Cour Des Comptes - Rapport Securite Sociale 2010 Septembre 2010 16

8/2/2019 Cour Des Comptes - Rapport Securite Sociale 2010 Septembre 2010 16

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Chapitre XVI

Les aides publiques apportes aux

familles monoparentales

Cour des comptesScurit sociale 2010 septembre 2010

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LES AIDES PUBLIQUES APPORTEES AUX FAMILLES MONOPARENTALES 429

_____________________PRESENTATION

_______________________

En 2005, on comptait en France 1,76 million de famillesmonoparentales avec au moins un enfant de moins de 25 ans, soit 2,5 fois plus quen 1968. Dans 85 % des cas, les familles monoparentales sontcomposes dune mre et dun ou plusieurs enfants.

Le risque accru de prcarit des familles monoparentales a incit les pouvoirs publics dvelopper des aides qui leur sont spcifiquementddies. Dans un premier temps, ces aides ont surtout eu pour objectifdaccrotre le revenu des familles monoparentales, prenant la forme

daides fiscales, de prestations familiales et de minima sociaux. Plusrcemment, des dispositifs destins faciliter leur insertion sur le marchdu travail ont t dploys.

Dans le contexte de la mise en uvre du revenu de solidarit active(RSA), la Cour a souhait proposer un bilan critique des principales aides publiques bnficiant aux familles monoparentales, en restreignant lechamp de lanalyse aux mesures fiscales, aux minima sociaux et auxprestations familiales. En effet, les dispositifs publics pourtant conus pouraider les familles monoparentales en situation de prcarit nont pas fait la preuve de leur efficacit, puisque le taux de pauvret des enfants vivantdans une famille monoparentale reste trs lev (I). Les dispositifs destins accrotre le revenu des familles monoparentales sont peu cohrents entre

eux et insuffisamment cibls sur les familles les plus dfavorises (II).Quant aux dispositifs supposs faciliter leur accs lemploi, ils sont trslimits et ne prennent pas suffisamment en compte les difficultsparticulires rencontres par les familles monoparentales (III).

I - La monoparentalit, facteur de prcarit

A Les familles monoparentales en France

1 Une catgorie multiforme

La catgorie des familles monoparentales peut tre apprhende

partir de diffrents critres.

La dfinition statistique insiste sur labsence du logement dun des

deux parents. Selon la dfinition de lINSEE, une famille monoparentaleest une famille compose d'un seul adulte qui vit sans conjoint avec sonou ses enfants de moins de 25 ans. Mais cette dfinition ne permet pas de

rendre compte de lambigit de certaines situations familiales telles quela cohabitation intergnrationnelle par exemple.




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COUR DES COMPTES430

Les dispositifs publics daide aux familles monoparentales (aides

fiscales, prestations familiales, minima sociaux), quant eux, sontgnralement cibls sur les parents isols. La notion disolement, qui

diffre dailleurs pour ladministration fiscale et pour la branche famille,

est toutefois difficile apprhender. Ces difficults dinterprtation et de

contrle sont lorigine dun taux important de fraude422.

Quel que soit le critre, cette catgorie nest pas homogne : le

niveau de formation, laccs lemploi et le taux de pauvret diffrentselon lge du parent et les facteurs lorigine de la monoparentalit

(veuvage, sparation ou divorce, mres clibataires). Toutefois, enmoyenne, cette catgorie de population est davantage confronte que lesautres un risque de prcarit.

2 Une population croissante

Le nombre de familles monoparentales est en augmentation

constante depuis quarante ans. La proportion de jeunes de moins de 25

ans concerns a plus que doubl depuis 1968, pour atteindre 18 %, soit2,8 millions. Cette augmentation est due aux ruptures dunion qui sont

devenues plus frquentes.

La proportion de foyers monoparentaux est trs variable sur le

territoire. Elle est deux fois plus importante dans les DOM quenmtropole (39 % contre 21 %). Aux Antilles et en Guyane, plus de 40 %

des enfants vivent dans une famille monoparentale, 29 % la Runion423.

En mtropole, la proportion de familles monoparentales est galement

variable selon les rgions, allant de 15,3 % dans les Pays de la Loire 25,7 % en Corse. De manire gnrale, la proportion de familles

monoparentales est plus leve dans les zones urbaines, notamment dansles zones urbaines sensibles.

422. Voir Chapitre VII La lutte contre la fraude aux prestations sociales dans le

rgime gnral.

423. INED, Les dpartements dOutre mer face aux dfis du vieillissement dmogra-

phique et des migrants, Population et socit, n 460, octobre 2009.




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La France est lun des pays de lUnion europenne o la

proportion de foyers monoparentaux (17,4 % en 1999) est la plus

leve424.

B Les difficults des familles monoparentales

Un risque accru de prcarit apparat dans les statistiques

concernant lemploi des familles monoparentales, comme dans cellesrelatives leurs revenus, en dpit des transferts reus.

1 Un accs lemploi plus difficile

Les femmes seules avec enfant sont plus souvent prsentes sur le

march du travail (en activit ou en recherche demploi) que les femmesen couple (80 % contre 74 %). Mais elles occupent un peu moins souvent

un emploi que les mres de famille en couple (68 % contre 70 %) et se

dclarent beaucoup plus souvent au chmage lorsquelles sont sans

emploi (54 % au lieu de 31 %)425.

Quand elles ont un emploi, les mres de famille monoparentale

travaillent moins frquemment temps partiel426 : 26 % contre 34 %pour les mres en couple. Le temps partiel des mres de famille

monoparentale est en revanche plus frquemment subi que pour les mresde famille en couple (47 % contre un quart).

2 Un taux de pauvret lev

a) Un revenu initial par unit de consommation trs infrieur celui

des couples avec enfant

Avant transferts, le revenu initial (revenu dactivit,

indemnisations du chmage, pensions alimentaires, pensions et rentes deretraite) par unit de consommation des familles monoparentales est trs

infrieur celui des couples avec enfants charge, comme le montre le

programme de qualit et defficience (PQE) famille figurant en annexe auPLFSS 2010, qui donne, pour les revenus 2006 actualiss pour 2008, les

424 . Aprs le Royaume Uni (24,9 %), le Danemark (20,5 %), la Bulgarie (20 %),

lIrlande (18,7 %) et la Pologne (18,5 %). Voir A Eydoux, MT Letablier Les familles

monoparentales en France, Centre dtudes de lemploi, rapport de recherche n36, juin

2007.

425. Ibid.

426. Chardon O., Daguet F., Vivas E., op.cit.




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COUR DES COMPTES432

revenus mdians par unit de consommation suivants (avant impts et

prestations) :

Niveau de vie de rfrence427 mdian

Couples Clibataires

Sans enfant 24 758 18 368

Avec 1 enfant 20 612 12 569

Avec 2 enfants 18 692

Avec 3 enfants ou plus 13 0468 762

Champ : personnes appartenant des mnages ordinaires vivant en mtropole dont le

revenu dclar au fisc est positif ou nul et dont la personne de rfrence nest pastudiante et a moins de 60 ans.

Source : PQE famille 2010 (DREES, enqute revenus fiscaux et sociaux 2006

actualise 2008, modle INES).

Ainsi, le niveau de vie de rfrence dun clibataire avec un

enfant428 ne reprsente que 60 % du niveau de vie de rfrence dun

couple avec un enfant.

b) Des transferts importants mais insuffisants

Les familles monoparentales constituent avec les couples avec troisenfants ou plus les premiers bnficiaires des transferts fiscaux et

sociaux. Ces transferts augmentent de 13 % le niveau de vie mdian desparents isols avec un enfant charge et mme de 46 % celui des parents

isols avec au moins deux enfants charge. Par comparaison, ilsaugmentent le niveau de vie mdian des couples avec trois enfants ou

plus de 23 %429.

Les transferts ne sont pas les mmes pour ces deux catgories defamilles : les parents isols bnficient relativement moins des prestationsfamiliales. Celles-ci naugmentent que de 4,5 % le niveau de vie de

427. Le revenu de rfrence est le revenu du mnage net des cotisations sociales, de laCSG, de la CRDS. Le niveau de vie de rfrence est le revenu de rfrence divis par le

nombre dunits de consommation (UC) du mnage : 1 UC pour le 1er adulte, 0,5 pour

chaque autre personne de 14 ans ou plus et 0,3 pour les enfants de moins de 14 ans.

428. Les familles monoparentales ont en moyenne moins denfants que les couples :

56 % nont quun seul enfant charge (contre 39 % des couples avec enfants) et seules

14 % des familles monoparentales ont trois enfants ou plus (contre 20 % des couples

avec enfants).

429. Ils augmentent le niveau de vie mdian des couples avec un enfant de 2%, celui

des couples avec deux enfants de 5 %. Source : PQE famille 2010 (DREES, enqute

revenus fiscaux et sociaux 2006 actualise 2008, modle INES).




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rfrence des parents isols avec un enfant charge (mais de 30 % pour

les parents isols avec plusieurs enfants). Par contre, les minima sociauxet les aides au logement augmentent, pour leur part, le niveau de vie de

rfrence mdian des parents isols de 8 % lorsquils ont un unique

enfant charge et de 11 % lorsquils en ont plusieurs. Par comparaison,ils naugmentent que de 1,4 % le niveau de vie de rfrence mdian des

couples avec trois enfants ou plus (mais de 22 % grce aux prestations

familiales).

c) Un niveau de vie final mdian qui reste infrieur celui des

couples avec enfants aprs transferts

Au total, aprs transferts sociaux et fiscaux, les familles

monoparentales conservent un revenu mdian par unit de consommationinfrieur celui des couples avec enfants, mme si ces carts de niveaux

de vie sont rduits. Daprs les donnes du PQE famille 2010, le niveaude vie final mdian dun clibataire avec un enfant reprsentait 68 % de

celui dun couple avec un enfant.

Niveau de vie final430 mdian

Couples Clibataires

Sans enfant 23 539 17 501

Avec 1 enfant 21 003 14 244

Avec 2 enfants 19 553

Avec 3 enfants ou plus 16 08812 797

Champ : personnes appartenant des mnages ordinaires vivant en mtropole dont le

revenu dclar au fisc est positif ou nul et dont la personne de rfrence nest pas

tudiante et a moins de 60 ans.

Source : PQE famille 2010 (DREES, enqute revenus fiscaux et sociaux 2006actualise 2008, modle INES).

Au final, le taux de pauvret des enfants de moins de 18 ans vivant

dans une famille monoparentale tait en 2007 de 38,4 % (28 % pour les

foyers avec un seul enfant et 40 % pour les foyers comptant au moinsdeux enfants), contre 17,9 % pour lensemble des moins de 18 ans431. Ce

chiffre est stable entre 2005 et 2007.

430. Le niveau de vie final est le niveau de vie aprs transferts fiscaux et sociaux,

cest--dire le revenu aprs transferts divis par le nombre dunits de consommation.

431. Source : PQE 2010. A noter que le PQE indique galement un indicateur de taux

de pauvret ancr dans le temps. Ce taux de pauvret, obtenu en ajustant par linflation

le seuil de pauvret de 2005, est cependant tendanciellement orient la baisse, puisque

les revenus croissent plus vite que linflation.




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COUR DES COMPTES434

Une tude rcente432 portant sur six pays europens (Allemagne,

Espagne, France, Italie, Sude, Royaume-Uni) montre que, dans tous les

pays tudis, le risque de pauvret des enfants apparat plus lev dans lesfamilles monoparentales, mme lorsque le parent est en emploi, sauf au

Royaume-Uni433. Ce risque est particulirement lev lorsque le parent

nest pas en emploi. Mais dans ce dernier cas, cest en France que lindice

de concentration de la pauvret434 apparat le plus lev (4,8), ce qui

montre un risque spcifique pour ces familles et plaide pour unrenforcement de la politique dinsertion des familles monoparentales.

Indice de concentration de la pauvret

Allemagne Espagne France Italie Sude Royaume-Uni

Ensemble des enfants

dpendants0,9 1,1 1,1 1,2 1,1 1,2

Enfants dpendants vivant dans

une famille monoparentale

-le parent occupe un emploi 1,4 1,5 1,1 1,2 2,2 1,0

-autre cas 3,4 3,0 4,8 3,4 3,6 3,5

Lecture du tableau: en Allemagne, les enfants dpendants qui vivent dans une famille

monoparentale sont surreprsents dans la pauvret (indice de concentration de 1,4).

Source : EU-SILC UDB 2006

Au total, les dispositifs publics pourtant conus pour aider les

familles monoparentales en situation de prcarit nont ainsi pas fait la

preuve de leur efficacit. En dpit de transferts sociaux et fiscaux nonngligeables, le revenu de rfrence final par unit de consommation des

432 . Ponthieux Sophie, La pauvret des familles : comparaisons europennes,

Politiques sociales et familiales, n98, dcembre 2009.

433. Bilan de dix annes de New Deal for Lone Parents (Guillaume Delautre Revue

franaise des Affaires Sociales 2008-1) : En 1998, le gouvernement a mis en place un

programme volontaire de suivi et daccompagnement vers lemploi des parents isols,

le New Deal for Lone Parents (NDLP). Cette politique dactivation sarticule avec un

dispositif de crdits dimpts cibl sur les bas revenus et sintgre dans une stratgie

globale des politiques sociales centre sur la pauvret des enfants. Parti dune situation

particulirement marque par le sous-emploi et la pauvret des mnages

monoparentaux en comparaison avec les autres pays europens, le gouvernement a

depuis enregistr des rsultats substantiels .

434. L'indice de concentration mesure le rapport entre la proportion d'une catgorie

parmi les pauvres et la proportion de cette catgorie dans l'ensemble de la population.

Lorsqu'il est suprieur 1, cela indique que la catgorie est surreprsente parmi les

pauvres (ou que le taux de pauvret de cette catgorie est suprieur celui de

l'ensemble de la population).




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familles monoparentales reste trs infrieur celui des couples avec

enfants et le taux de pauvret des enfants vivant dans une famillemonoparentale reste, on la vu, trs lev (38,4 %).

Certes, par rapport aux autres pays europens, la France se situe

dans une situation intermdiaire pour le taux de pauvret des famillesmonoparentales. Mais la pauvret est particulirement concentre sur les

familles monoparentales dans lesquelles le parent na pas demploi.

II - Les aides publiques destines accrotre lesrevenus des parents isols

Alors mme que le taux de pauvret des familles monoparentales justifierait un ciblage des interventions publiques sur les familles

monoparentales dfavorises, les aides publiques destines accrotre les

revenus de ces familles se sont construites par strates successives etmanquent de cohrence, notamment du fait de limportance relative des

avantages fiscaux.

A Les aides fiscales

Les contribuables vivant seuls et ayant (ou ayant eu) des enfants charge bnficient davantages fiscaux spcifiques. Pour lessentiel, troisdpenses fiscales sont concernes.

1 La demi-part supplmentaire accorde aux parents isols

Depuis limposition des revenus de 1995, le premier enfant charge des contribuables clibataires, divorcs ou veufs, qui vivent seuls

et supportent effectivement la charge dun ou plusieurs enfants, ouvre

droit une part de quotient familial au lieu dune demi-part 435 .

Lavantage en impt procur par cette part fait toutefois lobjet dun

plafonnement spcifique (3 980 pour limposition des revenus de 2009).

En 2009, le cot de cette dpense fiscale (dpense n 11 01 10)

sest lev 415 M, en hausse de 6,4 % par rapport 2008 et de 12 %

par rapport 2006.

435. Article 194 II du code gnral des impts (CGI). Par ailleurs, depuis limposition

des revenus de 2003, lorsque la charge des enfants est galement partage entre les

parents, chacun des deux premiers enfants donne droit une majoration de quotient

familial de 0,25 part chaque parent qui vit seul et assume seul la charge des enfants au

cours des priodes o ils rsident leur domicile.




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COUR DES COMPTES436

Sur les 1,43 million de mnages potentiellement concerns436 par

cette mesure fiscale, moins de la moiti, soit un peu moins de 600 000

mnages, ont vritablement bnfici dun allgement dimpt au titre decette dpense fiscale. Et parmi ces mnages bnficiaires, lavantage

fiscal procur par cette dpense fiscale profite principalement aux foyers

fiscaux les plus aiss. Un quart de cette dpense fiscale profite 10 % deses bnficiaires les plus aiss, dont le revenu fiscal de rfrence est

suprieur 46 471 437.

2 Le maintien du quotient conjugal pour les contribuablesveufs ayant un ou plusieurs enfants charge

En application de larticle 194 du CGI, les veufs ayant une ouplusieurs personnes charge (enfant ou non) bnficient dun nombre departs gal celui des contribuables maris ayant le mme nombre de

personnes charge438.

En 2009, le cot de cette dpense fiscale (dpense n 11 01 07)sest lev 82 M, en hausse de 36 % par rapport 2008. Sur les

183 300 mnages potentiellement concerns par cette mesure fiscale,seuls 74 670 mnages ont effectivement bnfici dun allgement

dimpt au titre de cette dpense.

Comme pour la dpense fiscale n11 01 10, lavantage fiscal estconcentr sur les derniers dciles. Plus de 22 % de cette dpense fiscale

profite 10 % de ses bnficiaires les plus aiss, dont le revenu fiscal derfrence est suprieur 53 656 .

436 . Ce nombre de contribuables bnficiaires au sens de la loi de finances

comprend les foyers fiscaux qui, bien qutant dans le champ du dispositif et

bnficiant ce titre dune demi-part supplmentaire, nen retirent aucun avantage en

impt. Il sagit des contribuables dont les revenus sont tels quils sont non imposables

(avec ou sans la demi-part supplmentaire) ou, plus marginalement, ceux dont limpt

est rendu nul du fait de rductions dimpts.437. Le plafonnement concerne lavantage en impt procur par cette mesure et non le

revenu fiscal de rfrence du contribuable. Cest la raison pour laquelle cet avantage

fiscal a bnfici, en 2009, un contribuable dont le revenu fiscal de rfrence tait de

17,1 M.

438. En revanche, la majoration de quotient familial octroye aux parents isols nest

pas applicable aux veufs.




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3 La demi-part supplmentaire pour les contribuables vivanteffectivement seuls ayant eu un ou plusieurs enfants charge

En application du 1 de larticle 195 du code gnral des impts, les

personnes clibataires, divorces ou veuves sans personnes charge maisayant lev au moins un enfant avaient une demi-part supplmentaire. Cet

avantage fiscal bnficiait par consquent des personnes qui nont paslev seules leurs enfants, notamment dans le cas de couples qui se sontspars aprs lindpendance financire de leurs enfants.

Larticle 92 de la loi de finances pour 2009 a recentr, compterde l'imposition des revenus de l'anne 2009, cet avantage fiscal au

bnfice des seuls contribuables clibataires, divorcs, spars ou veufsvivant seuls et qui ont support seuls titre exclusif ou principal la charge

d'un enfant pendant au moins cinq annes 439 . Par ailleurs, le

plafonnement de cet avantage a t accru, puisque fix pour tous 884 ,

quelle que soit l'anne de naissance de l'enfant dernier-n.

En 2009, avant application de la rforme, le cot de cette dpense

fiscale (dpense n 11 01 02) stait lev 1,7 Md, en hausse de 9,3 %

par rapport 2008 et de 10,8 % par rapport 2006. Sur les 4,5 millions demnages potentiellement concerns par cette mesure fiscale, 2,4 millions

avaient, effectivement bnfici dun avantage fiscal ce titre440. Avec la

rforme, le cot de la mesure devrait diminuer, stablissant 850 Mpour 2013.

4 Labsence dvaluation de ces aides

La cohrence de ces diffrentes dpenses fiscales par rapport aux

prestations sociales destines aux familles monoparentales, leur rle

redistributif et leur rapport cot efficacit nont pas fait lobjet dunetude approfondie.

Les lments statistiques prsents ci-dessus ncessiteraient par

consquent dtre prolongs par une analyse plus approfondie. En effet,

439. Pour les contribuables qui ne rpondent pas la condition davoir lev seuls un

enfant pendant au moins cinq ans, l'avantage fiscal antrieur, plus important, est

maintenu titre dgressif pour l'imposition des revenus des annes 2009 2011 pour

disparatre compltement pour limposition des revenus 2012.

440 . Les autres sont des contribuables dont les revenus sont tels qu'ils sont non

imposables (avec ou sans la 1/2 part) ; plus marginalement, dont l'impt est effac par

des rductions dimpts ; et ceux qui remplissent en plus l'une des autres conditions de

l'article 195 du CGI : vieux parent et ancien combattant de + de 75 ans, vieux parent et

invalide etc.




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COUR DES COMPTES438

ils font apparaitre que ces mesures fiscales, dont certaines sont coteuses,

et qui par construction ne bnficient pas aux mnages monoparentauxnon imposables, profitent prioritairement aux mnages monoparentaux

les plus aiss. Ces avantages devraient donc tre rexamins et

redploys.

B Les aides destines compenser le non paiementdes pensions alimentaires

Lobligation impose par le code civil (article 371-2) de contribuer lentretien et lducation des enfants subsiste aprs le divorce ou la

sparation des parents. Elle prend alors la forme dune pensionalimentaire (article 373-2-2) dont le montant est fix par le juge auxaffaires familiales.

Toutefois, une allocation de soutien familial (ASF) peut tre versepar la branche famille dans plusieurs cas : lorsque lenfant est orphelin de

pre et/ou de mre, lorsque lenfant nest pas reconnu par lun de sesparents ou encore lorsque le parent non gardien est hors dtat de verserune pension alimentaire. Elle peut galement tre verse comme avance

sur pension alimentaire, dans le cas o le parent non gardien ne sacquittepas du paiement de cette pension.

1 Les pensions alimentaires

Dans les cas les plus frquents, les familles monoparentalesreoivent une pension alimentaire. En 2007, on comptait prs de 75 000

divorces impliquant au moins un enfant mineur et on estime 70 000 le

nombre de sparations de concubins avec enfants 441 . Une pension

alimentaire est fixe dans 78 % des cas de divorce et dans 75 % des

sparations faisant appel au juge aux affaires familiales442.

Mais on connat mal les montants de ces pensions. Jusquen avril2010, les juges ne disposaient pas de barme indicatif pour fixer la

contribution lentretien et lducation des enfants443 et les donnes

statistiques relatives aux pensions alimentaires dont dispose actuellementle ministre de la justice sont extrmement parcellaires. En routine, les

441. Prioux F, Lvolution dmographique rcente en France, Population n 63, 2008.

442. Chaussebourg Laure, Baux Dominique, Lexercice de lautorit parentale aprs

le divorce ou la sparation des parents non maris, ministre de la justice, octobre

2007.

443 Une circulaire de la Chancellerie du 12 avril 2010 a diffus aux magistrats une

table de rfrence, outil daide la dcision pour la fixation des pensions alimentaires.




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statistiques portant sur les affaires traites par les juges aux affaires

familiales sont issues du rpertoire gnral civil. Or ces donnes sont trslimites et trs mal renseignes par les juridictions.

Afin de disposer de donnes plus compltes et rcentes, le ple

dvaluation de la justice civile, rattach la direction des affaires civileset du Sceau, a lanc en 2009 une enqute portant sur les dcisions de

lensemble des chambres dappel recenses dans la base de donnes

Jurica gre par la Cour de cassation. Un chantillon de 2 000 dcisionsest en cours danalyse afin de disposer de donnes telles que le montant

de la pension, le revenu des parents, le nombre et lge des enfants, leurrsidence Cette enqute devrait galement permettre dvaluer limpact

de lapplication dun barme indicatif pour la fixation des pensions

alimentaires, expriment en 2009 la Cour dappel de Toulouse.

Mais cette enqute ne permettra pas de disposer dlments

concernant le paiement effectif des pensions alimentaires dues. Or, sur cepoint, il nexiste aucune donne rcente, la dernire enqute de lINED

sur le recouvrement des pensions alimentaires portant sur des donnes de

1985444. A cette date, 60 % des pensions taient verses rgulirement et

compltement, 10 % partiellement et 30 % pas du tout.

2 Lallocation de soutien familial

Issue de lancienne allocation dorphelin (cre en 1970 et tendueen 1975 aux enfants de parents divorcs ou spars lorsquils ont

manifestement t abandonns par leur parent non gardien), lallocation

de soutien familial (ASF), cre par la loi n 84-1171 du 22 dcembre1984, est verse par la branche famille.

LASF est une prestation familiale non soumise condition deressources qui peut tre verse au pre seul, la mre seule ou toute

autre personne ayant recueilli un enfant et en ayant la charge effective et

permanente. Lenfant doit avoir moins de 20 ans. LASF est soumise une condition disolement (sauf dans les cas assez rares o lenfant, priv

de ses deux parents, a t recueilli). En 2010, le montant de lASF tait de

87,14 par mois pour lenfant priv de laide de lun de ses parents et de116,18 par mois pour lenfant priv de laide de ses deux parents.

Il existe en fait deux catgories dallocation de soutien familial :

- lASF dite non recouvrable (ASFNR) concerne les enfants orphelinsde pre et/ou de mre, ceux dont la filiation nest tablie qu lgard

444. Festy Patrick et Valetas Marie-France, Le divorce et aprs, Population et socit

n 215, 1987.




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dun seul des parents, ceux dont lautre parent est prsum ou dclar

absent par jugement, ainsi que les enfants dont le parent non gardien

est considr comme hors dtat de subvenir leurs besoins445 (cf.infra) ;

- dans tous les autres cas, lASF est recouvrable (ASFR): elle estverse en tant quavance sur pension alimentaire, titre provisoire

pendant quatre mois. Pour bnficier du maintien de cette allocation

au-del des quatre premiers mois, le crancier doit engager une actioncontre le dbiteur.

a) Le nombre croissant de bnficiaires

Au 31 dcembre 2008, un peu plus de 717 000 familles percevaient

lASF. Ce chiffre est en augmentation de 14 % depuis 1999 et de 6,6 %depuis 2003. La progression est particulirement forte dans les DOM,dans lesquels le nombre de familles bnficiaires de lASF a atteint

96 000 en 2008, soit 28 % de plus quen 1999 et 10,7 % de plus quen2003.

Les allocataires sont principalement des familles monoparentales(98,5 %) ayant un ou deux enfants charge. Environ 89,7 % de cesfamilles monoparentales ont un revenu mensuel infrieur 1,5 SMIC et

52,4 % dentre elles disposent mme de moins dun demi SMIC.Fin 2008, le versement de lASF concernait 1 135 000 enfants, soit

8 % de plus quen 2003. En mtropole, ces enfants sont principalementdes enfants dont lun des parents est hors dtat de payer une pensionalimentaire ou qui lon na pas fix de pension (40,2 %), des enfants

dont la filiation est tablie par un seul parent (30,4 %) et dans unemoindre mesure des enfants orphelins de pre ou mre (21,1 %). Dans les

DOM, ce sont majoritairement des enfants dont la filiation nest tablie

que par un seul parent (70,9 %).

Les dpenses dASF ont atteint 1,173 Md en 2008.

Dpenses de la branche famille consacres lASF de 2002 2008

En M2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Dpenses dASF 955 992 1 028 1 0715 1 099 1 181 1 173

Champ : donnes tous rgimes.

Source : CNAF

445. Sil appartient en principe aux juges de fixer lobligation alimentaire, les CAF

ont la possibilit de se prononcer sur la situation de hors dtat , afin dviter des

demandes intempestives et manifestement non fondes de fixation de pension.




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b) Un partage complexe entre solidarit familiale et solidaritnationale

Mme dans le cas o les deux parents sont vivants et ont reconnu

lenfant, la solidarit nationale, sous la forme de lASF non recouvrable,peut prendre le relais du parent non gardien, lorsque celui-ci nest pas en

mesure ( hors dtat ) de sacquitter dune pension alimentaire.Toutefois, le partage entre ce qui relve de la solidarit nationale et ce quidoit relever de la solidarit familiale nest pas clairement tabli.

Dans les faits, la quasi-totalit des bnficiaires de lASF (94 %)peroivent une ASF non recouvrable. LASFNR reprsentait en effet

96,9 % des dpenses dASF de la branche famille en 2008. Le poidsdterminant de lASFNR est due la forte proportion de parentsconsidrs comme hors dtat de sacquitter de la pension.

Or, lapprciation des situations de hors dtat est dlicate etles outils mis disposition des CAF pour ce faire sont trs restreints. La

circulaire ministrielle du 15 juillet 1985 qui dfinit les diffrentescatgories de hors dtat , na jamais t actualise. Une circulaire plusrcente de la CNAF du 21 aot 2001, qui est venue rappeler les

diffrentes catgories de hors dtat le fait en des termes trs vagues.

Il revient par consquent aux CAF de dfinir une doctrine quant cette

notion de hors dtat et de prciser les pices justificativesncessaires. Il sensuit probablement une ingalit de traitement entreallocataires.

En pratique, justement parce quelles ont des difficults cerner

cette notion de hors dtat , quand la situation du dbiteur estdifficilement vrifiable (adresse inconnue, dbiteurs situs dans un pays

tranger) ou quand les vrifications requises par la circulaire prennent dutemps, les CAF tendent refuser daccorder une ASF non recouvrable et

demandent par consquent aux allocataires de saisir le juge aux affaires

familiales (JAF) pour faire fixer une pension alimentaire, provoquantlengorgement de ces juridictions. Or, les juges eux-mmes sont, biensouvent, dans lincapacit de fixer une pension alimentaire. Ds lors, au

vu de la dcision de justice, les CAF peuvent alors considrer le dbiteurcomme hors dtat.

Cette rticence des CAF exercer une de leurs comptencesaboutit une longue et complexe procdure, en fin de compte peu utile.Mais ltendue de ce report de charge vers les JAF nest pas connue.

En effet, les outils informatiques de la branche famille ne permettent pasde distinguer, parmi les situations de hors dtat, celles qui ont t

directement apprcies par les CAF de celles qui ont ncessit un passagedevant le JAF.




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COUR DES COMPTES442

Afin de limiter les saisines des juges aux affaires familiales, le

rapport de la commission Guinchard du 27 juin 2008 sur la rpartition descontentieux avait prconis notamment :

- dune part, la limitation de la saisine du JAF en matire de droit lASF et lAPI aux seuls cas o le dbiteur dfaillant est localis etsolvable ;

- dautre part, la mise en place dun barme indicatif en matire depensions alimentaires, en particulier dans le but damliorer

larticulation entre la fixation des contributions lentretien de lenfant

et celui de lASF.

A partir notamment de ces prconisations, un groupe de travail

associant la CNAF, le ministre de la justice, la DSS et la DGCS(anciennement DGAS) rflchit de manire plus globale une rforme de

lASF. Celle-ci apparat en effet indispensable.

c) Les volutions envisageables.

Les rgles qui rgissent lASF sont en effet trs complexes et nont

pas t revues depuis 1985. En conclusion dune enqute prcdente, en1998, la Cour avait formul plusieurs recommandations, non suivies

deffet. En 2000, de mme, le conseil dadministration de la CNAF stait

prononc en faveur de plusieurs mesures de simplification446, galementsans suites.

Pourtant, outre la ncessaire clarification de la notion de hors

dtat , une rforme de lASF pourrait utilement modifier les rglesrelatives laide au recouvrement des crances alimentaires, notamment

pour mieux prendre en compte les cas de mdiation familiale et faciliterla mise en uvre du recouvrement par les CAF.

Une telle rforme pourrait galement modifier les rgles relatives

lASF diffrentielle. Aujourdhui, une aide au recouvrement des crances

alimentaires apporte par les CAF447 intervient lorsque lASF est verse

titre recouvrable ou la demande dun parent qui ne peut bnficier de

lASF, par exemple parce quil a repris une vie maritale. Lorganismedbiteur des prestations familiales recouvre alors les crances en cause.

446. Ces propositions taient les suivantes : rtroactivit limite du droit lASF ;

limitation de la prise en charge des arrirs recouvrer, extension 12 mois de la

procdure de paiement direct, abandon des crances anciennes non recouvrables,

extension de la notion de hors dtat , rforme de lASF diffrentielle.447. Aux termes des articles L. 581-1 et suivants du code de la scurit sociale.




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Mais les rgles relatives au montant de lASFR restent inadaptes.

En effet, en cas de dfaillance partielle du dbiteur, c'est--dire lorsqueson versement n'atteint pas le montant de la pension alimentaire fixe, un

complment d'ASF est vers, dans la limite du montant de l'ASF si la

pension est suprieure l'ASF, dans la limite de la pension alimentaire sicelle-ci est infrieure l'ASF. Toutefois, cette ASF diffrentielle nest

aujourdhui verse qu un nombre trs restreint de bnficiaires (445 en

juin 2009). Sa suppression pourrait probablement ds lors tre envisage.

En revanche, la cration dune ASF vritablement diffrentielle,

destine complter les petites pensions alimentaires jusquau montantde lASF, pourrait tre exprimente. Actuellement, si une pension d'un

montant infrieur lASF est fixe par le juge et que le parent non

gardien s'en acquitte, la famille ne percevra pas d'ASF. A contrario, encas de dfaillance totale du dbiteur, le montant de l'ASF est

intgralement vers, que le montant de la pension alimentaire soitsuprieur ou infrieur au montant de l'ASF. Cette situation apparat

inquitable et produit des effets pervers, puisquelle incite les parents non

gardiens ne pas sacquitter de leur obligation, afin que le parent gardienperoive lASF. Elle incite galement les juges ne pas fixer de pension

alimentaire, afin que les allocataires ne soient pas lss financirement.Or, labsence de pension alimentaire constitue, selon les JAF, un obstacleau maintien ou la restauration des relations parents/enfant.

Le cot de la cration dune ASF diffrentielle est difficile chiffrer. Par ailleurs, la cration dun tel dispositif risque de gnrer des

difficults de gestion importantes dans les CAF dans le cas o la pensionne serait pas paye : les CAF seraient alors confrontes la ncessit derecouvrer ces pensions dun montant trs faible. Compte-tenu de ces

incertitudes, il serait donc utile dexprimenter un tel dispositif dans

quelques CAF, afin dvaluer son impact sur les pratiques des juges et surles charges de gestion des CAF.

Les pistes ouvertes sont donc multiples et dailleurs dampleurvariable. La mise en uvre de ces rformes, susceptibles de renforcer

lefficacit de lASF, traduirait de la part des tutelles une prise de

conscience accrue de la fragilit relative des familles monoparentales.

En complment, une implication plus forte des CAF et de la CNAFdans la gestion de cette allocation parat souhaitable. Les derniresanalyses du recouvrement de lASFR avaient mis en vidence certains

dysfonctionnements : un dploiement limit de lapplicatif ASFR et

lexistence de plusieurs applicatifs locaux ; une mobilisation autour de lamission de recouvrement des pensions alimentaires quelque peu

mousse. A la suite dun audit ralis sur lapplicatif ASFR, la

cration dun nouvel applicatif avait t dcide en 2003. Mais celui-ci




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COUR DES COMPTES444

est toujours en cours de dveloppement. Cette inertie reflte nouveau

une insuffisante mobilisation de la branche et de la tutelle.

C Lallocation parent isol

Cre en 1976, lallocation parent isol est une prestation familiale

verse par la branche famille, mais la charge de lEtat depuis le 1er

janvier 1999. Elle est destine :

- soit aux parents qui lvent seuls un ou plusieurs enfants gs demoins de trois ans (API longue, jusquaux 3 ans du plus jeune enfant) ;

- soit aux parents spars, veufs ou divorcs depuis moins dun an etlevant seuls un ou plusieurs enfants, quel que soit lge de ces

derniers (API courte, dune dure maximale dun an).

Depuis le 1er

juin 2009, lAPI a t supprime en tant queprestation distincte pour la mtropole et a t intgre dans le RSA. En

revanche, elle est maintenue dans les dpartements doutre-mer pour

28 500 allocataires au 31 dcembre 2008 reprsentant 14 % du montantnational de lAPI.

1 Laugmentation des bnficiaires et des dpenses

En 2008, lAPI avait t verse 200 000 allocataires. 84 % des

allocataires de lAPI peroivent une API longue et plus de 98 % desallocataires de lAPI sont des femmes.

Entre 1990 et 2006, le nombre de bnficiaires de lAPI a cr de

40 %, cette augmentation tant entirement porte par la croissance dunombre de bnficiaires de lAPI longue. Cette volution rsulte de la

progression des familles monoparentales en situation prcaire, ainsi quedu regain des naissances des trois dernires annes. Par ailleurs, la forte

progression de bnficiaires observe dans les DOM (11 %), du fait de

lalignement progressif des barmes sur la mtropole lhorizon 2007,contribue galement la hausse.

Le nombre de bnficiaires de lAPI a toutefois ensuite diminu de8 % entre 2006 et 2008, essentiellement en raison de la mise en place dela mesure de subsidiarit entre lAPI et lASF (cf. infra).




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Paralllement, les dpenses relatives lAPI, la charge de lEtat,

ont progress de 28 % entre 2002 et 2008, pour atteindre 1,024 Md448.

2 La mise en uvre de la subsidiarit entre lAPI et lASF

a) Lobligation de faire valoir prioritairement ses droits aux crancesdaliments et lASF

Larticle 136 de la loi de finances 2007 a institu, comme pour le

RMI, lobligation pour le bnficiaire dAPI de faire valoirprioritairement ses droits aux crances daliments ainsi qu lensemble

des autres prestations sociales auxquelles il est en mesure de prtendre, ycompris lASF. Cette disposition reste applicable depuis la mise enplace du RSA.

Ces nouvelles dispositions sont assorties de sanctions financirespour les bnficiaires de l'API (et du RSA) qui se soustrairaient cette

obligation, sous la forme d'une minoration de l'API (du RSA) gale lASF due pour un seul enfant (87,14 au 1er janvier 2009). Ainsi, enlabsence de dpt de demande dASF, le montant de lAPI (du RSA) est

rduit au terme du troisime mois du montant de lASF.

Lallocataire peut toutefois demander tre dispens de faire

valoir son droit crance alimentaire auprs de l'organisme desprestations familiales (pour lAPI) ou du conseil gnral (pour le RSA).Des dispenses sont accordes notamment si lautre parent est reconnu

hors dtat (cf. supra) de faire face son obligation alimentaire449.

Si lallocataire ne demande pas de dispense ou neffectue pas lesdmarches ncessaires auprs du juge en vue de faire fixer le montant de

la pension alimentaire, dans un dlai de quatre mois, le montant de lAPI

(du RSA) est rduit, au terme du cinquime mois, du montant de lASF.En application de la loi, les premires sanctions financires

correspondantes sont apparues au mois de juillet 2007.

448 . Les dpenses effectives dAPI ayant t de manire quasi systmatique

suprieures aux crdits inscrits en lois de finances, une dette de lEtat vis--vis de la

scurit sociale sest constitue. Au 30 novembre 2009, la dette de lEtat atteignait

prs de 73 M.

449. D'autres cas de dispense sont possibles : dispense en cas darrangement amiable

entre les parents et mme dispenses en opportunit. Ces cas de dispense nont pas t

prciss et sont dfinis au niveau de chaque CAF (ou du conseil gnral pour le RSA),

ce qui gnre l encore un risque dingalit de traitement entre allocataires




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COUR DES COMPTES446

b) Les effets budgtaires de la rforme

La mesure de subsidiarit API/ASF devait mcaniquementconduire un transfert de charge entre lEtat et la scurit sociale,

puisque lASF est la charge de la scurit sociale tandis que lAPI est

la charge de lEtat. Il devait en rsulter une conomie, pour lEtat, de

142,5 M en 2008450.

Toutefois, cette mesure na pas seulement conduit un simple

transfert de charge entre lEtat et la scurit sociale. Elle a galement

gnr des conomies nettes, dans la mesure o prs de 56 000bnficiaires de lAPI se sont retrouvs sanctionns pour navoir pas

engag les dmarches requises. Or, la CNAF ne dispose pas dlmentspermettant de comprendre la situation des familles qui se retrouvent

sanctionnes pour ne pas avoir engag de dmarche de fixation depension alimentaire. Plusieurs explications sont en effet envisageables :incomprhension des nouvelles rgles et/ou des procdures suivre pour

engager un contentieux ; rticences engager un contentieux avec leparent non gardien ; existence dun arrangement amiable avec le parent

non gardien.

En 2008, lEtat a ainsi ralis des conomies dAPI pour environ113 M (tous rgimes). A linverse, la mesure sest traduite par des

dpenses supplmentaires dASF (+34 M). Mais celles-ci nontreprsent que 33 % des conomies dAPI. Au total, la mise en place de

la subsidiarit ASF-API a donc gnr une conomie nette de -79 M.

D Le revenu de solidarit active

Le revenu de solidarit active (RSA) est une prestation verse aux

personnes de plus de 25 ans451 (plus jeunes sils ont un enfant charge

ou natre) qui sont sans activit ou qui peroivent de faibles revenusprofessionnels. Aprs une priode dexprimentation, le revenu de

solidarit a t gnralis en mtropole compter du 1er

juin 2009 par la

loi du 1er dcembre 2008. Le RSA remplace lAPI, le RMI et les anciens

dispositifs dincitation la reprise dune activit.

Le RSA poursuit deux objectifs : la lutte contre la pauvret etlinsertion de ses bnficiaires. Il comprend deux lments :

450. Source : PAP 2008.

451 . La limite dge est ramene 18 ans, sous certaines conditions relatives

lactivit pralable, partir de septembre 2010.




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- la part la plus nouvelle est le RSA activit aussi appel RSAchapeau : les personnes exerant ou reprenant une activitprofessionnelle peuvent cumuler leur allocation avec leurs revenus du

travail dans une limite fixe 62 %. Cette part de la prestation est prise

en charge par lEtat (cette composante fait lobjet dune analyse enpartie III) ;

- le RSA forfaitaire , galement appel RSA de base ou RSAsocle , vise les anciens bnficiaires de lAPI et du RMI. Il joue le

rle de revenu minimum garanti quand les personnes nont aucune

activit rmunre452 (dans les dveloppements qui suivent, seul ce

RSA socle sera voqu). Les personnes isoles assumant la charge

dun ou plusieurs enfants ainsi que les femmes isoles en situation de

grossesse bnficient dune majoration limite dans le temps. Cettemajoration (dite RSA socle major ) est quivalente, tant par son

montant que ses conditions dattribution, lAPI. Le RSA socle estfinanc par les dpartements.

1 La transition API/RSA socle major

Avec la mise en place du RSA socle major, les dpartementsprennent ainsi dsormais en charge les anciens bnficiaires de lAPI,

auparavant finance par lEtat.

Or, ce transfert de financement entre lEtat et les dpartements

sest accompagn dune forte augmentation des dpenses (+12,3 % sur la

priode juin-septembre 2009 en incluant le reliquat dAPI par rapport lamme priode de lanne prcdente, +19 % sur la priode juin-

dcembre). Leffet prix (revalorisation de la base mensuelle de calcul desallocations familiales -BMAF- en 2009) nexplique quune partie trs

limite de la dpense (3 % sur les 19 %). Laugmentation des dpenses

comptables mensuelles entre juin 2009 (69,4 M) et dcembre 2009(95,3 M sans le reliquat dAPI) rsulte principalement de laugmentation

des effectifs.

Le nombre de foyers bnficiaires du RSA socle major slevait

189 000 en juin 2009 contre 176 000 bnficiaires de lAPI453 en mars2009, soit une augmentation de 13 000 bnficiaires (15 000 en tenant

452. Comme le RMI et lAPI, le RSA socle est une allocation diffrentielle dont le

montant varie selon le nombre denfants charge et la situation familiale.

453. Le nombre de bnficiaires de lAPI est calcul en excluant les bnficiaires

dun droit thorique lAPI et dune prime forfaitaire dintressement. En effet, les

primes dintressement API sont davantage comparables par nature au RSA activit,

qui reste la charge de lEtat.




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COUR DES COMPTES448

compte du reliquat dAPI, soit +8,4 %). Cette augmentation sest

poursuivie de manire continue, mais avec une ampleur moindre sur les

mois de juillet septembre454 (+4,6 %). Sur cette mme priode, le RSAsocle non major na progress que de 3,9 %.

Plusieurs facteurs pourraient tre lorigine de laugmentation de

15 000 bnficiaires observe entre mars et juin 2009455. Le principal estlattribution dsormais automatique, depuis juin 2009, du RSA majoraux bnficiaires du RMI qui remplissaient les conditions dligibilit

lAPI et qui navaient pas effectu de demande (auparavant, ceux-ci

navaient droit lAPI que dans le cas o ils dposaient une demande).Daprs la CNAF, cet effet serait significatif (environ 8000 bnficiaires).

La DGCS, de son ct, estime que seuls 2000 foyers pourraient treconcerns par cet effet.

Dautres facteurs peuvent galement avoir jou, dans des

proportions qui ne sont pas connues : la dmographie, la dgradation delactivit conomique mais aussi des facteurs de gestion locale qui restent

inexpliqus. Laugmentation moyenne du nombre de bnficiaires et desdpenses de RSA socle major sest en effet accompagne de fortes

disparits entre les CAF. Ainsi, sur la priode juin-octobre 2009, 25

dpartements ont vu leur nombre d'allocataires API/RSA socle diminuer(Corse) ou augmenter de moins de 5 % (au nombre desquels le Val d'Oise

(+1 %), l'Essonne (+2 %), le Var (+4 %), l'Hrault , les Alpes Maritimes,la Seine et Marne, la Moselle ou les Bouches du Rhne (+5 %). Au

contraire, 22 dpartements augmentent de 15 % ou plus. Le Rhne

augmente de 12 %, le Val de Marne, la Loire-Atlantique et la Haute-Garonne de 13 %, Paris de 14 %. Ces divergences entre CAF pourraient

sexpliquer par des situations antrieures plus marques de non recours de

certains allocataires leurs droits.

454. Donnes quasi-consolides dans lattente des donnes consolides qui ne sont

constitues quenviron six semaines aprs la fin du mois et diffuses trimestrielle-

ment.

455 . Selon le rapport intermdiaire du comit dvaluation du RSA remis le 23

dcembre 2009, ces facteurs sont galement : le relvement de lge de prise en

compte des enfants charge de 20 ans (pour lAPI) 25 ans (pour le RSA major),

lexclusion des majorations pour ge des allocations familiales de la base ressource du

RSA, ce qui tait dj le cas du RMI, mais pas de lAPI et lapplication temporaire de

rgles de gestion simplifies pour le traitement des dossiers de RSA major.




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2 Limpact du RSA socle sur les familles monoparentales

La DSS et la DGTrsor ont dvelopp des analyses par cas-typepour, en particulier, mettre en vidence lincidence de la structure de la

taille de la famille sur les montants de RSA vers.

Les travaux de la DSS, intgrs dans le rapport de la commissiondes comptes de la scurit sociale paru en octobre 2009, mettaient en

vidence que le montant du RSA socle est plus lev pour les couples quepour les parents isols, mais galement dautant plus faible que le nombre

denfants charge est lev.

Ces carts sont dus au caractre diffrentiel du RSA456 et au fait

que les prestations familiales prsentent un caractre fortement progressifavec le nombre denfants et sont plus favorables aux familles

monoparentales, notamment du fait du versement de lASF. Le RSAsocle attnue par consquent le caractre redistributif des prestations

familiales.

Ainsi, un couple avec deux enfants sans activit reoit au titre duRSA socle 696 en 2009, contre 683 pour un couple avec un enfant et

558 pour un couple avec trois enfants. Un parent isol sans activit avecun enfant charge bnficie dun RSA de base de 486 contre 385

avec deux enfants et 160 avec trois enfants.

E Les drogations bnficiant aux parents isols dansle cadre de certaines prestations

Dautres avantages spcifiques existent pour les famillesmonoparentales, sous la forme de prestations complmentaires pour le

handicap ou de majorations de plafonds, pour diverses prestations sous

conditions de ressources. Leur incidence, notamment pour les familles lesplus fragiles, est encore plus difficile apprcier.

1 Les prestations complmentaires pour handicap

Depuis le 1er

janvier 2006, les parents isols bnficient dune

majoration spcifique qui peut s'ajouter lorsqu'un enfant, bnficiant de

l'allocation dducation de lenfant handicap (AEEH), de la prestation decompensation du handicap (PCH) ou d'un complment (de 2

me, 3

me,

456. Le montant du RSA socle vers au bnficiaire est la diffrence entre le montant

maximal du RSA socle et les ressources du foyer, qui comprennent notamment les

prestations familiales.




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COUR DES COMPTES450

4me

, 5me

ou 6me

catgorie) attribu pour recours une tierce personne,

est la charge d'un parent isol.

Le cot de la majoration pour parent isol est actuellement

support par la caisse nationale de solidarit pour lautonomie (CNSA),

contrairement lAEEH qui est finance par la branche famille. En 2009,

le CNSA a ainsi vers la CNAF un concours de 22,8 M457 . Ce

concours diminue partir de 2010, pour disparatre en 2012.

2 La majoration du plafond de ressources

Les parents isols bnficient dune majoration du plafond de

ressources pour certaines prestations qui ne leur sont pas rserves :

complment familial, prestation daccueil du jeune enfant (PAJE),allocation journalire de prsence parentale (AJPP), allocation

dducation de lenfant handicap (AEEH).

Lampleur de la majoration varie de 20 30 % selon les prestations

et les configurations familiales. Ladquation de ces majorations aux

besoins des familles monoparentales na pas t value.

Le nombre de parents isols bnficiant de ces majorations de

ressources nest pas connu. Il en est de mme dailleurs en ce qui

concerne le taux dexclusion, cest--dire le nombre de parents isolssitus au-dessus du plafond de ressources.

On peut relever toutefois que lallocation de rentre scolaire(ARS), pour laquelle pourtant le plafond de ressources est le plus bas de

lensemble des prestations familiales, ne comprend pas de majoration

spcifique du plafond de ressources pour les parents isols.

Labsence de vision densemble des avantages destins aux

familles monoparentales et en particulier aux plus fragiles dentre ellesparat ainsi confirme.

III - Les aides publiques destines faciliter laccs

lemploi des familles monoparentales

En complment des transferts sociaux, des aides spcifiques larecherche demploi sont prvues pour les familles monoparentales. Mais

ces aides, qui peuvent tre financires ou non, se rvlent relativementlimites ou mal adaptes.

457. Source : CNSA.




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A Les incitations financires

1 Les dispositifs antrieurs au RSA

Contrairement au RMI, lAPI tait initialement attribue sans

obligation dinsertion sociale ou professionnelle. LAPI tant, comme leRMI, une allocation diffrentielle, elle prsentait linconvnient de

dcourager la reprise dune activit salarie ds lors que les revenus

salariaux venaient en dduction de son montant. Afin de rduire cet effetpervers, plusieurs mcanismes dits dintressement ont t mis en place.

Le dispositif dintressement valant pour le RMI a t ouvert

lAPI en 1998 puis tendu en 2001 et 2006, permettant ainsi auxallocataires de cumuler de manire dgressive leur allocation avec des

revenus dactivit. Le bnfice de lintressement tait limit dans letemps.

Pour autant, en 2004, seulement 11 % des bnficiaires de lAPI

percevaient un revenu dactivit et 6 % bnficiaient dune mesure

dintressement458. Certes, en 2007, 11,2 % des allocataires bnficiaientdune aide au retour lemploi contre 5,8 % en 2005. Mais dans cette

catgorie taient regroups les bnficiaires des mesures dintressementet ceux des contrats aids. Or, la progression enregistre entre 2005 et

2007 est essentiellement due la possibilit accorde aux bnficiaires delAPI dobtenir un contrat davenir ou un contrat dinsertion

(CIRMA)459. A linverse, les mesures dintressement nont t utilises

que par un nombre trs rduit dallocataires de lAPI (7,2 % en 2007,

contre 5,5 % en 2005).

Le nombre dallocataires ayant recours lintressement a de plus

fortement chut partir du second semestre 2008, passant de 8 136 en

mars 2008 5 317 en mars 2009, en raison de la dtrioration du marchde lemploi. Alors que la cible pour ce dernier tait fixe (dans le rapport

annuel de performance) 11,2 % de bnficiaires de lAPI disposantdune aide au retour lemploi, seuls 9 % avaient, en moyenne, obtenu

une telle aide.

458. Cazain S., Donn S., Le dispositif dintressement la reprise dactivit des

allocataires du RMI , le-ssentiel, n 67, 2007.

459. La loi n 2005-32 du 18 janvier 2005de programmation pour la cohsion socialea ouvert aux bnficiaires de lAPI le bnfice des contrats davenir et contrats

dinsertion-revenu minimum dactivit (CI-RMA). En avril 2007, 5 636 bnficiaires

de lAPI avaient sign un contrat davenir et 890 un CIRMA.




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COUR DES COMPTES452

2 Le RSA activit

Le RSA activit, qui se substitue aux dispositifs antrieursdincitation au retour lemploi (intressement, prime de retour

lemploi), lexception de la prime pour lemploi, a pour caractristiques

de prenniser et daccroitre les incitations financires. En effet, la suitedune reprise dactivit, lensemble des revenus dactivit peut tre

cumul avec le RSA socle pendant une priode de trois mois (situationdite de cumul intgral ). Le cumul intgral est possible quatre mois sur

douze dans lanne. Par la suite, la part des revenus dactivit pouvant

tre cumule avec le RSA gnralis est limite 62 %.

a) Les incitations financires la reprise dun emploi pour les

familles monoparentales

Pour autant, les analyses ralises dbut 2009 par la DGTPE460

font apparatre que les gains la reprise dun emploi gnrs par le RSA

sont moindres pour les familles monoparentales que pour les couples,comme le montre le tableau qui suit.

Augmentation du revenu disponible suite la reprise dun emploi selonla configuration familiale (RSA non major)

En /moisReprise dun emploi

0,25 SMIC 0,5 SMIC 1 SMICSituation familiale du mnage

Sans RSA Avec RSA Sans RSA Avec RSA Sans RSA Avec RSA

Personne seule 0 161 130 262 458 458

1 enfant 0 161 110 322 488 497

2 enfants 0 161 213 322 612 612Famille

monoparentale3 enfants 100 161 442 442 879 879

sans enfant 0 161 78 322 344 439

1 enfant 0 161 81 322 299 502

2 enfants 0 161 84 322 311 523

Couple inactif

puis

monoactif

3 enfants 0 161 87 322 486 556

Source : maquette PARIS, lgislation 1er semestre 2009, DGTrsor, Trsor co Le

revenu de solidarit active : principes de construction et effets attendus , n 61,juillet 2009.

460. Source : des chiffrages plus rcents et plus complets concernant le gain du retour

l'emploi pour les familles monoparentales, qui distinguaient notamment les gains selon

que les enfants ont plus ou moins de 3 ans, ont t produits par la DGTrsor mais ne

sont pas reproduits ici car ils ne permettent pas de comparer les diffrentes situations

familiales (couples ou parents isols).




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En particulier, pour un parent isol avec trois enfants charge, la

mise en place du RSA naccrot le revenu disponible en cas de reprisedun emploi que pour un temps travaill trs faible (moins dun demi-

SMIC).

b) Une monte en charge trs lente

Dbut 2009, le nombre de foyers bnficiaires du RSA activit

seul, en rgime de croisire, tait estim environ 1,5 million.Corrlativement, le cot du RSA activit, la charge de lEtat via le

fonds national des solidarits actives (FNSA), tait suppos atteindre1,6 Md.

Or, les crdits rellement consomms nont atteint que 555 M en

2009. Et sur le seul champ CAF, le nombre de bnficiaires du RSAactivit seul slevait 366 000 en septembre 2009 et 404 000 en

dcembre 2009 (donnes consolides).

De nombreux facteurs sont susceptibles dexpliquer la lenteur de lamonte en charge : la situation conomique ; la complexit du dispositif

(34 % des dossiers traits par les CAF entre avril et septembre 2009 nont

pas conduit un droit payable au RSA, principalement pour dpassementdu plafond de ressources) ; le refus dengager des dmarches pour un gain

jug trop faible (le RSA est vers partir de 6 ) ; la crainte decommuniquer des donnes prcises sur la dclaration trimestrielle de

ressources ; la crainte dun dclassement

Dans un tel contexte dincertitude, lincidence spcifique du RSAactivit sur les familles monoparentales nest pas connue.

B La leve des obstacles non financiers

La leve des obstacles non financiers la reprise dun emploi nest

pas suffisante pour inciter la reprise dun emploi, comme en tmoigne

lchec relatif des dispositifs dincitation la reprise dun emploiantrieurs au RSA auprs des familles monoparentales.

Ces obstacles sont nombreux, en particulier pour les famillesmonoparentales : mode de garde des enfants, qualification et formation

professionnelle, transports. Plus de la moiti des bnficiaires de lAPI

qui recherchent un emploi dclarent avoir rencontr des difficults dans




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leurs dmarches461. La difficult la plus souvent voque est la garde

denfant (60 % des cas), puis labsence de moyen de transport (44 %) et

le cot des transports (34 %).

Au-del de la leve de ces obstacles, un accompagnement

personnalis des familles monoparentales peut savrer ncessaire. Or,

sur lensemble de ces points, lintervention publique est jusqu prsentreste trs limite.

1 Laccs la garde denfant des familles monoparentales

Environ 12 % des enfants de moins de trois ans vivent avec un seul

de leur parent, qui assure le plus souvent la garde. En effet, 71 % des

enfants de parent isol sont principalement gards par leur parent462 ,

contre 62 % des enfants dont les parents vivent en couple463. Ainsi, bien

que seul lun des deux parents soit alors disponible pour assurer la garde,

les enfants de moins de trois ans qui vivent avec un parent sans conjoint

sont plus frquemment gards par celui-ci que les autres enfants, le parentexerant alors moins souvent un emploi : 64 % des parents isols ayant de

jeunes enfants sont inactifs ou au chmage, contre 24 % des autres

parents denfants de moins de trois ans et 38 % des mres vivant encouple.

Seuls 23 % des parents isols ont recours un mode de gardermunr (contre 33 % des couples). Le mode de garde payant auquel ont

le plus frquemment recours les parents isols est la crche (13 %, contre

10 % des parents en couple).

La loi n 2006-639 du 23 mars 2006 relative au retour lemploi et

aux droits et devoirs des bnficiaires de minima sociaux a prvu la mise

461 . Tomasini M., Lallocation de parent isol, profil sociodmographique et

insertion professionnelle des allocataires , CNAF Recherches et prvisions, n 91,

mars 2008.

462. DREES, Modes de garde et daccueil des enfants de moins de six ans en 2007,

Etudes et Rsultats n 678, fvrier 2009. Il sagit du mode de garde principal, cest--

dire du mode de garde dans lequel lenfant passe le temps le plus long sur une priode

allant du lundi au vendredi, de 9 heures 19 heures au cours dune semaine de

rfrence ou de la semaine prcdant lenqute si le dispositif de garde habituelle na

pas t perturb par un cong dun parent ou la maladie dun enfant.

463. 27 % des enfants de moins de trois ans dont les parents travaillent temps

complet sont gards principalement par leur pre ou leur mre. Cette pratique peut en

grande partie sexpliquer par des horaires de travail dcals entre parents (Bress et

al., 2007) ou par la nature de lactivit professionnelle exerce, notamment le travail

domicile ou dans un local attenant au domicile.




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en place dun dispositif facilitant laccs aux crches des enfants de

bnficiaires de minima sociaux. La COG 2005-2008 de la CNAF avaitgalement prvu de poursuivre le dveloppement du nombre de places

daccueil et la prise en charge spcifique des allocataires de lAPI. Mais

la mise en uvre de ces dispositifs auprs des bnficiaires des minimasociaux et/ou des familles monoparentales na fait lobjet daucun bilan.

2 Laccompagnement des familles monoparentales dans lecadre du RSA

Le volet montaire du RSA est suppos saccompagner dunrenforcement de laccompagnement des bnficiaires.

Une nouvelle allocation, lallocation personnalise de retour

l'emploi (APRE), a ainsi t cre par la loi du 1er

dcembre 2008gnralisant le RSA. Cette allocation vise lever les obstacles la reprise

d'emploi en contribuant la prise en charge d'une partie des cots qui luisont associs : mobilit, garde d'enfant, permis de conduire, etc. L'APRE

a vocation tre une allocation personnalise, attribue au cas par cas en

fonction d'une demande prcisment identifie.

Par ailleurs, les personnes dont les ressources du foyer sont

infrieures au montant forfaitaire du RSA et qui peroivent des revenus

dactivit infrieurs 500 sont tenues, en contrepartie des prestationsreues, de rechercher un emploi ou dentreprendre les dmarches et

actions favorisant une meilleure insertion professionnelle. Les politiquesdinsertion relvent de la responsabilit du conseil gnral, qui en assure

lorganisation. Le conseil gnral conclut une convention dorientation et

daccompagnement qui dfinit les modalits de prise en charge desbnficiaires du RSA soumis par ailleurs certains droits et devoirs. Enmars 2010, les conventions dorientation et daccompagnement desbnficiaires du RSA taient toujours en cours dlaboration dans un

grand nombre de dpartements.

Lvaluation de ces dispositifs est prmature. Il est nanmoinsvident que lventuelle lefficacit du RSA en matire de retour

lemploi de ses bnficiaires, notamment monoparentaux, dpendra deuxalors que leur mise en place a pris du retard.




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________________________SYNTHESE _________________________

Les dispositifs publics destins aider les familles monoparentales,soit pour accrotre leurs revenus, soit pour faciliter leur insertion sur lemarch du travail, nont pas compltement fait la preuve de leur efficacit,comme le montre la concentration persistante de la pauvret sur cesfamilles, en particulier sur celles qui ne sont pas dans lemploi.

Ces dispositifs se caractrisent par une relative modestie de moyens(environ 2,6 Md en additionnant les mesures fiscales bnficiant aux parents isols avec enfant charge, lASF et lAPI). Par ailleurs, ils ont

t mis en place par strates successives et manquent de cohrence.

Pour tre plus efficace, une politique de lutte contre la pauvretncessiterait daccrotre le revenu initial des familles monoparentales,notamment en facilitant leur insertion sur le march du travail. A cetgard, la leve des obstacles financiers la reprise dun emploi, tellequenvisage dans le cadre du RSA, ne sera pas suffisante, surtout dans uncontexte conomique dgrad. Le dveloppement dune offre de gardeabordable financirement et les mesures daccompagnement desbnficiaires du RSA seront dterminantes.

Une politique de lutte contre la pauvret ncessiterait galement decibler davantage les transferts fiscaux et sociaux sur les familles

monoparentales dfavorises. En particulier, les aides fiscales destinesaux parents isols ne bnficient pas aux foyers non imposables, etlavantage fiscal qui en rsulte est concentr sur les foyers les plus aiss.

___________________RECOMMANDATIONS____________________

72. Evaluer les dpenses fiscales bnficiant aux parents isols, dansla perspective dune rorientation des dispositifs vers les familles les plusdfavorises. Dans limmdiat, limiter ces dpenses pour les famillesaises.

73. Engager une politique volontariste destine lever les obstaclesnon financiers la reprise dun emploi, notamment en dveloppant une

offre de garde accessible financirement en direction des famillesmonoparentales dfavorises.

74. Dvelopper le suivi des pensions alimentaires fixes par lestribunaux.

75. Engager une rforme de lASF afin notamment de dfinir plus prcisment la notion de hors dtat et dexprimenter une ASFdiffrentielle pour les petites pensions.

Documents

Cour Des Comptes - Rapport Securite Sociale 2010 Septembre 2010 16