statuts confondus, et les personnels du SAMU 39 redéployés sur du temps médical (accueil des urgences et SMUR), les permanenciers étant pour leur part reclassés sur les établissements d’origine…

1.1.4 Un morcellement des limites traditionnelles de traitement des appels étendu au niveau régional

La démarche de l’ARH Franche-Comté ne s’est pas arrêtée à un transfert du centre 15

jurassien sur Besançon. Dans le cadre de la révision du Schéma Régional de l’Organisation Sanitaire (SROS)14, une amélioration plus globale de la qualité et la sécurité de la réponse téléphonique « 15 » était programmée.

Le SROS 3, arrêté le 8 février 2006, programmait la réception des appels d’urgence à

partir d’une plateforme régionale confortée à Besançon compétente sur l’ensemble de la région à l’exception de la zone urbaine de Belfort et en dehors de la période d’activation de la plateforme de ce département. Cette dernière était identifiée pour rester compétente sur cette zone de Belfort / Montbéliard / Héricourt de 8 heures à minuit…

L’organisation régionale de la régulation des appels était donc lancée. Ce projet de

régionalisation n’a jamais donné lieu à un vrai débat analysant les avantages et les inconvénients d’une telle hypothèse. Le dispositif semble plus résulter d’une série de décisions prises les unes après les autres, sur la base de difficultés rencontrées au fur et à mesure que d’une réflexion d’ensemble. Pour autant, le SROS a été arrêté et publié sans qu’il n’y ait d’obstacles ou de recours pour stopper la procédure. Mais en l’absence de construction collective, ce projet a, de fait, suscité tensions, incompréhensions et résistances.

De fin 2006 à 2008, les services départementaux d’incendie et de secours des quatre

départements concernés ont alors été conviés au sein de multiples groupes de travail aux pilotages distincts (préfet de région / DRASS et ARH) et parfois aux sujets communs, à exposer leur perception et en particulier les difficultés opérationnelles éventuellement générées par ce dispositif. C’est dans ce contexte qu’une mission inter-inspection d’évaluation du dispositif de réception et de traitement du numéro d’appel d’urgence « 15 » dans la région était diligentée en novembre 2006. Elle rendait ses conclusions dans un rapport daté d’avril 200715. Le Préfet de Haute-Saône refusait, fin 2007, de valider le nouveau plan d’acheminement des appels 15 et faisait connaître son opposition à la mise en œuvre des modalités prévues au SROS 3…

Ce n’est qu’à l’occasion du comité de pilotage interservices de mai 2008, sous l’égide du

préfet de région et en présence du directeur de l’ARH, qu’une première conclusion était arrêtée. Le dispositif régional tel que programmé était entériné. Les conclusions du rapport d’inspection suscité étaient prises en compte et, de fait, un dispositif original en France créé.

14 En application de la circulaire du 5 mars 2004 relative à l’élaboration des SROS de 3ème génération laquelle enjoint les ARH de mettre en œuvre le plan urgence - Circulaire DHOS/O/2004/N° 101 du 5 mars 2004 relative à l'élaboration des SROS de troisième génération 15 Inspection Générale de l’Administration, Inspection Générale des Affaires Sociale, Inspection de la défense et de la sécurité civiles, avril 2007, « rapport sur les dispositifs de réception et de traitement du numéro d’appel d’urgence 15 dans la région Franche-Comté »


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La situation en matière de réception et de régulation des appels 15 ne correspond donc plus aux limites territoriales traditionnelles. Il n'y a plus de logique départementale et deux départements seront dépendants de deux centres 15.

1.2 Un premier constat, positif…

Les premièrs mois de mise en place de la nouvelle prise en charge des appels d’urgence

« 15 » ont permis de dresser un premier constat plutôt positif pour le département du Jura.

1.2.1 Une réelle amélioration par rapport à la situation antérieure en matière de régulation médicale

La prise en charge des appels transférés aux permanenciers et aux médecins régulateurs,

a été conforme à ce que l’on pouvait attendre. Il n’a pas semblé y avoir plus de dysfonctionnements que dans une situation départementale traditionnelle et les sapeurs-pompiers ont eu un ressenti globalement positif vis à vis du traitement de leurs bilans secouristes et de l’orientation des victimes qu'ils prenaient en charge.

A cet effet, il convient de signaler qu’avec la mise en place de cette nouvelle régulation,

dans les premiers temps, de réels efforts ont été faits pour travailler efficacement (visites conjointes opérateurs/permanenciers, réunions régulières...).

1.2.2 Une augmentation notable des sorties des moyens du SDIS 39 et de la médicalisation

Par rapport à l’année 200416, le SDIS 39 a enregistré une augmentation de près de 30%

de ses sorties de Véhicules de Secours Aux Victimes (VSAV). Une progression considérable des sorties VSAV médicalisées par les Services Mobile d’Urgence et de Réanimation (SMUR) a également été constatée. Ces sorties ont augmenté de 82% pour les six premiers mois de mise en service. Un accroissement très important des interventions héliportées pour des évacuations primaires médicalisées a également été observé.

Ces trois derniers points ont confirmé le sentiment d'amélioration par rapport à la

situation antérieure. Mais ils se sont traduits par une prise en charge médicalisée plus systématique qu’auparavant et une sollicitation accrue des services de secours publics jurassiens à l'exception notable du Service de Santé et de Secours Médical (SSSM) des sapeurs-pompiers…

1.2.3 L’évaluation de l’organisation dans le Jura, par une mission d’audit Dès 2005, les situations engendrées par ces modifications organisationnelles ont donc été

vécues différemment par tous les partenaires. Fin 2005, une mission d’audit du dispositif de transfert de la régulation des appels « 15 » du SAMU du Jura sur celui du CHU de Besançon était diligentée par le Directeur de l’Agence Régionale de l’Hospitalisation (très certainement au regard des oppositions rencontrées mais également dans la perspective de militer pour l’extension du dispositif). Le rapport de mission dressait l’inventaire de l’évaluation du dispositif effectué par les principaux acteurs17. Le recueil d’avis était conclu par des propositions visant essentiellement à rappeler, encore plus qu’ailleurs, la nécessité de concertation entre les différents services et décideurs, partagés entre

16 Extrait du Schéma départemental d’Analyse et de Couverture des Risques, SDIS du Jura 2007 - annexe 1 17 Centres Hospitaliers, SDIS, SAMU et DDASS des deux départements, représentants de la médecine libérale et Préfet du Jura


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territoires différents, pour mieux définir les missions de chacun, harmoniser les procédures et compléter les outils techniques.

Ainsi, la mission d’audit évaluait de façon plutôt positive le dispositif mis en place en ne

retenant aucun élément qui aurait amené un dysfonctionnement justifiant qu’il soit suspendu. Mais tous les impacts directs et indirects sur la couverture des risques, la planification et

la préparation des dispositifs de crise, l’activité et l’organisation du SDIS 39 n’ont pas tous pu être véritablement mis en avant dans ce rapport. Les marges de manœuvres du SDIS, les options d’évolutions qui se présentent à lui pour s’adapter aux conséquences de cette « régionalisation » du traitement des appels 15, restaient aussi à évaluer.

1.3 Une analyse plus fine qui mettait en évidence les premières difficultés

Ce constat a priori positif masquait un certain nombre de difficultés rencontrées

progressivement par le SDIS du Jura. Il convenait de mieux les appréhender tant du point de vue de l’interaction entre acteurs, qu’en termes d’organisation et d’outils nécessaires à une interconnexion plus efficiente.

1.3.1 Pour les acteurs, des difficultés récurrentes mais exacerbées par l’éloignement des organisations

Sur le plan opérationnel, la disparition du centre 15 jurassien n’a, en théorie, pas entraîné

la suppression du SAMU 39. Mais des limites d’implication ont été observées en pratique. En effet, le maintien du SAMU, sans CRRA, l’a positionné en retrait vis à vis du SDIS, du préfet, des centres hospitaliers et de l’ensemble des acteurs qui concourent à la prise en charge des victimes et à la mise en œuvre des plans de secours. La signature d’une convention non pas « tripartite » mais bien « quadripartite » entre le SDIS 39, l’association des transporteurs sanitaires, le SAMU 39 et le SAMU 25 démontre a fortiori ce nouvel état de fait.

De façon plus pragmatique, l’éloignement entre acteurs a exacerbé les problématiques

récurrentes souvent rencontrées dans les autres départements. Une attitude un peu plus « individualiste» des SMUR vis à vis des moyens sapeurs-

pompiers sur le terrain dans les situations quotidiennes a été constatée. Elle peut témoigner d’une difficulté de cohésion que l’éloignement des instances de décision a eu tendance à renforcer. Les obstacles au croisement des cultures et l’éloignement géographique ont amplifié ce constat. Alors que les Permanenciers Auxiliaires de Régulation Médicale (PARM) et médecins régulateurs pouvaient régulièrement rencontrer les sapeurs-pompiers dans le cadre local, il n’en a été plus de même avec la régionalisation du CRRA 15.

L'absence de prise en compte des personnels médicaux et paramédicaux du SSSM des

sapeurs-pompiers a affaibli et démotivé ce réseau de professionnels de santé de proximité, notamment en zone rurale.

1.3.2 En terme d’outils, une absence de sécurisation qui aurait du être intégrée dés le projet initial

Du point de vue technique, malgré des perspectives clairement affichées pour une

réalisation de l’interface entre les logiciels de traitement d’alerte, celle-ci n’est toujours pas active. La


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sécurisation des liaisons entre le CTA 39 et le CRRA 15 régional est inexistante et la perte du lien associée à une panne de l’opérateur téléphonique (France Télécom dans les 2 cas) conduirait à ne plus disposer de liaisons téléphoniques ni radio entre le CRRA 15 régional et le CTA 18 du Jura.

1.3.3 Du point de vue organisationnel, des confusions et des ambiguïtés Sur le plan administratif et financier, l’augmentation notable des sorties VSAV n’a pas été

sans conséquence sur le budget du SDIS 39. Une extrême confusion en matière de conventionnement, tant pour ce qui concerne les

interventions SMUR que pour ce qui est des interventions pour carence du secteur privé, a été entretenue. Elle a affecté directement le budget du SDIS. Ainsi, initialement, l’absence de convention avec les Centres Hospitaliers, siège d’un SMUR, qui utilisaient les moyens du SDIS pour l’évacuation médicalisée des victimes, a conduit à poursuivre l’émission de titres de recettes unilatéralement. Un recouvrement d’office par le comptable public risquait d’engager des contentieux préjudiciables aux différents services, d'autant que le SDIS rencontrait des difficultés pour identifier les bons interlocuteurs dans le secteur de la santé compte tenu de la multiplication des intervenants aux niveaux départemental et régional.

Dans le domaine des interventions réalisées pour le compte des SMUR, faute

d’interlocuteurs clairement identifiés, il n’y a pas encore de convention signée…

1.4 D’autres problématiques et des perspectives restent à cerner

Des interrogations réelles, nées de cette situation nouvelle, interpellent encore

l'établissement public départemental « SDIS 39 », subissant des choix régionaux sur lesquels il n’aurait plus aucune possibilité d'agir…

Alors que 70% des missions relèvent du secours à personne, la montée en charge de la

structure régionale a mis, rapidement, en évidence une difficulté dans l’organisation territoriale des SDIS avec l'absence de représentation au niveau de la « strate région ».

Le sentiment dominant est que toutes les difficultés n’ont pas encore été appréhendées. Il

est partagé.

1.4.1 Comment concilier complexité du territoire et régulation régionale ? Certes, eu égard au nombre d'affaires traitées, à la population couverte et au regard du

découpage en territoire de santé, une centralisation régionale des appels paraît rationnelle. En revanche, la complexité et l'étendue des territoires augmentent notablement le risque

d'erreur dans la prise d'appel et l'envoi des secours sans une organisation pleinement efficace jouant sur les complémentarités. Lorsque les réponses sont trop standardisées, peut-il y avoir suffisamment de prise en compte des réalités de terrain ? En raison de l’éloignement des acteurs concernés, aussi bien dans la connaissance des hommes et des territoires que des politiques publiques fixées par les conseils d’administration des SDIS, l’organisation actuelle ne peut être efficiente sans un dispositif de coordination. Cette coordination ne doit-elle pas alors aller au-delà d’un contrat entre acteurs comme l’est la convention tripartite ?


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Concilier « complexité du territoire » et « régulation régionale » ne repose pas cependant sur le seul rapprochement physique des acteurs. C’est la volonté de se rassembler autour de valeurs communes et partagées sur l’organisation de la couverture du secours à personne et de l’aide médicale urgente qui peut réduire cette difficulté.

En l’espèce, le choix unilatéral de transférer la réception et la régulation des appels « 15 »

au niveau régional et surtout les conditions de sa réalisation empêchent toute possibilité de créer une « plate-forme départementale commune physique 15/18/112 » sauf à délocaliser aussi le CTA 18 du Jura sur Besançon ou ailleurs. Cette option impliquera une analyse législative et réglementaire18 (cf. deuxième partie). Une plateforme virtuelle n’est cependant pas limitée à des contraintes géographiques… De fait, la notion de plateforme commune physique ou virtuelle reste d’actualité et peut s’envisager au-delà des limites départementales traditionnelles sous réserve d’atteindre un niveau élevé de performance.

La mission d’évaluation19 des plateformes communes a d’ailleurs rendu comme conclusion

que tout dispositif doit d’abord être adapté aux conditions locales et utiliser les meilleures technologies pour assurer avant tout, quelque soit la solution choisie et y compris le regroupement de centres de régulation entre départements, un certain niveau de performance. La mission ne formule donc pas de recommandations nationales à l’exception d’exigences de performance. Des indicateurs nationaux seront d’ailleurs institués pour juger de l’efficacité des solutions proposées. Ces indicateurs porteront entre autre sur le délai de décroché, la pertinence du choix initial de l’effecteur et le délai de choix d’un effecteur par catégorie (VSAV, ambulance privée, SMUR…)20.

La régionalisation du traitement des appels 15, n’est donc pas incompatible avec une

prise en compte de la complexité du territoire. Il faut qu’elle s’accompagne des dispositions organisationnelles, techniques et humaines assurant sa performance. Elle n’est pas non plus incompatible avec une organisation départementale des secours du moment que les deux politiques publiques, répondant au principe de subsidiarité, trouve un lien évitant les points d’achoppement. Quitte à modifier le cadre réglementaire régissant leurs interactions, parce que les acteurs principaux ont évolué.

1.4.2 Comment concilier cohérence entre acteurs, proximité et régulation régionale ? La multiplicité des acteurs est patente dans le domaine du secours à personne et de l’aide

médicale urgente. La circulaire n°151 du 29 mars 200421 relative au rôle des SAMU, des SDIS et des ambulanciers dans l’aide médicale urgente, renforcée maintenant par l’apport du référentiel commun, régie l’articulation de ces intervenants au niveau départemental.

La mise en œuvre de cette circulaire n’avait pas pu faire l’objet d’une convention dans le

Jura compte tenu du contexte avant régionalisation. Il est évident que dans le nouveau cadre régional, une signature tripartite SAMU 39/SDIS 39 et ATSU 39 n’était plus envisageable. Cela a conduit à devoir mettre en place une convention quadripartite entre SDIS 39, SAMU 25, SAMU 39 et Association des Transports Sanitaires Urgents (ATSU) représentée au niveau régional. Mais est-elle également représentative de l’organisation projetée ? Une seule convention régionale n’est-elle pas plus d’actualité ?

En matière d’engagement des moyens du SSSM, la reconnaissance de la spécificité du

système actuel peut-elle être optimisée sans développement d'une structure de proximité qui peut

18 Article L 1424- 44 et R 1424- 44 du CGCT 19 Conclusions rendues par la mission d’inspection dans le cadre du comité de pilotage quadripartite 20 Ministère de la Santé, de la Jeunesse, des Sports et de la Vie Associative – Ministère de l’Intérieur, de l’Outre-mer et des Collectivités Territoriales, 25 juin 2008, « référentiel commun relatif à l’organisation du secours à personne et de l’aide médicale urgente » 21 Circulaire DHOS/01 n° 2004-151 du 29 mars 2004 relative au rôle des SAMU, des SDIS et des ambulanciers dans l'aide médicale urgente


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apprécier les particularismes locaux ? Il en est de même de la prise en compte des moyens des associations de secouristes engagés sur les dispositifs préventifs de secours… De plus, si la recherche de la cohérence entre acteurs se fait dans une optique d’une trop forte homogénéisation, probablement après d'âpres négociations, ne pourrait-on pas aboutir à une totale perte de la maîtrise départementale ?

Cette négociation est finalement arrivée avec l’extension du dispositif aux autres

départements de la région. Mais elle a généré une multitude de groupes de réflexion aux pilotages différents, multipliant la sollicitation du SDIS pour des résultats pour le moment mitigés. C’est la résultante d’une situation non suffisamment préparée en amont qui ne se rattrape qu’avec d’énormes efforts et difficultés.

1.4.3 Sur le plan technique, quelles orientations prendre pour limiter les impacts de ces changements ?

La difficulté à rendre compatible les différents systèmes d’information et les exigences en

matière de supervision et d’information sur l’engagement des moyens pourrait conduire à une perte d’autonomie.

A cela s’ajoute l’intégration du réseau numérique interopérable ANTARES22 (extension du

réseau ACROPOL23). Initialement l’ARH de Franche-Comté souhaitait développer son propre réseau de communication qui n’aurait pas été fondée sur la technologie numérique, allant même jusqu’à demander au SDIS du Jura de participer à son financement. Les modalités d’application24 de l’interopérabilité des réseaux de communication radioélectriques des services publics qui concourent aux missions de sécurité civile, n’auraient alors plus été en mesure d’être respectées. Il a fallu le comité de pilotage du 23 mai 2008 pour entendre l’ARH valider l’intégration d’Antares dans le projet régional.

1.4.4 Vis à vis du volontariat, comment appréhender la sur sollicitation opérationnelle engendrée ?

Si les sapeurs-pompiers, à l'instar de la population, ont manifesté dans un premier temps

ce ressenti positif face à l’augmentation de la sollicitation opérationnelle, il est à craindre rapidement une démotivation de ces derniers en raison des missions confiées qui ne relèvent pas forcément de l’urgence.

Le problème de la disponibilité des sapeurs-pompiers volontaires ne manquera pas, alors,

de s'amplifier comme le mécontentement de leurs employeurs sollicités pour libérer des salariés pour des missions peu justifiées ou trop nombreuses. A terme, c'est donc le subtil équilibre entre charge opérationnelle acceptable et disponibilité consentie qui est directement menacé.

1.4.5 En matière de planification et de gestion de crise, d’autres décalages ? Le transfert de la régulation au SAMU 25 continue de créer d’autres décalages.

22 ANTARES : Adaptation Nationale des Transmissions Aux Risques Et aux Secours - L’article 9 de la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile prévoit une Interopérabilité des réseaux de communication radioélectriques et des systèmes d'information des services publics qui concourent aux missions de sécurité civile. En application de cette disposition, les conditions de cette interconnexion approfondie de l’ensemble des services d’urgences ont été fixées par le décret 23 ACROPOL : Automatisation des Communications Radio téléphoniques Opérationnelles de POLice 24 Décret n° 2006–106 du 03 février 2006 relatif à l’interopérabilité des réseaux de communication radioélectriques des services publics qui concourent aux missions de sécurité civile


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C’est au Préfet du département qu’il a été confié la mission de superviser la préparation et

la conclusion de conventions tripartites devant définir les conditions opérationnelles de l’aide médicale urgente entre le SAMU, le SDIS et les ambulanciers privés. Hors dans le cas du Jura, les acteurs de la régulation et ceux de l’action de terrain sont dissociés dans la représentativité au niveau départemental. Il en est de même pour la réalisation des plans de secours sous l’autorité du Préfet…

Ce qui est à craindre à présent, ce sont les nombreuses difficultés rencontrées dans la coordination des acteurs de terrain sur les opérations d’ampleur, notamment en raison du maintien d'un SAMU 39, réduit à une entité administrative. Des exercices (plan ROUGE et plan SATER25 dans le Jura) ont démontré toutes les lacunes que présentent cette gestion bicéphale (SAMU départementaux et CRRA régional). Sur l’exercice plan rouge du 6 octobre 2008, le SAMU et le SMUR compétents ont été ainsi totalement absents. D’autre part, le centre 15 régional disposerait-il, en cas de crise sanitaire (pandémie grippale, canicule….) de suffisamment de ressources pour être présent dans plusieurs départements simultanément?

1.5 Généralisation aux SDIS franc-comtois, d’autres enjeux

Là où le SDIS 39, en 2005, découvrait les changements induits par le transfert du centre

15, se sont à présent les trois autres SDIS de la région qui connaissent les mêmes interrogations. Le processus de décision qui a abouti au dispositif de régionalisation n’a apparemment été ni lisible ni cohérent pour l’ensemble des SDIS concernés. Il est manifeste que ce qui apparait comme un défaut de construction collective du projet, aurait pu être évité avec un minimum d’appropriation par l’ensemble des acteurs.

Pour autant, le dispositif régional de régulation des appels « 15 » génère d’autres

problématiques que celles observées initialement dans le Jura.

1.5.1 Sur le plan de la règlementation, une remise en cause des textes Le code de la santé publique mentionne dans l’article L 6112-526 que les services d’aide

médicale urgente comportent un centre de réception et de régulation des appels. Il ne semble donc plus appliqué en Franche-Comté.

A noté que, la circulaire du 16 avril 200327 relative à la prise en charge des urgences,

évoquait qu’« il pourrait être envisagé une mutualisation des ressources » de certains SAMU « sur certaines plages horaires ». Rappelant que la régulation est une pratique de distance qui ne justifie donc pas la proximité que nécessite une intervention, l’annexe à cette circulaire suggérait déjà qu’un seul SAMU pourrait assurer la régulation « durant la nuit notamment, sur plusieurs départements ». Il était toutefois précisé qu’une telle mutualisation « ne devra pas contrarier la participation de la médecine libérale au fonctionnement des centres 15 ».

Evidement, la valeur juridique de la circulaire ne remet pas en cause l’article du code. Elle

oriente cependant la réflexion à venir…

25 Exercices de sécurité civile à dominante secours à de nombreuses victimes pour le « Plan Rouge » et chute d’aéronef pour le plan « SATER » 26 Article L6112-5 Modifié par Ordonnance n°2005-1112 du 1 septembre 2005 - art. 1 (V) JORF 6 septembre 2005 : « Les services d'aide médicale urgente comportent un centre de réception et de régulation des appels. » 27 Circulaire N° 195 /DHOS/O1/2003/ du 16 avril 2003 relative à la prise en charge des urgences


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1.5.2 Sur le plan du découpage territorial, des analyses contradictoires La décision d’opter pour deux régulations pour quatre départements aurait pu se traduire

par le fait que chaque régulation prenne en charge deux départements mais ce n’est pas le choix qui a été retenu. Le schéma choisi consiste en effet à opérer une partition qui touche deux départements, la Haute-Saône et le Doubs.

Première conséquence, le préfet de département reste compétent sur le déclenchement

du plan ORSEC28. Dans certains cas, il aura à solliciter deux centres 15 différents mais il devra compter sur un seul SAMU départemental qui resterait maître de ses moyens. Dans les faits, comme dans le Jura, les SAMU réduits à de simples effecteurs, pourront-ils assumer pleinement leur rôle dans le nouveau dispositif ORSEC ?

Une deuxième conséquence concerne la régulation de toutes les urgences en un lieu

unique : l’aide médicale urgente, la permanence des soins et le transport sanitaire. Là où le préfet reste compétent pour l’organisation de la permanence des soins et le transport sanitaire, la régulation de ces dispositifs s’externalise sur un centre régional (cas des préfets du Jura et de Haute-Saône). Le dispositif ne plaide pas pour plus de cohérence dans ce domaine.

Le problème de la responsabilité en cas de dysfonctionnement (continuité de traitement

des affaires entre la régulation de Besançon et de Belfort après minuit) constitue une troisième conséquence de l’organisation du découpage territorial. Incombera-t-elle à l’autorité territorialement compétente ou à celle du service du centre d’appel ? De même l’envoi de moyens des SDIS par carence d’ambulanciers privés nécessite un arbitrage rigoureux, impossible sans harmonisation des pratiques et des perceptions.

Enfin, c’est bien au niveau de l’harmonisation des procédures que réside une des

conséquences les plus sensibles du dispositif régional. C’est l’extension de pratiques spécifiques de l’un ou l’autre des deux centres 15 à tout le secteur régional qui a suscité d’ailleurs le plus d’opposition.

Ainsi, du point de vue de l’organisation territoriale traditionnelle de l’engagement des

moyens concourant à la sécurité civile, ce nouveau découpage interroge. Même si les principes généraux de l’organisation de l’administration territoriale de l’Etat

confirment que les Préfets de département continueront à exercer une compétence générale et exclusive dans le domaine de la sécurité, il faut signaler que ce qui a prévalu dans ce découpage territorial, c’est la cohérence en terme de territoire de santé, pas en terme de limite départementale.

Il y a donc bien lieu de s’interroger sur ce niveau territorial de pilotage des politiques de

santé publique, en élargissant la problématique aux conséquences possibles plus généralement sur les missions et l’organisation des SDIS…

28 ORSEC : « Organisation de la Réponse de SEcurité Civile » - Décret n°2005-1157 du 13 septembre 2005 relatif au plan ORSEC, pris pour application de l'article 14 de la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile.


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Section 2 : Organisation territoriale des politiques en matière de santé, que peuvent anticiper les SDIS?

Les évolutions qui se manifestent en Région Franche-Comté et qui « se limitent » dans

l’immédiat à la régionalisation du centre 15, ne préfigurent-elles pas un changement plus profond de notre façon de concevoir notre action sur le territoire départemental ?

Alors que le SDIS du Jura cherche de nouvelles voies pour adapter sa réponse dans le

domaine du secours à personne, ne doit-il pas d’ores et déjà anticiper sur la régionalisation plus globale de l’organisation du système de santé ?

2.1 La réflexion dans le Jura dépasse désormais la seule question de la réception et la régulation des appels

2.1.1 Un pilotage régional des politiques de santé La modernisation des politiques publiques oriente une réorganisation globale de notre

système de santé vers un pilotage régional unifié29. Ce principe d’une régionalisation des politiques de santé est acquis et nombreux

aujourd’hui sont les structures et dispositifs régionaux qui y concourent : agence régionale d’hospitalisation, direction régionale des affaires sanitaires et sociales, union régionale des caisses d’assurance maladie, conférence régionale de santé...Le niveau régional devenant le niveau de droit commun du pilotage des politiques publiques, une grande part des structures citées intègreront les futures Agences Régionales de Santé (ARS) dont on peut d’ores et déjà imaginer30 l’importance.

2.1.2 Les futures Agences Régionale de Santé, véritables interlocuteurs des SDIS Plus récemment, le rapport du Préfet honoraire Philippe Ritter30 sur la création des

Agences Régionales de Santé (ARS) proposait les grandes lignes du contour des missions de ces agences. L’avant projet de loi « hôpital, patients, santé, territoires »31, en précise le contenu.

Les ARS définiront et mettront en œuvre la politique régionale de santé dont les soins

ambulatoires et hospitaliers, afin de répondre aux besoins de la population. Les ARS fédéreront les compétences institutionnelles régionales existantes non pas, semble-t-il, pour répondre à une volonté de stratifier davantage l’administration mais, au contraire, pour contribuer à la simplification et pour porter et amplifier ces politiques de santé aux multiples facettes.

Le renforcement de la régionalisation du pilotage du système de santé au travers de la

création des ARS doit donc permettre de renforcer la territorialisation des politiques de santé. Elles doivent être plus adaptées aux spécificités et aux besoins locaux, notamment au travers de projets territoriaux de santé.

29 Rapport du groupe « Prospective de l'organisation locale en santé », commissariat général au Plan, décembre 2005, « Pour une régionalisation du système de santé en 2025 » 30 P. RITTER, Ministère de la Santé de la Jeunesse et des Sports, « Rapport sur la création des agences régionales de sante (ARS) » - janvier 2008 31 Avant projet NOR : SJSX0822640L/Bleue-1 téléchargé sur le site du ministère de la santé, de la jeunesse, des sports et de la vie associative


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Pour un SDIS, l’échelon de concertation et de collaboration ne sera plus situé au niveau départemental mais régional. Cela nous conduira bien à confronter deux visions complémentaires voire antagonistes de l’organisation territoriale au travers du secours à personne et de l’aide médicale urgente et de tenter d’identifier ce qui peut rapprocher ces deux logiques.

2.2 Des logiques distinctes d’organisation sur le territoire

2.2.1 La mise en cohérence entre SDACR et SROS illustre ces logiques distinctes L’organisation actuelle de la régulation des appels 15 en Franche-Comté témoigne des

enjeux de la coordination territoriale des politiques publiques de sécurité civile et de santé. La mise en cohérence entre les SDACR et le SROS en est une vraie illustration.

Les outils de planification des deux principaux acteurs obéissent en effet à des principes

quasi étanches : - Schémas Régionaux d’Organisation Sanitaire (SROS) pour les SAMU, - Schémas Départementaux d’Analyse et de couverture des Risques (SDACR) pour

les SDIS. La planification des moyens relève ainsi de niveaux de responsabilité distincts. L’échelon

régional est le lieu de décision pour les SROS. L’échelon départemental, partagé entre le Préfet et le Conseil Général, est le lieu de décision pour le SDACR.

Le mécanisme de coordination au regard de la dimension du secours à personne était

jusqu’à présent très restreint. Mais cette planification relève également de logiques différentes. Le SROS met d’abord l’accent sur la rationalisation des moyens hospitaliers guidé par

l’analyse de l’offre de soins là où les SDACR correspondent à un maillage territorial guidé par l’analyse des risques. La logique territoriale des SDACR a pour corollaire la prise en compte des délais d’intervention de façon déterminante. La logique régionale du SROS est avant tout fondée sur des référentiels « qualité » et sur l’accessibilité aux plateaux techniques médicaux chirurgicaux, aux filières de soins et aux ressources humaines médicales et paramédicales correspondantes.

Avec les SROS de troisième génération, l’objectif visé a été de redonner une cohérence

globale à la régulation régionale. Le schéma d'organisation sanitaire devient l'outil unique de planification. La dimension territoriale du SROS est également plus affirmée au travers du « territoire de santé ». Ces territoires sont définis par l'agence régionale de l'hospitalisation en tenant compte de la spécificité des activités de soins. Trois démarches distinctes et complémentaires en matière de territorialisation sont ainsi définies: des territoires de santé pour l'organisation de l'offre, des territoires pour la concertation avec les conférences sanitaires et des territoires de proximité pour l'accès aux soins.

Les nouveaux SROS se voient confier aussi comme objectifs d'assurer une organisation

sanitaire territoriale permettant le maintien ou le développement d'activités de proximité, et la mise en place d'une organisation graduée des plateaux techniques. La réévaluation de l'implantation des plateaux techniques doit amener cependant à privilégier les sites réellement utiles à l'organisation des soins. L'implantation des plateaux techniques doit garantir à la population du territoire l'accès à des équipes compétentes, disponibles 24 heures sur 24, et réactives aux situations d'urgence. Lorsque cela ne peut pas être le cas pour des nécessités d'ordre géographique, le projet médical du territoire doit prévoir l'accès aux moyens possibles de télésanté et aux transports d'urgence (dont SMUR et


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hélicoptère), permettant un transfert dans des conditions de rapidité et de sécurité, ou un renforcement de moyens, saisonnier ou permanent selon les cas.

La circulaire du 31 décembre 200732 relative à la nécessité d’établir une mise en

cohérence des SROS et des SDACR demande à ce qu’une complémentarité soit recherchée afin d’optimiser l’emploi des moyens des services respectifs. Elle instaure donc le premier mécanisme formel d’articulation ou de coordination entre le volet urgence du SROS et les SDACR des départements de la région. Elle précise l’implication du CODAMUPS33 dans le processus de validation. Mais elle augure des difficultés qui peuvent naître de l’hétérogénéité des SDACR des départements d’une même région et laisse entrevoir les enjeux d’aménagement de territoires que suppose une telle mise en cohérence…

Ces difficultés ne sont pas insurmontables. Cependant préfigurent-t-elles pour les SDIS

une nécessaire adaptation de leur vision de leur territoire d’actions ?

2.2.2 Vers une généralisation de la régionalisation du traitement et de la régulation des appels 15

La possible mutualisation des ressources de SAMU départementaux différents était

évoquée dans la circulaire du 16 avril 2003 relative à la prise en charge des urgences. Dans le rapport sur la mission de médiation et de proposition sur la permanence des soins34, le Dr Jean-Yves Grall précisait qu’ « … une disposition réglementaire devrait être étudiée visant à permettre qu’un SAMU puisse ne pas avoir un centre de réception des appels exclusivement départemental et que la régulation au centre 15 puisse être réalisée au niveau régional en totalité ou dans certaines périodes du nycthémère ou de l’année »…

Concernant le thème de la régulation exercée par les SAMU, le contenu de l’avant projet

de loi « hôpital, patients, santé et territoires » est également explicite. En préambule d’une partie relative aux « missions des services publics des établissements de santé et services publics hospitaliers » d’un premier projet, il était précisé que « la mission de régulation des appels exercée par les SAMU doit pouvoir être mutualisée ». Il était ainsi proposé de permettre « une organisation plus souple et des mutualisations de moyens au niveau interdépartemental ou régional ».

Le projet de loi actuel stipule : « L’article L. 6311-2 du code de la santé publique est

remplacé par les dispositions suivantes : (…) Seuls les établissements de santé peuvent être autorisés, (…), à comporter une ou plusieurs unités participant au service d’aide médicale urgente, dont les missions et l’organisation sont fixées par voie réglementaire. « Un centre de réception et de régulation des appels » est installé dans les services d’aide médicale urgente. Ce centre peut être commun à plusieurs services concourant à l’aide médicale urgente. »

Un tel décalage entre organisation fait obstacle évidemment à la création des plateformes

communes physiques 15/18/112 dans chaque département. Déjà, la création du numéro 112 « numéro européen simple d’appel d’urgence » n’avait pas donné lieu à un regroupement sous un seul numéro des centres 15 et 18. Pourtant deux facteurs militent toujours pour que le 112 soit désigné un jour comme numéro unique d’appel : la coexistence de deux numéros brouille le message vis-à-vis des usagers et freine la mise en place de plateforme unique… 32 Circulaire interministérielle DHOS/01/DDSC/BSIS/2007/451 du 31 décembre 2007 publiée suite aux premières réunions « quadripartite » 33 Comité Départemental de l’Aide Médicale Urgente, de la Permanence des soins et des Transports Sanitaires. Sont représentés aux CODAMUPS : La direction départementale des affaires sanitaires et sociales (DDASS), le service d'incendie et de secours (SDIS), l’ARH, certaines collectivités territoriales, le CDOM, les différents régimes d’assurance-maladie, la Croix-Rouge française, l'ordre des pharmaciens, le SAMU, un centre hospitalier, les syndicats représentatifs des médecins libéraux, les associations de PDS, les organisations représentant l’hospitalisation privée, les organisations professionnelles de transports sanitaires, les structures des urgences hospitalières, les urgentistes privés et les associations d'usagers (article R. 6313-1 du code de la santé publique). 34 Dr. J.Y. GRALL, Ministère de la Santé, « Rapport, mission de médiation et proposition de la permanence des soins » - août 2007


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Il faut donc concevoir la régionalisation du centre 15 en Franche-Comté comme un

dispositif précurseur à un véritable changement d’organisation à moyen terme. Cet exemple ne sera plus une exception à l’organisation départementale des acteurs du secours à personne.

2.3 Des interrogations sur l’aménagement des territoires et l’organisation territoriale des SDIS

2.3.1 Les territoires de santé, un découpage également pertinent pour les SDIS ? La mise en œuvre des Schémas Régionaux d’Organisation Sanitaire de troisième

génération souligne le décalage entre les socles territoriaux des différents acteurs de l’urgence. Elle nécessite très certainement une meilleure articulation entre la strate départementale sur laquelle sont organisés, sous l’autorité des Préfets, les services de sécurité et la strate régionale.

Si la logique d’ensemble du niveau de décision est bien d’ores et déjà régionale,

l’exécution se situe plutôt au niveau du territoire de santé. Ce dernier découpage ne correspond à aucune circonscription administrative. Il pourrait être défini comme un territoire qui s’appuie sur un zonage qui a sa propre logique en matière d’offre de soins. La limite du département n’est donc plus pertinente en l’espèce.

Autour du thème clé du choix du « territoire pertinent » en matière d’organisation de la

réponse au citoyen et de réception d’appels d’urgence, d’aide médicale urgente, de secours à personne, de gestion de crise sanitaire et de sécurité civile, il n’y a peut-être pas de réponses identiques à apporter.

Mais la notion de territoire de santé et de projet médical de territoire pourrait nous

conduire à repenser l’organisation territoriale des SDIS. L’analyse des textes ou projet de textes actuels conforte cette approche. Le livre blanc sur

la défense et la sécurité nationale35, les principes énoncés dans la réforme générale des politiques publique36 incluant la création des ARS, le nouveau référentiel commun relatif à l’organisation du secours à personne et de l’aide médicale urgente soulèvent des enjeux relatifs à notre propre organisation territoriale.

Avec un point commun aux deux logiques, en termes d’aménagement du territoire, ce

sont les zones rurales qui font face aux plus grandes tensions.

2.3.2 L’échelon régional, nouveau niveau de coordination des politiques de sécurité civiles ?

Le Préfet de département continuera d’exercer dans le cadre de la réforme générale des

politiques publiques une compétence générale et exclusive dans le domaine de la sécurité. Le territoire départemental est donc confirmé, pour le moment, comme le territoire autour duquel continueront de s’organiser les missions générales de sécurité et donc celles du SDIS.

35 Odile Jacob/La documentation française, juin 2008, « Défense et sécurité nationale, le livre blanc » 36 Premier Ministre, 7 juillet 2008, « circulaire n° 5316 SG du 7 juillet 2008, relative à l’organisation de l’administration départementale de l’Etat »


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Le Préfet de Région aura autorité sur le préfet de département pour la conduite des politiques publiques par le biais du « pouvoir d’évocation » sur des sujets qui relèvent normalement du département et qui justifient une coordination régionale. Le livre blanc sur la défense et la sécurité nationale confirme que la gestion de crise relève de la compétence des préfets. Il propose de voir les compétences des préfets de zone de défense et de sécurité étendues. Ils deviendront ainsi l’échelon de déconcentration interministérielle de premier rang en matière de préparation et de gestion des crises majeures relevant de la sécurité nationale.

La régionalisation de la coordination des politiques de sécurité civiles ne semble donc pas

l’orientation donnée à la réorganisation des services de l’Etat. C’est par contre le niveau zonal qui devrait se trouver renforcé par la requalification des zones de défense en « zones de défense et de sécurité ».

Toutefois, cinq éléments de contexte, au moins, militent pour un dispositif de coordination

renforcée au-delà des conventions tripartites actuelles et de la seule mise en cohérence des SDACR et des SROS :

- la compétence des SDIS sur un territoire départemental, - l’aide médicale urgente pilotée régionalement et organisée autour de territoire de santé, - le pouvoir d’évocation du préfet de région - la coordination zonale par les zones de défense et sécurité, - le contexte très contrasté des départements et des régions (démographie, urbanisation,

ruralité, équipements routiers, topographie…). Cette complexité nécessite un partage des valeurs entre acteurs comme ciment de

l’organisation projetée.

2.3.3 Un référentiel en commun pour des valeurs communes ? C’est autour de valeurs communes entre les acteurs de cette organisation sur les

territoires que s’articulera le futur dispositif. Mais ces valeurs sont-elles suffisamment connues, reconnues et partagées ?

Le référentiel commun relatif à l’organisation du secours à personne et de l’aide médicale

urgente, remis aux ministres de l’Intérieur et de la Santé, le 25 juin 2008 est le fruit du comité quadripartite réunissant ces ministères, les urgentistes et les sapeurs-pompiers. Le document porte sur l’organisation des missions entre les services d’incendie et de secours et les urgentistes hospitaliers dans le cadre de la prise en charge des urgences pré-hospitalières.

Réunie dans une dynamique de construction, les deux « institutions » ont par ce biais

donné des signes forts au travers d’un document qui réaffirme des principes généraux déjà édictés par ailleurs :

- compétence première des sapeurs pompiers en cas de prompts secours, - valeur ajoutée de la régulation médicale, - la notion de « victime au cœur du dispositif ».

De fait, le référentiel constitue une base qu’il conviendra de décliner au niveau

départemental en le traduisant au niveau des pratiques quotidiennes, en identifiant les décalages et, par rapport au cadre qu’il fixe, en déterminant les évolutions à programmer.

Il doit permettre le travail de rapprochement mutuel par les valeurs, même si sa

déclinaison pourra s’avérer difficile. D’autant plus si les niveaux de compétence sont écartelés entre département et région. C’est peut-être la notion de démarche d’évaluation et de qualité, pour adapter le dispositif, qui doit être retenue comme la plus fédératrice. Par sa construction elle peut faciliter le


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rapprochement. C’est d’ailleurs au niveau de la performance du dispositif que devra s’apprécier les choix en matière d’interconnexion des centres d’appel. Si la notion de plateforme commune n’apparait plus comme LA solution, l’efficience et l’efficacité de l’interconnexion seront évaluées.

Le référentiel porte donc en lui-même un certain nombre de valeurs. Mais il ne constitue

pas en soit un recueil de valeurs communes et partagées au niveau local. Fixant la doctrine française des services publics en matière d’organisation des secours et soins d’urgence au quotidien, c’est à présent, par son exploitation sur le terrain que devra se construire le partage des valeurs entre acteurs.

*

* *

2ème PARTIE : DES AXES STRATEGIQUES AU REGARD DE LA TERRITORIALISATION DU SYSTEME DE SANTE ET DES EVOLUTIONS PRESSENTIES

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La partie précédente proposait des éléments de diagnostic qui doivent à présent nous

permettre d’envisager des orientations, des prescriptions et des éléments prospectifs au regard d’une problématique complexe. Nous l’aborderons en trois segments successifs.

Concernant la situation du SDIS du Jura, il s’agira de proposer des axes stratégiques

pour faire face à la régionalisation du centre 15 (section 1). Nous qualifierons dans cette partie d’opportunités et de menaces, les éléments extérieurs au SDIS du Jura et nous considérerons qu’il n’est pas possible d’agir à court ou moyen terme sur ces points. En revanche, ce sont sur les forces et faiblesses de son organisation actuelle que nous pourrons nous appuyer pour juger de la pertinence des orientations stratégiques à poursuivre.

Le deuxième segment concernera l’apport de prescriptions à retenir pour les SDIS qui

seraient confrontés à un projet similaire de regroupement ou de transfert du centre 15 de leur département, dans une optique d’interdépartementalité ou de régionalisation (section 2).

Enfin dans un dernier temps, et sous un angle plus prospectif, nous jugerons de

l’opportunité de s’adapter, si nécessaire et au-delà même des exigences de cohérence sur l’organisation de nos missions pour secours à personne, à la régionalisation des politiques publiques de santé et proposerons des orientations en ce sens (section 3).


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Section1 : Choix d’orientations stratégiques pour le SDIS 39 La régionalisation du centre 15 en Franche Comté paraît irréversible à moyen terme. Il ne s’agira donc pas de rechercher les pistes pour s’orienter vers une autre voie. Mais

nous recenserons celles qui, dans ce contexte, se présentent au SDIS du Jura pour, dans le cadre du dispositif législatif et règlementaire actuel, garantir sa place d’intervenant de premier plan dans le secours à personne et l’aide médicale urgente.

1.1 Matrice stratégique

La matrice stratégique croise les éléments d’analyse de l’environnement dans lequel évolue le SDIS 39 aux points forts qu’il peut mettre en avant, mais également à ses « faiblesses » qui le positionnent plus en retrait.

Quatre axes constituant des postures stratégiques différentes peuvent être ainsi identifiés.

Ils ne sont pas strictement opposés. Certains doivent se concevoir comme complémentaires ou s’ajuster l’un après l’autre, dans le temps.

Externe Interne

Opportunités -référentiel commun sur le secours à personne et aide médicale urgente -couverture Antares sur les quatre départements de la Région en 2011

Menaces -éloignement des interlocuteurs (ARH CRRA Besançon) - prise de décision sans concertation préalable -prise en compte différenciée des outils et des échéances relatives au déploiement d’Antares transfert CRRA39 effectif sans possibilité de retour en arrière

Forces -déploiement d’Antares et du nouveau système d’information opérationnel réalisé - maillage territorial intact - culture prononcée de l’interconnexion -centre 15 transféré depuis 3 ans

choix n°1 :

Se développer

Prendre le leadership dans la construction de l’interconnexion et des procédures communes

avec le CRRA Régional

choix n°2 :

Se positionner

Valoriser la plateforme CTA/CODIS départementale du SDIS du Jura indépendamment de l’évolution de

la régulation médicale

Faiblesses -difficultés de coordination régionale entre SDIS -positionnement par rapport au SDIS de la métropole régionale

Choix n°3 : Se renforcer

Opposer la prise en compte du référentiel comme préalable à toute évolution de la situation

choix n°4 :

Se désengager du niveau départemental

Mutualiser avec les autres SDIS un centre d’appel 18/112 régional ou

interdépartemental


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1.2 Points clés issus de l’analyse de l’environnement

1.2.1 Une opportunité offerte par le référentiel commun sur le secours à personne Parce qu’il vise à l’amélioration des coordinations fonctionnelles entre les missions de

secours à personne assurée par le SDIS et la prise en charge des urgences médicales réalisée par les SAMU, le référentiel commun constitue une vraie opportunité pour le SDIS du Jura.

1.2.2 La menace d’un éloignement accru et d’une rupture des relations A contrario, le référentiel peut aussi cristalliser les oppositions sur le terrain. En particulier

parce que sa lecture renvoie à une convention quadripartite dont les termes s’éloignent actuellement du dispositif proposé. L’angle de lecture du référentiel qui exclu des missions de l’urgence pré-hospitalière les transporteurs sanitaires privés, constitue un point d’achoppement déjà source d’échanges vigoureux en région. Il ne favorise pas le dialogue entre les acteurs impliqués dans les conventions. La déclinaison locale du référentiel, même conforté au travers d’une publication règlementaire, ne sera pas de toute façon l’occasion de rapprochements significatifs dans l’immédiat.

D’autres thèmes actuellement en débat ne sont pas de nature à rapprocher les acteurs. Il

s’agit par exemple des travaux sur la médicalisation de l’hélicoptère de la sécurité civile basé actuellement à Besançon. Ils sont mis en porte à faux au regard des divergences sur les modalités d’armement entre SDIS et SAMU.

Mais cet éloignement des points de vue et des stratégies menace également les SDIS

entre eux. D’abord au regard du positionnement de chaque établissement public vis-à-vis du secours à personne : juguler l’inflation, concourir avec d’autres, se positionner comme partenaire exclusif… La stratégie des quatre SDIS de la région n’est pas identique. De fait, elle ne peut pas l’être car chaque conseil d’administration définie la politique qui lui est propre. Lorsqu’il s’agira de rentrer dans le détail de l’harmonisation des procédures, de l’action et du rôle des effecteurs… La menace d’une distension, favorisant alors le statu quo, est réelle.

La migration vers ANTARES est un exemple des différences qui éloignent les SDIS de la

région alors qu’une interconnexion réussie avec le centre 15 régional repose sur cette étape clé. Chaque département suit un calendrier différent mais envisage également le déploiement des fonctionnalités, comme la géo-localisation, de façon disparate. Hors, c’est sur cette fonctionnalité que peut reposer en particulier l’envoie de moyens objectivés et adaptés pour placer la victime au cœur du dispositif. L’association des transporteurs sanitaires, organisés sur trois des quatre départements de la région, est déjà dans cette logique et déploie des moyens géo-localisés…

1.3 Synthèse de l’analyse interne

1.3.1 Le déploiement du réseau Antares dans le département du Jura lui garanti une position de force

Le déploiement du réseau numérique des transmissions37 dans le département du Jura et

la mise en service d’un nouveau système d’information opérationnel met le SDIS 39 par rapport aux autres SDIS de la Région et par rapport aux SAMU (dont le SAMU 25 et son CRRA), en nette position d’avantage. 37 ANTARES : Adaptation Nationale des Transmission Aux Risques Et aux Secours


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Le choix du SDIS du Jura de moderniser ses réseaux et ses équipements dans la période

de changement de régulation, sans attendre les travaux sur l’harmonisation des procédures, l’impose en leadership. Il est le seul susceptible d’expérimenter des solutions novatrices d’interconnexion et de délivrer des informations de géo-localisation.

1.3.2 Une faiblesse dans la coordination régionale qui pourrait faire défaut Pour le SDIS du Jura, la possibilité de représentativité régionale n’est pas identique à celle

du SDIS du Doubs voir même du SDIS du Territoire de Belfort. Les difficultés de coordination régionale, puisque non formalisées, peuvent s’accroitre au gré des sujets abordés. L’absence d’intervention de la zone de défense dans le dossier témoigne de cette difficulté de coordination.

1.4 Orientations stratégiques

1.4.1 Prendre le leadership régional dans la construction de l’interconnexion et des procédures communes

C’est une posture « offensive » qui est ici proposée. Même si cela doit mobiliser des

ressources internes, prendre ce leadership, c’est l’opportunité pour le SDIS du Jura de modeler l’interconnexion régionale à sa façon ou dans tous les cas au plus prés possible de ses besoins, de ses moyens et de sa stratégie d’engagement en qualité d’effecteur.

En se proposant, comme expérimentateur des protocoles et des modalités

d’interconnexion, le SDIS 39 peut imposer les méthodes lui permettant : - de conserver la maitrise de l’engagement de ses moyens, - une meilleure lisibilité sur l’intervention de l’ensemble des autres effecteurs sur

son territoire - un meilleur dialogue avec le centre 15 régional.

Car, au stade actuel des relations entre les acteurs, c’est par l’amélioration des liens

techniques que passe l’efficience du dispositif.

1.4.2 Valoriser la plateforme d’appel d’urgence du SDIS 39 Pour le SDIS du Jura, il faut accepter qu’une plate-forme commune « 15/18/112 » ne soit

jamais, au niveau départemental, une réalité. Il pourrait alors s’agir de positionner le centre de traitement des appels des sapeurs-pompiers du Jura comme une plateforme départementale incontournable en renforçant son champ d’actions et de compétences, non pas dans un esprit de concurrence ou de résistance, mais bien dans une démarche consistant à valoriser sa place au niveau départemental.

Quant à sa compétence, il a lieu de réfléchir à l’incorporation d’un cadre de santé membre

du SSSM sur la plateforme du CTA/CODIS. Concernant l’élargissement de son champ d’action, aucune limite n’est envisageable, en

dehors bien entendu de ce qui touche à la régulation médicale. Le SDIS du Jura comme beaucoup de SDIS en France a tout intérêt à ouvrir les discussions en particulier avec le conseil général pour envisager les espaces de collaboration dans ce domaine.


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1.4.3 Opposer les éléments du référentiel comme strict préalable à toutes évolutions C’est une posture de blocage de tous les travaux actuels. Mais puisque la DHOS a demandé de ne pas toucher aux conventions tripartites38 dans

l’attente de travaux entre SAMU et ATSU, le blocage est de toute façon imminent sans validation règlementaire du référentiel, sur le terrain « régional ». Opposer les termes du référentiel, c’est demander l’annulation des conventions tripartites (en l’occurrence quadripartite) actuelles et revoir l’ensemble des procédures de régulations déjà longuement débattues.

Les points d’interprétation ou les divergences de lecture du référentiel ont bien été mis en

avant par toutes les parties lors du Séminaire Urgence39 régional. Les intérêts du SDIS 39 ne sont pas de s’engager dans une stratégie d’opposition mais dans une application équilibrée avec le SAMU 25 et l’ARH Franche-Comté, qui doit lui permettre de préserver la maitrise :

- de ses moyens (départs réflexes, emploi du SSSM) - de l’augmentation du nombre d’intervention pour secours à personne - de son engagement dans les carences ambulancières.

Equilibre fragile, qu’une démarche d’opposition ne faciliterait pas.

1.4.4 Mutualiser avec les autres SDIS Il s’agirait d’envisager, au moins dans un premier temps, un CTA régional distinct de la

fonction CODIS. Cela pourrait conduire à la mise en œuvre plus aisée d’une plateforme interservices commune aux départements concernés, plutôt qu’une interconnexion entre la plateforme « 15 » et quatre CTA 18/112.

L’ARH Franche-Comté, relayant la position de SAMU de France, considère que

l’organisation d’une plateforme départementale ne se révèle pas globalement pertinente suite aux expériences réalisées et que dans un contexte de qualité de la régulation, d’optimisation des coûts mais surtout de ressources humaines qualifiées d’autres dispositifs régionaux soient envisagés. Pourquoi cela ne s’appliquerait-il pas à des plateformes communes 18/112 ?

D’un point de vue strictement juridique, l’article L1424-4440 prévoit l’existence, dans

chaque département, d’un centre opérationnel départemental d’incendie et de secours (CODIS). Placé sous l'autorité du directeur départemental des services d'incendie et de secours, le CODIS est chargé, en cas d'incendie et autres accidents, sinistres et catastrophes, « d'assurer les relations avec les préfets, les autorités responsables des zones de défense, les autorités départementales et municipales ainsi qu'avec les autres organismes publics ou privés qui participent aux opérations de secours ». Cette disposition réglementaire, intimement liée avec les pouvoirs de police des maires et des préfets, ne serait pas bouleversée par le regroupement des CTA puisqu’ils s’intéressent à la gestion des appels et non à la gestion des opérations, réservée au CODIS. La mention de la « départementalité » du ou des CTA n’est pas précisée comme pour le CODIS.

38 Note DHOS Objet: Référentiel SAMU/SDIS -Mise en œuvre du 10 octobre 2008 39 Séminaire Urgence du 23 septembre 2008, Malbuisson (25), animé par le Professeur CAPELLIER G., chef de service SAMU 25, en présence des représentants des 4 SAMU, des ATSU et des SDIS 40 Article L1424-44 du CGCT : « Le service départemental d'incendie et de secours doit disposer dans un délai de cinq ans à compter de la promulgation de la loi n° 96-369 du 3 mai 1996 relative aux services d'incendie et de secours : 1° D'un centre opérationnel départemental d'incendie et de secours chargé de la coordination de l'activité opérationnelle des services d'incendie et de secours au niveau du département ; 2° D'un, ou, si nécessaire, plusieurs centres de traitement de l'alerte, chargés de la réception, du traitement et de la réorientation éventuelle des demandes de secours »


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Les conditions ne sont peut être pas encore réunies par les SDIS franc-comtois pour regrouper leur CTA. Mais le rapprochement entre SDIS 25 et SDIS 39 peut être techniquement permis par un système d’information opérationnel identique et une prise en compte en 2009 du réseau ANTARES41. Cette option stratégique ne semble donc pas si éloignée. Elle reste envisageable et plus généralement, l’opportunité de la mutualisation doit être évoquée. Nous en détaillerons plus en détail les enjeux et les contraintes au point 2.2.6 de la présente partie.

1.5 Au demeurant, pour le SDIS 39, donner un second souffle à la régionalisation du 15 en Franche-Comté

Finalement, au regard des hypothèses précédentes, le SDIS 39 en prenant l’initiative de

se proposer en précurseur pour la mise en œuvre de l’interconnexion avec le centre 15 sous les normes et protocoles numériques peut donner un second souffle à la régionalisation du centre 15 tout en la formatant à sa mesure. C’est donc en mettant en avant ses capacités techniques, que le SDIS du Jura peut faciliter la résolution des impasses organisationnelles actuelles voire diminuer les incompréhensions entre les différents interlocuteurs.

Il peut dans ce cadre, maintenant, bénéficier de l’apport du référentiel ; non pas dans une

stratégie d’opposition mais bien de garantie pour toute les parties. Cette option n’est pas incompatible avec une recherche de synergie départementale pour conforter la place du CTA/CODIS 39 au niveau départemental, avec le conseil général en particulier et peut même s’envisager en concomitance.

Enfin, la stratégie consistant à envisager le transfert du CTA 39 sur celui du SDIS 25, par

exemple, répond à une construction structurante majeure qu’il convient de garder en perspective.

41 Le SDIS du Jura a déjà migré ses réseaux sur ANTARES


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Section 2 : Préconisations étendues à un SDIS confronté à un projet d’évolution territoriale du traitement des appels « 15 »

La mise en commun des centres 15 entre départements ou au niveau d’une région est

une réalité en mouvement mais qui ne se traduira pas sur tous les territoires de la même façon. Le contexte très contrasté des départements et des régions (démographie, urbanisation, ruralité, équipements routiers, topographie…) justifie que plusieurs types de réponses opérationnelles puissent coexister… Mais en tout état de cause, le processus qui conduirait à un regroupement des centres 15, doit répondre à un certain nombre de préalables. Pour les SDIS qui y seraient confrontés, l’expérience des SDIS franc-comtois peut déjà être capitalisée. C’est l’objectif du recensement des préconisations qui suivent.

2.1 Le processus de décision qui abouti au projet doit être lisible, impliquer tous les acteurs et répondre à des valeurs partagées

2.1.1 Une véritable gouvernance du projet Un tel projet ne peut se passer d’une démarche de construction collective incluant un

minimum d’appropriation par l’ensemble des acteurs des finalités recherchées. La conduite du projet, caractérisée par la recherche d’une cohérence entre multiples acteurs, imposera un mode de gouvernance où les parties prenantes adoptent une vision commune, donnent un sens à leur projet, acceptent de dépasser le cadre de leur propre compétence et admettent le principe d’un leadership à géométrie variable à partir d’un registre de valeurs partagées.

En tout état de cause, la mise en œuvre d’un dispositif de régionalisation des centres 15

ou d’une interdépartementalité requiert au préalable que d’autres conditions soient réunies. En outre, le travail autour de l’articulation entre les SDACR et le SROS doit être mis au cœur du processus. En vue d’améliorer la coordination, les procédures et l’organisation en général, il devra être envisagé la création d’une structure régionale de concertation de type « CODAMUPS », même si cela génère une instance supplémentaire. Enfin, le référentiel commun pour le secours à personne et l’aide médicale urgente doit être affiché comme base de tous travaux sur l’organisation, les procédures et l’évaluation de l’implication de chaque acteur.

2.1.2 SDACR(s) et SROS mis en cohérence Les conditions de la mise en œuvre d’une telle mise en cohérence pourraient être celles

développées au point 3.1 de la présente partie.

2.2 Six préconisations incontournables au lancement du projet

2.2.1 La sécurisation des liaisons et l’interfaçage informatique est un préalable L’aspect technique42 revêt un point fort de crispation qu’il faudra absolument éviter.

L’interfaçage informatique est, en effet, un préalable incontournable à tout changement de cheminement des appels vers un autre CRRA que celui du département concerné.

42 On entendra par « technique » l’ensemble des éléments concourant à la réception, l’interconnexion et la transmission des informations entre centres de réception d’appels subsistant aux changements.


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Au regard de l’expérience de la Franche-Comté, les départements confrontés à une régionalisation du centre 15 pourront être pénalisés par un éparpillement du suivi du dossier technique. La nomination d’un chef de projet qui puisse techniquement accompagner les partenaires au travers d’un mandat clair et d’un calendrier précis sera de nature à accélérer le processus. En Franche-Comté, le recours à un spécialiste de l’Etat compétent dans ce domaine a été évoqué pour assurer le pilotage de projet et préparer ainsi le passage de l’ensemble des acteurs à ANTARES et s’assurer de la mise en cohérence des dispositifs d’interconnexion.

2.2.2 Les procédures mises en œuvre par les effecteurs doivent être harmonisées Sur ce point, les SDIS pourraient être confrontés à de vraies difficultés tant les pratiques

mises en œuvre par les SAMU et les SMUR peuvent être différentes. Des pratiques qui, en application du principe de précaution, peuvent générer un engagement excessif des moyens SMUR et sapeurs-pompiers. A contrario, comme dans le cas du SAMU 90, des pratiques inédites incluant la sortie systématique dans ce cas d’un ambulancier privé, peuvent constituer des points de blocages. Ces différences de pratiques peuvent aussi jouer sur la définition des carences des ambulanciers privés, enjeu financier non négligeable pour les SDIS.

Côté services incendie, là aussi, l’harmonisation de la mise en œuvre des moyens sur le

terrain pourra trouver quelques points d’achoppement. Le référentiel commun pourra venir arbitrer des positions différentes. Cela sera par exemple le cas des évacuations distantes. Dans le cadre des changements qui pourraient toucher les SDIS concernés, confrontés à un éloignement des plateaux d’urgence spécialisés, les solutions pour régler ces évacuations et pour réduire leurs effets sur le potentiel opérationnel et la disponibilité des agents, notamment sapeurs-pompiers volontaires, devront être rapprochées.

Mais finalement la question de fond sera de définir la portée territoriale de cette

harmonisation. Elle peut être réalisée aussi bien du niveau de la région qu’au niveau du secteur d’intervention en passant par le territoire de santé. Là encore le travail préalable d’une vraie mise en cohérence des SDACR et du SROS sera gage de réussite.

2.2.3 Les procédures de régulations doivent être uniformisées Le problème des procédures de régulations différentes interviendra dans les cas où,

comme en Franche-Comté, deux régulations se chevaucheront sur un département de façon spatiale ou temporaire. Sur ce point, le débat est systématiquement posé de savoir si l’exigence s’entend comme le « le déclenchement de la régulation est identique » ou, et « les moyens mis en œuvre sont identiques ». La première proposition devra être réclamée comme un minima intangible, en revanche la seconde partie pourra soulever plus de difficultés par rapport à l’autonomie des SMUR, souvent d’ailleurs mis en avant par les SAMU (cf. supra).

Il faudra replacer cette demande au regard de l’exigence de sécurité de l’usager dans des

conditions d’optimisation des moyens et des ressources humaines et les harmoniser au regard du référentiel commun sur le secours à personne et l’aide médicale urgente.

Il sera donc nécessaire de passer de plusieurs conventions quadripartites signées entre

acteurs dans chaque département à une convention commune entre les SAMU (dont celui dont le CRRA est maintenu), les associations des transports sanitaires urgents des départements et les SDIS ! La convention devra donc être considérée également comme préalable au changement du plan d’acheminement d’appel.


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2.2.4 Les programmes d’équipements nécessaires à la modernisation de la coordination entre acteurs doivent être concordants

L’essentiel de la préconisation est relative au déploiement d’ANTARES. La migration des SDIS vers le réseau numérique devra être coordonnée avec celle du ou

des SAMU/SMUR et CRRA maintenu(s). Si le regroupement des centres 15 intervenait avant le déploiement final du réseau, ce changement d’organisation sur plusieurs départements devrait être l’occasion de réaliser une migration de manière globale (régionale par exemple). La réalisation des relais d’infrastructure manquants, alliée à l’équipement en postes mobiles de l’ensemble des acteurs du secours dans les départements concernés, d’une part pourrait favoriser le déploiement et la régulation des moyens de secours et réduirait d’autre part les coûts d’acquisition de ces matériels en raison de l’importance de la commande.

2.2.5 Le rôle des SAMU des départements devra être précisé Il est difficile d’envisager de dissocier les acteurs de la régulation de ceux de « l’action

terrain » dans la représentativité au niveau départemental. Les rôles complémentaires entre le (les) SAMU sans régulation qui persisteraient dans le dispositif et celui disposant du CRRA devront être reconnus et affirmés. En tout état de cause, il faudra imposer que dans toutes les actions dévolues à un SAMU départemental, la référence aux deux SAMU (donc celui qui dispose de la régulation) soit retenue. Si l’idée d’une seule convention n’est pas accessible, a minima, comme en Franche-Comté, la convention habituellement tripartite devra être étendue aux quatre parties pour le fonctionnement de l’aide médicale urgente (le SDIS, l’ATSU et les deux SAMU). Par ailleurs, si un CODAMU-PS « unique » n’est pas retenu, il paraitra nécessaire de demander à ce que le représentant du SAMU disposant de la régulation soit membre permanent du CODAMU-PS du département.

2.2.6 Saisir cette opportunité pour engager une démarche de mutualisation La mutualisation des centres de traitement des appels fait partie des orientations

stratégiques envisagées dans l’analyse de la situation du SDIS 39. Une initiative amorcée par les SDIS de la région Poitou-Charentes43, mais non aboutie, porte sur la création d’une plateforme commune 18/112 régionale. Même si elle représente des enjeux structurants majeurs, les SDIS, confrontés à un regroupement de leur centre 15, auraient intérêt à y accorder de l’attention. La démarche adoptée par les SDIS de la région Poitou-Charentes lève au moins des ambigüités sur la recevabilité du projet à partir des dispositions règlementaires en vigueur.

Le choix entre formes de coopération institutionnelle est encore limité. Les choix de

l’interdépartementalité ne peuvent, en effet, se faire sans intégrer les contraintes institutionnelles, procédurales et naturellement financières qui limitent encore le champ du possible. Dans son mémoire44, le Commandant Fenech, commandant de groupement du SDIS du Cantal, présente et analyse deux itinéraires possibles entre « établissement public interdépartemental d’incendie et de secours45 (EPIDIS) » et « groupement d’intérêt public (GIP) ». Mais les plateformes de réception d’alerte n’entrent à priori pas dans le champ légal des compétences de l’EPIDIS et les expériences de collaboration interdépartementales sont encore majoritairement fondées sur le conventionnement… modalités trop souple face à l’enjeu d’une plateforme régionale 18/112.

43 Rapport sur la « création d’une plateforme de réception des appels d’urgence » déc. 2004 – SDIS de la région Poitou-Charentes 44 Cdt FENECH J.F., 2007 « Interdépartementalité des SDIS Picto-Charentais : bilan, perspectives et hypothèses d’évolution – mémoire stage DDA promotion 5 » 45 Défini aux articles L1424-51 à L1424-57 du CGCT


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En outre, les positions divergent sur l’aptitude à déléguer à une entité supra départementale une fonction hautement sensible en termes de responsabilité certes, mais également en termes d’outil principal de management du corps départemental.

Il apparaît cependant bien possible de créer un point de réception central des appels (112

& 18) qui assure la fonction de traitement de l’alerte, tout en conservant un site où seront gérées, au sens du décret du 26 décembre 1997, les interventions (centre opérationnel départemental).

La création d’un Centre de Traitement de l’Alerte régional ou interdépartemental

différencié de la fonction CODIS, permet d’envisager, en outre, d’une manière beaucoup plus libre la création d’une plate-forme commune interservices. Ainsi notre réflexion en section 3, nous amènera à prendre en considération les perspectives offertes par le regroupement de CTA de plusieurs SDIS pour déboucher sur le principe du « call center ».

Enfin, une telle initiative ne pourra se faire sans argumentaire en vue de légitimer la

démarche sur le plan économique. La création d’une plate-forme de réception interdépartementale n’a d’intérêt que si elle dégage de l’efficacité pour le service public ainsi que des économies d’échelle. En tout état de cause, la valeur ajoutée engendrée par un centre de traitement des appels unique permet d’apporter une réponse pertinente aux exigences de l’interopérabilité et de mise en commun des moyens.

2.3 Des moyens humains, dédiés et pérennes, pour renforcer la coordination entre acteurs

Les enjeux sont trop importants pour que l’accompagnement et la coordination d’un tel projet s’arrête à sa mise en œuvre.

La cohérence entre acteurs ne doit reposer que sur une organisation fonctionnelle pérennisée, des procédures renforcées soutenues par des moyens humains dédiés, positionnés au plus prêt des interlocuteurs clés.

C’est ce dispositif que nous allons tenter de mieux cerner dans la section suivante.


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Section 3 : Prospectives pour un dispositif en cohérence avec la régionalisation des politiques publiques relative à la santé

L’action publique, étroitement liée au présent, a besoin d’éclairages sur les conséquences de ses décisions, mais également sur les évolutions en cours et les risques de ruptures qui forment le contexte dans lequel ses décisions vont prendre effet. Elle a besoin d’anticiper pour ajuster son action non seulement à ce qui s’est passé ou ce qui est en cours, mais aussi à ce qui risque d’advenir. C’est donc un essai de prospective qui est proposé à présent. A ce titre, il peut apparaître comme un moyen de mettre en débat les valeurs de l’institution « SDIS », et de renouveler ces valeurs, ou de les réaffirmer.

Concernant l’évolution perçue de la politique publique en matière de santé, il est évident qu’un décalage existe et s’accroitra entre les assises territoriales des différents acteurs de l’urgence pré-hospitalière. Nos deux services publics (SDIS, SAMU au plus simple) ne risquent-ils pas de s’ancrer dans des modes de gestion concurrentiels qui vont bouleverser leurs relations avec les autorités publiques ? A l’inverse, il n’existe, a priori, aucun modèle unique d’organisation et de coordination des acteurs publics. Par principe, libre administration et subsidiarité46 militent pour une adaptation des politiques publiques dont la responsabilité doit, de façon générale, incomber de préférence aux autorités les plus proches des citoyens.

Premièrement, la cohérence nécessitera, de fait, une meilleure coordination des acteurs et une articulation plus performante avec la strate départementale sur laquelle sont encore organisés sous l’autorité des Préfets, l’ensemble des services de sécurité.

Deuxièmement, notre vision territoriale est-elle finalement encore adaptée ? La réforme générale des politiques publiques en cours, les apports du livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, l’évocation de la mission de réflexion sur la redistribution des compétences entre niveaux de collectivités (départements et régions),47 plaident bien pour un effort de réflexion prospectif bien au delà de l’articulation SDIS / SAMU… D’autant plus que ces réformes ou projets de réforme ont plutôt tendance à créer un effet de cisaillement avec l’ancrage départemental des SDIS, renforcé par les lois récentes de 2002 et 200448.

Les solutions ne sont pas uniques, mais plurielles. La régionalisation des politiques

publiques en matière de santé répond cependant à une conception des territoires qui interpelle et, toujours de façon prospective, pose bien la question de notre propre vision territoriale.

3.1 Consolider le processus de mise en cohérence entre SDACR et SROS

3.1.1 Sur quoi doit, peut, ou ne doit pas porter la mise en cohérence ? Carte heuristique

Le schéma heuristique, ou carte mentale, page 38, tente d'organiser et de représenter les propositions d'une manière visuelle et structurée de telle façon qu'elle puisse inviter à la découverte

46 Article 72, deuxième alinéa de la Constitution : « Les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l'ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon. Dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités s'administrent librement par des conseils élus et disposent d'un pouvoir réglementaire pour l'exercice de leurs compétences. » 47 La redistribution des compétences entre niveaux les exécutifs départementaux et régionaux en une seule instance est souvent évoquée créant un « couple » départements-régions. 48 Loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité et Loi n°2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile


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de nouvelles idées ou informations. Le diagramme représente les connexions sémantiques entre les différentes idées. Mais cette recherche doit avant tout reposer sur la base règlementaire qui instaure ce rapprochement entre SDACR et SROS.

La circulaire du 31 décembre 2007, citée précédemment, défini comme suit ces modalités de mise en œuvre: « la mise en cohérence du SROS et des SDACR prend la forme d’un document élaboré conjointement sous l’autorité du préfet et du directeur de l’Agence Régionale de l’Hospitalisation ». Faut-il comprendre qu’un seul document doit être produit mettant en lien le SROS avec les SDACR des départements de la région concernés? En outre, les deux ministres de tutelle, dans leur lettre de mission au comité quadripartite, précisaient : « Au niveau de chaque région, les (…) SROS et les (…) SDACR devront être rapprochés (…) ».

Sur sa portée, « ce document se compose des éléments analytiques du SDACR et de la répartition des structures des urgences, des SAMU et des SMUR, en articulation avec la permanence des soins décrite dans le volet urgence du SROS. ». Sur sa forme, « ce document peut prendre la forme d’une cartographie qui superpose les moyens des SDIS et les moyens des structures de médecines d’urgence (…). »

3.1.2 Assurer une coordination supra départementale en matière d’adéquation des SDACR et du SROS

D’une superposition de niveaux de couverture existants par différents acteurs entre un

SDACR et un SROS, à une mise en adéquation des moyens de couverture entre les SDACR des SDIS d’une région et le SROS concerné, l’écart peut être net…Mais c’est bien la deuxième option qui prévaudra si l’on veut s’assurer d’une mise en adéquation des moyens de ces deux services en tenant compte d’une organisation territoriale cohérente de la réponse.

Dans cette optique, une coordination régionale lors de la mise en cohérence des SDACR et du SROS s’avère indispensable. A ce stade, la forme que peut prendre cette coordination est finalement accessoire.

3.1.3 Instaurer un mécanisme formel et régulier d’articulation entre SROS et SDACR

La circulaire du 31 décembre 2007 constitue donc un premier outil permettant de faire «dialoguer» les SDACR et le SROS. Mais pour autant, ces deux documents sont appelés a être révisés régulièrement. Il convient donc de prévoir un dispositif d’échange pérenne et institutionnalisé entre ces deux processus de planification. Les SROS sont arrêtés pour cinq ans à l’issue d’une phase de consultation et de concertation qui doit associer le plus largement possible les élus, les usagers et les associations.49 Les SDACR, quant à eux, ne sont pas calés sur les rythmes des SROS (la logique des cinq ans est très souvent retenue). Il importe à présent de compléter le dispositif par un nouveau mécanisme formel et pérenne d’articulation et de coordination permettant d’organiser la consultation des CODAMUPS des départements de la région concernée sur le volet urgence du SROS et sur les SDACR.

Cela impliquerait d’inclure au stade de l’élaboration ou de la révision du volet urgence du

SROS, les sapeurs-pompiers dans les groupes de travail de l’ARH/S et bien entendu réciproquement s’agissant des SDACR. Mais également il pourrait s’agir d’instaurer une formalisation obligatoire de l’avis du Préfet sur le volet « urgence » du SROS comme de l’ARH/S sur le SDACR avant que celui-ci soit arrêté.

49 Circulaire DHOS/O/2004/N° 101 du 5 mars 2004 relative à l'élaboration des SROS de troisième génération


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3.2 Evoluer aussi dans notre conception de notre organisation territoriale L’enjeu posé par le sujet qui nous préoccupe converge bien vers un enjeu d’organisation

territoriale des services publics dans un contexte où s’amorce un vaste débat sur la clarification de l’organisation et des compétences des collectivités territoriales50.

La logique d’ensemble du pilotage de la politique publique de santé est régionale mais le

pilotage en exécution se situe plutôt au niveau de chaque territoire de santé. La logique est strictement départementale pour les politiques d’organisation territoriale des secours conduites par les SDIS, sous la double tutelle du Préfet et de son Conseil d’Administration.

L’organisation régionale mise en place concernant la santé, son « pilotage régional »

renforcé avec la création de l’ARS et ses territoires de santé qui ne se superposent pas avec les circonscriptions administratives, doivent nous interroger sur notre propre conception de la territorialité, surtout dans une optique de cohérence et au delà même des seules missions de secours à personne.

3.2.1 Repenser les territoires de couverture La question de fond sera de définir s’il faut une portée territoriale à cette cohérence. Elle

peut être réalisée aussi bien au niveau de la région qu’au niveau du secteur d’intervention, du bassin de risque, en passant par le territoire de santé…

Si les territoires de santé se superposent à d’autres «paramétrages territoriaux»

préexistants, sont-ils pour autant significatifs pour une organisation générale des secours ? Il ne s’agit pas de calquer un mode d’organisation spécifique à une toute autre politique. Les constats, les acteurs, les niveaux de déconcentration et de décentralisation concernant la politique publique en matière de santé diffèrent de ceux de la sécurité civile. Il est essentiel, bien entendu, de tenir compte de l’existant, de la diversité des acteurs sur le terrain et des modes d’organisation qui répondent souvent à des contraintes particulières ou à un contexte spécifique.

Pour le domaine de la sécurité civile, aussi, il pourrait s’agir de rapprocher la distance

focale de mise en œuvre des politiques publiques au niveau de territoires cohérents en dehors des considérations des limites administratives. Autour de la notion de « territoire de couverture des risques de sécurité civile » (puis peut-être de « sécurité intérieure ») gravite des notions de bassin de vie, bassin économique, continuité géographique et sociale…

La conception d’une articulation en services d’incendie et de secours de territoire

poursuivant un projet de couverture des risques de sécurité civile (ou intérieure) au-delà des limites géographiques d’un département, dés qu’en l’espèce cela n’est plus nécessaire, coordonnés à un échelon permettant un pilotage pertinent…peut répondre à l’équation que nous tentons tous de résoudre entre la simultanéité de la recherche de l’efficience qui pousse à la concentration et le besoin de proximité qui pousse à la dispersion…

Cette vision territoriale, n’est pas incompatible avec la répartition du pouvoir de police

actuel entre Maire et Préfet. Elle s’envisage peut-être avec difficulté dans le cadre des compétences actuelles des collectivités territoriales et au regard des modalités de financement des SDIS. En sera-t-il de même dans une éventuelle fusion des exécutifs régionaux et départementaux ?

50 WARSMANN JL., mission d’information de l’Assemblée Nationale, 8 octobre 2008, « rapport d’information sur la clarification des compétences des collectivités territoriales


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La départementalisation étant encore pour beaucoup en phase de stabilisation, la

prudence recommanderait d’achever la cohésion départementale avant d’envisager une nouvelle territorialisation et la coordination interdépartementale. Mais s’il s’agit de revenir à la notion de territoires de couverture des risques, cette cohésion s’envisage à une échelle infra départementale, elle peut être plus mobilisatrice.

3.2.2 De nouvelles modalités d’articulation nécessaires au demeurant entre ARS, Préfet de Région, Préfet de département et SDIS…

L’articulation du pilotage de la politique de sécurité civile avec celui de l’aide médicale urgente doit être améliorée. Il doit exister un continuum et une complémentarité entre la permanence des soins de la médecine ambulatoire, les services de l’aide médicale urgente et les services d’incendie et de secours. Il faut prendre garde aux superpositions et tisser les liens entre les différents niveaux de planification. La coordination entre autorités présentes sur des zonages administratifs différents est donc indispensable.

Chacun dans le cadre de ses compétences, le préfet de département au titre de son

pouvoir général de police, le préfet de région au titre du pilotage des politiques publiques et l’ARS investie de la mission globale d’organisation de l’offre de soins, doit disposer d’une lisibilité complète sur les modalités de réponses relatives au secours à personne et à l’aide médicale urgente proposées à la population.

Certes, les CODAMUPS associent les différents responsables mais cette instance sera

limitée au cadre départemental alors qu’il s’agit de coordonner les relations entre l’ARS, l’organisation territoriale de l’Etat, les pôles régionaux placés sous l’autorité du préfet de région et les Services départementaux d’Incendie et de Secours.

C’est en ce sens qu’un comité régional de coordination (un CORAMUPS !), comme cela est

informellement le cas en Franche-Comté, s’impose comme évolution prévisible. Mais c’est aussi parce que la nouvelle articulation entre région et département consacre le renforcement du préfet de région comme responsable de la mise en œuvre des politiques publiques sur le territoire même si la subordination de l’échelon départemental au préfet de région a été – au moins provisoirement – abandonnée, que les SDIS ont un véritable intérêt à envisager un dispositif leur permettant une représentativité à ce niveau.

3.2.3 Comme une coordination régionale des SDIS au sein de la « zone de défense et de sécurité »

Il ne s’agit pas de stratifier davantage alors même que la tendance est à la simplification,

mais précisément de porter et amplifier une politique de sécurité civile aux multiples facettes. L’objectif n’est pas de s’inscrire non plus comme une alternative possible au cadre départemental, mais peut être se préparer à son évolution. Il s’agit de donner plus de force et de reconnaissance à des coopérations et de le faire avant d’avoir une mosaïque hétérogène.

Il ne s’agit donc pas de régionalisation des SDIS mais d’assurer une coordination

régionale parce que l’échelon régional constituera peut-être le niveau pertinent de traitement des difficultés résultant du chevauchement de différents zonages territoriaux. La région est très certainement le bon niveau territorial d’observation, de conception, de mise en œuvre d’une politique globale, permettant de décliner les priorités nationales prenant en compte les réalités locales.


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Les ARH/S représentent un modèle original de déconcentration par les importantes responsabilités qui leur sont confiées ainsi qu’à leur directeur. Il s’agit d’une administration de mission qui fédère les valeurs et les compétences des services déconcentrés de l’Etat et des services régionaux dans une approche plus réactive, animatrice que hiérarchique de tutelle classique.

La « zone de défense et de sécurité » peut-elle assurer cette coordination ? Peut-il être

envisagé d’étendre les attributions de l’échelon zonal qui lui sont dévolues (coordination et planification) et qui seront élargies51 à des tâches de coordination « de gestion » des SDIS ?

Si la zone de défense et de sécurité est considérée comme « le niveau de coordination et

d’action équilibré entre les exigences de la proximité de terrain et celle de la mutualisation des moyens »52 , elle doit intégrer une « délégation régionale de coordination et d’harmonisation » des politiques publiques conduites par les SDIS dans leur contour actuel.

Attention cependant, l'environnement dans lequel se situe l’action des SDIS a beaucoup

évolué depuis les textes fondateurs. La décentralisation, mais aussi la départementalisation des SDIS ont accentué la séparation entre les autorités de police et les autorités gestionnaires des moyens. Les conseils d’administration cherchent à stabiliser les dépenses. L’obligation de conventionner avec le Conseil Général va avoir tendance à privilégier les convergences en « interne » et limiter les points de convergences externes. Envisager la création d’une structure supra départementale, considérée « budgétivore », peut paraître incongrue. C’est également ce qui milite pour, au moins dans le cadre actuel, positionner a minima une délégation au sein de la zone de défense et de sécurité. En tout état de cause, l’absence d’évaluation objective ôtera une grande part de crédibilité à la mise en œuvre d’une structure de coordination régionale.

Si nous revenons à l’origine du problème qui a animé notre réflexion, celui de la réception

et de la régulation des appels, cette animation et mise en cohérence régionale se conçoit déjà au travers du guichet unique d’appel que l’on se doit de proposer à la population.

3.2.4 Et l’émergence de « call center » La création d’un « call center » est la suite logique de la volonté de mise en cohérence

des acteurs. La notion de « call center » colle parfaitement à une vision complémentaire du découpage en « territoire de couverture » des différents acteurs au-delà des limites administratives traditionnelles. Et ses conditions de réalisations concernant les SDIS, comme les autres acteurs, s’éclaircissent.

Dans le cas spécifique des SDIS par exemple, ce sont bien deux activités distinctes, voire

deux métiers qui se pratiquent dans nos CTA/CODIS. D’un coté se positionnent la réception des appels avec des notions nouvelles : la traduction des appels, l’identification de l’appelant, sa géo localisation, la qualité de l’appel en tant qu’image du service, voire de l’établissement, la gestion du refus par une politique de resserrement des missions, la gestion des appels parasites notamment par le 112, l’interconnexion des services et la réponse à des demandes diverses qui sont parfois éloignées de la demande de secours d’urgence. De l’autre coté se place une gestion plus dynamique des moyens : maîtrise en direct des moyens, gestion plus fine de la disponibilité des sapeurs-pompiers volontaires, évolution des techniques avec une anticipation de plus en plus exigée, parfois une gestion plus tendue des moyens notamment pour les vecteurs sanitaires.

51 Livre blanc de la défense et de la sécurité nationale p. 192 et 193 52 Livre blanc de la défense et de la sécurité nationale p. 180


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La description de cette situation est bien connue des centres d’appels spécialisés : le CTA est le Front Line en relation avec l’usager, le demandeur, et le CODIS est en quelque sorte le Back Office chargé de gérer la flotte des moyens qui assure le service aux usagers. Le Front Line et le Back Office sont deux entités distinctes, qui ont des méthodes de travail différentes. Le premier cherche à répondre avec pertinence, efficacité et rapidité à une demande. Le deuxième s’assure que la demande est honorée dans des délais acceptables tout en optimisant ses moyens.

Différencier la fonction réception des appels de la gestion des moyens permet de faciliter

le regroupement interservices. En effet, on peut plus facilement regrouper les métiers semblables sur une plate-forme et laisser chaque service garder sa mission spécifique dans ses locaux. Les téléopérateurs assurent la réception, l’orientation et l’alerte si le système le permet.

Si, pour les SDIS, le cadre d’une coopération interdépartementale est offert par la loi de

modernisation de la sécurité civile au travers de la création d’un établissement public interdépartemental, l’émergence de call center devra reposer sur une véritable entité juridique qui devra à la fois faire ses preuves et assumer un certain nombre de responsabilités. Elargi à d’autres acteurs, puisque c’est de cela qu’il s’agit, le call-center devra répondre à un montage sécurisé.

A noter enfin qu’une expérimentation est en cours53 pour mettre en œuvre au niveau d’un

Centre Opérationnel Zonal (COZ), un outil de gestion opérationnelle (informatique et radio) permettant une interopérabilité informatique entre plusieurs CODIS et entre COZ et CODIS. Cette expérience conforte déjà l’idée du renforcement de la coopération interdépartementale et de la coordination supra départementale.

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* *

53 Expérimentation concernant l’état major de la zone sud-est et trois SDIS (01-03 et 69)

CONCLUSION ____________________________________________________________________________________________________________________


CONCLUSION L’expérience du SDIS du Jura, confronté en 2005 à la régionalisation du centre de

réception et de régulation des appels 15, nous a donc amené, finalement, à évoquer la modernisation en cours de l’administration nationale et territoriale.

Concernant le domaine de la santé, le pilotage est clairement régional. Le socle territorial repose sur les territoires de santé au-delà des limites administratives traditionnelles et la mutualisation des moyens, quand elle concerne les centres 15, nous conduit à concevoir l’organisation des acteurs du secours à personne et de l’aide médicale urgente plus uniquement sur des limites départementales.

Le décalage existe donc entre les assises territoriales des différents acteurs du secours à personne et de l’aide médicale urgente. Il peut s’accentuer.

Le propos n’a pas alors été de construire un modèle unique d’organisation et de territorialisation, mais de rendre indispensable le renforcement de la coordination entre acteurs.

Avec la mise en cohérence des SDACR et des SROS, le référentiel sur le secours à personne et l’aide médicale urgente, le rôle à jouer par les futures zones de défense et de sécurité, les premiers jalons sont posés. Il faudra pourtant aller au-delà des seuls CODAMUPS, des conventions tripartites départementales et d’une mise en cohérence ponctuelle des schémas directeurs pour que cette coordination soit efficiente. Cela peut impliquer des modifications législatives et règlementaires.

Cela impose une réflexion élargie au choix de notre représentation régionale alors que le niveau zonal est confirmé dans ses compétences de défense, sécurité et gestion de crise.

Pour les SDIS, les enjeux qui se présentent sont donc à concevoir bien plus largement que vis-à-vis de la seule nécessaire coordination des politiques publiques en matière de santé.

L’évolution de l’organisation centrale et territoriale de l’Etat, les perspectives de clarification de l’organisation et des compétences des collectivités territoriales et les orientations entrevues au travers du livre blanc sur la défense et la sécurité poseront vite les questions du territoire pertinent pour le pilotage et la mise en œuvre des missions des SDIS.

Le SDIS du Jura sera donc confronté, comme les autres à ces enjeux. La réflexion interne générée par la régionalisation du centre 15 en Franche-Comté le prépare, peut-être plus que d’autres, aux évolutions qui se présentent. A court terme, l’objectif reste de poursuivre l’amélioration de la coordination des acteurs régionaux sur le secours à personne. Plusieurs pistes lui ont été proposées.

Déjà, son expérience peut être capitalisée. Les recommandations que nous avons pu recenser seront très certainement évoquées à court termes par d’autres services départementaux d’incendie et de secours.

Le sujet n’est pas clos. Il a fait l’objet d’une actualité départementale, régionale et nationale dense sur cette année d’étude, rendant parfois délicate l’analyse, prenant parfois de court des propositions. Mais son traitement a nécessité une large ouverture sur des domaines jusqu’à présent personnellement peu explorés. C’est en ce sens que ces travaux ont particulièrement été enrichissants.

METHODOLOGIE ____________________________________________________________________________________________________________________


METHODOLOGIE Le recueil des attentes locales Le recueil des attentes locales s’est déroulé au travers d’un premier entretien avec le

Lieutenant Colonel COSTE, Directeur Départemental des Services d’Incendie et de Secours du Jura, le 16 avril 2008. Il s’est traduit par une première présentation des problématiques rencontrées dans le département et la prise en compte des premières sources documentaires constituées des rapports et courriers du DDSIS 39, des comptes rendus des comités de pilotage et groupes de travail mis en place dans la région Franche-Comté.

La démarche Dans le cadre de la méthodologie fixée, la démarche a d’abord consisté à reformuler le

sujet ; puis, au cours des mois d’avril, mai et juin 2008, à dresser une synthèse des problématiques figurant dans les rapports d’analyse et d’inspection existants, complétée en temps que de besoins, par un travail d’actualisation effectué à partir d’entretiens et de recherches documentaires auprès des principaux acteurs.

Pour se faire, une série d’entretiens directs ou téléphoniques a été programmée et

réalisée tant auprès d’interlocuteurs de la région Franche-Comté que de contacts nationaux. En particulier, les contacts établis tendaient à élargir les champs de la réflexion et à identifier des pistes d’actions déjà entreprises par ailleurs.

L’analyse du contexte local et de ses perspectives d’évolution a permis d’identifier les

principales problématiques qui se posent aux SDIS du Jura et de la région. La recherche des principales propositions s’est alors articulée à partir d’une analyse stratégique de cette situation.

Le planning : choix du sujet

PLANNIN

G

Recueil de donnéesReformulation du sujet

restitutions

Programme Immersion

réunion DDSIS39

immersion SDIS39

réunion DDSIS Franche-Comté

immersion SDIS39 -séminaire "urgence"

avr-08 mai-08 juin-08 juil-08 août-08 sept-08 oct-08 nov-08

PLANNIN

G

travail sur le plan du mémoire, finalisation d'une note de synthèse pour l'ENSOSP

Recueil de données

validation des propositions

travail sur les préconisationsdébut de rédaction

Synthèse et analyse stratégique

conduite des entretiens

Il a été proposé que l’immersion soit morcelée pour bénéficier des périodes d’actualité du

dossier.

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LISTE DES ANNEXES

Annexe 1: Extraits SDACR 2007 - Evolution de l’activité opérationnelle du SDIS du Jura sur les 10 dernières années

Annexe 2: Sources Bibliographiques et documentaires, rapports d’inspection consultés

Annexe 3: Collecte des données sur les acteurs et leur environnement

Annexe 4: Principaux textes réglementaires consultés

Annexe 5: Glossaire

ANNEXES ____________________________________________________________________________________________________________________


Annexe 1 : Extraits SDACR 2007 - Evolution de l’activité opérationnelle du SDIS du Jura sur les 10 dernières années

Cas des sorties de secours pour défaut de disponibilité de transporteurs sanitaires privés :

Ces sorties de secours, qui sont effectuées à la demande du SAMU, ont connu une croissance moyenne de 54,35% entre 2004 et 2005 et de 35,89% entre 2005 et 2006.

Globalement, le nombre des interventions ne rentrant pas dans le cadre des missions statutaires des SIS au sens de la loi du 3 mai 1996, donc assimilables à des prestations de service, a fortement augmenté ces 3 dernières années.

Il ressort 2 constats d’une étude de la DDSC, comparant l’activité opérationnelle des SIS du Jura avec les départements de 4ème catégorie qui lui sont démographiquement équivalents: - La part des « assistances à personnes » dans l’opérationnel jurassien est bien plus

importante que dans les autres départements visés. - L’activité opérationnelle du Jura est de 33% supérieure à la moyenne des 4 départements

l’encadrant démographiquement.

ANNEXES ____________________________________________________________________________________________________________________


Annexe 2 : Sources bibliographiques et documentaires, rapports d’inspection consultés

Leprince P., mémoire de DESS droit de la sécurité civile et des risques, septembre 2003, « L’évolution de l’organisation interdépartementale des services d’incendie et de secours au cœur de la nouvelle gouvernance de la défense et de la sécurité civile » Halley des Fontaines V. et Jabot F., « Santé et territoires : les enjeux des politiques locales », Santé publique 2005/1, n°51, p 5-7 Rapport du groupe « Prospective de l'organisation locale en santé », commissariat général au Plan, décembre 2005, « Pour une régionalisation du système de santé en 2025 » Inspection Générale de l’Administration, Inspection Générale des Affaires Sociale, juin 2006, « Rapport secours à personne » ARH Franche Comté, novembre 2006, « Mission d’audit du dispositif de transfert de la régulation des appels 15 du SAMU-Centre15 du Jura sur celui du CHU de Besançon » Inspection Générale de l’Administration, Inspection Générale des Affaires Sociale, Inspection de la défense et de la sécurité civile, novembre 2006, « rapport de la mission inter-inspections d’évaluation des dispositifs de secours à personne et d’aide médicale urgente dans le Gard » COLOMBIER G, commission des affaires culturelles, familiales et sociales, février 2007, «rapport d’information sur la prise en charge des urgences médicales »

Inspection Générale de l’Administration, Inspection Générale des Affaires Sociale, Inspection de la défense et de la sécurité civile, avril 2007, « rapport sur les dispositifs de réception et de traitement du numéro d’appel d’urgence 15 dans la région Franche-Comté » Dr GRALL J.Y., Ministère de la Santé, août 2007, « Rapport, mission de médiation et proposition de la permanence des soins » Fédération nationale des sapeurs pompiers de France, septembre 2007, « manifeste, sauver le secours à personne » Cdt FENECH J.F., 2007 « Interdépartementalité des SDIS Picto-Charentais : bilan, perspectives et hypothèses d’évolution – mémoire stage DDA promotion 5 » LAMBERT A., rapport du groupe de travail, décembre 2007, « Les relations entre l’État et les collectivités locales » La Documentation française, 2008, « Rapport de la Commission pour la libération de la croissance française Sous la présidence de Jacques Attali » RITTER P., Ministère de la Santé de la Jeunesse et des Sports, janvier 2008, « Rapport sur la création des agences régionales de sante (ARS) » Ministère de la Santé, de la Jeunesse, des Sports et de la Vie Associative – Ministère de l’Intérieur, de l’Outre-mer et des Collectivités Territoriales, 25 juin 2008, « référentiel commun relatif à l’organisation du secours à personne et de l’aide médicale urgente »

ANNEXES ____________________________________________________________________________________________________________________


CORIAT P. BRAUN F, GENETJ.P, GOLDSTEIN P, NAZAC A, POL P, REMOND J, Mai 2008, « Propositions sur la composition, les missions et le champ d’action du Conseil National de l’Urgence et de la Permanence des Soins » Odile Jacob/La documentation française, juin 2008, « Défense et sécurité nationale, le livre blanc » LARCHER G., Rapport de la commission de concertation, octobre 2008 « Les missions de l’hôpital » Association des petites villes de France, Troisième livre blanc, octobre 2008 « Les hôpitaux des petites villes, une composante indispensable pour une offre de soins de qualité sur tout le territoire » WARSMANN JL., mission d’information de l’Assemblée Nationale, 8 octobre 2008, « rapport d’information sur la clarification des compétences des collectivités territoriales »

ANNEXES ____________________________________________________________________________________________________________________


Annexe 3 : Collecte des données sur les acteurs et leur environnement∗∗∗∗

Collecte des informations sur la régionalisation du centre 15 : Lieutenant-colonel Jérôme Coste, Directeur départemental du SDIS du Jura Lieutenant-colonel MINY, médecin chef SDIS 39 Commandant FEUVRIER, chef du groupement opération du SDIS39 Docteur ELISSEEFF, directeur SAMU 39 Docteur LABOUREY, SAMU 39 Monsieur BONNET F., président de l’union des ambulanciers, plateforme logistique transports sanitaires urgents de Franche Comté, ATSU 25 Colonel TAILLARDHAT, Directeur départemental des Services D’incendie et de Secours de Haute Saône Colonel CELLIER, Directeur Départemental Adjoint SDIS 25 Lieutenant Colonel HELEU, Directeur Départemental Adjoint SDIS 90 Colonel BOUGEREL, Direction de la Défense et de la sécurité Civile, Inspection de la Défense et de la sécurité Civile Approche de la territorialité des politiques de sécurité civile et de santé publique: M. A. LAUGA, Direction de la Défense et de la sécurité Civile, Sous Direction des Sapeurs Pompiers et des Acteurs des Secours, Bureau des Services d’Incendie et de Secours de la de la DDSC Colonel SADDAK, Chef d’Etat major de la zone de Défense Sud-Est Colonel MENE, Chef d’Etat major de la zone de Défense Sud Mme MINOT C., directrice de Cabinet Préfecture de la Drôme Mme TANTIN, Directrice, Direction Départementale des affaires sanitaires et sociales du département de la Drôme Secours à personne et Aide Médicale urgente: Colonel ENARD, Directeur Départemental des Services d’Incendie et de Secours de l’Isère Médecin Colonel TRAVERSA, syndicat « Avenir Secours »

• comprend les entretiens téléphoniques ou les échanges par messagerie électronique

ANNEXES ____________________________________________________________________________________________________________________


Médecin général KOWALSKI, Direction de la Défense et de la sécurité Civile, Inspection de la défense et de la sécurité civile D’autres expériences : Commandant E. NOEL, Service Départemental d’Incendie et de Secours des Hautes-Alpes Commandant M. ASTRUZ, Service Départemental d’Incendie et de Secours des Alpes de Haute Provence Commandant GERBEAUX, Directeur Départemental Adjoint SDIS 87

Comité de pilotage et séminaire :

Comité de pilotage de la régulation régionale du 23 mai 2008, Besançon (25), sous la présidence conjointe de Monsieur BARTHELEMY J., Préfet de Région, Préfet du Doubs et de Monsieur BLEMONT P., directeur de l’Agence Régionale de l’Hospitalisation et en présence notamment des représentants des préfecture du Jura et de Haute-Saône, de la DRASS Franche-Comté, des DDASS des départements, des représentants des SDIS, des représentants des Centres Hospitaliers siège de SAMU, du secrétaire général de l’ordre des médecins, des représentants de l’ATSU du Doubs, du Jura et de Haute Saône.

Séminaire Urgence du 23 septembre 2008, Malbuisson (25), animé par le Professeur CAPELLIER G., chef de service SAMU 25, en présence des représentants des SAMU, des ATSU et des SDIS.

ANNEXES ____________________________________________________________________________________________________________________


Annexe 4 : principaux textes réglementaires consultés

Code de la santé publique en particulier articles L 6111-1 et suivants Code général des collectivités territoriales en particuliers articles L1424-2 et suivants Loi n°2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile Loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité Circulaire NOR: INTE9100165C du 24 juillet 1991 relative à la création, à l'organisation et au fonctionnement des centres opérationnels départementaux d'incendie et de secours (CODIS) et des centres de traitement de l'alerte (CTA) Circulaire NOR INTE9200266C du 18 septembre 1992 relative aux relations entre le service départemental d'incendie et de secours et les établissements publics hospitaliers dans les interventions relevant de la gestion quotidienne des secours Circulaire NOR SPSP9403825C du 12 décembre 1994 relative à l'interconnexion des numéros d'appel d'urgence 15, 17 et 18 Circulaire N° 195 /DHOS/O1/2003/ du 16 avril 2003 relative à la prise en charge des urgences Ordonnance n° 2003-850 du 4 septembre 2003 portant simplification de l'organisation et du fonctionnement du système de santé ainsi que des procédures de création d'établissements ou de services sociaux ou médico-sociaux soumis à autorisation Circulaire NOR PRMX9500778C du 21 avril 1995 relative à la mise en place du 112, numéro de téléphone d'urgence unique européen Circulaire DHOS/O/2004/N° 101 du 5 mars 2004 relative à l'élaboration des SROS de troisième génération Circulaire DHOS/01 n° 2004-151 du 29 mars 2004 relative au rôle des SAMU, des SDIS et des ambulanciers dans l'aide médicale urgente Circulaire NOR INT/E/07/00129/C du 31 décembre 2007 relative à la nécessité d’établir une mise en cohérence des schémas départementaux d’analyse et de couverture des risques (SDACR) et des schémas régionaux d’organisation sanitaire (SROS)

Circulaire n° 5316 SG du 7 juillet 2008, relative à l’organisation de l’administration départementale de l’Etat

ANNEXES ____________________________________________________________________________________________________________________


Annexe 5 : Glossaire

ACROPOL Automatisation des communications radio téléphoniques opérationnelles de police

AMU Aide médicale urgente

ANTARES Adaptation nationale des transmissions aux risques et aux secours

ARH Agence régionale de l’hospitalisation

ARS Agence Régionale de Santé

ATSU Association des transports sanitaires urgents

CH Centre hospitalier

CHU Centre hospitalier universitaire

CODAMUPS Comité départemental de l’aide médicale urgente, de la permanence des soins et des transports

sanitaires

CODIS Centre opérationnel départemental d’incendie et de secours

CRRA Centre de réception et de régulation des appels

CTA Centre de traitement des appels

DDASS Direction départementale de l’action sanitaire et sociale

DRASS Direction régionale de l’action sanitaire et sociale

DHOS Direction de l’hospitalisation et de l’organisation des soins

EPIDIS Etablissement public Interdépartementaux d'incendie et de secours

FNSPF Fédération Nationale des Sapeurs-Pompiers de France

GIP Groupement d'intérêt public

IDSC Inspection de la Direction de la Sécurité Civile

IGA Inspection générale de l’administration

IGAS Inspection générale des affaires sociales

PARM Permanencier auxiliaire de régulation médicale

PDS Permanence des soins

RGPP Révision générale des politiques publiques

SAMU Service d’aide médicale urgente

SDIS Service départemental d’incendie et de secours

SDACR Schéma Départemental d’Analyse et de Couverture des Risques

SMUR Service mobile d’urgence et de réanimation

SROS Schéma régional d’organisation des soins

SSSM Services de santé et de secours médical

VSAV Véhicule de secours et d'assistance aux victimes

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TABLE DES MATIERES

REMERCIEMENTS .......................................................................................................................... 2

RÉSUMÉ ....................................................................................................................................... 3

SOMMAIRE ................................................................................................................................... 4

PROPOS INTRODUCTIFS ....................................................................................................... 6

1ère PARTIE : REGIONALISATION DU TRAITEMENT DES APPELS 15 ET REGIONALISATION DU SYSTEME DE SANTE, UNE NOUVELLE APPROCHE TERRITORIALE EGALEMENT POUR LES SDIS ? .......................................................... 8

Section 1 : Régionalisation du centre 15 en Franche-Comté, reformulation du contexte de l’étude et problématiques soulevées pour le SDIS du Jura ................................................... 9

1.1 Le SDIS du Jura confronté à un contexte original ........................................................... 9 1.1.1 Une organisation initiale marquée par des difficultés récurrentes ......................................................... 9 1.1.2 Une décision unilatérale de transfert du traitement des appels ............................................................ 9 1.1.3 Une nouvelle organisation argumentée par des exigences de qualité et de sécurité… .......................... 10 1.1.4 Un morcellement des limites traditionnelles de traitement des appels étendu au niveau régional ......... 11

1.2 Un premier constat, positif… .......................................................................................... 12 1.2.1 Une réelle amélioration par rapport à la situation antérieure en matière de régulation médicale .......... 12 1.2.2 Une augmentation notable des sorties des moyens du SDIS 39 et de la médicalisation ....................... 12 1.2.3 L’évaluation de l’organisation dans le Jura, par une mission d’audit ................................................... 12

1.3 Une analyse plus fine qui mettait en évidence les premières difficultés ...................... 13 1.3.1 Pour les acteurs, des difficultés récurrentes mais exacerbées par l’éloignement des organisations ....... 13 1.3.2 En terme d’outils, une absence de sécurisation qui aurait du être intégrée dés le projet initial ............. 13 1.3.3 Du point de vue organisationnel, des confusions et des ambiguïtés ................................................... 14

1.4 D’autres problématiques et des perspectives restent à cerner .................................... 14 1.4.1 Comment concilier complexité du territoire et régulation régionale ? .................................................. 14 1.4.2 Comment concilier cohérence entre acteurs, proximité et régulation régionale ? ................................ 15 1.4.3 Sur le plan technique, quelles orientations prendre pour limiter les impacts de ces changements ? ...... 16 1.4.4 Vis à vis du volontariat, comment appréhender la sur sollicitation opérationnelle engendrée ? ............. 16 1.4.5 En matière de planification et de gestion de crise, d’autres décalages ? ............................................. 16

1.5 Généralisation aux SDIS franc-comtois, d’autres enjeux ............................................. 17 1.5.1 Sur le plan de la règlementation, une remise en cause des textes ...................................................... 17 1.5.2 Sur le plan du découpage territorial, des analyses contradictoires ...................................................... 18

Section 2 : Organisation territoriale des politiques en matière de santé, que peuvent anticiper les SDIS? .............................................................................................................. 19

2.1 La réflexion dans le Jura dépasse désormais la seule question de la réception et la régulation des appels ............................................................................................................ 19 2.1.1 Un pilotage régional des politiques de santé ..................................................................................... 19 2.1.2 Les futures Agences Régionale de Santé, véritables interlocuteurs des SDIS ...................................... 19

2.2 Des logiques distinctes d’organisation sur le territoire ................................................. 20 2.2.1 La mise en cohérence entre SDACR et SROS illustre ces logiques distinctes........................................ 20 2.2.2 Vers une généralisation de la régionalisation du traitement et de la régulation des appels 15 .............. 21

2.3 Des interrogations sur l’aménagement des territoires et l’organisation territoriale des SDIS ................................................................................................................................ 22 2.3.1 Les territoires de santé, un découpage également pertinent pour les SDIS ? ...................................... 22 2.3.2 L’échelon régional, nouveau niveau de coordination des politiques de sécurité civiles ? ....................... 22 2.3.3 Un référentiel en commun pour des valeurs communes ? .................................................................. 23

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2ème PARTIE : DES AXES STRATEGIQUES AU REGARD DE LA TERRITORIALISATION DU SYSTEME DE SANTE ET DES EVOLUTIONS PRESSENTIES ............................................................................................................ 25

Section1 : Choix d’orientations stratégiques pour le SDIS 39 ............................................. 26

1.1 Matrice stratégique ......................................................................................................... 26 1.2 Points clés issus de l’analyse de l’environnement ......................................................... 27 1.2.1 Une opportunité offerte par le référentiel commun sur le secours à personne ..................................... 27 1.2.2 La menace d’un éloignement accru et d’une rupture des relations ..................................................... 27

1.3 Synthèse de l’analyse interne ......................................................................................... 27 1.3.1 Le déploiement du réseau Antares dans le département du Jura lui garanti une position de force ........ 27 1.3.2 Une faiblesse dans la coordination régionale qui pourrait faire défaut ................................................ 28

1.4 Orientations stratégiques ............................................................................................... 28 1.4.1 Prendre le leadership régional dans la construction de l’interconnexion et des procédures communes .. 28 1.4.2 Valoriser la plateforme d’appel d’urgence du SDIS 39 ....................................................................... 28 1.4.3 Opposer les éléments du référentiel comme strict préalable à toutes évolutions ................................. 29 1.4.4 Mutualiser avec les autres SDIS ....................................................................................................... 29

1.5 Au demeurant, pour le SDIS 39, donner un second souffle à la régionalisation du 15 en Franche-Comté ................................................................................................................. 30

Section 2 : Préconisations étendues à un SDIS confronté à un projet d’évolution territoriale du traitement des appels « 15 » ....................................................................... 31

2.1 Le processus de décision qui abouti au projet doit être lisible, impliquer tous les acteurs et répondre à des valeurs partagées ....................................................................... 31 2.1.1 Une véritable gouvernance du projet ............................................................................................... 31 2.1.2 SDACR(s) et SROS mis en cohérence ............................................................................................... 31

2.2 Six préconisations incontournables au lancement du projet ........................................ 31 2.2.1 La sécurisation des liaisons et l’interfaçage informatique est un préalable .......................................... 31 2.2.2 Les procédures mises en œuvre par les effecteurs doivent être harmonisées ...................................... 32 2.2.3 Les procédures de régulations doivent être uniformisées ................................................................... 32 2.2.4 Les programmes d’équipements nécessaires à la modernisation de la coordination entre acteurs doivent être concordants ......................................................................................................................... 33 2.2.5 Le rôle des SAMU des départements devra être précisé .................................................................... 33 2.2.6 Saisir cette opportunité pour engager une démarche de mutualisation ............................................... 33

2.3 Des moyens humains, dédiés et pérennes, pour renforcer la coordination entre acteurs ................................................................................................................................... 34

Section 3 : Prospectives pour un dispositif en cohérence avec la régionalisation des politiques publiques relative à la santé ............................................................................... 35

3.1 Consolider le processus de mise en cohérence entre SDACR et SROS ......................... 35 3.1.1 Sur quoi doit, peut, ou ne doit pas porter la mise en cohérence ? Carte heuristique ............................ 35 3.1.2 Assurer une coordination supra départementale en matière d’adéquation des SDACR et du SROS ....... 36 3.1.3 Instaurer un mécanisme formel et régulier d’articulation entre SROS et SDACR .................................. 36

3.2 Evoluer aussi dans notre conception de notre organisation territoriale ...................... 38 3.2.1 Repenser les territoires de couverture .............................................................................................. 38 3.2.2 De nouvelles modalités d’articulation nécessaires au demeurant entre ARS, Préfet de Région, Préfet de département et SDIS… ....................................................................................................................... 39 3.2.3 Comme une coordination régionale des SDIS au sein de la « zone de défense et de sécurité »............ 39 3.2.4 Et l’émergence de « call center » ..................................................................................................... 40

CONCLUSION ............................................................................................................ 42

METHODOLOGIE ........................................................................................................................................... 43

LISTE DES ANNEXES ..................................................................................................................................... 44

TABLE DES MATIERES ................................................................................................................................... 52

Documents

Au-delà, pour un SDIS, des évolutions organisationnelles