Chapitre 1 : Les fondements de lintervention des pouvoirs
publicsIntroduction gnrale : Dans les conomies ouvertes, les formes
de la rgulation et les modalits de lintervention des pouvoirs
publics se transforment. Au niveau national sajoutent les niveaux
infra et supranationaux, notamment europen. Nous proposons une
analyse de ces interventions, en insistant surtout sur les enjeux
des politiques publiques. Les fondements de lintervention des
pouvoirs publics : allocation, redistribution, rgulation,
rglementation Il sagit damener les lves rflchir sur les diffrents
objectifs que peuvent poursuivre les pouvoirs publics en matire de
politiques conomiques et sociales. Leur intervention peut trouver
des justifications conomiques dans les diffrentes dfaillances du
march (externalits, biens et services collectifs). De plus, elle
peut avoir un fondement politique et social : la recherche de la
justice sociale. Cet aspect sera voqu sous langle de lgalit, mais
aussi de lquit. Il ne sera pas trait de faon thorique, mais on
pourra, par exemple, retenir les cas de la progressivit de limpt et
des politiques de discrimination positive. En ce qui concerne la
redistribution, il ne sagira pas de dresser une liste de toutes les
formes que peuvent prendre les politiques de redistribution mais de
sinterroger sur lobjectif poursuivi. La protection sociale sera
envisage partir du dbat entre logique dassurance et logique
dassistance . Vocabulaire : Dfinition de pouvoirs publics
L'expression "pouvoirs publics" dsigne le gouvernement et
l'ensemble des services chargs de l'administration d'un Etat ou
d'une collectivit territoriale. Elle peut aussi dsigner plus
spcifiquement telle ou telle administration. La notion de "pouvoirs
publics" ne s'applique que dans le cadre d'un Etat, l'intrieur d'un
territoire dlimit dirig par des institutions, dans les domaines
politique, judiciaire, conomique, ou social. Ces institutions
(administrations nationales ou locales, collectivits territoriales)
sont gres par des autorits comptentes qui reprsentent les pouvoirs
publics et qui bnficient d'un pouvoir rglementaire parfois
important. Elles dterminent et conduisent l'action politique. En
France, les pouvoirs publics correspondent aux organes crs ou
mentionns par la Constitution de 1958 et dont le statut est tabli
par des lois organiques. En Allemagne, les pouvoirs publics
correspondent aux organes crs ou mentionnes par la constitution de
1949 (Grundgesetz). >>> Autres Termes connexes : Autorit,
Pouvoir, Terme connexe : Pouvoir excutif
1
Ainsi, ltat est un agent conomique groupant toutes les
administrations publiques dont la fonction est de fournir la
collectivit des services non marchands (gratuits ou dont le prix
est infrieur 50% du cot de production) et de redistribuer des
revenus. L'Etat comprend donc : L'Etat central : les ministres, la
Banque centrale Les collectivits territoriales:
Commune-Dpartement-Rgion, les Lnder en Allemagne. La Scurit sociale
: lassurance sociale de la protection sociale.-
-
Prcaution : Les administrations publiques ne doivent pas tre
confondues avec secteur public . Ce dernier comprend les
administrations publiques et les entreprises publiques . Les
premires sont finances par les impts et/ou des cotisations
sociales. Les secondes tirent l'essentiel de leurs revenus du
march, par la vente des biens et services qu'elles produisent. De
mme, les administrations publiques ne sont pas les seuls agents
produire des services non marchands. Il existe des administrations
prives : ONG (Organisations non Gouvernementales), syndicats,
associations but non lucratif....
- Pour connatre le poids de l'Etat dans l'conomie, on utilise,
en gnral, deux indicateurs : Le taux des prlvements obligatoires =
Impts + Cotisations sociales/PIB x 100 Le poids des dpenses
publiques dans le PIB = Dpenses publiques/PIB x 100
- Selon la thorie librale de la main invisible d'Adam Smith, la
poursuite des intrts individuels dbouche sur le bien tre collectif
dans le cadre d'une conomie de march qui se rgule automatiquement.
Dans ce cas, l'intervention de l'Etat dans l'conomie doit tre
limite aux fonctions de LEtat minimal ou de l'Etat Gendarme : La
protection des individus : Arme, Police, Justice. La protection des
marchs : lois anti-trust, droit de proprit La prise en charge des
infrastructures non rentables indispensables l'conomie (routes,
canaux, etc.) car leur consommation est collective ; leur cot
marginal est nul ; Aucune entreprise prive nest prte la fournir
(non rentable).
I -Les pouvoirs publics interviennent afin datteindre diffrents
objectifs A- Ltat rgule le march.La loi de Wagner (conomiste
allemand, 1835-1917) exprime le fait que plus un pays se dveloppe,
plus lintervention de lEtat dans lconomie saccrot. Cette loi,
corrobore par les volutions observes, sexplique par le fait que la
demande de services publics (ducation, sant) augmente plus vite que
le revenu.
LEtat est toujours intervenu dans lconomie, mais on peut
distinguer : 2
-
La situation du XIXe sicle caractrise par un Etat circonscrit
charg des fonctions rgaliennes et des infrastructures ncessaires au
bon fonctionnement de lconomie de march. La situation de la seconde
moiti du XXe sicle, qui se caractrise par un Etat insr responsable
de lensemble de la dynamique sociale.
-
1) LEtat gendarme ou lEtat rgalien :
Adam Smith ( 1723-1790 ), fondateur de la thorie conomique
moderne, a dfini les missions de lEtat dans une conomie librale :
protger les frontires et assurer lordre intrieur afin que les
mcanismes autorgulateurs du march puissent sexercer sans entraves.
LEtat gendarme ainsi bas sur le maintien de lordre, la justice et
la dfense est en fait une ralit trs ancienne. A partir du XVe
sicle, les rois de France qui incarnent lEtat ont prlev rgulirement
un impt sur le revenu pour financer larme : la fiscalit est donc ne
de la ncessit de dfendre le royaume. Certains continuateurs de la
pense dA.Smith (courant libral), prconisent un retour un Etat
minimal seffaant devant les rgles du march et limitant le plus
possible ses interventions. Cet Etat gendarme ne serait pas
exactement comparable celui que prconisait A.Smith, car certains
acquis sociaux ne sauraient tre remis en cause (infrastructure,
ducation).
Structure des dpenses publiques de l'Etat central (en %)
1880Administration gnrale (justice, diplomatie) Dfense, police
Transports, communications Education, culture, recherche Action
sociale, sant, emploi Action conomique Logement, urbanisme,
environnement Service de la dette 19,4
192014,4
26,2 13,4 3,8 0,5 0,8 1,7
41,4 11,6 3,7 3,5 0,4 2,3
Total
34,2 100,0
22,7 100,0
2) LEtat- Providence :
La notion dEtat-Providence caractrise les interventions
conomiques et sociales de lEtat. Cette nouvelle conception de lEtat
est ne avec les assurances sociales obligatoires du chancelier
Bismarck et le plan Beveridge de Scurit sociale, puis sest impose
aprs la 3
seconde guerre mondiale du fait de lvolution conomique et
sociale et du renouvellement de la pense conomique par Keynes qui
montre que lEtat doit pallier aux insuffisances du march. LEtat
providence se dveloppe ainsi sur la base dune contestation du
caractre autorgulateur du march. Il sagit notamment, en priode de
basse conjoncture, de lutter contre le chmage et dassurer une
protection lensemble de la population. La notion d'Etat-Providence
a deux sens : Au sens large : il s'agit de toutes les interventions
conomiques et sociales de l'Etat. Au sens troit : il s'agit
uniquement lintervention de ltat dans le domaine social,
particulirement travers le systme de protection sociale
Laccroissement du rle conomique et social de lEtat peut se
mesurer en calculant la part des dpenses des administrations
publiques (Etat au sens large ) dans le PIB ou la part des
prlvements obligatoires ( impts et cotisations sociales ) dans le
PIB. Cette part a t particulirement leve pendant les conflits
mondiaux et les crises conomiques.
B- LEtat complte le march :
1 ) La justification du rle conomique de lEtat :
Selon les conomistes noclassiques, en principe lEtat ne doit pas
intervenir dans lactivit conomique. En effet, en vertu du principe
de la main invisible, le march sautorgule et une action de lEtat ne
ferait que perturber ce bon fonctionnement. Pourtant, il peut
arriver que le march connaisse des dfaillances. Dans ce cas, cest a
lEtat dintervenir pour corriger ces imperfections et rtablir les
conditions permettant datteindre loptimum conomique tel quil a t
dfini par Pareto, cest-a-dire une situation dans laquelle il est
impossible damliorer le bien-tre dun individu sans dgrader celui
dun autre. Ainsi, lEtat doit assurer la production et lallocation
des biens qui ne sont ni rares ni divisibles : les biens publics.
De mme, les situations dexternalits dans lesquelles lacte de
consommation ou de production dun agent influe positivement ou
ngativement sur dautres agents, ncessitent lintervention de lEtat.
Enfin, lorsque la concurrence est imparfaite, il appartient aux
pouvoirs publics de mettre en place des mesures visant a limiter
cette imperfection.2 ) Lanalyse thorique de lEtat rgulateur :
Pour John Maynard Keynes (1883-1946 ), lEtat doit intervenir de
manire active dans la sphere conomique. Livr a lui mme, le march ne
conduit pas a une situation dintrt 4
gnral mais le plus souvent, a un quilibre de sous-emploi. Le rle
de lEtat est alors de stimuler la croissance conomique par une
politique de grands travaux, par des commandes publiques, en
distribuant des revenus aux mnages ou encore en limitant le niveau
des taux dintrts. LEtat devient alors un vritable acteur
conomique.
LEtat doit remplir les trois fonctions qui le caractrisent daprs
Robert Musgrave : fonction dallocation ou daffectation des
ressources, fonction de redistribution et fonction de stabilisation
de lconomie.
II-
Quels sont les objectifs poursuivis par les pouvoirs publics
?
A- Lallocation des ressources Allocation des ressources
(Zuwendungen): dfinition du lexique LEtat intervient dans
lallocation des ressources pour corriger les dfaillances du march,
tablir un cadre rglementaire dans lequel sexerce lactivit
conomique, crer les institutions qui permettent le bon
fonctionnement de lconomie, contrler les monopoles et les
oligopoles (Dico Bral) Cest dire, ltat affecte des moyens la prise
en charge de certaines productions non marchandes : ducation,
infrastructures publiques, services publics diversque le march ne
peut pas fournir ou mal fournir. B- La rgulation de lactivit
conomique Rgulation conomique : dfinition du lexique Processus
complexe par lequel un systme conomique et social parvient se
reproduire dans le temps en conservant lessentiel de ses
caractristiques structurelles par-del les crises qui
laffectent..(Dico Nathan). Les termes anglo-saxons rgulation et
drgulation signifient rglementation et drglementation , cest dire
adoption ou suppression des rgles. En France, (en Allemagne... ?),
rgulation et rglementation ont des sens diffrents, bien que les
deux notions soient lies. En effet, parmi les diffrents mcanismes
contribuant la rgulation dun mode de production, la rglementation
par ltat joue souvent un rle primordial. Exemple : le SMIC est une
grande rglementation du salaire, il peut sinterprter comme une
institution ayant une fonction de rgulation conomique.
Cest dire, ltat doit rguler lconomie afin de prvenir les
dsquilibres macroconomiques qui pourraient driver dun laissez-faire
excessif. Cela consiste raliser, dans la mesure du possible, le
carr magique de Nicolas Kaldor : absence de chmage, absence
d'inflation, forte croissance de la production et quilibre
extrieur. 5
LEtat joue donc un rle de rgulation ou de rglementation du
march. Cette notion de rgulation est apparue aux Etats-Unis
loccasion du New Deal en 1933. En France, lintervention de lEtat
dans la sphre conomique a t plus marque notamment au moyen de plans
ou de nationalisations) et sapparente davantage a la rglementation.
Aujourdhui, mme le recul du poids des pouvoirs publics dans
lactivit conomique ne met pas en cause la ncessit de leur action,
tout dpend du degr de lintervention tatique. La fonction de
stabilisation sinscrit dans le cadre des politiques conomiques
mises en oeuvre par ltat afin de maintenir ou rtablir les objectifs
conomiques fondamentaux : la croissance conomique, le plein-emploi,
la stabilit des prix et lquilibre des changes extrieurs. Elle a une
porte court terme : il sagit de la politique conjoncturelle.
Dfinition "La politique conjoncturelle est l'ensemble des actions
des pouvoirs publics destines rgulariser l'volution globale de
l'conomie" (M. Cabannes, Les politiques conjoncturelles, A. Colin,
1998). Les pouvoirs publics cherchent donc, par un ensemble de
mesures, agir court terme sur l'activit conomique de manire rtablir
les "grands quilibres" (prix, emploi, solde extrieur). Les mesures
prises sont de nature trs varie. La politique conjoncturelle a
toujours un objectif (agir sur l'activit conomique dans un sens jug
souhaitable par les pouvoirs publics).C'est en fonction de
l'objectif recherch que l'on distingue politique de rigueur (ou
d'austrit) et politique de relance. La politique conjoncturelle est
mise en place aprs une analyse de la situation conomique du pays :
pour agir sur l'activit conomique, il faut bien s'tre demand quelle
tait l'origine de cette situation, c'est- -dire l'interprter. C'est
pourquoi l'on peut dire que certaines politiques conjoncturelles
sont d'inspiration librale (exemple, lutter contre le chmage en
rduisant le salaire minimum, ce qui signifie que l'on pense que le
chmage est d un cot du travail trop lev, analyse librale du
chmage), que d'autres sont d'inspiration keynsienne (exemple :
lutter contre le chmage en augmentant le SMIC, ce qui signifie
qu'on pense que le chmage est d une insuffisance de la demande
effective, analyse keynsienne du chmage voir plus bas) Exemples de
mesures relevant d'une politique de relance : hausse sensible du
SMIC, hausse du traitement des fonctionnaires, hausse du montant
des allocations familiales, etc. dans l'objectif de relancer la
demande, en esprant que cela limitera la hausse du chmage. Exemples
de mesures relevant d'une politique de rigueur : hausse des taux
d'intrt, diminution des dpenses publiques, hausse des impts et/ou
des cotisations sociales. L'objectif est de freiner la demande et
de freiner la cration montaire de manire limiter l'inflation et
restaurer l'quilibre extrieur.
6
Cependant la politique conjoncturelle n'a pas que des effets
court terme : les mesures conjoncturelles ont souvent aussi une
action sur les structures conomiques et sociales, et il est parfois
bien difficile de distinguer les deux aspects. Enjeux Connatre la
politique conjoncturelle mene par un Etat un moment donn permet non
seulement de reprer les difficults reconnues par le pays lui-mme,
mais aussi de connatre l'analyse qu'en font les pouvoirs publics,
ce qui met en vidence en gnral des choix politiques et idologiques.
Exemple : face un chmage fort (difficult reconnue par les pouvoirs
publics), l'Etat dcide de diminuer le montant des cotisations
sociales patronales (mesure de politique conjoncturelle).Comment
interprter cette dcision ? On peut penser que l'analyse qui est
faite est d'inspiration librale : en abaissant les cotisations
sociales patronales, on abaisse le cot du travail ; en prenant
cette dcision, on montre que l'on pense que le chmage est du au cot
du travail, ce qui est une analyse librale. Autre exemple : dans la
deuxime moiti des annes 80 en France, les dsquilibres portaient la
fois sur l'emploi (chmage lev), les prix (inflation forte) et le
commerce extrieur. L'Etat a choisi de s'attaquer aux prix
(politique de dsinflation comptitive) : cela traduit un choix
politique, puisqu'en freinant la hausse des prix, on esprait
retrouver une meilleure comptitivit et donc rtablir l'quilibre
extrieur mais au prix, au moins dans l'immdiat, d'un chmage
peut-tre croissant. Comme autre exemple rcent de politique
conjoncturelle, pour faire face la crise financire de 2008, une
politique budgtaire dinspiration keynsienne a t applique. Il sest
agi daccrotre les dpenses en agissant sur la consommation, comme le
soutien de lindustrie automobile et/ou linvestissment. Le dficit
ponctuel doit tre couvert ex post par le surcrot de recettes que la
croissance aura contribu relancer. Comment agir sur la demande
?
Source : Sciences conomiques et Sociales, 1re- Bral -2005
7
Les politiques budgtaires visent, par lintermdiaire du niveau et
de la structure des recettes et des dpenses publiques, influer sur
lactivit conomique. Ainsi, par exemple, une augmentation des
dpenses publiques peut accrotre la demande, ce qui poussera les
entreprises augmenter leur niveau de production. Les politiques
montaires ont pour objectif de contrler le niveau de la masse
montaire, et donc indirectement le niveau de linflation. Depuis
1993, les politiques montaires ne sont plus de la responsabilit des
tats en Europe, mais des banques centrales nationales, runies
depuis au sein de la Banque centrale europenne (BCE).
Dans certaines situations. Les pouvoirs publics peuvent tre
incits mener une politique budgtaire volontariste. Ainsi en
considrant les dpenses publiques comme une composante de la demande
globale voir schma plus haut - au mme titre que les exportations ou
la consommation et linvestissement privs), ltat peut dcider de les
accrotre pour stimuler lactivit conomique ou de les rduire, (ou les
freiner) sil sagit de lutter contre linflation. Par exemple, en cas
de fprte dgradation de la conjoncture, ltat peut augmenter ses
dpenses publiques, afin de soutenir lactivit cconomique court
terme, en faisant jouer le multiplicateur.
Leffet multiplicateur
100 millions sont injects dans lconomie sous forme
dinvestissments public, ce qui a gnr 100 millions de revenus
supplmentaires : salaires, bnfices...) pour ceux qui ont particp la
ptoduction de ces investissements publics. La propension marginale
consommer consommer tant de 0,85. Dfinition propension marginale
consommer :
La propension consommer ( die Konsumneigung) dsigne la part du
revenu qui est consacre la consommation. Propension consommer =
consommation du mnage / revenu du mnage Cette propension consommer
est qualifie de moyenne, car on dfinit aussi une propension
marginale consommer qui reprsente la part du revenu supplmentaire,
lorsque celui-ci augmente, qui est consacre un supplment de
consommation. 8
Propension marginale consommer = augmentation de la consommation
/ augmentation du revenu).
Donc 85% vont tre consomms (85 millions) et le reste (15%, donc
15 millions) va tre pargn. Au bout de 5 ansm cet investissement
public initial de 100 millions aura gnr une augmentation de la
production, donc des revenus de 415,23 millions. Leffet
multiplicateur est dautant plus fort que la part des revenus
engendrs par linvestissment de dpart et consacrs lacquisition de
biens et services produits sur le territore est leve.
Cependant pour atteindre les 4 objectifs finaux, ltat dispose
aussi de politiques tournes vers le long terme : la politique
structurelle.
Donc, a long terme, il sagit de la politique structurelle qui
concerne l'ensemble des interventions de l'Etat susceptibles de
modifier l'volution long terme des structures de l'conomie
(structures sectorielles, structure des marchs). Ce sont donc des
politiques qui cherchent plus influencer les conditions doffre que
les conditions de demande. Dans une optique no-classique, elles
cherchent libraliser les marchs, alors que, dans une optique
keynsienne, elles cherchent renforcer le poids de lintervention
publique sur ces marchs. La politique structurelle a deux grands
objectifs : 9
Moderniser l'appareil productif afin d'assurer l'conomie
nationale une comptitivit qui procurera au pays une forte
croissance sans inflation ni chmage (effort pour la recherche,
constitution de grandes entreprises nationales) Dans ce cas, on
parlera d'une politique industrielle . Rendre les marchs plus
concurrentiels pour pousser les firmes innover et pour rduire les
cots de production afin de rendre les firmes plus comptitives ce
qui devrait bnficier au consommateur (produits innovants moins
chers).
Politique conjoncturelle- Baisse des taux dintrt de la Banque
centrale - Dvaluation de la monnaie nationale - Augmentation des
rserves obligatoires - Augmentation de la prime pour lemploi
Politique structurelle Privation des entreprises Baisse de limpt
sur le revenu Loi sur la rduction du temps de travail Crdit dimpt
pour les firmes innovatrices Dremboursement de certains
mdicaments
Politique structurellePolitique rglementaire
Politique de recherche
Politique ducative
Politique industrielle
C- La redistribution des revenus Redistribution des revenus :
ensemble des mesures prises par les pouvoirs publics pour modifier
la rpartition des revenus en prlevant des impts et des cotisations
sociales et en distribuant des revenus de transfert. (Dico
Bral).
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Cest dire, une fonction assure par l'Etat et par la Scurit
sociale ( Krankenkassen und andere mter) pour protger les individus
du risque et assurer une certaine justice sociale : prestation
sociales (Sozialleistungen) : Revenu Minimum dInsertion,
Sozialhilfe... La fonction de redistribution des revenus, se
justifie par des impratifs de protection sociale et de justice
sociale. LEtat-providence poursuit donc plusieurs objectifs :
Librer lhomme du besoin cest--dire rduire, voire faire disparatre,
la pauvret ; Substituer une solidarit collective la solidarit
familiale ou celle de la paroisse. La protection sociale relve
dsormais de la Nation et du salariat et non des familles qui sont
plus ou moins bien dotes en capital ; Enrichir les catgories qui
ont une forte propension consommer. Cela va permettre lEtat de
soutenir la demande selon les principes keynsiens et de lutter
contre le chmage ; Rduire les ingalits conomiques pour atteindre
une certaine forme de justice sociale garante de la cohsion
sociale; Couvrir un certain nombre de risques sociaux. Un risque
social est un vnement qui peut survenir au cours de la vie et qui
provoque soit une augmentation des dpenses (la maladie, le
handicap), soit une perte de revenus (le chmage, la vieillesse, les
accidents du travail). Ces risques comprennent : Le risque maladie
ou sant : dune part la maternit, le dcs et linvalidit, et dautre
part, le risque de sant li au travail : accident du travail,
maladie professionnelle. Le risque vieillesse : les prestations
accordes au titre du risque vieillesse ont pour objectif de
permettre la cessation de lactivit professionnelle (retraite) et
dassurer un revenu dcent lorsquun ge donn est atteint (aides
sociales pour la dpendance). Le risque famille : il permet loctroi
de prestations verses pour lducation des enfants ainsi que celles
correspondant aux diminutions de revenus lors de la mise au monde
denfants. Le risque emploi : il correspond linadaptation
professionnelle (rinsertion) et au chmage. Le risque pauvret : il
sagit de la protection sociale alloue aux personnes dont les
ressources sont estimes insuffisantes pour vivre normalement
LEtat providence ainsi sappuie sur tout un systme de protection
sociale (scurit sociale) mis en place dans les pays europens au
lendemain de la Seconde Guerre Mondiale. De nombreuses lois sur les
assurances sociales existaient auparavant mais la suite du rapport
Beveridge de 1942, ces pays ont gnralis progressivement lensemble
de la population les mcanismes destins assurer des ressources
rgulires aux individus placs dans des circonstances particulires
(ce sont les minimas sociaux comme la maladie, les accidents de
travail, le chmage, la cessation dactivit).
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On distingue deux modles de couverture des risques sociaux (et
plus largement, deux modles dEtat providence) : le modle
bismarckien qui repose essentiellement sur des mcanismes
dassurance, avec des cotisations et des prestations
proportionnelles au salaire. Le modle beveridgien fond sur une
redistribution et une couverture sociale gnralise mettant en uvre
le principe de solidarit.
-
Le modle franais est un mlange dassurance et de solidarit. Les
prestations sociales (allocations familiales, retraites,
allocations chmage) verses aux mnages sont finances par des
cotisations sociales bases sur les revenus dactivit des individus.
( principe de lassurance ). Certaines dpenses de protection sociale
sont cependant prises en charge par limpt (RMI, minimum vieillesse,
), au nom de la solidarit envers les plus en difficult. Le
versement est alors soumis des conditions de ressources et non a
une contribution pralable de la part des bnficiaires. Enfin, il
existe des prestations universelles, grce auxquelles lEtat verse
des allocations visant a satisfaire des besoins fondamentaux que la
socit estime devoir tre satisfaits, indpendamment du niveau de
revenu. (les allocations familiales par exemple). Notons que face
au dveloppement des dpenses de protection sociale, un recours
croissant est fait aux ressources du budget de lEtat, on parle de
fiscalisation de la protection sociale ; en effet, de nouveaux
prlvements comme la contribution sociale gnralise (CSG), sont
destins assurer un financement par limpt et non par une
augmentation des prlvements sur les revenus des seuls salaris.
12
