Dana Tofan

7/28/2019 Dana Tofan

1/56

ORGANIZAREA ADMINISTRAIEI PUBLICE ROMNETIN CONTEXT EUROPEAN

DR. DANA APOSTOL TOFAN

Rsum

Lauteur prsente dans cet article une analyse comparative entre lorganisation de

ladministration publique centrale, spcialis et priphrique de la Roumanie et lorganisation deladministration publique centrale, spcialis et priphrique des autres pays de lUnion Europenne.

Ainsi, aprs quelques considrations introductives, dans une prmiere partie est prsente endetail lorganisation au niveau du Gouvernement, des structures gouvernementales, des structuresministerielles et des structures administratives spcialises. Dans une deuxime partie, il sagit delorganisation de ladministration publique priphrique en territoire: les services publicsdeconcentrs et le reprsentant du Gouvernement au niveau de ladministration publique locale deniveau intermediare, le prfet.

I. Consideraii introductive

Administraia nu poate fi privit ca o entitate universal i permanent, marea

varietate a efectivelor sale nu poate fi explicat doar prin importana economic saudemografic a statelor; este necesar luarea n considerare a structurilor,moravurilor, practicilor politice proprii fiecrei naiuni.

Contrar oricrei reguli constituionale care presupune o putere definitiv,administraia constituie o for printre altele. Aceast instabilitate n funcie deepoc, cultur, civilizaie traduce problemele imediate, nelinitile, aspiraiilecolectivitilor naionale adesea eterogene1.

Organizarea administraiei de stat, ca fenomen, a aprut odat cu statul,teoriile tiinifice despre aceasta conturndu-se mult mai trziu, odat cu apariia idezvoltarea dreptului administrativ i ale tiinei administraiei, deci prin secolulal XIX-lea2.

Prof. univ. dr. Dana Apostol Tofan, cercettor tiinific gr.I, Departamentul de Drept PublicVintil Dongoroz al Institutului de Cercetri Juridice Andrei Rdulescu al Academiei Romne,Catedra de Drept Public, Facultatea de Drept a Universitii din Bucureti.

1 M. J. Bertrand, Pour une gographie du pouvoir excutif, n Revue Internationale desSciences Administratives, no.4, 1973, p. 372.

2 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I (ed. 4), Bucureti, Edit. All Beck,2005, p. 251.

ST. DE DREPT ROMNESC, an 20 (53), nr. 12, p. 127181, BUCURETI, ianuarieiunie 2008


2/56

128 Dana Apostol Tofan 2

n doctrina administrativ s-a dezvoltat un curent de opinie potrivit cruiaevoluia organizrii administraiei a fost influenat ndeosebi defactorul militaridefactorul geografic, crora, n timp, li s-au adugat i ali factori, ca, de exemplu,cei de ordin economic,politic, cultural, religios etc.

Organizarea administrativ constituie o manifestare particular a specificitii iidentitii unui stat. Ea reprezint cel mai adesea produsul unei lungi evoluiiistorice, marcat de particularitile naionale, ce pare s fie n consecin, n modspecial, predestinat s reziste influenelor europene3.

Exist ri ale Uniunii Europene n care nu se simt influene ale dreptuluicomunitar ct privete organizarea administrativ naional, dar exist i statemembre, n care adeziunea la Uniunea European a declanat modificriconsiderabile n anumite domenii ale organizrii administrative, att sub aspectul

adaptrii structurilor naionale de decizie i execuie n vederea unei cooperridirecte ntre statul membru i Uniune, ct i sub aspectul crerii unor noi instituiiadministrative, inspirate dup modelul european sau preluate din sistemele juridiceale altor state membre4.

Problema tradiional pe care o ridic orice organizare administrativ esteaceea de a ti dac sarcinile de ndeplinit vor fi ncredinate unei singureadministraii de stat sau dac acestea vor fi distribuite ntre mai multe organisme,dispunnd fiecare de autoriti proprii, pentru diferite poriuni din teritoriu5.

n mod obinuit, n sens organic, identificm o administraie de stat i oadministraie local.

La nivelul statului distingem: a)organisme administrative centrale, reprezentatede eful statului, structuri guvernamentale i structuri ministeriale; b) organismeadministrative specializate); c) organisme administrative periferice (serviciileexterioare sau deconcentrate). La nivel localidentificm autoriti locale de baz iautoriti localeintermediare.

Administraia de stati administraia local compun administraia public,putnd fi identificat un sistem alorganizrii administraiei publice, cu precizareac, inclusiv la nivelul autoritilor administraiei locale, se exercit unele atribuiidenatur statal, sub aspect material, funcional.

Studiul organizrii administraiei publice presupune cercetarea ansambluluide organisme care constituie formal acest sistem, raporturile dintre acestea,

particularitile fiecrei componente, precum i principiile aplicabile6.La o analiz mai atent, constatm c acestui sistem i sunt specifice mai

degrab raporturi de colaborare dect raporturi de subordonare, n care se afl,spre exemplu, ministerele fa de guvern.

3 J. Schwarze,Le droit administratif sous l influence de l Europe. Une tude sur la convergencedes ordres juridiques nationaux dans l Union europenne, Bruxelles, Baden-Baden, NomosVerlagsgesellschaft Bruylant, 1996, p. 801.

4Ibidem, p. 802.5 J.-M. Becet,Les institutions administratives (3e edition), Paris, Economica, 1992, p. 23.6 E. Blan, Drept administrativ i procedur administrativ, Bucureti, Edit. Universitar,

2002, p. 48.


3/56

3 Organizarea administraiei publice romneti 129

Astfel, sub aspect organic, administraia public contemporan se caracteri-zeaz, de regul, prin lipsa subordonrii administraiei locale fa de administraiacentral, constituiile i legile stabilind diverse forme de control indirect asupraadministraiei locale, iar doctrina referindu-se, n mod tradiional, la tutela admi-nistrativ.

Sub aspect materialns, actele autoritilor administraieilocale trebuie srespecte normele coninute n toate actele ce eman de la autoritile administraieicentrale, ca acte cu for juridic superioar.

Organizarea administraiei publice a constituit dintotdeauna obiect decercetare pentru dreptul administrativ i tiina administraiei, doctrina occidentalavnd o poziie diferit n funcie de tradiii, de natura regimuluipolitic, de opticacu privire la raportul dintre dreptul constituional i dreptul administrativ, pe de-o

parte, dintre dreptul administrativ itiina administraiei, pe de alt parte7.n doctrina francez domin teza potrivit creia autoritile ce formeaz

puterea executiv sunt studiate la drept constituional sub aspectul rolului lorpolitic i la drept administrativ, sub aspectul rolului lor administrativ.

n realitate, o strict delimitare a laturii politice de latura administrativ afunciei, la nivelul funciilor de conducere, al demnitilor publice este aproapeimposibil de realizat.

II. Organizarea administraiei centrale romneti n context european

II.1. Aspecte generale

n regimul constituional romnesc actual, administraia central se compunedin preedinte, guvern, organe centrale de specialitate (ministere, alte organesubordonate guvernului sau ministerelor, autoriti administrative autonome) iinstituii publice centrale subordonate ministerelorsau autoritilor administrativeautonome (inclusiv regiile autonome i companiile naionale).

Deoarece, n mod obinuit, instituia efului de stateste analizat distinct nlucrrile de specialitate i presupune o cercetare detaliat, n aceast parte a studiuluiconsacrat organizrii administraiei publice centrale romneti n context europeanne vom rezuma doar la administraia public central constituit din guvern,administraia ministerial i extraministerial, autoritile administrative autonome.

Reinem ns succint c, dup modelul doctrinei franceze, n doctrinaromneasc actual domin teza potrivit creia sistemul constituional romnesc aconsacrat un executiv bicefal, compus din preedintele Romniei, pe de-o parte, iguvern, avnd n frunte pe primul-ministru, pe de alt parte8.

7 Antonie Iorgovan, op. cit., p. 249.8Ibidem, p. 69.


4/56


Preedintele Romniei are o serie de atribuii cu caracter administrativ, dar iunele cu caracter politic, cea mai mare parte fiind ns condiionate fie deintervenia Parlamentului, anterioar sau ulterioar, fie de propunerea Guvernuluisau a primului-ministru, fie de propunerea Consiliului Superior al Magistraturii etc.

Guvernul este un organ colegial ce formeaz puterea executiv specificoricrui regim parlamentar - alturi de eful statului, preedinte sau monarh, dupcaz. n cadrul executivului, balana poate s ncline n favoarea organuluiunipersonal eful statului sau n favoarea celui colegial Guvernul. Dar,indiferent de preeminena unuia sau altuia dintre cele dou organe, exist constantsarcini care revin numai unuia dintre ele, dup cum exist atribuii ce nu pot fiexercitate dect mpreun. Astfel, sarcina medierii ntre puterile statului revine

preedintelui sau monarhului constituional, conducerea activitii administrative

incumb guvernului, n timp ce sarcini precum cele privind ncheierea unor tratateinternaionale sau numirea unor minitri apar ca rod al colaborrii lor.9

II.2. Guvernul

n ce privete Guvernul, n practica de stat este imposibil delimitarea atribuiilorpreponderent politice de atribuiile preponderent administrative, Constituia neavndnscris un tablou al atribuiilor acestuia, spre deosebire de Preedinte, ale cruiatribuii au o consacrare constituional.

Astfel, art.102 alin.1 din Constituia Romniei republicat se limiteaz la aprevedea rolul Guvernului de a asigura realizarea politicii interne i externe a rii

i de a exercita conducerea general a administraiei publice.Raiunea fundamental a Guvernului o reprezint asigurarea realizriiliniilor politice interne i externe ale rii , ceea ce, sub aspect juridic, seconcretizeaz n iniierea de proiecte legislative, adoptarea de hotrri pentruaplicarea acestora, iar administraia public a crei conducere general este reali-

zat de guvern are drept scop tocmai ndeplinirea acestor valori politice10.Un capitol distinct din titlul III al Constituiei (Autoritile publice) este

consacrat raporturilor dintre parlament i guvern, fiind evident rolul politic alguvernului, exprimat nu numai n sfera exclusiv executiv, ci i prin colaborare cucelelalte autoriti publice, n special cu cea legiuitoare, spre exemplu, n cazuliniiativei legislative i al delegrii legislative11.

Dup cum, n mod constant, s-a subliniat n doctrina francez, n ceea ce

privete delimitarea guvernare-administrare, n timp ce guvernarea vizeaz deciziieseniale ce angajeaz viitorul naiunii, administraia reprezint activitatea prin

9 G.Vrabie, M.Blan, Organizarea politico-etatic a Romniei,Iai, Institutul European, 2004,p.214.

10 Dana Apostol Tofan, Drept administrativ. Tematica prelegerilor. Repere bibliografice,vol.I, (col. Curs universitar), Bucureti, Edit. All Beck, 2003, p.149.

11 Antonie Iorgovan, op.cit., p.71.


5/56


care autoritile publice asigur satisfacerea necesitilor de interes public,folosind prerogativele de putere public de care dispun.

Toate regimurile politice se caracterizeaz prin existena unor autoriti cucaracter constituional i origine politic aflate n fruntea administraiei, diferite dela o guvernare la alta.

Rolul de exercitare a conducerii generale a administraiei publice reprezintrolul de comand a guvernului, n virtutea creia msurile aprobate n realizarearolului politic trebuie s fie duse la ndeplinire.

Ni se nfieaz astfel o nou concepie constituional asupra delimitriiputerii executive de administraie i este pus n eviden corelarea funcieiexecutive a statului cu nfptuirea acesteia prin intermediul ntregii administraii

publice, fie c este de stat, fie c aparine autoritilor administrative ale colectivitilorlocale12.

n ce privete rolul guvernului de a exercita conducerea general aadministraieipublice, vom reine c, n sistemul constituional romnesc actual,guvernul se afl n urmtoarele raporturi administrative: desupraordonare fa deministere (sau alte organe de specialitate cu rang de minister), de colaborare cuautoritile administrative autonome i de tutel administrativ fa de autoritiledeliberative alese la nivel teritorial. Guvernul dispune deci de o competenmaterial general.

n art. 102 alin. 2 din Constituia Romniei republicat este consacrat unprincipiu general al activitii guvernului, i anume cooperarea cu organismelesociale interesate, n ndeplinirea atribuiilor sale. Este evideniat, astfel, principiul

transparenei guvernului, n sensul c guvernul nu este un organ suprapus societiicivile i nici rupt de aceasta13.

n toate statele lumii, guvernul este obligat s coopereze cu toate organismelesocietii civile, cu opinia public, s desfoare nu doar o activitate laborioas nrelaia cu parlamentul, dar i cu diverse organisme sociale, sindicate, patronat,

partide, culte, conlucrnd cu acestea i receptnd semnalele pe care ele le adreseaz ca exponente ale societii civile executivului, spre a lua n dezbatere i arezolva anumite probleme14.

Constituia Romniei utilizeaz noiunea deguvern nsens restrns, adic aren vedere doar acea parte a puterii executive format din totalitatea minitrilor, nfrunte cu primul-ministru, dar cu excluderea efului statului15.

12 Ion Vida, Puterea executiv i administraia public, Bucureti, Edit. Regia AutonomMonitorul Oficial, 1994, p. 86 i urm.

13 M. Constantinescu, A. Iorgovan, n vol. (M. Constantinescu, I. Muraru, I. Vida, I. Deleanu,A. Iorgovan, F. Vasilescu) Constituia Romniei comentat i adnotat, Bucureti, Edit. RegiaAutonom ,,Monitorul Oficial, 1992, p. 226.

14 V. Duculescu, C. Clinoiu, G. Duculescu, Constituia Romniei comentat i adnotat,Bucureti, Edit. Lumina Lex, 1997, p.299 i urm.

15 R. N. Petrescu,Drept administrativ, Cluj-Napoca, Edit. Accent, 2004, p. 90.


6/56


Majoritatea constituiilor occidentale conin un sediu general al materieiguvernului, n funcie de particularitile regimului politic consacrat, de aspectelede ordin tradiional sau de specificul tehnicii de redactare, caracteristice fiecrui valconstituional16.

Dispoziii privitoare la guvern apar, de regul, i n alte titluri, capitole etc.din constituii, dect cele consacrate expres acestei instituii. Dac avem n vedere,n primul rnd, rolul acestuia de principal iniiator legislativ, evident c dispoziiiconstituionale n acest sens se vor regsi i n partea consacrat reglementriiautoritii legiuitoare. Apoi, firesc este ca dispoziii cu privire la guvern s seregseasc i n capitolul consacrat efului statului, fie n monarhiile constituionaletradiionale, fie n republicile parlamentare sau semiprezideniale, cunoscut fiinddiversitatea de raporturi stabilite ntre cei doi capi ai executivului.

Dac examinm organizarea i funcionarea guvernelor rilor din UniuneaEuropean dup criteriul reglementrii constituionale, distingem mai multecategorii de ri, i anume: ri n care Constituia reglementeaz pe larg acesteaspecte, precum Germania, Grecia, Irlanda, Italia i Olanda; ri n care Constituiareglementeaz la modul general organizarea i funcionarea guvernului, lsnd peseama legii reglementarea mai detaliat, precum Belgia, Frana, Luxemburg iSpania (categorie n care este inclus i Romnia); o ar n care organizarea ifuncionarea guvernului nu are o reglementare constituional, i anumeDanemarca, i o alt ar caracterizat printr-o situaie specific, deoarece nudispune de o constituie scris, i anume Marea Britanie17.

Termenul de cabinet, n sistemul politico-administrativ, are n vedere, n

majoritatea rilor Uniunii Europene,guvernuln sensul su restrns, de membri aiConsiliului de minitri18.Toate circuitele administrative, ntr-o ar civilizat i, n general, n epoca

modern, sunt dirijate de executiv, care are, prin excelen, o sorginte politic,spre satisfacerea nevoilor sociale, realizate politic i transformate, prin norme

juridice, n sarcini sau misiuni ale administraiei19.n doctrina francez tradiional,puterea executiv sauputerea guvernamental

este clasificat n mai multe forme, i anume: executivul monocratic,guvernul colegial,guvernul dualisti executivul regimului de adunare20.

16 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, ed. cit., , 2005, p. 352.17 L. Coman Kund, Sisteme administrative europene. Manual pentru specializarea

universitar Administraie public (ed. a II-a revzut i actualiz.), Sibiu, Casa de Pres i EditurTribuna, 2003, p. 71.18 J. Ziller, Administrations compares. Les systmes politico-administratifs de l Europe des

Douze, Paris, Editions Montchrestien, 1993, p. 324.19 Antonie Iorgovan, Reformele administrative i participarea ceteneasc, n Revista de

drept public, nr. 1, 2002, p. 1.20 Marius Enache, Cteva consideraii n legtur cu puterea executiv. Concept i

funcionalitate, n rev. Dreptul, nr. 9, 1994, p. 4 i urm., unde este citat Jacques Cadart,Institutionspolitiques et droitconstitutionnel, Paris, Economica, 1975, p. 313 i urm.


7/56


Executivul monocratic este propriu att regimurilor democratice, ct i celorautoritare, n sistemele politice contemporane, regsindu-se n S.U.A., undepreedintele reprezint singura autoritate executiv. O situaie asemntoare existi n Frana, unde sistemul semiprezidenial izvorte dintr-o dublare a activitiiadministrative prin tehnici electorale distincte.

Guvernul colegial rezid n asumarea unor funcii executive de ctre uncolegiu sau organ colectiv, n conformitate cu anumite reguli constituionale.

Guvernul dualist reprezint combinarea primelor dou forme de guvernare,constnd n existena unui ef de stat i a unui guvern colegial.

Executivul regimului de adunare este tradiional desvrit n Elveia, sistemunic n lume, original prin faptul c toate deciziile paralamentului sunt puse nexecuie de comisarii acestuia, alei de ctre parlament, de adunare i deci

executani fideli ai voinei acestuia.A doua jumtate a secolului al XX-lea constituie, ntr-o anumit manier,perioada de redescoperire a executivului, al crui centru de greutate s-a deplasat,fr ndoial, spre Guvern.21

Puterea executiv ctig din ce n ce mai mult for, n msura n care numai constituie doar un simplu executant al regulilor de drept. Cretereasemnificaiei executivului este un fenomen comun tuturor democraiilor, fie

parlamentare, fieprezideniale22.Caracterul mai mult sau mai puin parlamentar al statelor Uniunii Europene

determin o similitudine a organizrii i funcionrii guvernelor, existnd o seriede particulariti semnificative ale fiecrui guvern, dintre care cele mai importante

privescformarea,stabilitatea,structura ifuncionarea acestuia23.

Stabilitatea guvernamental, care influeneaz att aciunea administrativ,ct i vrfurile ierarhiei administraiei centrale, este condiionat de numeroifactori, printre care sistemul partidelor politice i obiceiurile care se practic laconstituirea guvernelor.

n ceea ce priveteformarea ifuncionarea guvernelor, trei aspecte prezintun interes deosebit: gradul de libertate privind modificarea structuriiguvernamentale ce influeneaz stabilitatea administraiei i capacitatea ei deadaptare; poziia efului guvernului, care poate fi de primus inter pares sau deadevrat conductor al politicii guvernamentale; modul de funcionare a echipeiguvernamentale, care condiioneaz modalitile de coordonare interministerial irezultatele aciunii guvernului24.

ntr-o viziune general,guvernul are sarcina de a realiza politica naiunii, el

este iniiatorul, modelatorul i executantul msurilor de redresare economic, sc-

21 C. Grewe, H. Ruiz Fabri,Droits constitutionnelseuropens, Paris, Presses Universitaires deFrance, 1995, p. 568.

22 A. Tsoutsos, Administration publique et politique, n Revue Internationale des SciencesAdministratives, no.4, 1978, p. 324.

23 L.Coman Kund, op.cit., p. 56.24Ibidem, p. 57.


8/56


dere a inflaiei i stabilitate economic, rspunde de ordinea public, de aprareanaional sau de raporturile statului pe care-l guverneaz cu alte state25.

Din perspectiva dreptului comparat, din punctul de vedere al ntinderii roluluiguvernului, se distinge ntre constituiile care stabilesc un rol trihotomic (politic,legislativ i administrativ), constituii care stabilesc un rol dihotomic (politic iadministrativ) i constituii care stabilesc un rol exclusiv politic sau un rol exclusivadministrativ. Romnia se ncadreaz n cea de-a doua categorie.

n ce privete rolul politic al guvernului, n statele europene se disting doumari situaii. Astfel, pe de-o parte, exist state n care guvernul stabilete exclusivliniile politicii naiunii pe plan intern i extern, realizarea acestei politici fiindsupus controlului parlamentar, precum n Frana, n Germania sau n Grecia, iar pede alt parte, exist state n care guvernul conduce chiar politica general a rii, n

limitele stabilite de parlament, precum n Finlanda, n Portugalia sau n Spania.Spre exemplu, art.20 din Constituia Franei definete, aa cum se procedeaz in art.5 referitor la rolul preedintelui rii, ntr-o modalitate general i sintetic,rolul guvernului francez de a determina i conduce politica Naiunii. Termeniisunt clari, adevratul responsabil, n sensul celui care deine puterea de decizie, nueste nici preedintele i nici parlamentul, ci guvernul. n cadrul acestuia, primul-ministru dispune de o poziie de autoritate, deoarece, potrivit art.21 din Constituie,el este cel care dirijeaz aciunea guvernului, iar Constituia i confer putereanecesar exercitrii acestei competene26.

Legiuitorul constituant romn s-a apropiat mai mult de cea de-a doua soluie,fr a se ndeprta categoric de prima, cea a rolului esenial al guvernului nstabilirea liniilor politicii interne i externe a rii27.

Sub aspectul modului de constituire, adic al existenei unor nivele ierarhicentre membrii guvernului, pot fi identificate guverne formate din prim-ministru iceilali membri, adicguverne cu structur simpl, i guverne ce conin o ierarhizare,adicguverne custructur ierarhic28.

n ce privete componena guvernului, se ntlnesc constituii care restrngsfera membrilor guvernului exclusiv la sfera minitrilor, constituii care admit i

prezena minitrilor fr portofoliu i constituii care extind sfera membrilorguvernului i la alte funcii de demnitari, cum ar fi secretarii de stat.

Art. 102 alin. (3) din Constituia republicat prevede structura guvernului,din formularea normei constituionale rezultnd c s-a urmrit reglementarea unuiguvernfr scar ierarhicinterioar.

Este stabilit, astfel, existena unor raporturi juridice egale ntre toi membriisi, inclusiv n raport cu cei stabilii prin lege organic29.

25 A.Iorgovan, Tratat de ..., ed. cit., vol. cit., p. 358.26 Dana Apostol Tofan,Instituii administrative europene, Bucureti, Edit. C.H.Beck, 2006, p. 87.27 A. Iorgovan, n (M.Constantinescu, I. Muraru, A. Iorgovan, E. S. Tnsescu), Constituia

Romniei revizuit,Bucureti, Edit. All Beck, 2004, p.158 i urm.28 A. Iorgovan, Tratat de ..., vol. i ed. cit., 2005, p. 360.29 M.Preda, B.Vasilescu,Drept administrativ. Partea special, (ed. actualiz. pe baza legislaiei

n vigoare la data de 31 decembrie 2006), Bucureti, Edit. Lumina Lex, 2007, p. 71.


9/56


n lipsa unei norme de natur constituional sau de natur organic prin cares se precizeze numrul de membri ai guvernului, acesta este stabilit n modexplicit prin hotrrea parlamentului, adic prin hotrrea de acordare a ncrederiiguvernului sau prin hotrrea de aprobare a modificrii structurii sau componenei

politice a guvernului ca urmare a remanierii guvernamentale.n ce privete componena guvernului, ne meninem opinia exprimat, cu zece

ani n urm, potrivit creia mai ales raiuni de natur economic pot impune, n oricemoment al guvernrii, modificri de substan la nivelul administraiei ministeriale.Sunt aspecte strns legate de reuita sau eecul unei guvernri i este de presupus corice prim-ministru ar trebui s aib posibilitatea de a marca formula guvernamentaloptim realizrii programului propus. A ncadra toate cerinele impuse de-a lungul unei

guvernri de evoluia economic a rii, de probleme concrete, cum sunt inflaia,omajul, corupia etc., n tiparele fixe ale unei legi greu de modificat, subliniamatunci, este destul de dificil30.

n concluzie, dac structura i modul de funcionare a guvernului Romnieise nscriu n standardele europene, rmne necesar gsirea modalitilor deasigurare a stabilitii guvernamentale, precum i a continuitii, eficienei ieficacitii aciunii guvernamentale31.

nvestitura guvernuluireprezintcomplexul de acte i fapte juridice, precumi procedurile corespunztoare, cerute de Constituie, pentru a ne afla n prezenaunei echipe guvernamentale legale i legitime32.

Votul de nvestitur are valoare de fapt juridic, el semnific ncheierea con-tractului de guvernare, legitimeaz echipa guvernamental i implicit programul

politic de partid ca program politic oficial de guvernare a rii. El marcheaztrecerea dinsfera competiieipentru putere nsfera exercitrii puterii politice.

nvestirea guvernului reprezint o etap necesar i obligatorie n regimurilepluraliste care accept schimbarea guvernanilor, n urma consultrii poporului,prin alegeri. Ca atare, dup alegeri, n funcie de configuraia politic a parlamentului,urmeaz a fi nvestit un nou guvern.

Prin urmare, n mod obinuit, procedura de nvestitur a guvernului sedeclaneaz dup alegerile generale, deci la nceputul unui mandat parlamentar,respectiv dup alegerile prezideniale, adic la nceputul mandatului preedinteluide republic. Ea poate interveni ns i n cursul unui mandat parlamentar sau

prezidenial, n caz de criz guvernamental grav33.

n Constituia actual a Romniei,procedura de nvestitur a guvernului esteprevzut n art. 85 alin. (1) coroborat cu art. 103 i 104.

30 Dana Apostol Tofan,Interpretarea unor dispoziii constituionale privind guvernul i administraiaministerial, Revista de drept public, nr.1-2, 1997, p.39.

31 L.Coman Kund, op. cit., p.72.32 Antonie Iorgovan, op. cit., 2005, p. 370.33 Dana Apostol, op. cit., 2003, p. 154.


10/56


Iniiat i finalizat de preedintele Romniei, conform coninutului art. 85 alin.(1), procedura de nvestitur presupune patru etape procedurale bine definite, dar

ponderea n realizarea ei efectiv revine parlamentului prin acordarea votului denvestitur.

Cu alte cuvinte, regula fundamental creia i este supus formarea guvernuluiare n vedere faptul c un guvern nu poate fi nvestit i nu poate funciona fr osusinere parlamentar.34

Cele patru etape ale nvestiturii guvernului sunt: desemnarea candidatului lafuncia de prim-ministru; solicitarea votului de nvestitur; acordarea votului dencredere de ctre parlament; numirea guvernului, finalizat prin depunerea

jurmntului de credin.Hotrrea parlamentului prin care s-a acordat votul de ncredere se va

comunica Preedintelui Romniei care va emite decretul de numire a nouluicabinet, acesta fiind publicat, mpreun cu programul de guvernare, n MonitorulOficial al Romniei, partea I.

Numirea membrilor Guvernului de ctre Preedintele Romniei nu este onvestitur, ci confirmarea i nominalizarea nvestiturii fcute de parlament.Procedura scrutinului de nvestitur nu afecteaz cu nimic coninutul i sferacontrolului parlamentar ulterior, cci Parlamentul nu aprob programulguvernului, ci doar l accept n principiu, ca argument al nvestiturii35.

n cadrul raportului constituional complex ce definete relaia dintre guvern,Parlament i Preedintele Romniei, esenial este relaia cu Parlamentul, prin votulcruia se nvestete i se deznvestete Guvernul, caracteristic specificregimurilor parlamentare. De aceea, poziia guvernului este, n esen, cea specificcabinetului ntr-un regim parlamentar.

Comparnd formarea Guvernului Romniei cu formarea guvernelor altorstate membre ale Uniunii Europene, constatm c i Romnia se ncadreaz nregimul, mai mult sau mai puin parlamentar, al majoritii acestor state.

Dac ne referim la numrul membrilor guvernului, vom meniona c acesta aoscilat ntre 22, n legislatura 1992-1996, i 28, la nceputurile legislaturii 1996-2000, fiind redus, n 1997, la 27 i, apoi, la 18, n anul 1998.

Dup alegerile din noiembrie 2000, guvernul a avut n componen un numr de27 de membri (primul-ministru, 24 de minitri i 2 minitri-delegai). Dup remaniereaguvernamental din iunie 2003, acest numr s-a redus la 21, respectiv: primul-ministru,14 minitri i 6 minitri-delegai. La a doua remaniere guvernamental, din martie2004, guvernul a fost format din 24 de membri, i anume: primul-ministru, 3 minitride stat, din care doi ndeplineau i funcia de ministru, 13 minitri i apte minitri-delegai cu nsrcinri speciale pe lng primul-ministru.

Guvernul nvestit n decembrie 2004 a fost format din 25 de membri, dintrecare: primul-ministru, trei minitri de stat, 15 minitri i ase minitri-delegai.

34 Ion Vida, op. cit., p. 74.35 Ion Deleanu,Instituii i proceduri constituionale, Bucureti, Edit. C.H.Beck, 2006, p. 652.


11/56


n sfrit, dup remanierea guvernamental ce a avut loc n urma acordriivotului de ncredere de ctre Parlament, din aprilie 2007, guvernul este format din:

prim-ministru, un ministru de stat (care, ulterior, a demisionat), 15 minitri i unministru delegat pentru relaia cu Parlamentul.

II.3. Structurile guvernamentale

Principiile de drept i tradiiile referitoare la structurile guvernamentalepresupun mai multe variabile care nu permit stabilirea unor clasificri generale.

De regul, constituiile statelor europene confer un anumit grad de libertaten modificarea acestor structuri, eseniale pentru administraie sub aspectul

stabilitii organizaionale, dar i sub aspectul capacitii de adaptare36.n toate regimurile parlamentare, structura guvernamental este ierarhizat

de o manier mai mult sau mai puin evident, mai mult sau mai puin simbolic,mai mult sau mai puin complex, dup ar, cel puin ntre minitrii i efulguvernului, uneori i ntre membrii guvernului37.

ntr-un regim parlamentar, administraia central a statului este organizatn servicii ministeriale, care reflect, n mod obinuit, compunerea guvernului38.

Acest aspect risc s antreneze o instabilitate considerabil a structuriloradministrative, n msura n care fiecare schimbare de guvern sau, i mai ru, oriceremaniere guvernamental ar urma s se materializeze prin crearea sau suprimareade servicii. Dimpotriv, limitarea rigid a numrului ministerelor ar provoca, la

rndul ei, o serie de inconveniente de ordin politic, mai ales n rile n careguvernarea se sprijin pe coaliii de partide i unde dozajul n repartizareaportofoliilor ministeriale constituie un element cheie al formrii coaliiilor.

n cteva ri, regulile de drept aplicabile nfiinrii de ministere suntdestinate s asigure stabilitatea. Spre exemplu, n Irlanda, Constituia fixeaz unnumr minim i maxim de ministere, pentru ca numrul efectiv de ministere s fiestabilit prin lege. n Spania i n Italia, ministerele sunt n principiu create prinlege. Adesea, barierele juridice ce pot aprea cu ocazia nfiinrii de ministere suntestompate de barierele materiale39.

Referitor la soluiile pe care viaa politic din Romnia le-a impus i le-aexperimentat dup intrarea n vigoare a Constituiei, menionm c au fost adoptate

diverse formule privitoare la componena, structura i organizarea intern aguvernului40.

36 J. Ziller, op.cit., p. 132.37 C. Grewe, H. Ruiz Fabri, op.cit., p. 570.38Ibidem, p.314.39 Dana Apostol Tofan,Instituii administrative europene, ed. cit., p.94 i urm.40 M. Preda, B. Vasilescu, op.cit., p. 71.


12/56


Organizarea serviciilor efului de guvern, a crui funcie const, n primulrnd, n pregtirea consiliilor de minitri i coordonarea activitii guvernamentale,este foarte variabil n timp i n spaiu41.

Tendina const peste tot n ntrirea acestora, cu excepia rilor foarte miciunde exist posibilitatea ca eful guvernului s pstreze i un portofoliu ministerial.

n anumite state, serviciile efului de guvern se constituie ntr-un minister,avnd un ministru n fruntea sa.

Spre exemplu, n R.F. Germania, Cancelaria federal este coordonat de unministru, direct subordonat Cancelarului federal.

Cancelaria federal este un organism mixt, reunind oameni politici ifuncionari. Ea este condus de oameni politici ministrul Cancelariei federale iun secretar destat parlamentar, n particular, crora li se altur un secretar de

stat funcionar. Prin urmare, secretariatele de stat sunt alctuite din funcionaripolitici, adic ageni ce dispun de o dubl calitate, politic i administrativ42.

n Grecia i Spania exist un minister al preediniei, iar n Olanda,Ministerul Afacerilor Generale este coordonat direct de ctre primul-ministru.

n alte cazuri, exist diverse servicii ataate direct efului guvernului, dar carenu au statutul de minister. n Frana este vorba despre Secretariatul general al

guvernului, un veritabil stat major administrativ al guvernului, iar n MareaBritanie despreBiroul cabinetului (Cabinet Office).

Dac ne raportm la situaia din Romnia n aceast chestiune, vom reinec, potrivit Legii nr.90/2001 privind organizarea i funcionarea GuvernuluiRomniei i a ministerelor, aparatul de lucru al guvernului este alctuit din

Cancelaria primului-ministru, Secretariatul general al Guvernului, departamentei alte asemenea structuri organizatorice cu atribuii specifice stabilite prin hotrrea guvernului, fiind prevzut deci o structur trihotomic a acestuia.

Cancelaria primului-ministru are personalitate juridic i este coordonatdirect de primul-ministru. Cancelaria primului-ministru este condus de efulCancelariei, care are rang de ministru i calitatea de ordonator principal de credite.Organizarea i funcionarea Cancelariei primului-ministru se aprob prin decizie aPrimului-ministru. Conducerea compartimentelor din cadrul Cancelariei primului-ministru se asigur, dup caz, de personal cu funcii de conducere sau de demnitari.

Personalului Cancelariei primului-ministru nu i se aplic prevederile Legiiprivind statutul funcionarilor publici. Din dispoziia final se subnelege c estevorba despre un personal administrativ, ce poate fi angajat pe criterii exclusiv

politice, ce vine i, eventual, pleac odat cu primul-ministru.Potrivit Legii nr.90/2001, Guvernul are un Secretariat general condus de

secretarul general al guvernului, care poate avea rang de ministru, ajutat de unul saumai muli secretari generali adjunci, ce pot avea rang de secretar de stat. Secretariatul

41 J. Ziller, op.cit., p. 315.42 Ion Alexandru,Administraia i puterea politic, n Revista de drept public, nr.2, 2003, p.10.


13/56


general asigur derularea operaiunilor tehnice aferente actelor de guvernare,rezolvarea problemelor organizatorice, juridice, economice i tehnice ale activitiicabinetului, precum i reprezentarea guvernului n faa instanelor judectoreti.

Organizarea i atribuiile Secretariatului general al guvernului se stabilescprin hotrre a Guvernului.

Din prezentarea sistemului de organizare a serviciilor efului de guvern, nRomnia, comparativ cu sistemul existent n alte state europene, este evidentsuprapunerea acestor dou organisme, Cancelaria primului-ministru, structurnfiinat n primvara anului 2004, i tradiionalul Secretariat al Guvernului, cel

puin n ce privete o parte a atribuiilor celor dou organisme.Organizarea serviciilor responsabile cu funcia public reprezint un alt

exemplu de diversitate a structurilor guvernamentale43.

n unele ri ale Uniunii Europene nu exist un Minister al funciei publicepropriu-zis. n Belgia, Germania i Olanda, competena pentru stabilireareglementrilor generale referitoare la funcia public aparineMinisterului de Interne.n Belgia i n Olanda, acelai minister se ocup i de eventualele negocieri salarialecu organismele reprezentative ale funcionarilor. n Danemarca i n Irlanda,

Ministerul de Finane dispune de o competen general n materia funciei publice.n alte ri europene exist, dimpotriv, un Minister al funciei publice, ca de

exemplu, n Frana, unde acesta este condus de un ministru sau de unsecretar destat, ce ocup adesea un loc important n ierarhia guvernamental.

Situaia este asemntoare n Grecia, unde Ministerul preediniei estecompetent n domeniul funciei publice. De asemenea, n Luxemburg, n

Portugalia sau n Regatul Unit, chiarprimul-ministru se ocup direct de acesteservicii. Totodat, n aceste ri, Ministerul Finanelor este competent, de lanceputul anilor 80, n materie salarial i de condiii de munc. n Spania,Ministerul

Administraiei Publice este competent n domeniul funciei publice i al relaiilor cucomunitile autonome44.

n sfrit, n Italia, printr-o reglementare din anul 1993 consacrat privatizriifunciei publice, s-a meninut responsabilitatea Departamentului funciei publice,care depinde de Preedinia Consiliului, pentru aspectele generale referitoare lafuncia public, dar s-a nfiinat i o Agenie pentru relaiile sindicale, ce dispunede personalitate juridic, avnd competen n relaiile cu organizaiile sindicale nnumele statului i al regiunilor45.

De altfel, tot n Italia, n anul 1999, printr-o reglementare special a fost

reformat organizarea ministerelor i a Preediniei Consiliului de Minitri46

.Aceast competen general nu prezint aceeai semnificaie de la o ar la alta.

43 J.Ziller, op.cit., p.315.44Ibidem, p.316.45Ibidem.46 M. Conticelli, Constitutional Law/Droit constitutionnel, Italy/Italie, n Revue europenne

de droit public, Esperia Publications Ltd., vol.12, no.3, 2000, p.1050.


14/56


n Germania sau n Olanda, Ministerul de Interne, sau, n Danemarca,Ministerul de Finane nu dispun de competen n gestiunea funciei publice, n sensulc ele nu intervin n gestiunea recrutrii, carierei sau sanciunilor disciplinare aplicabilefuncionarilor publici. Rolul lor se reduce la o serie de reglementri generale.

n Romnia, competena n acest domeniu aparine Ministerului Internelor iReformei Administrative, format sub o titulatur puin diferit, n vara anului 2003,

prin comasarea Ministerului de Interne cu Ministerul Administraiei Publice, laacea vreme.

n alte ri europene n care exist un minister specializat, rolul gestiuniiresurselor umane este mai dezvoltat. n Frana, spre exemplu,Direcia general aadministraiei i a funciei publice dispune chiar de un rol nsemnat n gestiuneacarierei corpurilor ministeriale (ataai ai administraiilor centrale i administratori

civili), care nu i permite ns s intervin n gestiunea intern a ministerelor,datorit separaiei complete ntre grad i funcie, specifice dreptului francez alfunciei publice.

n ce privete domeniile de activitate a ministerelor, nc de la nceputulsecolului al XIX-lea, repartizarea competenelor ntre ministere s-a realizat n modnormal, n rile europene, n funcie de coninutul aciunii materiale. Este vorba nacest caz de o dovad a modernizrii administraiilor, diferit de situaia dinainte,n care criteriul repartizrii era de regul de natur geografic47.

n Frana, un Minister al departamentelor i teritoriilor de peste mridispune de competen n ce privete problemele specifice acestor teritorii, avndrolul de ambasador pe lng celelalte ministere. Apartenena acestor teritorii idepartamente la Republica Francez, stat unitar, permite, cu toate acestea, ca toate

ministerele sectoriale s dispun de competen pentru afacerile publice interesndteritoriile de peste mri.48

II.4. Structurile ministeriale

Ca regul, se arat n cel mai complex tratat de drept administrativ dindoctrina romneasc contemporan, constituiile occidentale actuale nu coninreglementri ample cu privire la organizarea i funcionarea administraieiministeriale, care este una din materiile cel mai adesea supus schimbrilor.Legiuitorii constituani se rezum doar la unele dispoziii cu valoare de principiu nceea ce privete organizarea, dar mai ales n ceea ce privete funcionarea, strns

legate de clarificarea statutului constituional al minitrilor

49

.n Romnia, ministerele formeaz al doilea ealon al sistemuluiadministraiei publice, fiind organele centrale de specialitate care conduc icoordoneaz administraia public n diferite domenii i ramuri de activitate.

47J.Ziller, op.cit., p. 317.48Ibidem.49 A ntonie Iorgovan, op.cit., p. 443.


15/56


Numrul lor este determinat de volumul sarcinilor administraiei publice ntr-un domeniu sau altul de activitate, dar i de concepiile i interesele politice ce semanifest la cei aflai la guvernare. Ministerele ndeplinesc sarcinile de conducerei organizare pe baza i n condiiile legii.

Constituia Romniei republicat conine o seciune distinct cu privire laadministraiapublic central de specialitate, n capitolul consacrat administraiei

publice din titlul III (Autoritile publice).Potrivit art. 116 din Constituia republicat, ministerele se organizeaz numai n

subordineaguvernului, iaralte organe de specialitatese pot organiza n subordineaguvernului ori a ministerelorsau ca autoriti administrative autonome.

Potrivit art. 117 alin. (1) din Constituia republicat, ministerele se nfiineaz, seorganizeaz i funcioneaz potrivit legii. O asemenea prevedere constituional a

dus n doctrin la enumerarea mai multor posibile variante: fie adoptarea unei legiorganice, care s constituie sediul unic al materiei pentru toate ministerele; fieadoptarea unei legi-cadru, urmat de norme speciale pentru fiecare minister n

parte, fie adoptarea cte unei legi speciale pentru fiecare minister. Fiind ns vorbade o lege ordinar, se mai precizeaz, se subnelege c n locul acesteia s-ar puteaadopta i o ordonan.50

Dei s-ar prea c acestea erau singurele posibile variante de nfiinare,organizare i funcionare a ministerelor, acceptate de legiuitorul constituant, n

practica de stat, pn la adoptarea actualei reglementri, majoritatea ministerelor,cu excepia Ministerului de Interne i a Ministerului Aprrii Naionale, au fostorganizate i au funcionat pe baza unor hotrri ale guvernului, schimbate defiecare dat o dat cu nvestirea unui nou cabinet i modificate i completate uneorichiar pe parcursul funcionrii aceluiai cabinet.

Din cele trei variante enunate de doctrin, s-a optat pentru cea de-a doua, prinadoptarea Legii nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romnieii a ministerelor, ce conine un capitol distinct consacrat organizrii i funcionriiministerelor, structurat pe patru seciuni:Dispoziii generale, Organizarea ministerelor,Conducerea ministereloriAtribuiile generale ale minitrilor.

Potrivit legii, ministerele i minitrii se aprob de ctre Parlament, prinacordarea votului de ncredere la nvestitur, iar Primul-ministru poate cere

Parlamentului modificarea structurii Guvernului prin nfiinarea, desfiinarea sau,dup caz, divizarea ori comasarea unor ministere, situaii care se supun votului

parlamentului, n condiiile nvestiturii.Din dispoziiile legii rezult c doar pentru organizarea i funcionarea

ministerelor privind aprarea naional i ordinea public sunt necesare legi speciale,

putnd fi adoptate implicit i ordonane, dac guvernul primete abilitare n acest scop,pentru restul ministerelor fiind suficient adoptarea unor hotrri ale guvernului.

Legea precizeaz i competena guvernului de a aproba, prin hotrre, rolul,funciile, atribuiile, structura organizatoric i numrul de posturi ale ministe-relor, n raport de importana, volumul, complexitatea i specificul acestora.

50 Ion Vida, op.cit., p. 129.


16/56


Prin termenul de administraie ministerial, n doctrina administrativ sedesemneaz organele centrale de specialitate subordonate direct guvernului, indiferentdac au sau nu denumirea de ministere, iar titularul lor face parte de drept, n bazaConstituiei, din guvern, dar exist n fiecare ar i organe denumite comitet, consiliu,agenie, departamental cror titular, de regul, nu face parte din guvern.

Sfera administraiei centrale de specialitate cuprinde, n fiecare sistemnaional de organizare a administraiei de stat, i anumite autoriti care nu suntsubordonate fa de guvern, formnd sfera ageniilor independente, potrivit uneisintagme utilizate n doctrina anglo-saxon.

n cadrul numeroaselor micri de modernizare a funciei publice i a guvernriiexistente la ora actual n lume, o problem care se ridic adesea privete

structurile optime ale serviciilor guvernamentale i ministeriale51.

Totodat, articulaia dintre ministru i serviciile sale difer mult de la un statla altul. Spre exemplu, cabinetul ministerial care s-ar prea c este indispensabilfuncionrii administraiei publice franceze, se prezint ca o structur ale creinatur i funcionare nu sunt cel mai adesea nici cunoscute i nici nelese n alteri europene.

n sfrit, n doctrina european se fac referiri i la ritmurile guvernamentalenelese ca variaii la nivelul executivului ce presupun trei aspecte i anume:

stabilitatea guvernamental propriu-zis, adic succesiunea unor guverne avnddirecie i compunere diferite; alternana la putere, cu alte cuvinte, trecerea dinopoziie la guvernare i invers, precum i stabilitatea ministerial, privit calongevitatea unor persoane n funcie52.

Modificarea relativ frecvent a numrului i titulaturii ministerelor sentlnete nu doar n Romnia, ci i n ri precum Belgia, Danemarca i Frana.Problema care se ridic este dac aceste modificri reprezint o adaptare ladinamica realitii, n vederea sporirii eficienei serviciilor publice avnd cafinalitate mbuntirea activitii executive, sau mai degrab ar fi vorba adeseoride rezultatul unor erori sau unor presiuni partizane. Un rspuns categoric, sesusine n doctrin, ar fi greu de dat, indiferent de statul la care ne-am raporta53.

n principiu, n constituiile occidentale se precizeaz c minitrii conducdepartamentele de care rspund, existnd i reglementri constituionale careconfer dreptul minitrilor de a executa politica definit pentru ministerul lor,aspect care presupune i adoptarea de acte54.

n toate statele Uniunii Europene, ministrul este cel responsabil de organizarea

i de gestiunea intern a departamentului su ministerial, cu condiia aplicriireglementrilor generale n domeniulfunciei publice i al contabilitii publice55.

51 J.Ziller, op.cit., p.314.52Ibidem, p.248.53 L.Coman Kund, op.cit., p.72.54 Antonie Iorgovan, op.cit., p.448.55 J.Ziller, op.cit., p.317.


17/56


Ministrul cumuleaz funcia politic cu cea administrativ. Sub aspectpolitic, el particip la aciunea guvernului i rspunde n solidar cu ceilali membriai guvernului n faa parlamentului, iar sub aspect administrativ, el este efuldepartamentului ministerial care i-a fost ncredinat i ndeplinete numeroaseatribuii n acest sens.

Dei deintorii puterii executive sunt peste tot liberi s-i stabileascstructurile de conducere n cadrul democratic, funcia ministerelor este n liniigenerale aceeai: de a programa activitile care le sunt ncredinate, de a pregti

proiectele de decizii pe care guvernul trebuie s le prezinte parlamentului, de aasigura legtura cu organele executive ale administraiei locale56.

Statul federalnu posed, n general, structuri proprii, ministerele propunndproiectele de legi, organizndu-le punerea n executare i servindu-se de

administraia landurilor i comunelor pentru aplicarea lor57.n R.F. Germania, spre exemplu, un principiu tradiional specific administraiei

se regsete consacrat n art.65 alin.2 din Constituia federal, potrivit cruia, n limiteleliniilor directoare ale politicii trasate de cancelarul federal, fiecare ministru federalconduce departamentul su n mod independent i sub rspundere proprie58.

Din punctul de vedere al dreptului public, acest principiu, care se aplic deasemenea i ministerelor landurilor, se difereniaz de cel specific dreptuluifrancez, potrivit cruia puterea reglementar aparine primului ministru, i numinitrilor luai individual.59

n ce privete R. F. Germania, vom mai reine c minitrii sunt asistai desecretari de stat parlamentari, membri ai parlamentului numii ca adjunci ai

minitrilor pentru chestiuni politice, dar fr drept de coordonare la niveluldepartamentului ministerial. La rndul lor, conflictele dintre minitri, ca i afacerileavnd o importan politic general sunt rezolvate de ctre cabinet60.

n tradiia german, titlul de secretar de stat fr alt precizare desemneazfuncionarul aflat n vrful ierarhiei administrative a ministerului din care face parte61.

Numrul minitrilor federali variaz foarte puin de la un guvern la altul,deoarece el este fixat prinRegulamentul de ordine interioar al guvernului, care semodific destul de rar.

n toate statele Uniunii Europene, fiecare ministru dispune de competen nce privete organizarea intern a ministerului su.

Autonomia ministerial are drept consecin diversitatea organizrii internea ministerelor. Se poate vorbi de inexistena unor organigrame tip62.

56C.S.Sraru, n vol. I. Alexandru (coord.) I.Gorjan, I.V.Ivanoff, C.C.Manda, A.L.Nicu,C.S.Sraru,Drept administrativ european, Bucureti, Edit. Lumina Lex, 2005, p.108.

57 J.-L. Bodiguel,Les fonctions publiques dans lEurope des Douze, Paris, L.G.D.J., 1994, p.15.58Legea fundamental pentru Republica Federal Germania, op.cit., 1998, p.65.59 J.Ziller, op.cit., p.318.60 T.Gross, n op.cit., p.22.61 L.Coman Kund, n op.cit., p.60.


18/56


n Frana, structurile administraiilor centrale se caracterizeaz, n prezent,printr-o extrem diversitate a organizrii lor. La aceast varietate a structurilor seadaug o mare diversitate terminologic.

ntr-o organizare birocratic clasic, ansamblul structurilor este organizat deo manier piramidal. Birourile (celule administrative de baz) se regrupeaz n

subdirecii, acestea n direcii, iar direciile n direcii generale, acestea din urmfiind plasate sub autoritatea unuisecretar general63.

n Frana, o astfel de structur clasic nu se mai regsete dect n douministere, cel al Afacerilor Externe i cel al Aprrii, iar n acest al doilea minister,secretarul general nu dispune de autoritate dect asupra serviciilor civile aleministerului. Structura clasic mai este ns meninut n R.F. Germania i n RegatulUnit.

Aproape toate statele Uniunii dispun deservicii specifice la nivel ministerial,cu atribuii n pregtirea i transpunerea actelor juridice comunitare. Organismelede coordonare i de informare au drept scop garantarea unei colaborri armonioasentre diferitele departamente ministeriale64.

n anumite state membre ale Uniunii Europene, fa de modificrileorganismelor existente, au fost create, n plus, noi instituii, rspunznd unornecesiti stabilite de structurile europene.

Totui, pentru Uniunea European nu a existat preocuparea impunerii unormodele instituionale statelor membre, ci, n primul rnd, a colaborrii i cooperriiinstituiilor Uniunii cu instituiile naionale similare, care au constituit ns modele

pentru cea dinti65.n Frana, n prezent, exist bine implantat sistemul cabinetului ministerial,

care, n frunte cu directorul su, exercit n special funciile unui secretar generaln raport cu serviciile din minister.Cele dou elemente eseniale care caracterizeazaa-numita administraie ministerial sunt neutralitatea politic a funcionarilori distincia dintre funcionarii politici i funcionarii de carier.

n Frana, cabinetul ministerialreprezint mai mult dect o combinaie ntreun secretar particular al ministrului, civa consilieri specializai i un specialist nrelaia cu presa.

Dou funcii suplimentare sunt de esena unui cabinet ministerial, i anume: ofuncie de coordonare general a serviciilor i a politicii ministerului, asigurat deregul de ctre directorul de cabinet al ministrului, i, respectiv, o funcie, mai rarntlnit n alte sisteme europene, constnd n urmrirea sistematic a dosarelorrezolvate de diferitele birouri, ntr-o manier care s-i permit ministrului sdispun de o analiz neutr n raport cu cea a serviciului din minister pentru fiecare

dintre aceste dosare66.

62 J.Ziller, op.cit., p.318.63Ibidem.64 J. Schwarze, op.cit, 1996, p.802 i urm.65 E.Albu,Administraia ministerial n Romnia, Bucureti, Edit. All Beck, (col. Studii juridice),

2004, p.244.66 J.Ziller, op.cit., p.325.


19/56


n alte ri sau chiar la nivelul Comisiei Europene, termenul ef de cabinetcorespunde mai mult sau mai puin directorului de cabinetdin Frana.n general, cabinetele ministeriale prezint aceleai caracteristici, rmnnd

n funcie, n principiu, atta timp ct ministrul pe lng care funcioneaz deineportofoliul. Ele asigur o misiune general de coordonare a serviciilor ministeruluii, mai mult, n anumite ministere, nu rezist tentaiei de a nlocui, pentrurezolvarea unor dosare, serviciile ministeriale67.

n ce privete consilierii particulari ai minitrilor, vom reine c, de regul,acetia din urm obinuiesc s se nconjoare de oameni de ncredere nsrcinai curezolvarea unor dosare importante.

n cea mai mare parte a rilor Uniunii Europene, efectivele secretariatului iale consilierilor particulari ai minitrilor variaz de la dou, trei persoane la circa

zece persoane, n timp ce, n ri precum Belgia, Frana sau Italia efectivele realeconstau n mai multe zeci de persoane.

II.5. Structurile administrative specializate

La nivelul administraiei centrale regsim i o serie de administraii specializate.Dificultatea de analiz a acestor structuri administrative se datoreaz n mare

parte ntinderii teritoriale extrem de diferite aparinnd statelor Uniunii Europene.Spre exemplu, suprafaa redus a Luxemburgului permite cu uurin

ntocmirea unei liste exhaustive a serviciilor publice care nu sunt nici departamenteministeriale, dar nici colectiviti teritoriale. La nceputul anilor 80 era vorba de

stabilimentele publice ale statului (Casa de Economii, Creditul funciar, Institutulmonetar, casele de boal i de pensii, cele ase camere de meserii i Consiliuleconomic i social); stabilimentele publice ale comunelor (birouri de binefacere,ospicii comunale i sindicate comunale), precum i de Societatea Naional aCilor Ferate luxemburgheze, creat n anul 1946, printr-o convenie ntreLuxemburg, Belgia i Frana, creia Curtea Superioar de Justiie i recunoatecaracterul de organism de drept public.

n Irlanda, potrivit rspunsului acordat unei ntrebri parlamentare, publicatn anul 1991, ar fi vorba de nu mai puin de 134 organisme susinute de stat, dintrecare 104 sunt calificate ca fiind necomerciale.

n R.F. Germania regsim peste o sut de corporaii, stabilimente saufundaii de drept public federale i cteva mii de astfel de structuri, la nivelullandurilor.

n Frana se estimeaz la mai multe mii stabilimentele publice statale i celeale colectivitilor locale, dac inem cont, doar ca exemplu, de colegii, licee,universiti i spitale.

n sfrit, n Italia se estimeaz un numr de aproximativ 40 000 de stabilimentepublice, dintre care 10 000 depind de stat.

67 Ion Alexandru, art.cit.,nr.2, 2003, p.14.


20/56


n ce privete problema categoriilor juridice n care pot fi ncadrate acesteorganisme administrative autonome, ea se raporteaz n doctrin la dou concepte:cel alpersonalitii juridice de drept public i, respectiv, cel al statutului de drept

public sau de drept privat68.Acest aspect conduce, n dreptul continental, la delimitarea ntre persoanele

juridice de drept privat(asociaii, societi sau fundaii) create de persoane privatepe baza legislaiei civile sau comerciale, pe de-o parte, i respectiv, persoanelejuridice de drept public, create de stat sau de alte persoane publice, supuse unuiregim juridic specific, distinct de dreptul comun aplicabil asociaiilor i societilor,

pe de alt parte.La rndul lor, colectivitile teritoriale dispun i ele depersonalitate juridic

dedrept public.

Dac delimitarea sub aspect juridic a fost relativ clar la nceputul anilor 80, treifenomene au intervenit ulterior pentru a perturba semnificativ nelesul acestor noiuni.Primul l-a constituit intervenionismul economic, care a condus ntr-un anumit numrde ri, ca, de exemplu, Frana, Belgia sau Italia, la stabilirea unei distincii ntre

stabilimentele publice cu caracter administrativ istabilimentele publice cu caractercomercial, criteriile de delimitare nefiind ntotdeauna evidente. Al doilea l-a constituitdezvoltarea organismelor consultative, care, fr a dispune ntotdeauna de personalitate

juridic, se caracterizeaz printr-o anumit autonomie n raport cu serviciileministeriale. Al treilea fenomen a constat n utilizarea de ctre persoanele juridice dedrept public a unor reguli juridice specifice dreptului privat, tocmai pentru a scpa deconstrngerile dreptului public, precum: formalismul actelor, dreptul bugetar icontabilitatea public, dreptul funciei publice etc.

Att n doctrin, ct i n practica administrativ, problema administraiilorspecializate este mai des examinat din punctul de vedere al categoriilorfuncionale dect al categoriilor juridice. Astfel, un autor distinge ntreadministraiile de control, administraia de expertiz i administraia de misiune,n timp ce un alt specialist distinge ntre organele de reglementare i de controliorganele de gestiune aserviciilor69.

n Romnia, se regsete o administraie central autonom, Constituia,republicat stabilind, n art.117 alin.(3), principiul potrivit cruia autoritiadministrative autonome se pot nfiina prin lege organic.

Aceste structuri nu se subordoneaz ierarhic guvernului, avnd, de regul, oconducere desemnat de ctre Parlament i fiind de regul obligate s depunrapoarte de activitate care sunt supuse dezbaterii i aprobrii acestuia.70

Ct privete denumirea concret a autoritilor administrative autonome,aceasta difer de la o autoritate la alta: consiliu, serviciu, comisie, curte etc.Sub aspectul structurii i al conducerii autoritilor administrative autonome,

aceasta poate fi colegial sau unipersonal.

68 J.Ziller, op.cit., p.329.69Ibidem, p.335.70 E.Blan, op.cit., p.90.


21/56


Cu titlu de exemplu, enumerm, printre autoritile administrative autonome:Consiliul Suprem de Aprare a rii, Banca Naional a Romniei, Consiliul

Naional al Audiovizualului, Serviciul Romn de Informaii, Serviciul deInformaii Externe, Serviciul de Protecie i Paz, .a.m.d. Observm c uneledintre ele sunt prevzute expres i n Constituie, cum ar fi Consiliul Suprem deAprare a rii, n art. 119.

Toate aceste autoriti administrative autonome, fie c sunt sau nu prevzuteexpres n Constituie, sunt organizate i funcioneaz n baza unorlegi organice.

Ele au organe proprii de conducere stabilite prin actul de nfiinare, au ostructur organizatoric proprie i atribuii de specialitate, care le fac s sedeosebeasc de celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale71.

Autoritile administrative autonome apar ca organe de domeniu, care, larndul lor, pot fi de trei categorii: organe de sintez, organe de coordonare iorgane de control72.

III. Organizarea administraiei de stat romneti n teritoriun context european

III.1. Serviciile exterioare sau deconcentrate

n sistemul constituional romnesc actual, administraia de stat n teritoriu,neidentificat ca atare ntr-o seciune distinct din capitolul V, intitulat

Administraia public, din Titlul III consacrat Autoritilor publice n Constituiarepublicat, cum ar fi fost firesc, se compune din prefecti serviciile deconcentratesubordonate ministerelor sau celorlalte organe centrale de specialitate.

Serviciile deconcentrate ale ministerelornu sunt reglementate ntr-un articoldistinct, ci doar n art.120 din Constituia republicat sunt prevzute, drept principiide baz aplicabile administraiei publice locale, principiile descentralizrii,autonomiei locale i deconcentrrii serviciilor publice.

n ce privete sintagma descentralizarea serviciilor publice, utilizat nvarianta iniial a Constituiei, dup cum doctrina s-a grbit s precizeze imediatdup intrarea ei n vigoare, strict tiinific era vorba, de fapt, despre deconcentrarea

serviciilor publice, pentru c erau avute n vedere, n primul rnd, serviciile

exterioare ale ministerelor, adic ramificaiile n teritoriu ale ministerelor, ce rmnpe mai departe subordonate acestora, pe vertical, i prefectului pe orizontal. nplus, mai putea fi vorba despre nfiinarea unor servicii publice la nivelul colec-tivitilor locale73.

71Ibidem, p.92.72 Anatonie Iorgovan, op.cit., p.447.73Ibidem, p.459.


22/56


Aceast completare era necesar pentru c administraia public local, devreme ce se realizeaz la nivel judeean i la nivelul localitilor, presupune, larndul su, o aezare n teritoriu a organismelor specializate, deci o deconcentrare

spre localiti a serviciilor, care, n prezent, funcioneaz numai n capitalajudeului, respectiv n cadrul localitilor spre cartiere sau, dup caz, spre sate74.

Dimpotriv, un alt autor a fost de prere c un serviciu public de interesnaional, datorit importanei sale pentru ntreaga societate, nu poate fidescentralizat. Ceea ce poate i trebuie s fie descentralizat ar fi fost un serviciu

public de interes local, de unde concluzia potrivit creia formularea corect ar fitrebuit s fie: descentralizarea serviciilor publice de interes local75.

n opinia noastr, un asemenea punct de vedere demonstreaz o lips denelegere a principiului descentralizrii i o ignorare a principiului deconcentrrii

administrative.Prin introducerea expres, cu ocazia revizuirii, a principiului deconcentrriiserviciilor publice, ca un principiu distinct n raport cu descentralizarea iautonomia local, se rspunde astfel rigorii tiinifice, evocat n repetate rnduri,n doctrina actual, n aceast chestiune.

n plus, n acord cu standardele europene, art. 120 consacrat principiilor debaz aplicabile administraiei publice locale este completat cu un nou alineat,potrivit cruia:

n unitile administrativ-teritoriale n care cetenii aparinnd unei mino-riti naionale au o pondere semnificativ se asigur folosirea limbii minoritiinaionale respective n scris i oral n relaiile cu autoritile administraiei

publice locale i cu serviciile publice deconcentrate, n condiiile prevzute de

legea organic.Exercitarea acestui drept nu poate fi realizat dect n consonan cudrepturile cetenilor care nu vorbesc bine limba acelei minoriti, dar trebuie scunoasc actele i faptele administraiei, respectiv cu observarea principiuluiconstituional referitor la limba oficial a statului romn76.

Crearea administraiilor de stat moderne n Europa, nainte chiar de a setraduce prin dezvoltarea administraiilor centrale, a avut drept consecin apariia

sistemelorde reprezentare a statului pe ansamblul teritoriului . Cu ct statul i-aasumat direct o serie de activiti productive sau realizarea unor servicii, cu attmai mult s-au dezvoltat serviciile locale ale acelui stat77.

Administraia teritorial de stat desemneaz autoritile deconcentrate aleadministraiei statale n unitile administrativ-teritoriale. n rndul acestora intr

toate extensiunile teritoriale ale adminstraiei statale, inclusivprefectul78.

74Idem, n Constituia Romniei revizuit, ed.cit., p.253.75 D.Brezoianu, Drept administrativ. Partea special, Bucureti, Edit. Universitii Titu

Maiorescu, 2002, p.122.76 Antonie Iorgovan, n op. cit.,p.254.77 J.Ziller, op.cit., p.336.78 Ion Vida, op.cit., p.128.


23/56


Pn i n Luxemburg, autoritile administraiei de statnu sunt concentratedoar n capital. De altfel, n vorbirea curent, marele public i chiar specialitii autendina s asimileze centralizarea, concentrrii serviciilor n capital i s serefere la descentralizare n cazul n care aceste servicii i schimb locul,

perturbnd astfel semnificaia real a celor dou noiuni.Frana este singura ar n care doctrina, legislaia i practica disting de o

manier sistematizat ntre fenomenul deconcentrrii i cel al descentralizrii.Astfel, n Frana, Carta deconcentrrii din 1992 a stabilit drept principiu c

serviciile exterioare sunt cele care exercit competenele operaionale ale statului,n timp ce serviciile centrale nu intervin dect de o manier subsidiar i seconcentreaz mai ales pe pregtirea, susinerea i urmrirea aspectelor de politic.

Transferurile semnificative de atribuii mai ales n profitul departamentului,

realizate n anii 80, au determinat un autor belgian s califice sistemul francezcontemporan ca un federalism administrativ79.O diferen subzist, n opinia acestui autor, n raport cu sistemele de

federalism politic: nicio autoritate teritorial francez nu dispune de o puterenormativ comparabil cu cea a regiunilor sau comunitilor belgiene sau spaniolei, cu att mai puin, cu cea a statelor nord-americane. Dar, pentru rest, se poatesusine c funcionarii de stat aplic deciziile guvernului, funcionarii regionaliaplic hotrrile autoritilor regionale, funcionarii departamentali aplichotrrile luate la nivel departamental, iar agenii comunali aplic deciziileautoritilor comunale.

n problema circumscripiilor administrative ale statului, de asemenea,analiza comparativ este insuficient dezvoltat. S-ar prea c n toate rile existtendina ca circumscripiile administrative ale statului s coincid cu limitele

geografice ale colectivitilor locale de baz i intermediare80.Este vorba de pild despre districte (urbane i rurale) i comitate n Regatul

Unit; district, departament i circumscripie n R.F. Germania, n cadrullandurilor (unele landuri dispun numai de circumscripii); departamentul iregiunea n Frana;provincia n Belgia;provincia i regiunea n Italia etc.

Dar exist, de asemenea, n toate rile, circumscripii specifice administraieide stat. Se regsesc astfel, n mai multe state, circumscripii de administrare

general, mai ales n Grecia, cu departamente i regiuni. n R.F. Germania,ntlnim arondismente ntr-un anumit numr de landuri, unde regsimcircumscripii de punere n aplicare a politicilor federale prin intermediuladministraiilor de land.

n Austria, distingem, la nivel regional, landuri, la nivel departamental,

districte iar la nivel de baz, comune. Exist numeroase structuri de cooperareintercomunal, cu regimuri juridice diferite, de la land la land81.

79 P. De Bruycker, La France vue de la Belgique: un fdralisme administratif, n vol.LEtatde la dcentralisation. Les cahiers franais, nr.256, 1992, p.95.

80 J.Ziller, op.cit., p.339.81 L.Coman Kund,Administraia public de nivel intermediar n dreptul comparat i n dreptul

romnesc, Bucureti, Edit. didactic i pedagogic, 2005, p.55.


24/56


La nivelul fiecrui land, funcioneaz dieta landului, guvernul landului iSenatullandului. Dieta landului este format din membri alei prin vot universal,direct, scrutin proporional, pentru un mandat de patru ani i exercit competenalegislativ a landului, putnd fi dizolvat de preedintele republicii, la propunereaguvernului federal, cu acordul consiliului federal. Guvernul landului, ales de diet,are un ef ales de diet i numit de preedintele republicii. El are calitatea dereprezentant al landului i are caracterul de organ unipersonal executiv att allandului, ct i al federaiei. Senatul landului este alctuit din membri numii deGuvernul landului, pe o perioad de ase ani, avnd rolul de a examina hotrriledefinitive ale instanelor de contencios administrativ pentru a descoperi eventualedisfuncionaliti ale administraiei i a lua msuri de remediere82.

n Finlanda, administraia deconcentrat este repartizat n ase provincii i

90 de districte.n Frana, arondismentele nu corespund unei colectiviti teritoriale, nu mai

mult dect districtele i regiunile administrative din Portugalia.O alt problem care s-ar impune s fie aprofundat este cea care privete

nivelul la care se realizeaz, de regul, deconcentrarea serviciilor ministeriale83.n Frana este vorba cel mai adesea de departament, n sensul c multe

servicii exterioare sunt structurate n direcii departamentale, instalate n reedinadepartamentului.

Exist ns ri ale Uniunii Europene n care nivelul comunal poate fi maiimportant, aa cum exist state n care nivelul regionaleste mai important.

Prin urmare, nu s-ar putea spune c exist o strict corelare ntre importanaunui teritoriu ca ealon al administraiei deconcentrate i importana sa ca ealonal descentralizrii.

Problema descentralizrii este ns mai complex. Este mai indicat nainte detoate s compari serviciile exterioare ale diferitelor state, nainte de a fi tentat sconstai care este repartiia, la nivel local, ntre stat i autoritile teritoriale i careeste marja de influen a aleilor locali. Aceasta depinde, de asemenea, i demodalitatea n care sunt organizate administraiile n serviciul acestor alei locali 84.

n niciun stat al Uniunii Europene, dintre cele 15 state membre pn la 1 mai2004, administraiile naionale nu mai sunt concentrate toate n capital. Se poatentmpla ca un anumit departament ministerial sau o anumit autoritate a statului sfie localizat n alt parte.

Este vorba despredelocalizare, ce semnific mutarea sediului unor autoriti

administrative centrale n afara capitalei rii, spre a evita aglomerarea acesteia i aasigura o administraie mai eficient ntr-un anumit domeniu.85

82Ibidem, p.56 i urm.83 J.Ziller, op.cit., p.339.84Ibidem, p.336.85 C.-L.Popescu,Autonomia local i integrarea european, Bucureti, Edit. All Beck (col.

Studii juridice), 1999, p.59.


25/56


Ea nu are nicio legtur cu descentralizarea, deoarece se menine n interiorulaceleiai administraii (de regul, de stat, dar este posibil i delocalizarea unor

servicii administrative ale colectivitilor teritoriale locale, mai ales n cazul celorintermediare sau mari, prin mutarea sediului central din localitatea de reedin).

De asemenea, delocalizarea nu are nicio legtur cu deconcentrarea, serviciuldelocalizat rmnnd un organ central cu competen pe ntreg teritoriul naional.

Utilizarea acestui termen demonstreaz c distincia ntre administraiacentral a statului i administraia teritorial a statului nu se bazeaz pe criteriulgeografic, al sediului, ci pe criteriul competenei teritoriale. O autoritate aparineadministraiei centrale de stat chiar dac, delocalizat fiind, nu are sediul n capitali, invers, n capital i au sediul organe deconcentrate cu competen teritoriallimitat (de exemplu, prefectul capitalei).

n esen, delocalizarea nu reprezint o nclcare a descentralizrii, eamarcheaz o deplasare de activitate i nu de putere, ea nu este nici un partaj i niciun transfer86.

n Frana, politica de delocalizare lansat, n mod spectaculos, cu transferulla Strasbourg al coliiNaionale de Administraie, n anul 1991, fusese precedatcu mult timp nainte de instalarea instituiilor publice i chiar a unor serviciiministeriale n provincie. Spre pild, Serviciul de stare civil al MinisteruluiAfacerilor Externe este stabilit, din anii 50, la Nantes.

n R.F. Germania, majoritatea autoritilor i instituiilor publice federaleautonome nu sunt instalate la Berlin, ci n diferite orae ale rii.

n Olanda, anumite servicii centrale ale statului nu se afl la Haga, ci n alte

orae.Serviciile exterioare sau deconcentrate ale administraiei pot fi definite caacele servicii (birouri, sub-direcii, direcii) integrate n ierarhia administraieiministeriale, dar repartizate pe ansamblul teritoriului, n funcie, mai ales, dedensitatea populaiei etc.

S-ar prea c nu exist vreun stat al Uniunii Europene n care s nu gsimservicii corespunztoare acestei definiii87.

Chiar i Luxemburg, a crui dimensiune este comparabil cu cea a unuidepartament francez, se mparte n trei arondismente care servesc de circumscripii

birourilor administrative ale serviciilor generale ale administraiei.R.F. Germania nu face excepie de la regul. n baza Legii fundamentale,

landurile i deci administraiile lor sunt nsrcinate cu punerea n aplicare a legilor

federale, chiar dac, n general, nu se poate vorbi de servicii exterioare ale Federaieidect n materie vamal, afaceri externe, transporturi fluviale i autostrzi. Dar, unnumr considerabil de instituii federale dispun de servicii n cele mai multe puncteale teritoriului federal, ceea ce corespunde ideii de servicii exterioare.

86 Antonie Iorgovan, op.cit., p.450, nota 1.87 J. Ziller, op.cit., p.337.


26/56


Dou instrumente lipsesc pentru a permite o evaluare comparativ mai exacta serviciilor exterioare de la o ar la alta. Pe de-o parte, nu exist liste pe ri,complete i sintetice, cu privire la serviciile exterioare ale administraiilor de stat.Pe de alt parte, nu exist statistici care s fac distincia ntre personaluladministrativ ncadrat n serviciile centrale i cel ncadrat n serviciile exterioare88.

Totodat, este posibil ca anumite funcii s fie realizate de un serviciu centralntr-o ar i de servicii exterioare n alt ar.

n Frana se estimeaz c peste jumtate din agenii statului se afl n funcien serviciile exterioare ale Statului. n Regatul Unital Marii Britanii, peste doutreimi dintre funcionari (civil servants) se afl n administraiile teritoriale (field

services).

III.2. Reprezentantul guvernului n teritoriu

Autonomia local, mai ales ntr-un stat unitar, nu poate fi conceput dect nanumite limite. Aceste limite sunt inerente, unele avnd o determinare economicobiectiv, iar altele fiind determinate de considerente politice89.

Autonomia local nu poate fi realizat dect n cadrul principiilor statului dedrept, principiul autonomiei locale fiind chiar unul dintre acestea.

De aici, legtura organic care trebuie s existe ntre autonomia local i lege,ntre interesele locale i interesele naionale exprimate prin lege.

Aa se explic de ce n toate rile democratice, la nivelul unitiiadministrativ-teritoriale cu gradul cel mai mare de extensie se afl un reprezentant

al statului, mai exact al executivului, cu rolul de a veghea asupra aplicrii legii dectre autoritile administraiei publice locale, inclusiv ale comunitilor autonome.n cea mai mare parte a rilor Uniunii Europene, exist la ealonul local

reprezentani ai statului, care exercit cel mai adesea funcii depoliieadministrativ,de administraie general i de control al actelor autoritilor locale90.

n Romnia, activitatea prefectului ca autoritate a administraiei de stat nteritoriu se deruleaz, n principal, pe dou componente eseniale ce rezult dincalitatea sa de reprezentant al guvernului, rezumate n art.123 din Constituiarepublicat i dezvoltate n reglementri legale speciale.

Este vorba despre conducerea serviciilor publice deconcentrate aleministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale dinunitile administrativ-teritoriale, pe de-o parte i respectiv, supravegherearespectrii legii de ctre autoritile administraiei publice locale ce seconcretizeaz n posibilitatea atacrii actelor acestora n instana de contenciosadministrativ, n cazul n care le consider ilegale, pe de alt parte.

88Ibidem.89 Antonie Iorgovan, op.cit., 2005, p.466.90 J.Ziller, op.cit., p.338.


27/56


Doctrina actual se refer la o dubl dimensiune a prefectului: politic itehnic. Pe de-o parte, acesta este reprezentantul puterii, iar, pe de alt parte, eleste depozitarul autoritii statului n jude91.

Potrivit dispoziiilor legii speciale n materie, prefectul este reprezentantulguvernului pe plan local. Guvernulnumete cte un prefect, n fiecare jude i nmunicipiul Bucureti, la propunerea ministrului Administraiei i Internelor.

Prefectul este garantul respectrii legii i a ordinii publice la nivel local. Minitriii conductorii celorlalte organe ale administraiei publice centrale dinsubordinea guvernului pot delega prefectului unele din atribuiile lor de conducerei control cu privire la activitatea serviciilor publice deconcentrate din subordine.

Activitateaprefectului se ntemeiaz pe principiile legalitii, imparialitii,obiectivitii, transparenei i liberului acces la informaiile de interes public,eficienei, responsabilizrii,profesionalizrii i orientrii ctre cetean.

Pentru ndeplinirea atribuiilor i prerogativelor care i revin potrivit legii,prefectuleste ajutat de doi subprefeci.Prefectul municipiului Bucureti este ajutatde trei subprefeci.

Potrivit legislaiei actuale, prefectul i subprefectul fac parte din categorianalilor funcionari publici, fiind prevzut expres c acetia nu pot fi membri aiunui partid politic sau ai unei organizaii creia i este aplicabil acelai regim

juridic ca i partidelor politice, potrivit legii, sub sanciunea destituirii lor dinfuncia public.

Potrivit Constituiei i legislaiei n vigoare, ntre prefeci, pe de-o parte,consiliile locale i primari, precum i consiliile judeene i preedinii acestora, pe

de alt parte, nu exist raporturi de subordonare.Printre atribuiile principale ale prefectului, legislaia mai consacr:

asigurarea aplicrii i respectrii Constituiei i a tuturor actelor normative,precum i a ordinii publice; verificarea legalitii actelor administrative aleautoritilor administraiei publice locale i judeene, asigurarea, mpreun cuorganismele abilitate, a msurilor de pregtire i intervenie pentru situaii deurgen etc.

Iat acum care este autoritatea similar prefectului din sistemul constituionalromnesc n alte state membre ale Uniunii Europene.

n Belgia, este vorba de guvernatorul provinciei; n R.F. Germania, esteconsilierul de land; n Grecia, Italia i Frana ne referim laprefect(i subprefect);n Spania, vorbim deguvernatorul civil; n Luxemburg, de comisarul de district;n Olanda, de comisarul reginei, numit guvernator n provincia Limburg; nPortugalia, deguvernatorul civil dedistrict.

n Belgia, guvernatorul provinciei este att un organ al guvernului federal,ct i al provinciei; el este numit i revocat de rege, reprezint guvernul federal iconduce lucrrile delegaiei permanente. De asemenea, el conduce lucrrile comisiei

91 E.Blan, op.cit., 2002, p.101.


28/56


interministeriale care coordoneaz serviciile deconcentrate ale ministerelor.Guvernatorul poart responsabilitatea pentru aducerea la ndeplinire a actelornormative federale, comunitare i regionale92.

Poziia guvernatorului, iniial avnd o origine federal, iar apoi, regional, dela 1 ianuarie 2002, a devenit i mai complex odat cu federalizarea statului, nmsura n care el a devenit agentul mai multor nivele de putere. Se admite, ngeneral, c el trebuie s urmreasc instruciunile guvernului federal i aleguvernelor comunitilor i regiunilor, n limita competenelor acestora. El dispune,n acest scop, de un grefier, care este, ntr-un fel, secretarul general al provinciei ideci, cel mai nalt funcionar93.

n Luxemburg, comisarul de district este un funcionar de stat, numit deMarele-Duce, aflat sub supravegherea ministrului de Interne. Comisarii de district

trebuie s execute instruciunile ce eman de la membrii guvernului94.Toate administraiile comunale, cu excepia oraului Luxemburg, care se afl

sub supravegherea ministrului de Interne i a Guvernului, sunt plasate sub controlulcomisarilor de district. Atribuiile acestora sunt variate i multiple. Astfel, eiurmresc executarea legilor i a regulamentelor generale i comunale, precum imeninerea ordinii, a siguranei i a linitii publice.

n Portugalia,guvernatorul civil de districteste numit de guvern, n consiliulde minitri; el reprezint guvernul i exercit competenele delegate de ministrul deInterne. Este o autoritate de tutel i exercit funcii de poliie i de reglementare95.

n Danemarca, n fiecare comitat funcioneaz un birou de supravegherecompus din prefect, reprezentantul guvernului, i patru membri ai consiliuluicomitatului, desemnai de acesta, care exercit controlul administrativ general, a

posteriori, asupra actelor comunelor.n majoritatea acestor ri reprezentantul statului are i rolul de a coordona

serviciile exterioare ale diferitelor ministere, n altele acest rol revine unuireprezentant al Ministerului de Interne (de exemplu, n Danemarca), n altele unuireprezentant al Guvernului (de exemplu, n Grecia), iar n altele unui repezentantal primului-ministru96.

n Finlanda, la nivelulprovinciei, fiind vorba de ase provincii organizate lanivel regional, ca simple circumscripii administrativ-teritoriale ale statului,funcioneaz un organ deconcentrat numit biroul de stat provincial, condus de

guvernator, numit de preedintele republicii. Guvernatorul conduce serviciilestatului din provincie i exercit controlul administrativ asupra colectivitilorlocale, n formele stabilite de lege97.

92 L.Coman Kund, op.cit., 2005, p.65 i urm.93 Ph. de Bruycker, N. Lagasse, n La dcentralisation dans les tats de l'Union europenne (s.

coord. Alain Delcamp, John Loughlin), Paris, La documentation Franaise, 2002, p.93.94 C. Frieseisen, C. Loutsch-Jemming, n vol. cit., ed.cit., p.239.95 J.B.Gouveia, A.R.Montalvo, n vol. cit., ed.cit., p.268.96 Antonie Iorgovan, op.cit., 2005, p.469.97 L.Coman Kund, op.cit., 2005, p.76.


29/56


Biroul de statprovincialreprezint autoritatea executiv i de poliie cea maiimportant a provinciei, avnd rolul de a menine ordinea i securitatea n generali de a pune n aplicare deciziile administrative i hotrrile judectoreti.Biroul de

statprovincialface parte integrant din ierarhia administraiei de stat, urmrind sinformeze administraia local cu privire la politicile guvernului central i scontroleze efectele aplicrii acesteia la nivel local98.

Exist diferene de la o ar la alta, att sub aspectul competenei, almijloacelor de care dispune, ct i al prestigiului de care se bucur acesta, dupcum i n Frana au existat variaii de-a lungul timpului n ce privete rolul i

puterile prefectului99.Astfel, n Frana, prefectul, pn la reforma din anul 1982, nu era doar un

reprezentant al guvernului, ci i o autoritate executiv a consiliului departamental.Dup reforma administrativ din anul 1982, prefectul este calificat drept comisar alrepublicii, el fiind numit prin decret al consiliului de minitri semnat de preedinteleRepublicii.

n doctrina francez se apreciaz c prefectul ndeplinete urmtoarelefuncii: reprezentant al statului; reprezentant al guvernului; autoritate deadministraie general ieful serviciilor statului din departament100.

Dublul caracter al funciei de prefect, politic i administrativ, n egalmsur, delegat al guvernului, dar i nsrcinat cu atribuii administrativentinse, impunea, n ce privete statutul su, o opiune iniial: fie guvernul puteaalege s-i conserve la discreia sa aceti reprezentani, aspect care ar fi presupusrefuzarea oricrei garanii cu privire la carier; fie, invers, guvernul putea prefera

s regseasc n acetia nite specialiti n administraie, aspect care ar fi presupuso anumit pregtire profesional i garanii de stabilitate101.

Astfel, dup cum se pune accentul pe aspectul politic al funciei sau peaspectul administrativ, ajungem s interpretm statutul prefectului n dou sensuriopuse. Dar, n practic, cele dou aspecte coexist i sunt n egal msur eseniale:a trebuit s se ajung la un compromis. Exist deci un corp prefectoral, n care se

poate face carier, fiind vorba despre partea caracterizat prin stabilitate, dargaraniile de carier sunt reduse, pentru a lsa guvernului o marj de libertate cu

privire la reprezentanii si direci.Corespunztor sistemului de organizare administrativ-teritorial, exist

prefeci dedepartamente i prefeci de regiuni. n calitatea lor de reprezentani ai

guvernului, prefecii sunt inui de o anumit loialitate politic mai accentuatdect la alte categorii de funcionari. Aceasta nu nseamn c recrutarea lor seface pe baz de parteneriat politic. Dac guvernul ine adesea cont de afinitile

98 O.Menp, nLa dcentralisation dans les tats de l'Union europenne, ed. cit., p.140.99 J.Ziller, op.cit., p.338.100 J.Rivero,Droit administratif(ed. a XII-a), Paris, Dalloz, 1987, p.431-434.101 J.Rivero, J.Waline,Droit administratif (ed. a XVI-a), Paris, Dalloz, 1996, p.318 i urm.


30/56


politice n modul n care are loc afectarea lor n diferite posturi, corpul prefectoralrmne, nainte de toate, un corp al funcionarilor102.

Nu trebuie uitat rolul prefectului de a exercita controlul de legalitate asupraactelor autoritilor administraiei publice locale.

n Austria, stat federal, la nivelul districtului, circumscripie administrativ-teritorial, ce reprezint un nivel de deconcentrare att pentru land, ct i pentrufederaie, funcioneaz prefectura, organ al landului i al federaiei, carendeplinete atribuiile administrative ale acestora i supravegheaz activitateaadministraiilor comunale.Prefectul, numit de eful guvernului landului, reprezintlandul i federaia i exercit un control administrativ de legalitate, a posteriori,asupra actelor autoritilor comunale103.

Una din problemele care se ridic n mai multe ri privete rolul acestui

reprezentant al statului n calitate de coordonator al serviciilor diferitelorministere. Ne putem ntreba dac el este de fapt un reprezentant al Ministerului deInterne sau dac nu este mai degrab un reprezentant al guvernului, n ansamblulsu i n special al primului-ministru.

Prima ipotez se aplic n landurile R.F. Germania, n Luxemburg, nPortugalia, n practic, n Italia, iar pn n 1992 i n Belgia.

Spre exemplu, n R.F. Germania, controlul administrativ asupra actelorarondismentului este exercitat de un organ intermediar deconcentrat al landului,aflat n subordinea direct a ministrului de Interne al landului.

n general, n R.F. Germania, controlul de legalitate privetecompatibilitatea actelor comunelor cu ierarhia normelor legale ce provin fie de lastatul federal, fie de la land. Este vorba de un control de legalitate stricto sensu,care nu privete oportunitatea i, deci, nici puterea discreionar a actelorautoritilor locale.

n R.F. Germania, n pofida aparentei severiti a mijloacelor de controlaparinnd autoritilor statale, se ntmpl ca foarte rar o aciune de control s fiedeclanat asupra unei comune, mai ales datorit faptului c acest control nu are uncaracter sistematic. n egal msur, colectivitile locale dispun de un personalcompetent care are grij ca propunerile de acte administrative s nu conindispoziii contrare legii.

n Luxemburg exist msuri de tutel general, constnd n anularea saususpendarea de ctre Marele Duce sau ministrul de Interne a actelor colective sauinidividuale ale autoritilor comunale care sunt contrare legii sau interesuluigeneral. Msuri de tutel special, ca, de exemplu, necesitatea aprobrii de ctre oautoritate superioar, trimiterea unui comisar special n comun sau chiar, n rare

situaii enumerate de lege, substituirea aciunii, sunt n egal msur prevzute104.A doua ipotez este aplicabil n Grecia, Spania, Frana i Olanda.

102 V. Vedina, S. Cristea, Structura funciei publice din Romnia. Studiu comparativ cuFrana, n Revista de drept public, nr.1, 2003, p.34.

103 L.Coman Kund, op.cit., 2005, p.57.104 C. Frieseisen, C. Loutsch-Jemming, n La dcentralisation dans les tats de l'Union

europenne, ed.cit., p. 238 i urm.


31/56


n Marea Britanie, supervizarea administraiei locale, n cadrul Guvernului,revenea secretarului de stat pentru transport, guvernare local i regiuni, pn nanul 2002, cnd a fost transferat serviciilor viceprim-ministrului105.

IV. Organizarea administraiei locale romneti n context european

IV.1. Principiile organizrii administraiei locale

Spre deosebire de administraia public central, competent la nivelulntregii ri,

Documents

Dana Tofan