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VETAGRO SUP CAMPUS VETERINAIRE DE LYON
Année 2011 - Thèse n°
La certification en santé publique vétérinaire : étude des responsabilités à partir de l’exemple de la certification
sanitaire à l’échange et à l’exportation d’animaux vivants et de produits issus des filières animales
THESE
Présentée à l’UNIVERSITE CLAUDE-BERNARD - LYON I (Médecine - Pharmacie)
et soutenue publiquement le 24 Novembre 2011 pour obtenir le grade de Docteur Vétérinaire
par
ARNOLD Amélie, Emma , Caroline
Née le 26 août 1986 à Strasbourg (67)
VETAGRO SUP CAMPUS VETERINAIRE DE LYON
Année 2011 - Thèse n°
La certification en santé publique vétérinaire : étude des responsabilités à partir de l’exemple de la certification
sanitaire à l’échange et à l’exportation d’animaux vivants et de produits issus des filières animales
THESE
Présentée à l’UNIVERSITE CLAUDE-BERNARD - LYON I (Médecine - Pharmacie)
et soutenue publiquement le 24 Novembre 2011 pour obtenir le grade de Docteur Vétérinaire
par
ARNOLD Amélie, Emma, Caroline
Née le 26 août 1986 à Strasbourg (67)
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REMERCIEMENTS
A Madame le Professeur Liliane DALIGAND De la Faculté de Médecine de Lyon,
Qui nous a fait l’honneur d’accepter la présidence de notre jury de thèse, Hommages respectueux.
A Monsieur le Professeur Antoine LACHERETZ, De l’École Nationale Vétérinaire de Lyon,
Qui nous a guidée, conseillée et accompagnée dans la réalisation de ce travail, Qu’il trouve ici le témoignage de notre reconnaissance et de notre respect.
A Monsieur le Docteur Alain GONTHIER De l’Ecole Nationale Vétérinaire de Lyon,
Qui nous a fait l’honneur de participer à notre jury de thèse, Sincères remerciements.
6
A Olivier FAUGÈRE, Directeur de l’ENSV Et à toute l’équipe de l’ENSV,
Pour leur gentillesse et leur disponibilité, Sincères remerciements.
A François DUMAS,
Responsable de la formation initiale à l’ENSV, Pour avoir inspiré ce sujet, Sincères remerciements.
A François DARRIBEHAUDE, Directeur Adjoint de l’ENSV,
Pour ses conseils et sa disponibilité.
A l’équipe enseignante de l’ENVN, Et plus particulièrement aux docteurs CAPPELIER, RUVOEN et MAGRAS,
Pour l’aide qu’ils m’ont apportée dans la préparation du concours d’IESPV.
A l’ensemble des agents de la DDPP du Bas-Rhin, Pour l’aide qu’ils m’ont apportée dans la réalisation de ce travail.
A ma famille et mes amis
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TABLE DES MATIERES
REMERCIEMENTS ................................................................................................................ 5 TABLE DES MATIERES ....................................................................................................... 7 TABLE DES ILLUSTRATIONS .......................................................................................... 11 LISTE DES ANNEXES ......................................................................................................... 12 LISTE DES ABREVIATIONS ............................................................................................. 13 INTRODUCTION .................................................................................................................. 15 PREMIERE PARTIE : La certification sanitaire à l’éc hange et à l’exportation d’animaux vivants et de produits issus des filières animales ............................................. 17
1. Les principes ................................................................................................................... 18
1.1. Contexte .................................................................................................................... 18
1.2. Définition .................................................................................................................. 18
1.3. Distinction entre échange et export ....................................................................... 19 1.4. Produits concernés par cette certification ............................................................. 19
2. Les acteurs de la certification ........................................................................................ 20 2.1. L’opérateur : demandeur du certificat ................................................................. 20 2.2. Le pays destinataire ................................................................................................ 21
2.2.1. Établissement du niveau de sécurité sanitaire ............................................... 21
2.2.1.1. Échange à destination d’un État membre de l’Union Européenne ...... 21 2.2.1.2. Exportation à destination d’un pays tiers ............................................... 22
2.2.2. Évaluation des services vétérinaires des pays exportateurs ......................... 23
2.2.3. Contrôles à destination..................................................................................... 24 2.3. L’autorité compétente du pays expéditeur ........................................................... 26
2.4. Les personnes habilitées par l’autorité compétente : préparation du certificat 27
2.4.1. Personnel technique ou administratif de la DD(CS)PP ................................ 27
2.4.2. Vétérinaires sanitaires ...................................................................................... 28 2.5. Le certificateur : signataire du certificat .............................................................. 28
2.5.1. Agents habilités à certifier ............................................................................... 29 2.5.1.1. Vétérinaire officiel ..................................................................................... 29 2.5.1.2. Vétérinaire certificateur ........................................................................... 30
2.5.2. Devoirs du certificateur ................................................................................... 31 2.5.3. Compétences du certificateur .......................................................................... 32
2.5.3.1. Compétences techniques ........................................................................... 32 2.5.3.2. Compétence géographique ....................................................................... 32
2.5.3.3. Variation des compétences selon les marchandises ................................ 32
3. Les étapes de la certification sanitaire à l’échange et à l’exportation ....................... 33
3.1. Réception de la demande ........................................................................................ 33 3.1.1. Préalable ............................................................................................................ 33
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3.1.2. Modalités de transmission de la demande ...................................................... 33
3.1.3. Délais .................................................................................................................. 33 3.2. Étude de la recevabilité de la demande ................................................................. 34 3.3. Contrôle documentaire ........................................................................................... 34 3.4. Contrôle d’identité et physique .............................................................................. 35
3.4.1. Animaux vivants ............................................................................................... 35 3.4.2. Autres marchandises ........................................................................................ 35
3.5. Préparation du certificat ........................................................................................ 36 3.6. Signature du certificat ............................................................................................ 36
4. Bases de la certification.................................................................................................. 37 4.1. Traçabilité et identification .................................................................................... 38
4.1.1. Traçabilité ......................................................................................................... 38 4.1.2. Identification des animaux............................................................................... 40
4.2. Statut sanitaire ......................................................................................................... 43 4.2.1. Définition ........................................................................................................... 43 4.2.2. Intérêt ................................................................................................................ 44 4.2.3. Statut sanitaire des cheptels français .............................................................. 45
4.3. Contrôle documentaire et inspection physique du lot.......................................... 47
5. Les outils d’aide à la certification sanitaire à l’échange et à l’exportation ............... 47 5.1. TRACES ................................................................................................................... 48
5.1.1. Présentation....................................................................................................... 48 5.1.2. Domaines d’utilisation...................................................................................... 49
5.1.2.1. Élaboration des certificats sanitaires ....................................................... 49
5.1.2.2. Enregistrement des certificats sanitaires ................................................ 50
5.1.2.3. Notification des mouvements .................................................................... 50
5.1.3. Évolutions futures ............................................................................................. 50 5.2. EXP@DON .............................................................................................................. 51
5.2.1. Présentation....................................................................................................... 51 5.2.2. Domaines d’utilisation...................................................................................... 51
5.2.2.1. Exportations vers les Pays Tiers .............................................................. 52
5.2.2.2. Échanges intracommunautaires d'animaux ........................................... 52
5.2.2.3. Modalités de recherche des certificats ..................................................... 53
5.2.3. Les différents types de certificats .................................................................... 54 5.2.3.1. Certificat officiel négocié .......................................................................... 54 5.2.3.2. Certificat officiel non négocié ................................................................... 54 5.2.3.3. Certificats « à titre de renseignement » ................................................... 55
5.2.3.4. Certificats dits « génériques » .................................................................. 55 6. État des lieux des procédures de certification sanitaire en France : point de vue de l’OAV ................................................................................................................................... 55
7. Évolutions du processus de certification sanitaire à l’échange d’animaux vivants . 56 7.1. Objectifs de cette réforme ....................................................................................... 57 7.2. Bases législatives et réglementaires de la réforme ................................................ 57
7.3. Départements concernés par la réforme ............................................................... 58 7.4. Conséquences pour les DD(CS)PP ......................................................................... 58 7.5. Mise en pratique ...................................................................................................... 59 7.6. Statut et obligations des vétérinaires mandatés par l’autorité administrative.. 59
7.7. Rénovation du mandat sanitaire ............................................................................ 60
9
DEUXIEME PARTIE : Notions de responsabilité et de faute et application aux acteurs de la certification sanitaire .................................................................................................... 63
1. Notions de responsabilité et de faute ............................................................................ 64 1.1. La responsabilité ..................................................................................................... 64
1.1.2. Définition ........................................................................................................... 64 1.1.3. Fondements juridiques ..................................................................................... 65 1.1.4. Les différents types de responsabilité ............................................................. 66
1.2. La faute : fondement de la responsabilité ............................................................. 66 1.2.1. Définition ........................................................................................................... 66 1.2.2. Les différents types de faute dans les activités de service public ................. 67
1.2.2.1. La responsabilité pour faute..................................................................... 67 1.2.2.2. La responsabilité sans faute ..................................................................... 70
2. La responsabilité administrative................................................................................... 71 2.1. Principes et fondements .......................................................................................... 71 2.2. Conditions d’engagement de la responsabilité administrative ........................... 72
2.2.1. Auteur du dommage ......................................................................................... 72 2.2.2. Personne lésée et fait dommageable ................................................................ 74 2.2.3. Préjudice ............................................................................................................ 74
2.3. Modalités d’exonération de la responsabilité administrative ............................. 74 2.4. Modalités de la réparation ...................................................................................... 75
3. La responsabilité civile des agents de l’État acteurs de la certification sanitaire .... 75 3.1. Principes et bases légales ........................................................................................ 75 3.2. Les différents types de responsabilité civile .......................................................... 76
3.2.1. La responsabilité civile contractuelle.............................................................. 76 3.2.2. La responsabilité civile délictuelle .................................................................. 77
3.3. Modalités d’exonération de la responsabilité civile ............................................. 79
3.4. Responsabilité civile et certification sanitaire ...................................................... 79 4. La responsabilité pénale des agents de l’État acteurs de la certification sanitaire .. 80
4.1. Principes et bases légales ........................................................................................ 80 4.2. Les différents types d’infractions ........................................................................... 81 4.3. Modalités d’exonération de la responsabilité pénale ........................................... 82
4.4. Responsabilité pénale et certification sanitaire .................................................... 82 4.4.1. Dispositions du Code rural .............................................................................. 82 4.4.2. Dispositions du Code pénal .............................................................................. 83
5. La responsabilité disciplinaire ...................................................................................... 85 5.1. Le statut général des fonctionnaires : devoirs et sanctions ................................. 86
5.1.1. Obligations des fonctionnaires ........................................................................ 86 5.1.2. Sanctions disciplinaires .................................................................................... 88 5.1.3. Conseil de discipline ......................................................................................... 89 5.1.4. Cas des vétérinaires sanitaires ........................................................................ 90
5.2. Place du Code de déontologie et de la responsabilité ordinale ............................ 91 6. Notion de cumul des responsabilités et application à la certification sanitaire ........ 91
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TROISIEME PARTIE : Cas d’engagement de la responsabilité en matière de certification sanitaire à l'échange et à l'exportation d'animaux vivants et de produits issus des filières animales ....................................................................................................... 95
1. Chaîne hiérarchique en vigueur en matière de certification sanitaire à l'échange et à l'exportation d'animaux vivants et de produits issus des filières animales ................... 96
1.1. Le Niveau central .................................................................................................... 98 1.2. Services déconcentrés : les DD(CS)PP .................................................................. 98 1.3. Vétérinaire officiel ................................................................................................... 99 1.4. Personnels techniques ou administratifs des DD(CS)PP ................................... 100
1.5. Vétérinaire sanitaire ............................................................................................. 100 1.6. Vétérinaire mandaté ............................................................................................. 101
2. Cas pouvant mener à l’engagement de la responsabilité en matière de certification et étude des conséquences ................................................................................................ 102
2.1. Illégalité du certificat sanitaire ............................................................................ 102 2.1.1. Causes d’illégalité d’un certificat sanitaire .................................................. 102
2.1.1.1. L’incompétence ........................................................................................ 103 2.1.1.2. La violation des formes ........................................................................... 104 2.1.1.3. Le détournement de pouvoir .................................................................. 105
2.1.1.4. La violation de la loi ................................................................................ 105 2.1.2. Conséquences matérielles possibles .............................................................. 106 2.1.3. Responsabilité(s) engagée(s) .......................................................................... 107 2.1.4. Résolution ........................................................................................................ 109 2.1.5. Comment limiter le risque de voir ce genre de situation se produire ? ..... 110
2.2. Certificats sanitaires faisant état de faits matériellement inexacts ................... 111
2.2.1. Contexte ........................................................................................................... 111 2.2.2. Conséquences matérielles possibles .............................................................. 112 2.2.3. Responsabilité(s) engagée(s) .......................................................................... 113 2.2.4. Résolution ........................................................................................................ 115 2.2.5. Comment limiter le risque de voir ce genre de situation se produire ? ..... 116
2.3. Indisponibilité du service ...................................................................................... 116 2.3.1. Contexte ........................................................................................................... 117 2.3.2. Conséquences matérielles possibles .............................................................. 118 2.3.3. Responsabilité(s) engagée(s) .......................................................................... 118 2.3.4. Résolution ........................................................................................................ 119
2.4. Rejet d’une demande de certificat sanitaire ....................................................... 119 2.5.1. Contexte ........................................................................................................... 119 2.5.2. Conséquences matérielles possibles .............................................................. 120 2.5.3. Responsabilité(s) engagée(s) .......................................................................... 120 2.5.4. Résolution ........................................................................................................ 120
CONCLUSION ..................................................................................................................... 123 BIBLIOGRAPHIE ............................................................................................................... 125 ANNEXES ............................................................................................................................. 131
11
TABLE DES ILLUSTRATIONS
Liste des tableaux Tableau 1 : Chronologie des principaux textes réglementaires instaurant la traçabilité dans les années 1990/2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p38 Tableau 2 : Modalités d'identification des animaux de rente par espèce . . . . p41 Tableau 3 : Variation des garanties sanitaires exigées en fonction des statuts sanitaires des pays concernés par l'échange ou l'exportation . . . . . . . . . . . . . p44 Tableau 4 : Modalités d'évaluation du statut sanitaire des cheptels français . .p46 Tableau 5 : Réorganisation des missions des vétérinaires titulaires du mandat sanitaire telle que décrite par l’Ordonnance n° 2011-863 du 22 juillet 2011 . .p61 Liste des Figures Figure 1 : Nombre de certificats sanitaires émis par la France en 2009 à destination d’un autre État membre via TRACES par espèce . . . . . . . . . . . . . p48 Figure 2 : Exemple de recherche de modèle de certificat sanitaire pour une exportation de volailles à destination du Burkina Faso . . . . . . . . . . . . . . . . . . p53 Figure 3 : Chaîne hiérarchique en vigueur dans le domaine de la certification sanitaire à l'échange et l'exportation d'animaux vivants et de produits issus des filières animales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p97
12
LISTE DES ANNEXES
Annexe 1 : Références réglementaires en matière de certification sanitaire à l’échange et à l’exportation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p132 Annexe 2 : Organisation des juridictions françaises . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p135
13
LISTE DES ABREVIATIONS
Accord SPS : Accord sur l’application des mesures sanitaires et phytosanitaires
ACERSA : Association pour la Certification de la Santé Animale en élevage
ASDA : Attestation Sanitaire à délivrance Anticipée
BDNI : Base de Données Nationale de l’Identification
CSO : Contrôle Sanitaire Officiel
DD (CS) PP : - Direction Départementale de la (Cohésion Sociale) et de la Protection des
Populations
- Directeur Départemental de la (Cohésion Sociale) et de la Protection des
Populations
DDI : - Direction Départementale Interministérielle
- Directeur Départemental Interministériel
DGAl : Direction Générale de l’Alimentation
DG SANCO : Direction Générale Santé et Consommation
DRAAF : Directeur Régional de l’Alimentation, de l’Agriculture et de la Forêt
EDE : Etablissement Départemental de l’Elevage
ENSV : Ecole Nationale des Services Vétérinaires
GATT: General Agreement on Tariffs and Trade; Accord général sur les tarifs douaniers et le
commerce
IBR : Rhinotrachéite Infectieuse Bovine
INFOMA : Institut National de Formation des Personnels du Ministère de l’Agriculture
JOCE : Journal Officiel des Communautés Européennes
JORF : Journal Officiel de la République Française
MAAPRAT : Ministère de l’Agriculture, de l’Alimentation, de la Pêche, de la Ruralité et de
l’Aménagement du Territoire
OAV : Office Alimentaire et Vétérinaire
OGM : Organisme Génétiquement Modifié
OIE : Organisation Mondiale de la Santé Animale
OMC : Organisation Mondiale du Commerce
OMS : Organisation Mondiale de la Santé
RGPP : Réforme Générale des Politiques Publiques
14
SIGAL : Système d’Information de la Direction Générale de l’Alimentation
SPV : Santé Publique Vétérinaire
SRAL : Services Régionaux de l'Alimentation
TRACES: TRAde Control and Expert System
UE : Union Européenne
UVL : Unité Vétérinaire Locale
VSCRA : Vétérinaire Sanitaire du Centre de Rassemblement Agréé
15
INTRODUCTION
La Santé Publique Vétérinaire (SPV) est une notion complexe qui n’a cessé d’évoluer, depuis
son apparition en 1946. Actuellement définie par l’Organisation Mondiale de la Santé (OMS)
comme étant « la contribution au bien-être physique, mental et social des êtres humains par le
biais de la connaissance et de l’application de la science vétérinaire », elle intervient dans de
nombreux domaines d’activité. Ainsi, parmi ses objectifs actuels on trouve notamment le
contrôle et la prévention des épizooties et des zoonoses, la garantie de la sécurité alimentaire
ainsi que la protection de l’environnement et du bien-être animal [40].
La certification, action par laquelle un organisme compétent et indépendant reconnaît qu’une
entité respecte les exigences d’un référentiel de façon efficace (DGAl 2004), constitue
aujourd’hui l’un des piliers de la SPV. Obtenue à la suite de contrôles sanitaires menés par
des agents habilités par l’autorité compétente, elle peut, selon le cas, permettre de garantir
l’absence de risque pour la santé du consommateur, le respect d’un certain niveau de sécurité
sanitaire ou encore la conformité d’un produit à des règles spécifiques ou à des
caractéristiques préalablement fixées.
En France, ce sont les Directions Départementales (de la Cohésion Sociale et) de la Protection
des Populations (DD(CS)PP) qui sont actuellement en charge de la mise en œuvre des
mesures de SPV et de sécurité sanitaire. Rattachées au Ministère de l’Agriculture, de
l’Alimentation, de la Pêche, de la Ruralité et de l’Aménagement du Territoire (MAAPRAT),
ces jeunes Directions Départementales Interministérielles, dont la création a été officialisée
par le décret du 3 décembre 2009, sont l’un des produits de la Réforme Générale des
Politiques Publiques (RGPP). Leurs attributions en matière de certification en santé publique
vétérinaire sont multiples : intervention dans la qualification des élevages selon leur statut
sanitaire, certification sanitaire des viandes en abattoir ou encore certification sanitaire à
l’échange et à l’exportation d’animaux vivants et de produits des filières animales.
C’est ce dernier exemple de certification qui a été choisi pour servir de base à cette étude. En
effet, les échanges d’animaux et de produits issus des filières animales sont à l’origine de
16
préoccupations sanitaires constantes. Les risques sanitaires qui leur sont associés ont entraîné
la création d’une législation abondante aussi bien nationale, que communautaire et
internationale [43]. De plus, depuis la mise en place de l’Accord sur l’application des mesures
sanitaires et phytosanitaires en 1994, les pays membres de l’Organisation Mondiale du
Commerce (OMC) sont libres de mettre en place les mesures nécessaires à l’atteinte du
niveau de protection sanitaire qu’ils jugent approprié. On assiste donc à une augmentation
permanente des niveaux de sécurité sanitaire exigés par les pays destinataires. Enfin, l’intérêt
de l’étude de cette certification réside également dans l’évolution prochaine des processus qui
la caractérisent et plus particulièrement de ses acteurs.
Devant l’importance des garanties sanitaires apportées par certains certificats et dans la
conjoncture actuelle où il est de bon ton de rechercher des « responsables », et ce plus
particulièrement dans les affaires en lien avec les problématiques de santé publique, il paraît
indispensable de considérer les bases légales de la responsabilité en matière de certification.
L’étude de cette responsabilité est d’autant plus intéressante dans le contexte actuel, la RGPP
ayant abouti à une modification de l’organisation sanitaire vétérinaire française.
La première partie de ce travail s’attachera à la description de la procédure de certification
sanitaire à l’échange et à l’exportation d’animaux vivants et de produits des filières animales.
Puis, dans une seconde partie, on présentera les notions de responsabilité et de faute ainsi que
les différents types de responsabilité pouvant s’appliquer aux agents de l’État, acteurs de la
certification sanitaire. Enfin, la troisième partie de cette étude s’attachera, après avoir rappelé
la chaîne hiérarchique en vigueur dans le processus de certification sanitaire à l’échange et à
l’exportation d’animaux vivants et de produits issus des filières animales, à présenter les cas
pouvant aboutir à un engagement de la responsabilité d’un ou plusieurs acteurs de la chaîne
de certification.
17
PREMIERE PARTIE :
La certification sanitaire à l’échange et à l’exportation d’animaux vivants et de produits
issus des filières animales
18
1. Les principes
1.1. Contexte
Depuis les années 50, la levée progressive des obstacles au commerce (signature du
GATT, création de l’OMC, signature de l’Acte unique européen, ...) associée au
développement des moyens de transport et à l’accélération des échanges de biens, a entraîné
un accroissement important des transactions commerciales d’animaux vivants et de produits
issus des filières animales.
Les pays concernés par ce commerce, aussi bien exportateurs qu’importateurs, ont
rapidement compris la nécessité de garantir la sécurité sanitaire des échanges afin de lutter
contre la propagation des épizooties et d’assurer la sécurité du consommateur [1].
Cette prise de conscience a abouti, en 1994, à la mise en place de l’Accord sur
l’application des mesures sanitaires et phytosanitaires (Accord SPS). Ce dernier donne aux
pays membres de l’OMC la liberté de mettre en place les mesures nécessaires à l’atteinte du
niveau de protection sanitaire qu’ils jugent approprié. Il donne également mandat à
l’Organisation Mondiale de la Santé Animale (OIE) pour élaborer des normes sanitaires
relatives aux échanges internationaux d’animaux vivants et de produits issus des filières
animales afin de garantir la sécurité du commerce mondial. Ainsi, les risques sanitaires
associés aux échanges internationaux ont généré une législation abondante aussi bien
nationale, que communautaire et internationale (cf. annexe 1 : Références réglementaires en
matière de certification sanitaire à l’échange et à l’exportation).
La certification sanitaire à l’échange et à l’exportation est l’un des principaux outils
mis en place dans le cadre de la sécurisation du commerce mondial d’animaux vivants et de
produits des filières animales.
1.2. Définition
Les certificats sanitaires à l’échange ou à l’exportation peuvent être définis comme
étant des « documents attestant de la conformité de marchandises échangées ou exportées à
des conditions sanitaires ou ayant trait à la protection des animaux, fixées par la
réglementation nationale ou communautaire, ou exigées par les autorités compétentes d’un
pays tiers pour l’importation sur son territoire » [3].
19
Ainsi, les certificats sanitaires vétérinaires délivrés par les autorités françaises peuvent
aussi bien être : des documents communautaires, le résultat de négociations entre les autorités
compétentes françaises ou communautaires et celles d’un pays tiers, ou encore des documents
reprenant les exigences d’un pays tiers.
En France, la certification sanitaire est une activité de service public attribuée à
certains agents spécialisés. Ces derniers sont dotés de compétences administratives leur
permettant de disposer d’informations leur donnant la capacité d’apprécier, en connaissance
de cause, la portée et l’exactitude des mentions certifiées [24].
L’obtention d’un certificat sanitaire conforme aux exigences du pays de destination est
actuellement un préalable indispensable à toute transaction commerciale concernant des
animaux vivants ou des produits issus des filières animales.
1.3. Distinction entre échange et export
Les termes d’échange et d’export peuvent être définis de multiples façons et font
quelque fois l’objet d’un amalgame.
En matière de certification sanitaire, la législation établit clairement la distinction entre
ces deux notions. Ainsi, dans la suite de cette étude, on utilisera le terme d’« échange » pour
faire référence aux transactions commerciales entre États membres de l’Union Européenne
(UE) et ce, que celles-ci concernent des marchandises originaires des États membres, ou en
provenance de pays tiers et se trouvant en libre pratique dans les États membres. Le terme
d’« exportation » fera, quant à lui, référence aux transactions entre États membres et pays tiers
[25].
1.4. Produits concernés par cette certification
La certification sanitaire à l’échange ou à l’exportation d’animaux vivants et de
produits issus des filières animales concerne un large éventail de produits :
• animaux vivants de toutes espèces, qu’ils soient domestiques, de rente,
d’expérimentation, destinés à l’élevage ou à l’abattage. Les œufs à couver sont
également inclus dans cette catégorie ;
• denrées alimentaires d’origine animale transformées ou non transformées : produits
carnés, produits laitiers, ovoproduits,…
• produits animaux : semences, ovules et embryons ;
20
• sous-produits animaux : peaux, cornes, pattes,…
• produits destinés à l’alimentation des animaux ;
• produits pharmaceutiques et consommables de laboratoire contenant des composants
d’origine animale.
Il est à noter que les denrées alimentaires d’origine animales ne sont concernées que
par la procédure de certification sanitaire pour l’exportation. Les autres catégories de produits
énoncées ci-dessus peuvent faire l’objet aussi bien de certificats sanitaires pour l’échange que
pour l’exportation.
Dans la suite de cette étude, le terme de « marchandises » sera utilisé pour désigner
l’ensemble des produits cités ci-dessus.
2. Les acteurs de la certification
La chaîne de certification permettant d’aboutir à la délivrance d’un certificat sanitaire
pour l’échange ou l’exportation d’animaux vivants ou de produits des filières animales répond
à une organisation précise que l’on retrouve au sein des différents pays. Les acteurs concernés
sont nombreux. Ainsi, il faut considérer non seulement l’ensemble des agents participant à
l’élaboration du certificat, mais aussi le demandeur du certificat et le pays destinataire des
produits considérés.
2.1. L’opérateur : demandeur du certificat
La réglementation française définit l’opérateur comme étant une personne physique ou
morale qui procède ou participe aux introductions sur le territoire national, quel que soit le
pays de provenance, ou aux expéditions à partir du territoire national, quel que soit le pays de
destination. En tant qu’initiateur de l’échange ou de l’exportation, c’est lui qui est amené à
procéder à une demande de certificat sanitaire [2].
Ainsi, l’opérateur peut être un éleveur, un marchand de bestiaux, un centre
d’insémination, mais également un industriel agroalimentaire ou pharmaceutique,…
Les opérateurs doivent effectuer une déclaration d’activité auprès de la Direction
Départementale (de la Cohésion Sociale et) de la Protection des Populations (DD(CS)PP) de
leur département d’implantation. En retour, ils reçoivent une attestation d’enregistrement ainsi
21
qu’un protocole explicitant les modalités de leurs relations avec la DD(CS)PP dans le cadre
des demandes de certificats sanitaires.
Il est de la responsabilité de l’opérateur de fournir à la DD(CS)PP toutes les
informations nécessaires à l’établissement du certificat.
Dans le cas de mouvements non commerciaux d’animaux vivants, le demandeur du
certificat n’a pas à être enregistré auprès de la DD(CS)PP. Par exemple, un particulier qui
souhaiterait faire voyager hors du territoire national, pour les besoins d’une manifestation
sportive, un équidé dont il est le propriétaire, n’aurait pas à effectuer de déclaration d’activité
préalable.
2.2. Le pays destinataire
Le pays destinataire des produits intervient aux deux extrémités de la chaîne de
certification. Ainsi, il participe à la fixation du niveau de sécurité sanitaire exigé en fonction
des produits et il procède également à des contrôles à destination. De plus, il peut également
évaluer les services vétérinaires des pays exportateurs.
2.2.1. Établissement du niveau de sécurité sanitaire
Qu’il s’agisse d’une demande de certificat sanitaire relative à un échange ou à une
exportation, le niveau de sécurité sanitaire exigé varie toujours en fonction du pays
destinataire.
2.2.1.1. Échange à destination d’un État membre de l’Union
Européenne
Au sein de l’UE, les animaux et les produits issus des filières animales circulent
accompagnés de certificats sanitaires attestant de leur conformité vis-à-vis du niveau de
sécurité sanitaire exigé par les dispositions communautaires. On se place donc dans un
contexte de règles et de certificats sanitaires harmonisés.
Les échanges d’animaux et de produits des filières animales sont basés sur le principe
de la libre circulation des marchandises. Ce dernier, mis en place par la Commission
européenne, ne donne pas lieu au principe de subsidiarité qui permet que certaines
prérogatives restent, en première intention, dans le domaine réservé des États membres.
22
Néanmoins, certains États membres peuvent exiger des garanties supplémentaires. En
effet, l’article 30 du Traité de Rome stipule que les dispositions de ce même traité sur
l’élimination des restrictions quantitatives entre les États membres « ne font pas obstacle aux
interdictions ou restrictions d’importation, d’exportation ou de transit, justifiées pour des
raisons de moralité publique, d’ordre publique, de sécurité publique, de protection de la santé
et de la vie des personnes et des animaux ou de préservation des végétaux, de protection des
trésors nationaux ayant une valeur artistique, historique ou archéologique, ou de protection de
la propriété industrielle et commerciale. Toutefois, ces interdictions ou restrictions ne doivent
constituer, ni un moyen de discrimination arbitraire, ni une restriction déguisée dans le
commerce entre les états membres ».
Ainsi, un État membre qui pourrait justifier d’un niveau sanitaire particulier suite à
l’organisation d’une prophylaxie spécifique, pourrait avoir un niveau d’exigence sanitaire
supérieur à celui prévu par les règlements européens. On citera par exemple le cas des pays
officiellement indemnes de Rhinotrachéite Infectieuse Bovine (IBR), tels que la République
Fédérale d’Allemagne.
2.2.1.2. Exportation à destination d’un pays tiers
Au niveau international, l’Accord SPS donne aux pays membres de l’OMC la liberté
de mettre en place les mesures nécessaires à l’atteinte du niveau de protection sanitaire qu’ils
jugent approprié. Pour un même produit, le contenu des certificats sanitaires utilisés peut donc
varier en fonction du pays de destination.
Néanmoins, l’accord stipule également que les réglementations mises en place doivent
avoir un fondement scientifique et qu’elles ne doivent être appliquées que dans la mesure
nécessaire pour protéger la santé et la vie des personnes et des animaux ou pour préserver les
végétaux. Elles ne doivent pas entraîner de discrimination arbitraire ou injustifiable entre les
pays où existent des conditions identiques ou similaires [50].
De plus, l’OIE, à qui l’Accord SPS a donné mandat pour élaborer des normes
sanitaires pour les échanges internationaux d’animaux et de leurs produits, précise à l’article
5.1.1 du Code sanitaire pour les animaux terrestres que « pour maximiser l'harmonisation
dans le volet sanitaire des échanges internationaux, les Autorités vétérinaires des Membres de
l'OIE doivent fonder les conditions qu'elles exigent à l'importation sur les normes de l'OIE »
[55].
23
Ainsi, les pays tiers sont fortement encouragés à recourir aux normes, directives et
recommandations internationales existantes. Ce faisant, ils évitent les contestations juridiques
en cas de différend porté devant l'OMC.
Cependant, les pays signataires de l’accord peuvent choisir d’adopter des mesures qui
entraînent des normes plus élevées sur la base d’une justification scientifique ou d’une
évaluation des risques, pour autant que l’approche suivie soit cohérente et non arbitraire.
Enfin, ils peuvent également justifier leurs décisions en invoquant le “principe de précaution”.
L'article 5 alinéa 7 de l'Accord SPS autorise d’ailleurs des mesures “de précaution”
temporaires.
2.2.2. Évaluation des services vétérinaires des pays exportateurs
Avant de décider des conditions sanitaires selon lesquelles des animaux vivants ou des
produits issus des filières animales pourront être importés, le pays destinataire procède à une
analyse de risque. Celle-ci inclut notamment l’évaluation des services vétérinaires du pays
exportateur.
En effet, comme énoncé à l’alinéa 7 de l’article 3.2.1 du Code sanitaire pour les
animaux terrestres, « un pays importateur doit avoir l’assurance que les informations fournies
par les services vétérinaires d’un pays exportateur sur la situation sanitaire ou zoosanitaire
sont objectives, significatives et exactes. De plus, les services vétérinaires du pays
importateur sont en droit d’attendre que les certificats vétérinaires à l’exportation soient
délivrés avec toute la fiabilité nécessaire » [53].
Ainsi, dans le cas d’une exportation entre deux pays tiers, le pays exportateur doit
permettre aux autorités du pays importateur d’examiner et d’évaluer ses systèmes
d’inspection et de certification [11]. En contrepartie, lorsque les évaluateurs envoyés par le
pays importateur constatent que les systèmes de contrôle avant exportation mis en place par le
pays exportateur permettent d’atteindre le niveau de sécurité requis, le pays importateur en
reconnaît la qualité et peut même admettre l’existence d'une équivalence d'inspection et de
certification entre les deux pays [13].
On peut ainsi aboutir à la mise en place d’accords d’équivalence entre deux pays tiers.
Ces accords portent sur les systèmes d’inspection et de certification des exportations et
peuvent avoir pour but de [12] :
• disposer d’un moyen amélioré de s’assurer que les produits exportés sont conformes
aux exigences du pays importateur ;
24
• supprimer le chevauchement d’activité généré par le « double contrôle » et permettre
une meilleure utilisation des ressources ;
• créer un mécanisme de coopération et d’échange de compétences et d’informations.
Dans le cas des pays tiers exportant en direction de l’UE, la Commission européenne,
par l’intermédiaire de l’Office Alimentaire et Vétérinaire (OAV), effectue des inspections
pour vérifier la conformité ou l'équivalence de la législation et des systèmes de contrôle des
pays tiers au regard de la législation communautaire relative à la sécurité alimentaire, à la
santé animale, au bien-être des animaux et à la santé des végétaux [61]. La Commission rend
ensuite ses conclusions aux États membres.
Concernant les denrées alimentaires d’origine animale et les aliments pour animaux,
ces contrôles peuvent aboutir à l’homologation, par la Commission européenne, des systèmes
de contrôle avant exportation des pays tiers [61]. Cette homologation peut être accordée pour
un ou plusieurs produits et facilite les transactions commerciales entre les États membres et le
pays tiers concerné.
Enfin, concernant les échanges, la Commission européenne diligente régulièrement
des audits dans les différents États membres afin de vérifier la qualité et l’efficacité des
systèmes de contrôle et le respect du droit communautaire [61]. Ces audits sont réalisés par
les agents de l’OAV en collaboration avec les autorités compétentes des États membres.
En France, le dernier audit de l’OAV destiné à évaluer les contrôles officiels relatifs à
la sécurité des denrées alimentaires d’origine animale et les procédures de certification s’y
rapportant a été réalisé en juin 2009 [17]. Il avait alors mis en évidence plusieurs non
conformités à la Directive 96/93/CE et au Règlement (CE) n° 882/2004 qui rassemblent les
exigences communautaires en la matière.
2.2.3. Contrôles à destination
Les autorités vétérinaires du pays de destination peuvent procéder à des contrôles des
animaux ou des produits issus des filières animales à leur arrivée à destination. Ces contrôles
peuvent être documentaires (contrôle des documents commerciaux, des certificats sanitaires et
des documents d’identification), d’identité (contrôle visuel destiné à vérifier la concordance
avec les certificats sanitaires) et/ou physiques (vérification des règles relatives au bien-être
25
animal lors du transport pour les animaux vivants, contrôle du moyen de transport,
échantillonnage,…).
Dans le cas des échanges, l’article 3 alinéa 6 du Règlement (CE) n° 882/2004 stipule
que « l'autorité compétente de l'État membre de destination peut vérifier, au moyen de
contrôles de nature non discriminatoire, que les aliments pour animaux et les denrées
alimentaires satisfont à la législation relative aux aliments pour animaux et aux denrées
alimentaires. Dans la mesure strictement nécessaire à l'organisation des contrôles officiels, les
États membres peuvent demander aux exploitants recevant des marchandises en provenance
d'un autre État membre de signaler l'arrivée de ces marchandises » [61]. L’unité vétérinaire
locale (UVL) du lieu de destination peut donc procéder à des contrôles par sondage et ce, de
façon aléatoire et non systématique.
Il est à noter que, concernant les échanges d’animaux vivants, les autorités
compétentes de l’État membre de destination sont aidées, dans l’organisation des contrôles,
par l’existence du réseau « ANIMO ». Ce dernier, intégré au dispositif TRACES (Cf.
I.5.1.2.3) depuis 2004, est renseigné par les services vétérinaires de l’État membre expéditeur
et fournit à l’Unité Vétérinaire Locale (UVL) du lieu de destination l’ensemble des
informations relatives à l’arrivée du lot d’animaux.
Dans le cas des exportations, la Directive de la Commission du Codex Alimentarius
relative aux systèmes de contrôles des importations alimentaires [13], stipule que « la nature
et la fréquence des inspections, de l’échantillonnage et des analyses des importations
alimentaires dépendront du risque pour la santé et la sécurité sanitaire présenté par le produit,
de son origine, des antécédents de conformité aux exigences spécifiées et d’autres
informations pertinentes ».
Les pays importateurs sont donc libres d’organiser comme ils le souhaitent les
contrôles à destination à condition toutefois de pouvoir justifier, de façon valable, la nature et
la fréquence des contrôles mis en place. De plus, la Commission du Codex Alimentarius
précise également que les procédures mises en place doivent être basées sur le principe de
non-discrimination et doivent éviter « toute restriction déguisée du commerce international »
[10].
Enfin, il est à noter que, lorsqu’un pays tiers importateur reconnaît la qualité des
systèmes de contrôle avant exportation d’un autre pays tiers [13], lorsqu’un accord
d’équivalence a été conclu entre deux pays tiers [12] ou lorsque la Communauté européenne a
26
procédé à l’homologation des contrôles avant exportation effectués par un pays tiers [61], la
fréquence des contrôles, lors d’importations en provenance dudit pays tiers, peut être réduite
en conséquence.
2.3. L’autorité compétente du pays expéditeur
L’appellation d’autorité compétente désigne l'autorité centrale d'un État membre
compétente pour organiser les contrôles officiels ou toute autre autorité à laquelle ladite
compétence a été attribuée [61].
En matière de certification sanitaire pour les échanges ou l’exportation, les missions
de l’autorité compétente sont multiples. Ainsi, elle veille à :
• la réalisation régulière de contrôles officiels et ce à une fréquence adéquate déterminée
en fonction des risques sanitaires [29] [61] ;
• l’existence de laboratoires, d’installations et d’équipements appropriés à la bonne
réalisation des contrôles officiels ;
• la mise en place des mesures nécessaires pour s’assurer que les produits destinés à être
expédiés vers un autre État membre soient contrôlés avec le même soin que les
produits destinés à être mis sur le marché sur leur propre territoire [61] ;
• la désignation des certificateurs et des personnes habilitées à intervenir dans la
préparation des certificats ;
• « assurer que les certificateurs ont une connaissance satisfaisante de la législation
vétérinaire pour les animaux ou produits à certifier et soient informés de manière
générale des règles à suivre pour l'établissement et la délivrance des certificats et - si
nécessaire - sur la nature et l'ampleur des enquêtes, tests ou examens qu'il y a lieu
d'effectuer avant certification » [31] ;
• prendre toutes les mesures nécessaires pour assurer la fiabilité de la certification. En
particulier, veiller à l’impartialité des certificateurs, à ce qu’ils ne possèdent aucun
intérêt commercial direct dans les marchandises à certifier et à ce qu’ils soient
conscients de la teneur de chaque certificat qu'ils signent [31] ;
• être en mesure d'établir le lien entre les certificats et leurs certificateurs et veiller à ce
qu'une copie de tous les certificats délivrés soit disponible pendant une période
déterminée (5 ans minimum pour la France) [3] [31] ;
• procéder à des audits internes réguliers des structures d’inspection et de certification
[61].
27
En France, l’autorité compétente en matière de certification sanitaire est constituée, au
niveau central, par la Direction Générale de l’Alimentation (DGAl) et, au niveau local, par le
préfet de département qui délègue cette compétence au Directeur Départemental de la
(Cohésion Sociale) et de la Protection des Populations (DD(CS)PP).
La DGAl est chargée de l’élaboration, de la mise en place et du suivi des mesures
relatives au contrôle des produits agricoles et alimentaires et à la certification sanitaire. Elle
s’occupe également de la communication avec les instances de l’UE et les pays tiers et
encadre l’activité des DD(CS)PP à qui elle fournit, si besoin, un avis technique ou
réglementaire.
Les DD(CS)PP assurent la réalisation des contrôles officiels et la délivrance des
certificats [38]. Elles rendent compte de leurs activités à la DGAl [3] et l’avisent également de
tout dysfonctionnement ou anomalie.
2.4. Les personnes habilitées par l’autorité compétente : préparation du certificat
Au sein même des DD(CS)PP, la chaîne de certification fait intervenir différents
acteurs. Ainsi, le certificateur n’est pas seul en charge des certificats qu’il signe. En effet,
même si la Directive 96/93/CE stipule que « les certificateurs ne doivent pas certifier des faits
dont ils n'ont pas connaissance personnellement ou qu'ils ne peuvent vérifier », l’article 4 de
cette même directive permet au certificateur de signer un certificat sur la base de données qui
ont été « attestées […] par une autre personne habilitée par l'autorité compétente et agissant
sous le contrôle dudit vétérinaire ».
De ce fait, « la préparation des dossiers, notamment l'examen des demandes de
certificats effectuées par les opérateurs, ainsi que tout contrôle documentaire, d'identité ou
physique peuvent être réalisés par d'autres agents » sous supervision du certificateur [26].
2.4.1. Personnel technique ou administratif de la DD(CS)PP
Les personnels techniques et administratifs de la DD(CS)PP interviennent lors de la
préparation des certificats. Ce sont généralement eux qui se chargent de l’étude de la
recevabilité des demandes de certificats et des contrôles documentaires.
Ces agents possèdent les compétences générales de santé publique vétérinaire acquises
au cours de leur formation initiale et sont également fortement encouragés à participer aux
stages de formation continue en matière de certification organisés par les autorités nationales
(ENSV, INFOMA).
28
2.4.2. Vétérinaires sanitaires
Les vétérinaires sanitaires sont des vétérinaires libéraux à qui le Préfet de département
a accordé le mandat sanitaire après s’être assuré de leur intégrité morale, de leur compétence
professionnelle et de leur soumission à l’autorité administrative qu’ils servent [43].
Le mandat sanitaire est initialement accordé pour un an et est ensuite renouvelé de
façon tacite tant que le vétérinaire reste inscrit au tableau de l’Ordre des vétérinaires. Les
vétérinaires titulaires du mandat sanitaire sont néanmoins astreints à des obligations de
formation continue.
Les missions confiées aux vétérinaires sanitaires sont définies par un décret en Conseil
d’État [23]. Elles incluent notamment les opérations de prophylaxie collective et, plus
particulièrement, certaines vaccinations.
Ainsi, dans le cadre d’échanges ou d’export d’animaux vivants, les vétérinaires
sanitaires sont parfois amenés à rédiger des attestations de vaccination (fièvre catarrhale ovine
ou rage notamment). De même, ils sont régulièrement amenés à procéder à l’inspection
physique des animaux destinés à faire l’objet d’une transaction commerciale. Ces inspections
aboutissent à la rédaction de certificats vétérinaires de bonne santé qui serviront de base au
certificateur pour la signature du certificat sanitaire pour l’échange ou l’exportation.
Nous verrons que les missions des vétérinaires sanitaires vont prochainement être
modifiées dans le cadre de la rénovation du mandat sanitaire (Cf.I.7.7) [49]. Cependant, dans
la suite de cette étude, le terme de vétérinaire sanitaire fera uniquement référence aux
dispositions actuelles du mandat sanitaire.
2.5. Le certificateur : signataire du certificat
Même si les certificats sanitaires pour l’échange ou l’export d’animaux vivants et de
produits issus des filières animales sont considérés comme étant émis par la structure
« DD(CS)PP », chacun d’entre eux est néanmoins signé par un certificateur « physique »
unique. La Directive 96/93/CE stipule d’ailleurs que l’autorité compétente doit être en mesure
d'établir le lien entre chaque certificat et son certificateur.
29
2.5.1. Agents habilités à certifier
L’article 2 de la Directive 96/93/CE précise que l’on doit entendre par « certificateur »
le vétérinaire officiel, ou toute autre personne autorisée par l'autorité compétente à signer les
certificats.
En France, l’article L. 236-2-1 du Code rural et de la pêche maritime désigne les
personnes habilitées à assurer l'exercice des missions de certification officielle et
l'établissement et la délivrance des certificats et documents attestant que les animaux vivants,
leurs semences, ovules et embryons ainsi que les denrées animales ou d'origine animale, les
aliments pour animaux et les sous-produits d'origine animale sont conformes aux conditions
sanitaires ou ayant trait à la protection des animaux fixées par le ministre chargé de
l'agriculture ou par des règlements ou décisions communautaires. Il s’agit d’une part des
agents ayant la qualité de vétérinaire officiel en vertu de l’alinéa V de l'article L. 231-2 et, de
l’autre, des vétérinaires mandatés à cet.
2.5.1.1. Vétérinaire officiel
L’alinéa V de l’article L. 231-2 du Code rural et de la pêche maritime stipule que « les
agents appartenant aux catégories énumérées aux 1° à 7° du I [de l’article L. 321-2] qui
détiennent un diplôme mentionné à l'article L. 241-2 ont la qualité de "vétérinaires officiels"
au sens du Règlement (CE) n° 854/2004 du 29 avril 2004 lorsqu'ils sont placés sous l'autorité
du directeur départemental des services vétérinaires, du directeur des services vétérinaires
[DD(CS)PP] ou du directeur général de l'alimentation du ministère de l'agriculture ».
Les catégories énoncées aux 1° à 7° de l’alinéa I de ce même article sont :
1° Les inspecteurs de la santé publique vétérinaire ;
2° Les ingénieurs du génie rural, des eaux et des forêts ayant la qualité de fonctionnaire ;
3° Les ingénieurs de l'agriculture et de l'environnement ;
4° Les techniciens supérieurs des services du ministère de l'agriculture ;
5° Les contrôleurs sanitaires des services du ministère de l'agriculture ;
6° Les fonctionnaires et les agents non titulaires de l'État compétents en matière sanitaire
figurant sur une liste établie par arrêté du ministre chargé de l'agriculture ;
7° Les vétérinaires, contrôleurs sanitaires et préposés sanitaires contractuels de l'État pour les
missions définies dans leur contrat.
30
Les docteurs vétérinaires agents titulaires, contractuels ou vacataires de l'État sont
donc des vétérinaires officiels et, par conséquent, des certificateurs. Les vétérinaires en poste
dans les Services Régionaux de l'Alimentation (SRAL) peuvent également intervenir en tant
que vétérinaire officiel de la DD(CS)PP, dès lors qu'ils sont placés, pour cette mission, sous
l'autorité du DD(CS)PP, après accord du Directeur Régional de l’Alimentation, de
l’Agriculture et de la Forêt (DRAAF). Notons que, dans les départements où la fonction de
Directeur Départemental est confiée à un Docteur vétérinaire, ce dernier est également
vétérinaire officiel et peut assurer la fonction de certificateur [26].
Notons également que, contrairement aux activités d’inspections (par exemple
contrôles de terrain d’identification animale ou de protection animale), l’acte de certification
sanitaire à l'échange et à l'exportation d'animaux vivants et de produits issus des filières
animales ne nécessite pas que le vétérinaire officiel soit assermenté. Le Code rural, qui
précise que seuls les agents assermentés sont habilités à effectuer des missions d’inspection et
à dresser des procès-verbaux, ne fait, en effet, aucune référence à l’assermentation dans ses
articles relatifs à l’acte de certification sanitaire. Néanmoins, les vétérinaires officiels des
DD(CS)PP exerçant des missions variées, ces derniers sont tous assermentés.
2.5.1.2. Vétérinaire certificateur
Dans sa version antérieure au 22 juillet 2011, le Code rural et de la pêche maritime,
par l’intermédiaire de son article L. 221-13, prévoyait que « les préfets [pouvaient] attribuer la
qualification de vétérinaire certificateur à des vétérinaires investis d'un mandat sanitaire dans
leurs départements respectifs. Cette qualification [habilitait], dans les limites de leur
circonscription de mandat sanitaire et sous le contrôle et l'autorité des préfets et des directeurs
départementaux des services vétérinaires [DD(CS)PP] concernés, les vétérinaires investis d'un
mandat sanitaire à établir et délivrer tous certificats et documents exigés en matière
d'exportation d'animaux vivants, tant en ce qui [concernait] l'application des prescriptions
communautaires que les exigences sanitaires formulées par les autorités compétentes des pays
de destination ». Ces vétérinaires certificateurs avaient la qualité de "vétérinaires officiels" au
sens de la réglementation communautaire en matière d'échanges et d'exportation d'animaux
vivants.
31
Aucun décret en Conseil d’État n’ayant jamais été pris pour préciser les conditions
d’application de l’article L. 221-13, la possibilité de recourir aux vétérinaires certificateurs
n’a jamais été mise en pratique.
Néanmoins, les dispositions prévues à l’article 221-13 du Code rural et de la pêche
maritime vont prochainement être mises en place. L'ordonnance n° 2011-863 du 22 juillet
2011 relative à la modernisation des missions des vétérinaires titulaires d'un mandat sanitaire
a en effet modifié le Code rural et de la pêche maritime de façon à permettre l’exécution de
missions de certification officielle par des vétérinaires dits « vétérinaires mandatés ».
Ces changements à venir et leurs conséquences en termes de responsabilité seront
présentés plus loin dans cette étude (Cf. I.7).
2.5.2. Devoirs du certificateur
Au regard de la réglementation communautaire, les certificateurs des États membres
ont différents devoirs auxquels ils ne peuvent déroger :
• être à jour des connaissances de la législation sanitaire des marchandises concernées
par l'expédition ;
• ne certifier que des faits dont ils ont connaissance et qu'ils peuvent vérifier (ils peuvent
s'appuyer sur des données attestées par une personne habilitée par l'Autorité
compétente et qui est sous leur contrôle) [3] [31] ;
• ne pas signer des certificats en blanc ou incomplets, ni signer des certificats
concernant des animaux ou des produits qu'ils n'ont pas inspectés ou qui ne sont plus
sous leur contrôle [31] ;
• s’assurer, avant de signer, de disposer du document complet et dûment rempli et, le
cas échéant, de toute annexe ou document justificatif de l’identité des marchandises,
de toute attestation nécessaire, de tout certificat ou attestation préalable et de tout
résultat de tests, analyses ou examens relatifs aux marchandises [3] ;
• rendre compte de son activité de certification au DD(CS)PP [3] ;
• ne pas faire l’objet d’un intérêt commercial direct dans les opérations commerciales
liées à l’échange ou à l’exportation de marchandises pour lesquelles il établit une
certification vétérinaire [3].
32
2.5.3. Compétences du certificateur
2.5.3.1. Compétences techniques
Les certificateurs possèdent les compétences générales de santé publique vétérinaire
acquises au cours de leur formation initiale. Ils doivent néanmoins régulièrement mettre à jour
leurs connaissances concernant les procédures de certification et la législation sanitaire des
marchandises pour lesquelles ils sont amenés à certifier.
Pour ce faire, ils disposent de stages de formation continue proposés par les autorités
nationales (ENSV, INFOMA) ainsi que de plusieurs bases de données (Galatée,
Exp@don,…) qui rassemblent l’ensemble des informations techniques et juridiques relatives
à la certification.
2.5.3.2. Compétence géographique
Les vétérinaires officiels ont compétence pour établir des certificats sanitaires
concernant des animaux et des produits issus des filières animales uniquement lorsque les
lieux de production de ces derniers sont localisés dans les limites du département de leur
DD(CS)PP de rattachement.
Néanmoins, l’alinéa 4 de l’article L 231-2 du Code rural et de la pêche maritime
précise que les vétérinaires officiels « peuvent recevoir du ministre chargé de l'agriculture une
compétence territoriale excédant les limites du département où ils sont affectés et qui peut
s'étendre à la totalité du territoire national ».
Concernant le cas des futurs vétérinaires mandatés, leurs compétences géographiques
seront présentées plus loin dans cette étude (Cf. I.7).
2.5.3.3. Variation des compétences selon les marchandises
Les vétérinaires officiels sont habilités à signer tout type de certificat sanitaire pour
l’échange ou l’exportation d’animaux vivants et de produits issus des filières animales. Les
vétérinaires mandatés ou certificateurs, quant à eux, ne sont habilités à signer que les
certificats sanitaires relatifs à l’échange ou à l’exportation d’animaux vivants.
33
3. Les étapes de la certification sanitaire à l’échange et à l’exportation
L’acte de certification suppose plusieurs étapes successives qui constituent la chaîne
de certification. Ce processus aboutit soit à la délivrance du certificat sanitaire, soit à un refus
de la part de la DD(CS)PP.
3.1. Réception de la demande
3.1.1. Préalable
Les opérateurs procédant à des échanges ou à des exportations d’animaux vivants ou
de produits issus des filières animales doivent effectuer une déclaration d’activité auprès de la
DD(CS)PP de leur département. En retour, cette dernière leur transmet une attestation
d’enregistrement.
3.1.2. Modalités de transmission de la demande
Les opérateurs avisent la DD(CS)PP de leur demande de certificat sanitaire par
courrier, courrier électronique, télécopies ou par téléphone. Dans un même temps, ils utilisent
les outils TRACES (échanges d’animaux vivants, de matériel génétique ou d’aliments pour
animaux) et EXP@DON (exportations) pour pré-remplir les certificats sanitaires. Ils y
complètent les mentions ayant trait à la nature, la composition, l’identité, la quantité, la
provenance, la destination, le moyen et les conditions de transport des marchandises [3].
Toute demande reçue fait l’objet d’un enregistrement informatique qu’elle aboutisse
ou non à la délivrance d’un certificat sanitaire.
3.1.3. Délais
La demande de certificat sanitaire doit être effectuée au minimum 48 heures (jours
ouvrés) avant le départ des marchandises.
Certaines annexes peuvent être transmises à la DD(CS)PP au-delà de ce délai. Par
exemple, dans le cas d’un échange d’animaux vivants, le certificat vétérinaire de bonne santé,
indispensable à l’établissement du certificat sanitaire, doit être réalisé dans les 24 heures
précédant le départ des animaux. Il ne peut donc en aucun cas être transmis à la DD(CS)PP à
plus de 24 heures du départ.
34
3.2. Étude de la recevabilité de la demande
Une fois la demande de certificat sanitaire réceptionnée et enregistrée, l’agent qui la
prend en charge procède à l’étude de la recevabilité de cette demande.
Une demande de certificat sanitaire sera déclarée non recevable si :
• les marchandises faisant l’objet de la demande n’appartiennent pas au champ de
compétence de la DD(CS)PP ;
• le pays destinataire ne fait pas l’objet d’une procédure de certification pour la
marchandise considérée ;
• les marchandises ne sont plus visibles.
Les demandes de certificats sanitaires jugées irrecevables aboutiront à un refus de
certification de la part de la DD(CS)PP.
3.3. Contrôle documentaire
Les demandes de certificats sanitaires jugées recevables font systématiquement l’objet
d’un contrôle documentaire.
Lors de ce contrôle, l’agent en charge de la demande va vérifier :
• le statut du couple pays destinataire/marchandise : le pays destinataire est-il ouvert à
l’importation de la marchandise considérée ? ;
• le modèle de certificat utilisé : l’opérateur a-t-il bien pré-rempli le modèle de certificat
correspondant à la marchandise et au pays destinataire considérés ? ;
• les versions linguistiques du certificat : le certificateur ne peut délivrer de certificat
que s’il comporte une version française [3] ;
• les informations contenues dans le certificat ;
• la présence de tout document, annexe, attestation ou résultat de test nécessaire à
l’établissement du certificat.
Les pièces à fournir par l’opérateur lors de la demande d’un certificat sanitaire varient
en fonction de la marchandise, du pays destinataire et des exigences sanitaires de ce dernier.
Par exemple, lors du départ d’un lot de bovins vivants à destination d’un pays officiellement
indemne d’IBR, tel que l’Allemagne, l’opérateur devra joindre à sa demande les résultats de
tests sérologiques prouvant que les animaux sont indemnes de la maladie.
35
3.4. Contrôle d’identité et physique
Le cadre réglementaire entourant la certification sanitaire prévoit la réalisation de
contrôles officiels et ce notamment au point de départ des marchandises. Ces contrôles sont
prévus par les Directives européennes 89/662 [28], 90/425 [29] et 92/65 [30]. Ils visent à
vérifier le respect des normes sanitaires ainsi que des règles d’identification et de transport.
3.4.1. Animaux vivants
Les animaux vivants destinés à être exportés ou échangés font l’objet d’une visite
sanitaire réalisée par un vétérinaire sanitaire dans les 24 heures précédant leur départ [38].
Comme le précise l’article 5.4.1 du Code sanitaire pour les animaux terrestres [57], cette
visite peut être réalisée au sein de l’exploitation d’origine des animaux ou dans un centre de
rassemblement agréé. Elle vise à contrôler l’identification des animaux, à vérifier l’absence de
signes cliniques ou de contact avec des animaux présentant une maladie infectieuse et à
s’assurer de l’aptitude au transport du lot.
En cas de visite favorable, le vétérinaire sanitaire délivre à l’opérateur un certificat
sanitaire de bonne santé sur lequel figurent les numéros d’identification de l’ensemble des
animaux du lot. Ce certificat est ensuite transmis à la DD(CS)PP afin de compléter le dossier
de demande de certificat sanitaire.
Si la visite s’avère défavorable pour un ou plusieurs animaux, ces derniers ne pourront
figurer sur le certificat sanitaire délivré pour le lot et ils seront exclus de l’échange ou de
l’exportation.
3.4.2. Autres marchandises
Les autres catégories de marchandises ne font pas systématiquement l’objet d’une
inspection physique avant l’établissement du certificat sanitaire. En effet, comme le précise le
Règlement CE n°882/2004, les États membres peuvent adapter la fréquence à laquelle les
contrôles officiels sont réalisés en fonction des risques sanitaires.
Ainsi, la certification sanitaire peut être réalisée sur la base des inspections antérieures
de l’établissement demandeur du certificat. Ces inspections, généralement conduites dans le
cadre de la programmation annuelle, permettent de vérifier que les marchandises produites par
l’établissement sont conformes aux exigences sanitaires communautaires.
36
Lorsque les marchandises font l’objet d’une inspection physique avant la délivrance
du certificat sanitaire, les agents de la DD(CS)PP vérifient [26] :
• la nature, l'identité et la quantité des marchandises exportées ainsi que leur
concordance avec les mentions portées sur la demande de certificat (estampille, n° de
lot, …) ;
• l’exactitude des numéros d’agréments et concordance avec les numéros indiqués sur le
certificat ;
• les conditions de stockage (notamment la température) ;
• l'intégrité physique des emballages et conditionnements.
3.5. Préparation du certificat
Lorsque les marchandises remplissent l’ensemble des conditions nécessaires à
l’établissement du certificat sanitaire, l’agent en charge de la demande procède à la
préparation du certificat.
Le certificat pré-rempli par l’opérateur est numéroté et complété avec les informations
relatives au statut sanitaire des marchandises. Il est ensuite produit en deux exemplaires, l’un
en français, l’autre rédigé dans la langue officielle du pays destinataire, sur lesquels est
apposé le cachet officiel.
Pour finir, on joint au certificat sanitaire les éventuelles attestations complémentaires
et documents annexes avant de le soumettre à la signature du vétérinaire officiel.
3.6. Signature du certificat
Comme le stipule l’Arrêté du 25 avril 2000, le vétérinaire officiel ne procède pas à la
signature du certificat sanitaire sans s’assurer de disposer « du document complet et dûment
rempli et, le cas échéant [3] :
• de toute annexe ou document justificatif de l’identité des marchandises ;
• de toute attestation de la personne responsable de la production ou de l’expédition des
marchandises ;
• de tout certificat ou attestation préalable ;
• des résultats de tests, analyses ou examens ;
• des résultats d’enquêtes ou programmes de surveillance ».
37
Une fois ces vérifications faites, le certificateur appose son cachet personnel sur les
deux versions du certificat et en signe chaque page. Il signe également l’ensemble des
attestations complémentaires et des documents annexes joints au certificat sanitaire [3].
Le certificat sanitaire est ensuite remis à l’opérateur. Une copie des certificats délivrés
ainsi que des attestations complémentaires et des documents annexes est conservée pendant
une période minimale de cinq ans [3].
Afin de limiter les risques de faux et de faciliter les contrôles, les signatures des
différents certificateurs sont enregistrées au niveau central.
4. Bases de la certification
Le Code sanitaire pour les animaux terrestres stipule que tout pays procédant à des
exportations d’animaux vivants ou de produits issus des filières animales devrait au préalable
s’assurer que ces derniers respectent les conditions exigées par le pays importateur et ne
présentent pas de caractéristiques les rendant impropres à la consommation humaine [57].
Ce principe se retrouve également au sein des textes européens. Ainsi, le Livre Blanc
sur la sécurité alimentaire publié par la Commission en janvier 2000 [14] précise que « les
consommateurs du monde entier sont en droit d'attendre que les produits exportés de la
Communauté respectent les mêmes niveaux élevés [de sécurité] que ceux qui s'appliquent à
l'intérieur de la Communauté ». De même, le considérant 1 du Règlement CE n°178/2002
rappelle que « la libre circulation de denrées alimentaires sûres et saines constitue un aspect
essentiel du marché intérieur et contribue de façon notable à la santé et au bien-être des
citoyens, ainsi qu'à leurs intérêts économiques et sociaux » [60].
L’Autorité compétente du pays de départ atteste du respect de ces exigences par
l’intermédiaire des certificats sanitaires accompagnant les produits. Ces certificats ne peuvent
cependant être établis sans l’existence de bases solides permettant au certificateur de prouver
ce qu’il atteste.
Les différentes bases utilisées par le vétérinaire officiel pour l’établissement des
certificats sanitaires pour l’échange ou l’exportation sont détaillées ci-après.
38
4.1. Traçabilité et identification
4.1.1. Traçabilité
La notion de traçabilité agro-alimentaire était inconnue de la majorité des
consommateurs avant la crise de l’Encéphalopathie Spongiforme Bovine de 1996. L’article 3
du Règlement CE n°178/2002 la définit comme étant la « capacité de retracer, à travers toutes
les étapes de la production, de la transformation et de la distribution, le cheminement d’une
denrée alimentaire, d’un aliment pour animaux, d’un animal producteur de denrées
alimentaires ou d’une substance destinée à être incorporée ou susceptible d’être incorporée
dans une denrée alimentaire ».
Le développement de la réglementation relative à la traçabilité s’est intensifié à partir
des années 1990 avec la multiplication des crises alimentaires et des polémiques telles que
celle entourant les Organismes Génétiquement Modifiés (OGM). Ce développement, d’abord
basé sur une approche sectorielle [4], s’est ensuite généralisé à toutes les filières et tous les
opérateurs de l’amont à l’aval (tableau 1).
Tableau 1 : Chronologie des principaux textes réglementaires instaurant la traçabilité
dans les années 1990/2000 [63]
RÉFERENCE OBJET PRINCIPALES CARACTÉRISTIQUES
Décret n°97-298 du 27 mars 1997
modifié, intégré dans le code de la
Consommation articles R112-1 à
R 112-3 (JORF du 3 Avril 1997)
Évolution des règles
d’étiquetage des produits
alimentaires
Obligation d’inscrire le numéro de
lot sur l’étiquetage des denrées
préemballées
Règlement CE n°820/97 du 21
avril 1997 (JOCE du 7 mai 1997)
Système d’identification et
d’enregistrement des bovins et
étiquetage de la viande bovine
Harmonisation des règles
d’identification des bovins et lignes
directrices pour l’étiquetage des
produits
Arrêté du 19 octobre 1998 (JORF
du 21 octobre 1998)
Extension de l’accord
interprofessionnel sur
l’étiquetage des viandes
bovines
Obligation pour la viande bovine
française d’étiqueter les éléments
d’origine (pays de naissance, élevage
et abattage) + le type racial + la
catégorie (jeune bovin, vache,
taureau)
39
RÉFERENCE OBJET PRINCIPALES CARACTÉRISTIQUES
Loi n°99-574 du 9 juillet 1999
(JORF du 10 juillet 1999) Loi d’Orientation Agricole
Mise en œuvre d’un comité de
biovigilance s’appuyant sur la
traçabilité des OGM
Parution d’un décret fixant les
denrées alimentaires soumises à
traçabilité
Règlement CE n°1760/2000 du 17
juillet 2000 (JOCE du 11 aout
2000)
Identification et
enregistrement des bovins et
étiquetage de la viande bovine
et de produits à base de viande
bovine
Mise en place de l’étiquetage
obligatoire de l’origine de la viande
bovine
Directive CE n°95/2001 du 3
décembre 2001 (JOCE du 15
janvier 2002)
Sécurité générale des produits
(alimentaires et non
alimentaires)
Obligation d’information sur les
produits
Obligation de pouvoir procéder à des
retraits de produits
Règlement CE n°178/2002 du 28
janvier 2002 (JOCE du 1er février
2002)
Principes généraux et
prescriptions générales de la
législation alimentaire
Mise en place de l’obligation
générale de traçabilité pour tous les
opérateurs
Règlement CE n°1830/2003 du 22
juillet 2003 (JOCE du 18 octobre
2003)
Traçabilité, étiquetage des
OGM et la traçabilité des
produits destinés à
l'alimentation humaine ou
animale produits à partir
d'OGM
Obligations de transmission
d’information entre les opérateurs.
Etiquetage si un ingrédient est
identifié comme issu d’OGM
Règlement CE n°1935/2004
(JOCE du 13 novembre 2004)
Matériaux et objets en contact
avec les denrées alimentaires
Obligation de traçabilité pour les
emballages alimentaires
Arrêté du 8 juin 2006 (JORF du 8
aout 2006)
Agrément des établissements
mettant sur le marché des
produits d’origine animale ou
des produits d’origine animale
Mise en place du plan de maîtrise
sanitaire, élément constitutif du
dossier d’agrément dans lequel la
traçabilité constitue un des 3
chapitres
40
Érigée en principe fondamental de la sécurité sanitaire des aliments par le Livre Blanc
(chapitre 2, point 10), la traçabilité est aujourd’hui devenue l’un des composants majeurs du
contrôle sanitaire des animaux vivants et des produits issus des filières animales. Elle est
indispensable à la gestion d’éventuelles épizooties ou de crises sanitaires relatives à des
denrées alimentaires d’origine animale et permet au certificateur de connaître le cheminement
exact des produits pour lesquels il délivre un certificat [14] [38].
Comme le précise sa définition, elle est aujourd’hui présente à tous les niveaux des
filières avec pour vocation de garantir un suivi de la « fourche à la fourchette ». On la
retrouve ainsi aussi bien en élevage (identification des animaux) qu’aux étapes de
transformation et de distribution (étiquetage des produits).
Le Règlement CE n°178/2002, impose d’ailleurs aux entreprises du secteur
agroalimentaire une obligation générale de traçabilité des denrées alimentaires à tous les
stades de la chaîne de production et de commercialisation. Celles-ci sont ainsi tenues de
conserver pendant cinq ans les informations relatives aux denrées et substances entrant dans
la composition des produits et à l’identification des fournisseurs et des clients. Ces
informations seront mises à disposition des autorités compétentes sur demande [42].
Il est à noter que, quel que soit le niveau de la filière concerné, la traçabilité repose
toujours sur quatre principes : identifier, gérer les liens, enregistrer et communiquer. Ainsi, la
traçabilité implique l’existence d’une identification unique des matières premières, produits et
lots à chaque niveau de la filière afin de pouvoir établir à tout moment le lien avec l’entité de
départ [61].
4.1.2. Identification des animaux
L’identification animale est un outil essentiel pour le certificateur. Elle intervient non
seulement dans la délivrance des certificats sanitaires relatifs aux échanges ou à l’exportation
d’animaux vivants, mais aussi dans la délivrance de certificats pour l’exportation de produits
issus des filières animales.
En effet, l’identification des animaux est l’un des principes de base de la traçabilité
agroalimentaire. Elle permet d’une part d’assurer la traçabilité des produits alimentaires
d’origine animale à chaque étape de la filière, élevage y compris, mais aussi d’assurer une
traçabilité sanitaire des animaux. Cette dernière constitue un outil essentiel dans la gestion de
la santé animale et dans la mise en place des actions de lutte contre les maladies contagieuses
les affectant (zoonoses notamment) [54].
41
L’identification des animaux de rente s’est développée en France à partir des années
1960. A l’origine, elle concernait uniquement le cheptel bovin et s’est progressivement
étendue aux autres filières de production animale. L’identification des animaux de rente est
aujourd’hui à la charge des Établissements Départementaux de l’Élevage (EDE).
Les procédés d’identification sont actuellement, dans la mesure du possible,
caractérisés par l’attribution d’un numéro exclusif à chaque animal. A défaut, lorsqu’une
identification individuelle n’est pas réalisable, il est possible d’attribuer aux animaux un
numéro de cheptel permettant d’assurer une traçabilité correcte. Il existe donc des variations
selon l’espèce considérée (voir détail dans le tableau 2 ci-dessous). L’identification peut, pour
certaines espèces, être complétée par une notification des mouvements des animaux auprès
d’une base de données [36].
Tableau 2 : Modalités d'identification des animaux de rente par espèce
ESPECE TYPE D’IDENTIFICATION MODE D’IDENTIFICATION RÉFÉRENCES
RÉGLEMENTAIRES
Bovins
*Numéro individuel
comportant 10 chiffres
précédés du code pays
*Notification des
informations dans la base
BDNI
*Apposition aux deux oreilles d’une
boucle agréée de couleur saumon au
plus tard 20 jours après la naissance
et avant toute sortie de l’exploitation
*Passeport Bovin délivré par l’EDE
*Article R653-14 à R653-
28 du Code rural et de la
pêche maritime
*Arrêté du 9 mai 2006
(JORF du 14 mai 2006)
Équidés
Numéro S.I.R.E
individuel + Numéro de
transpondeur électronique
à 15 chiffres
*Document d’identification
(comprenant le signalement ou la
description des marques naturelles)
*Transpondeur électronique implanté
dans le tiers supérieur gauche du
ligament nucal
*Arrêté du 30 avril 2002
(JORF du 4 mai 2002)
*Arrêté du 21 mai 2004
(JORF du 13 juin 2004)
42
ESPECE TYPE D’IDENTIFICATION MODE D’IDENTIFICATION RÉFÉRENCES
RÉGLEMENTAIRES
Ovins et Caprins
*Numéro individuel
comportant 11 chiffres
précédés du code pays
*Identification
électronique obligatoire
avant l’âge de 7 jours
*Depuis le 1er juillet 2010, une
boucle auriculaire électronique posée
à l’oreille gauche avant 7 jours
(possibilité de bague pour les
caprins) et une boucle auriculaire
conventionnelle posée à l’oreille
droite avant 6 mois ou avant le départ
de l’exploitation
*Les animaux nés avant le 1er juillet
2010 devront être identifiés
électroniquement au plus tard le 1er
juillet 2013
*Règlement CE n°21/2004
(JOCE du 9 janvier 2004)
*Articles R653-29 à R653-
38 du Code rural et de la
pêche maritime
Porcs
charcutiers
*Numéro collectif
correspondant à un site
d’élevage dans une
exploitation (indicatif de
marquage à 7 caractères)
*Identification obligatoire
avant tout départ du site
de naissance
*Notification des
mouvements dans la base
BDPorc
*Sortie vers un autre site d’élevage :
apposition de l’indicatif de marquage
du site de naissance à l’oreille
(boucle ronde jaune ou tatouage)
*Sortie vers l’abattoir : tatouage
derrière l’épaule (frappe) de
l’indicatif de marquage du dernier
site d’élevage au minimum 3
semaines avant le départ
*Arrêté du 24 novembre
2005 (JORF du 29
novembre 2005)
*Arrêté du 17 juillet 2009
(JORF du 25 juillet 2009)
*Arrêté du 20 octobre 2010
modifiant l’Arrêté du 24
novembre 2005 (JORF du
24 Octobre 2010)
43
ESPECE TYPE D’IDENTIFICATION MODE D’IDENTIFICATION RÉFÉRENCES
RÉGLEMENTAIRES
Porcs
reproducteurs
*Numéro individuel (13
caractères) correspondant
à l’indicatif de marquage
du site de naissance suivit
d’un numéro d’ordre
unique à 5 chiffres
*Notification des
mouvements dans la base
BDPorc
*Tatouage à l’encre foncée à l’oreille
réalisé par le détenteur avant le
départ du site de naissance
*Arrêté du 24 novembre
2005 (JORF du 29
novembre 2005)
*Arrêté du 17 juillet 2009
(JORF du 25 juillet 2009)
*Arrêté du 20 octobre 2010
modifiant l’Arrêté du 24
novembre 2005 (JORF du
24 octobre 2010)
4.2. Statut sanitaire
4.2.1. Définition
Le statut sanitaire rend compte de la situation d'un pays ou d'une zone géographique à
l'égard d'une maladie animale donnée. Il représente le niveau sanitaire d’un pays ou une zone
donnée par rapport à cette maladie.
Au niveau international, c’est l’OIE qui a la responsabilité d'établir la liste des pays
ou des zones officiellement reconnus indemnes de certaines maladies animales. Un pays qui
souhaite obtenir la reconnaissance d'un statut doit adresser sa demande à l'OIE. Après
soumission de la demande, une procédure démocratique et clairement formalisée permet,
lorsque toutes les conditions sont réunies, d’aboutir à la reconnaissance officielle du statut
indemne du pays demandeur. Les pays membres de l'OIE doivent alors prendre en compte
cette reconnaissance pour décider des mesures sanitaires qu'ils appliquent à leurs
importations. Le maintien d'un statut indemne officiellement reconnu par l'OIE est
conditionné par le respect constant des normes de l'OIE et par la déclaration de la part du pays
concerné de tout événement significatif susceptible de modifier son statut. En cas de non-
respect de ces obligations, l'OIE peut révoquer le statut accordé [51].
44
Au niveau européen, les conditions à remplir par les États membres (ou par une partie
d’État membre) pour être déclarés officiellement indemnes d’une maladie animale donnée
sont énoncées par des règlements, des directives ou des décisions. Par exemple, la directive
64/432/CE énonce les conditions à remplir pour qu’un État membre ou qu’une partie d’un
État membre puisse être déclaré officiellement indemne de tuberculose bovine. Cette
démarche permet une uniformisation des critères de définition du statut indemne pour une
maladie donnée. Ainsi, une zone géographique déclarée officiellement indemne de brucellose
en France remplira les mêmes conditions qu’une zone géographique déclarée officiellement
indemne de brucellose en Allemagne. Les listes des États membres et régions d’États
membres déclarés indemnes d’une maladie donnée sont établies par la Commission
Européenne et publiées au JOCE. Le maintien du statut officiellement indemne est, à
nouveau, soumis au respect constant des normes établies par la Communauté Européenne
[38].
4.2.2. Intérêt
Le statut sanitaire est l’un des outils de la lutte contre la contamination de pays à pays
des maladies animales. Il va, selon les cas, entraîner un allègement ou un alourdissement des
contraintes aux échanges et aux exportations (voir tableau 3 ci-dessous). Il va aussi permettre
au certificateur d’attester que les marchandises pour lesquelles il délivre un certificat sont
indemnes de certaines maladies animales puisque leur pays d’origine en est officiellement
indemne.
Tableau 3 : Variation des garanties sanitaires exigées en fonction des statuts sanitaires
des pays concernés par l'échange ou l'exportation
TYPE DE MOUVEMENT IMPACT SUR LES GARANTIES
SANITAIRES EXIGÉES
Mouvement entre pays avec un statut sanitaire
équivalent
Garanties sanitaires simplifiées par la
reconnaissance du statut sanitaire
Mouvement d’un pays avec un statut sanitaire
supérieur vers un pays avec statut sanitaire
inférieur
Garanties sanitaires simplifiées par la
reconnaissance du statut sanitaire
Mouvement d’un pays avec un statut sanitaire
inférieur vers un pays avec statut sanitaire
supérieur
Garanties sanitaires renforcées
� garanties supplémentaires à certifier par le
pays d’origine
45
La reconnaissance, par la Communauté Européenne ou par l’OIE, du statut
officiellement indemne de la France vis-à-vis de plusieurs maladies animales constitue l’une
des bases essentielles de la rédaction des certificats sanitaires. Le certificateur peut par
exemple attester du statut officiellement indemne de tuberculose bovine de la France sur la
base de la Décision 2003/467/CE de la Commission du 23 juin 2003 établissant le statut
d'officiellement indemnes de tuberculose, de brucellose et de leucose bovine enzootique des
troupeaux bovins de certains États membres et régions d'États membres.
La France est à ce jour reconnue officiellement indemne de tuberculose, de brucellose,
de leucose enzootique bovines et de la maladie d'Aujezsky. Soixante-quatre départements
français sont également reconnus indemnes de brucellose ovine.
Outre le statut sanitaire national, le certificateur se base également sur les statuts
sanitaires des animaux pour lesquels il émet des certificats et sur les statuts de leurs
exploitations de provenance.
4.2.3. Statut sanitaire des cheptels français
L’attribution d’une qualification sanitaire officielle aux élevages reconnus indemnes
d’une maladie animale donnée leur permet de justifier de leur niveau de sécurité sanitaire lors
des échanges commerciaux d’animaux ou de produits d’origine animale.
Les qualifications sanitaires officielles (voir modalités d’évaluation tableau 4) peuvent
être obtenues à l’issue des opérations de prophylaxie collectives, obligatoires ou encouragées,
ou par l’intermédiaire de Contrôles Sanitaires Officiels (CSO) qui s’apparentent à des
prophylaxies facultatives et individuelles. Cette qualification permet la délivrance aux
éleveurs des attestations sanitaires, telles que l’Attestation Sanitaire à Délivrance Anticipée
(ASDA) pour les bovins, indispensables au déplacement et à la commercialisation des
animaux pour l’élevage [36]. Ces attestations doivent être remises à la DD(CS)PP par
l’éleveur lorsque ce dernier effectue une demande de certificat sanitaire pour échanger ou
exporter ses animaux. Les CSO s’adressent notamment aux éleveurs qui souhaitent obtenir à
titre individuel l’assainissement et la qualification de leur élevage ou une certification
sanitaire pour la vente de certains animaux.
L'Association pour la Certification de la Santé Animale en élevage (ACERSA)
concourt également à l’établissement du statut sanitaire des cheptels français. Elle apprécie et
certifie le statut d’élevages demandeurs vis-à-vis de maladies particulières. Lorsque ces
46
derniers apparaissent conformes au cahier des charges fixé pour la maladie considérée ils
obtiennent « l’appellation » (et non pas la qualification) d’élevage indemne. Le certificateur
peut alors se baser sur les constatations de l’ACERSA pour attester officiellement de
l’appellation indemne des élevages lors de la rédaction des certificats [36]. Cette démarche
permet de répondre aux exigences sanitaires de certains pays destinataires qui sont relatives à
des maladies non réglementées, telles que l’IBR, ne faisant pas l’objet de programmes de lutte
nationaux.
Tableau 4 : Modalités d'évaluation du statut sanitaire des cheptels français
MÉTHODE MODALITÉS CONSÉQUENCE MALADIES CONCERNÉES
Prophylaxies
obligatoires
*Collectives
*Obligatoires
*Dirigées par l’État
Qualification sanitaire
officielle
Bovins : tuberculose, brucellose
et leucose bovine enzootique
Ovins et caprins : brucellose
Porcins : maladie d’Aujeszky et
peste porcine classique
Volailles : Salmonellose aviaire
chez Gallus gallus et Meleagris
gallopavo
Prophylaxies
encouragées
*A l’origine facultatives
mais peuvent devenir
obligatoires
*Maîtres d’œuvres
autres que l’État
(Groupements de
défense sanitaire par
exemple)
*Encouragées par l’État
qui peut les agréer
Qualification sanitaire
officielle
*Arthrite encéphalite caprine à
virus
*Hypodermose bovine
*Rhinotrachéite infectieuse
bovine
Contrôles
Sanitaires
Officiels
*S’apparentent à des
prophylaxies
individuelles
facultatives
*Réalisés à la demande
des exploitants
*Dirigés par l’État
Qualification sanitaire
officielle
*Maladies réputées contagieuses
des abeilles
*Tremblante ovine et caprine
*Arthrite encéphalite caprine à
virus
* …
47
MÉTHODE MODALITÉS CONSÉQUENCE MALADIES CONCERNÉES
Démarche de
certification
sanitaire
Réalisée par l’ACERSA
à la demande des
éleveurs
Appellation sanitaire
*Rhinotrachéite infectieuse
bovine (IBR)
*Hypodermose dans l’espèce
bovine
*Visna-maedi dans l’espèce
ovine.
Les maladies animales concernées par les procédures de qualification sont nombreuses
(tableau 4). Les informations relatives au statut sanitaire de chaque cheptel vis-à-vis de ces
maladies sont tenues à disposition du certificateur par l’intermédiaire du Système
d’Information de la Direction Générale de l’Alimentation (SIGAL).
4.3. Contrôle documentaire et inspection physique du lot
La procédure de certification sanitaire comprend les étapes de contrôle documentaire
et d’inspection physique des marchandises (Cf. I.3.3 et I.3.4). Ces contrôles, prévus par les
Directives européennes 89/662 [28], 90/425 [29] et 92/65 [30], visent à vérifier le respect des
normes sanitaires ainsi que des règles d’identification et de transport. Ils permettent au
certificateur d’attester des informations contenues dans les certificats sanitaires.
5. Les outils d’aide à la certification sanitaire à l’échange et à l’exportation
Pour la France, les enjeux économiques de la certification sanitaire sont considérables.
Pour la seule année 2009, le pays a réalisé des échanges d’une valeur totale de 1,3 milliards
d’euros. Cette même année, les exportations agroalimentaires françaises ont atteint des
montants de 45 à 50 milliards d’euros [38].
L’importance des capitaux mis en jeu, associée aux risques sanitaires potentiellement
liés aux échanges et aux exportations d’animaux et de produits issus des filières animales,
laisse entrevoir l’ampleur de la responsabilité placée entre les mains des certificateurs
français. Ces derniers ont néanmoins à leur disposition des outils d’aide à la certification
sanitaire, aussi bien à l’échange qu’à l’exportation, qui leur donnent accès à l’ensemble des
informations nécessaires au bon déroulement de leurs missions.
48
5.1. TRACES
5.1.1. Présentation
Le système TRACES (TRAde Control and Expert System) est un dispositif
communautaire visant « à améliorer la qualité, l’exactitude et la mise à disposition en temps
opportun des données sur les animaux vivants, les denrées alimentaires d’origine animale et
les aliments pour animaux. Il assure la traçabilité d’un État membre à l’autre » [15].
Ce dispositif est accessible directement via le site internet
https://webgate.ec.europa.eu/sanco/traces/.
Mis en place en 2004, il est utilisé dans le cadre des échanges d’animaux vivants, de
produits animaux (semences, ovules et embryons) et d’aliments pour animaux. Il remplit les
fonctions d’élaboration des certificats, d’enregistrement de ces certificats, et de notification de
mouvement aux pays destinataires. En 2009, environ 101 000 certificats sanitaires ont été
émis via TRACES par les services français (figure 1) et environ 33 500 certificats sanitaires
ont été émis par les autres États membres à destination de la France [38].
Figure 1: Nombre de certificats sanitaires émis par la France en 2009 à destination d’un
autre État membre via TRACES par espèce [38]
49
Les objectifs du dispositif TRACES sont de :
• constituer un outil d’aide à la décision et au contrôle en matière de mouvements
intracommunautaires ;
• permettre le développement de la communication et de la coopération entre les
autorités vétérinaires des différents États membres ;
• améliorer la protection sanitaire de la Communauté européenne ;
• garantir le respect du bien-être animal lors du transport.
5.1.2. Domaines d’utilisation
Le dispositif TRACES intervient dans le cadre de la certification sanitaire pour
l’échange d’animaux vivants, de produits animaux (semences, ovules et embryons) et
d’aliments pour animaux. Il est aujourd’hui utilisé par les vingt-sept États membres de
l’Union Européenne ainsi que par quelques pays tiers. TRACES répond à trois fonctions :
élaboration des certificats sanitaires, enregistrement de ces certificats et notification des
mouvements.
5.1.2.1. Élaboration des certificats sanitaires
Le dispositif TRACES permet l’élaboration des certificats sanitaires pour les échanges
d’animaux vivants, de produits animaux et d’aliments pour animaux. Pour se faire, il est
accessible à la fois aux autorités compétentes et aux opérateurs.
Les opérateurs bénéficient d’un accès limité au site qui leur permet de pré-remplir la
première partie des certificats sanitaires dans laquelle doivent figurer diverses informations
relatives à la description du lot. Ils renseignent ainsi les rubriques relatives à l’expéditeur et au
destinataire, au lieu d’origine et au lieu de destination, au transporteur et aux produits et à leur
identification. La responsabilité de l’opérateur est donc directement engagée par
l’intermédiaire des informations qu’il communique.
Le certificateur et les autres personnes habilitées par l’autorité compétente accèdent
également au dispositif TRACES afin de finaliser la préparation des certificats sanitaires. Ils y
apportent les informations nécessaires à la complétude de la seconde partie du certificat
sanitaire. Cette partie correspond à la certification sanitaire à proprement parler et son contenu
peut donc varier en fonction des marchandises et du pays de destination considérés. Elle
contient des rubriques relatives aux statuts sanitaires des animaux, aux garanties
50
complémentaires exigées par certains États membres (analyses, quarantaine, vaccins,
désinsectisation…), au respect des règles relatives au bien-être animal et au respect des dates
et délais requis par la procédure.
Une fois le certificat complété, il peut être imprimé à partir de TRACES pour être
soumis à signature.
5.1.2.2. Enregistrement des certificats sanitaires
Le système TRACES assure également une fonction d’enregistrement des certificats.
Il constitue une base de données offrant aux opérateurs et aux certificateurs la possibilité
d’accéder à l’ensemble des modèles de certificats sanitaires utilisés dans les échanges
d’animaux vivants, de produits d’origine animale et d’aliments pour animaux. Il permet
également l’enregistrement et la conservation des certificats sanitaires délivrés.
5.1.2.3. Notification des mouvements
Dès sa mise en place, le dispositif TRACES a intégré les fonctionnalités du système
« ANIMO » (Animal-Movement) préexistant [22]. Ce dernier facilite les échanges
d'informations entre les autorités compétentes de la région d’émission d’un certificat sanitaire
accompagnant les animaux et les produits d'origine animale, et les autorités compétentes de
l'État membre de destination.
TRACES permet ainsi aux autorités compétentes des différents États membres
d’aviser leurs collègues des pays de destination des marchandises de l’arrivée des lots. En
effet, dès qu'un utilisateur enregistre des données dans la base, un message est envoyé
instantanément à l’unité vétérinaire locale (UVL), DD(CS)PP en France, concernée.
Une fois informée de l’arrivée des marchandises, l’UVL de destination peut décider de
réaliser un contrôle du lot. Dans ce cas, le résultat de cette inspection sera transmis aux
autorités compétentes du pays de départ par l’intermédiaire de TRACES.
5.1.3. Évolutions futures
Le dispositif TRACES n’est pas figé et diverses évolutions sont actuellement à
l’étude. Au niveau national, il est ainsi prévu de mettre en place des transferts de données
entre TRACES et les bases de données rassemblant les informations relatives à
l’identification des animaux de rente telles que la Base de Données Nationale de
51
l’Identification (BDNI) ou la base de donnée BDPorc. Il est également envisagé de permettre
le transfert des données enregistrées dans SIGAL en direction de TRACES [38].
Un autre objectif futur est le développement de la certification électronique qui
permettrait de s'affranchir des certificats papiers. Un tel dispositif faciliterait les échanges au
sein de l'UE et les importations et exportations avec les pays tiers qui utilisent TRACES [32].
5.2. EXP@DON
5.2.1. Présentation
Créé en 2000, EXP@DON est un service en ligne qui permet la recherche des
conditions sanitaires et phytosanitaires d'exportation vers les pays tiers d’animaux, de produits
issus des filières animales, de végétaux et de produits d’origine végétale ainsi que l’édition
des certificats sanitaires. Depuis 2009, l’application EXP@DON est dotée d’une extension
«échanges intracommunautaires» permettant d’aider les DD(CS)PP à valider la seconde partie
des certificats TRACES pour les animaux de rente. Le système EXP@DON constitue donc
une importante base de données rassemblant de nombreux modèles de certificats sanitaires
aussi bien pour l’exportation que pour les échanges intracommunautaires.
L’application EXP@DON est gérée par FranceAgriMer et est accessible en ligne via
le site internet https://www.teleprocedures.office-elevage.fr/Expadon/Presentation/Login/
Login.aspx?ReturnUrl=%2fexpadon%2fpresentation%2faccueil.aspx%2f.
En octobre 2010, l’application EXP@DON comptait 5000 inscrits (professionnels et
administrations confondus) et, entre octobre 2009 et octobre 2010, le site a totalisé 95 000
connexions et 30 000 télétransmissions de certificats [46].
5.2.2. Domaines d’utilisation
Le service EXP@DON a été élaboré à l’intention de plusieurs catégories d’utilisateurs
[33] :
• les opérateurs concernés par l'exportation d’animaux, de produits animaux, de
végétaux et de produits végétaux et par les échanges intracommunautaires
d’animaux,
• les vétérinaires officiels,
• les DD(CS)PP et services régionaux de l’alimentation (SRAL) au sein des directions
régionales de l’alimentation, de l’agriculture et de la forêt (DRAAF).
52
EXP@DON rassemble à la fois des fonctionnalités relatives aux exportations vers les
Pays Tiers et aux échanges intracommunautaires d’animaux vivants.
5.2.2.1. Exportations vers les Pays Tiers
Dans le domaine des exportations, EXP@DON intervient aussi bien dans le secteur
animal que dans le secteur végétal.
Dans le secteur animal, l’application permet à l’ensemble des utilisateurs cités ci-
dessus de rechercher en ligne les différents modèles de certificats sanitaires exigés par les
pays tiers importateurs et de savoir si ces derniers imposent des embargos et/ou des
restrictions particulières pour des motifs d'ordre sanitaire. La plupart des modèles de
certificats accessibles sur EXP@DON sont pré-remplissables en ligne. Les opérateurs peuvent
ainsi compléter les parties du certificat qui sont à leur charge puis adresser les certificats pré-
remplis à la DD(CS)PP de leur département par l’intermédiaire d’EXP@DON. Les
certificateurs peuvent ensuite finir de compléter les certificats en ligne avant de les imprimer
et de les signer.
Concernant le secteur végétal, l’application permet actuellement d’accéder à des fiches
techniques et/ou des modèles de certificats phytosanitaires fournissant les informations
nécessaires au respect des exigences des pays tiers. Il est à noter que l’outil EXP@DON
constitue une aide à l’exportation qui ne peut en aucun cas se substituer aux réglementations
phytosanitaires officielles des pays tiers.
5.2.2.2. Échanges intracommunautaires d'animaux
Concernant les échanges intracommunautaires d'animaux, EXP@DON permet l’accès
à différents modèles de certificats sanitaires apportant ainsi une aide à la certification. Ces
modèles permettent aux opérateurs et aux certificateurs de répondre aux exigences
intracommunautaires d’échanges d’animaux vivants et/ou aux restrictions particulières pour
des motifs d’ordre sanitaire. Les modèles de certificats sanitaires présentés ne sont pas
remplissables en ligne et la certification proprement dite continue à devoir être réalisée à
partir de l'application TRACES.
EXP@DON constitue un outil d'aide à la certification qui ne remplace pas la
connaissance de la réglementation en vigueur et ce aussi bien pour les opérateurs que pour les
certificateurs.
53
5.2.2.3. Modalités de recherche des certificats
Pour effectuer une recherche de certificat dans l’application EXP@DON les
utilisateurs doivent renseigner différents critères : échange ou exportation, pays destinataire,
produit considéré.
Pour simplifier les recherches, des raccourcis utilisant des codes produits, pays ou
certificats sont possibles. Les listes de ces codes sont disponibles sur le site EXP@DON aussi
bien pour les échanges intracommunautaires que pour les exportations à destination de pays
tiers.
Figure 2 : Exemple de recherche de modèle de certificat sanitaire pour une exportation de volailles à destination du Burkina Faso
54
5.2.3. Les différents types de certificats
Les modèles de certificats rassemblés dans l’application EXP@DON peuvent être de
quatre types différents: officiels négociés, officiels non négociés, génériques et soumis « à
titre de renseignement » [26]. Quel que soit le type de modèle considéré, il est susceptible
d’être accompagné d’une fiche technique rassemblant les éléments d’interprétation
nécessaires à la bonne utilisation du certificat.
5.2.3.1. Certificat officiel négocié
Les certificats officiels négociés sont des documents validés par un accord entre
l'administration française et les autorités du pays tiers importateur ; plus rarement entre la
Commission européenne et les autorités du pays tiers importateur. Ils sont signalés dans
EXP@DON par un logotype vert et portent une Marianne ou un symbole européen.
Ce type de certificat ne peut en aucun cas faire l'objet de modification de la part du
certificateur, ni sur le fond ni sur la forme, à l'exception de celles explicitement prévues dans
le document lui-même, comme c’est le cas par exemple pour les mentions inutiles devant être
rayées.
Lorsqu’un certificat de ce type existe pour un « couple » marchandise/pays
destinataire donné, l’opérateur ne peut utiliser un autre modèle de certificat.
5.2.3.2. Certificat officiel non négocié
Les certificats officiels non négociés ont été obtenus auprès des autorités du pays tiers
importateur, mais n'ont pas fait l'objet d'une validation par un accord avec l'administration
française. Ils sont signalés dans EXP@DON par un logotype violet et portent une Marianne.
Ce type de certificat peut faire l'objet de modifications de la part du certificateur, sur le
fond ou sur la forme, si l'opérateur en fait la demande expresse accompagnée d'une décharge
de responsabilité. Cette dernière atteste que l’opérateur a conscience que les modifications
apportées au certificat à sa demande peuvent entraîner son refus par les autorités du pays
destinataire.
Lorsqu’un certificat de ce type existe pour un « couple » marchandise/pays
destinataire donné, les opérateurs peuvent choisir d’utiliser un autre modèle de certificat, mais
ils doivent fournir à la DD(CS)PP une décharge de responsabilité.
55
5.2.3.3. Certificats « à titre de renseignement »
Les certificats dits « à titre de renseignement » n'ont aucune validité officielle. Ils sont
le plus souvent issus de la pratique des opérateurs et ne figurent pas tous sur EXP@DON.
Lorsque c’est le cas, ils y apparaissent associés à un logotype jaune et ne portent pas de
Marianne. Le logotype jaune atteste qu’il a bien été vérifié que le document respecte la
législation française et/ou communautaire.
L'opérateur peut choisir de leur substituer n'importe quel autre document. Il revient
cependant au certificateur de s'assurer que le document proposé par l’opérateur tient compte
le plus possible de la réglementation française et/ou communautaire.
5.2.3.4. Certificats dits « génériques »
Les certificats dits « génériques » figurant sur EXP@DON peuvent être utilisés par les
opérateurs en cas d'absence de tout modèle de certificat correspondant au « couple »
marchandise/pays destinataire pour lequel ils souhaitent réaliser une exportation.
6. État des lieux des procédures de certification sanitaire en France : point
de vue de l’OAV
L’OAV, organe de la Commission rattaché à la Direction Générale Santé et
Consommation (DG SANCO), est un service communautaire chargé notamment de contrôler,
par des inspections au sein des États membres et dans les pays tiers exportant vers l'UE, que la
législation communautaire sur la sécurité alimentaire, la santé des animaux, la santé des
végétaux et le bien-être animal est mise en œuvre et appliquée de manière adéquate. Pour ce
faire, il réalise régulièrement des audits en collaboration avec les autorités compétentes des Etats
membres ou pays tiers concernés. A l’issue de ces audits, des rapports de mission faisant état des
observations effectuées par les agents de l’OAV sont publiés [36].
En France, les deux dernières missions de l’OAV destinées à évaluer les contrôles
officiels relatifs à la sécurité des denrées alimentaires d’origine animale et les procédures de
certification s’y rapportant ont été réalisés en mai 2006 [16] et juin 2009 [17]. Les rapports
rédigés suite à ces deux missions font état de l’observation de plusieurs non conformités à la
Directive 96/93/CE, au Règlement (CE) n° 882/2004 et au Décret du 25 avril 2000,
56
transposition dans la législation française de la Directive 96/93/CE. Les procédures de
certification actuellement en vigueur en France restent donc à améliorer.
Les principales déficiences observées sont les suivantes :
• les vétérinaires officiels signent parfois des certificats concernant des produits qu’ils
n’ont pas physiquement inspectés ou qui n’ont pas été physiquement inspectés par un
agent officiel leur ayant fait rapport,
• les vétérinaires officiels certifient parfois des données concernant l’identification
physique du lot et l’expédition dont ils n’ont aucune connaissance personnelle ou qui
n’ont pas été vérifiées par un agent officiel leur ayant fait rapport,
• des certificats signés par le vétérinaire officiel ne sont parfois pas complétés dans leur
totalité et sont complétés par la suite par les opérateurs (signature de certificats « en
blanc »).
Les agents de l’OAV ont tout particulièrement dénoncé la « procédure alternative » en
vigueur dans la filière bovine. Dans les départements où cette procédure existe, le vétérinaire
officiel de la DD(CS)PP appose sa signature sur des certificats incomplets qui sont ensuite
transmis au Vétérinaire Sanitaire du Centre de Rassemblement Agréé (VSCRA) qui les
complète.
A l’issue de ces deux missions, la Commission a recommandé à la DGAl de corriger les
déficiences identifiées dans le processus de certification officielle afin le rendre conforme aux
prescriptions de la Directive 96/93 CE.
7. Évolutions du processus de certification sanitaire à l’échange d’animaux
vivants
Le processus de certification sanitaire pour les échanges d’animaux vivants a
récemment été réformé. Les ordonnances n° 2011-862 et n° 2011-863 du 22 juillet 2011 ont
modifié le Code rural et de la pêche maritime de façon à permettre la mise en œuvre des
dispositions de l’article L.221-13 de ce même Code [48] [49]. Cette réforme vise à mandater
un certain nombre de vétérinaires pour des missions de certification officielle relatives aux
échanges intracommunautaires d’animaux vivants [27]. Les premiers mandats devraient être
délivrés avant la fin de l’année 2011.
57
7.1. Objectifs de cette réforme
Cette réforme poursuit plusieurs grands objectifs :
• remédier aux non conformités majeures aux règles communautaires soulevées par les
deux dernières missions de l’Office Alimentaire et Vétérinaire de la Commission
européenne en mettant fin à la procédure alternative de certification existant dans la
filière bovine ;
• continuer à répondre de manière adaptée aux besoins des professionnels vis à vis de
l’établissement des certificats sanitaires aux échanges devant accompagner les
animaux qu’ils expédient, quelle que soit la filière ;
• anticiper la dématérialisation des certificats sanitaires annoncée par la Commission.
7.2. Bases législatives et réglementaires de la réforme
C’est l’ancien article L. 221-13 du Code rural et de la pêche maritime, aujourd’hui
abrogé, qui a servi de base à la réforme du processus de certification sanitaire pour les
échanges d’animaux vivants. Cet article, dont les dispositions n’ont jamais été mises en place,
prévoyait l’attribution par les préfets d’une qualification de vétérinaire certificateur à des
vétérinaires investis d'un mandat sanitaire dans leurs départements respectifs. Ces vétérinaires
devaient ainsi avoir la qualité de "vétérinaires officiels" au sens de la réglementation
communautaire en matière d'échanges et d'exportation d'animaux vivants.
La réforme du processus de certification sanitaire pour les échanges d’animaux vivants
a cependant nécessité une modification des bases législatives et notamment de l’article
L. 221.13 du Code rural et de la pêche maritime. En effet, le Service des Affaires Juridiques
du MAAPRAT ainsi que les débats qui se sont déroulés lors des États Généraux du Sanitaire
ont conclu à la nécessité de réformer en profondeur le mandat sanitaire par l’attribution d’un
mandat au sens de l’article 1984 du Code civil. Ce dernier, qui définit le mandat comme étant
« un acte par lequel une personne donne à une autre le pouvoir de faire quelque chose pour le
mandant et en son nom », permet à l’État de mandater une personne de droit privé pour
l’exécution d’une mission de police administrative.
Deux ordonnances, en date du 22 juillet 2011, ont ainsi modifié le Code rural et de la
pêche maritime de façon à permettre l’exercice de missions de certification officielle par des
vétérinaires mandatés à cet effet. Il s’agit de l’ordonnances n° 2011-862 relative à
l’organisation de l’épidémiosurveillance, de la prévention et de la lutte contre les maladies
58
animales et végétales et aux conditions de délégation de certaines tâches liées aux contrôles
sanitaires et phytosanitaires et l’ordonnance n° 2011-863 relative à la modernisation des
missions des vétérinaires titulaires d'un mandat sanitaire [48] [49].
7.3. Départements concernés par la réforme
L’attribution de la qualité de vétérinaire mandaté se fait à la discrétion du Préfet, sur
avis du Directeur Départemental Interministériel (DDI) et au regard des besoins de chaque
département en terme de certification. Ces mandats spécifiques ne sont donc pas destinés à
être mis en place dans tous les départements français.
Il est néanmoins certain que l’attribution de ces mandats est indispensable dans les
départements utilisant actuellement la « procédure alternative » pour les certifications
réalisées au sein de la filière bovine. Ainsi, même si cette procédure répond de manière
efficace à un besoin réel en terme de certification, elle ne peut pas subsister au regard des non
conformités majeures qu’elle présente vis à vis des règles communautaires de certification.
7.4. Conséquences pour les DD(CS)PP
Cette réforme conduit à une certaine évolution des missions liées à la certification
pour les DD(CS)PP des départements dont le Préfet a choisi de mandater des vétérinaires pour
la réalisation de missions de certification officielle relatives aux échanges
intracommunautaires d’animaux vivants. La mise en place de ces mandats ne signifie
néanmoins pas l’abandon par les DDI des missions de certification sanitaire pour l’échange
d’animaux vivants.
La certification reste une mission à part entière des DD(CS)PP, liée à la compétence
propre des vétérinaires officiels. La délivrance de ces mandats ne concerne en effet qu’un
certain nombre de vétérinaires désignés pour exercer des missions de certification officielle
auprès d’établissements précis et pour des espèces précises. Dans les départements où aucune
habilitation n’est délivrée par le Préfet, la certification reste assurée par les seuls vétérinaires
officiels de la DD(CS)PP.
De plus, le fait que des missions de certification officielle soient confiées à un
vétérinaire mandaté ayant la qualité de vétérinaire officiel ne dégage en rien l’État français de
sa responsabilité envers la bonne exécution de la certification officielle et de son autorité sur
le vétérinaire titulaire du mandat. Ce nouveau système de certification suppose donc un
encadrement strict et un contrôle régulier par la DDI des actes de certification réalisés par les
59
vétérinaires mandatés. La DD(CS)PP doit également s’assurer que les vétérinaires respectent
l’obligation de formation continue et de maintien de la compétence à laquelle ils seront tenus.
Ces deux aspects supposent donc une implication importante des DDI et en particulier
un contact étroit avec les vétérinaires mandatés, à travers le contrôle des missions de
certification qu’ils exercent, de la formation et de l’information.
7.5. Mise en pratique
Le choix des vétérinaires à mandater est précédé, sauf cas particuliers prévus par
l’article L. 203-7 du Code rural et de la pêche maritime, d'un appel à candidatures émis par
l'autorité administrative.
Les conditions de compétence, d'indépendance et d'impartialité auxquelles sont tenus
de satisfaire les vétérinaires mandatés par l’autorité administrative doivent encore être
précisées par voie réglementaire. Il en va de même pour les conditions d’organisation des
appels à candidature.
A l'issue de l'appel à candidatures une convention est conclue entre l'autorité
administrative et les vétérinaires mandatés sélectionnés. Cette convention précise la mission
confiée à ces derniers, ses conditions d'exercice ainsi que les conditions de sa résiliation.
Notons que les vétérinaires mandatés ont pour vocation d’intervenir pour le compte de l’État
et que, comme nous le verrons (Cf. I.7.7), leurs missions ne se limitent pas aux seules
missions de certification sanitaire officielle.
L’attribution du mandat aux candidats retenus ne pourra être effective qu’après une
phase de formation théorique et pratique obligatoire. Le maintien du mandat dépendra ensuite
du respect de l’obligation de formation et de maintien de leurs compétences, à laquelle seront
tenus les vétérinaires mandatés, et des observations issues de l’encadrement régulier effectué
par la DD(CS)PP [27].
7.6. Statut et obligations des vétérinaires mandatés par l’autorité administrative
Les vétérinaires mandatés ont la qualité de vétérinaires officiels au sens de la
réglementation européenne en matière d'échanges d’animaux vivants. Bien qu’intervenant
pour le compte de l’État, ils n’ont pas pour autant le statut d’agents publics et réalisent leurs
actes de certification en tant que prestataires de service de l’État.
L’article 203-11 du Code rural et de la pêche maritime précise cependant que « l'État
est responsable des dommages que les vétérinaires mandatés subissent ou causent aux tiers à
60
l'occasion des missions pour lesquelles ils sont mandatés, à l'exception des dommages
résultant d'une faute personnelle ». Le vétérinaire mandaté est donc protégé par l’État en cas
de dommages causés et subis dans les mêmes conditions qu’un vétérinaire officiel de DDI.
Les vétérinaires mandatés doivent par ailleurs répondre aux conditions
d’indépendance et d’impartialité prévues par les dispositions communautaires et ne doivent
faire l’objet d’aucun intérêt commercial direct dans les animaux qu’ils certifient, ou dans leurs
exploitations de provenance [31]. Ils sont également soumis aux règles du Code de
déontologie vétérinaire.
Par exemple, un vétérinaire mandaté ne peut réaliser de certification directement
auprès d’une exploitation de sa clientèle. De même un vétérinaire salarié d’un groupement,
pour se voir octroyer un mandat de certificateur, doit démontrer qu’il respecte des critères
objectifs d’absence d’intérêts commerciaux directs dans la vente des animaux. Ces critères
font l’objet d’une attention très précise lors de l’étude des dossiers de candidature des
vétérinaires.
7.7. Rénovation du mandat sanitaire
La modification du processus de certification sanitaire pour les échanges d’animaux
vivants vient s’inscrire dans un processus de rénovation du mandat sanitaire débuté suite aux
États Généraux du Sanitaires qui se sont tenus de janvier à avril 2010. L’objectif de cette
rénovation est de clarifier définitivement le cadre juridique des interventions des vétérinaires
sanitaires et de moderniser leurs missions afin de répondre au mieux à l’évolution du contexte
sanitaire.
Les dispositions de cette rénovation sont exposées par deux ordonnances :
l’ordonnance n° 2011-863 du 22 juillet 2011 relative à la modernisation des missions des
vétérinaires titulaires d’un mandat sanitaire [49] et l’ordonnance n° 2011-862 du 22 juillet
2011 relative à l’organisation de l’épidémiosurveillance, de la prévention et de la lutte contre
les maladies animales et végétales et aux conditions de délégation de certaines tâches liées
aux contrôles sanitaires et phytosanitaires [48].
Les nouvelles dispositions réglementaires distinguent d’une part les vétérinaires
sanitaires habilités par le préfet de département et de l’autre les vétérinaires mandatés par
l’État (Tableau 5). Les vétérinaires sanitaires interviennent dans le cadre de missions
incombant aux détenteurs d’animaux, telles que la prophylaxie, et sont personnellement
responsables de leurs actes. Les vétérinaires mandatés interviennent à la demande de l’État
61
dans le cadre de missions telles que la certification sanitaire pour l’échange d’animaux
vivants. Ils n’ont pas pour autant le statut d’agent public. Cependant, en cas de dommages
causé ou subis par les vétérinaires mandatés lors de ces missions et à l’exception des cas
résultant d’une faute personnelle, c’est la responsabilité de l’État qui est engagée.
Tableau 5 : Réorganisation des missions des vétérinaires titulaires du mandat sanitaire telle que décrite par l’Ordonnance n° 2011-863 du 22 juillet 2011 [49]
Vétérinaire
sanitaire
Intervention lors
de missions
incombant au
détenteur des
animaux
Prophylaxies
obligatoires Activité libérale
Le vétérinaire sanitaire
est responsable de ses
actes
Interventions à la
demande de l’État
Missions de
police sanitaire
Activité de
prestataire de
service de l’État
L’État est responsable
des dommages subis ou
causés par le vétérinaire
sanitaire
Vétérinaire
mandaté
Intervention à la
demande de l’État
Vétérinaire
certificateur :
missions de
certification
sanitaire officielle
Activité de
prestataire de
service de l’État
L’État est responsable
des dommages subis ou
causés par le vétérinaire
sanitaire
Vétérinaire
agréé : actions
dans le cadre de la
mise en œuvre du
paquet hygiène
(inspection ante-
mortem en
élevage, …)
Activité de
prestataire de
service de l’État
L’État est responsable
des dommages subis ou
causés par le vétérinaire
sanitaire
Vétérinaire
référent :
contrôles
protection
animale, …
Activité de
prestataire de
service de l’État
L’État est responsable
des dommages subis ou
causés par le vétérinaire
sanitaire
62
Après cette description de la procédure de certification sanitaire à l'échange et à
l'exportation d'animaux vivants (et de produits issus des filières animales) et de ses évolutions
récentes, il convient désormais de présenter les différents types de responsabilité pouvant
s’appliquer aux différents acteurs prenant part à la chaîne de certification.
63
DEUXIEME PARTIE :
Notions de responsabilité et de faute et application aux acteurs de la certification
sanitaire
64
Les différents acteurs (physiques ou moraux), impliqués dans le processus de
certification sanitaire à l’échange ou à l’exportation d’animaux vivants et de produits issus
des filières animales, peuvent voir leur responsabilité mise en jeu. Quelle que soit la
juridiction considérée, trois éléments sont alors nécessaires: une faute, un fait générateur
(dommage ou préjudice) et un lien de causalité entre les deux.
1. Notions de responsabilité et de faute
1.1. La responsabilité
Comme tout Homme dans l’exercice de sa profession, les agents de l’État participant
au processus de certification sanitaire à l'échange et à l'exportation d'animaux vivants et de
produits issus des filières animales sont susceptibles de causer des dommages. Ils engagent
ainsi leur responsabilité ou celle de l’État.
1.1.2. Définition
Le terme « responsabilité » dérive du verbe latin « respondere » qui signifie répondre.
Une analyse étymologique plus poussée permet de remonter à sa racine « spondere » qui
introduit des notions telles que promettre, s'engager et se porter garant. Ainsi, on retiendra de
cette analyse étymologique que la responsabilité découle d'un engagement dont on doit, le cas
échéant, répondre.
Différentes définitions de la responsabilité sont proposées :
Selon le Dictionnaire Le Robert (1966), on entend par responsabilité une « obligation
ou nécessité morale, intellectuelle, de réparer une faute, de remplir un devoir, une charge, un
engagement » et, par extension, « le fait, pour certains actes, d’entraîner – suivant certains
critères moraux, sociaux – des conséquences pour leur auteur ; le fait d’accepter, de supporter
ces conséquences ».
Selon le Grand Larousse Universel (1989), la responsabilité peut être définie comme :
1. Obligation ou nécessité morale de répondre de ses actions ou de celles des autres,
de s’en porter garant devant une autorité, d’accepter pour quelqu’un de supporter
les conséquences de ses actes ;
2. Fait d’être responsable d’une fonction ; cette charge ;
65
3. Fonction, position sociale ou professionnelle qui donne des pouvoirs de décision,
mais implique que l’on en rende compte ;
4. Fait pour quelque chose d’être la cause, l’origine d’un dommage.
Le concept de responsabilité est aujourd’hui omniprésent. Il engage tout Homme à
agir conformément aux règles de la société et tout professionnel exerçant un service public à
agir en vue de l’intérêt commun [39].
L’Homme fait face à ses engagements vis-à-vis de la société par l’intermédiaire de sa
responsabilité morale mais aussi juridique. Il est à noter que, si la responsabilité juridique est
codifiée par les règles de droit qui la rendent semblable pour tous les membres de la société,
la responsabilité morale est, quant à elle, non codifiée et lie étroitement les notions de
responsabilité et de conscience individuelle. Ainsi, il est important de garder à l’esprit que
« le Droit n’est pas la Morale, même si des interfaces et des chevauchements existent entre
l’un et l’autre » [64].
De plus, la notion de responsabilité est indissociable de celle de liberté. En effet, celui
qui est totalement libre de ses actes et qui décide seul de ses actions devra, dès lors, en
assumer l’entière responsabilité tandis que celui qui agit sous la contrainte et accomplit des
actes qui lui sont imposés ne peut être considéré comme responsable.
Il apparaît ainsi que, pour que le concept de responsabilité puisse entrer en jeu, il est
indispensable que la société soit régie par des lois établissant les règles auxquelles chacun doit
se soumettre mais aussi que les Hommes, qui composent cette société, soient doués de libre
arbitre [39].
Enfin, il est à noter qu’il ne peut y avoir de responsabilité engagée que dans le cas
d’un dommage causé à une victime par un auteur et entraînant un préjudice.
1.1.3. Fondements juridiques
L’ensemble des responsabilités juridiques découle de la responsabilité civile,
obligation par laquelle toute personne est tenue de réparer un dommage causé à une autre
personne, dans le cadre de rapports entre individus ou entre personnes morales [64]. Le Code
civil énonce ainsi plusieurs principes généraux de responsabilité notamment aux articles 1382
et 1383.
De plus, quel que soit le type de responsabilité considéré, sa mise en jeu implique une
rupture d’obligation de la part d’une des parties concernées par l’engagement. C’est le type de
66
rupture d’obligation qui déterminera le type de responsabilité engagé ainsi que la juridiction
concernée et le type de réparation qui en découlera.
1.1.4. Les différents types de responsabilité
Du point de vue juridique, la responsabilité se décompose en plusieurs catégories. On
peut ainsi distinguer d’une part les responsabilités dites « indemnitaires » ; responsabilité
civile et responsabilité administrative ; et de l’autre les responsabilités dites « sanctions » qui
sont les responsabilités pénale et disciplinaire.
Le droit français se caractérise par l’existence d’une séparation stricte entre la justice
civile, qui règle les rapports entre les personnes, et la justice administrative, qui juge les
conflits entre les citoyens et l’administration. Ainsi, selon le type de responsabilité mis en jeu,
l’affaire pourra être jugée par différents tribunaux (Cf. annexe 2 : Organisation des
juridictions françaises).
1.2. La faute : fondement de la responsabilité
La notion de faute est à la base de la plupart des régimes de responsabilité. On la
retrouve en effet dans l’idée que celui qui engage sa responsabilité en commettant une faute
doit être frappé d’une sanction visant à en réparer les conséquences.
1.2.1. Définition
La faute est un manquement à une règle, à une loi, à un devoir, à un usage, à une
convenance, à la morale,… Il s’agit donc de toute transgression d’une norme préexistante. Le
Grand Larousse Universel (1969) la définit de la façon suivante :
1. Manquement à la règle morale, à une prescription religieuse ; mauvaise action, péché ;
2. Manquement à une règle professionnelle, aux devoirs qui découlent d’une activité
réglementée ; erreur ;
3. Manquement à un règlement, à une règle de jeu ;
4. Manière d’agir qui manifeste un manque d’habileté, de prudence ; maladresse, bêtise ;
5. Manquement à une norme, à un principe, à une procédure ; erreur ;
6. Responsabilité de quelqu’un ou d’un phénomène quelconque dans un acte coupable,
une erreur, un manquement ou dans une quelconque situation considérée comme
mauvaise (surtout dans les expressions) ;
67
7. Action d’une femme qui se laisse séduire (vieilli) ;
8. A qui la faute : qui doit-on tenir pour responsable de cette erreur, cet échec, de cet
événement fâcheux auquel on ne peut rien.
Même si le langage courant associe bien souvent la notion de faute à celles de mal
faire et de volonté de nuire, il faut garder à l’esprit que, dans le domaine juridique, l’erreur,
méprise involontaire liée à l’imperfection des individus, est également considérée comme une
faute.
L’objet de notre étude étant une activité de service public, nous nous intéresserons ici
exclusivement aux différents types de faute pouvant être rencontrés dans le cadre de ce type
d’activités et à leurs liens avec la responsabilité administrative.
1.2.2. Les différents types de faute dans les activités de service public
En matière de responsabilité administrative, la faute est une notion clé. En effet, c’est
le type de faute considéré qui va déterminer le titulaire de la responsabilité, personne
physique ou morale, et, par conséquent, la juridiction compétente pour prendre en charge le
cas. Il est donc indispensable de bien distinguer les différents types de faute susceptibles
d’intervenir.
1.2.2.1. La responsabilité pour faute
La responsabilité pour faute peut être divisée en deux sous catégories : la
responsabilité pour faute de service et la responsabilité pour faute personnelle. La distinction
entre ces deux types de faute a été établie par l’arrêt Pelletier (Conseil d’État, 30 juillet 1873).
Ainsi on distingue, parmi les fautes commises par les fonctionnaires, la faute de service qui
engage la responsabilité de l’administration et la faute personnelle qui engage la
responsabilité de son auteur.
� Faute de service
La faute de service est un manquement aux obligations du service. Elle est liée à une
défaillance dans le fonctionnement normal du service [64].
Elle est commise par un agent de l’administration dans le cadre de son exercice mais,
dans ce cas, l’agent n’en est pas personnellement responsable. La faute est imputable au
68
service et non à l’agent. Seule la responsabilité de l’administration peut être engagée et on se
place dans une situation proche de la responsabilité du fait d’autrui ou des commettants
présentée par l’article 1384 du Code civil qui stipule que « on est responsable non seulement
du dommage que l'on cause par son propre fait, mais encore de celui qui est causé par le fait
des personnes dont on doit répondre, ou des choses que l'on a sous sa garde ». Notons que
l’agent à l’origine de la faute peut toutefois faire l’objet de sanctions administratives [21].
La faute de service peut être individuelle ou anonyme. Dans le cas de la faute
individuelle, l’agent est nommément connu mais il est déclaré irresponsable. Dans le cas de la
faute anonyme, le manquement constaté est dû à un mauvais fonctionnement ou à une
mauvaise organisation du service, temporaire ou permanente, résultant de causes diverses et
pouvant aller jusqu’à l’insuffisance de moyens. Il appartient alors au juge de définir si le
service considéré est soumis à obligation de résultat.
La faute doit être établie dans le cadre du service et peut constituer un acte positif
(délit de commission) ou non (délit d’omission), volontaire ou non.
Enfin, on distingue les fautes simples des fautes lourdes. Ces deux types de faute se
différencient par la gravité du comportement fautif cette dernière étant moins importante dans
le cas de la faute simple. Dans la majorité des cas seule une faute simple est requise pour
engager la responsabilité de l’administration. Cependant, concernant certaines activités de
l’administration caractérisées par des conditions de travail particulièrement difficiles, la faute
lourde est requise afin que tous les actes réalisés ne soient pas suivis d’une mise en cause de
la responsabilité de l’administration. Bien que la faute lourde ait aujourd’hui été remplacée
par la faute simple dans de nombreux cas, elle persiste dans les domaines régaliens tels que la
justice et les services de police. Dans le domaine de la certification sanitaire à l'échange et à
l'exportation d'animaux vivants et de produits issus des filières animales, une faute simple
suffit à engager une procédure [64].
Bien qu’engageant la responsabilité de l’État, la faute de service ne dégage pas
totalement la responsabilité de l’agent. Ainsi, ce dernier peut faire l’objet de poursuites
disciplinaires. De plus, une faute de service peut être constitutive d’une infraction pénale dont
l’agent devra seul rendre compte.
Il est également à noter que faute de service et faute personnelle peuvent se cumuler.
En effet, un préjudice peut avoir été causé par deux fautes distinctes, l’une de service, l’autre
personnelle. Dans ce cas, la victime pourra choisir d’attaquer soit l’administration devant le
juge administratif, soit l’auteur du dommage devant le juge judiciaire [37].
69
� Faute personnelle
La faute personnelle a été définie par Monsieur Laferrière, Procureur de la
République, de la façon suivante : « il y a faute personnelle si l’acte dommageable révèle
l’homme avec ses faiblesses, ses passions, ses imprudences ».
Faute de service et faute personnelle se différencient tout d’abord par leurs
conséquences. Ainsi, si dans le cas de la faute de service l’agent public, auteur de la faute, est
irresponsable, dans le cas de la faute personnelle, c’est la responsabilité de l’agent lui-même
qui est mise en jeu et l’affaire est portée devant les tribunaux de l’ordre judiciaire [64].
Le critère fondamental de distinction entre faute de service et faute personnelle est le
caractère détachable ou non de l’acte considéré par rapport au service. Néanmoins, cette
distinction est quelquefois malaisée et on peut considérer qu’il existe deux catégories de
fautes personnelles [37] :
• La faute purement personnelle qui ne peut engager que la responsabilité de l’agent
public auteur du dommage. La faute est alors totalement détachée du service comme,
par exemple, dans le cas d’un accident causé par l’agent pendant ses congés. Dans le
cas de la certification sanitaire, le seul cas imaginable peut être la référence à sa
fonction faite par l’agent dans le but d’obtenir le règlement d’un différend privé.
• La faute personnelle commise lors du service qui peut engager la responsabilité de
l’administration, soit parce qu’elle coexiste avec une faute de service, soit parce
qu’elle constitue à la fois une faute personnelle et une faute de service. Pour constituer
une faute personnelle, la faute doit alors se caractériser par un excès ou par une
incompétence ou une négligence particulièrement importantes. La faute personnelle
est encore plus grave quand les actes sont volontaires, délibérés, prémédités, inspirés
par la malveillance envers l’administré, ou, au contraire, l’intérêt ou le désir de lui
faire obtenir un avantage qu’il n’aurait pas eu autrement [21].
Notons que, tout comme pour la faute de service, il est possible que la faute
personnelle soit également constitutive d’une infraction pénale dont l’auteur devra répondre
devant les juridictions pénales.
Bien que la faute demeure, en principe, le fondement essentiel de la responsabilité, la
responsabilité de l’administration peut, dans certains cas, être engagée en dehors de toute idée
de faute. On parlera alors de responsabilité sans faute.
70
1.2.2.2. La responsabilité sans faute
La responsabilité sans faute est un principe spécifique à l’administration française.
Elle peut être mise en cause lorsque le fonctionnement correct des pouvoirs publics comporte
un risque pour certains citoyens. Il s’agit de réparer les conséquences d’une charge subie par
un citoyen du fait d’activités réalisées dans l’intérêt général. On se place dans un cas de
responsabilité pour rupture de l’égalité devant les charges publiques [37].
La responsabilité sans faute trouve des applications dans des cas précis. On peut
distinguer deux catégories de situations pouvant aboutir à l’engagement de la responsabilité
de l’administration en dehors de toute idée de faute : la création d’un risque anormal et la
rupture d’égalité devant les charges publiques. Dans les deux cas, le préjudice doit être
anormal (préjudice particulièrement grave) et spécialisé (ne toucher qu’un faible nombre
d’individus).
� Création d’un risque anormal
On considère plusieurs cas dans lesquels il existe des risques particuliers que les
personnes peuvent subir :
• Dommages causés en raison d’attroupements : manifestations, dégradations en marge
des rencontres sportives, …
• Dommages imputables à un risque de voisinage : dommages causés par la proximité
d’installations à risque (explosion, radiations, …), dommages causés par des détenus
ou des malades mentaux, …
• Dommages causés aux tiers par les armes à feu de la police : un tiers, victime d’un tir,
peut demander réparation à l’administration même sans faute de l’agent de police ;
• Dommages subis par les collaborateurs bénévoles de l’administration ;
• Dommages d’une extrême gravité provoqués par un acte médical : les conditions sont
très strictes. L’acte médical doit être nécessaire et présenter un risque connu mais
exceptionnel. Les dommages causés doivent être extrêmement graves.
� Rupture d’égalité devant les charges publiques
C’est ici la rupture du principe d’égalité des citoyens devant la puissance publique qui
crée le droit à la réparation en dehors de toute faute de l’administration. Ce type de
responsabilité est appliqué dans un certain nombre de cas :
71
• Dommages causés du fait des lois et décisions à caractère général : cette responsabilité
demeure exceptionnelle. Il arrive que la loi puisse causer des dommages dont les
victimes auront droit à réparation (Conseil d’État, 14 janvier 1938, Société anonyme
de produits laitiers « la Fleurette »). Elle est soumise à des conditions d’application
sévères : l’activité du requérant ne doit pas être immorale, le législateur ne doit pas
avoir exclu toute possibilité de réparation et le préjudice ne doit atteindre qu’un
nombre restreint de personnes ;
• Dommages causés par les conventions internationales : il s’agit là d’une extension de
la jurisprudence précédente ;
• Dommages causés par l’inexécution des décisions de justice : lorsqu’un particulier,
bénéficiaire d’une décision de justice, ne peut obtenir le concours de la force publique
pour faire exécuter la décision en raison d’un refus non fautif de l’administration
(décisions dont l’exécution causerait des désordres graves), une réparation peut lui être
accordée pour le préjudice subi.
L’étude des différents types de faute fait apparaître que, dans le domaine de la
certification sanitaire à l'échange et à l'exportation d'animaux vivants et de produits issus des
filières animales, seule la responsabilité pour faute s’applique. Cette dernière peut alors aussi
bien être engagée contre l’administration, pour faute de service, devant les tribunaux de
l’ordre administratifs, que contre l’agent public, pour faute personnelle, devant les juridictions
de l’ordre judiciaire.
2. La responsabilité administrative
2.1. Principes et fondements
La puissance publique ne peut agir que par l’entremise d’êtres humains et son action,
comme toute action humaine, peut donc parfois léser des intérêts privés matériels ou moraux.
La responsabilité administrative permet non seulement aux particuliers d’obtenir réparation
des dommages causés par l’action de l’administration, mais aussi de réparer les dommages
subis par les agents de l’État à l’occasion de l’exercice de leurs missions.
En raison du principe de séparation des pouvoirs en vigueur dans le droit français, la
responsabilité administrative fait l’objet d’une juridiction spécifique (Cf. annexe 2). Ainsi, en
cas de litige opposant l’administration à un particulier, ça n’est pas le juge judiciaire qui
72
intervient mais le juge administratif. De plus, il est à noter qu’il existe peu de textes et que le
régime de la responsabilité administrative est largement l’œuvre du juge [64].
La responsabilité administrative repose sur deux notions : d’une part l’idée que les
particuliers ont droit au fonctionnement correct des services publics et, d’autre part, l’idée
qu’aucun particulier ne doit supporter plus qu’un autre la charge inhérente au fonctionnement
des services publics. La première notion fait référence à une catégorie de faute particulière : la
faute de service. La seconde fait référence au principe de l’égalité des citoyens devant les
charges publiques. Enfin, la responsabilité administrative est également caractérisée par le fait
que l’État, en tant que personne morale, se substitue à ses agents dans l’exercice de leurs
fonctions [37].
L’ensemble du système de la responsabilité administrative repose sur la théorie de la
faute. Comme nous l’avons vu (Cf. II.1.2.2), il existe trois grands types de faute: la faute
personnelle, la faute de service et l’absence de faute (responsabilité sans faute). A titre
principal, c’est la faute de service qui permet d’engager la responsabilité de l’administration.
Cependant, les affaires impliquant la responsabilité sans faute ont tendance à se multiplier et
cette dernière trouve aujourd’hui des applications dans de nombreuses hypothèses [37].
2.2. Conditions d’engagement de la responsabilité administrative
Comme exposé précédemment, il ne peut y avoir engagement d’une responsabilité que
dans le cas d’un dommage causé à une victime par un auteur et entraînant un préjudice. Il est
à noter qu’il existe peu de cas de jurisprudence administrative se rapportant au domaine
vétérinaire.
2.2.1. Auteur du dommage
Dans le champ des activités vétérinaires dirigées par la puissance publique et, plus
particulièrement, de la certification sanitaire, il est nécessaire de distinguer plusieurs
catégories d’auteurs [64] :
• Les agents publics : Ils occupent à titre personnel un emploi rétribué dans les services
des personnes publiques. Ce sont notamment les vétérinaires vacataires qui peuvent
intervenir dans la chaîne de certification en tant que certificateur.
73
• Les fonctionnaires au sens strict : En plus d’occuper un emploi rétribué dans les
services publics, ils sont également titulaires d’un grade dans la fonction publique et
sont donc placés dans une position statutaire. Cette catégorie rassemble notamment
des personnels techniques et administratifs des DD(CS)PP qui sont susceptibles
d’intervenir dans la préparation des certificats sanitaires. Les Inspecteurs en Santé
Publique Vétérinaire qui assurent la fonction de certificateur appartiennent également
à cette catégorie.
• Les vétérinaires sanitaires [41] : La situation juridique des vétérinaires sanitaires à
l’occasion de l’exercice de leurs activités de service public a donné lieu à de
nombreux débats. Leur statut a ainsi connu de plusieurs évolutions.
A l’origine, en précisant que « les rémunérations perçues au titre des actes
accomplis dans le cadre du mandat sanitaire sont assimilées […] à des revenus tirés de
l'exercice d'une profession libérale », la loi du 22 juin 1989 avait placé le vétérinaire
sanitaire dans une situation contractuelle avec les éleveurs et l’avait rendu
personnellement responsable en cas de dommages. Cependant, suite à un jugement du
Tribunal administratif (Tribunal administratif de Versailles, 4 février 2008, Sarot), la
jurisprudence a instauré une distinction entre les activités réalisées pour le compte de
l’État (activités de police sanitaire), lors desquelles le vétérinaire sanitaire est
considéré comme un agent public, et les activités réalisées pour le compte des éleveurs
(prophylaxie, rédaction d’attestations …) qui engagent la responsabilité personnelle du
vétérinaire sanitaire.
Rappelons que la situation juridique des vétérinaires sanitaires va très
prochainement connaître de nouvelles évolutions une rénovation du mandat sanitaire
ayant été entreprise afin de clarifier définitivement le cadre juridique de leurs
interventions (Cf. I.7.7). L'ordonnance n° 2011-863 du 22 juillet 2011 apporte la
clarification juridique attendue en distinguant expressément, conformément à la
jurisprudence Sarot, les cas dans lesquels le vétérinaire intervient à la demande et pour
le compte de l'éleveur ou des détenteurs des animaux et ceux dans lesquels il intervient
à la demande et pour le compte de l'État [48].
74
2.2.2. Personne lésée et fait dommageable
Toute personne, physique ou morale, de droit privé ou de droit public, est susceptible
de subir des dommages du fait de l’action de l’administration. Ainsi, aussi bien l’administré
que le collaborateur du service public peut être amené à réclamer la réparation d’un
dommage. Il est cependant important de faire la distinction entre les différents types d’agents
publics car le fonctionnaire voit ses dommages réglés conformément aux statuts alors que
tous les autres disposent d’une action en justice [64].
La définition du fait dommageable nécessaire à l’engagement de la responsabilité
administrative n’est pas très différente de celle donnée par l’article 1382 du Code civil. Il faut
cependant que le fait en question ait un caractère administratif. Le fait dommageable peut être
aussi bien physique (défaut de fonctionnement du service empêchant le traitement d’un
dossier de demande de certificat sanitaire dans les délais impartis) que juridique (émission
d’un certificat sanitaire illégal).
2.2.3. Préjudice
Pour que la responsabilité administrative soit engagée il faut que le dommage ait causé
un préjudice. Ce dernier doit être certain, actuel (exister au moment où la réparation est
demandée), direct (ne pas nécessiter, pour se produire, d’autres conditions qui seraient
aléatoires) et susceptible de réparation [21].
2.3. Modalités d’exonération de la responsabilité administrative
Il existe certaines causes qui sont susceptibles d’atténuer la responsabilité de
l’administration, parfois même au point de l’anéantir [64].
Ainsi, l’existence d’une cause étrangère au défendeur, telle que le comportement fautif
de la victime, est susceptible de rendre caduque la plainte de la personne lésée. Ainsi, si la
victime peut être liée de son propre fait au dommage qu’elle a subi, la responsabilité de
l’administration peut être dégagée ou la responsabilité peut être partagée entre l’État et la
victime.
Les cas fortuits et les cas de force majeure sont également des causes d’exonération.
Les cas fortuits impliquent une intervention humaine (par exemple faits de guerre tels qu’un
bombardement), tandis que les cas de force majeure sont des cas extérieurs à la personne et
faisant appel au hasard (par exemple tremblement de terre). Les caractères obligatoires
75
communs à ces deux types de cas sont que l’événement doit être imprévisible, irrésistible ou
insurmontable et étranger au titulaire de la responsabilité [64].
2.4. Modalités de la réparation
Avant de définir les conditions dans lesquelles le préjudice sera réparé, il est
nécessaire de se concentrer sur l’imputabilité du préjudice. La difficulté est de savoir quelle
est la personne morale de droit public responsable et ainsi de définir qui devra indemniser la
victime. Il n’est pas toujours évident de répondre à cette question : un agent peut agir au nom
de plusieurs personnes morales, plusieurs services peuvent collaborer. En principe, la
personne publique considérée responsable est celle qui a la charge du service qui est à
l’origine du dommage. Il est ainsi nécessaire de pouvoir prouver l’existence d’un lien de
causalité direct entre le service et le dommage [37].
Une fois déterminée la personne publique responsable du préjudice, on peut procéder à
la réparation de ce dernier. Pour être réparable, un préjudice doit être direct, certain et
appréciable en argent. L’indemnité versée est égale au préjudice subi. Il est à noter que les
dommages corporels sont évalués au jour du jugement, tandis que les dommages matériels
sont évalués au jour du dommage et réévalués à la date où les réparations ont été faites si
celles-ci ont été retardées pour des raisons juridiques, matérielles ou financières.
3. La responsabilité civile des agents de l’État acteurs de la certification
sanitaire
3.1. Principes et bases légales
En France, la responsabilité civile concerne uniquement les personnes privées et se
voit engagée dès lors qu’un dommage a été subi. Son but est de réparer et non de sanctionner.
Ainsi, la conséquence pour l’auteur ne sera pas une punition, mais une indemnisation de la
victime.
Les affaires relatives à la responsabilité civile sont jugées par les juridictions civiles de
l’ordre judiciaire (Cf. annexe 2). Ces dernières s’organisent en trois niveaux : un premier
niveau de premier ressort, un niveau d’appel de la décision et un niveau d’appel de la
procédure [19] [47].
La responsabilité civile est codifiée dans le Code civil. Ces grands principes sont
notamment énoncés par les articles 1382 et 1383 :
76
• Article 1382 : « Tout fait de l’homme qui cause à autrui un dommage, oblige celui par
la faute duquel il est arrivé à le réparer ».
• Article 1383 : « Chacun est responsable du dommage qu'il a causé non seulement par
son fait, mais encore par sa négligence ou par son imprudence ».
Il est également important de noter que l’article 1384 du Code civil introduit un niveau
de responsabilité supplémentaire en signifiant que «on est responsable non seulement du
dommage que l'on cause par son propre fait, mais encore de celui qui est causé par le fait des
personnes dont on doit répondre, ou des choses que l'on a sous sa garde ». Cependant, nous
verrons que cet article trouve peu d’applications dans le domaine de la fonction publique.
Dans tous les cas, trois conditions doivent être remplies pour mettre en jeu la
responsabilité civile d’une personne privée :
• un dommage subi par la victime ;
• un fait générateur imputable à l’auteur du dommage ;
• un lien de causalité entre le fait générateur et le dommage.
3.2. Les différents types de responsabilité civile
On distingue deux types de responsabilité civile : la responsabilité civile contractuelle,
mise en jeu dans le cas d’une violation de contrat (tacite, implicite ou explicite), et la
responsabilité civile délictuelle intervenant dans tous les autres cas.
3.2.1. La responsabilité civile contractuelle
Nous nous attarderons peu sur la responsabilité civile contractuelle car elle ne trouve
pas d’application dans le domaine de la certification sanitaire à l'échange et à l'exportation
d'animaux vivants et de produits issus des filières animales. En effet, seuls les agents non
titulaires de l’État (contractuels ou vacataires) engagent leur responsabilité civile contractuelle
et ce de par le contrat qui les lie à l’État.
L’engagement de la responsabilité civile contractuelle correspond à l'inexécution ou à
la mauvaise exécution d'obligations résultant d’un contrat, formalisé ou implicite, entre deux
parties. Il y a donc rupture de contrat [35].
77
La responsabilité civile contractuelle est fondée sur les articles 1134 et 1147 du Code
civil :
• Article 1134 : « Les conventions légalement formées tiennent lieu de loi à ceux qui les
ont faites. Elles ne peuvent être révoquées que de leur consentement mutuel, ou pour
des causes que la loi autorise. Elles doivent être exécutées de bonne foi. »
• Article 1147 « Le débiteur est condamné, s'il y a lieu, au paiement de dommages et
intérêts, soit à raison de l'inexécution de l'obligation, soit à raison du retard dans
l'exécution, toutes les fois qu'il ne justifie pas que l'inexécution provient d'une cause
étrangère qui ne peut lui être imputée, encore qu'il n'y ait aucune mauvaise foi de sa
part ».
L’article 1134 montre qu’en cas de rupture d’une obligation stipulée par un contrat, la
partie responsable de la rupture commet une faute tandis que l’article 1147 précise que la
rupture du contrat peut naître de l’inexécution totale du contrat, de son inexécution partielle
ou encore d’un retard d’exécution du contrat.
3.2.2. La responsabilité civile délictuelle
La responsabilité civile délictuelle intervient en dehors de tout contrat. Elle est liée à la
notion de dommage volontaire et oblige l'auteur des faits à réparer intégralement le dommage
qu'il a causé. La victime obtient alors des dommages et intérêts pour le préjudice matériel et
moral qu'elle a subi. La faute commise n’entraîne donc pas de sanction redevable à l’État mais
à un particulier ce qui différencie la responsabilité civile délictuelle de la responsabilité
pénale. Elle distingue également la responsabilité quasi-délictuelle qui correspond à une
rupture d’obligation légale mais non volontaire.
En France, la responsabilité civile délictuelle est codifiée par les articles 1382 à 1386
du Code civil.
Pour être mise en œuvre, la responsabilité civile délictuelle exige un dommage, un fait
générateur du dommage et un lien de causalité entre les deux qui doit être établi par la
victime. De plus, le dommage doit être certain, direct et légitimement constaté. On distingue
deux catégories de dommages : les dommages patrimoniaux et les dommages extra
patrimoniaux [35].
• Dommages patrimoniaux : Dommages corporels (atteinte à l’intégrité physique de la
personne), dommages moraux (préjudice affectant l’intégrité morale de la personne),
78
dommages matériels (atteinte portée au bien de la personne, perte économique réelle
du fait de l’action fautive)
• Dommages extra patrimoniaux : atteinte d’ordre moral (non pécuniaire); atteinte à la
vie privée, aux droits fondamentaux, à l’honneur ou à la présomption d’innocence.
De plus, dans le cas de la responsabilité civile délictuelle, le juge peut décider que le
dommage considéré entraîne une « perte de chance » pour la victime. Il prend alors en compte
la notion de « dommage futur » qui influera sur l’indemnisation attribuée à la victime [21].
La responsabilité civile délictuelle peut également être engagée par négligence, par
imprudence ou suite à une voie de fait. La voie de fait est « une action décidée ou commise
par un représentant de la puissance publique, illégale, et qui a porté gravement atteinte à une
liberté fondamentale ou à la propriété privée » [64]. Notons que les vétérinaires agents de
l’État sont habilités à prendre des mesures portant directement atteinte à la propriété privée
(abattage, saisie, …) afin de sauvegarder la santé publique. Ils sont donc fréquemment placés
dans des situations proches de la voie de fait et l’urgence dans laquelle ils sont contraints de
prendre certaines décisions peut être source d’erreurs pouvant être présentées comme voie de
fait devant un juge civil.
Enfin, il est intéressant de noter que la responsabilité civile délictuelle peut se voir
engagée dans le cadre de l’article 1384 du Code civil qui stipule que l’on est responsable des
dommages causés par les personnes dont on doit répondre. Ceci est néanmoins peu
envisageable dans le cas des activités de service public. En effet, pour qu’un agent public voit
sa responsabilité civile engagée au nom des dommages causés par ses subordonnés, il faut se
trouver dans le cas d’une faute personnelle (Cf. II.1.2.2.1), c'est-à-dire détachée du service ou
caractérisée par une extrême gravité ou une volonté de nuire. Sauf erreur, la jurisprudence ne
montre pas de cas de ce genre en matière vétérinaire [64].
Ainsi, lorsqu’un technicien commet une erreur lors de la préparation d’un certificat
sanitaire, c’est généralement la responsabilité de l’État qui est engagée et non celle du
certificateur signataire du document. Ce dernier est alors néanmoins susceptible de poursuites
disciplinaires, l’un des devoirs du certificateur étant de procéder à toutes les vérifications
nécessaires avant de signer [3].
79
3.3. Modalités d’exonération de la responsabilité civile
Il est, dans certains cas, possible aux personnes privées de se dégager de leur
responsabilité civile. Ainsi, certaines causes d’exonération de la responsabilité administrative
jouent également un rôle dans la responsabilité civile. Il s’agit notamment des cas fortuits, des
cas de force majeure et du fait de la victime. Dans ce dernier cas, si la victime peut être liée de
son propre fait au dommage qu’elle a subi, la personne mise en cause peut être exonérée de sa
responsabilité ou la responsabilité peut être partagée. [35]
Il est également à noter que, dans les cas relatifs à l’article 1384 du Code civil
(dommages résultant du fait des personnes dont on est responsable), si la personne en charge
de l’activité a pris toutes les dispositions pour que l’acte dommageable ne survienne pas et
qu’il survient tout de même, elle sera dégagée de la responsabilité. Cette situation s’applique
par exemple aux cas où un ou plusieurs subordonnés désobéiraient aux ordres de leur
supérieur entraînant ainsi un dommage [21].
Enfin, l’État se substitue parfois volontairement à ses agents lors de fautes
personnelles (Cf. II.1.2.2.1) détachables du service public mais commises pendant le service.
Ceci permet de garantir à la victime la solvabilité de l’auteur, l’État étant réputé solvable, quel
que soit le montant des réparations. L’État pourra ensuite choisir de se retourner ou non
contre son agent pour obtenir remboursement des réparations versées. Même si les actions
récursoires sont aujourd’hui rares, il n’en sera peut-être pas toujours ainsi et il est donc de
l’intérêt des agents de l’administration de souscrire une assurance en responsabilité civile
[64].
3.4. Responsabilité civile et certification sanitaire
L’étude des différentes possibilités d’engagement de la responsabilité civile fait
apparaître que cette dernière sera rarement engagée dans des cas relatifs à la certification
sanitaire à l'échange et à l'exportation d'animaux vivants et de produits issus des filières
animales. En effet, c’est traditionnellement la responsabilité administrative qui sera engagée
et l’État assumera donc les conséquences des actes de ses agents.
On pourrait imaginer qu’un certificateur soit poursuivi pour voie de fait par un
opérateur, si une erreur de sa part a entraîné la perte ou la destruction de marchandises.
Néanmoins, l’État étant réputé solvable, les opérateurs préfèreront généralement porter
l’affaire devant le juge administratif.
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Concernant le cas particulier du vétérinaire sanitaire, nous avons vu (Cf. II.2.2.1), dans
ses activités en lien avec la certification sanitaire à l'échange et à l'exportation d'animaux
vivants et de produits issus des filières animales, que ce dernier est personnellement
responsable de ses actes. Sa responsabilité civile peut donc être engagée.
4. La responsabilité pénale des agents de l’État acteurs de la certification
sanitaire
4.1. Principes et bases légales
La responsabilité pénale peut être définie comme l’obligation de répondre de ses actes
délictueux et, en cas de condamnation, d’exécuter la sanction pénale prévue pour cette
infraction. Elle est codifiée par le Code pénal qui contient d’ailleurs des références au Code
civil. On citera ainsi l’article 121-1 du Code pénal, « nul n'est responsable pénalement que de
son propre fait », qui fait directement référence à l’article 1383 du Code civil. Il est à noter
qu’en France le Code rural édicte également des règles relatives à la responsabilité pénale des
vétérinaire agents de l’État.
La responsabilité pénale induit la notion de volonté de nuire et le Code pénal prend
également en compte la tentative d’infraction. Ainsi, l’article 121-4 du Code pénal énonce
que «est auteur de l’infraction la personne qui commet les faits incriminés ; [ou qui] tente de
commettre un crime ou, dans les cas prévus par la loi, un délit ». De plus, l’article 121-3 du
Code pénal stipule qu’ « il n’y a point de crime ou de délit sans intention de le commettre. »
Pour que la responsabilité pénale d’un individu puisse être mise en jeu, trois
conditions doivent impérativement être réunies : la liberté, l’intelligence et la faute. Ainsi, un
être privé d’intelligence ne peut pas être puni car il ne comprendrait pas la peine qu’on lui
appliquerait (Article 122-1 du Code pénal). De même, un individu qui aurait manqué de
liberté, au moment où il aurait agi, ne pourrait être poursuivi le délit n’étant pas le résultat de
sa volonté (Article 122-2 du Code pénal). Enfin, il ne peut y avoir de responsabilité pénale
sans faute. La responsabilité pénale d’un individu ne pourra donc être engagée qu’à partir du
moment où celui-ci aura violé les interdits de la Loi.
Tout comme les juridictions civiles, les juridictions pénales (Cf. annexe 2) relèvent de
l’ordre judiciaire. Il s’agit de juridictions répressives qui répriment les infractions et infligent
des peines.
81
4.2. Les différents types d’infractions
En France, le droit pénal reconnaît trois catégories d’infractions [19] : les
contraventions, les délits et les crimes. Leur classification est déterminée en fonction de la
peine encourue et il existe un tribunal compétent pour chaque catégorie d’infraction.
• Les contraventions sont des infractions d’ordre mineur définies par l’article 521 du
Code de procédure pénale. Elles se divisent en 5 classes d’amendes énoncées à
l’article 131-13 du Code pénal. Le tribunal de proximité est compétent pour juger les
amendes des quatre premières classes. Le tribunal de police est, quant à lui, compétent
pour juger les contraventions de cinquième classe. Ces dernières sont punies de peines
d’amende n’excédant pas 3000 €. De plus, l’article 131-14 du Code pénal stipule que
les contraventions de 5ème classe peuvent également aboutir à la prononciation de
certaines peines privatives ou restrictives (suspension de permis de conduire par
exemple).
• Les délits sont des infractions plus graves définies par l’article 381 du Code de
Procédure Pénale et punies par des peines privatives. Les peines d’emprisonnement
prononcées peuvent aller de deux mois à cinq ans, sauf en cas de récidive ou dans
d’autres cas où la loi aura déterminé d’autres limites. Notons également que les peines
d’emprisonnement encourues lors de délits ne peuvent excéder 10 ans. Les délits
peuvent aussi être punis par des peines d’amende supérieures ou égales à 3750 €. Le
tribunal correctionnel est la juridiction compétente pour juger les délits.
• Les crimes sont les infractions les plus graves. N’étant pas définis de façon précise par
le Code de procédure pénale et le Code pénal, on les définira par exclusion. Ainsi, le
crime est une infraction qui n’est ni une contravention, ni un délit. Les crimes sont
punis de peines d’emprisonnement pouvant aller jusqu’à la réclusion à perpétuité.
Les peines prononcées suite à des crimes ou à des délits peuvent également
s’accompagner d’une interdiction des droits civiques, civils et de famille. Ces droits portent
notamment sur l’éligibilité, le droit de vote et le droit d’être tuteur ou curateur [35].
Enfin, pour les agents publics, l’article 131-27 du Code pénal énonce l’interdiction
d’exercer une fonction publique à titre de peine complémentaire pour un crime ou un délit.
Cette interdiction peut être définitive ou temporaire (5 ans au plus).
82
4.3. Modalités d’exonération de la responsabilité pénale
De même que dans le cas des responsabilités administrative et civile, la force majeure
permet l’exonération de responsabilité pénale : « N’est pas pénalement responsable la
personne qui a agi sous l’empire d’une force ou d’une contrainte à laquelle elle n’a pu
résister » (article 122-2 du Code pénal).
L’article 122-5 du Code pénal reconnaît également la légitime défense et l’acte de
défense comme des cas d’exonération de la responsabilité pénale, à condition que ceux-ci
soient proportionnés à la gravité de l’atteinte.
La responsabilité pénale d’une personne ne peut pas non plus être engagée lorsqu’elle
accomplit un acte prescrit par des dispositions législatives ou réglementaires, ou un acte
commandé par l’autorité légitime à condition que ces décisions ne revêtent aucun caractère
illégal.
4.4. Responsabilité pénale et certification sanitaire
Comme tout agent public, les agents de l’État participant au processus de certification
sanitaire à l'échange et à l'exportation d'animaux vivants et de produits issus des filières
animales sont personnellement responsables devant les juridictions pénales des actes qu’ils
accomplissent dans l’exercice de leurs fonctions, lorsque ceux-ci revêtent le caractère d’une
infraction au sens de la loi.
L’ensemble des limites fixées aux agents de l’État est inscrit dans les recueils de
textes. Dans le cas de la certification sanitaire à l'échange et à l'exportation d'animaux vivants
et de produits issus des filières animales, ces derniers sont concernés principalement par le
Code rural et le Code pénal.
4.4.1. Dispositions du Code rural
Concernant le Code rural, nous nous intéresserons plus particulièrement aux
dispositions relatives aux vétérinaires agents de l’État, catégorie incluant les vétérinaires
officiels.
Les principales dispositions du Code rural applicables aux vétérinaires agents de l’État
sont celles relatives à la lutte contre les maladies des animaux (titre II du livre II, articles L
221-1 à L 228-7), à l’exercice de la profession vétérinaire (titre II du livre II, articles L 241-1
83
à L 241-16) et à l’enseignement supérieur vétérinaire (titre I du livre VIII, articles R 812-31 à
R 812-41).
Certaines de ces dispositions sont susceptibles d’être appliquées dans des cas relatifs à
la certification sanitaire à l’échange et à l’exportation d’animaux vivants et de produits issus
des filières animales. Il en est ainsi par exemple pour les articles relatifs à la lutte contre les
maladies animales, un acte de certification sanitaire pouvant aboutir à la diffusion d’une telle
maladie.
L’article L 228-3 du Code rural stipule ainsi que :
• « Le fait de faire naître ou de contribuer volontairement à répandre une épizootie chez
les vertébrés domestiques ou sauvages, ou chez les insectes, les crustacés ou les
mollusques d'élevage, est puni d'un emprisonnement de cinq ans et d'une amende de
500 000 F [75 000 €]. La tentative est punie comme le délit consommé. »
• « Le fait, par inobservation des règlements, de faire naître ou de contribuer à répandre
involontairement une épizootie dans une espèce appartenant à l'un des groupes définis
à l'alinéa précédent est puni d'une amende de 100 000 F [15 000 €] et d'un
emprisonnement de deux ans. »
• « S'il s'agit de la fièvre aphteuse, la peine d'amende encourue en vertu du premier
alinéa est de 1 000 000 F [150 000 €] et celle encourue en vertu du deuxième alinéa
est de 200 000 F [30 000 €]. »
De plus, si l’infraction est commise par un vétérinaire sanitaire, les peines peuvent être
doublées. Notons également que la responsabilité civile du vétérinaire sanitaire peut être
engagée par les dommages qu’un animal malade aurait causés à des tiers (homme ou autres
animaux).
Certaines dispositions relatives à la protection animale peuvent également s’appliquer
dans des cas relatifs à la certification sanitaire à l'échange et à l'exportation d'animaux vivants,
le certificateur ne devant accepter de signer un certificat sanitaire que pour des animaux jugés
aptes au transport.
4.4.2. Dispositions du Code pénal
Plusieurs modalités du Code pénal sont applicables aux agents de l’État. Nous ne
détaillerons ici que celles qui peuvent s’appliquer à des cas relatifs à la certification sanitaire à
l'échange et à l'exportation d'animaux vivants et de produits issus des filières animales.
84
� Concussion et corruption
La concussion est un délit défini par l’article 432-10 du Code pénal comme étant « le
fait, par une personne dépositaire de l'autorité publique ou chargée d'une mission de service
public, de recevoir, exiger ou ordonner de percevoir à titre de droits ou contributions, impôts
ou taxes publics, une somme qu'elle sait ne pas être due, ou excéder ce qui est dû ».
La corruption est, quant à elle, définie par le Grand Larousse Universel (1989) comme
étant un « délit dont se rend coupable un salarié ou un fonctionnaire qui a, sans le
consentement de son patron, soit sollicité des offres ou promesses, soit sollicité ou reçu des
dons ou présents, pour faire ou s’abstenir de faire un acte dans son travail ». Elle est instaurée
par l’article 432-11 du Code pénal.
Ces deux infractions sont applicables à l’ensemble des agents participant au processus
de certification sanitaire et sont punies par des peines allant de cinq ans d’emprisonnement et
75 000 € d’amende pour la concussion, jusqu’à dix ans d’emprisonnement et 150 000 €
d’amende pour la corruption. Les tentatives de concussion et de corruption sont punies des
mêmes peines.
� Fausses déclarations et faux certificats
Les articles 441-1 à 441-12 du Code pénal dénoncent les fausses déclarations, ainsi
que l’établissement et l’utilisation de faux certificats ou de fausses attestations. Les faux
certificats sont autant le fait de la négligence que de la complaisance ou l’intention de nuire.
Une personne dépositaire de l'autorité publique ou chargée d'une mission de service
public agissant dans l'exercice de ses fonctions qui procure un faux à un tiers encourt jusqu’à
sept ans d'emprisonnement et à 100 000 euros d'amende. Si cette même personne est l’auteur
du faux ou qu’elle l’utilise à des fins personnelles, elle encourt jusqu’à quinze ans de
réclusion criminelle et 225 000 euros d'amende.
A nouveau, ces dispositions sont susceptibles de s’appliquer à l’ensemble des agents
participant au processus de certification sanitaire.
Notons qu’il apparaît évident que l’établissement de faux certificats sanitaires à
l'échange et à l'exportation d'animaux vivants et de produits issus des filières animales peut
avoir des conséquences graves pour la santé publique : propagation d’épizooties, distribution
de denrées alimentaires impropres à la consommation humaine, …
85
� Violation du secret professionnel
Avant 1994, seuls les médecins, chirurgiens et autres officiers de santé, ainsi que les
pharmaciens et les sages-femmes étaient définis par le Code pénal (article 378 de l’ancien
Code pénal) comme étant tenus au secret professionnel. L’article ne citant expressément que
certaines professions, se posait alors la question du positionnement de la profession
vétérinaire par rapport à l’obligation de secret.
L’article 226-13 du Code pénal énonce désormais que « la révélation d'une
information à caractère secret par une personne qui en est dépositaire soit par état ou par
profession, soit en raison d'une fonction ou d'une mission temporaire, est punie d'un an
d'emprisonnement et de 15000 euros d'amende ». Le secret professionnel s’adresse donc
aujourd’hui à l’ensemble des personnes dépositaires d’un secret quelle que soit leur
profession. Cette obligation du secret professionnel est néanmoins suspendue si « la loi
impose ou autorise la révélation du secret » (article 223-14 du Code pénal).
De plus, concernant les agents de l’État, le titre 1 du Statut général des fonctionnaires
stipule que « les fonctionnaires sont tenus au secret professionnel dans le cadre des règles
instituées dans le Code pénal » (article 26) [44]. Les fonctionnaires sont donc tenus au secret
professionnel en tant que dépositaires de renseignements concernant ou intéressant des
particuliers, à moins que les nécessités du service ou des obligations légales ne leur imposent
la communication d’informations dont ils ont eu connaissance dans l’exercice de leur
fonction. Un fonctionnaire peut, par exemple, passer outre le secret professionnel afin de
prouver son innocence. Il existe également des circonstances où il a obligation de le faire, par
exemple, pour dénoncer des crimes ou délits dont il a eu connaissance dans l’exercice de ses
fonctions.
Enfin, remarquons que, concernant les vétérinaires praticiens, le Code de déontologie
stipule que « les vétérinaires sont tenus au secret professionnel ».
5. La responsabilité disciplinaire
La responsabilité disciplinaire offre à l’État la possibilité de se retourner contre ses
propres agents en cas de manquements de leur part. En France, chacun des agents de l’État est
soumis d’une part aux statuts généraux des fonctionnaires et, d’autre part, aux règles régissant
son corps d’appartenance (« statut particulier »). Concernant les vétérinaires agents de l’État,
notons qu’ils sont soumis à des obligations dues non seulement à leur statut d’agent de l’État
mais aussi à leur diplôme vétérinaire.
86
5.1. Le statut général des fonctionnaires : devoirs et sanctions
Le statut général des fonctionnaires définit leurs conditions de recrutement, de travail
et de rémunération. Il est composé de quatre lois formant chacune l’un des titres de ce statut :
• Titre I : loi du 13 juillet 1983 ; il définit les principes communs à l’ensemble des
fonctionnaires ;
• Titre II : loi du 11 janvier 1984 ; il définit les dispositions statutaires relatives aux
fonctionnaires de l’État (administrations centrales et services déconcentrés des
ministères) ;
• Titre III : loi du 26 janvier 1984 ; il définit les dispositions statutaires relatives aux
fonctionnaires territoriaux (communes, départements, régions, sapeurs-pompiers) ;
• Titre IV : loi du 9 janvier 1986 ; il définit les dispositions statutaires relatives aux
fonctionnaires hospitaliers (établissements sanitaires et sociaux publics).
Nous ne nous intéresserons ici qu’aux deux premiers titres du statut général des
fonctionnaires qui répertorient, respectivement, les droits et obligations des fonctionnaires et
les sanctions prévues en cas de manquement à ces obligations.
5.1.1. Obligations des fonctionnaires
Les obligations des fonctionnaires sont édictées par les articles 25 à 30 de la loi du 13
juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires [44]. Cette loi, dite loi Le Pors,
constitue le premier titre du statut général des fonctionnaires.
Parmi ces obligations il y a lieu de citer [34] :
� Obligation d’obéissance hiérarchique
L’article 28 de la loi du 13 juillet 1983 énonce que le fonctionnaire « doit se
conformer aux instructions de son supérieur hiérarchique, sauf dans le cas où l’ordre donné
est manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public ». Le refus
d’obéissance équivaut à une faute professionnelle.
Le subordonné doit se soumettre au contrôle hiérarchique de l’autorité supérieure
compétente et faire preuve de loyauté dans l’exercice de ses fonctions. Le devoir d’obéissance
impose enfin au fonctionnaire de respecter les lois et règlements de toute nature.
87
� Obligation de réserve
Le principe de neutralité du service public interdit au fonctionnaire d’utiliser sa
fonction comme un instrument de propagande. L’obligation de réserve n’a pas trait
uniquement à l’expression des opinions. Elle impose au fonctionnaire d’éviter en toutes
circonstances les comportements portant atteinte à la considération que les usagers portent au
service public.
L’obligation de réserve est une construction jurisprudentielle complexe. Son intensité
varie en fonction de différents critères : place du fonctionnaire dans la hiérarchie,
circonstances dans lesquelles il s’est exprimé, modalités et forme de cette expression. Le
Conseil d’État a ainsi jugé de manière constante que l’obligation de réserve est
particulièrement forte pour les titulaires de hautes fonctions administratives qui sont, de par
leur statut, directement concernés par l’exécution de la politique gouvernementale.
� Obligation de secret professionnel
Nous avons vu que les fonctionnaires sont tenus au secret professionnel dans le cadre
des règles instituées par le Code pénal (Cf. II.4.3.2). Rappelons que la révélation des secrets
acquis est parfois permise, voire même obligatoire.
� Obligation d’effectuer les tâches confiées
L’article 28 de la loi du 13 juillet 1983 stipule que « tout fonctionnaire, quel que soit
son rang dans la hiérarchie, est responsable de l’exécution des tâches qui lui sont confiées. Il
n’est dégagé d’aucune des responsabilités qui lui incombent par la responsabilité propre de
ses subordonnés ».
� Obligation d’exclusivité
Les agents publics sont soumis à un principe d’exclusivité qui leur interdit l’exercice
d’une activité professionnelle lucrative hors de leur emploi dans l’administration. Il existe
toutefois certaines dérogations autorisant un cumul d’activités. Par exemple, les
fonctionnaires n’exerçant pas à temps complet peuvent, sous certaines conditions, bénéficier
d’une dérogation. De plus, les fonctionnaires peuvent tirer profit d’une activité intellectuelle
détachée de leur fonction (peinture, écriture, …).
88
� Obligation d’information au public
Les fonctionnaires ont le devoir de satisfaire aux demandes d'information du public
dans le respect des règles de la discrétion professionnelle qui sont précisées à l’article 26 de la
loi du 13 juillet 1983.
Enfin, l’article 30 de la loi du 13 juillet 1983 fait référence aux fautes graves, quelles
qu’elles soient, commises par un fonctionnaire dans l’exercice ou non de ses fonctions.
L’intéressé est alors suspendu et le conseil de discipline est saisi. Si le conseil ne prend
aucune décision dans les 4 mois, le fonctionnaire est rétabli dans ses fonctions à moins qu’il
ne fasse l’objet de poursuites pénales. Une partie de son salaire peut également être retenue.
5.1.2. Sanctions disciplinaires
Les fautes commises par un fonctionnaire dans l’exercice de ses fonctions engagent sa
responsabilité disciplinaire et l’exposent à une sanction. Cette sanction est prise
indépendamment d’éventuelles sanctions pénales ultérieures ou concomitantes.
La faute donnant lieu à sanction peut consister en un manquement aux obligations
légales ou en un agissement constituant en même temps une faute pénale. De manière
générale, il y a faute disciplinaire chaque fois que le comportement d’un fonctionnaire entrave
le bon fonctionnement du service ou porte atteinte à la considération du service par le public.
Il peut s’agir d’une faute purement professionnelle, mais également d’une faute commise en
dehors de l’activité professionnelle.
Les sanctions disciplinaires sont définies par la loi du 11 janvier 1984 portant
dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État. Cette loi constitue le second
titre du statut général des fonctionnaires [45].
L’article 2 de la loi du 11 janvier 1984 précise que les dispositions énoncées par cette
même loi ne s’adressent qu’aux personnes « nommées dans un emploi permanent à temps
complet et titularisées dans un grade de la hiérarchie des administrations centrales de l'État,
des services déconcentrés en dépendant ou des établissements publics de l'État ».
Les sanctions disciplinaires sont réparties en quatre groupes [34] :
Premier groupe :
• L’avertissement ;
• Le blâme
89
Deuxième groupe :
• La radiation du tableau d’avancement ;
• L’abaissement d’échelon ;
• L’exclusion temporaire de fonctions (durée maximale 15 jours) ;
• Le déplacement d’office
Troisième groupe :
• La rétrogradation ;
• L’exclusion temporaire (3 mois à 2 ans)
Quatrième groupe :
• La mise à la retraite d’office ;
• La révocation
L’avertissement est la seule sanction à ne pas être inscrite au dossier du fonctionnaire.
Le blâme est, quant à lui, effacé automatiquement du dossier au bout de trois ans si aucune
sanction n'est intervenue pendant cette période.
La radiation du tableau d’avancement peut être prononcée à titre de sanction
complémentaire d’une des sanctions des 2ème et 3ème groupes.
L’exclusion temporaire de fonctions (privative de toute rémunération) peut être
assortie d’un sursis total ou partiel dans les conditions prévues par la loi.
Notons enfin que, en application de l’article 5 du titre I du statut général des
fonctionnaires qui stipule que « nul ne peut avoir la qualité de fonctionnaire […] si les
mentions portées au bulletin n° 2 de son casier judiciaire sont incompatibles avec l'exercice
des fonctions », un fonctionnaire, ayant subi une condamnation pénale, peut être radié.
Le pouvoir disciplinaire appartient à l'autorité investie du pouvoir de nomination.
Cette dernière exerce ce pouvoir après avis de la commission administrative paritaire siégeant
en conseil de discipline.
5.1.3. Conseil de discipline
Le conseil de discipline prononce un avis sur les sanctions disciplinaires requises à
l’égard des fonctionnaires. Il se compose des membres de la commission administrative
paritaire représentant le grade du fonctionnaire poursuivi et de ceux du grade immédiatement
90
supérieur, ainsi qu’un nombre égal de représentants de l’administration. Seules les sanctions
du premier groupe peuvent être prononcées sans avis préalable du conseil de discipline.
La convocation au conseil de discipline doit être adressée au moins quinze jours à
l’avance au fonctionnaire contre qui une sanction disciplinaire est demandée. L’agent a droit à
la communication de l'intégralité de son dossier individuel et de tout document annexe relatif
à sa sanction et l’administration se doit de l’en informer. Il peut se faire assister devant le
conseil par le ou les défenseurs de son choix et peut faire citer des témoins.
Le conseil de discipline délibère à huit clos. Il soumet sa décision au vote de ses
membres et se prononce à la majorité. L’autorité ayant pouvoir disciplinaire est ensuite
informée de la décision du conseil et prononce sa sanction.
Un fonctionnaire qui s’estime frappé d’une sanction abusive dispose de différentes
voies de recours : recours gracieux ou hiérarchique (devant l’autorité qui a infligé la sanction),
recours devant le Conseil supérieur de la fonction publique de l’État, recours contentieux
(devant le juge administratif) [34].
5.1.4. Cas des vétérinaires sanitaires
Les vétérinaires titulaires du mandat sanitaire sont tenus de se conformer aux
obligations induites par ce dernier. En cas de manquement, ils sont soumis au régime de
sanction administrative décrit par les articles R. 221-13 à R. 221-16 du Code rural [41].
Dans chaque département, une commission de discipline des vétérinaires sanitaires
étudie les manquements et les fautes rapportés par le Directeur Départemental de la Cohésion
Sociale et de la Protection des Populations et propose des sanctions au préfet. Les sanctions
suivantes peuvent être proposées :
• L’avertissement ;
• Le blâme avec inscription au dossier ;
• La suspension du mandat pour une durée maximale d’un an ;
• Le retrait du mandat avec possibilité de rétablissement après instruction d’une
nouvelle demande formulée conformément aux dispositions du I de l’article R. 221-4
du Code rural
Le vétérinaire sanitaire sanctionné peut saisir le juge administratif pour faire annuler la
sanction et même demander des dommages et intérêts s’il estime que la sanction lui a causé
préjudice.
91
5.2. Place du Code de déontologie et de la responsabilité ordinale
L’Ordre des vétérinaires, créé par la loi du 18 février 1942, a la charge d’élaborer et de
faire respecter le Code de déontologie. Il est investi d’une mission d’enregistrement, d’une
mission réglementaire et d’une mission disciplinaire à l’égard de ses adhérents. La mission
disciplinaire de l’Ordre, ainsi que ses autres missions sont fixées par le Code Rural, aux
articles L 242-1 à L 242-9.
L’Ordre est composé de l’ensemble des vétérinaires qui utilisent leur titre en vue d’un
exercice professionnel. Ces derniers sont inscrits au tableau de l’Ordre. L’article L 241-1 du
Code rural stipule en effet que tout vétérinaire désirant exercer sa profession est tenu
d’obtenir son inscription à l’Ordre des vétérinaires préalablement à son exercice professionnel
[20].
Cependant, l’article R 242-32 du Code rural précise que les vétérinaires investis d’une
fonction publique et n’ayant pas d’autre activité professionnelle vétérinaire ne sont pas
soumis à cette obligation. Ainsi, en France, les vétérinaires agents de l’État sont avant tout des
agents de service public et leur statut de Docteur vétérinaire est laissé au second plan. Ils ne
sont donc pas soumis à l’inscription au tableau de l’Ordre des vétérinaires et ne font donc pas
l’objet d’une responsabilité ordinale.
Notons toutefois que les vétérinaires sanitaires, en tant que praticiens libéraux, sont
soumis à inscription au tableau de l’ordre. Ainsi, lors de leurs missions de service public, ils
sont soumis aussi bien à la responsabilité disciplinaire qu’à la responsabilité ordinale. Les
missions liées à la certification sanitaire, telles que la rédaction d’attestations de vaccinations
ou l’inspection physique d’animaux destinés à l’échange ou à l’exportation, ne font pas
exception à cette règle [41].
De même, les vétérinaires mandatés seront également soumis aussi bien à la
responsabilité disciplinaire qu’à la responsabilité ordinale.
6. Notion de cumul des responsabilités et application à la certification
sanitaire
Les régimes de responsabilité pouvant s’appliquer dans le cadre de cas relatifs à la
certification sanitaire à l'échange et à l'exportation d'animaux vivants et de produits issus des
filières animales sont donc multiples. On distingue ainsi une responsabilité civile, une
92
responsabilité administrative, une responsabilité pénale, une responsabilité disciplinaire et,
selon l’acteur considéré, une responsabilité ordinale.
Il est essentiel de comprendre que ces différents régimes sont non-exclusifs les uns des
autres et qu’il est tout à fait envisageable de voir se cumuler différents types de sanctions.
Ainsi, même si la règle du non bis in idem signifie en droit l’interdiction d’une double
condamnation en raison des mêmes faits, en l’état actuel du droit français ce principe ne
s’applique qu’aux infractions pénales et ne fait pas obstacle à la prise de sanctions
disciplinaires en parallèle de sanctions pénales [41].
Concernant les rapports entre l’administration et la victime d’un dommage, jusqu’en
1918 (Conseil d’État, 26 juillet 1918, Lemonnier), la victime n’avait pas le choix. Soit il y
avait faute personnelle et la victime devait réclamer dédommagement à l’agent public lui-
même au risque que ce dernier soit insolvable, soit il y avait faute de service et elle devait
demander réparation à l’administration [64]. Aujourd’hui, il suffit que la faute personnelle ait
été commise pendant le service pour qu’il soit possible de mettre en jeu simultanément la
responsabilité de l’administration et celle de l’agent. Il est même possible d’assister à ce
cumul dans des cas où la faute personnelle a été commise en dehors du service, mais qu’elle
n’est pas dépourvue de tout lien avec ce dernier (Conseil d’État, 18 novembre 1949,
Demoiselle Mimeur). Les victimes sont donc avantagées, car en poursuivant l’administration
elles ont l’assurance d’être indemnisées, alors que l’agent public auteur du dommage peut être
insolvable. Notons toutefois que les victimes ne peuvent pas être indemnisées deux fois pour
le même dommage [37].
Concernant la responsabilité des agents publics envers l’administration, se posait la
question suivante : si la personne publique a réparé le dommage causé à la victime ou si la
faute commise par l’agent a également entraîné des dommages pour l’administration, cette
dernière peut-elle obtenir remboursement des charges correspondantes ? Depuis l’arrêt
Laruelle et Delville (Conseil d’État, 28 juillet 1951), l’irresponsabilité de l’agent public
s’efface si une faute personnelle est reconnue pour tout ou partie [64]. Ainsi, la responsabilité
envers l’administration des auteurs de fautes personnelles est aujourd’hui admise lorsque
l’administration a payé des indemnités aux victimes au nom du principe de cumul des
responsabilités. Notons que si deux fautes distinctes, personnelle et de service, sont à l’origine
du dommage, la responsabilité est partagée selon l’importance des fautes et l’administration
ne peut obtenir le remboursement total de l’indemnité versée [37]. Il apparaît une fois encore
que le type de faute considéré influe de façon importante sur le déroulement de l’affaire et sur
les possibilités offertes aux deux parties.
93
Il ressort de l’étude des différents types de responsabilité existant que la responsabilité
administrative n’est pas la seule susceptible de trouver des applications dans le domaine de la
certification sanitaire à l'échange et l'exportation d'animaux vivants et de produits issus des
filières animales.
Il s’agira à présent de déterminer les situations pouvant aboutir à l’engagement
d’actions en responsabilité, le type de responsabilité impliqué, ainsi que les conséquences
possibles pour l’auteur du dommage et pour la victime.
94
95
TROISIÈME PARTIE :
Cas d’engagement de la responsabilité en matière de certification sanitaire à l'échange et
à l'exportation d'animaux vivants et de produits issus des filières animales
96
Le processus de certification sanitaire, et plus particulièrement de certification
sanitaire à l'échange et à l'exportation d'animaux vivants et de produits issus des filières
animales, est complexe et met en jeu de nombreux acteurs, agents de l’État (certificateur,
vétérinaire sanitaire, …) ou non (opérateurs).
Dans cette étude, nous avons choisi de nous intéresser plus précisément à l’État et aux
agents publics intervenant dans le processus de certification ainsi qu’à la façon dont leur
responsabilité pouvait se voir engagée.
Comme nous l’avons vu précédemment (Cf. II), l’auteur du dommage peut, dans
certains cas, voir sa responsabilité dégagée au dépend de son supérieur hiérarchique, voire de
l’administration elle-même. Il apparaît donc nécessaire, avant d’évoquer les différents cas
d’engagement de la responsabilité en matière de certification sanitaire à l'échange et à
l'exportation d'animaux vivants et de produits issus des filières animales, de rappeler la chaîne
hiérarchique en vigueur dans ce domaine et déterminer les régimes de responsabilité
s’appliquant à chacun des acteurs.
1. Chaîne hiérarchique en vigueur en matière de certification sanitaire à
l'échange et à l'exportation d'animaux vivants et de produits issus des
filières animales
Le processus de certification sanitaire à l'échange et à l'exportation d'animaux vivants
et de produits issus des filières animales actuellement en vigueur en France fait appel à de
nombreux acteurs organisés selon une chaîne hiérarchique précise (Figure 3).
On distingue tout d’abord le niveau central qui assure l’élaboration et le contrôle des
mesures relatives à la certification sanitaire. Il est constitué du Ministère de l’Agriculture, de
l’Alimentation, de la Pêche, de la Ruralité et de l’Aménagement du Territoire (MAAPRAT)
et, plus spécifiquement de la Direction Générale de l’Alimentation (DGAl).
Vient ensuite le niveau départemental qui assure la délivrance des certificats sanitaires.
Il comprend d’une part les DD(CS)PP et leurs agents, qui assurent des missions de service
public à plein temps, et, d’autre part, les vétérinaires sanitaires qui sont amenés à réaliser, en
plus de leurs activités d’exercice libéral, des missions occasionnelles de service public
pouvant, notamment, être en lien avec la certification sanitaire à l'échange et à l'exportation
d'animaux vivants et de produits issus des filières animales. Notons également que figurent
97
d’ores et déjà sur la figure 3 les vétérinaires mandatés, catégorie dont les premiers
représentants devraient être nommés d’ici la fin de l’année 2011 (Cf. I.7).
Figure 3 : Chaîne hiérarchique en vigueur dans le domaine de la certification sanitaire à l'échange et l'exportation d'animaux vivants et de produits issus des filières animales
98
1.1. Le Niveau central
Le sommet de la chaîne hiérarchique est constitué par l’État. C’est lui qui est
responsable de la délivrance des certificats sanitaires et qui assumera, en dernier ressort, les
conséquences des actes de ses agents en cas d’engagement de la responsabilité administrative.
La responsabilité civile professionnelle des agents à l’origine d’une faute de service est ainsi
dégagée [24]. Cependant, comme nous l’avons vu (Cf. II.1.2.2.1), l’État conserve néanmoins
la possibilité de se retourner contre ses agents qui pourront faire l’objet de sanctions
disciplinaires. De plus, en cas de faute personnelle d’un agent commise lors du service
(Cf. II.1.2.2.1), ce dernier peut également voir sa responsabilité civile engagée.
En matière de certification sanitaire à l'échange et à l'exportation d'animaux vivants et
de produits issus des filières animales, l’État délègue son autorité au MAAPRAT et, plus
précisément, à la DGAl qui constitue l’administration centrale compétente en la matière. C’est
d’ailleurs vers elle que se retourneront les pays destinataires des marchandises certifiées en
cas d’anomalie survenue suite à un échange ou à une exportation. En effet, comme le précise
l’article 5.1.3 du Code sanitaire pour les animaux terrestres, « l’Autorité vétérinaire [au sens
d’autorité gouvernementale assurant notamment la gestion des activités de certification
vétérinaire internationale] du pays exportateur est responsable en dernier ressort de la
certification vétérinaire dans les échanges internationaux » [52] [55].
La DGAl assure l’élaboration, la mise en place et le suivi des mesures relatives à la
certification sanitaire. Elle s’occupe également de la communication avec les instances de
l’UE et les pays tiers. Enfin elle encadre l’activité des DD(CS)PP, dont elle est le supérieur
hiérarchique, et leur fournit, si besoin, un avis technique ou réglementaire.
1.2. Services déconcentrés : les DD(CS)PP
Au niveau local, les DD(CS)PP, qui représentent l’autorité du Préfet de département
dans les domaines de santé publique vétérinaire, assurent la délivrance des certificats
sanitaires, tâche dont elles rendent compte à la DGAl.
Bien que placées sous l’autorité de la DGAl qui fixe les règles et les procédures à
suivre, les DD(CS)PP sont relativement autonomes dans la réalisation quotidienne de leurs
activités de certification sanitaire à l'échange et à l'exportation d'animaux vivants et de
produits issus des filières animales. Elles se tournent vers l’administration centrale
99
lorsqu’elles font face à une anomalie ou à une demande de certificat nécessitant un avis
technique ou réglementaire particulier.
Au sein des DD(CS)PP, c’est le Directeur Départemental qui est le dépositaire de
l’autorité et qui supervise l’ensemble du personnel. Il assure donc aussi bien le contrôle des
vétérinaires officiels que celui des personnels techniques ou administratifs assurant la
préparation des certificats. Rappelons que, dans les départements où la fonction de Directeur
Départemental est confiée à un Docteur vétérinaire, ce dernier est également vétérinaire
officiel et peut assurer la fonction de certificateur. En pratique, le Directeur Départemental
étant accaparé par de nombreuses tâches, il ne signe les certificats qu’en cas d’absence des
autres vétérinaires officiels ou lorsque ces derniers s’estiment incompétents à certifier certains
types de marchandises (Cf. III.2.1.1.1).
De plus, par délégation du Préfet de département, le Directeur Départemental assure
également le contrôle hiérarchique des activités de service public effectuées par les
vétérinaires sanitaires.
En cas de faute de service causée par l’un de ses subordonnés ou par lui-même, la
responsabilité du Directeur Départemental est dégagée aux dépends de celle de l’État. Il reste
néanmoins susceptible de voir engagées ses responsabilités civile, pénale et disciplinaire.
1.3. Vétérinaire officiel
Nous utiliserons ici le terme de vétérinaire officiel pour qualifier les agents
mentionnés à l’alinéa V de l’article L. 231-2 du Code rural et de la pêche maritime
(Cf. I.2.5.1). Bien qu’ils aient également la qualité de « vétérinaires officiels » au sens de la
réglementation européenne, le cas des vétérinaires mandatés sera abordé séparément.
Les vétérinaires officiels appartiennent au personnel des DD(CS)PP et sont, de ce fait,
placés sous l’autorité immédiate du Directeur Départemental dans toutes leurs activités de
service public.
Dans le cadre de leurs activités de certification sanitaire à l'échange et à l'exportation
d'animaux vivants et de produits issus des filières animales, les vétérinaires officiels font
appel à leurs subordonnés. Les personnels technique et administratif assurent ainsi l’étude de
la recevabilité des demandes de certificats, les contrôles documentaires et la préparation des
certificats sanitaires. Comme nous l’avons vu, il est ensuite du devoir du vétérinaire officiel
100
de vérifier le travail accompli par ses subordonnés avant de procéder à la signature des
certificats sanitaires (Cf. I.2.5.2).
Tout comme le Directeur Départemental, le vétérinaire officiel, agissant dans le cadre
de ses activités de certification sanitaire à l'échange et à l'exportation d'animaux vivants et de
produits issus des filières animales, est susceptible de voir engagées ses responsabilités civile,
pénale et disciplinaire.
1.4. Personnels techniques ou administratifs des DD(CS)PP
Les personnels techniques et administratifs des DD(CS)PP sont placés sous l’autorité
immédiate de leur chef de service, potentiellement vétérinaire officiel, mais également sous
l’autorité du Directeur Départemental.
Comme nous l’avons vu, ils assurent l’étude de la recevabilité des demandes de
certificats, les contrôles documentaires et la préparation des certificats sanitaires pour
l'échange et l'exportation d'animaux vivants et de produits issus des filières animales.
Les personnels techniques et administratifs agissant dans le cadre des activités de
certification sanitaire sont susceptibles de voir engagées leurs responsabilités civile, pénale et
disciplinaire.
1.5. Vétérinaire sanitaire
Nous avons vu précédemment (Cf. I.7.7) qu’une rénovation du mandat sanitaire est en
cours. Une fois cette réforme achevée il faudra distinguer d’une part les vétérinaires sanitaires
intervenant dans le cadre de missions incombant au détenteur des animaux et engageant leur
propre responsabilité et de l’autre les vétérinaires mandatés intervenant à la demande de l’État
et protégés par la responsabilité administrative.
Rappelons que dans cette étude le terme de vétérinaire sanitaire fait référence aux
dispositions actuelles du mandat sanitaire.
A l’heure actuelle, bien que nommés par le Préfet de département, les vétérinaires
sanitaires sont, dans le cadre de leurs missions de service public, placés sous l’autorité du
Directeur Départemental (de la Cohésion Sociale et) de la Protection des Populations. En cas
de faute ou de manquement, ce dernier peut les faire traduire devant la commission de
discipline départementale des vétérinaires sanitaires (Cf. II.5.1.3).
101
Rappelons que la situation juridique des vétérinaires sanitaires est complexe et qu’il
faut actuellement distinguer deux cas [41] :
• Le cas des activités de police sanitaire où le vétérinaire sanitaire est considéré comme
un agent public et protégé par la responsabilité administrative.
• Le cas des activités réalisées à la demande de l’éleveur où le vétérinaire sanitaire
engage sa propre responsabilité.
La rédaction d’attestations de vaccination ou l’inspection physique d’animaux destinés
à être commercialisés appartenant à cette dernière catégorie, il apparaît que, dans le cadre de
leurs activités en lien avec la certification sanitaire pour l’échange ou l’exportation d’animaux
vivants, les vétérinaires sanitaires sont personnellement responsables. Ainsi, dans le cadre
précis de la certification sanitaire, les vétérinaires sanitaires peuvent aujourd’hui voir engager
leurs responsabilités civile, pénale, disciplinaire et ordinale.
1.6. Vétérinaire mandaté
Comme nous l’avons vu (Cf. I. 7), le processus de certification sanitaire pour les
échanges d’animaux vivants a récemment été réformé sur la base des dispositions de l’article
L.221-13 du Code rural aujourd’hui abrogé.
Un certain nombre de vétérinaires va très prochainement (avant la fin de l’année 2011)
se voir confier, par l’autorité administrative, la qualification de vétérinaire mandaté. Ces
vétérinaires seront placés sous l’autorité des DD(CS)PP et auront la qualité de vétérinaire
officiel au sens de la réglementation européenne.
Bien qu’intervenant pour le compte de l’État dans le cadre d’une mission de police
administrative, les vétérinaires mandatés n’ont pas pour autant le statut d’agent public. Ils
effectuent leurs actes de certification en tant que mandataires de l’État. Cependant, l’article
203-11 du Code rural et de la pêche maritime stipule que « l'État est responsable des
dommages que les vétérinaires mandatés subissent ou causent aux tiers à l'occasion des
missions pour lesquelles ils sont mandatés, à l'exception des dommages résultant d'une faute
personnelle ». Le vétérinaire mandaté est donc protégé par la mise en jeu de la responsabilité
administrative, au même titre qu’un vétérinaire officiel de la DD(CS)PP, en cas de dommages
causés et subis lors de l’acte de certification [49]. Enfin, notons qu’en cas de manquement ou
de faute, le vétérinaire mandaté se verra retirer leur habilitation et fera l’objet de sanctions
disciplinaires [27].
102
Après avoir détaillé la chaîne hiérarchique en vigueur et avoir identifié les régimes de
responsabilités s’appliquant à chacun de ses acteurs, il est possible de s’intéresser aux
différents cas pouvant aboutir à l’engagement de la responsabilité en matière de certification
sanitaire à l'échange et à l'exportation d'animaux vivants et de produits issus des filières
animales.
2. Cas pouvant mener à l’engagement de la responsabilité en matière de
certification et étude des conséquences
Les possibilités d’infraction aux dispositions relatives à la certification sanitaire sont
nombreuses et peuvent entraîner des conséquences matérielles majeures pour les opérateurs et
les pays destinataires des marchandises. Il est donc nécessaire de les identifier et de
déterminer pour chaque cas l’identité du ou des titulaires de la responsabilité.
2.1. Illégalité du certificat sanitaire
En tant qu’acte provenant d’une administration, les certificats sanitaires pour l'échange
et pour l'exportation d'animaux vivants et de produits issus des filières animales constituent
des actes administratifs.
Ainsi, comme tout acte administratif, les certificats sanitaires sont susceptibles d’être
entachés d’illégalité et, par conséquent, d’engager des responsabilités pour l’administration.
En effet, si un acte administratif est illégal, on imagine aisément qu’il y a, nécessairement et
de ce fait même, faute de service [64].
2.1.1. Causes d’illégalité d’un certificat sanitaire
On distingue habituellement quatre modalités pouvant aboutir à l’illégalité d’un acte
administratif : l’incompétence, la violation des formes, le détournement de pouvoir et la
violation de la loi [37]. Ces différentes modalités trouvent des applications dans le domaine de
la certification sanitaire à l'échange et à l'exportation d'animaux vivants et de produits issus
des filières animales.
103
2.1.1.1. L’incompétence
Comme tout acte administratif, un certificat sanitaire n’est légal que s’il n’est pas
entaché d’incompétence.
L’incompétence peut être définie comme l’illégalité d’un acte administratif qui
consiste en ce que l’auteur de la décision n’avait pas la compétence juridique pour la prendre
[37].
Dans le cas précis des certificats sanitaires pour l'échange ou pour l'exportation
d'animaux vivants et de produits issus des filières animales, l’incompétence peut se présenter
sous divers aspects :
� Incompétence temporelle
Toute autorité administrative est compétente entre la prise de ses fonctions et leur
cessation.
Dans le cas de la certification sanitaire à l'échange et à l'exportation d'animaux vivants
et de produits issus des filières animales, les vétérinaires officiels ne sont réellement
compétents qu’une fois leur prise de poste effective et leur signature officiellement
enregistrée. En dehors de ces circonstances, il y a incompétence temporelle.
� Incompétence territoriale
Lorsqu’une autorité prend des décisions relatives à des affaires étrangères à sa
circonscription, il y a incompétence territoriale.
Concernant la certification sanitaire à l'échange et à l'exportation d'animaux vivants et
de produits issus des filières animales, les vétérinaires officiels ont compétence pour établir
des certificats sanitaires uniquement lorsque les lieux de production de marchandises
certifiées sont localisés dans les limites du département de leur DD(CS)PP de rattachement.
Néanmoins, l’alinéa 4 de l’article L 231-2 du Code rural et de la pêche maritime
précise que les vétérinaires officiels « peuvent recevoir du ministre chargé de l'agriculture une
compétence territoriale excédant les limites du département où ils sont affectés et qui peut
s'étendre à la totalité du territoire national ».
Dans le cas de la certification sanitaire à l'échange et à l'exportation d'animaux vivants
et de produits issus des filières animales, on peut aisément imaginer l’occurrence de cas
d’incompétence territoriale. En effet, un opérateur possédant son siège social dans un
département A est néanmoins susceptible de procéder à l’échange ou à l’exportation de
104
marchandises produites dans un département B. Cet opérateur aura généralement le réflexe de
s’adresser à la DD(CS)PP du département A qui n’est en réalité pas la DD(CS)PP
compétente.
Les DD(CS)PP doivent donc bien se renseigner sur la provenance des différentes
marchandises pour lesquelles on leur demande des certificats sanitaires et, si besoin,
réorienter le demandeur vers la DD(CS)PP compétente.
� Incompétence matérielle
Dans le cas de l’incompétence matérielle, l’autorité administrative intervient dans un
domaine étranger à ses fonctions.
Certains produits n’entrant pas dans le champ de compétence des DD(CS)PP peuvent
faire l’objet de demandes de certificats sanitaires auprès de cet dernière. Citons, par exemple,
le cas de certains consommables de laboratoire, géloses de culture par exemple, ne contenant
aucun composant animal et pour lesquels aucun modèle de certificat sanitaire n’est disponible
sur EXP@DON. Si la DD(CS)PP acceptait néanmoins de délivrer un certificat sanitaire relatif
à ces produits, celui-ci pourrait être déclaré illégal.
Ainsi, en cas de demande de ce type, il conviendra d'informer l'opérateur de
l’incompétence de la DD(CS)PP dans le cas du produit considéré et de tenter de l'orienter vers
l'organisme certificateur approprié : chambre consulaire, autres professions, en rapport avec
les processus de transformation et de conditionnement (par exemple, certificat attestant de la
pasteurisation des produits laitiers), ou avec la conformité des produits aux normes de qualité
[59], …
2.1.1.2. La violation des formes
On parle de violation des formes lorsque l’autorité administrative compétente, la
DD(CS)PP dans le cas présent, délivre l’acte administratif sans observer les procédures et les
formalités prévues par la loi [37].
Dans le cas de la certification sanitaire à l'échange et à l'exportation d'animaux vivants
et de produits issus des filières animales, les exemples de situations pouvant aboutir à
l’illégalité du certificat pour violation des formes sont nombreux :
• Inadéquation du modèle de certificat utilisé, absence de l’une des versions
linguistiques obligatoires ;
105
• Non-respect d’une ou plusieurs étapes prévues par la procédure de certification
sanitaire [26] ;
• Non-respect des délais prévus par la législation ;
• Anomalie de signature ou de cachet ;
• Inscription sur le certificat de mentions non-conformes à la réglementation, présence
de mentions barrées sur le certificat [6] ;
• …
Notons que l’omission des étapes de contrôle prévues par la procédure de certification
sanitaire pourra être considérée comme constitutive d’une faute lourde [24].
Cependant, la violation des formes n’entraîne pas toujours l’illégalité de l’acte. Il en
est ainsi lorsque :
• La formalité imposée par la loi l’était dans l’intérêt de l’administration elle-même et
non dans celui de l’administré ;
• La formalité prévue est accessoire, secondaire, non substantielle, c'est-à-dire que son
non-respect n’a pu entraîner une modification de la décision ;
• Il a été matériellement impossible à l’autorité administrative d’accomplir la formalité.
2.1.1.3. Le détournement de pouvoir
Dans le cas du détournement de pouvoir, l’autorité administrative prend une décision,
en elle-même régulière, mais dans un but autre que celui prévu par la loi ou autre que l’intérêt
général [37].
Ainsi, un acte administratif qui serait pris dans un intérêt privé, par exemple
favoritisme ou vengeance, serait illégal. Citons, à titre d’exemple relatif à la certification
sanitaire, le cas d’un certificateur qui ne respecterait pas les critères d’impartialité et
d’indépendance prévus par la loi [3] : vétérinaire mandaté établissant des certificats pour des
animaux issus d’élevages appartenant à sa clientèle, certificateur ayant un intérêt commercial
dans les marchandises qu’il certifie, …
2.1.1.4. La violation de la loi
L’autorité administrative est tenue de ne pas enfreindre la règle de droit. Cette
violation vise soit les règles relatives à l’objet de l’acte, c'est-à-dire à son contenu, soit les
motifs de faits ou de droit qui l’ont justifié [37].
106
Par exemple, dans le cas où un certificat sanitaire attesterait de missions non-
exécutées, il constituerait une fausse déclaration au sens des articles 441-1 à 441-12 du Code
pénal et serait donc illégal. On citera, pour illustration, le cas d’un vétérinaire qui avait signé
un certificat sanitaire pour l’exportation d’un cheval à destination de la Suède, sans avoir
examiné l’animal [62].
Rappelons également le cas de la « procédure alternative » (Cf. I.6) encore en vigueur
récemment dans la filière bovine dans certains départements français. Dans les départements
où cette procédure existait, le vétérinaire officiel de la DD(CS)PP apposait sa signature sur
des certificats incomplets qui étaient ensuite transmis au Vétérinaire Sanitaire du Centre de
Rassemblement Agréé (VSCRA) qui les complétait. Cette procédure, dénoncée par l’OAV,
allait à l’encontre de l’alinéa 3 l’article 3 de la Directive 96/93/CE qui stipule que « les
certificateurs ne doivent pas signer des certificats en blanc ou incomplets, ni signer des
certificats concernant des animaux ou des produits qu'ils n'ont pas inspectés ou qui ne sont
plus sous leur contrôle ». La nomination de vétérinaires mandatés, qui permet de mettre fin à
la « procédure alternative », apparaît donc comme une nécessité.
2.1.2. Conséquences matérielles possibles
La reconnaissance de l’illégalité d’un certificat sanitaire délivré par une DD(CS)PP
peut entraîner des conséquences matérielles majeures pour l’opérateur. En effet, comme le
rappelle l’article 5.7.1 du Code sanitaire pour les animaux terrestres, tout pays importateur
peut refuser l'entrée sur son territoire de marchandises qui ne sont pas accompagnées d'un
certificat sanitaire conforme à ses exigences [58]. L’illégalité d’un certificat sanitaire pour
l'échange ou pour l'exportation d'animaux vivants ou de produits issus des filières animales
peut ainsi aboutir au refoulement des marchandises et, par conséquent, à des pertes financières
importantes pour l’opérateur.
La jurisprudence « Clergeau International Trading » illustre incontestablement ce cas
de figure [6]. Trois camions transportant de la viande bovine avaient été refoulés par les
autorités marocaines entraînant, en plus de la perte de la viande et des bénéfices de sa vente,
la rupture d’un contrat existant entre la société Clergeau International Trading et l’armée
marocaine. La société Clergeau demandait réparation du préjudice subi à l’État français,
estimant que le refus des autorités marocaines était dû aux certificats sanitaires émis par les
services français qui représentaient une violation des formes. Le certificateur avait, en effet,
rayé certaines mentions présentes sur les certificats au motif qu’elles concernaient des
107
spécifications commerciales non contrôlables, ou qu’elles ne faisaient référence à aucune
norme officielle et n’étaient donc pas vérifiables.
Notons néanmoins que, lorsque les autorités du pays destinataire décident de refuser
des marchandises pour des motifs relatifs au certificat sanitaire, l'autorité vétérinaire du pays
exportateur, dans le cas présent la DD(CS)PP, doit en être immédiatement avisée afin de lui
offrir la possibilité de régulariser le certificat.
2.1.3. Responsabilité(s) engagée(s)
Comme le montre l’affaire « Clergeau International Trading », l’illégalité d’un
certificat sanitaire pour l'échange ou l'exportation d'animaux vivants ou de produits issus des
filières animales engage tout d’abord la responsabilité de l’État. Cependant, d’autres
responsabilités sont également susceptibles d’être mises en jeu.
� Responsabilité de l’administration
L’illégalité d'un acte administratif engage la responsabilité de l'administration ; ce
dernier étant constitutif d’une faute de service [21]. Rappelons, en effet, que les particuliers
ont droit au fonctionnement correct des services publics. L’opérateur qui s’estime lésé porte
alors l’affaire devant le juge administratif qui détermine si la responsabilité de l’État est
effectivement engagée et, si oui, quelles sont les modalités de réparation à mettre en œuvre.
La jurisprudence « Clergeau International Trading » illustre d’ailleurs bien ce cas de figure.
Cependant, l’illégalité d’un acte administratif n’engage pas toujours la responsabilité
de l'administration. Ainsi, le comportement de la victime peut dégager partiellement voire
totalement la responsabilité de l’État. L’opérateur joue, en effet, un rôle important dans la
préparation des certificats sanitaires. Il a notamment la responsabilité de fournir à la
DD(CS)PP les informations ayant trait à la nature, la composition, l’identité, la quantité, la
provenance, la destination, le moyen et les conditions de transport des marchandises [3]. De
plus, c’est également l’opérateur qui propose à la DD(CS)PP le modèle de certificat sanitaire
qu’il souhaite voir utiliser.
Notons que, dans ce type d’affaire, la responsabilité de l’administration peut ne pas
être la seule engagée. En cas de faute de service, le certificateur, bien que dégagé de sa
responsabilité civile par l’État, reste pleinement responsable sur le plan pénal et disciplinaire
[24]. De plus, dans le cas où il y aurait faute personnelle cumulée à la faute de service, le
certificateur pourrait voir sa responsabilité civile engagée.
108
� Responsabilité du certificateur
Le vétérinaire officiel et le vétérinaire mandaté peuvent tous les deux voir leurs
responsabilités engagées en cas d’illégalité d’un certificat sanitaire pour l'échange ou
l'exportation d'animaux vivants ou de produits issus des filières animales.
Cette responsabilité peut tout d’abord être disciplinaire. Ainsi, si l’État estime que le
comportement du certificateur est à l’origine de la faute de service ayant causé l’illégalité du
certificat ou que le certificateur a manqué à ses obligations, il peut traduire ce dernier en
conseil de discipline. Rappelons qu’il est du devoir du certificateur de respecter les
procédures et de s’assurer, avant de signer, de disposer d’un certificat dûment rempli et de
l’ensemble des annexes et documents justificatifs nécessaires. Le certificateur se doit
également de remplir les critères d’indépendance prévus par la réglementation et de n’avoir
aucun intérêt financier direct dans les marchandises pour lesquelles il établit des certificats
(Cf.I.2.5.2).
Le certificateur peut également voir engagée sa responsabilité pénale dans le cas où la
faute de service à l’origine de l’illégalité du certificat serait également constitutive d’une
infraction pénale [24]. Ce sera le cas, par exemple, si le certificat sanitaire correspond à une
fausse déclaration au sens des articles 441-1 à 441-12 du Code pénal.
Enfin, la responsabilité civile du certificateur n’est pas toujours dégagée. Ainsi, dans
le cas où l’illégalité du certificat est due à une faute personnelle du certificateur, c'est-à-dire
de négligence, d’incompétence grave, de volonté de nuire à l’opérateur ou, au contraire, de
l’aider à obtenir certains avantages, ce dernier voit sa responsabilité civile engagée.
Néanmoins, en cas de cumul d’une faute de service et d’une faute personnelle, l’État
étant réputé solvable, la victime choisira généralement de se retourner contre ce dernier.
� Responsabilité du vétérinaire sanitaire
Les vétérinaires sanitaires peuvent également jouer un rôle dans l’illégalité des
certificats sanitaires pour l’exportation ou l’échange d’animaux vivants. En effet, la
DD(CS)PP ne peut délivrer de certificat sanitaire pour ces animaux qu’une fois qu’un
vétérinaire sanitaire a procédé à leur inspection physique.
Si l’attestation de bonne santé émise par le vétérinaire sanitaire constitue une fausse
déclaration ou un acte de complaisance, ce dernier pourra voir engagées simultanément ses
responsabilités pénale, disciplinaire et ordinale [8].
109
2.1.4. Résolution
L’illégalité d’un acte administratif est sanctionnée de deux manières : par son
annulation et par la réparation pécuniaire du préjudice [64]. L'acte est déclaré nul
rétroactivement et est censé n'avoir jamais existé. Les conséquences qu'il a pu produire sont
ainsi effacées.
Cependant la reconnaissance d’une illégalité ne donne pas toujours lieu à réparation,
c'est-à-dire n’engage pas toujours la responsabilité de l’administration [64]. Par exemple
quand :
• la mesure prise est illégale eu égard au motif choisi mais qu’il existe d’autres motifs
de justification ;
• l’illégalité résulte d’une mauvaise procédure mais que la décision aurait été la même
avec une procédure correcte.
Citons, à titre d’exemple les conclusions de l’affaire « Clergeau International
Trading » [6] :
Par son jugement du 2 avril 2008, la Cour administrative d’appel de Douai a admis
l’existence d’un lien de causalité direct et certain entre la faute commise par les services
vétérinaires en barrant, sur les certificats remplis par la société Clergeau International
Trading, les mentions relatives à la désignation des lots de viande bovine que la société
destinait à l’exportation vers le Maroc et le refoulement des trois camions par les autorités
marocaines. L’État a été condamné à verser la somme de 112 286,86 euros avec intérêts au
titre des préjudices résultant des frais liés au refoulement des trois camions, à la perte de
viande et à la perte de bénéfice sur la vente des marchandises. Concernant les préjudices liés à
l’interruption du contrat en cours entre la société Clergeau et l’armée marocaine et la perte de
toute perspective de contrat futur, le juge a estimé que l’instruction ne permettait pas
d’affirmer qu’il existait un lien direct entre ces pertes et la faute commise par les services
vétérinaires français. Ainsi, bien que le juge ait confirmé la responsabilité de l’État dans les
pertes financières directement liées au refoulement des trois camions, il n’a pas reconnu de
lien entre la faute de l’administration et les éventuelles pertes futures de la société Clergeau.
La délivrance d’un certificat sanitaire illégal peut donc occasionner des conséquences
financières importantes pour l’État. Il apparaît dès lors nécessaire de réfléchir aux mesures
susceptibles de prévenir l’émission de tels certificats.
110
2.1.5. Comment limiter le risque de voir ce genre de situation se produire ?
Plusieurs mesures peuvent permettre aux DD(CS)PP de limiter les risques de produire
des certificats sanitaires illégaux dans le cadre de leurs activités de certification sanitaire à
l'échange et à l'exportation d'animaux vivants et de produits issus des filières animales.
Il est tout d’abord impératif de respecter des procédures de certification établies par la
DGAl. Le respect des étapes de contrôle préalables à la délivrance du certificat est
indispensable non seulement pour éviter d’engager la responsabilité de l’État mais également
afin de dégager la responsabilité pénale du signataire par la mise en œuvre des diligences
adaptées [24].
De plus, la mise en place de démarches de contrôle interne et d’une politique qualité
au sein des DD(CS)PP joue aussi un rôle important. Ces dispositions peuvent permettre de
clarifier la définition des tâches de chaque acteur de la chaîne de certification, de réaliser une
documentation de travail, de s’assurer de la sécurité des procédures informatiques usuelles, ou
encore du respect des règles d'archivage des dossiers. Certaines DD(CS)PP ont ainsi choisi de
mettre en place des procédures qualité internes relatives aux activités de certification sanitaire
à l'échange et à l'exportation d'animaux vivants et de produits issus des filières animales. Par
exemple, il peut exister des procédures spécifiques aux cas où l’un des vétérinaires officiels
refuse de signer un certificat sanitaire donné car il s’estime incompétent et craint de
commettre une faute. L’agent devra alors justifier par écrit les raisons de son refus.
De même, le recours à des certificats officiels négocié permet assurément de prévenir
l’émission de certificats illégaux pour cause de violation des formes ou de violation de la loi.
En effet, ces modèles de certificat étant reconnus à la fois par l’autorité compétente française
et par celle du pays de destination des marchandises, le risque de voir se reproduire une
situation similaire à celle de l’affaire de la société « Clergeau International Trading » est plus
que restreint [6].
De plus, dans le cas où, pour un couple marchandise/pays destinataire donné,
l’opérateur a la possibilité d’utiliser un modèle de certificat autre que celui proposé par
EXP@DON (Cf. I.5.2.3) et qu’il souhaite y recourir, la mise en place de décharges de
responsabilité signées par l’opérateur permet de dégager la responsabilité de l’administration
dans l’hypothèse où les marchandises seraient refusées par les autorités du pays destinataire
pour raison de non-conformité du certificat.
111
Enfin, la fin prochaine de la procédure alternative fiabilisera encore d’avantage les
procédés de certification sanitaire en vigueur dans le domaine de l’échange et de l’exportation
des animaux vivants.
2.2. Certificats sanitaires faisant état de faits matériellement inexacts
L’inscription de mentions non-conformes aux faits sur un certificat constitue une
infraction aux dispositions relatives à la certification sanitaire. Même si, dans certains cas,
cette infraction se rapproche fortement de l’illégalité pour violation de la loi, l’importance de
ses conséquences sanitaires potentielles justifie le fait qu’elle soit traitée séparément.
2.2.1. Contexte
En matière de certification sanitaire à l'échange et à l'exportation d'animaux vivants et
de produits issus des filières animales, la jurisprudence recense de nombreuses affaires
relatives à des certificats attestant de faits matériellement inexacts. L’étude de ces différents
dossiers permet de distinguer différentes situations.
On distingue tout d’abord les cas intentionnels où le certificat sanitaire est, par
conséquent, constitutif d’un délit de faux punit par le Code pénal. Ce cas de figure peut être
illustré par l’affaire « Guy X..., Josette Y..., Marc Z… et René A...» [9]. Trois vétérinaires
fonctionnaires avaient procuré des certificats sanitaires à des négociants en bestiaux sans
procéder à aucune vérification sanitaire. Les certificats sanitaires irréguliers délivrés par ce
réseau avaient permis l’export d’environ 104 000 bovins en deux ans, principalement vers
l’Italie et la Belgique, sans aucun contrôle vétérinaire, par des éleveurs et des négociants de
toute la France.
Vient ensuite le cas des certificats sanitaires établis dans des conditions non conformes
aux dispositions réglementaires. Ces derniers sont constitutifs d’une faute de service. Le
jugement N° 90NC00531 de la Cour administrative d’appel de Nancy permet d’expliciter ce
type de situation [5]. Un éleveur avait acquis des bovins pour lesquels la Direction
Départementale des Services Vétérinaires avait délivré des certificats attestant de leur
appartenance à un cheptel considéré comme indemne de brucellose. Les examens pratiqués,
par la suite, sur ces mêmes animaux en vue de leur introduction dans leur nouveau cheptel,
ont fait apparaître que quatre d’entre eux étaient porteurs du germe de la maladie. Il était
ensuite apparu que, lors des premières analyses réalisées en vue de la vente des animaux, l’un
d’entre eux présentait un résultat non négatif et que les agents des services vétérinaires
112
avaient néanmoins décidé d’ignorer ce résultat et de délivrer le certificat nécessaire à la vente.
Il apparaît ainsi que, en comparaison de l’affaire « Guy X..., Josette Y..., Marc Z… et René
A...», ce cas relève davantage de la négligence, le certificateur n’ayant tiré aucun avantage
personnel des certificats délivrés.
Enfin, dans certains cas, bien que les procédures en vigueur aient été respectées et que
le certificat sanitaire ait été émis dans des circonstances conformes à la réglementation, ce
dernier peut néanmoins s’avérer attester des faits matériellement inexacts. Le certificat
sanitaire est alors, là encore, constitutif d’une faute de service. Ainsi, dans le cas de la
jurisprudence « Hellot » [7], affaire mettant en jeu des certificats phytosanitaires mais
aisément transposable au domaine vétérinaire, les autorités américaines avaient refusé
d’autoriser l’importation de 35 446 cartons de pommes au motif que les fruits étaient infestés
de Leucoptera Scitella dont l’introduction est interdite dans ce pays. Les services français
avaient pourtant, après inspection, délivré pour l’ensemble des lots de ces produits, trente-
deux certificats phytosanitaires attestant qu’ils étaient conformes à la réglementation en
vigueur dans le pays importateur et indemnes de Leucoptera Scitella sous toutes ses formes
vivantes. C’est donc un contrôle phytosanitaire défectueux qui avait conduit les autorités
françaises à émettre des certificats attestant de faits matériellement inexacts.
Notons également que l’on ne peut exclure la possibilité où les autorités compétentes
françaises apprendraient l'apparition ou la réapparition, sur le territoire national, d'une maladie
mentionnée comme maîtrisée dans des certificats sanitaires émis pendant la période
d'incubation connue de cette maladie. Ces certificats sanitaires seraient alors porteurs
d’informations inexactes et il y aurait obligation de signaler au plus vite ce fait au pays
destinataire des marchandises [55].
2.2.2. Conséquences matérielles possibles
Les certificats sanitaires pour l'échange ou l'exportation d'animaux vivants ou de
produits issus des filières animales attestant de faits matériellement inexacts peuvent avoir des
conséquences majeures.
Les conséquences sont tout d’abord pécuniaires. Les marchandises exportées ou
échangées ne respectant pas les conditions sanitaires des pays de destination sont déclarées
non-conformes à la réglementation et refoulées ou détruites par ces derniers. Les opérateurs
sont donc susceptibles de subir des pertes financières importantes.
113
Ces certificats peuvent également être à l’origine de conséquences sanitaires
catastrophiques. Ainsi, on pourrait craindre la propagation d’épizooties ou encore la diffusion
de denrées alimentaires impropres à la consommation humaine. Comme le confirment les
trois cas issus de la jurisprudence que nous avons présentés précédemment (Cf. III.2.2.1), les
risques d’atteinte à la santé publique sont donc non négligeables. On comprend, dès lors, la
nécessité de lutter activement contre cette infraction aux règles de la certification.
2.2.3. Responsabilité(s) engagée(s)
Selon les circonstances ayant conduit à l’émission du certificat sanitaire attestant de
faits matériellement inexacts, différentes responsabilités peuvent être engagées.
� Responsabilité de l’administration
L’émission d’un certificat sanitaire attestant de faits matériellement inexacts est
susceptible d’engager la responsabilité de l’administration. L’exemple de la jurisprudence
« Hellot » confirme, en effet, la responsabilité de l’État dans la délivrance des certificats
sanitaires, la responsabilité des agents ayant réalisé le contrôle phytosanitaire défectueux étant
totalement dégagée [7]. De plus, lorsque la carence du certificat trouve son origine dans un
comportement fautif grave, tel qu’une déficience majeure dans le fonctionnement du service
public, le juge peut choisir de retenir la faute lourde.
Dans le cas où les autorités compétentes françaises omettraient de signaler aux pays
destinataires l’apparition ou la réapparition, sur le territoire national, d’une maladie dont elles
avaient attesté l’absence dans des certificats sanitaires émis pendant la durée d’incubation de
la maladie, elles contreviendraient aux dispositions prévues par l’article 5.1.4 du Code
sanitaire pour les animaux terrestres. Les pays destinataires pourraient alors se retourner
contre l’administration française pour contribution à l’extension d’une épizootie.
Enfin, comme spécifié par l’article 5 de la directive CE 96/93, « les États membres
doivent mettre en place et faire effectuer les contrôles nécessaires pour prévenir la délivrance
de faux certificats ou de certifications pouvant induire en erreur ainsi que la production
frauduleuse ou l'utilisation de certificats censés être délivrés pour les besoins de la législation
vétérinaire » [31]. L’administration peut donc également voir sa responsabilité mise en jeu en
cas de manquement à ces dispositions ayant permis la délivrance de certificats constitutifs de
faux.
114
� Responsabilité du certificateur
Le vétérinaire officiel et le vétérinaire mandaté peuvent tous les deux voir leurs
responsabilités engagées en cas de signature de certificats sanitaires attestant de faits
matériellement inexacts.
Le certificateur peut ainsi voir engagée sa responsabilité pénale. Cette dernière peut,
en premier lieu, être mise en jeu lorsque le certificat sanitaire est constitutif d’un délit de faux.
L’article 441-7 du Code pénal punit en effet quiconque aura établit sciemment une attestation
ou un certificat faisant état de faits matériellement inexacts ou aura fait sciemment usage
d’une attestation ou d’un certificat inexact ou falsifié. Notons que l’opérateur peut lui aussi
voir sa responsabilité pénale engagée pour s’être fait délivrer indûment un certificat sanitaire
attestant de faits matériellement inexacts et pour en avoir fait usage. L’affaire « Guy X...,
Josette Y..., Marc Z… et René A...» illustre d’ailleurs cette situation puisque l’ensemble des
membres du réseau est poursuivi devant la juridiction pénale.
La responsabilité pénale du certificateur peut également être engagée dans le cas où,
en attestant de faits matériellement inexacts, ce dernier aurait contribué à l’extension d’une
épizootie. L’article L 228-3 du Code rural punit ainsi le fait de faire naître ou de contribuer
volontairement à répandre une épizootie, d'un emprisonnement de cinq ans et d'une amende
de 500 000 F [75 000 €], la tentative de délit étant soumise aux mêmes peines. Le fait, par
inobservation des règlements, de faire naître ou de contribuer à répandre involontairement une
épizootie est, quant à lui, puni d'une amende de 100 000 F [15 000 €] et d'un emprisonnement
de deux ans. Ces peines peuvent être doublées si l’infraction est commise par un vétérinaire
agent de l’État.
Le certificateur est aussi susceptible de voir sa responsabilité disciplinaire mise en jeu.
Ce sera notamment le cas si l’tat estime que la carence du certificat est due à une négligence
de la part du certificateur. Ainsi, dans le cas du jugement N° 90NC00531 de la Cour
administrative d’appel de Nancy, où le certificateur avait ignoré le résultat des tests de
laboratoire, on imaginerait aisément que la responsabilité disciplinaire du certificateur puisse
être engagée. De plus, dans les circonstances où le certificateur aurait signé des certificats
concernant des animaux ou des produits qu'il n'aurait pas inspectés ou bien dans le cas où le
certificateur se serait rendu coupable de délit de faux, il apparaît évident que l’administration
choisira de porter l’affaire devant le conseil de discipline.
115
� Responsabilité du vétérinaire sanitaire
Tout vétérinaire sanitaire qui rédigerait des attestations de bonne santé en vue de
l’export ou de l’échange d’animaux sans réelle inspection physique ou qui commettrait un
délit de faux serait susceptible de voir engagées simultanément ses responsabilités pénale,
disciplinaire et ordinale. La jurisprudence « Guy X » montre ainsi qu’il est possible de
cumuler des sanctions judiciaires et disciplinaires [8]. Il s’agissait en l’espèce d’un vétérinaire
sanitaire convaincu de plusieurs délits relatifs aux constatations qu’il lui appartenait de faire
concernant l’origine, l’état sanitaire ou les modalités de commercialisation des bovins. Ce
dernier avait fait l’objet d’une condamnation pénale ainsi que de mesures disciplinaires [41].
2.2.4. Résolution
Il est nécessaire de faire la distinction entre le cas où la délivrance du certificat
sanitaire attestant de faits matériellement inexacts est due à une faute de service,
éventuellement assortie de négligence, et celui où le certificat sanitaire est constitutif d’un
délit de faux.
Lorsque l’infraction est due à une faute de service, l’affaire est portée devant le juge
administratif qui décidera du montant de l’indemnité à verser en réparation du préjudice
financier subi par l’opérateur. S’il apparaît que la victime peut être liée de son propre fait au
dommage qu’elle a subi, le juge peut décider de dégager la responsabilité de l’administration
ou de partager la responsabilité entre l’État et la victime. Ainsi, dans le cas de l’affaire
« Hellot », le juge a estimé qu’il ressortait de l’instruction que, bien que le contrôle
phytosanitaire défectueux réalisé par les autorités soit constitutif d’une faute lourde, le
dommage était également imputable à l’insuffisance des contrôles exercés, aux stades
antérieurs du processus, par la société « Hellot » elle-même. Les responsabilités ont donc été
partagées entre l’administration et la société « Hellot » [7].
Dans le cas où le certificat sanitaire est constitutif d’un délit de faux, les auteurs de
l’infraction (certificateur, opérateur, …) sont poursuivis devant la juridiction pénale. Les
peines encourues sont définies par les articles 441-1 à 441-12 du Code pénal. Dans le cas de
l’affaire « Guy X..., Josette Y..., Marc Z… et René A...», les opérateurs ayant requis de faux
certificats auprès des agents de l’État avaient été inculpés de corruption active de
fonctionnaires et d’obtention indue de documents administratifs. Les fonctionnaires mis en
cause avaient, quant à eux, été poursuivis pour corruption passive et délivrance de faux
certificats.
116
De plus, comme spécifié par la directive CE 96/93, « les autorités compétentes
effectuent des enquêtes ou contrôles et prennent des mesures appropriées pour sanctionner
tout cas de certification fausse ou trompeuse porté à leur attention ». Ainsi, s'il apparaît qu'un
certificateur a sciemment délivré un certificat frauduleux, l'autorité compétente prend toutes
les mesures nécessaires pour que la personne concernée ne puisse répéter son acte. Comme le
montre l’affaire « Guy X », ces mesures peuvent comprendre la suspension temporaire ou
définitive du mandat du certificateur [8]. De même, si un particulier ou une entreprise a utilisé
de manière frauduleuse ou altéré un certificat officiel, l'autorité compétente prend toutes les
mesures nécessaires pour que le particulier ou l'entreprise ne puisse répéter son acte. De telles
mesures peuvent inclure un refus de délivrer ultérieurement un certificat officiel à la personne
ou l'entreprise concernée [31].
2.2.5. Comment limiter le risque de voir ce genre de situation se produire ?
Dans le cadre des activités de certification sanitaire à l'échange et à l'exportation
d'animaux vivants et de produits issus des filières animales, plusieurs mesures peuvent
permettre de limiter les risques de produire des certificats sanitaires attestant de faits
matériellement inexacts.
La bonne observance des procédures de certification établies par la DGAl est une fois
encore impérative. L’affaire « Hellot » permet en effet d’appréhender les conséquences
éventuelles d’un manquement ou d’une négligence lors de la réalisation des étapes de contrôle
préalables à la délivrance du certificat sanitaire. Les certificateurs se doivent donc d’être
vigilants et de contrôler le travail de préparation réalisé par leurs subordonnés.
De plus, la mise en place de démarches de contrôle interne et d’une politique qualité
au sein des DD(CS)PP contribue à accélérer la détection de toute anomalie, négligence ou
certification frauduleuse.
Enfin, certaines particularités de la conception et de la préparation des certificats
permettent de minimiser les risques de fraude. Il s’agit, par exemple, de l’utilisation d’un
numéro d’identification unique pour chaque certificat ou encore de l’apposition de la
signature du certificateur et du cachet officiel de l’Autorité compétente sur chaque page [56].
2.3. Indisponibilité du service
En tant qu’activité de service public, la certification sanitaire à l'échange et à
l'exportation d'animaux vivants et de produits issus des filières animales se doit de respecter
117
les principes fondamentaux du service public dont, notamment, le principe de continuité du
service public [24] [37].
2.3.1. Contexte
Le but premier du service public est la satisfaction de l’intérêt général. Cette notion
étant permanente et continue, toute interruption risquerait de provoquer des inconvénients
majeurs pour la société. C’est pour cette raison qu’a été introduit le principe de continuité du
service public qui exige que le service fonctionne « de façon continue et sans heurts » [37].
Ainsi, afin de ne pas provoquer de coupure soudaine et défavorable au bon
fonctionnement du service public, il est nécessaire que celui-ci soit exercé de façon continue
sans autres interruptions que celles prévues par la réglementation en vigueur comme, par
exemple, les weekends. L’activité de service public peut cependant s’interrompre par suite
d’une force majeure ou d’un cas fortuit (Cf. II.2.3).
Dans le cas précis de l’activité de certification sanitaire à l'échange et à l'exportation
d'animaux vivants et de produits issus des filières animales, plusieurs causes de discontinuité
du service sont envisageables.
On pensera tout d’abord à une grève du personnel des DD(CS)PP. Cependant, bien
que le droit de grève soit reconnu aux agents publics, il est précisément défini et placé sous le
contrôle du juge pour éviter toute perturbation durable du service. Ses modalités sont fixées
par les articles L.521-2 à L.521-6 du Code du travail et imposent notamment le dépôt d’un
préavis cinq jours francs au moins avant le début de la grève. De plus, il existe certaines
limitations au droit de grève qui peuvent être utilisées sous contrôle du juge administratif.
Certaines catégories d’agents peuvent ainsi se voir ordonner de demeurer à leur poste en cas
de grève. Les agents en charge des activités de certification sanitaire ne sont cependant pas
concernés par cette mesure [34].
La rupture de la continuité du service de certification sanitaire à l'échange et à
l'exportation d'animaux vivants et de produits issus des filières animales peut également être
liée à des difficultés techniques. En effet, l’activité de certification sanitaire fait appel à des
outils informatiques (TRACES, EXP@DON) qui sont indispensables à la bonne exécution
des procédures prévues par la réglementation. De ce fait, tout événement entraînant une
indisponibilité momentanée du réseau informatique d’une DD(CS)PP (panne, intervention
technique,…) empêcherait cette dernière de prendre en charge les demandes des opérateurs.
De même, certaines DD(CS)PP ne comptant que peu de vétérinaires officiels parmi leur
118
personnel, il est possible, en fonction de leurs périodes de congés et de leurs autres
obligations professionnelles, que le service soit interrompu pour cause d’absence de
certificateur compétent pour signer les certificats sanitaires.
Enfin, l’interruption de l’activité peut aussi trouver son origine dans une faute de
service : défaut de suppléance en cas d’absence de l’agent en charge de la demande de
certificat, oubli, perte d’un dossier de demande, …
2.3.2. Conséquences matérielles possibles
En cas d’interruption momentanée du service de certification sanitaire à l'échange et à
l'exportation d'animaux vivants et de produits issus des filières animales, certains dossiers de
demande de certificats sanitaires risquent de ne pouvoir être traités à temps pour permettre le
départ des marchandises à la date initialement prévue.
Ces retards pourraient entraîner des pertes financières importantes pour les
opérateurs : perte de contrats, surcoût en lien avec l’immobilisation des marchandises
(entretien des animaux, coûts de stockage, …), dédommagement des destinataires des
marchandises, …
2.3.3. Responsabilité(s) engagée(s)
La rupture du principe de continuité du service public engage la responsabilité de
l’administration. Les particuliers ont, en effet, droit au fonctionnement correct des services
publics et il est du devoir de l’État de s’en assurer. Cependant, la responsabilité de
l’administration peut être dégagée si l’interruption de l’activité de certification sanitaire à
l'échange et à l'exportation d'animaux vivants et de produits issus des filières animales est due
à une force majeure ou à un cas fortuit. L’article 1148 du Code civil stipule effectivement
qu’ « il n'y a lieu à aucun dommages et intérêts lorsque, par suite d'une force majeure ou d'un
cas fortuit, le débiteur a été empêché de donner ou de faire ce à quoi il était obligé, ou a fait ce
qui lui était interdit ». Par exemple, la responsabilité de l’administration ne saurait être
engagée dans le cas où un incendie aurait détérioré le système informatique d’un DD(CS)PP
ou aurait entraîné la destruction de dossiers de demande de certificat, empêchant ainsi leur
prise en charge dans les délais.
Dans le cas où l’origine de l’interruption du service aurait une composante humaine
(non-respect des modalités du droit de grève, négligence, oubli de la part d’un agent, …) les
agents mis en cause pourraient également voir leur responsabilité disciplinaire engagée.
119
2.3.4. Résolution
En matière de certification sanitaire à l'échange et à l'exportation d'animaux vivants et
de produits issus des filières animales, aucun cas de ce type n’a, jusqu’ici, été recensé par la
jurisprudence. D’autres administrations ont cependant déjà fait l’objet de poursuites devant le
juge administratif pour ce motif (Ministère de l’éducation nationale, administration
fluviale, …).
De plus, l’officialisation des DD(CS)PP étant encore récente (décembre 2009),
beaucoup d’entre elles doivent encore réunir l’ensemble de leurs agents sur un même site. Il
est d’ores et déjà certain que ces déménagements sont susceptibles de provoquer des
interruptions momentanées des systèmes informatiques nécessaires à l’activité de certification
sanitaire. Il sera donc important pour les DD(CS)PP d’aviser les opérateurs des dates
auxquelles le service risque d’être perturbé afin que ces derniers puissent prendre leurs
dispositions.
2.4. Rejet d’une demande de certificat sanitaire
Plusieurs raisons peuvent amener une DD(CS)PP à rejeter la demande de certificat
sanitaire d’un opérateur. Si ce dernier estime que le refus est injustifié et qu’il est en mesure
d’en fournir la preuve, la responsabilité de l’administration pourra être engagée.
2.5.1. Contexte
Les dispositions relatives à la certification sanitaire à l'échange et à l'exportation
d'animaux vivants et de produits issus des filières animales définissent précisément les raisons
pouvant conduire au rejet d’une demande de certificat sanitaire.
On distingue les cas où la demande de certificat sanitaire est irrecevable, par exemple
lorsque les produits faisant l'objet de la demande n'entrent pas dans le champ de compétence
direct de la DD(CS)PP, des cas où le refus de délivrance est dû à l’obtention d’un résultat
non-conforme à l’une des étapes de la procédure de certification. Une demande de certificat
sanitaire peut notamment être rejetée lorsque le modèle de certificat proposé par l’opérateur
n’est pas adapté au couple marchandise/pays destinataire considéré ou lorsque l’inspection
physique des marchandises révèle une anomalie [26].
En outre, il est possible qu’un vétérinaire officiel s’estime incompétent à signer
certains types de certificats sanitaires. Citons pour exemple le cas de différentes marchandises
120
appartenant à la catégorie des produits à usage pharmaceutique ou technique. Bien que la
certification sanitaire de ces marchandises entre dans le champ de compétence des
vétérinaires officiels, les opérateurs les produisant ne font parfois pas partie des
professionnels inspectés par les agents des DD(CS)PP. Il arrive donc que certains
certificateurs refusent d’attester de la composition ou du statut sanitaire de ces produits
estimant qu’ils attesteraient ainsi des informations qu’il leur serait impossible de vérifier par
eux-mêmes.
Quelle que soit la raison du refus, celle-ci doit être motivée et notifiée par écrit à
l’opérateur.
Un opérateur qui estime que le rejet de sa demande de certificat sanitaire est injustifié
ou qu’il y a rupture du principe d’égalité devant le service publique peut mener l’affaire
devant le juge administratif pour essayer d’obtenir l’annulation et la réparation de la décision.
2.5.2. Conséquences matérielles possibles
Le refus injustifié d’une demande de certificat sanitaire peut causer des pertes
financières importantes à l’opérateur qui en fait les frais.
2.5.3. Responsabilité(s) engagée(s)
S’il apparaît que le rejet d’une demande de certificat sanitaire est injustifié et qu’il y a,
de ce fait, violation du principe d’égalité devant le service public, la responsabilité de
l’administration peut être mise en jeu. Il en va de même si la raison du rejet n’a pas été
suffisamment motivée.
Le certificateur peut, quant à lui, voir sa responsabilité disciplinaire engagée s’il omet
de notifier à l’opérateur la raison du refus ou s’il s’avère que le rejet de la demande est
injustifié et que le certificateur a volontairement tenté de nuire à l’opérateur. Dans ce dernier
cas, la faute personnelle peut être retenue et, par conséquent, la responsabilité civile du
certificateur peut être engagée.
2.5.4. Résolution
La jurisprudence ne recense aucune affaire relative au rejet d’une demande de
certificat sanitaire pour l'échange ou l'exportation d'animaux vivants et de produits issus des
filières animales. Dans l’hypothèse d’une éventuelle affaire, si le juge administratif décidait
121
que la demande de l’opérateur a été rejetée pour des raisons injustifiées et qu’il y avait, de ce
fait, rupture du principe d’égalité devant le service public, la décision de la DD(CS)PP serait
annulée. Cependant, même si le motif choisi pour justifier le refus de la demande de certificat
s’avérait insuffisant, le recours de l’opérateur pourrait être rejeté s’il existait d’autres motifs
de justification valables.
Il est important de noter que la notification systématique des raisons du rejet aux
opérateurs, par l’intermédiaire des formulaires prévus à cet effet, est essentielle pour prévenir
tout recours abusif et dégager la responsabilité de l’administration.
122
123
CONCLUSION La certification sanitaire à l'échange et à l'exportation permet d’assurer la fluidité du commerce mondial d’animaux vivants et de produits issus des filières animales sans qu'il en résulte des risques inacceptables pour la santé publique et la santé animale. Le processus de certification sanitaire français a été conçu de façon à respecter les normes établies par les législations nationale, communautaire et internationale. A la charge des Directions Départementales de la Cohésion Sociale et de la Protection des Populations depuis leur création en décembre 2009, cette certification fait intervenir de nombreux acteurs qui interagissent au sein d’une chaîne de certification hiérarchisée.
Comme tout Homme dans l’exercice de sa profession, les agents de l’État participant au processus de certification sanitaire à l'échange et à l'exportation d'animaux vivants et de produits issus des filières animales sont susceptibles de causer des dommages. C’est le type de faute à l’origine du préjudice qui déterminera le titulaire de la responsabilité et, par conséquent, la juridiction compétente pour prendre en charge le cas. Ainsi, bien que la responsabilité de l’État soit souvent mise en cause, la responsabilité des agents n’est pas totalement dégagée. Ces derniers restent personnellement responsables sur le plan pénal et peuvent également voir engager leur responsabilité civile en cas de faute personnelle. Enfin, l’État conserve la possibilité de se retourner contre ses agents qui pourront faire l’objet de sanctions disciplinaires en cas de manquement aux obligations liées à leur statut.
En matière de certification sanitaire à l'échange et à l'exportation, différentes situations susceptibles d’aboutir à la mise en cause d’un ou plusieurs types de responsabilité peuvent être identifiées. Leur analyse a montré que le respect des procédures était impératif et qu’il permettait souvent d’éviter toute action en responsabilité. En effet, comme l’a écrit René-Lucien SEYNAVE, « on n’insistera jamais trop sur le rôle capital de la procédure car, et à certains égards peut-être plus que le contenu des lois, c’est elle qui garantit les libertés, dans la pratique ».
124
125
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14. COMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNES (2000), Livre blanc sur la sécurité alimentaire, COM/99/0719 final, 60p 15. COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNES (2007), Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, Comité économique et social européen et au Comité des régions sur une nouvelle stratégie de santé animale pour l'Union européenne (2007-2013) placée sous la devise «Mieux vaut prévenir que guérir», COM(2007) 539 final, 21p 16. COMMISSION EUROPEENNE, Direction Générale de la Santé et de la protection des Consommateurs, Office Alimentaire et Vétérinaire (2006), Rapport final concernant une mission effectuée en France du 24 avril au 5 mai 2006 en vue d’évaluer les contrôles officiels relatifs à la sécurité des denrées alimentaires, d’origine animale, en particulier la viande, le lait et leurs produits ainsi que le bien-être des animaux au moment de l’abattage ou de la mise à mort, DG(SANCO)/8179//2006 – MR – Final, 21p 17. COMMISSION EUROPEENNE, Direction Générale de la Santé et de la protection des Consommateurs, Office Alimentaire et Vétérinaire (2009), Rapport final concernant une mission effectuée en France du 15 au 26 juin 2009 en vue d’évaluer les contrôles officiels relatifs à la sécurité des denrées alimentaires d’origine animale, en particulier la viande, le lait et leurs produits, DG(SANCO)/2009-8231 – MR – Final, 27 p 18. CONSEIL D’ÉTAT (page consultée le 29 juin 2011), Site du Conseil d’État, [en ligne] Adresse URL : http:// http://www.conseil-etat.fr 19. COTTEREAU P., SCP de GRANVILLIERS-LIPSKIND (2003), Vétérinaire, animal et droit, Tome 1. Animal Totem Distribution, 3 tomes. 20. COTTEREAU P., SCP de GRANVILLIERS-LIPSKIND (2003), Vétérinaire, animal et droit, Tome 2. Animal Totem Distribution, 3 tomes. 21. COTTEREAU P., SCP de GRANVILLIERS-LIPSKIND (2003), Vétérinaire, animal et droit, Tome 3. Animal Totem Distribution, 3 tomes. 22. Décision 2003/623/CE de la Commission, du 19 août 2003, concernant le développement d'un système informatique vétérinaire intégré dénommé TRACES, J.O.C.E. n° L 216, du 28.08.2003, p 58-59 23. Décret n°90-1033 du 19 novembre 1990 relatif au mandat sanitaire institué par l’article 215-8 du Code rural (Article L. 221-11), J.O.R.F du 22 novembre 1990, p. 14364 ; Décret n° 94-693 du 12 août 1994 modifiant le décret n°90-1033 du 19 novembre 1990 relatif au mandat sanitaire institué par l’article 215-8 du Code rural (Article L. 221-11), J.O.R.F du 14 août 1994, p. 11973 et Décret n° 2001-691 du 25 juillet 2001 modifiant le décret n°90-1033 du 19 novembre 1990 relatif au mandat sanitaire institué par l’article 215-8 du Code rural (Article L. 221-11), J.O.R.F du 1er août 2001, p. 12414 24. DELOMEZ X. (2004), Les pouvoirs de police en santé publique vétérinaire, Ecole Nationale des Services Vétérinaires, Marcy l’Etoile 301 p, 215-216.
127
25. DIRECTION GENERALE DE L’ALIMENTATION (2004), (Page consultée le 15 juin 2011), Glossaire d’hygiène des aliments, [en ligne] Adresse URL : http://agriculture.gouv.fr/IMG/pdf/PH_glossaire_300405.pdf 26. DIRECTION GENERALE DE L’ALIMENTATION, Note de service N2009-8200 du 15 juillet 2009 concernant la certification sanitaire à l'exportation d'animaux et de produits des filières animales destinés aux pays tiers. 27. DIRECTION GENERALE DE L’ALIMENTATION, Note de service N2010-8162 du 14 juin 2010 relative au projet d’octroi à des vétérinaires sanitaires, d’un mandat en tant que vétérinaires certificateurs, en application de l’article L.221-13 du Code rural. 28. Directive 89/662/CE du Conseil, du 11 décembre 1989, relative aux contrôles vétérinaires applicables dans les échanges intracommunautaires dans la perspective de la réalisation du marché intérieur, J.O.C.E n° L 395, du 30/12/1989, p. 0013 - 0022 29. Directive 90/425/CE du Conseil du 26 juin 1990, relative aux contrôles vétérinaires et zootechniques applicables dans les échanges intracommunautaires de certains animaux vivants et produits dans la perspective de la réalisation du marché intérieur, J.O.C.E. n° L 224, du 18/08/1990, p. 0029 – 0041 30. Directive 92/65/CE du Conseil du 13 juillet 1992 définissant les conditions de police sanitaire régissant les échanges et les importations dans la Communauté d'animaux, de spermes, d'ovules et d'embryons non soumis, en ce qui concerne les conditions de police sanitaire, aux réglementations communautaires spécifiques visées à l'annexe A section I de la directive 90/425/CEE, J.O.C.E n° L 268, du 14/09/1992, p. 0054 31. Directive 96/93/CE du Conseil du 17 décembre 1996 concernant la certification des animaux et des produits animaux, J.O.C.E. n° L 013, du 16 janvier 1997, p. 0028 – 0030 32. EUROPA, Le portail de l’Union Européenne, (Page consultée le 31 Mai 2011), Qu’est-ce que TRACES ?, [en ligne], Adresse URL : http://ec.europa.eu/food/animal/diseases/traces/index_fr.htm 33. FRANCEAGRIMER, (Page consultée le 31 Mai 2011), Site d’accès à l’application EXP@DON [en ligne], Adresse URL : https://www.teleprocedures.office-elevage.fr/Expadon/Presentation/Login/Login.aspx?ReturnUrl=%2fexpadon%2fpresentation%2faccueil.aspx%2f 34. DIRECTION GENERALE DE L’ADMINISTRATION ET DE LA FONCTION PUBLIQUE, Site de la Direction générale de l’administration et de la fonction publique, (Page consultée le 11 Juillet 2011), Statut général des fonctionnaires, [en ligne], Adresse URL : http://www.fonction-publique.gouv.fr/rubrique139.html 35. FONDEUR A-L. (2005), La responsabilité des vétérinaires agents de l’état en droit français et en droit britannique, Thèse de Doctorat Vétérinaire, Université Paul-Sabatier, Toulouse, 100p
128
36. GANIERE J-P. (2011), Cours de législation et réglementation sanitaires vétérinaires générales, Polycopié d’enseignement Oniris, UV 103 : Maitrise de la santé des populations animales, 126 p 37. GEORGES P. (1996), Droit Public, Concours administratifs. Deug et licence en droit, 10ème Édition, Éditions DALLOZ, Paris, 422 p. 38. GIRAUDET N., Echanges intracommunautaires d’animaux vivants, Intervention à l’Ecole Nationale des Services Vétérinaires, Mars 2011 39. GLAS J-F. (1966), De la responsabilité du vétérinaire inspecteur, Thèse de Doctorat Vétérinaire, Université Claude Bernard, Lyon, 78 p 40. JEMMI T., STARK K. (2004), La santé publique vétérinaire : une approche globale, Magazine de l’OVF, (5/2004), 16-18 41. JUEN P., DARRIBEHAUDE F. (2010), L’environnement juridique du vétérinaire sanitaire. Quelles juridictions, quelles institutions, quelles normes, quelles responsabilités ?, Ecole Nationale des Services Vétérinaires, Marcy l’Etoile, 115p 42. KINTZIG A. (2008), La Traçabilité entre sécurité et liberté, Économie et Management, 128, 5-8 43. LACHERETZ A. (2003), La Profession Vétérinaire. Droit, Economie et Gestion d’une Profession, Thèse de Doctorat en Droit (Mention : Ethique et Droit de la Santé), Université Jean-Moulin, Lyon, 382 p 44. Loi n°83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, dite loi Le Pors, Version en vigueur au 7 juillet 2011, J.O.R.F du 14 juillet 1983, p 2174 45. Loi n°84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’Etat, Version en vigueur au 7 juillet 2011, J.O.R.F du 12 janvier 1984, p 271 46. MINISTERE DE L’AGRICULTURE, DE L’ALIMENTATION, DE LA PECHE, DE LA RURALITE ET DE L’AMENAGEMENT DU TERRITOIRE, (Page consultée le 9 juin 2011), Site du Ministère de l’Agriculture, de l’Alimentation, de la Pêche, de la Ruralité et de l’Aménagement du territoire, Dossier SIAL 2010 : les débats du French Export Corner, Un outil pour l’export : Exp@don, mode d’emploi, [en ligne], Adresse URL : http://agriculture.gouv.fr/un-outil-pour-l-export-exp-don 47. MINISTERE DE LA JUSTICE (page consultée le 29 juin 2011), Site du Ministère de la justice français, [en ligne] Adresse URL : http://www.justice.gouv.fr 48. Ordonnance n° 2011-862 du 22 juillet 2011 relative à l’organisation de l’épidémiosurveillance, de la prévention et de la lutte contre les maladies animales et végétales et aux conditions de délégation de certaines tâches liées aux contrôles sanitaires et phytosanitaires, J.O.R.F du 23 juillet 2011 49. Ordonnance n° 2011-863 du 22 juillet 2011 relative à la modernisation des missions des vétérinaires titulaires d’un mandat sanitaire, J.O.R.F du 23 juillet 2011
129
50. ORGANISATION MONDIALE DU COMMERCE, (Page consultée le 15 avril 2011), Site de l’Organisation Mondiale du Commerce, [en ligne], Adresse URL : http://www.wto.org/french/thewto_f/whatis_f/tif_f/agrm4_f.htm 51. ORGANISATION MONDIALE DE LA SANTE ANIMALE, (Page consultée le 25 Mai 2011), Site de l’Organisation Mondiale de la Santé Animale, [en ligne], Adresse URL : http://www.oie.int/fr/pour-les-medias/editoriaux/detail/article/the-oie-recognition-of-country-sanitary-status-for-freedom-from-diseases 52. ORGANISATION MONDIALE DE LA SANTE ANIMALE, (Page consultée le 14 Juillet 2011), Site de l’Organisation Mondiale de la Santé Animale, Glossaire du Code sanitaire pour les animaux terrestres [en ligne], Adresse URL : http://www.oie.int/index.php?id=169&L=1&htmfile=glossaire.htm 53. ORGANISATION MONDIALE DE LA SANTE ANIMALE, Code sanitaire pour les animaux terrestres (19ème édition-2010), Chapitre 3.2 54. ORGANISATION MONDIALE DE LA SANTE ANIMALE, Code sanitaire pour les animaux terrestres (19ème édition-2010), Chapitre 4.1 55. ORGANISATION MONDIALE DE LA SANTE ANIMALE, Code sanitaire pour les animaux terrestres (19ème édition-2010), Chapitre 5.1 56. ORGANISATION MONDIALE DE LA SANTE ANIMALE, Code sanitaire pour les animaux terrestres (19ème édition-2010), Chapitre 5.2 57. ORGANISATION MONDIALE DE LA SANTE ANIMALE, Code sanitaire pour les animaux terrestres (19ème édition-2010), Chapitre 5.4 58. ORGANISATION MONDIALE DE LA SANTE ANIMALE, Code sanitaire pour les animaux terrestres (19ème édition-2010), Chapitre 5.7 59. ORGANISATION MONDIALE DE LA SANTE ANIMALE, Code sanitaire pour les animaux terrestres (19ème édition-2010), Chapitre 6.1 60. Règlement (CE) N°178/2002 du Parlement Européen et du Conseil du 28 janvier 2002 établissant les principes généraux et les prescriptions générales de la législation alimentaire, instituant l'Autorité européenne de sécurité des aliments et fixant des procédures relatives à la sécurité des denrées alimentaires, J.O.U.E. n° L 31, du 1er Février 2002, p 1-24 61. Règlement (CE) N° 882/2004 du Parlement Européen et du Conseil du 29 avril 2004, J.O.U.E. n° L 165, du 30 Avril 2004, p1-141, rectificatif du 28 Mai 2004 62. Revue de l’Ordre des Vétérinaires (4ème trimestre 1996), Affaires disciplinaires, Ordre National des Vétérinaires, Paris, p20 63. SCARSET G. (2008), Traçabilité Agro-alimentaire : Enjeux et perspectives, Thèse de Doctorat Vétérinaire, Faculté de Médecine de Créteil, Maisons-Alfort, 99 p
130
64. SEYNAVE R. L., Responsabilité des vétérinaires dans les activités de service public, In : GREPINET, A., La responsabilité du vétérinaire, Édition 1992, Éditions du Point Vétérinaire, Maisons-Alfort, 175-195.
131
ANNEXES
132
Annexe 1 : Références réglementaires en matière de certification sanitaire à l’échange et à l’exportation
� Cadre législatif national
• Code rural et de la pêche maritime
• Code de déontologie vétérinaire
• Loi 79-587 du 11 juillet 1979, relative à la motivation des actes administratifs et à
l’amélioration des relations entre l’administration et le public
• Loi 2000-321 du 12 avril 2000, relative aux droits des citoyens dans leurs relations
avec les administrations
• Arrêté du 3 mai 1994, relatif aux conditions de police sanitaire régissant les
mouvements et les échanges intracommunautaires d'équidés
• Arrêté du 9 juin 1994, relatif aux règles applicables aux échanges d’animaux vivants,
de semences et embryons et à l’organisation des contrôles vétérinaires
• Arrêté du 16 janvier 1995, relatif aux conditions de police sanitaire régissant les
échanges intracommunautaires de volailles et d'œufs à couver
• Arrêté du 25 avril 2000, pris pour l’application de l’article 275-2 du Code rural et
relatif à la certification vétérinaire dans les échanges et à l’exportation
• Arrêté du 14 août 2000, relatif aux conditions sanitaires requises pour les échanges
intracommunautaires de bovins et de porcins
• Arrêté du 9 novembre 2004, relatif aux conditions de police sanitaire régissant les
échanges intracommunautaires d'ovins et de caprins
� Droit communautaire
• Règlement CE 178/2002, du 28 janvier 2002, établissant les principes généraux et les
prescriptions générales de la législation alimentaire, instituant l'Autorité européenne
de sécurité des aliments et fixant des procédures relatives à la sécurité des denrées
alimentaires
133
• Règlement CE 853/2004, du 29 avril 2004, fixant des règles spécifiques d’hygiène
applicables aux denrées alimentaires d’origine animale
• Règlement CE 854/2004, du 29 avril 2004, fixant les règles spécifiques
d’organisation des contrôles officiels concernant les produits d’origine animale
destinés à la consommation humaine
• Règlement CE 882/2004, du 29 avril 2004, relatif aux contrôles officiels effectués
pour s'assurer de la conformité avec la législation sur les aliments pour animaux et les
denrées alimentaires et avec les dispositions relatives à la santé animale et au bien-être
des animaux
• Directive CE 64/432, du 26 juin 1964, relative à des problèmes de police sanitaire en
matière d'échanges intracommunautaires d'animaux des espèces bovine et porcine
• Directive CE 89/662, du 11 décembre 1989, relative aux contrôles vétérinaires
applicables dans les échanges intracommunautaires dans la perspective de la
réalisation du marché intérieur
• Directive CE 90/425, du 26 juin 1990, relative aux contrôles vétérinaires et
zootechniques applicables dans les échanges intracommunautaires de certains animaux
vivants et produits dans la perspective de la réalisation du marché intérieur
• Directive CE 91/68, du 28 janvier 1991, relative aux conditions de police sanitaire
régissant les échanges intracommunautaires d'ovins et de caprins
• Directive CE 92/65, du 13 juillet 1992, définissant les conditions de police sanitaire
régissant les échanges et les importations dans la Communauté d'animaux, de spermes,
d'ovules et d'embryons non soumis, en ce qui concerne les conditions de police
sanitaire, aux réglementations communautaires spécifiques visées à l'annexe A section
I de la directive 90/425/CEE
• Directive CE 96/93, du 17 décembre 1996, concernant la certification des animaux et
des produits animaux
• Directive CE 2009/158, du 30 novembre 2009, relative aux conditions de police
sanitaire régissant les échanges intracommunautaires et les importations en
provenance des pays tiers de volailles et d’œufs à couver
• Directive CE 2009/156, du 30 novembre 2009 relative aux conditions de police
sanitaire régissant les mouvements d’équidés et les importations d’équidés en
provenance des pays tiers
134
� Référentiels internationaux
• Codex Alimentarius CAC/GL 38/2001, Directives pour la conception,
l’établissement, la délivrance et l’utilisation des certificats officiels génériques
• OIE : Code sanitaire pour les animaux terrestres
• OIE : Code sanitaire pour les animaux aquatiques
135
Annexe 2 : Organisation des juridictions françaises
La France possède deux ordres de juridictions, l'ordre dit « judiciaire », ordre de droit
commun destiné à régler les litiges entre individus, et l'ordre « administratif » en charge des
litiges entre l'Administration et les administrés. Entre les deux, parce que mettant en œuvre la
puissance publique contre des particuliers, mais rattachée à l'ordre judiciaire, se trouve la
justice pénale.
1. Organisation de l’ordre judiciaire français [19] [47]
Les juridictions de l'ordre judiciaire sont compétentes pour régler les litiges opposant
les personnes privées et pour sanctionner les auteurs d’infractions aux lois pénales. Elles
s’organisent en trois niveaux : un premier niveau de premier ressort, un niveau d’appel de la
décision et un niveau d’appel de la procédure.
Organigramme simplifié de l’ordre judiciaire Français
136
A. Juridictions civiles
� Juge de proximité
Les juges de proximité possèdent des compétences aussi bien au niveau civil qu’au
niveau pénal. Concernant les juridictions civiles, ils sont compétents pour les petits litiges
jusqu'à 4000 euros, tels que les problèmes de consommation, de conflit de voisinage,
d’injonctions de payer et de faire... En matière pénale, les juges de proximité sont compétents
pour les quatre premières classes de contraventions.
� Tribunal d’instance
Le tribunal d'instance juge toutes les affaires conflictuelles où les demandes portent
sur des sommes variant entre 4000 et 10000 euros (sauf certaines affaires spécifiques, qu'un
texte confie, quels que soient les montants en jeu, à une autre juridiction.). Il juge également
les conflits non réglés par le juge de proximité.
Le tribunal d’instance possède également une compétence exclusive pour certains
litiges et statue ainsi sur toute une série d'affaires, quel que soit le montant de la demande. Par
exemple :
• les litiges entre propriétaires et locataires relatifs au logement d'habitation ;
• les actions dites "possessoires" visant à faire respecter la possession ou la détention
d'un bien comme le respect d'une servitude de passage ;
• les contestations en matière de funérailles ou relatives aux frais de scolarité ou
d'internat ;
• les litiges relatifs à l'élagage des arbres et des haies et les actions en bornage pour fixer
les limites de deux propriétés ;
• les contestations en matière d'élections politiques et d'élections professionnelles au
sein des entreprises.
Il traite également les litiges relatifs aux crédits à la consommation d'un montant
inférieur ou égal à 21 346,86 euros.
Les affaires sont toujours jugées par un seul juge d'instance qui préside les audiences
et prend seul sa décision, assisté d'un greffier.
Les compétences des Tribunaux d’instance et des juridictions de proximité sont
susceptibles d’être prochainement modifiées. En effet, un projet de loi relatif à la répartition
des contentieux et à l'allègement de certaines procédures juridictionnelles a été adopté par
l’Assemblée Nationale et est actuellement en cours d’étude par le Sénat.
137
� Tribunal de grande instance
Le tribunal de grande instance possède une large compétence en matière civile. Il
tranche les litiges civils opposant des personnes privées (physiques ou morales) qui ne sont
pas spécialement attribués par la loi à une autre juridiction civile ainsi que les litiges civils qui
concernent des demandes supérieures à 10 000 euros. Il a une compétence exclusive, quel que
soit le montant de la demande, pour les affaires se rapportant à l’état des personnes (état civil,
filiation, …), à la famille (régimes matrimoniaux, divorce, autorité parentale, …), au droit
immobilier (propriété immobilière, saisie immobilière), ainsi qu’aux brevets d'invention et
aux droit des marques.
En principe, le tribunal de grande instance statue en formation "collégiale", composé
de trois magistrats du siège, juges professionnels, assistés d'un greffier. Cependant, le juge
aux affaires familiales, le juge de la mise en état, le juge de l’exécution et le juge des enfants
siègent seuls.
� Juridictions spécialisées
Ce sont des juridictions spécialisées dans certains types d’affaires civiles nécessitant
une compétence particulière de la part du juge. On citera par exemple le tribunal des affaires
de sécurité sociale (litiges entre les organismes de sécurité sociale et les personnes
assujetties), le conseil des prud’hommes (litiges entre salariés et employeurs sur le respect des
contrats de travail), le tribunal paritaire des baux ruraux (litiges entre propriétaires et
exploitants de terre ou de bâtiments agricoles) ou le tribunal de commerce (litiges entre
commerçants ou sociétés commerciales).
B. Juridictions pénales
Il existe trois catégories d’infractions pénales : les contraventions, les délits et les
crimes.
Les contraventions sont les infractions pénales les moins graves, comme le tapage
nocturne, la chasse sans permis, les coups et blessures légers,... Le Code pénal distingue cinq
classes de contraventions, selon la gravité de la sanction qui leur est appliquée.
Le délit est une infraction d'une gravité intermédiaire entre la contravention et le crime
(vol, escroquerie, abus de confiance, coups et blessures graves).
Le crime désigne la catégorie des infractions les plus graves telles qu’un homicide
volontaire, qui caractérise le meurtre, un assassinat, qui est un meurtre prémédité, ou un viol.
138
� Tribunal de police
Le tribunal de police juge les contraventions de cinquième classe. Les contraventions
de cinquième classe sont les infractions les plus graves de cette catégorie. Il s'agit par exemple
des violences volontaires ayant entraîné une incapacité temporaire de travail inférieure ou
égale à huit jours, ou du port d'insignes rappelant ceux d'organisations ou de personnes
responsables de crime contre l'humanité.
Le tribunal de police territorialement compétent est celui du lieu où l'infraction a été
commise ou constatée l’infraction, du lieu de la résidence du prévenu ou du siège de
l’entreprise détentrice d’un véhicule mis en cause.
Le tribunal de police siège au tribunal d'instance et statue toujours à juge unique (en
principe un juge du tribunal d'instance), assisté d'un greffier. Le ministère public, chargé de
requérir l'application de la loi et une peine, est représenté par le Procureur de la République
ou l'un de ses substituts.
� Tribunal correctionnel
Le tribunal correctionnel juge les délits commis par des personnes majeures. Il juge
également les contraventions connexes à un délit (piéton blessé (délit) par un automobiliste
qui roulait en excès de vitesse (contravention)). Le tribunal correctionnel jugera alors à la fois
le délit et la contravention. Sa compétence s’étend aussi aux co-auteurs et aux complices de
délits.
Le tribunal correctionnel siège au tribunal de grande instance. Il est composé en
principe de trois magistrats professionnels du tribunal de grande instance, dont l’un préside le
tribunal. Le ministère public, représenté par le Procureur de la République ou un de ses
substituts, est obligatoirement présent. Les décisions du tribunal correctionnel sont
susceptibles d'appel, exercé devant la chambre correctionnelle de la cour d'appel.
� Cour d’assises
La cour d’assises juge les infractions les plus graves : crime, tentatives de crime et
complicité de crimes. C’est une juridiction non permanente qui se réunit généralement tous
les 3 mois pendant une quinzaine de jours. Elle est aussi départementale et présente une
originalité par sa composition et son fonctionnement.
Elle est composée de trois juges professionnels (un président et deux assesseurs), d’un
jury (neuf citoyens tirés au sort, douze en appel), d’un avocat général (ministère public) qui
représente la société et demande l’application de la loi et d’un greffier.
139
C. Juridictions d’appel
� Cours d’appel
La cour d’appel est une juridiction de second degré qui réexamine les affaires jugées
en premier degré par le tribunal d'instance, le tribunal de grande instance, le tribunal de
commerce, le conseil de prud'hommes, le tribunal paritaire des baux ruraux, le tribunal des
affaires de sécurité sociale, le tribunal de police, le tribunal correctionnel, ou le juge
d'instruction. La seule exception concerne les affaires jugées en cour d’assises qui sont
réexaminées par une autre cour d’assises.
La cour d'appel exerce son contrôle en droit et en fait sur les jugements qui lui sont
soumis. Elle peut soit confirmer la décision rendue par les premiers juges, soit l'infirmer
(c'est-à-dire l'annuler, la réformer) en tout ou partie. Dans cette dernière hypothèse, elle
tranche à nouveau le débat au fond.
Une cour d'appel est composée uniquement de magistrats professionnels : un premier
président, des présidents de chambre et des conseillers. Chaque cour comprend des chambres
spécialisées (en matière civile, sociale, commerciale et pénale) composées chacune de trois
magistrats professionnels : un président de chambre et deux conseillers. Toutefois, pour les
affaires qui doivent être portées en audience, les arrêts sont rendus par cinq magistrats. Le
Ministère Public est représenté aux audiences de la cour d'appel par un magistrat
professionnel, le procureur général ou l'un de ses avocats généraux ou substituts généraux.
� Cours d’assise d’appel
La cour d'assises d'appel a été créée par la loi du 15 juin 2000, relative à la
présomption d'innocence. Cette cour est compétente pour statuer sur les appels formés contre
les arrêts rendus par la cour d'assises, en première instance. Son but est de donner une
nouvelle chance aux condamnés et d'éviter le plus possible les cas d'erreur judiciaire. Il est à
noter que cette juridiction rejuge dans sa totalité l'affaire, ce qui veut dire qu'elle n'a pas à
s'appuyer sur le jugement rendu en première instance.
En réalité, l'affaire est simplement renvoyée devant une autre cour d'assises
comportant pour l'occasion un nombre plus élevé de jurés, puisqu'ils seront 12 et non plus 9.
D. Cours de cassation
La cour de cassation est la plus haute juridiction de l'ordre judiciaire. Elle siège à Paris
et exerce sa compétence sur l'ensemble du territoire français. Sa fonction est de vérifier la
conformité des décisions des tribunaux et des cours aux règles de droit.
140
Elle est saisie sur recours, « le pourvoi en cassation », exercé par une personne qui a
fait l'objet d'une décision de justice ou par le ministère public. Lorsque la cour estime que la
décision attaquée n'a pas été prise conformément aux règles de droit, elle « casse » la
décision. L'affaire est alors renvoyée devant une juridiction pour y être rejugée. Dans le cas
contraire, elle rejette le « pourvoi », ce qui équivaut à confirmer la décision contestée.
La cour de cassation est divisée en chambres, chacune composée de magistrats
professionnels du siège, un président et des conseillers : trois chambres civiles, une chambre
commerciale, une chambre sociale, une chambre criminelle. Le Ministère Public est
représenté par le Procureur Général et des avocats généraux.
2. Organisation de l’ordre administratif français [19], [47]
Distinctes des juridictions judiciaires et indépendantes de l'administration, les
juridictions de l'ordre administratif sont organisées en 3 échelons hiérarchisés.
Organigramme simplifié de l’ordre administratif Fra nçais
141
A. Les tribunaux administratifs et juridictions administratives spécialisées
Créés par le décret no 53-934 du 30 septembre 1953, les tribunaux administratifs sont
depuis lors les juridictions de droit commun de premier ressort de l'ordre administratif. Leur
compétence est territoriale et couvre donc plusieurs départements. La France en compte
aujourd’hui 36 dont 28 situés en France métropolitaine.
Les tribunaux administratifs sont composés de présidents de chambre et de conseillers
qui exercent les fonctions de rapporteur ou de commissaire du gouvernement. En formation
de jugement, ils se composent de trois juges : un président et deux conseillers.
Leurs attributions sont à la fois administratives et contentieuses :
• Attribution administratives : activité consultative : avis aux autorités locales,
consultation par les préfets de leur ressort, missions de conciliation, …
• Attributions contentieuses : Les tribunaux administratifs sont compétents pour tout
litige (excepté ceux que la loi leur retire expressément) entre les usagers et les
pouvoirs publics, c'est-à-dire les administrations de l'État, les régions, les
départements, les communes et les entreprises publiques.
Il existe également plus d’une trentaine de juridictions administratives spécialisées
parmi lesquelles on trouve notamment :
• Le Conseil supérieur de la magistrature ;
• La Cour des comptes ;
• La Commission des recours des réfugiés ;
• La Commission départementale d'aide sociale ;
• La Section disciplinaire des ordres professionnels ;
• La Commission d'indemnisation des rapatriés.
B. Les cours administratives d’appel
Les cours administratives d'appel ont été créées par la loi du 31 décembre 1987 portant
réforme du contentieux administratif. Il existe actuellement 8 cours administratives d’appel en
France métropolitaine et aucune dans les DOM-TOM. Elles sont présidées par un conseiller
d'État et sont composées de présidents de chambre, d'assesseurs, et de conseillers qui exercent
les fonctions de rapporteurs et de commissaires du gouvernement.
Les cours administratives d’appel examinent en deuxième ressort les jugements rendus
par les tribunaux administratifs. Ainsi, si l'une des parties n'est pas satisfaite du premier
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jugement, elle peut faire appel. La cour administrative d'appel réexamine alors l'affaire déjà
jugée.
Les cours administratives d’appel statuent sur :
• les appels formés contre tous les jugements des tribunaux administratifs (à
l’exception des appels formés contre les recours sur renvoi de l’autorité
judiciaire, du contentieux des élections municipales et cantonales et des
recours en appréciation de légalité, qui relèvent du Conseil d’État en appel) ;
• les appels formés contre les décisions des commissions du contentieux de
l’indemnisation des rapatriés ;
• les appels des jugements concernant des décisions non réglementaires prises en
application du Code de l’urbanisme, du Code de la construction, du Code de
l’expropriation pour cause d’utilité publique, ainsi qu’en matière d’impôts et
taxes ;
• le recours contre les actes non réglementaires de la fonction publique.
C. Le Conseil d’État [18]
Créé par Napoléon Bonaparte en 1799, il est situé à Paris, au Palais Royal et est
présidé par le Premier Ministre depuis 1945.
Il possède deux fonctions : conseiller juridiquement le gouvernement (5 sections
administratives dévolues à ce rôle : Finances, Intérieur, Travaux publics, Section sociale,
Section du rapport et des études) et trancher en dernier ressort les litiges opposant la
puissance publique aux citoyens (section du contentieux, elle-même divisée en 10 sous-
sections).
En matière de conseil, il intervient dans la préparation des projets de loi, d’ordonnance
et de certains décrets. Il traite également des demandes d’avis et effectue à la demande du
gouvernement ou à sa propre initiative des études. Il est à noter que « sa consultation ne fait
pas forcément décision ».
En matière juridictionnelle, les décisions rendues par le Conseil d’État statuant au
contentieux sont souveraines et ne sont donc susceptibles d’aucun recours (sauf certaines
voies de recours exceptionnelles comme le recours en révision ou le recours en rectification
d’erreur matérielle).
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Le Conseil d’État possède une triple compétence :
• Juge de cassation : il est compétent pour juger des pourvois formés contre les arrêts
rendus par les cours administratives d’appel, contre les décisions juridictionnelles des
juridictions administratives spécialisées et contre les jugements rendus, dans certaines
matières, par les tribunaux administratifs statuant en premier et dernier ressort (plus de
70 % des décisions du Conseil d’État relèvent de sa compétence de cassation) ;
• Juge d’appel : il est compétent pour connaître des appels formés contre les jugements
des tribunaux administratifs rendus en matière d’élections municipales et cantonales et
en appréciation de légalité (entre 1 % et 6 % des décisions du Conseil d’État relèvent
de sa compétence d’appel) ;
• Juge de premier et dernier ressort : il est compétent pour juger les requêtes formées
notamment contre les décrets, les actes réglementaires des ministres, le contentieux
des élections régionales ou européennes (25 % des décisions du Conseil d’État sont
rendues en premier et dernier ressort).
ARNOLD Amélie
La certification en santé publique vétérinaire : étude des responsabilités à partir de l’exemple de la certification sanitaire à l’échange ou à l’exportation Thèse d’Etat de Doctorat Vétérinaire : Lyon, le 24 Novembre 2011
RESUME : La certification sanitaire à l’échange et à l’exportation est l’un des principaux outils permettant la sécurisation du commerce mondial d’animaux vivants et de produits issus des filières animales. Aujourd’hui à la charge des Directions Départementales de la Cohésion Sociale et de la Protection des Populations, la délivrance des certificats sanitaires fait intervenir de nombreux acteurs. En prenant part au processus de certification, ces derniers sont susceptibles de causer des dommages et, par conséquent, d’engager leur responsabilité ou celle de l’État. Ce travail a permis de caractériser les différentes responsabilités pouvant être mises en cause dans le cadre de la certification sanitaire à l'échange et à l'exportation d'animaux vivants et de produits issus des filières animales. Diverses situations susceptibles de conduire à leur engagement ont également été identifiées et analysées. MOTS CLES :
- Certification - Santé publique - Responsabilité - Echanges - Droit - Exportations - Législation
JURY :
Président : Madame le Professeur Liliane DALIGAND 1er Assesseur : Monsieur le Professeur Antoine LACHERETZ 2ème Assesseur : Monsieur le Docteur Alain GONTHIER DATE DE SOUTENANCE : Jeudi 24 Novembre 2011 ADRESSE DE L’AUTEUR : 27B, Rue des Maçons, 67400 ILLKIRCH-GRAFFENSTADEN
