COMMUNE DE SAINT-PIERRE Cahier n° 2 : finances, ressources … · 2019. 6. 25. · COMMUNE DE SAINT-PIERRE – CAHIER N° 2 5 INTRODUCTION Procédure Le contrôle des comptes et

44, rue Alexis de Villeneuve - 97488 Saint-Denis Cedex - http://www.ccomptes.fr/fr/crc-la-reunion-et-mayotte

Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec les destinataires concernés,

a été délibéré par la chambre le 19 avril 2019.

RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES

COMMUNE DE SAINT-PIERRE

Cahier n° 2 : finances, ressources humaines

et commande publique

(Département de La Réunion)

Exercices 2014 et suivants

COMMUNE DE SAINT-PIERRE – CAHIER N° 2

1

TABLE DES MATIÈRES

SYNTHÈSE ............................................................................................................................... 2

RECOMMANDATIONS ........................................................................................................... 3

INTRODUCTION ...................................................................................................................... 5

1 LES FINANCES ................................................................................................................... 6

1.1 La qualité des comptes .................................................................................................... 6

1.2 La situation financière ..................................................................................................... 7

1.2.1 Le fonctionnement ............................................................................................................ 7

1.2.2 Les investissements ........................................................................................................ 12

1.2.3 La prospective ................................................................................................................. 14

2 LES SERVICES .................................................................................................................. 15

2.1 La gestion des ressources humaines ............................................................................. 16

2.1.1 Les effectifs .................................................................................................................... 16

2.1.2 La masse salariale ........................................................................................................... 19

2.1.3 Le temps de travail .......................................................................................................... 21

2.1.4 L’absentéisme ................................................................................................................. 23

2.2 La commande publique ................................................................................................. 23

2.2.1 L’organisation ................................................................................................................. 24

2.2.2 La mise en œuvre des procédures ................................................................................... 24

2.2.3 L’allotissement ............................................................................................................... 26

2.2.4 La transmission des actes ................................................................................................ 27

3 LES VOIES D’AMÉLIORATION ..................................................................................... 27

3.1 L’information financière ............................................................................................... 27

3.1.1 Les orientations budgétaires ........................................................................................... 28

3.1.2 La fiabilité des documents budgétaires relatifs au personnel ......................................... 28

3.1.3 Le régime indemnitaire ................................................................................................... 28

3.1.4 Les marchés publics ........................................................................................................ 29

3.2 Le contrôle interne ........................................................................................................ 30

3.2.1 Le dispositif de contrôle de la chaîne comptable ............................................................ 30

3.2.2 Le dispositif de contrôle de la paie ................................................................................. 31

ANNEXES ............................................................................................................................... 33


2

SYNTHÈSE

Avec près de 85 000 habitants, Saint-Pierre connaît une évolution démographique

dynamique. Sa situation financière s’est dégradée entre 2014 et 2017, les charges de gestion

augmentant plus rapidement que les produits, à raison de 12,9 M€ pour 5,5 M€.

Les recettes de fonctionnement de son budget principal, d’un montant de 129 M€ en

2017, ont atteint 133 M€ en 2018. Si la commune a dû faire face au recul des dotations de l’État

et de l’intercommunalité, pour environ 1 M€ entre 2014 et 2017, elle a connu dans le même

temps un dynamisme de la fiscalité directe locale, de l’octroi de mer et de la taxe sur les

carburants pour près de 7 M€.

Les dépenses de personnel, en hausse de 12,3 M€ entre 2014 et 2017, sont de 82,4 M€

cette dernière année. Elles constituent le principal facteur d’augmentation des charges de

gestion. Sur 100 € dépensés, près de 70 € le sont pour rémunérer le personnel. L’effectif a crû

de 176 agents, dont 74 % de titulaires, en raison d’une politique de titularisation. Le recrutement

de 271 agents sous contrat à durée indéterminée dans des conditions irrégulières contribue au

poids des charges de personnel.

La commune n’a pas tiré profit de l’évolution favorable de ses recettes pour dégager des

marges de manœuvre en termes de financement des investissements, en raison de la

non-maîtrise de ses dépenses de fonctionnement.

En 2017, la capacité d’autofinancement ne permettait pas de couvrir les remboursements

en capital de la dette. La collectivité a toutefois maintenu un niveau d’investissement à hauteur

de 130 M€ entre 2014 et 2017, grâce à des cessions immobilières, à l’emprunt et à un

prélèvement sur ses fonds propres pour 21,9 M€. En 2018 elle a dû accroître sa dette de

10,6 M€. Avec une politique d’investissement ambitieuse et le poids élevé des dépenses de

fonctionnement, la situation financière reste fragile.

La commune dispose de marges d’amélioration de la performance. Le temps de travail

rémunéré mais non réalisé est estimé à 9 %, soit 7,3 M€, l’équivalent de 169 emplois chaque

année. Malgré ce constat et la hausse des effectifs, le nombre d’heures supplémentaires a

augmenté de 22,5 %, correspondant à 82 emplois, soit un coût de 3,5 M€ par an.

Le fonctionnement des services pourrait être optimisé. La fonction achats est

caractérisée par une mise en œuvre rigide des procédures, au-delà des prescriptions

réglementaires. Les délais de passation des marchés, pouvant durer plusieurs années, pourraient

être réduits pour assurer un achat efficient. Le défaut d’allotissement peut constituer un frein à

l’accès des petites entreprises à la commande publique. La mise en place d’un contrôle interne,

notamment dans la gestion des ressources humaines comme dans celle du domaine public, est

également une autre piste à explorer par la commune.

L’information délivrée au conseil municipal pourrait être enrichie. La transmission

d’éléments plus précis concernant notamment les actes budgétaires, le nombre d’emplois

ouverts, le régime indemnitaire ou les marchés publics, participerait à éclairer la prise de

décision de l’assemblée délibérante.

Au regard de ce qui précède, la collectivité gagnerait à définir une stratégie en matière

de maîtrise de ses charges tout en améliorant son fonctionnement interne par le développement

d’outils de contrôle de gestion.


3

RECOMMANDATIONS1

Régularité

N° Domaine Réalisée

En cours

de

réalisation

Non

réalisée Page

1 Comptabilité

Se conformer aux dispositions de

l’article R. 2321-2 du code général

des collectivités territoriales quant

à l’évaluation des provisions pour

risques et leur ajustement.

X 6

2 Ressources

humaines

Adopter une délibération sur le

temps de travail appliquant les

dispositions prévues par le décret

n° 2001-63 du 12 juillet 2001

relatif à l'aménagement et à la

réduction du temps de travail dans

la fonction publique territoriale.

X 23

3 Achats

Respecter, afin de favoriser l’accès

des petites et moyennes entreprises

à la commande publique, les

dispositions de l’article 32 de

l’ordonnance n° 2015-899 du 23

juillet 2015 codifié à l’article L.

2113-10 du code de la commande

publique à compter du 1er avril

2019, en matière d’allotissement.

X 27

4

Gouvernance

et

organisation

interne

Inscrire au rapport d’orientations

budgétaires l’ensemble des

informations obligatoires prévues

par l’article D. 2312-3 du code

général des collectivités

territoriales.

X 28

5 Ressources

humaines

Préciser les modalités de

liquidation du régime indemnitaire

en application de l’article 2 du

décret n° 91-875 du 6 septembre

1991 pris pour l'application du

premier alinéa de l'article 88 de la

loi du 26 janvier 1984 portant

dispositions statutaires relatives à

la fonction publique territoriale.

X 29

6

Gouvernance

et

organisation

interne

Présenter à chaque conseil

municipal un compte rendu

exhaustif des décisions prises par

le maire en application des

X 30

1 Les recommandations sont classées sous la rubrique « régularité » lorsqu’elles ont pour objet de rappeler

la règle (lois et règlements) et sous la rubrique « performance » lorsqu’elles portent sur la qualité de la gestion,

sans que l’application de la règle ne soit mise en cause.


4

Régularité

articles L. 2122-22 et L. 2122-23

relatifs aux délégations qu’il

détient de l’assemblée

délibérante en matière de

préparation, passation, exécution

et règlement des marchés

publics.

Performance

N° Domaine Réalisée En cours

de

réalisation

Non

réalisée Page

1

Gouvernance

et

organisation

interne

Élaborer un document

stratégique en matière de gestion

des ressources humaines. X 16

2 Achat

Améliorer la performance de la

fonction achats en allégeant la

mise en œuvre des procédures

notamment en utilisant les

possibilités de simplification

offertes par la réglementation

afin de raccourcir les délais de

passation des marchés.

X 27

3

Gouvernance

et

organisation

interne

Poursuivre la démarche de

contrôle interne à partir des

pratiques existantes et les étendre

à toutes les directions.

X 32


5

INTRODUCTION

Procédure

Le contrôle des comptes et de la gestion de la commune de Saint-Pierre a été ouvert le

1er mars 2018 par lettre du président de la chambre à M. Michel Fontaine, seul ordonnateur au

cours de la période sous revue. La gestion du patrimoine a fait l’objet d’un premier cahier. Ce

second cahier porte sur la situation financière, la gestion des ressources humaines et l’achat

public. En application de l’article L. 243-1 du code des juridictions financières, l’entretien de

fin de contrôle a eu lieu le 6 novembre 2018.

La chambre, dans sa séance du 15 novembre 2018, a arrêté des observations provisoires

transmises à l’ordonnateur. Sa réponse a été enregistrée au greffe de la chambre le

12 mars 2019.

Après avoir examiné les réponses, la chambre, dans sa séance du 19 avril 2019 a arrêté

les observations définitives suivantes :

Observations

Avec près de 85 000 habitants en 2015, Saint-Pierre est la ville la plus peuplée et le

principal pôle d’attraction économique du sud de l’île. Selon les dernières données de l’INSEE2,

l’évolution de sa population entre 2010 et 2015 est dynamique avec une variation moyenne de

+ 1,2 % par an contre + 0,5 % au niveau national. Elle connaît toutefois des taux de chômage

et de pauvreté élevés avec, en 2015, respectivement 36,4 % et 41,4 %, supérieurs aux moyennes

départementales, 35,6 % et 40,6 % et nationales 14,6 % et 14,2 %.

2 Source : www.insee.fr – comparateur des territoires, données actualisées au 24 septembre 2018.

http://www.insee.fr/


6

1 LES FINANCES

Le budget communal est constitué d’un budget principal et de quatre budgets annexes :

eau, assainissement, service public d’assainissement non-collectif et pompes funèbres. Avec

218,3 M€ de recettes, dont 129,3 M€ en fonctionnement, représentant 92 % du total, seul le

budget principal a été examiné par la chambre.

1.1 La qualité des comptes

Le montant inscrit au chapitre 23, qui enregistre les immobilisations en cours, s’élève à

fin 2017 à 256 M€, soit près de 8 fois les dépenses d’équipement de l’année et près de la moitié

des 549 M€ d’immobilisations corporelles. Il s’agit notamment de travaux relatifs aux voiries,

aux installations sportives ou scolaires. Alors qu’elles sont mises en service, ces

immobilisations n’ont pas été transférées aux comptes définitifs correspondants, malgré les

relances du comptable public. La commune indique avoir transmis des pièces justificatives au

comptable en 2016 à cette fin. Ce dernier les a toutefois considérées comme insuffisantes pour

la passation des écritures.

Des opérations d’investissement ainsi que des cessions concernant la zone industrielle

n° 4 ou des lotissements ont été inscrites au budget principal. L’instruction comptable M14

précise que ces opérations doivent faire l’objet d’un budget annexe afin de ne pas bouleverser

l’économie du budget de la collectivité et d’individualiser les risques financiers.

Chaque année, le conseil municipal délibère sur des montants globaux de provisions

ainsi que les dotations correspondantes pour couvrir certains risques : contentieux en cours,

garanties d’emprunt accordées, créances irrécouvrables. Alors que les créances sur les tiers

représentent un montant de 1,5 M€ au 1er janvier 2018, la provision pour couvrir d’éventuelles

créances irrécouvrables est de 2,1 M€, supérieure au risque. Une reprise d’au moins 600 000 €

aurait pu être effectuée en 2017.

Selon les dispositions de l’article R. 2321-2 du code général des collectivités territoriales

(CGCT), une provision doit être constituée dès l’ouverture d’un contentieux en première

instance, à hauteur du montant estimé du risque financier encouru. En 2017, la provision pour

litige s’élevait à 0,4 M€ pour couvrir les risques de près de 60 contentieux en cours, l’ensemble

des requérants sollicitant un total de plus de 12 M€. L’évaluation des risques financiers apparaît

donc imprécise. Partageant l’analyse de la chambre, la commune s’est engagée à mettre en

œuvre sa recommandation de procéder à une provision à hauteur du risque financier évalué à

chaque nouveau contentieux et de lier son suivi à celui de la procédure.

En 2017, la collectivité a décidé la remise gracieuse de 749 340,97 € au titre de loyers

impayés de logements sociaux dont elle est propriétaire. Elle a prévu un étalement de ces dettes

sur trois ans entre 2017 et 2019 respectivement de : 260 097 €, 265 862 € et 223 381 €. Malgré

leur faible montant au regard du budget, ces charges doivent être rattachées à l’exercice

considéré au compte 65 « autres charges de gestion courante ». La chambre invite la collectivité

à veiller au rattachement des charges à l’exercice.


7

La commune précise avoir entamé une démarche visant à renforcer sa maîtrise des

risques à fort enjeu financier par des provisionnements et fiabiliser ses comptes concernant son

patrimoine. La chambre invite la commune à engager une démarche de fiabilisation de ses

comptes.

1.2 La situation financière

1.2.1 Le fonctionnement

Les produits de gestion ont augmenté à un rythme inférieur à celui des charges entre

2014 et 2017, respectivement de 5 %, soit 5,5 M€, et 13 % soit 12,9 M€.

Taux d'évolution annuelle des produits et charges de gestion

Source : CRC, d’après les comptes de la commune.

1.2.1.1 Les produits de gestion

Rapportées à la population, les recettes réelles de fonctionnement, 1 508 € par habitant,

sont inférieures à celles des communes de la même strate3, 1 557 €. L’évolution des produits

de gestion est marquée par l’accroissement de la part des ressources fiscales propres, la fiscalité

directe locale avec l’octroi de mer passant de 67 % en 2014 à 71 % en 2017. Dans le même

temps, les dotations et participations de l’État et la fiscalité reversée par l’État et la communauté

intercommunale des villes solidaires (CIVIS) reculent de 4,4 %.

3 Communes de 50 000 à 100 000 habitants.

-0,24%

3,62%

1,54%

4,96%

1,13%

4,13%

6,85%

13,02%

-2,00%

0,00%

2,00%

4,00%

6,00%

8,00%

10,00%

12,00%

14,00%

2014-2015 2015-2016 2016-2017 2014-2017

Produits de gestion Charges de gestion


8

Évolution des différentes catégories de recettes 2014-2017


La fiscalité

Les ressources fiscales, qui représentent 82,5 M€, soit 71 % des produits de gestion, ont

augmenté de 10,9 % entre 2014 et 2017.

Sur cette période, les bases imposables de la taxe d’habitation ont connu une croissance

près de deux fois plus élevée qu’au niveau national, avec un taux de 10 %. Elle est due à

l’augmentation du nombre de biens imposés grâce à un meilleur recensement de ces bases. La

commune est toutefois pénalisée par des réductions de ces bases du fait d’un abattement légal

de 40 % dans les départements d’outre-mer4. Elles réduisent de près de 50 % ses marges de

manœuvre fiscales.

Les taux de la fiscalité directe locale ont été revalorisés en 2016, de 8 % pour la taxe

d’habitation et de 4 % pour la taxe sur le foncier bâti, générant 2,1 M€ de recettes

complémentaires, soit en moyenne 69 € par habitant5. La pression fiscale a augmenté au cours

de la période précitée, de + 20,9 % concernant la taxe d’habitation, de + 13,8 % pour la taxe

sur le foncier. En 2017, ces taux sont supérieurs à ceux pratiqués dans la majorité des communes

de la CIVIS. Saint-Pierre connait une progression dynamique de ces ressources. Le supplément

de recettes permet de couvrir la baisse de la dotation globale de fonctionnement durant la

période.

Avec 32,4 M€, la fiscalité indirecte locale représente 27,7 % des produits de gestion en

2017, comprenant l’octroi de mer, 27,5 M€, et la taxe sur les carburants, 4,9 M€. Il s’agit d’une

spécificité des communes ultramarines. La collectivité n’a pas de levier d’action sur ces

recettes, dont les taux et la répartition sont fixés par la région. Les produits liés à l’octroi de

mer ont connu une progression de 4,4 %, soit 1,2 M€, entre 2014 et 2017, inférieure à celle de

la ressource globale pour toutes les communes du département, + 6,9 %, en raison des modalités

de répartition. Le montant attribué à chacune des 17 communes tient compte de paramètres tels

4 Article 331 de l’annexe II au code général des impôts. 5 Communes de plus de 50 000 habitants de La Réunion.

8 109 136 €

626 483 €

-1 040 478 €-2 185 066 €

0 €

-4000 000 €

-2000 000 €

- €

2000 000 €

4000 000 €

6000 000 €

8000 000 €

10000 000 €

Ressources

fiscales propres

Ressources

d'exploitation

Ressources

institutionnelles

(dotations et

participations)

Fiscalité reversée Production

immobilisée,

travaux en régie


9

que leur nombre, pour 17 %6, la part de leur population comparée à celle de l’île pour 36 % et

leurs dépenses7 pour 43 %. Le produit par habitant est inférieur de près de 10 % à la moyenne

de La Réunion, 333 € contre 365 €.

Le produit de la taxe spéciale sur la consommation de carburants est réparti entre la

région, le département, les communes et certains établissements publics de coopération

intercommunale. Les recettes correspondantes pour la commune connaissent une évolution de

+ 6,2 %, soit + 0,3 M€, entre 2014 et 2017.

Les autres ressources fiscales propres ont également augmenté de 22 %, soit 1,5 M€ ; il

s’agit notamment des droits de stationnement et des prélèvements sur le produit des jeux.

Les dotations et participations

D’un montant de 22,5 M€ en 2017, elles représentent le deuxième poste de recettes :

leur part est passée de 21,2 % à 19,3 % entre 2014 et 2017, soit - 1 M€.

La dotation globale de fonctionnement a diminué de 2,8 M€ durant la période, passant

de 18,2 M€ à 15,4 M€. Elle est composée de la dotation forfaitaire et de la dotation

d’aménagement des communes d’outre-mer (DACOM), mécanisme de solidarité en faveur des

communes d’outre-mer. Entre 2014 et 2017, la première est passée de 12,8 M€ à 8,4 M€, soit

- 4,4 M€ et - 34,5 %, dans un contexte national de baisse. La DACOM a connu une hausse de

1,6 M€ soit + 29,7 %, passant de 5,4 M€ à 7 M€, son évolution ne compensant pas la

diminution de la dotation forfaitaire.

Avec 7 M€ en 2017, les participations ont connu une croissance de 1,6 M€, soit

+ 30,7 %. Elles concernent notamment les subventions au titre des activités périscolaires, de la

restauration scolaire ou la compensation par l’État d’exonérations de fiscalité directe locale.

La fiscalité reversée

Ce reversement s’effectue à travers trois mécanismes : l’attribution de compensation, la

dotation de solidarité communautaire ainsi que le fonds national de péréquation des ressources

intercommunales et communales (FPIC). Les deux premiers proviennent de la CIVIS, le

troisième d’un fonds national. La fiscalité reversée représente 7 M€ en 2017 contre 9,2 M€ en

2014, soit une diminution de 2,2 M€ et - 23,8 %. La dotation de solidarité communautaire,

votée par la CIVIS, dont l’objectif était de réduire les inégalités économiques locales dans le

cadre d’une solidarité financière entre les membres, a été supprimée en 2017, soit une perte de

2 M€ par rapport à 20148. Les recettes liées au FPIC ont augmenté de 63 % entre 2014 et 2017,

passant de 0,9 M€ à 1,4 M€, concomitamment à la montée en puissance de ce fonds national

passé de 570 M€ en 2014 à 1 Md€ en 2017.

6 Part fixe et identique pour les 24 communes du département 7 La totalité des dépenses de fonctionnement et les deux tiers des dépenses d’investissement de l’année

N-3 par rapport à l’ensemble des communes du département. 8 Lors du dernier du dernier examen de gestion de la CIVIS, la chambre avait constaté que les montants

versés aux communes membres avait eu pour effet de la priver de 2,15 M€ de dotation globale de fonctionnement

entre 2012 et 2014.


10

Les recettes d’exploitation

Correspondant aux ventes de biens et services, au remboursement des agents mis à

disposition ou aux revenus locatifs, elles connaissent un accroissement de 0,6 M€, soit + 15,7 %

au cours de la période, quasi-exclusivement dû à l’évolution des revenus locatifs et des

redevances pour occupation du domaine public. La commune dispose de marges d’amélioration

de sa gestion en la matière à travers une meilleure connaissance de son domaine exploité et une

fiabilisation des procédures d’encaissement des recettes.

1.2.1.2 Les charges de gestion courante

D’un montant de 101,2 M€ en 2014, elles ont augmenté de 12,2 %, soit 12,3 M€, en

trois années.

Structure des charges de gestion courante en 2017


Premier poste des dépenses, les charges de personnel représentent 68,4 % des charges

de gestion courante avec 77,3 M€ en 2017, en prenant en compte les remboursements des

rémunérations des agents mis à disposition ou sous contrat aidé. Elles connaissent une

croissance marquée de + 16,2 %, soit 10,8 M€ de charges supplémentaires entre 2014 et 2017

représentant 91 % de la hausse des charges courantes. Cet accroissement s’explique par celui

des effectifs, ainsi qu’une évolution onéreuse de leur structure. Ces dépenses ont augmenté de

2,1 M€ en 2018, à un rythme inférieur aux années précédentes9.

Les charges à caractère général n’ont également pas été maîtrisées. En hausse de 20 %,

soit 3 M€, elles s’établissent à 17,6 M€ avec l’accroissement des dépenses d’entretien des sites

et voiries, + 1 M€, et l’organisation de manifestations + 1, 3 M€. Des actions en matière

d’économies des fluides, d’énergie et téléphonie ont été toutefois initiées.

9 Donnée prenant en compte les remboursements des rémunérations des agents mis à disposition ou sous

contrat aidé

Charges à caractère général

16%

Charges de personnel

68%

Subventions de fonctionnement

11%

Autres charges de gestion

3%

Charges d'intérêt2%


11

Les subventions de fonctionnement versées représentent 13,1 M€ en 2017, en baisse de

5,2 % par rapport à 2014. La commune a limité son soutien financier aux associations entre

2014 et 2016 ; en 2017, son intervention augmente pour l’ensemble des bénéficiaires de 1,4 M€.

Les charges financières, qui correspondent aux charges d’intérêts de la dette, se

réduisent de 1,8 M€ en 2017 contre 2,3 M€ en 2014 en raison de la diminution de l’endettement

et de la baisse des taux d’intérêts.

Le contrat financier avec l’État

La loi du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques a prévu que les

dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales et de leurs groupements à fiscalité

propre progresseraient, dans leur ensemble, de 1,2 % par an. Un contrat avec l’État a pour but

d’assurer la compatibilité des perspectives financières des collectivités avec l’objectif de

contribution à l’effort de réduction du déficit public et de maîtrise de la dépense publique. Il

porte sur les trois exercices budgétaires 2018, 2019, 2020.

Dans ce cadre, la commune a signé un contrat avec l’État en juin 2018. Le taux

d’évolution a été modulé à la hausse du fait de son dynamisme démographique, + 0,10 % et de

la faiblesse du revenu moyen par habitant, + 0,13 %. Toutefois, il a également été modulé à la

baisse, - 0,15 %, les dépenses réelles de fonctionnement ayant augmenté alors que les

communes avaient contraint leurs dépenses en moyenne entre 2014 et 2016. Au final, l’objectif

a été fixé à + 1,28 %, près de trois fois inférieur à la moyenne de la période 2014-2017, 3,6 %.

Selon des éléments provisoires, la commune aurait connu une évolution de +0,28 % de ses

dépenses réelles de fonctionnement, définies dans ce cadre, en 2018.

1.2.1.3 La capacité d’autofinancement

La capacité d’autofinancement brute représente les ressources dont dispose la

collectivité après paiement de ses charges de fonctionnement hors produits de cession. Il s’agit

de son financement propre des dépenses d’investissement. La croissance des charges de

fonctionnement par rapport à celles des recettes a pour conséquence une diminution de la

capacité d’autofinancement en 2017 à 3,5 M€, soit 48 € par habitant, contre environ 10 M€ et

123 € entre 2014 à 2016. En 2017, elle s’élevait en moyenne à 183 € par habitant pour les

communes similaires10 au niveau national et à 114 € par habitant pour celles de plus de 50 000

habitants à La Réunion.

La capacité d’autofinancement nette représente le montant restant après remboursement

de l’annuité en capital de la dette. En 2017, elle devient négative. Elle passe de 4,6 M€ en 2014

à – 4,1 M€. La capacité d’autofinancement brute ne suffit donc pas à couvrir l’annuité en capital

de la dette.

Quel que soit son montant, cet agrégat doit être examiné avec réserve, selon la chambre,

en raison de la fiabilisation des comptes qui pourrait avoir une incidence s’agissant par exemple

du rattachement des charges à l’exercice, des dotations aux amortissements et du fait générateur

des recettes.

10 Strate de 50 000 à 100 000 habitants.


12

En 2018, selon les données du compte de gestion, les recettes réelles de fonctionnement

ont été en hausse de 3,2 % à 133,4 M€ et les dépenses réelles de fonctionnement en diminution

de 3 % à 115,2 M€. Ces évolutions permettraient un accroissement de la capacité

d’autofinancement à 10,6 M€.

En apparence, la trésorerie nette évolue peu et représente un nombre de jours de charges

courantes supérieur à 80, alors qu’il est couramment admis qu’un niveau de 30 est suffisant.

Celle-ci bénéficie d’un abondement par les comptes de rattachement avec les budgets annexes

qui ont un effet positif de + 18,7 M€ en 2017. Corrigée de ces éléments, la trésorerie est

moindre, passant de 95,9 jours en 2014 à 70,1 en 2016 puis 23,1 en 2017. Cette situation, qui

est de nature à créer des tensions pour le règlement des factures, nécessite un plan de trésorerie

ou un recours à un crédit à court terme. Ainsi, en 2017, Saint-Pierre a dû recourir à une ligne

de trésorerie pour un montant de 18 M€, ce qui lui a coûté près de 72 000 € de frais financiers.

La commune a peu de leviers d’action sur les recettes. Elle n’a la maîtrise que des taux

de la fiscalité directe locale limités par les exonérations légales. Ses marges de manœuvre

budgétaire résident essentiellement dans les charges.

1.2.2 Les investissements

1.2.2.1 Les dépenses d’investissement

Entre 2014 et 2017, le cumul des dépenses d’équipement atteint 129,9 M€ soit 32,5 M€

par an en moyenne. Avec 401 € par habitant, la collectivité a fait le choix de porter un effort

sur ces dépenses ; elles sont supérieures de 31 % à celles des communes comparables, et de

56 % à celles d’outre-mer. Les investissements ont concerné les secteurs scolaire et culturel

avec les constructions et rénovations d’écoles et la création d’un centre d’arts plastiques dans

l’ancien tribunal.

1.2.2.2 Les recettes d’investissement

Entre 2014 et 2017, le financement des investissements est équilibré en apparence,

comme le montre le graphique ci-après, avec des subventions d’investissement reçues, à

hauteur de 23 %, des produits de cession, à 22 %, une contribution du fonds de roulement, à

hauteur de 16 %. Le recours à l’emprunt est modéré, à 14 %. La capacité d’autofinancement

représente 5 % du montant des investissements.


13

Répartition des recettes d’investissement par origine entre 2014 et 2017

Source : CRC à partir des comptes de gestion

Saint-Pierre tire des revenus élevés des cessions immobilières. Elle a bénéficié des

ventes d’un patrimoine immobilier, à travers la zone industrielle n° 4 ou des lotissements.

Depuis 2017, la compétence relative à l’aménagement de zones d’activités économiques a été

transférée à la CIVIS ; la commune ne pourra plus compter sur ce type de recettes pour financer

les investissements à venir.

En 2014, le financement propre disponible11, qui représente les moyens de financement

des investissements avant mobilisation de l’emprunt ou consommation du fonds de roulement,

était supérieur de 9,9 % aux dépenses d’équipement. Il n’en couvre que 44,4 % en 2017. Le

besoin de financement propre s’élevait à 24,15 M€, impliquant un recours à l’emprunt.

11 Il comprend la capacité d’autofinancement nette, les produits de cession, les subventions d’équipement

reçues, les recettes en provenance du fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée ainsi que celles de la

taxe d’aménagement.

Autofinancement5%

Produit des cessions

22%

subventions reçues23%

FCTVA11%

Fonds de roulement

16%

Emprunts14%

Autres3%

Taxe d'aménagement

6%


14

Évolution du financement propre disponible entre 2014 et 2017


En 2018, compte tenu des remboursements du capital de la dette de 8,1 M€, la capacité

d’autofinancement nette n’a été que de 2,5 M€, alors que les dépenses d’équipement se sont

élevées à 38,5 M€.

L’emprunt à long terme a représenté 14 % du financement des investissements entre

2014 et 2017, soit 19,2 M€. Le niveau d’emprunt souscrit annuellement est passé de 4,8 M€ en

2014 à 7,9 M€ en 2017, soit une hausse de 63,6 %. Le taux moyen de la dette était de 2,72 %,

proche de celui des communes de la même strate, 2,69 %. Grâce à des remboursements des

annuités en capital plus élevés, l’encours de la dette a diminué de 12 % entre 2014 à 2016 de

72,8 M€ à 64,1 M€, avant une hausse de 0,4 M€ en 2017. Il s’élevait à 782 € par habitant, contre

914 € pour les communes comparables de La Réunion12. En 2018, l’endettement a augmenté

de 10,6 M€ à 75,1 M€ amenant son endettement par habitant à un niveau similaire à ces

dernières.

Le financement propre disponible ainsi que les emprunts ont été insuffisants pour

couvrir le besoin de financement depuis 2015. La commune a puisé dans son fonds de

roulement13, à hauteur de 28,3 M€ depuis 2015 après l’avoir abondé de 6,4 M€ en 2014 par des

souscriptions anticipées d’emprunts. En 2017, le fonds de roulement est peu élevé ; d’un

montant de 3,4 M€, il représente l’équivalent de 10,9 jours de charges courantes.

1.2.3 La prospective

La commune a établi une prospective financière portant sur la période 2019 à 2021. Ces

données sont exposées en annexe n° 1. Après une diminution de 0,6 % des recettes de

fonctionnement en 2019, elle table sur une évolution de + 2,3 % en 2020 à 133,4 M€ puis

+ 1,8 % en 2021 à 135,9 M€. Ces évolutions sont dues à la diminution des recettes liées aux

12 Communes de La Réunion de plus de 50 000 habitants. 13 Il représente la différence entre les financements, dotations, subventions ou emprunts, et les

investissements, cumulée sur les exercices précédents.

109,9%

75,4%81,3%

44,4%

0,0%

20,0%

40,0%

60,0%

80,0%

100,0%

120,0%

0 €

5 000 000 €

10 000 000 €

15 000 000 €

20 000 000 €

25 000 000 €

30 000 000 €

35 000 000 €

40 000 000 €

45 000 000 €

2014 2015 2016 2017

Financement propre

disponible

Dépenses d'équipement

Financement propre

disponible / Dépenses

d'équipement


15

contrats aidés de 2,2 M€ et aux cessions de 2,5 M€ en 2019. Le renversement de tendance en

2020 qui serait confirmé en 2021 est principalement dû à la poursuite de la hausse des recettes

de l’octroi de mer en 2020, + 2,1 M€, et des bases de la fiscalité directe locale, + 1,3 M€, avec

une hypothèse d’évolution de + 3 % annuelle, similaire à l’évolution constatée les années

précédentes, mais ne permet pas de compenser le recul des autres postes de recettes.

Concernant les dépenses de fonctionnement, la commune estime qu’elles augmenteront

de 0,86 % en 2019 à 116,9 M€ puis de 2,3 % en 2020 et 2,2 % en 2021 à 122,2 M€. Elle limite

l’évolution annuelle des charges de personnel à + 2,8 %, celle des charges à caractère général

à 1,5 %. Ces projections sont conformes à la norme de dépense fixée par convention avec l’État,

avec une marge de 3,4 à 4,5 M€.

Sur la base de ces éléments, les recettes de fonctionnement augmenteraient de 3,6 %

entre 2019 et 2021 et les dépenses de 1,8 %. Le montant des intérêts de la dette serait

relativement stable à 1,9 M€. La collectivité pourrait connaître un accroissement de son épargne

brute de 8,8 M€ en 2018 à 9,6 M€ entre 2019 et 2021. Toutefois, le remboursement en capital

de la dette augmenterait de 6,5 % en 2019 à 8,7 M€, avant de se stabiliser. L’épargne nette

serait de 0,8 M€ en 2019, 1,1 M€ en 2020 puis 0,9 M€ en 2021. Ces montants apparaissent

limités, au vu des dépenses d’équipement annuelles prévues, de 25 M€ entre 2019 et 2021. La

collectivité envisage de financer ces investissements pour partie par de nouveaux emprunts à

hauteur de 10 M€ par an. Le solde avec les remboursements en capital génèrerait un

accroissement de l’endettement de 1,2 M€ par an. Selon la chambre, les marges de manœuvre

financières apparaissent limitées au vu du niveau d’investissement envisagé faute d’actions

pérennes sur les dépenses de fonctionnement, amorcées en 2018.

______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________

La commune connaît une situation financière dégradée malgré la hausse de la fiscalité

directe locale en l’absence de maîtrise notamment des charges de personnel. Le poids des

dépenses de personnel pèse sur le budget de l’ordre de 70 %, en raison de l’évolution des

effectifs. Pour maintenir le niveau de ses investissements, elle a cédé une partie de son

patrimoine et réduit son fonds de roulement. En l’absence d’un plan d’économies de ses

charges de fonctionnement suffisant, la commune a dû accroître son endettement de 10,6 M€

en 2018 pour maintenir son niveau d’investissement.

2 LES SERVICES

Deux services ont fait l’objet d’un examen : celui en charge de la gestion des ressources

humaines en raison de l’enjeu que représentent les dépenses de personnel et celui en charge de

la commande publique au vu du niveau d’investissement réalisé durant la période et des

marchés passés en conséquence.


16

2.1 La gestion des ressources humaines

Avec 77,3 M€ de charges de personnel en 201714, représentant 68,4 % des dépenses de

fonctionnement du budget principal, la gestion des ressources humaines constitue un enjeu

majeur.

La collectivité ne dispose pas de document stratégique formalisé et validé en la matière.

Pourtant, pour 100 € dépensés, près de 70 le sont pour les charges de personnel. La commune

doit impérativement dégager des marges de manœuvre financière dans ce domaine.

Un cadre est en charge du contrôle de gestion des ressources humaines. Les analyses

portent notamment sur le suivi de la masse salariale, l’évolution du régime indemnitaire ou celle

des heures supplémentaires. Le déploiement récent d’un système d’informations en ressources

humaines (SIRH) a pu faciliter l’extraction des données à étudier. La collectivité utilise ce

progiciel avec des fonctionnalités développées : paie, carrière, absences, postes, effectifs,

évaluation, formation, bilan social. Le module d’analyse des données est en cours d’acquisition.

La commune a indiqué sa volonté de renforcer la fonction pilotage des ressources humaines.

La chambre prend note de ses actions participant à l’amélioration de sa gestion des ressources

humaines et l’encourage à les poursuivre.

Ces différents éléments rendent nécessaire l’élaboration d’une stratégie globale en

matière de ressources humaines s’appuyant sur les données fiabilisées issues du SIRH. La

gestion des effectifs et des carrières, les conditions de travail, la gestion des absences ou encore

la formation pourraient être intégrées dans le cadre prospectif d’une gestion prévisionnelle des

emplois et des compétences. La chambre recommande l’élaboration d’un document stratégique

en ressources humaines permettant à la commune d’en améliorer le pilotage.

2.1.1 Les effectifs

Le nombre d’agents en 2017 s’élève à 2 183 en équivalents temps plein travaillés

(ETPT)15. La structure des effectifs de la collectivité est caractérisée par la prépondérance des

agents non titulaires, contractuels de droit public, représentant près de la moitié des agents,

48,1 %. Les agents titulaires, fonctionnaires, représentent 35,7 % de l’effectif. 16,2 % des

agents sont des emplois aidés. La proportion de fonctionnaires parmi les agents est similaire à

celle du département, 34,3 % en 201616. L’importance des non-titulaires est une des

caractéristiques de la fonction publique territoriale de La Réunion, qui ne se retrouve pas dans

les autres départements, métropolitains ou d’outre-mer.

2.1.1.1 L’évolution

La structure de l’effectif est caractérisée par un sous-encadrement, comme dans les

collectivités du département. La part des agents d’encadrement supérieur (catégorie A) et

14 82,4 M€ hors remboursements. 15 L’équivalent temps plein travaillé correspond à un agent, travaillant à 100% la totalité de l’année. Cette

unité permet de comparer les effectifs entre les années. Les effectifs physiques correspondent aux effectifs présents

à un moment déterminé, quelle que soit leur quotité de travail. 16 Les collectivités locales en chiffres 2018, direction générale des collectivités territoriales.


17

intermédiaire (B) s’établit à 9 % contre 17,3 % en moyenne au niveau national en 2016. Si l’on

inclut les contrats aidés, le taux d’encadrement passe à 7,4 %.

Entre 2014 et 2017, le nombre d’agents rémunérés17 par la commune est en

augmentation, de 7,3 % et de 176 agents. Les agents titulaires représentent près des trois quarts

de la croissance totale des effectifs avec 131 nouveaux emplois. Les agents non titulaires, après

une croissance de 73 entre 2014 et 2016, sont au nombre de 1 052 en 2017. Les emplois aidés

sont passés de 519 à 484, soit - 6,7 % en quatre ans.

Évolution des effectifs physiques présents au 31 décembre

2014 2015 2016 2017

Variation

2014-

2017

Évolution

2014-

2017

2018

Titulaires 667 718 750 798 131 19,6 % 814

Non titulaires 1 036 1 037 1 109 1 052 16 1,5 % 1069

Nombre d'agents 1 703 1 755 1 859 1 850 147 8,6 % 1883

Emplois aidés 519 533 433 484 -35 -6,7 % 117

Indemnisé assurance

chômage 199 206 220 263 64 32,2 %

Effectifs rémunérés 2 421 2 494 2 512 2 597 176 7,3 %

Effectifs en fonction18 2 178 2 244 2 251 2 286 108 5,0 %

Source : commune

La commune justifie l’accroissement des effectifs par la présence d’agents relativement

âgés, 48 ans en moyenne, un sur 6 ayant 60 ans ou plus, et des métiers à forte pénibilité pour

55 % des emplois. Elle s’est donc donnée pour objectif un renouvellement de cette population

par un rajeunissement de l’effectif titulaire notamment dans les filières technique et médico-

sociale en accompagnant les agents dans la préparation de concours ou par des titularisations.

La pérennisation des emplois contractuels de droit public avec la transformation de contrats à

durée déterminée en contrats à durée indéterminée représente un autre moyen. Le renforcement

des effectifs de la police municipale a également constitué une des priorités de la collectivité.

Si la collectivité a eu une politique de titularisation de ses effectifs, cette dernière n’a

pas eu pour corollaire une diminution à due proportion des agents non-titulaires, l’ensemble des

personnels ayant progressé en volume.

17 Les agents rémunérés correspondent aux effectifs physiques, titulaires, non titulaires de droit public et

sous contrats aidés, ainsi qu’aux bénéficiaires d’une allocation de retour à l’emploi réglée directement par la

collectivité. 18 Hors agents payés par la commune et mis à disposition.


18

2.1.1.2 Les recrutements en contrat à durée indéterminée

Entre 2014 et 2018, 271 agents ont été recrutés sous contrat à durée indéterminée (CDI)

de droit public après avoir été employés au sein de la collectivité sous contrat aidé19. Le

précédent rapport estimait irrégulier le recrutement dans les mêmes conditions de 400 agents

sur trois années.

Les conditions de recrutement sous contrat à durée indéterminée de droit public dans la

fonction publique territoriale sont précisées à l’article 3-4 II de la loi n° 84-53 du 26 janvier

1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale. Ce dispositif

est conditionné par une durée minimale de service public de 6 années. La durée de service sous

les différents types de contrats aidés relevant du droit privé ne peut être prise en compte pour

remplir cette condition.

Le recrutement des contrats aidés sous ces modalités est irrégulier et constitue un

contournement des règles de recrutement dans la fonction publique territoriale. L’article 3 de

la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires réserve par

principe les emplois permanents aux fonctionnaires. Les articles 3, 3-1, 3-2, 3-3 et 3-4 de la loi

du 26 janvier 1984 précitée fixent les conditions dans lesquelles un agent contractuel de droit

public peut occuper un emploi permanent. Ces conditions ne sont pas applicables aux emplois

aidés, dont le contrat relève du droit privé et dont le recrutement bénéficie d’un cadre plus

souple. L’octroi de contrats à durée indéterminée de droit public à ces agents leur a permis

d’occuper des emplois permanents sans application des conditions de recrutement des

contractuels de droit public.

Le caractère massif de ces recrutements a contribué à réduire les marges de manœuvre

en matière de dépenses de personnel. A la différence des contrats aidés, les agents sous CDI ne

font pas l’objet de subventions. Le coût moyen mensuel d’un CDI s’élève à 2 560 € contre

1 223 € pour un contrat aidé en 2017, soit plus du double. Le surcoût annuel des CDI concernés

pourrait donc être estimé à 4,3 M€ en 2017. Les titularisations

Entre 2014 et 2018, 174 agents, contractuels de droit public ou privé, ont fait l’objet

d’un recrutement comme fonctionnaire20. 147 contractuels ont bénéficié d’une titularisation,

possibilité offerte aux agents de catégorie C ; 26 lauréats de concours ont été recrutés en interne.

Cette politique de titularisation des contractuels génère un coût complémentaire estimé

par la collectivité de 0,12 M€ à 0,24 M€ selon les années. Il s’explique par la surrémunération

de 53,8 % du traitement indiciaire applicable aux titulaires21 ou par le régime indemnitaire. En

2017, il a représenté 1,2 M€ pour les titularisations des années 2014 et suivantes, soit 11,4 %

de l’accroissement des charges de personnel durant la période.

2.1.1.3 Les emplois de cabinet

La commune emploie trois collaborateurs de cabinet22. En matière de rémunération, l’un

d’entre eux soulève des remarques. Nommé en 2008, il change de poste en avril 2014 avec des

19 Contrats d’accompagnements dans l’emploi, contrats d’avenir ou contrats d’apprentissage. 20 Dont un par détachement 21 La commune n’applique pas de surrémunération à ses contractuels. 22 Ces emplois ont été créés par délibération du conseil municipal n° 3/52 du 1er septembre 1995.


19

compétences élargies et une rémunération en hausse de près de 40 %. En 2017, le maire décide

de l’augmenter de 34 %, soit + 86 % par rapport à 2008.

Le décret n° 87-1004 du 16 décembre 1987 relatif aux collaborateurs de cabinet des

autorités territoriales, prévoit une double limitation de leur rémunération23 à 90 % à la fois du

traitement indiciaire et du régime indemnitaire servi au directeur général des services, en

l’espèce. Le décret précité exclut de fait la surrémunération dans le calcul de ce plafond. La

commune l’avait toutefois incluse de manière erronée dans son calcul. Suite au contrôle, elle a

régularisé la situation de l’intéressé et récupéré les indus d’un montant proche de 20 000 € sur

une année.

2.1.1.4 Le cumul d’activité

La chambre a effectué un contrôle des agents recevant une rémunération de la part

d’associations, notamment la « Jeunesse sportive saint-pierroise ». 20 agents travaillant à temps

complet pour la collectivité ont reçu une rémunération de la part du club sans bénéficier de la

part de leur employeur d’une autorisation de cumul d’activités. Cette rémunération

complémentaire pouvait s’élever jusqu’à plus de 31 000 € en 2017. Si le principe de cumul

d’une activité rémunérée dans le domaine sportif est possible, sa mise en œuvre est conditionnée

à l’autorisation de l’autorité dont relève l’agent concerné selon les dispositions de l’article 7 du

décret n° 2017-105 du 27 janvier 201724. La commune a indiqué que ces agents ont été invités

par courrier à régulariser leur situation.

2.1.2 La masse salariale

En raison de l’évolution des effectifs, de mesures individuelles25, de mesures

catégorielles s’imposant à la collectivité26 et de mesures nationales27, la masse salariale a connu

une augmentation de 15,1 M€ entre 2014 et 2017.

En 2018, selon les données du compte de gestion, le poids de la masse salariale reculait

de 1,4 M€ pour se situer à environ 81,1 M€28 marquant une rupture avec la hausse constante

des années précédentes. La collectivité a notamment limité le recours aux contrats aidés et a

ainsi pu financer à niveau de dépenses constant la mise en œuvre du régime indemnitaire tenant

compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel dont elle

estime le coût à 0,2 M€ en cours d’année.

Le coût moyen par agent s’est accru de 7,6 % entre 2014 et 2017 pour atteindre 34 019 €

annuel. A titre de comparaison, l’évolution des salaires nets dans les collectivités territoriales a

23 Article 7. 24 Relatif à l'exercice d'activités privées par des agents publics et certains agents contractuels de droit

privé ayant cessé leurs fonctions, aux cumuls d'activités et à la commission de déontologie de la fonction publique. 25 Glissement vieillesse technicité, pour 2 M€. 26 Notamment pour les agents de catégorie C avec des mesures ciblées en 2014 et de reclassement en 2015

qui ont coûté 1,3 M€. 27 Augmentation du SMIC, du point d’indice ou de diverses cotisations, soit 2,6 M€. 28 Ces données ne prennent pas en compte les remboursements reçus par la commune au titre des agents

mis à disposition ou sous contrat aidé.


20

augmenté de 1,4 % entre 2014 et 201629. Les fonctionnaires sont les principaux bénéficiaires

de cette évolution avec + 5,4 %, et notamment les agents de catégorie A, + 8,8 % et de

catégorie C, + 6,2 %. Les non-titulaires ainsi que les agents sous contrats d’insertion

connaissent également une évolution favorable de leur rémunération avec une augmentation de

+ 4 %. Les différences entre l’évolution moyenne de + 7,6 % et les évolutions de chaque

catégorie sont une conséquence des évolutions des agents entre les différents statuts par les

titularisations et les recrutements sous contrats à durée indéterminée, au coût plus élevé que

celui des catégories d’origine.

La collectivité prend en charge l’indemnisation au titre de l’assurance chômage des

personnes recrutées sous contrats aidés n’ayant pas trouvé d’emploi à l’issue. En 2014, 199

personnes relevaient de ce régime contre 263 en 2017, soit + 32,2 %. Le coût global des contrats

aidés s’est accru de 1,6 M€, soit + 22,6 % entre 2014 et 2017. Cette évolution est liée à celle

des effectifs, + 0,7 M€, et à celle des bénéficiaires de l’aide au retour à l’emploi, dont le montant

a doublé à 1,8 M€. Au total, le coût net des contrats aidés a plus que doublé pour s’établir à

4,3 M€ ; les remboursements de l’État représentent à peine la moitié du coût total en 2017

contre près des trois quarts en 2014.

Coût des emplois aidés30

En € 2014 Part % 2015 Part % 2016 Part% 2017 Part %

Coût emplois aidés 6 132 400 87 % 6 553 054 80 % 6 149 553 81 % 6 840 375 79 %

Nombre sur l'année 746 671 728 811

Coût aide au retour à

l’emploi (ARE) 915 901 13 % 1 647 487 20 % 1 414 749 19 % 1 802 830 21 %

Nombre sur l'année 298 354 352 385

Coût Total 7 048 301 100 % 8 200 541 100 % 7 564 302 100 % 8 643 205 100 %

Remboursements 5 129 996 73 % 4 969 846 61 % 4 665 177 62 % 4 387 197 51 %

Coût net 1 918 305 27 % 3 230 695 39 % 2 899 125 38 % 4 256 008 49 %

Source : commune

En mai 201831, le conseil municipal a institué, à compter du 1er juillet 2018, le régime

indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement

professionnel (RIFSEEP) en transposant les modalités du décret n° 2014-513 du 20 mai 201432.

L’indemnité de fonctions, de sujétions et d’expertise (IFSE) visant à « valoriser l’exercice des

fonctions » et le complément indemnitaire annuel (CIA) « lié à l’engagement professionnel et

à la manière de servir » remplacent les primes de fonctions et de résultats.

L’IFSE concerne l’ensemble des agents et des filières, à l’exception des filières sportive

et culturelle dont la situation devrait faire l’objet d’un réexamen au plus tard fin 2019. En mai

29 Source : « Les finances des collectivités locales en 2017 » et « Les finances des collectivités locales en

2018 » Observatoires des finances et de la gestion publique locales. 30 Le nombre de contrats aidés indiqué correspond à l’ensemble des contrats en cours sur l’année et diffère

des données du tableau n° 1 qui présente les contrats aidés au 31/12. 31 Délibération du 24 mai 2018. 32 Portant création d'un régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et

de l'engagement professionnel dans la fonction publique de l'État.


21

2018, la commune estimait à 1,3 M€ le coût de la généralisation du RIFSEEP, principalement

concernant les agents ne bénéficiant pas auparavant de régime indemnitaire. En 2018, le coût

estimé est de 0,42 M€ en année pleine.

L’IFSE est fonction d’une cotation des postes, basée sur trois critères : le niveau

d’expérience ou de qualification, le niveau d’encadrement ou de gestion, et le degré d’enjeux

et de risques. Elle est liée au poste et non aux personnes en place et à leur niveau de

rémunération. Toutefois, la commune a décidé d’accorder à 85,8 % de ses agents une garantie

individuelle, l’IFSE de leur poste étant inférieure à leur précédent régime indemnitaire.

179 agents bénéficient d’un gain dont le coût global est estimé à 0,18 M€ par an. La

généralisation de ces dispositions aux agents ne bénéficiant pas d’un régime indemnitaire aura

un coût estimé à 1 M€ en année pleine soit 8,1 % du montant du régime indemnitaire en 2017.

Après une diminution constatée de sa masse salariale en 2018, la commune a indiqué

identifier des marges de manœuvre liées à la démographie de ses agents, l’organisation de ses

services ou la modification de son champ de compétences en lien avec la CIVIS. Elle indique

vouloir mener une étude à ce sujet en 2019.

2.1.3 Le temps de travail

Le décret n° 2001-63 du 12 juillet 2001 relatif à l'aménagement et à la réduction du

temps de travail dans la fonction publique territoriale fixe une durée annuelle du travail de

1607 heures au maximum avec un temps de travail hebdomadaire de 35 heures et des congés

annuels de 25 jours.

Les textes d’organisation du temps de travail sont anciens avec un règlement intérieur

datant de 1996 ou un protocole d’accord pour l’aménagement du temps de travail datant de

2002. Ils ne prennent pas en compte les évolutions réglementaires comme l’instauration d’une

journée de solidarité en 2004. Ils ont été complétés par différentes notes, ne permettant pas de

préciser l’organisation du temps de travail de tous les agents. Contrairement à la réglementation,

le conseil municipal ne s’est pas prononcé sur la durée du temps de travail et les modalités de

sa mise en œuvre.

La commune indique que les agents réalisent chaque année 228 jours de travail effectifs.

Le volume est en réalité de 221 au regard des jours complémentaires accordés33. Les régimes

de travail sont nombreux et disparates, comme l’illustre le graphique n° 6.

Pour certains régimes, la pause méridienne des agents est incluse dans le temps de travail

alors que ce régime doit rester dérogatoire34. Les seules exceptions sont liées aux fonctions

exercées. La généralisation de ce régime à une catégorie d’agents, a fortiori administratifs,

n’apparaît pas régulière.

33 Un jour congé supplémentaire accordé pour congé pris en dehors de la période du 1er mai au

31 octobre ; 5 jours de « ponts » accordés annuellement aux agents ; les modalités de calcul des jours fériés sont

inexactes, ne prenant pas en compte le 20 décembre, férié localement au titre de la commémoration de l’abolition

de l’esclavage. 34 Réponse du ministre en charge de la fonction publique du 23 février 2003 à une question parlementaire,

« la pause méridienne ne peut être décomptée dans le temps de travail effectif dans la mesure où l'agent a la

possibilité de s'absenter de son lieu de travail, notamment pour déjeuner, y compris dans un lieu de restauration

collective mis à la disposition des agents. ».


22

Temps de travail annuel par service en nombre d’heures

Source : CRC à partir des données de la commune de Saint-Pierre

Aucun régime de travail ne respecte la réglementation en matière de temps de travail.

Le temps non travaillé mais rémunéré représente de 6,9 à 21,2 % du temps de travail selon les

dispositifs. Une estimation globale pourrait s’établir à 9 %, représentant chaque année 7,34 M€

et l’équivalent de 169 agents à temps plein au titre des emplois permanents. La commune a

contesté les modalités de calculs de ces temps de travail par la chambre, notamment à propos

de l’exclusion du temps de pause méridienne. La chambre maintient toutefois son analyse.

Concernant le service fossoyage, si le temps de travail est inférieur à la durée normale de

1607 heures, la commune a la faculté d’y déroger pour tenir compte du travail effectué le

dimanche ou de sa pénibilité. Cette faculté est toutefois conditionnée à une délibération du

conseil municipal que la collectivité n’a pas adoptée.

Le nombre d’heures supplémentaires a crû de 22,5 % sur la période alors que les

effectifs ont augmenté. La collectivité explique cette évolution par un accroissement des

manifestations culturelles mobilisant des agents le week-end. En 2017, le nombre d’heures

supplémentaires décomptées représentaient 82,5 ETP à 1607 heures, celles rémunérées

s’élevaient à 0,4 M€.

La refonte des cycles de travail, l’annualisation, la mise en place d’un système

automatisé de contrôle du temps de travail, ainsi qu’une étude sur la répartition des effectifs

pourraient réguler et optimiser l’organisation du travail. La commune indique avoir engagé le

chantier de l’annualisation du temps de travail avec le déploiement d’un tel système. Elle estime

que ces évolutions en cours induisent des réorganisations devant, à terme, faire l’objet d’une

délibération sur le temps de travail.

La chambre souligne la pertinence des travaux entrepris et recommande à la commune

leur poursuite afin d’adopter une délibération sur le temps de travail, conforme aux dispositions

14531497

1448 14521363

1267

154110

159 155244

340

1607 1607 1607 1607 1607 1607

800

900

1000

1100

1200

1300

1400

1500

1600

1700

Servicesadministratifs

Servicestechniques

Etat civil Fossoyage Médiathèque Brigadeéducationroutière

Temps rémunéré non réalisé

Temps effectif annuel

Temps annuel rémunéré


23

du décret n° 2001-63 du 12 juillet 2001 relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de

travail dans la fonction publique territoriale.

2.1.4 L’absentéisme

Les données relatives à l’évolution de l’absentéisme sont présentées en annexe n° 2. Le

nombre de jours d’absence a augmenté de 16 682 entre 2014 et 2017, soit + 38,7 %. Cette

évolution est due à celle des congés de maladie qui ont augmenté de 13 917 jours, soit + 45,5 %.

Le taux d’absentéisme s’est dégradé, passant de 7,8 % en 2014 à 10,1 %, similaire à la

moyenne des collectivités locales35. Il a connu une hausse de + 1,8 point en 2015, expliquée par

la fin du dispositif du jour de carence en 2014. Cette situation représente une perte de moyens :

les jours d’absence en 2017 correspondent à l’emploi annuel de 216 agents dont le coût peut

être estimé à 6,2 M€, sur la base d’un coût moyen annuel de 28 728 € par agent.

Selon la commune, cette situation s’explique par l’âge des agents, 49,3 % ayant 50 ans

ou plus. Entre 2015 et 2017, 2 800 consultations ont été réalisées par le médecin de prévention,

qui a effectué 823 préconisations avec notamment des restrictions d’emploi. La collectivité a

pris en compte cette problématique en privilégiant le maintien de l’agent dans son poste et en

adaptant les conditions de travail. Ces adaptations ont porté non seulement sur l’aménagement

du poste de travail, mais également sur la sensibilisation des chefs de service, des changements

de poste ou, plus rarement, des reclassements. La commune a également mis en place un

programme de prévention en santé/sécurité au travail développé avec le centre départemental

de gestion de la fonction publique territoriale. Il prévoit notamment une évaluation des risques

professionnels, le développement des missions du comité d’hygiène, sécurité et des conditions

de travail, le développement de formations en hygiène et sécurité avec un accent mis sur les

postes à risques particuliers, ou la mise en place d’une analyse des accidents du travail et des

maladies professionnelles assistée par logiciel.

2.2 La commande publique

L’examen de la commande publique est fondé sur l’analyse d’un échantillon de marchés

de travaux d’une valeur de 19,3 M€, dont le détail figure en annexe n° 3. La maîtrise d’ouvrage

des opérations significatives, comme la réhabilitation de l’ancien tribunal en centre d’arts

plastiques, ou l’aménagement de la zone industrielle 4, a été déléguée à la société publique

locale d’aménagement Grand Sud qui en suit la réalisation. Par suite, seules les procédures de

passation ont été étudiées.

35« Regard sur... Premières tendances 2017 des absences pour raison de santé dans les collectivités

territoriales » SOFAXIS, juin 2018.


24

2.2.1 L’organisation

2.2.1.1 Le processus achat

La commune s’est dotée d’un guide interne de la commande publique relatif aux

procédures adaptées, acté par le conseil municipal le 15 avril 2015. Il n’a pas été mis à jour

suite à la réforme intervenue en avril 2016. Celle-ci a fait l’objet d’une note de présentation.

L’ensemble des pièces administratives a été actualisé à cette occasion.

Un conseiller municipal préside la commission d’appel d’offres (CAO), attribue les

marchés passés selon une procédure adaptée (MAPA), et signe les différents documents.

Le guide interne est, dans l’ensemble, bien appliqué, les besoins récurrents couverts, les

seuils des marchés généralement respectés et les mises en concurrence régulières, la traçabilité

des procédures assurée.

La phase de préparation des mises en concurrence est réalisée par les services acheteurs,

y compris la rédaction des pièces contractuelles36. La direction de la commande publique vérifie

les documents produits par les services, de la passation aux rapports d’analyse, au-delà du seuil

de 25 000 € HT. Elle n’est que rarement sollicitée en amont. Cette organisation présente le

risque que certains achats échappent au contrôle du service des marchés publics.

Certains marchés n’ont pas été recensés dans la liste des marchés conclus. C’est le cas,

par exemple, concernant un marché de fourniture et pose de gazon synthétique boulevard

Hubert Delisle, conclu pour un montant initial de 28 180 € HT ; ou un marché d’acquisition de

serveurs d’un montant de 34 520,30 € HT.

2.2.1.2 La dématérialisation des procédures

La commune est dotée d’une plate-forme de dématérialisation performante ; elle l’utilise

pour mettre à disposition les dossiers de consultation et permettre les réponses en ligne. Depuis

le 1er octobre 2018, elle ne peut plus accepter d’offres sous format papier pour les marchés

supérieurs à 25 000€ HT, la passation des marchés devant être intégralement dématérialisée37.

2.2.2 La mise en œuvre des procédures

La collectivité a fait le choix d’appliquer des procédures plus contraignantes que celles

prévues par la règlementation ; cette volonté peut limiter l’efficacité de ses achats. Ainsi en

matière de travaux, elle applique la procédure de l’appel d’offres dès 300 000 € HT, quand le

seuil règlementaire est fixé à 5,548 M€ HT38. Elle justifie ce choix par une volonté de

sécurisation juridique et d’une maîtrise accrue de ses procédures d’achats. Elle a pu déroger, en

cas de besoin, à cette pratique et indique mener une réflexion sur l’évolution de ce seuil

concernant les marchés de travaux.

36 Règlement de la consultation (RC), avis d’appel public à la concurrence (AAPC), cahier des clauses

administratives particulières (CCAP), cahier des clauses techniques particulières (CCTP), acte d’engagement (AE)

et pièces financières. 37 Décret n° 2016-360 du 25 mars 2016 relatif aux marchés publics. 38 Seuil applicable à compter du 1er janvier 2018.


25

Ce recours quasi-systématique à l’appel d’offres génère une fréquence des réunions de

la CAO au-delà de celles imposées par la réglementation ; depuis le 1er avril 2016, la

compétence de la CAO porte exclusivement sur l’attribution39. La collectivité se prive de la

souplesse réservée aux marchés à procédure adaptée, aussi bien au niveau des délais, que de la

possibilité de négocier ou régulariser les offres40. La commune affirme solliciter

systématiquement une négociation en cas d’offre dépassant de plus de 10% son estimation

concernant les marchés à procédure adaptée. Toutefois l’examen de l’échantillon sélectionné

par la chambre n’indique qu’un usage exceptionnel de cette facilité.

Aux termes de l’article 22 du décret n° 2016-360 du 25 mars 201641, lorsque la valeur

totale des lots est égale ou supérieure aux seuils de procédure formalisée, l’acheteur peut mettre

en œuvre, dès la consultation initiale, une procédure adaptée pour les lots remplissant deux

conditions cumulatives : l’estimation de chaque lot concerné est inférieure à 1 M€, et le montant

cumulé de ces lots n’excède pas 20 % de la valeur totale estimée de tous les lots. La commune

n’utilise que très ponctuellement cette possibilité.

La chambre invite la collectivité à utiliser les leviers de performance de ses achats ; la

négociation portant sur les aspects financiers et qualitatifs des offres et visant à les améliorer

en est une illustration.

L’examen de l’échantillon de marchés a démontré que de nombreuses offres sont

écartées car jugées inacceptables. Selon la réglementation42, une offre inacceptable est « une

offre dont le prix excède les crédits budgétaires alloués au marché public tels qu’ils ont été

déterminés et établis avant le lancement de la procédure ». Or, le simple dépassement du

montant estimé n’est pas suffisant43. L’acheteur doit ne pas être en mesure de le financer. La

commune use régulièrement de cette possibilité, les offres étant déclarées inacceptables, donc

non analysées, en raison de leur montant trop élevé. Par exemple, s’agissant de la réhabilitation

de l’ancien tribunal en centre d’arts, sur l’ensemble des quatre premières procédures, 36 offres

sur 79, soit près de la moitié d’entre elles, ont été déclarées inacceptables. La commune a eu

une appréciation différenciée du dépassement selon les lots : une offre 18 000 € et 30 % plus

chère que l’estimation pour le lot 13 a été acceptée, alors qu’une offre 4 000 € plus chère que

l’estimation pour le lot 9, en représentant moins de 10 %, a été déclarée inacceptable. La

chambre invite donc la commune à faire preuve d’une plus grande cohérence dans son

appréciation.

L’article 25 du décret n° 2016-360 ménage la possibilité de recourir à la procédure

concurrentielle avec négociation lorsque l’acheteur n’a reçu que des offres irrégulières et

inacceptables44. La commune relance pourtant régulièrement les lots infructueux en appel

d’offres, se privant ainsi de marges de négociation.

Les contraintes complémentaires que s’impose la commune ont un impact sur les délais

de procédure. Par exemple, la réhabilitation de l'ancien tribunal en centre d'arts plastiques et

visuels, 18 lots pour 4,23 M€ a fait l’objet de 10 procédures qui ont duré 33 mois avant

39 Article L. 1414-2 du CGCT. 40 Article 27 du décret n° 2016-360. 41 Avant le 1er avril 2016 : article 27 III du code des marchés publics en vigueur. 42 Article 35 I 1° du code des marchés publics, puis Art. 59 du décret n° 2016-360 du 25 mars 2016. 43 Rép. min. n° 32664 : JOAN Q 15/10/2013, p. 10817, M. Fabrice Verdier. 44 Avant le 1er avril 2016, l’article 35 I 1° du code des marchés publics prévoyait la possibilité de recourir,

dans des conditions identiques, à la procédure négociée après publicité et mise en concurrence préalables.

http://questions.assemblee-nationale.fr/q14/14-32664QE.htm


26

notification ; l’aménagement de la médiathèque de Grand Bois, 7 lots pour 1,32 M€,

3 procédures et 24 mois ; la création d’un groupe scolaire à Bois d’Olive, 8 lots pour 6,63 M€,

4 procédures et 19,5 mois. Un délai de 3 mois est généralement admis comme suffisant pour la

passation efficace d’un appel d’offres. La longueur de ces procédures peut aussi avoir un impact

négatif sur la réalisation des prestations et la situation des attributaires. Les premiers lots étant

pourvus des mois avant les derniers, l’attribution d’un marché public à une entreprise ne lui

garantit pas pour autant une activité immédiate.

2.2.3 L’allotissement

En application de l’article 32 de l’ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 201545,

l’allotissement des marchés publics est obligatoire, sauf si la dévolution en lots séparés est de

nature à restreindre la concurrence, qu’elle rend financièrement plus coûteuse l’exécution des

prestations ou que l’acheteur n’est pas en mesure d’assurer lui-même le pilotage et la

coordination des différents lots. La commune a dérogé à ce principe à plusieurs reprises en

constituant des lots comprenant plusieurs corps d’état. Ce fut le cas concernant le lot n° 2 de

l’opération de construction d’un groupe scolaire de 12 classes à Bois d’Olives46 pour

3,4 M€ HT, ou le lot n° 2 de la réhabilitation de l’ancien tribunal en centre d’arts plastiques47

pour 1,23 M€ HT. Ce dernier exemple n’a généré qu’une seule offre supérieure de 0,5 M€ à

l’estimation et considérée comme inacceptable. Ce lot a ensuite été découpé en quatre lots. Le

montant cumulé des offres retenues concernant ces lots est inférieur de 0,53 M€ à la proposition

de l’unique candidat au lot global, et conforme à l’évaluation initiale.

La collectivité estime qu’il lui revient de déterminer les lots à sa discrétion. Elle explique

ses choix par la fragilité des petites entreprises. Toutefois, la chambre estime que dans les cas

cités, le décalage entre les caractéristiques techniques des lots définis par la commune et la

structure économique locale du secteur du bâtiment a pu restreindre l’accès des petites

entreprises à la commande publique.

La chambre recommande à la commune de respecter ses obligations en matière

d’allotissement de manière à favoriser l’accès des petites et moyennes entreprises à la

commande publique, conformément aux dispositions de l’article 32 de l’ordonnance

n° 2015-899 du 23 juillet 2015, codifié à l’article L. 2113-10 du code de la commande publique

à compter du 1er avril 2019.

Plus généralement, la chambre recommande à la commune d’améliorer la performance

de sa fonction achats, en allégeant la mise en œuvre des procédures notamment en utilisant les

possibilités de simplification offertes par la réglementation afin de raccourcir les délais de

passation des marchés.

45 Précédemment article 10 du code des marchés publics. 46 Gros œuvre, revêtements durs, ossature bois, charpente, couverture, bardage, cloisons sèches, faux

plafonds, revêtements souples, peinture. 47 Revêtement de façades, charpentes bois et métallique et carrelage.


27

2.2.4 La transmission des actes

La nécessité de conduire plusieurs procédures pour obtenir un seul marché conduit la

commune à omettre, de manière ponctuelle, la transmission de certains d’entre eux au contrôle

de légalité. Ces omissions concernent également les décisions prises par le maire en application

de la délégation consentie par le conseil municipal.

Les marchés publics qui dépassent le montant de 209 000 € HT, doivent pour être

exécutoires, être transmis au représentant de l’État afin qu’il exerce son contrôle de légalité,

conformément aux dispositions de l’article L. 2131-1 du CGCT. Au moins à trois reprises, la

collectivité n’a pas respecté son obligation de transmission de certains marchés concernant

certains lots suite aux multiples relances de procédure. C’est par exemple le cas du lot 8

« jardins » de l’opération de construction d’un groupe scolaire de 12 classes à Bois d’Olives ;

du lot 7 « ascenseur » de l’aménagement de la médiathèque de Grand Bois, et du lot 13

« ascenseur » de l’opération de réhabilitation de l’ancien tribunal.

Le maire bénéficie d’une délégation consentie par le conseil municipal concernant les

marchés d’un montant inférieur au seuil communautaire. Cette compétence est subdéléguée à

un conseiller municipal.

Si les marchés d’un montant inférieur à 209 000 € HT ne sont pas transmissibles au

contrôle de légalité, l’application combinée des articles L. 2122-21 et L. 2122-23 du CGCT

impose la transmission au représentant de l’État des décisions prises en application de ces

dispositions pour qu’elles soient rendues exécutoires, lorsqu’elles sont matérialisées au sein

d’un document distinct48. Au cas particulier, le directeur général des services (DGS) de la

commune dispose d’une délégation pour signer les marchés sans pour autant être compétent

pour les attribuer. La matérialisation de la décision permet de s’assurer que celle-ci a bien été

adoptée par l’élu compétent.

3 LES VOIES D’AMÉLIORATION

La collectivité dispose de marges de manœuvre pour améliorer sa performance. Elles

passent notamment par un renforcement de l’information du conseil municipal et de la maîtrise

du fonctionnement interne de l’administration communale.

3.1 L’information financière

L’information du conseil municipal apparaît incomplète ou insuffisamment précise

concernant les données budgétaires, les emplois ouverts, le régime indemnitaire ou les marchés

publics.

48 Rép. min., Q. n°22352 : JO Sénat, 25/05/2006, p. 1451, M. Bernard Piras.


28

3.1.1 Les orientations budgétaires

Les communes ont obligation d’organiser un débat sur les orientations budgétaires dans

les deux mois qui précèdent le vote du budget primitif, en application de l’article L. 2312-1 du

CGCT. Il s’agit d’informer le conseil municipal sur les perspectives financières de la

collectivité. Les informations transmises au conseil sont incomplètes pour les exercices

budgétaires 2015, 2017 et 2018 notamment s’agissant des engagements pluriannuels ou des

caractéristiques de l’endettement.

La loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la

République a renforcé les obligations d’information du conseil municipal dans ce cadre,

précisées par l’article D. 2312-3 du CGCT. A l’occasion des débats d’orientations budgétaires

relatifs aux exercice 2017 et 2018, si la commune a pris note de ses nouvelles obligations, des

omissions subsistent, par exemple, quant aux informations relatives au régime indemnitaire,

aux heures supplémentaires, à la durée effective du temps de travail ou à l’évolution de la masse

salariale, de l’encours de la dette ou de sa structure. Peu d’éléments éclairent l’assemblée

délibérante sur la situation financière et le niveau d’épargne nette. Si certains de ces points ont

pu être évoqués à d’autres occasions au sein du conseil municipal, la commune n’en a pas moins

l’obligation de le faire dans le cadre du débat d’orientations budgétaires.

La chambre recommande à la commune de se conformer aux dispositions de l’article

D. 2312-3 du CGCT concernant les informations obligatoires à porter au rapport d’orientations

budgétaires.

3.1.2 La fiabilité des documents budgétaires relatifs au personnel

Chaque année depuis 2014 la collectivité a modifié sa prévision initiale de dépenses de

personnel adoptée dans le cadre du budget primitif, par des décisions modificatives ; ces

éléments sont retracés dans les tableaux en annexe n° 4. Des écarts de 1,8 M€ à 3,8 M€ sont

constatés selon les années ; ils sont en moyenne de 2,9 M€, soit 4 % de la prévision initiale. En

2018, la trajectoire des dépenses de personnel serait conforme aux prévisions, la commune

s’étant équipée d’un outil informatique permettant un suivi de la masse salariale.

Malgré une mise à jour du tableau des effectifs, le nombre d’emplois budgétaires,

autorisés par le conseil municipal, est systématiquement supérieur de 20 à 30 % au nombre

d’emplois pourvus en fonction des catégories d’agents.

Ces écarts limitent la maîtrise des effectifs. La chambre invite la commune à améliorer

le niveau des informations fournies à l’assemblée délibérante relatives au personnel et aux

charges correspondantes.

3.1.3 Le régime indemnitaire

Selon l’article 2 du décret n° 91-875 du 6 septembre 1991 pris pour l'application du

premier alinéa de l'article 88 de la loi du 26 janvier 1984 précitée, le conseil municipal fixe « la

nature, les conditions d'attribution et le taux moyen des indemnités applicables aux

fonctionnaires de ces collectivités ou établissements ».


29

Le régime indemnitaire, basé sur une délibération de 200949, présente des insuffisances

dans la détermination des modalités d’attribution. A l’exception de la prime de fonction et de

résultat, la délibération ne fait pas référence au texte instituant l’indemnité ; les conditions de

mise en œuvre individuelle manquent de précisions concernant les modalités de liquidation des

indemnités. Dans les faits, la collectivité a pris en compte l’évolution des textes nationaux dans

les montants et mécanismes sans information du conseil municipal.

En 201850, la commune a adopté une nouvelle délibération, de nouveau sans préciser

ces éléments. Elle transpose également l’indemnité de fonctions, de sujétions, d’expertise et

d’engagement professionnel.

En appliquant systématiquement les taux maximaux mis en place par les textes

nationaux en matière de régime indemnitaire, la commune s’est privée de leviers d’action et de

maîtrise de la masse salariale alors que le régime indemnitaire représente 12,3 M€ en 2017 avec

une augmentation de 20,1 % depuis 2014.

La chambre recommande à la collectivité de compléter la délibération instaurant le

régime indemnitaire des agents des éléments relatifs à la nature, aux conditions d'attribution et

aux taux moyens des indemnités, conformément aux dispositions de l’article 2 du décret

n° 91-875 du 6 septembre 1991.

3.1.4 Les marchés publics

3.1.4.1 L’autorisation de signature des marchés publics

Selon la délégation consentie au maire, le conseil municipal doit autoriser la signature

des marchés de travaux supérieurs à 500 000 € HT. La commune, a opté, concernant l’ensemble

des marchés examinés, pour le faire après l’attribution mais préalablement à la signature du

marché. L’assemblée doit donc se prononcer sur les éléments essentiels du marché, notamment

son objet, son montant, et son titulaire51.

Or elle connaît à l’issue des mises en concurrence, des difficultés récurrentes dans

l’obtention des attestations fiscales et sociales de certaines entreprises classées en première

position. Cette situation lui impose alors de se tourner vers l’entreprise classée en deuxième

position, voire en troisième position si la précédente était elle-même en défaut. Ces

circonstances nécessitent donc une vigilance accrue de la part des services dans la présentation

des délibérations au conseil municipal, le candidat classé en première position n’étant

finalement pas nécessairement le futur titulaire du marché. Le conseil municipal a pu se

prononcer sur un attributaire pressenti qui n’a pas été en mesure de fournir ses attestations, sans

se réunir de nouveau lorsque le candidat classé second a finalement été retenu. Le conseil

municipal a ainsi autorisé le maire à signer avec la société X un marché de 48 600 € HT pour

le lot 7 « ascenseur » dans le cadre de l’aménagement de la médiathèque de Grand Bois, alors

que ce contrat a été conclu avec l’entreprise Y pour 75 630 € HT, soit 56 % au-delà de

l’autorisation consentie. Si cette situation n’a toutefois que peu d’incidences sur la validité du

49 Conseil municipal du 24 mars 2009. 50 Délibération du 24 mai 2018. 51 CE, 13 octobre 2004, Commune de Montélimar, n° 254007.


30

contrat en raison du principe de loyauté des relations contractuelles, elle témoigne toutefois

d’une information perfectible du conseil municipal.

3.1.4.2 Le compte-rendu au conseil municipal

En application de l’article L. 2122-23 du CGCT, le conseil municipal doit être informé

des décisions prises par le maire en vertu de la délégation à chacune de ses réunions concernant

les marchés attribués et les avenants conclus ainsi que l’objet des marchés, leur montant, et le

nom de leur titulaire.

Le conseil municipal n’a connaissance que des seuls marchés pour lesquels il autorise

le maire à les signer. Il n’est pas informé de l’existence de près de la moitié des marchés passés,

soit un volume de 273 sur 581 entre 2014 et 2017, représentant 21,1 M€. Les avenants de

l’ensemble de ces marchés et les coûts financiers correspondants sont également méconnus,

aucune liste de ces opérations n’étant disponible auprès des services.

Suite à une recommandation de la chambre, la commune s’est conformée en 2018 aux

dispositions réglementaires précitées visant à améliorer le niveau d’information du conseil

municipal.

3.2 Le contrôle interne

Le contrôle interne se définit comme un dispositif organisé, permanent et documenté,

qui vise à maîtriser le fonctionnement et les activités d’une entité, à s’assurer de la réalisation

et de l’optimisation de ses opérations, à garantir la protection de ses actifs et de ses ressources

financières, ainsi que la qualité des informations qu’elle produit, en particulier comptables, tout

en veillant à la conformité aux lois et règlements. Les dispositifs relatifs à la chaîne comptable

et à la paie ont été examinés.

La collectivité a indiqué n’avoir pas mis en œuvre de dispositif formalisé de contrôle

interne ni de service dédié. Des guides et procédures existent en matière de ressources

humaines, de fonctionnement du conseil municipal, de restauration scolaire, de systèmes

d’information ou d’utilisation des véhicules.

3.2.1 Le dispositif de contrôle de la chaîne comptable

La commune ne dispose pas de document précisant son organisation financière ainsi que

les procédures et contrôles à opérer. Une description des processus de sa chaîne comptable en

dépenses et en recettes mis en œuvre existe. Ces documents ne précisent pas les zones de risques

et les modalités des contrôles opérés.

A compter du 1er janvier 2019, elle a obligation de transmettre au comptable, les pièces

nécessaires à l'exécution de ses dépenses et recettes sous forme dématérialisée52. Elle indique y

52 Article 108 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la

République.


31

avoir procédé concernant les pièces justificatives ainsi que des titres et mandats depuis

septembre 2016 et s’est engagée à mettre en œuvre la signature électronique des bordereaux

pour le second semestre 2018. Vis-à-vis des fournisseurs, elle a mis en place une boîte aux

lettres électronique destinée à la réception des factures numériques. La formalisation de

l’organisation de la chaîne comptable dématérialisée est prévue à l’issue d’une étude sur la

révision des délégations de signatures financières. Le chantier de dématérialisation a également

été l’occasion de développer l’interfaçage du système d’informations financier avec différents

logiciels, concernant le calcul de la paie, la gestion de bons de commande, le suivi et l’analyse

des emprunts ou les recettes des régisseurs. Afin de mener ce chantier, la collectivité envisage

le déploiement d’un dispositif électronique pour fluidifier le traitement des factures numériques

et les transmissions par des modes appropriés ou à partir d’un serveur commun.

Le comptable et la commune n’ont pas établi de convention de service comptable. Ce

type de document permet de formaliser des engagements réciproques et fixer des objectifs

organisés d’amélioration du service aux usagers ou de la qualité comptable. Des échanges ont

permis de mener des actions mutuelles en matière de concordance entre l’inventaire et l’état de

l’actif, de suivi des créances en cours, ou de restitution des contrôles.

Les délais globaux de paiement sont supérieurs à la norme de paiement de 30 jours53

avec 35,11 jours de moyenne en 2018, dont 4,28 jours pour le comptable. La chambre invite la

commune à poursuivre ses efforts de réduction du délai global de paiement. La rédaction des

processus et leur analyse dans un objectif de performance pourraient permettre d’atteindre ce

résultat. La dématérialisation de la chaîne comptable et un examen détaillé des cycles de

dépenses et de recettes pourraient, en lien avec les services du comptable, faciliter cette

démarche.

3.2.2 Le dispositif de contrôle de la paie

La chaîne de la paie est entièrement traitée par la direction des ressources humaines.

Elle fait l’objet d’une fiche de procédure précisant les différents acteurs, les éléments et

documents à produire, les saisies à effectuer ainsi que les contrôles opérés avant et après le

mandatement.

Un rapprochement entre les effectifs et le nombre de fiches de paie éditées a lieu avant

le mandatement. Au-delà des contrôles opérés lors du cycle de paie, des contrôles thématiques

ont lieu deux fois par an.

Depuis 2014, 12 cas d’indus ont été détectés pour un montant total de 46 339,47 €,

quand les charges de personnels s’élevaient à 360 M€ environ et que 143 717 fiches de paie

avaient été établies entre janvier 2014 et août 2018. Ces cas apparaissent limités. Lors de

l’instruction, des contrôles portant sur le régime indemnitaire ont été opérés sans qu’un nombre

significatif d’anomalies ait pu être détecté.

La chambre recommande à la collectivité de poursuivre la démarche de contrôle interne

à partir des pratiques existantes et de les étendre à toutes les directions.

53 Article 1 du décret n° 2013-269 du 29 mars 2013 relatif à la lutte contre les retards de paiement dans

les contrats de la commande publique.


32

_______________________________ CONCLUSION ______________________________

La commune dispose de marges d’amélioration de sa gestion. Le renforcement de sa

gouvernance et l’optimisation du fonctionnement des services constituent des pistes à

privilégier. Le déploiement de la dématérialisation des données ainsi que le développement

d’outils de suivi dans les composantes métiers et la gestion du temps de travail pourraient

également y participer.


33

ANNEXES

Annexe n° 1. Prospective financière 2018-2021 ................................................................................... 34

Annexe n° 2. Évolution de l’absentéisme entre 2014 et 2017 .............................................................. 37

Annexe n° 3. Liste des marchés examinés ............................................................................................ 38

Annexe n° 4. L’information budgétaire en matière de ressources humaines ........................................ 39


34

Annexe n° 1. Prospective financière 2019-2021

Section de fonctionnement

Source : commune de Saint-Pierre

En € 2019 2020 2021

Produit des contributions directes 44 624 666 45 956 039 47 328 825

Évolution n-1 2,91 % 2,98 % 2,99 %

Fiscalité indirecte 50 922 328 52 678 754 53 154 854

Évolution n-1 6,20 % 3,45 % 0,90 %

Dotations 23 316 596 23 880 693 24 484 144

Évolution n-1 - 6,65 % 2,42 % 2,53 %

Autres recettes d'exploitation 11 526 977 10 926 063 10 926 063

Évolution n-1 - 22,78 % - 5,21 % 0,00 %

Total des recettes réelles de

fonctionnement 130 390 567 133 441 549 135 893 886

Évolution n-1 - 0,63 % 2,34 % 1,84 %

Charges à caractère général (chap 011) 17 533 507 17 796 509 18 063 457

Évolution n-1 1,50 % 1,50 % 1,50 %

Charges de personnel et frais assimilés

(chap 012) 82 340 000 84 645 520 87 015 595

Évolution n-1 1,38 % 2,80 % 2,80 %

Autres charges de gestion courante

(chap 65) 14 887 099 14 915 150 14 943 482

Évolution n-1 0,19 % 0,19 % 0,19 %

Intérêts de la dette (art 66111) 1 867 939 1 893 046 1 938 620

Évolution n-1 - 1,68 % 1,34 % 2,41 %

Autres dépenses de fonctionnement 268 035 294 409 288 985

Évolution n-1 - 58,43 % 9,84 % - 1,84 %

Total des dépenses réelles de

fonctionnement 116 896 581 119 544 635 122 250 138

Évolution n-1 0,86 % 2,27 % 2,26 %


35

Section d’investissement

En € 2018 2019 2020 2021

FCTVA (art 10222) 3 875 342 5 741 400 4 101 000 4 101 000

Évolution n-1 - 13,50 % 48,15 % - 28,57 % 0,00 %

Emprunts 18 916 672 10 000 000 10 000 000 10 000 000

Évolution n-1 - 27,24 % - 47,14 % 0,00 % 0,00 %

Autres recettes 9 015 667 7 515 667 7 515 667 7 515 667

Évolution n-1 30,77 % - 16,64 % 0,00 % 0,00 %

Total des recettes réelles

d'investissement 31 807 681 23 257 067 21 616 667 21 616 667

Évolution n-1 - 14,89 % - 26,88 % - 7,05 % 0,00 %

Sous-total dépenses d'équipement 35 000 000 25 000 000 25 000 000 25 000 000

Évolution n-1 7,12 % - 28,57 % 0,00 % 0,00 %

Autres investissements hors PPI 178 000 178 000 178 000 178 000

Évolution n-1 7,15 % 0,00 % 0,00 % 0,00 %

Remboursement capital de la dette

(chap 16 hors 166, 16449 et 1645) 8 142 017 8 667 753 8 801 060 8 706 618

Évolution n-1 8,34 % 6,46 % 1,54 % - 1,07 %

Autres dépenses d'investissement 1 335 000 1 155 000 1 155 000 1 155 000

Évolution n-1 - 94,44 % - 13,48 % 0,00 % 0,00 %

Capacité d'investissement résiduelle 0 0 0 0

Évolution n-1

Total des dépenses réelles

d'investissement 44 655 017 35 000 753 35 134 060 35 039 618

Évolution n-1 - 30,61 % - 21,62 % 0,38 % - 0,27 %

Source : commune de Saint-pierre


36

Autofinancement

En € 2018 2019 2020 2021

Épargne brute 8 820 030 9 493 986 9 896 914 9 643 748

Évolution n-1 156,16 % 7,64 % 4,24 % - 2,56 %

Remboursement capital de la dette

(chap 16 hors 166, 16449 et 1645) 8 142 017 8 667 753 8 801 060 8 706 618

Évolution n-1 8,34 % 6,46 % 1,54 % - 1,07 %

Épargne nette 678 014 826 233 1 095 854 937 130

Évolution n-1 - 116,65 % 21,86 % 32,63 % - 14,48 %

Source : commune de Saint-pierre


37

Annexe n° 2. Évolution de l’absentéisme entre 2014 et 2017

Nature de l’absence du service 2014 2015 2016 2017 Évolution 2015-

2017

Congés de maladie dont : 30 616 39 044 39 357 44 533 45,5 %

-Accidents du travail (AT) 772 2 082 1 676 2 493 222,9 %

-Maladie professionnelle (MP) 910 168 312 1 429 57,0 %

-Maladie ordinaire 21 163 24 318 27 691 25 065 18,4 %

-Autres congés de maladie 7 771 12 476 9 678 15 546 100,1 %

Maternité, paternité, adoption 2 830 2 574 3 550 1 742 -38,4 %

Autres absences 948 1 432 1 460 1 437 51,7 %

Total des jours d’absence 34 394 43 050 44 367 47 712 38,7 %

Total des effectifs en ETP 1 990 2 037 2 090 2 138 7,4 %

Nombre de jours travaillés par

agent 221 221 221 221 0,0 %

Taux global d’absence du

service 7,8 % 9,6 % 9,6 % 10,1 % 29,1 %

Source : CRC à partir des données de la commune


38

Annexe n° 3. Liste des marchés examinés

Source : CRC, d’après pièces de la commune.

Objet Type

Mode de

consultation Montant initial € HT

Date de

notification Titulaire

Lot 1 : peinture MAPA 59 813 € 10/06/2015 Di.Vi.TP

Lot 2 : menuiseries MAPA 98 885 € 10/12/2015 Di.Vi.TP

158 698 €

Lot 1 : VRD AOO 748 044,51 € 22/05/2015 Lasetra

Lot 2 : gros œuvre, revêtements durs, ossature bois, charpente, couverture,

bardage, cloisons sèches, faux plafonds, revêtements souples, peinture AOO 3 400 000,00 € 27/05/2015 Léon Grosse

Lot 3 : Electricité AOO 2 017 879,00 € 26/05/2015 MPOI

Lot 4 : plomberie sanitaire, traitement d'air, ventilation, production d'eau

chaude solaire AOO 187 867,00 € 22/05/2015 PEMJ

Lot 5 : Ascenseur AOO 32 866,00 € 22/05/2015 Cenergi

Lot 6 : Equipements de cuisine AOO 137 354,00 € 22/05/2015 Bourbon Froid

Lot 7 : Mobiliers AOO 41 430,00 € 22/05/2015 BMC

Lot 8 : jardins MAPA 60 911,25 € 03/02/2016 Sapef Paysages

6 626 351,76 €

Marché de prestations similaires pour la construction d'un groupe scolaire de

12 classes à Bois d'Olives - lot n°4 "plomberie sanitaire" Travaux MAPA 21 468,00 € 17/07/2017 PEMJ

Lot 1 : terrassements, VRD, espaces verts AOO 206 462 € 13/11/2015 LASETRA

Lot 1b : espaces verts MAPA 16 473 € 08/12/2016 PAYSAGES

Lot 2 : gros œuvre AOO 1 101 599,10 € 13/11/2015 RIEFFEL

Lot 2b : revêtements durs AOO 55 260,00 € 13/11/2015 ALEXANDRE

Lot 2c : revêtement minéral des façades AOO 29 085,40 € 13/11/2015 Couleurs de La Réunion

Lot 2d : charpente bois métal AOO 159 567,63 € 13/11/2015 SMAC

Lot 2e : charpente guétalis MAPA 51 900,00 € 07/04/2017 Avantage Bois

Lot 3 : étanchéité AOO 61 241,49 € 21/06/2017 Couvre Etanche

Lot 4 : couverture zinc, bardeaux AOO 270 151,54 € 13/11/2015 ECIS

Lot 5 : menuiseries bois AOO 134 707,00 € 22/04/2016 Compagnie du Soleil

Lot 6 : menuiseries aluminium, murs rideaux AOO 408 944,00 € 22/04/2016 Cancé Runion

Lot 7 : cloisons, doublage, faux plafonds AOO 134 591,00 € 13/11/2015 SBR

Lot 8 : serrurerie, métallerie AOO 85 280,00 € 13/11/2015 Run Métal

Lot 9 : plomberie AOO 54 774,00 € 13/11/2015 Pro 2 Air

Lot 10 : climatisation AOO 579 596,99 € 13/11/2015 Vitruve Energie

Lot 11 : électricité, équipements électriques 624 500,00 € 27/11/2017 INEO

Lot 12 : peintures, sols souples AOO 122 870,00 € 22/04/2016 Peinture Alexandre

Lot 13 : ascenseur MAPA 83 950,00 € 08/08/2017 Rivière Schindler

Lot 14 : curage, démolition désamiantage MAPA 49 178,00 € 22/03/2016 S2R

4 230 130,70 €

Lot 1 : travaux préparatoires, terrassement, réseaux, voirie, revêtement

bitumineux AOO 5 350 000,00 € 01/02/2016 SBTPC

Lot 2 : aménagement paysager et arrosage AOO 313 422,43 € 01/02/2016 ESPACES VERTS

Lot 3 : éclairage public BT/HT AOO 520 812,00 € 01/04/2016 GTOI

Lot 4 : mobilier AOO 28 515,00 € 01/02/2016 TOM PLAYER

Lot 5 : signalisation horizontale AOO 25 340,00 € 01/02/2016 GTOI

6 238 089,43 €

Lot 1 : démolition gros œuvre charpente couverture AOO 119 510,00 € 23/05/2016 S2R

Lot2 : second œuvre AOO 516 640,00 € 23/05/2016 CENERGI

Lot 3 : Electricité AOO 276 117,00 € 18/05/2016 Celtis

Lot 4 : plomberie sanitaire protection incendie AOO 29 966,00 € 13/05/2016 PEMJ

Lot 5 : Climatisation ventilation AOO 242 800,00 € 18/05/2016 Cegelec

Lot 6 : Peinture étanchéité AOO 63 144,00 € 02/06/2016 NCIS

Lot 7 : appareil élevateur AOO 75 630,00 € 22/06/2017 Rivière Schindler

1 323 807,00 €

Réfection de l'étanchéité de toitures à l'école élémentaire Martin Luther King Travaux MAPA 296 336,50 € 27/10/2016 TSR

Fourniture, installation et mise en service d'horodateurs Fournitures AOO minimum 150 000 € 20/05/2016 Parkare France

Mandat de maîtrise d'ouvrage pour la construction d'un centre Aqualoisirs -

ZAC de l'Océan indien Services AOO 249 000,00 € 30/03/2017 SEDRE

Total 19 293 881,39 €

Montant global de l'opération

Rénovation des façades des Comptoirs du Sud

Travaux


Construction d'un groupe scolaire de 12 classes à Bois d'Olives

Travaux

Aménagement de la médiathèque de Grand Bois

Travaux


Réhabilitation de l'ancien tribunal en centre d'arts plastiques et visuels

Travaux


Aménagement de la ZI 4 - phase 1

Travaux



39

Annexe n° 4. L’information budgétaire en matière de ressources humaines

Évolution des écarts entre prévision et réalisation des dépenses de personnel

2014 2015 2016 2017

Ecart

Moyen

Budget primitif 68 000 000 € 71 355 000 € 75 600 000 € 79 500 000 €

Budget après décision

modificative 72 000 000 € 74 455 000 € 77 600 000 € 84 002 000 €

Dépenses réalisées 71 759 472 € 74 324 794 € 77 429 932 € 82 440 520 €

Écart en euro 3 759 472 € 2 969 794 € 1 829 932 € 2 940 520 € 2 874 930 €

Écart par rapport au budget

primitif 5,53 % 4,16 % 2,42 % 3,70 % 3,95 %

Écart des dépenses réelles de

fonctionnement 5 100 182 € 3 498 828 € 423 495 € 3 350 099 € 3 093 151 €

Part des dépenses de

personnel dans l'écart total 73,71 % 84,88 % 432,10 % 87,77 % 92,95 %


Écarts entre effectifs votés et effectifs pourvus

2014 2015 2016 2017

Effectifs en

équivalents

temps plein

Effectifs budgétaires 2334 2283 2312 2401

Total effectifs

rémunérés pourvus 1633,77 1707,45 1798,7 1796,4

Écart -700,23 -575,55 -513,3 -604,6

Part -30,0 % -25,2 % -22,2 % -25,2 %

Effectifs

physiques

Effectifs budgétaires 2519 2470 2467 2572

Total effectifs

rémunérés pourvus 1703 1755 1859 1850

Écart -816 -715 -608 -722

Part -32,4 % -28,9 % -24,6 % -28,1 %

Charges de

personnel

inscrits au

chapitre 012

Budget primitif 68 000 000 € 71 355 000 € 75 600 000 € 79 500 000 €

Compte de gestion 71 759 472 € 74 324 794 € 77 429 932 € 82 440 520 €

Écart 3 759 472 € 2 969 794 € 1 829 932 € 2 940 520 €

Part 5,5 % 4,2 % 2,4 % 3,7 %

Besoins complémentaires de

financement des effectifs 30 755 942 € 25 053 522 € 22 096 394 € 27 746 347 €

Source : CRC à partir des données de la commune et des comptes de gestion


40

Chambres régionales des comptes La Réunion-Mayotte

44 rue Alexis de Villeneuve

97488 Saint-Denis CEDEX

Les publications des chambres régionales des comptes

La Réunion-Mayotte

sont disponibles sur le site :

www.ccomptes.fr/fr/crc-la-reunion-et-mayotte

Documents

COMMUNE DE SAINT-PIERRE Cahier n° 2 : finances, ressources … · 2019. 6. 25. · COMMUNE DE SAINT-PIERRE – CAHIER N° 2 5 INTRODUCTION Procédure Le contrôle des comptes et