Cycle « Revisiter les projets de territoire »Module #2 : « Des enjeux à la définition

de la stratégie de développement »é :

le diagnostic dans une démarche prospective

COMPTE-RENDU

Mardi 11 mars 2014 <9h45-16h30>Maison des Associations (Mérignac)

Contexte et présentation

Durant l'année 2013, de nombreux acteurs aquitains (chefs de projet, chargés de mission, agents de développement...) ont interpellé l'équipe de PQA sur l'évolution des politiques publiques et leurs impacts sur les dynamiques territoriales. Face à ces interrogations, une rencontre régionale organisée en octobre 2013, a permis de préciser les attentes des territoires et de valider le principe d'un cycle d'accompagnement sur le renouvellement des projets de territoires.

En 2014, PQA propose donc le déploiement de 7 modules méthodologiques sur « La construction du projet de territoire » et 4 séances d'information sur les politiques publiques. Le cycle d'accompagnement, à visée opérationnelle et méthodologique, repose sur 2 principes essentiels : l'apport de connaissances fondamentales et des témoignages de cas concrets.

Le premier module méthodologique du cycle intitulé « L'identification des enjeux clés : le diagnostic dans une démarche prospective » s'est tenu le jeudi 23 janvier 2014 à Bordeaux Sciences Agro (Gradignan). Le second module intitulé "Des enjeux à la définition d'une stratégie de développement" s'est tenu le mardi 11 mars 2014 à la maison des associations, à Mérignac.

Sur la base de témoignages de territoires, de discussions avec des universitaires, les objectifs de cette rencontre étaient de :

• porter à connaissance les modalités permettant de concevoir une stratégie sur la base des enjeux identifiés;

• tirer les enseignements en termes de méthodes des démarches engagées.

Regards croisés d'universitaires et de praticiens sur la définition d'une stratégie de développement à partir d'enjeux identifiés

En ouverture de la journée, une table-ronde a permis de croiser le regard d'un universitaire et de deux praticiens sur la définition d'une stratégie de développement. La table-ronde réunissait Hélène BANCELIN, Directrice du Pays Cœur-entre-Deux-Mers, Sylvie REBIERE-POUYADE, Directrice du GIP Développement Social Urbain (DSU) de l'agglomération bayonnaise et Pierre DELFAUD, Professeur Emérite de sciences économiques à l'Université de Bordeaux. Ces échanges ont été complétés par différentes interventions dans la salle et notamment celle de Mari lyne PEYREFITTE, Professeur à l'Université de Bordeaux. De ces témoignages et échanges, se sont dégagés des repères méthodologiques utiles à la définition d'une stratégie de développement.

1- Quelle évolution des polit iques publiques et territoriales ces 15 dernières années ? Quel impact sur les projets de territoire ?

Pierre Delfaud a livré une analyse sur les politiques publiques et leur impact sur le développement local.

> Des priorités qui ont évolué ces dernières années

Jusqu'aux années 2000, l'Europe aidait principalement les territoires les plus défavorisés. Avec l'élargissement de l'Europe (et le passage de 15 Etats membres à 28 entre 1995 et 2013), l'Union européenne a nécessairement revu ses logiques d'intervention. On est passé d'une

priorité européenne de « rééquilibrage » à une priorité de « compétitivité et d'innovation » afin que les Etats membres puissent récupérer « leur mise ». « On a donc inventé la stratégie de Lisbonne et Göteborg, la spécialisation intelligente (smart specialisation) et Europe 2020 avec des objectifs en matière de compétitivité et d'innovation vers les Pays les plus développés ». Par ailleurs, la crise économique de 2008-2009 a considérablement freiné les initiatives issues du Grenelle de l'environnement. «Les préoccupations ont changé, l'économique a repris le dessus ». Les territoires ont donc été obligés de réorienter les projets sous ce prisme.

> De l' importance des appels à projets pour les territoires

Dans la période actuelle, la recherche de crédits prévaut. Les appels à projet et les politiques sectorielles encouragent l'élaboration de projets qualitatifs et constituent un effet d'aubaine au bon sens du terme. Dans cette logique, la question des moyens devient fondamentale pour les territoires. « II faut être convaincant, bien présenter, être alléchant, faire passer le dossier entre soi, vers les groupes d'acteurs (Conseil de développement), les élus, avant de solliciter les financeurs (SGAR, Conseil régional, Conseils généraux…) ».Pour les équipes d'ingénierie locale, l'enjeu est toujours de « démontrer que l'on a amené des financements au moins équivalents aux coûts et frais de structure, c'est le même raisonnement que les Etats membres tiennent vis à vis de l'Europe ».

> Une administration territoriale en évolution

Historiquement, la politique de la ville a été impulsée par l'Etat alors que les Régions portaient une attention plus particulière pour les contractualisations avec les Pays. L'Etat central a perdu progressivement ses moyens d'intervention et ses prérogatives au profit des collectivités locales. Bientôt, il n'y aura plus qu'un interlocuteur, ce sera la Région avant que la métropole n'émerge et constitue un nouveau binôme avec la Région.

2- Des principes fondamentaux à rappeler

En préambule, Pierre Delfaud a rappelé trois principes fondamentaux permettant de clarifier ces concepts d'enjeux et de stratégie du développement :

. Les fondements théoriques issus des théories micro et macro-économiques sont importants mais c'est surtout l 'expérience du développement local qui prévaut et permet de capitaliser des enseignements méthodologiques.

. Le terme « projet » contient une idée de mouvement et d'évolution. Le passage des enjeux à la définition de la stratégie de développement doit donc "oublier" toute logique de linéarité. Les enjeux tout comme les objectifs et la stratégie sont des étapes situées entre l'étape initiale de diagnostic et celle finale de "à qui je donne les sous?".La définition des enjeux et de la stratégie relève d'un travail, certes initial, mais également d'une interrogation continue et cyclique, d'une itération permanente. Cela impose de revenir régulièrement en arrière pour faire évoluer, supprimer, adapter, approfondir. Les enjeux identifiés et priorisés à un instant T peuvent ainsi être revus, « ils ne sont pas immuables dans le temps ».

. La vie du projet impose de faire des choix à chaque étape, au moment des enjeux, des objectifs ou de la stratégie. Identifier des enjeux impose d'apprécier les évolutions possibles, les chances qui peuvent se présenter, et les menaces auxquelles on risque d'être confronté. Cela nécessite plusieurs scénarios et donc d'effectuer des choix.

Quelques définitions glanées pendant la matinée :

> Au regard de l'expérience de Pierre Delfaud, l'enjeu peut être défini selon cette acception: « étymologiquement, un enjeu c'est ce qu'on risque de gagner ou de perdre et finalement c'est ce qui peut bouger ». Cette définition peut s'appliquer quel que soit le domaine concerné (l'emploi, la mobilité, l'habitat, ...).

> L'objectif, c'est le but que l'on s'est fixé et qui se doit d'être réalisé au travers d'un projet.

> La stratégie peut se définir pour Pierre Delfaud comme « l'art de combiner les moyens disponibles pour atteindre un objectif ». Un moyen peut ainsi être le financement accordé dans le cadre d'une contractualisation avec l'Europe, l'Etat ou la Région, « le guichet d'une politique publique ».

3- Comment définir un enjeu ?

. C'est en partant des opportunités et des menaces avec la méthode AFOM (Avantage/Faiblesse/Opportunité/Menace) que les enjeux sont définis. Pour y parvenir, la question suivante doit être posée : « qu'est-ce qui est susceptible de bouger ? ». Assez régulièrement, l'enjeu est en effet confondu avec l'objectif. Ainsi, nous allons « utiliser [des verbes à] l'infinitif à partir de la définition des objectifs, et seulement de là ».

. A titre d'illustration, le Pays Bassin d'Arcachon-Val de l'Eyre a identifié trois enjeux dans le cadre de sa stratégie Leader 2007-2013 :> la relation du territoire à Bordeaux (quelle relation du Pays à la grande ville veut-on? logique de différenciation ou de coopération?),> le conflit entre économie résidentielle et économie productive (quel territoire veut-on? un tout résidentiel, un mélange des deux?)> la consommation de l'espace (« quel aménagement du territoire veut-on? densification ou non? »)

La formulation de ces enjeux ne contient pas a-priori de forces ou faiblesses, de menaces ou d'opportunités. Tout dépend du point de vue que l'on adopte et des objectifs que l'on poursuit.Ainsi, par exemple sur le troisième enjeu, celui de la consommation de l'espace, la densification peut être perçue comme positive par les habitants, car elle répond à la problématique des jeunes et des plus démunis en forte demande de logements. Mais elle peut également être perçue comme un risque pour les décideurs locaux dans la mesure où toute création importante de logement aura des conséquences qui devront prises en compte dans les choix à effectuer (nouveaux besoins en matière de services, augmentation des déplacements, ...).

. L'analyse AFOM peut se traduire par l 'élaboration de scénarios, qui tracent des perspectives différentes, voire opposées, et permettent ainsi de visualiser les options possibles. Maryline Peyrefitte souligne l'intérêt de définir des enjeux pour effectuer des choix. Elle poursuit en évoquant la notion de « trajectoire » comme étant ce « vers quoi on veut aller avec le projet de territoire ». Il s'agit toujours d'un exercice de prospective intéressant, d'anticipation d'un avenir qu'il faut construire collectivement.

. L'identification des enjeux renvoie à la question de l'observatoire. Mesurer ce qui a bougé, connaître l'évolution d'une situation dans la durée, suivre les phénomènes à l’œuvre imposent des outi ls d'observation permanente. L'intérêt de ces outils est de parvenir à une vision partagée du territoire, par un travail commun des partenaires concernés, afin de répondre à des objectifs identifiés.

. A l'usage, certains enjeux sont exogènes (changement climatique, submersion marine, crise économique, réforme institutionnelle...). Les réponses sont alors à considérer à plus ou moins long terme. Il convient néanmoins de les prendre en compte dans le cadre de stratégies d'adaptation même si l'on a peu de prise dessus. D'autres enjeux sont endogènes et la marge de manœuvre est du coup plus importante pour les acteurs locaux.

4- La définition d'une stratégie : Entre réalisme et idéalisme, entre "démarche projet "et "démarche dossier"

Le passage des enjeux aux objectifs impose de faire des choix polit iques en formulant des hypothèses, à soumettre aux élus. A titre d'illustration, à partir d'un enjeu repéré: « développer une économie résidentielle forte sans négliger les activités traditionnelles », différents objectifs pourraient être proposés: "préserver le cadre de vie tout en permettant le développement des activités économiques et de services", "assurer une gamme de services répondant aux besoins de toutes les catégories de populations" ou "renforcer et structurer le tissu local existant tout en favorisant le développement d'une économie résidentielle". Parmi ces objectifs, il conviendra d'en éliminer.

Les modalités de définition d'une stratégie sont fortement dépendantes du contexte dans lequel le projet de territoire est pensé. Deux logiques différentes peuvent être envisagées :

. le projet entre dans un dispositif particulier, une polit ique publiqueCompte tenu des moyens dont je dispose, qu'est-ce que je peux envisager, quels objectifs maximum puis-je atteindre ? A quoi je peux avoir droit ? Et en fonction, voyons ce que je peux faire ? C'est cette logique qui est la plus souvent retenue par les territoires.Sylvie Rebière-Pouyade voit ici une limite à la construction du projet en soulignant que celui-ci est susceptible d'être « inféodé à une politique nationale exogène ».

. le projet est construit indépendamment de toute polit ique publique, libéré de contraintes supra territoriales en s'émancipant des dispositifs financiers et en se détachant des calendriers contractuels. Selon un raisonnement rationnel, le territoire va donc se fixer un objectif et examiner les moyens minimaux nécessaires pour les atteindre ("maximisation sous contrainte").C'est le cas du Coeur-entre-Deux-Mers, Hélène Bancelin souligne que « le projet a touché terre lorsqu'il a été réinjecté dans les démarches territoriales de contractualisation».

Pour Maryline Peyrefitte, la question des moyens ne peut être dissociée de celle des objectifs. Il est essentiel, avant de définir la stratégie, de mesurer les moyens disponibles pour fixer des ambitions raisonnables et pour faciliter les choix sous peine de créer des frustrations chez les partenaires.Hélène Bancelin parle de "feuille de route" comme un plan de bataille, de travail fixé avec les responsables du territoire pour atteindre les objectifs du projet.

5- Le passage des enjeux à la stratégie : pas de méthode a-priori

Les intervenants ont fait part de leur expérience pour aboutir à la définition de leur stratégie. Il est rappelé qu'il n'y a pas de méthode unique pour y parvenir . Cependant quelques conditions de réussite méritent d'être mises en exergue :

> Garantir un processus de construction collective et d'appropriation dès le début de la démarche

. Cette dimension participative impose de mobiliser et d'impliquer des acteurs privés, publics, en faisant adhérer les élus, des référents au sein du conseil de développement, des têtes de réseaux acteurs et moteurs du développement local et également en mobilisant des personnes critiques et engagées.

Hélène Bancelin, Pays Coeur-entre-Deux-Mers a présenté le processus d'élaboration de la stratégie du Pays pensé dans le cadre de la démarche prospective 2020 du Pays.

L'accompagnement de deux prestataires (universitaire et prestataire communication) a permis d'apporter une méthodologie basée sur un principe participatif et d'appropriation des acteurs privés et publics. Trois séminaires composés d'élus communaux et d'acteurs extérieurs ont rythmé cette démarche. Ils ont successivement traité des ruptures, des changements, des idées reçues et de la perception de l'identité du territoire De ces échanges en sont sortis des objectifs selon une "logique de tamisage".Hélène Bancelin souligne que cette mobilisation des acteurs peut être facilitée en proposant des lieux atypiques, propices à la convivialité et des visites sur site.

Sylvie Rebière-Pouyade évoque le travail important de co-construction mené dans le cadre du Contrat Urbain de Cohésion Sociale (CUCS) avec les élus, acteurs du territoire mais aussi les habitants. Cette co-construction est garantie par des groupes de travail réunis plusieurs fois par an, permettant ainsi de favoriser l'émulation collective autour du projet de territoire et éventuellement de réorienter la stratégie.

. Plusieurs intervenants insistent également sur le recours aux nouveaux médias sociaux Facebook et Twitter pour mobiliser les partenaires et habitants dans la démarche projet ou sur une action précise. Sylvie Rebière-Pouyade cite l'exemple du jardin partagé en pied d'immeuble du quartier des Hauts de Bayonne. En créant des pages Facebook, ce projet a permis de mobiliser près de 500 candidats issus de quartiers extérieurs de Bayonne.

. Les participants s'interrogent sur la manière d'élargir le projet à d'autres partenaires. Plusieurs d'entre eux ont pas exemple témoigné de leur difficulté à faire participer des acteurs qui pèsent vraiment sur l'économie (chefs d'entreprise, industriels, hôteliers...).

> Disposer d'outi ls méthodologiques apportés notamment par un prestataire

Sans tirer d'enseignements définitifs sur l'intérêt de travailler avec un prestataire, les deux témoignages ont illustré la valeur ajoutée apportée par un tiers :

. Pour l'agglomération bayonnaise, Sylvie Rebière-Pouyade a évoqué le principal outil utilisé par les partenaires dans la démarche d'actualisation du CUCS ; il s'agit de l 'arbre d'objectifs. Cet outil a permis de définir collectivement des impacts attendus du projet, des objectifs et des conditions de réussite. L'outil incite les partenaires à définir des indicateurs de résultat et d'impact. "On a un powerpoint dans lequel on renseigne collectivement les impacts, objectifs et conditions de réussite de l'arbre d'objectifs. Les choix ne sont pas écrits, mais énoncés par les participants." Tous les ans, les partenaires réutilisent cette grille d'analyse, ce qui permet de vérifier la pertinence du projet d'ensemble.

. Pour le Cœur entre-Deux-Mers, Hélène Bancelin souligne l'importance de la méthodologie apportée par la combinaison de deux prestataires (prestataire communication et accompagnement pour la formation de l'équipe à l 'animation du territoire) . Plus particulièrement, le travail de reformulation réalisé avec le prestataire communication et effectué avec les élus a grandement facilité leur appropriation du projet en (re)partageant et (re)formulant la terminologie du projet de territoire (enjeux, objectifs, stratégie). L'objectif ultime étant de parler du projet en termes simples, afin d'être compris de l'ensemble des acteurs élus, techniciens, population.

Hélène Bancelin indique ainsi l'effort de reformulation opéré pour parler des objectifs stratégiques. Le choix a été fait de parler de "jardins" en le déclinant sur l'ensemble des thématiques identifiés.Ainsi l'objectif stratégique identifié "créer les conditions du maintien et du développement de l’activité agricole" est appelé « jardin potager » ou encore l'objectif "valoriser et favoriser une offre de loisirs et de détente dans le cadre du tourisme aquitain" est intitulé : « jardin d’agrément ».

> Proposer aux partenaires un planning de la démarche dès le démarrage pour mobi liser

Pour dessiner un nouvel avenir, un calendrier assez resserré de quelques mois seulement doit être proposé et connu par les acteurs intervenant sur le projet (« où on en est, où on va ? »). Hélène Bancelin souligne qu'il est souhaitable de se garder des délais de sécurité pour faire face aux imprévus du projet et prendre en compte des impératifs en cours de route.

> Etre en capacité d'accepter le changement

L'élaboration d'un projet de territoire transforme - parfois durement - les missions et fiches de poste dévolues à l'équipe Pays, y compris dans ses relations avec les élus. "On n'en sort pas indemne ! mais on s'en sort grandi et avec des objectifs précisés !"

Les enseignements méthodologiques qu'i l faut retenir des deux témoignages :

Hélène BANCELIN, Directrice du Pays Coeur-entre-Deux-Mers a présenté la démarche de revisite du projet de territoire menée dans le cadre d'"Ambition 2020" sur la période 2009/2012. Afin de répondre aux enjeux de réorganisation territoriale et de remobilisation des élus sur le projet de territoire, l'équipe politique et technique a fait le choix de s'appuyer sur un universitaire et un prestataire en communication. Des outi ls méthodologiques, de communication et des méthodes d'animation ont ainsi été proposés : réalisation d'une charte graphique, plaquettes de communication sur l'avancée de la démarche et reformulation des objectifs stratégiques en "jardins" pour les rendre compréhensibles par l'ensemble des acteurs locaux. Ces outils innovants ont favorisé la participation et l 'appropriation de l 'ensemble des acteurs à la construction d'un langage et d'un projet commun de territoire.

Sylvie REBIERE-POUYADE, Directrice du GIP DSU de l'agglomération bayonnaise a présenté la démarche d'actualisation du Contrat Urbain de Cohésion Sociale pour la période 2011-2014. Dès 2007, les acteurs locaux avaient souhaité concentré les moyens vers le seul quartier du plateau Saint-Etienne, qui présentaient les difficultés socio-urbaines les plus importantes de l'agglomération. En illustrant la démarche sur les questions éducatives, Sylvie Rebière-Pouyade a expliqué comment le partenariat a décliné les enjeux en orientations stratégiques.Utilisé collectivement avec les partenaires du projet, l 'arbre d'objectifs permet de réinterroger le projet en continu et d'adapter les orientations stratégiques si nécessaire . Utilisé sous forme itérative, il est « un outi l de pilotage du projet ».

> Des fiches de capitalisation ont été rédigées présentant de manière plus précise ces deux démarches.

L'après-midi a été consacrée à des temps d'échanges en ateliers réunissant 15 à 20 personnes.

Ce que l 'on retient des ateliers de l 'après-midi :

Les échanges ont confirmé trois points évoqués en partie le matin...

> La formulation des enjeux est souvent ambiguë dans les projets de territoire. Elle est pourtant fondamentale pour garantir un partage du sens du projet par le plus grand nombre et une meilleure cohérence avec les objectifs et la stratégie qui en découlent.

> Si les enjeux peuvent être similaires d'un territoire à l'autre, la manière d'y répondre ou en d'autres termes, les objectifs que l'on se fixe, diffèrent au regard du contexte territorial, institutionnel et politique. Il en est de même pour la définition d'une stratégie également liée au contexte spécifique du territoire et aux moyens alloués pour mettre en œuvre cette stratégie.

> L'exercice a montré qu'à toutes les étapes du projet, il est indispensable d'opérer des choix (définition des enjeux, des objectifs, de la stratégie et de la méthode générale).

… et mis en avant de nouveaux éléments

> Les participants se sont interrogés sur les objectifs et les modalités de la participation de la société civi le . Quel objectif veut-on donner à la participation de la société civile ? La société civile est-elle associée de manière continue et identique à toutes les étapes de la vie du projet ? Comment véritablement toucher les habitants à l'échelle des Pays ?

> L'importance du rôle et de la place du chef de projet , "chef d'orchestre" en charge de la coordination technique de la démarche. Sa place dépend néanmoins beaucoup de la pratique politique des élus, de la culture partenariale du territoire et de l'état d'avancement de la démarche.

En guise de conclusion ...

Afin de prolonger la réflexion, vous retrouverez les documents relati fs à la rencontre sur le mini-site dédié au cycle http://aquitaine-pqa.fr/mini-sites/cycle-territoires-aqui , qui contient :

• les supports de présentation des intervenants,• les deux fiches de capitalisation relatives au témoignages présentés en plénière,• le dossier participant,• les compte-rendus des 2 premiers modules,• une sélection de ressources web et documentaires,• et quelques photos des rencontres...

Le cycle "Revisiter le projet de territoire" a été construit autour des grandes étapes de la démarche projet. Après l'organisation des modules 1 et 2 consacrés aux étapes d'élaboration du diagnostic et de la stratégie, l 'équipe de PQA vous donne rendez-vous le jeudi 10 avri l au Dôme à Talence, pour le Module 3 intitulé « La gouvernance d'une projet de territoire».

L'équipe de PQA vous dit à bientôt