Cours du Prof. Andreas Ladner, Idheap Fédéralisme et gouvernance multi niveaux

Simon AffolterOffice des affaires extérieuresEtat de Vaud5 février 2009

Cours du Prof. Andreas Ladner, IdheapFédéralisme et gouvernance multi niveaux

L’Etat de Vaud, les collaborations intercantonales et la Confédération

Relations et contraintes

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S.Affolter 05.02.2009

L’Etat de Vaud, les collaborations intercantonales et la Confédération Relations et contraintes

IntroductionObjectifs de la politique extérieure du Canton de Vaud

1ère partie: Collaborations intercantonales du point de vue du Canton de Vaud

2ème partie: Affaires fédérales: le lobbying du Canton de Vaud à Berne

Conclusion et discussion : Succès et limites de l’action du Canton tant sur la scène intercantonale que fédérale

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Introduction

Objectifs de la politique extérieure du Canton de Vaud

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Objectifs de la politique extérieure du Canton de Vaud

Assurer le rayonnement du canton de Vaud, soit faire entendre sa voix auprès des autres cantons, de la Confédération et des régions voisines

Défendre les intérêts du canton pour assurer le maintien de la qualité de vie et de la compétitivité du Canton et de la Métropole lémanique

Défendre les intérêts du Canton pour lui permettre de conserver une marge de manœuvre aussi étendue que possible

Participer au développement d’un fédéralisme vivant et préservant les principes d’autonomie dans la solidarité confédérale.

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1ère partie

Collaborations intercantonales du point de vue du Canton de

Vaud

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Objectifs de l’Office des affaires extérieures du Canton de Vaud en matière d’affaires intercantonales

Développer une vision gouvernementale des collaborations intercantonales

Suivi des aspects institutionnels et du développement du fédéralisme

Renforcer la présence vaudoise sur la scène intercantonale

Participer à des groupes de travail intercantonaux

etc

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Collaborations intercantonales du point de vue du Canton de Vaud

Deux objectifs

1. Coordination horizontale: domaines de compétences des cantons

2. Coordination verticale: à l’égard de la Confédération

Deux instruments

1. Conventions intercantonales

2. Conférences intercantonales

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Conventions intercantonales (Coordination horizontale)

Conventions nationales : HarmoS, médecine de pointe, pédagogie spécialisée, etc.

Conventions régionales (Suisse romande) : Convention scolaire romande, entreprises de sécurité, etc.

Conventions bilatérales : Hôpital Riviera-Chablais, Gymnase intercantonal de la Broye etc.

Cadre institutionnel : Accord-cadre intercantonal (ACI; national) et Convention des conventions (Suisse romande)

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Accord-cadre pour la collaboration intercantonale assortie d’une compensation des charges (ACI) (1)

9 domaines de tâches (art. 48a Cst féd.)1. Exécution des peines et des mesures2. Instruction publique 3. Hautes écoles cantonales 4. Institutions culturelles d’importance suprarégionale 5. Epuration des eaux 6. Elimination des déchets 7. Transports publics en agglomération urbaine 8. Médecine de pointe et cliniques spécialisées 9. Institutions d’intégration et de prise en charge des

personnes handicapées

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Buts de l’ACI (art. 1er)

Base des conventions de collaboration intercantonale dans les domaines de l’art. 48a Cst qui fixe les principes de la compensation des charges

Objectifs de l’ACI (art. 2)

1. Eviter, par une compensation des charges, l’utilisation sans contrepartie de prestations fournies par d’autres cantons: Principe de l’équivalence fiscale

2. Améliorer l’efficacité en tirant profit des avantages d’échelle

3. Prévenir une centralisation de compétences auprès de la Confédération

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Participation des parlements (art. 4 ACI)

Information des parlements cantonaux à temps et de manière complète des conventions existantes ou prévues

Pour le reste, les droits de participation de parlements cantonaux sont réglés par le droit cantonal

VD: Convention des conventions et loi sur le Grand Conseil (art. 61 LGC)

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Deux formes de collaboration (art. 9 ACI)

1. Fourniture conjointe de certaines prestations (organismes responsables communs)

2. Acquisition de prestations par un canton auprès d’un autre canton

Fixation des indemnités (art. 25 à 30 ACI)

Calcul des coûts transparent (art. 25 al. 1 ACI)

Critères: coûts globaux moyens en tant que base de calcul; selon utilisation effective des prestations; avantages et désavantages de site, etc. (art. 28 ACI)

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Mise en œuvre de l’ACI dans le Canton de Vaud

Conventions dans les domaines de tâches de l’ACI: concordat sur la détention pénale (adultes et mineurs); convention intercantonale relative aux institutions sociales (CIIS)

Indirectement seulement: HarmoS et convention scolaire romande, concordat sur la médecine de pointe

Perspectives: Révision de l’art. 48a Cst?

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Cadre intercantonal régional: Convention des conventions (1)

Introduction: séparation des pouvoirs et rôles respectifs du Gouvernement et du Parlement en matière d’affaires extérieures:

─ Négociation de conventions intercantonales

─ Adoption de conventions intercantonales

─ Exécution de conventions intercantonales

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Cadre intercantonal régional: Convention des conventions (2)

NB : Révision de la Convention des conventions en cours Objectif : adapter la Convention des conventions au vu des expériences pratiques.

But de la Convention des conventions :

fixer le rôle du Parlement dans la négociation, l’approbation et l’exécution de conventions intercantonales.

Instruments principaux : ─ Institution d’une commission interparlementaire composée de 7

députés par cantons pour l’examen des projets de conventions intercantonales (art 5).

─ Contrôle par une commission interparlementaire sur les institutions intercantonales importante (ex HES-SO) (art. 8).

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Les Conférences intercantonales (1) :

Conférences nationales ou régionales :

Conférence des gouvernements cantonaux (CdC)/ Conférence des gouvernements de Suisse occidentale (CGSO)

Conférences sectorielles : des directeurs des finances (CDF/CDF latine), de la santé (CDS/CLASS), des affaires sociales (CDAS; CLASS), de justice et police (CCDJP/CLDJP), de l’instruction publique (CDIP/CIIP), de l’économie publique (CDEP/CDEP-SO), des travaux publics, de l’aménagement du territoire et de l’environnement (DTAP/CDTAPSOL),des transports publics (CTP/CTSO).

Plus de 500 conférences intercantonales sur le plan technique!

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Les Conférences intercantonales (2) :

Trois fonctions:

1. Echange d’information (coordination horizontale)

2. Coordination de l’action des cantons dans leurs domaines de compétences (coordination horizontale)

3. Défense des intérêts des cantons face à la Confédération (coordination verticale)

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Coordination de l’action des Conférences intercantonales

Réglementation-cadre de la CdC : ─ Détermine quels dossiers sont de la compétence de la CdC

─ Fixe des processus de prise de décisions des Conférences intercantonales

Maison des cantons:─ Crée des synergies: la collaboration entre les secrétariats des conférences et

institutions intercantonales est plus simple et plus efficace

─ Renforce la collaboration intercantonale: il est plus facile pour les cantons de faire valoir leurs revendications communes face à la Confédération

─ Offre une infrastructure bien située: des représentantes et représentants des cantons s'y retrouvent pour des séances de travail ou des assemblées et entretiennent des contacts

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Coordination horizontale:

Négociation de projets de conventions intercantonales

Echange d’information ou « best practices »

Coordination de la mise en œuvre du droit fédéral

Sur le plan technique, mise en place de groupes de travail

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Coordination verticale: Défense des intérêts des cantons face à la Confédération (1)

Participation à des structures de projets

Prises de positions consolidées des cantons

─ Procédures de consultation

─ Prises de position durant la phase parlementaire

Auditions devant les Chambres parlementaires

Référendum des cantons

Plates-formes de dialogue politique

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Renforcement de la position des cantons

─ Diminution du risque de division

─ Maîtrise des politiques publiques fédérales

─ Forces de proposition

─ Accroissement de la visibilité des cantons

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Limites de l’action des Conférences intercantonales

─ Faible disponibilité des cantons à collaborer

─ Portées limitées des prises de position communes

─ Coordination insuffisante

─ Légitimité restreinte des prises de position

─ Lenteur du processus

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Risques pour les cantons du développement des Conférences intercantonales

─ Autonomisation croissante─ Bureaucratie et technocratie─ Evolution en tant que partenaires privilégiés de la Confédération─ Ressources nécessaires─ Déficit de contrôle─ Perte de vision gouvernementale─ Rapport de force entre les cantons─ Absence de personnalité juridique─ 4ème échelon institutionnel dénué de légitimité démocratique / rôle des

parlements

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Coordination verticale: Défense des intérêts des Cantons face à la Confédération (5)

Propositions de réformes (avis personnel)

─ Changement de culture au sein des gouvernements

─ Renforcement de la coordination

─ Clarification des mandats et contrôle politique

─ Renforcement du contrôle financier

─ Amélioration de la préparation des décisions

─ Validation gouvernementale des décisions

─ Simplification des processus

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Exercice:

Vous travaillez pour le Conseil d’Etat du Canton de Vaud. Comment lui proposez-vous de répondre aux questions 2 à 5 de l’interpellation Buffat sur la « Maison des cantons, quel fédéralisme et à quel prix »?

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2ème partie

Affaires fédérales: Le lobbying du Canton de Vaud

à Berne

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Contexte

Remise en question de la place des cantons

Concurrence accrue entre les cantons

VD : perte d’influence sur la scène fédérale

─ Pas de Conseiller fédéral

─ Conseil des Etats qui ne joue plus le rôle de la Chambre des cantons

─ Quasi absence de haut-fonctionnaires vaudois au sein de l’administration fédérale

─ Etc.

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Enjeux

Transferts de charge Confédération-Cantons

Désengagement de la Confédération de certaines tâches d’importance nationale

Non respect de certains engagements de la part de la Confédération:

─ RPT

─ Financement des infrastructures

─ Etc.

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Moyens de défense des intérêts cantonaux ou de participation au processus décisionnel fédéral

Vecteurs traditionnels et institutionnels insuffisants

─ Conseil des Etats

─ Procédure de consultation

─ Initiatives cantonales, commissions extraparlementaires, double majorité

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Nouvelles stratégies─ Structures de projets paritaires et préconsultations

─ Auditions devant les Chambres fédérales et consultations lors de la phase parlementaire

─ Réseaux informels

─ Rencontres systématiques entre gouvernements et députations

─ Conférences intercantonales

─ Référendum (depuis le paquet fiscal)

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Objectifs de l’Office des affaires extérieures du Canton de Vaud

Développer un réseau de partenaires et d’alliances

Ancrer et développer la mission au sein du canton

Entretien d’un service de veille stratégique

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Méthode de travail de l’Office des affaires extérieures du Canton de Vaud

Systématiser la défense des intérêts du canton tout au long du processus décisionnel fédéral (1)

─ Actionner un réseau d’acteurs tout au long du processus

─ Focalisation sur certains thèmes d’importance majeure pour le Canton

─ Défense des positions du Gouvernement

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Systématiser la défense des intérêts du Canton tout au long du processus décisionnel fédéral (2)

1) Initialisation d’un projet

2) Avant-projet

3) Consultation

4) Projet définitif

5)Procédure parlementaire

7) Mise en œuvre / Evaluation

6) Phase référendaire


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Systématiser la promotion des intérêts du Canton tout au long du processus décisionnel fédéral (3)

Initialisation du projet et avant-projet─ Commissions extraparlementaires, groupes de travail, cantons partenaires (via

Conférences intercantonales ou alliances à géométrie variable), administration et autorités fédérales, etc.

Consultation et projet définitif─ Administration cantonale, cantons partenaires (via conférences ou alliances à

géométrie variable), partis politiques, parlementaires, groupes d’intérêts, presse, etc

Phase parlementaire (commissions et plénum)─ Commissions parlementaires, députés, presse, gouvernements cantonaux,

cantons partenaires (via conférences ou alliances à géométrie variable), groupes d’intérêts etc

(Phase référendaire: exceptionnel, ex: Paquet fiscal)

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En particulier: Rapports avec la Députation fédérale

Rencontres entre le Conseil d’Etat et la députation vaudoise ─ Conférence des Affaires fédérales ancrée dans la Constitution (art

118)─ 4 fois par an, en principe deux semaines avant la session

Depuis 2008: Conférence des affaires fédérales:

─ au moins deux fois l’an à Berne, durant la session. ─ séances thématiques (commissions ou délégations)

Café des parlementaires vaudois─ courtes séances durant les sessions parlementaires en présence d’une

délégation du Conseil d’Etat: échanges mutuels sur des dossiers particulièrement importants pour le Canton. En fonction du sujet, ouverture à d’autres cantons, Conseillers d’Etat et députation.

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Projet: Un site Internet réservé aux parlementaires

Les parlementaires disposeront d’un site Internet (accès réservé). Objectifs de cette plateforme d’échanges:

─ fournir toutes informations utiles sur des dossiers fédéraux touchant aux intérêts des cantons ou du canton de Vaud.

─ Offrir un accès rapide aux prises de positions du canton de Vaud sur les consultations fédérales.

─ Archiver par thèmes, les notes développées pour la Conférence des affaires fédérales avec un soucis d’actualisation.

─ Guichet électronique pour toute information ou documentation en provenance des services de l’Etat.

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Projet: Journée vaudoise au Parlement

Le Conseil d’Etat a décidé d’organiser une manifestation de relations publiques au Parlement fédéral le 9 septembre 2009. L’occasion pour le Conseil d’Etat d’inviter et de s’entretenir avec les Conseillers fédéraux, les parlementaires, les directeurs d’Offices et la presse.

Objectifs: ─ Renforcer la visibilité du canton de Vaud sur la scène fédérale

─ Affirmer sa santé économique recouvrée

─ Souligner la contribution du Canton à la croissance économique du pays

─ Souligner son rôle moteur dans le développement des collaborations intercantonales et tansfrontalières

─ Casser l’image tenace d’un canton sinistré

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Facteurs de réussite

« Trend » favorable aux cantons

Reconnaissance de l’utilité de l’OAE par la Députation VD et par les services de l’ACV

Prise de conscience et implication des Services-métier de l’ACV

Intérêt des autres cantons de CH occidentale pour des actions communes

Etablissement d’un dialogue et de relations de confiance avec les publics-cibles (réseau croissant)

Freins à l’action

Forte polarisation partisane sur l’échiquier fédéral

Considérations financières surdéterminantes

Méfiance des députations des autres cantons

Administration fédérale = forteresse

Quelle légitimité pour des non-élus ? (maîtrise des sujets)

Difficulté d’avoir des prises de position « fermes » du Conseil d’Etat

Image du Canton de Vaud à Berne

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Exemple et exercice : Dossier de la Réforme du financement des caisses de pensions publiques

Initiative Beck: capitalisation intégrale (juin 2003). Rejetée par le CE, acceptée par le CN.

Motion CSSS-E: demande une loi avec mesures de détection de découverts et contraintes d’assainissement (novembre 2003). Motion acceptée par CN et CE.

Le CF mandate une étude auprès d’un groupe d’experts. Ceux-ci défendent le principe de la capitalisation mixte avec garantie de l’Etat.

Le CF présente son projet de message. Il reprend intégralement le projet des experts, mais y adjoint une clause transitoire de 30 ans.

Consultation: tous les cantons romands s’opposent à la clause transitoire. Tout comme de grands cantons alémanique. La majorité des cantons répondent favorablement à la question complémentaire de la CSSN qui propose de retenir le projet des experts, sans la clause transitoire.

Le CF maintient la clause transitoire dans son Message du 19 septembre 2008. En portant le délai de 30 à 40 ans. Enjeu: environ 60 mias dont 4 mias pour le canton de Vaud.

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Exercice:

Quelles actions proposez-vous au Conseil d’Etat du Canton de Vaud en vue de la phase parlementaire?

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Conclusion

Succès et limites de l’action du Canton tant sur la scène intercantonale que fédérale

Documents

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