DÉCENTRALISATION ET NOUVELLE GOUVERNE SCOLAIRE AU …ife.ens-lyon.fr/publications/edition-electronique/... · 51 Pages 51-71 RECHERCHE et FORMATION • N° 49 - 2005 DÉCENTRALISATION

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RECHERCHE et FORMATION • N° 49 - 2005Pages 51-71

DÉCENTRALISATION ET NOUVELLE GOUVERNESCOLAIRE AU QUÉBECLe point de vue du personnel enseignant sur les conseils d’établissement

Marc-André DENIGER, Jocelyn BERTHELOT, Gilles ROY*

Résumé Ce texte expose certaines conclusions d’une enquête sur les conseilsd’établissement (CE), la nouvelle structure de participation politique desécoles publiques primaires et secondaires du Québec. Après avoir situél’origine de ce nouveau modèle de gouverne scolaire et cerné sa spécifi-cité, nous discuterons de la qualité des mécanismes de représentationpolitique du personnel enseignant, de leurs motivations à participer auxCE, de leurs opinions sur la décentralisation, les pouvoirs dévolus aux CEet sur les effets anticipés et attribués à cette nouvelle instance locale degouverne scolaire.

* - Marc-André Deniger, Jocelyn Berthelot, Gilles Roy, université Laval, faculté des sciencesde l’éducation, groupe d’analyse politique de l’éducation, centre de recherche et d’interven-tion sur la réussite scolaire (CRIRES-interuniversitare), Québec, Canada.1 - Ce texte est une adaptation de : 1. la communication présentée par M.-A. Deniger dansle cadre des 3e journées d’étude du Réseau d’analyse pluridisciplinaire des politiques éduca-tives (RAPPE) de l’Université catholique de Louvain, les 24-25 janvier 2002 : Changementsorganisationnels et changements des professions les établissements scolaires en transforma-tions ; et 2. du texte suivant (avec la permission des auteurs) : J. Berthelot et V. Brouillette (coll.),Convictions démocratiques et menaces marchandes : analyse de l’opinion des membresvotants des conseils d’établissement des écoles francophones, Centrale des syndicats duQuébec, 2002.2 - Commission des États généraux sur l’éducation, Rénover notre système d’éducation : dixchantiers prioritaires : rapport final, Québec, Gouvernement du Québec, 1996.

INTRODUCTION (1)

Depuis 1997, se poursuit au Québec une ambitieuse réforme de l’éducation enta-mée dans le sillage d’une vaste consultation nationale (2). Cette réforme englobe plu-sieurs priorités d’action, qui s’étendent à tous les ordres d’enseignement, et porte surun vaste éventail d’enjeux allant du choix des matières enseignées et des approches

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pédagogiques privilégiées (enseignement religieux, réforme des curriculums, etc.),jusqu’à la gouverne politique des écoles, au fonctionnement et à la structure du sys-tème scolaire (réorganisation des commissions scolaires, décentralisation des pou-voirs vers les écoles, etc.). C’est de ce dernier chantier de la réforme dont il seraquestion dans ce texte.

Suite à nos travaux précédents ayant porté sur les étapes d’émergence et de formu-lation des politiques éducatives donnant forme au processus de réforme de l’éduca-tion (3), nous nous sommes intéressés aux questions relatives à la participation à ladémocratie scolaire, à la décentralisation et à la gouverne de l’école, en réalisantune importante enquête auprès des membres votants (parents et personnels de l’édu-cation) des conseils d’établissement (CE) des écoles publiques du Québec (4) la struc-ture de participation politique constituant le nouveau modèle de gouverne des écolesquébécoises (primaires et secondaires). L’étude nous permettait de poursuivre l’ana-lyse aux étapes subséquentes du processus de réforme éducative, soit la mise enœuvre et l’évaluation.

Cette enquête avait pour objectif général de décrire la dynamique des conseils d’éta-blissement du point de vue de ses membres votants. Elle visait à documenter autantl’expérience des conseils (qualité de l’implantation, décisions prises, effets sur la vie del’école et de ses élèves, suggestions pour un meilleur fonctionnement), que celle deleurs membres votants (caractéristiques, motivations à la participation, vécu démocra-tique et décisionnel, satisfaction face aux décisions prises et bilan de participation).

Nous ne reprendrons pas ici l’ensemble des analyses et conclusions de cette enquêtepréférant nous attarder aux opinions du personnel enseignant – parfois comparéesà celles des parents – sur certaines questions relatives à la participation politique, àla répartition des pouvoirs au sein des CE et au récent processus de décentralisationdu système éducatif au Québec. À cette fin, après avoir brièvement située l’originedu nouveau modèle québécois de gouverne scolaire dans la perspective internatio-nale des enjeux de la décentralisation de l’éducation et cerner la spécificité de cemême modèle, nous discuterons de quelques résultats d’enquête sur la représentati-

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Décentralisation et nouvelle gouverne scolaire au Québec

RECHERCHE et FORMATION • N° 49 - 2005

3 - Les versions complètes des études de cas sont disponibles sur le site internet du grouped’analyse de l’éducation : www.ulaval.ca/gape4 - G. Roy, M.- A. Deniger, Enquête auprès des membres votants des conseils d’établissementdes écoles du Québec : rapport final, Groupe d’analyse politique de l’éducation, affilié aucentre de recherche et d’intervention sur la réussite scolaire (CRIRES), Université Laval, Québec,2001. Le rapport final de cette recherche, de même que sa synthèse, sont disponibles à partirde l’hyperlien suivant : http://www.ulaval.ca/crires/html/pubgra.html Cette recherche a étéconduite en partenariat avec la Centrale des syndicats du Québec, la Fédération des comitésde parents de la province de Québec et le ministère de l’Éducation du Québec, et comptait surla coopération de l’ensemble des organismes du milieu de l’éducation.

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vité et la qualité des mécanismes de représentation politique des membres du per-sonnel enseignant, sur leurs motivations à participer aux CE, sur leurs opinions ayanttrait à la décentralisation, aux pouvoirs dévolus aux CE et aux effets anticipés et attri-bués à cette nouvelle instance locale de gouverne scolaire.

LES CONSEILS D’ÉTABLISSEMENT : ORIGINE ET SPÉCIFICITÉ DU NOUVEAU MODÈLE DE GOUVERNE SCOLAIRE

La vague de réformes de l’éducation entreprises dans plusieurs pays industrialisés aucours des années soixante, en insistant sur le principe d’égalité des chances pourtous, a conduit à une certaine standardisation de l’enseignement obligatoire. Malgréde grandes avancées en matière d’accessibilité, les systèmes éducatifs ainsi rénovésdevinrent peu à peu l’objet de critiques dans l’ensemble des États concernés. Cetteremise en cause s’amorce au tournant des années quatre-vingt. La décentralisationvers les établissements apparut alors comme la solution à ces critiques (5).

Plus qu’une simple tendance, on peut désormais parler d’un véritable mouvementallant dans le sens d’une dévolution des pouvoirs vers les instances locales ou versles écoles, d’une plus grande autonomie des écoles et d’une plus grande libertéaccordée aux parents quant au choix de l’école fréquentée par leurs enfants. Cemouvement est apparu dans les années quatre-vingt, d’abord dans les pays anglo-saxons, en concordance avec la montée du «mouvement de la nouvelle droite »(New Right movement), qui fait référence aux gouvernements combinant une logiqueconservatrice et une logique néolibérale ; ceux de Thatcher en Grande-Bretagne etde Reagan aux États-Unis en sont probablement les exemples les plus évidents.

Dans le cas spécifique du Québec, bien que le débat sur la participation des parentsà l’école et la dévolution des pouvoirs soit engagé depuis le début des annéessoixante-dix, ce n’est qu’à partir de 1988, avec l’adoption du projet de loi 107,qu’on pourra réellement parler de dévolution des pouvoirs – ce qui est différent dela décentralisation rappelons-le – et d’une plus grande participation des parents.Cette loi institue les conseils d’orientation, formés de parents, de représentants dupersonnel de l’école, de deux élèves du second cycle du secondaire et d’un repré-sentant de la communauté. Pendant dix ans, les conseils d’orientation des écolesquébécoises auront pour mandat de déterminer les grandes orientations de l’école,sans toutefois disposer de pouvoirs décisionnels.

Marc-André DENIGER, Jocelyn BERTHELOT, Gilles ROY

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5 - Dans la littérature, on utilise le terme décentralisation pour décrire le nouveau partagedes pouvoirs et responsabilités en éducation, même si, dans plusieurs cas, ce même partagedes pouvoirs s’apparente plus à une déconcentration des pouvoirs qu’à une véritable décen-tralisation. C’est notamment le cas au Québec (Trottier, 2000).

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Lors des États généraux sur l’éducation de 1995, point de départ de la réforme del’éducation en cours, un grand nombre d’organisations revendiquaient une plusgrande autonomie pour l’école et dénonçaient le caractère bureaucratique et cen-tralisé de l’éducation. En fait, la critique de la lourdeur bureaucratique et de l’ineffi-cacité du système centralisé était quasi unanime.

La Commission des États généraux de l’éducation proposera de rapprocher le lieude décision du lieu de l’action et de donner plus de responsabilités à l’établissementd’enseignement et plus de souplesse à l’organisation du travail, tout en spécifiantque « cependant, le Ministère devrait assumer davantage des fonctions d’orientationet de pilotage que des fonctions de conception et d’élaboration» (Commission,1996b, p. 49).

La dévolution des pouvoirs vers les écoles découle donc d’une volonté démocratiquedes acteurs de la scène éducative québécoise, dans la mesure où elle permettrait uneplus grande autonomie des écoles, une plus grande autonomie professionnelle et unrapprochement de l’école et de la communauté. Un an seulement après les Étatsgénéraux, le ministère de l’Éducation publiera son plan d’action pour la réforme del’éducation (MEQ, 1997), qui reprendra les grands principes énoncés plus haut.

Malgré un certain consensus quant à la nécessité d’opérer un nouveau partage despouvoirs et des responsabilités, la création des conseils d’établissement fut néanmoinsl’objet d’oppositions et de luttes majeures, tant en ce qui concerne le pouvoir respec-tif de chaque groupe, que les pouvoirs confiés aux CE. Pour la centrale syndicalereprésentant les enseignant(e)s (CEQ, devenue CSQ depuis lors), la décentralisationallait trop loin, menaçant la cohérence et la cohésion du système scolaire et mena-çant les fondements démocratiques de l’école publique. On critiquait le fait que ladécentralisation soit porteuse d’ambiguïtés, dans la mesure où elle présentait une facedémocratique (le consensus quant à la critique de la lourdeur bureaucratique) et uneface marchande (l’approche-client en éducation). On craignait également que l’ins-tauration des conseils d’établissement augmente la tâche des enseignantes et ensei-gnants, accentue les écarts entre les écoles, délègue les problèmes financiers auxécoles ou génère des conflits au sein de l’école. Par contre, la majorité des acteursscolaires (Fédération des comités de parents, Fédération des commissions scolaires,Association des cadres scolaires, etc.) appuyaient le projet de décentralisation.

D’importants amendements furent apportés au projet de loi afin d’en arriver à unrelatif consensus. La résultante fut la création de conseils d’établissement où lesparents et les membres de toutes les catégories de personnels disposent d’un nombreégal de votes sur une gamme étendue de pouvoirs. Pour sa part, la direction de l’éta-blissement n’a pas le droit de vote au Conseil, étant considérée comme un adminis-trateur, à la fois responsable de l’application de la loi et des décisions du CE et porte

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d’entrée des recommandations. Des représentants de la communauté siègent égale-ment sans droit de vote. Les élèves du secondaire sont représentés au CE, mais seulles représentant-e-s du second cycle du secondaire ont récemment obtenu le droit devote. Les pouvoirs respectifs du CE, de la direction et du personnel sont clairementdéfinis par la loi afin de favoriser le partenariat souhaité. La forme achevée de cecompromis se traduit dans la définition des pouvoirs et responsabilités balisant lemandat des Conseil d’établissement dans la nouvelle Loi sur l’instruction publique.

Tableau 1 - Mandat des CE


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Fonctions et pouvoirs généraux

Critères de sélection de la direction de l’école

La politique d’encadrement des élèves

Le projet éducatif

Modification ou révocation de l’acte d’établissement

Les règles de conduite et les mesures de sécurité

L’information à la communauté de la qualité des services offerts par l’école

Services éducatifs

Choix des manuels scolaires et du matériel didactique

Temps alloué à chaque matière

Normes et modalités d’évaluation des apprentissages

Orientations générales en matière d’enrichissement et d’adaptation des programmes

Règles pour le classement des élèves et le passage d’un cycle à l’autre

Modalités d’application du régime pédagogique

Mise en œuvre des programmes des services complémentaires et particuliers (psychologie, francisation, etc.)

Programmation des activités éducatives qui nécessitent un changement aux heures d’entrée et de sortie quotidienne desélèves ou un déplacement à l’extérieur des locaux de l’école

Programmes d’études locaux

Critères d’inscription des élèves

Ressources matérielles et financières

Utilisation des locaux

Budget annuel de l’école

Besoins de l’école relatifs aux biens et services et aux locaux

Dons et contributions

Est consulté

Approuve

Adopte, réalise et évalue

Est consulté

Approuve

Informe et rend compte

Est consulté

Approuve

est informé

Approuve

Est informé

Approuve

Approuve

Approuve

est informé

est informé

Approuve

Adopte

Est consulté

Peut solliciter et recevoir

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MÉTHODOLOGIE DE L’ENQUÊTE

Pour les fins de l’enquête, 3612 questionnaires ont été envoyés auprès de 1431écoles québécoises francophones et anglophones. Chaque envoi était adressé à laprésidence du conseil d’établissement de l’école. Une lettre présentait la rechercheainsi que sa déontologie et expliquait les procédures nécessaires à la distribution auhasard des questionnaires d’enquête. Ces procédures devaient être effectuées enprésence de l’ensemble des membres du conseil.

Les deux tiers des écoles sollicitées (66%) nous ont fait parvenir au moins un ques-tionnaire répondu, soit 65 % à l’ordre primaire du secteur francophone, 69 % àl’ordre secondaire du secteur francophone et 65 % au secteur anglophone. Le tauxde réponse obtenu auprès des membres votants se situe à un peu plus de 50 %. Untotal de 1 819 personnes répondantes ont été rejointes, 893 étant membres du per-sonnel (644 enseignants, 88 professionnels, 109 membres du personnel de soutienet 32 membres du personnel de garde) (6) et 926 étant parents. De cette populationtotale, 1 362 étaient francophones et 457 étaient anglophones.

Les informations colligées ont fait l’objet de différents traitements statistiques (analysede régression multiple, analyse de corrélations, factorialisation des échelles, etc.).Nous nous contentons ici que de faire ressortir des différences statistiquement signi-ficatives établies en fonction d’analyse de variance et de test de T (7), cherchant ici à camper les principales différences de perspective entre parents et membres dupersonnel.

Une forte représentativité du personnel enseignant

En général, les membres du personnel participant aux conseils d’établissement sontà l’image des membres qu’ils représentent. Ainsi, la représentation par sexe estassez fidèle à la réalité des effectifs au sein de l’École québécoise : 71,6 % des répon-dantes et répondants du personnel enseignant sont de sexe féminin alors que cetteproportion est de 68 % selon la banque de la CSQ et de 72 % selon les donnéesministérielles. Si on prend en compte l’ordre d’enseignement, la proportion de

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6 - Vingt personnes ont omis d’identifier la catégorie de personnel dont elles font partie.7 - Est ici posée comme significative toute différence établie selon une analyse de varianceou un test du T dont le sig est <.01. Nous avons, afin de discriminer jusqu’où la position d’ungroupe (par exemple, les enseignants) se distinguent de celles d’un autre groupe (parexemple, les parents ou les membres du personnel de soutien), fait usage du test de Scheffe.Pour de plus amples détails sur les analyses statistiques et les résultats détaillés de l’enquête,voir G. Roy, M.-A. Deniger, op. cit.

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femmes chez les répondants du primaire est de 85,4 % alors qu’elle est de 83 % selonles données du MEQ et de 85,4 % selon le fichier de la CSQ. Au secondaire, les pro-portions respectives sont de 49,4 % pour les répondants, de 52 % selon le fichier dela CSQ et de 53,5 % selon le fichier du MEQ.

Quant à l’âge moyen du personnel enseignant, il est de 43,5 ans chez les répon-dants, de 43,6 ans selon la banque du MEQ et de 42,9 ans selon la banque de laCSQ. On observe une similarité comparable lorsque l’on tient compte de l’ordred’enseignement.

Les personnes siégeant aux CE comptent un nombre important d’années d’exercicede leur métier (18,4 ans chez le personnel enseignant), ce qui est fidèle à l’âgemoyen observé. Une seule nuance : chez les enseignants, les moins de 35 ans comp-tent pour près de 20% des répondants alors qu’ils représentent près de 27% de l’en-semble, selon la banque de données de la CSQ. Cette situation s’explique : on tented’abord de faire sa place, de s’approprier un nouveau travail avec des obligationsfamiliales souvent plus lourdes. Cela n’en exige pas moins un effort pour assurer uneplus grande participation des jeunes membres du personnel aux CE de leur école.Finalement, on observe une certaine continuité dans la représentation. Près du tiersdes membres siégeant aux CE (38 % au primaire et 31 % au secondaire) en sont àleur troisième année de participation. La continuité semble plus importante et plussoutenue à l’ordre d’enseignement primaire.

Des mécanismes de représentation satisfaisants

Les répondantes et répondants devaient estimer la proportion de membres présentsà l’assemblée générale où ils avaient été élus au CE de leur école. Dans l’ensemble,dans près de deux cas sur trois, plus de 75% des membres étaient présents, tant auprimaire qu’au secondaire. On observe une participation plus élevée chez le per-sonnel enseignant et chez le personnel professionnel du secondaire ; la présence àun même moment sur un même lieu de travail facilite sans doute cette participation.Malgré cette forte présence, il semble que ce soit souvent par acclamation que lespersonnes sont élues. C’est dans un peu plus d’un cas sur cinq que les répondantsindiquent qu’une élection a eu lieu pour le poste qu’ils occupent. La proportion estbeaucoup plus élevée au secondaire où il y a eu élection dans un cas sur trois, contreprès de un sur cinq au primaire.

La démocratie de représentation se mesure également aux rapports qui se tissententre les personnes élues et les électeurs. L’enquête a donc cherché à connaître la fré-quence des consultations auprès des membres représentés. À ce chapitre on note uneconsultation très fréquente chez le personnel enseignant. La présence sur un même


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g g

lieu de travail au même moment, la consultation généralement plus informelle dansles petits groupes et la nature des enjeux discutés aux CE expliquent sans doute lesdifférences observées.

C’est d’ailleurs chez les enseignants du primaire, où l’équipe est petite, que laconsultation est la plus fréquente ; 50% disent consulter souvent les collègues alorsque cette proportion est de 35 % au secondaire. Même si ces données permettent deconclure à une relative bonne démocratie de représentation, le fait qu’aucuneconsultation n’ait lieu dans une proportion de 8 % chez le personnel enseignantindique néanmoins qu’il y a place à amélioration.

L’enquête a également voulu savoir si la représentation du personnel comptait uneproportion importante de personnes exerçant une fonction syndicale au niveau deleur école ou de leur commission scolaire et si cette présence avait une influence surla dynamique du conseil d’établissement. Dans l’ensemble, seulement 16% desrépondants exercent une fonction syndicale. Cette proportion est plus importante ausecondaire (22 % vs 12%) et chez le personnel enseignant (34 %) de même que chezles membres qui en sont à leur troisième année au CE.

Le fait d’exercer une fonction syndicale a une influence positive sur la consultationdes membres chez le personnel enseignant du secondaire. Ces représentants consul-tent davantage les membres qu’ils représentent que les répondants qui n’exercentpas une telle fonction. Une telle situation ne s’observe pas au primaire ; la taille del’école y est sans doute pour quelque chose.

Plus significatif est le fait d’avoir reçu une formation. On note en effet que lesmembres du personnel formés préalablement à la participation au CE consultent sou-vent les personnes qu’ils représentent dans des proportions plus élevées. C’est dire àquel point la formation donnée a des conséquences positives sur le caractère démo-cratique des CE.

Des motivations liées à la représentation et à la vie de l’école

Dans l’ensemble, les membres du personnel et les parents participent aux activités duconseil d’établissement d’abord à des fins de représentation de leur groupe d’appar-tenance et de participation dans la gouverne de l’école. Il existe ainsi une proximitécertaine entre les motivations des parents et celles des membres du personnel, proxi-mité étroitement associée à la nature du mandat qui leur est confié. Quant aux moti-vations liées à des thématiques plus individuelles (par exemple : les problèmes de sonpropre enfant pour un parent, ou les relations de travail pour un employé syndiqué)

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g g

ou encore à des situations particulières que l’on souhaite défendre (par exemple :régler un problème existant à l’école), elles se méritent une moindre importance.

Les répondantes et répondants devaient choisir parmi un ensemble d’affirmationsexprimant les raisons qui avaient pu motiver leur participation au CE. Le tableau 2en fournit la liste ainsi que les réponses données par le personnel.

Tableau 2 - Motivations (%) du personnel à participer au CE


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Motivations

Assurer une représentation de mon groupeprofessionnel (personnel enseignant, professionnel, de soutien ou des servicesde garde).

Être au courant des décisions prises à l’école.

Contribuer à l’amélioration de la réussiteéducative dans l’école.

Assurer une représentation du groupe des membres du personnel en général.

Avoir un impact sur les décisions del’école.

Que de meilleurs liens se créent entre lepersonnel et les parents.

Assurer de meilleurs liens entre l’école et la communauté.

Personne d’autre ne voulait participer.

M’assurer que mes conditions de travailsoient respectées.

Faire contrepoids au pouvoir des parents.

Régler un problème existant à l’école.

Faire contrepoids au pouvoir de la direction.

J’étais préoccupé(e) de la place de la religion à l’école.

Tout àfait

d’accord

78

71

66

65

52

35

32

20

18

9

7

8

5

Assezd’accord

18

23

29

28

39

50

44

25

28

22

15

17

11

Assez en

désaccord

1

2

4

4

6

8

15

17

19

25

23

22

14

Tout à faiten

désaccord

3

3

2

4

3

6

10

38

34

44

55

53

70

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Le fait de vouloir « assurer une représentation de mon groupe professionnel » vienten premier lieu avec 96 % qui se disent tout à fait ou assez d’accord. La représenta-tion des membres du personnel en général vient au quatrième rang avec 93% d’ac-cord. C’est dire l’importance pour le personnel d’assurer une représentation de leurscollègues au CE. La volonté de connaître les décisions prises et de pouvoir les influen-cer occupe également une place de choix. On remarque aussi que la volonté de« contribuer à l’amélioration de la réussite éducative dans l’école » recueille l’accordde 95% des répondants. Enfin, les motivations liées à l’amélioration des liens avecles parents de même qu’entre l’école et la communauté sont d’autres motivationsimportantes. Il est peu fréquent que les personnes invoquent des relations de pouvoirpour justifier leur participation. Seulement 31 % expriment un accord avec la volontéde « faire contrepoids au pouvoir des parents » et 25% à la direction de l’école. Lespersonnes qui veulent s’assurer que leurs conditions de travail soient respectéesoccupent une position intermédiaire avec 46 % d’accord.

Les personnes qui exercent une fonction syndicale expriment davantage que l’en-semble leur accord avec la volonté d’assurer le respect des conditions de travail etcelle de faire contrepoids à la direction et aux parents. Cela ne surprend guère étantdonné la mission traditionnelle du syndicalisme.

Même s’il s’agit d’une représentation directement liée à leur travail, dans près de75% des cas, cette participation n’est pas incluse dans la charge de travail, soitdirectement, soit par un mécanisme de compensation.

Comme nous en avons déjà fait état, les situations où des « membres du personnelutilisent le temps des réunions du conseil pour discuter de relations de travail » ou«d’éléments liés à leur propre tâche» sont peu fréquentes. Les personnes qui crai-gnaient que les CE deviennent des foires d’empoigne concernant les relations de tra-vail peuvent donc se rassurer.

Bref, les réponses fournies confirment que les membres du personnel comprennentbien leurs responsabilités démocratiques de représentation, d’autant mieux qu’ils ontreçu une formation. Ils participent aux CE d’abord pour des raisons démocratiques :la volonté de représenter leurs collègues tout en concevant l’école comme une com-munauté à laquelle ils veulent contribuer, notamment en ce qui concerne la réussitedes élèves et les relations avec les parents.

Convergences et polarisations des opinions sur les pouvoirsdes CE et la décentralisation

La mise en place des conseils d’établissement, nous l’avons vu, a été le résultat d’im-portants compromis de la part des principales organisations concernées afin d’en

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g g

arriver à un modèle qui soit acceptable pour chacune. Cela explique sans doute, enpartie du moins, les opinions positives exprimées par les membres votants des CE surplusieurs thèmes abordés lors de notre enquête. Toutefois, le processus de décentra-lisation est loin d’être figé. Des pressions continuent de s’exercer dans un senscomme dans l’autre, sans parler des interventions ministérielles qui ont aussi unelarge influence sur les façons dont les CE sont amenés à remplir leurs mandats. Pourcette raison, il nous semblait particulièrement important de connaître le point de vuedes membres des CE sur un ensemble de questions éducatives, particulièrement surcelles liées aux pouvoirs dévolus aux CE et au processus de décentralisation actuel-lement en cours.

À partir de la Loi sur l’instruction publique, une liste des pouvoirs attribués aux CEa été établie. Les éléments de cette liste ont été classés en trois sous-groupes : fonc-tions et pouvoirs généraux, services éducatifs, ressources matérielles et financières.Pour chaque élément, les pouvoirs actuels exercés par les CE ont été identifiés et ona demandé aux répondantes et répondants d’indiquer s’ils souhaitaient que les CEexercent plus de pouvoirs, les mêmes pouvoirs ou moins de pouvoirs.

À cette liste, ont été ajoutées certaines responsabilités qui ne sont pas du ressort desCE, notamment en ce qui a trait à la sélection et l’évaluation du personnel, cela afind’évaluer plus précisément l’ampleur de la décentralisation souhaitée. Les troistableaux qui suivent donnent les résultats pour chaque catégorie de pouvoirs.

Le tableau 3 (ci-après) montre les divergences qui s’expriment entre les diverses caté-gories de membres des CE concernant les fonctions et pouvoirs généraux.

Pour l’ensemble des fonctions et pouvoirs généraux énumérés, la grande majoritédes membres du personnel (près de 80 %) souhaite le maintien des pouvoirs actuels,sauf en ce qui concerne les critères de sélection de la direction de l’école. Dans cedernier cas, les deux tiers souhaitent le maintien des pouvoirs actuels des CE, alorsque près du quart souhaitent que les CE détiennent davantage de pouvoirs. C’est lepersonnel enseignant et le personnel professionnel qui sont les plus favorables aumaintien des pouvoirs actuels ou à leur diminution.

Du côté des parents, une majorité opte pour un renforcement des pouvoirs en ce quiconcerne les critères de sélection du personnel et son évaluation. Cette tendance estparticulièrement forte au secondaire où c’est l’avis de près de 60 % des parents.Soulignons que la possibilité pour une école de choisir et d’évaluer le personnel estune des caractéristiques des projets les plus décentralisateurs et, qu’en vertu de la loiactuelle, les CE ne disposent d’aucun pouvoir sur ces questions.


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g g

Environ le tiers des parents se dit favorable à un renforcement des pouvoirs des CEen ce qui concerne la politique d’encadrement (31 %), les mesures de sécurité (29 %)et la modification de l’acte d’établissement (35 %). Dans ces trois cas, la majoritéopte néanmoins pour le maintien des pouvoirs actuels. De façon générale, la ten-dance à vouloir renforcer les pouvoirs généraux des CE est plus forte au secondairequ’elle ne l’est au primaire.

Le tableau 4 (ci-contre) fournit le même genre d’informations sur un ensemble d’élé-ments relatifs aux services éducatifs. Du côté du personnel, sauf sur les programmesd’études locaux, on trouve davantage de répondantes et répondants favorables àune diminution des pouvoirs qu’à leur accroissement, même si près des trois quartspréfèrent le statu quo. Cette tendance est particulièrement forte dans le cas du choixdes manuels scolaires et du temps alloué aux différentes matières pour lesquels 23 %et 32 % respectivement des membres du personnel souhaitent une réduction des pou-voirs des CE.

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Tableau 3 - Opinion (%) des membres votants des CE sur l’ampleur des pouvoirs généraux que devraient exercer les CE

Fonctions et pouvoirs généraux

Le projet éducatif

La politique d’encadre-ment des élèves

Les règles de conduite etles mesures de sécurité

L’information à la commu-nauté de la qualité desservices offerts par l’école

Modification ou révoca-tion de l’acte d’établis.

Critères de sélection de la direction de l’école

Critères de sélection du personnel de l’école

L’évaluation du personnelde l’école

Pouvoirs actuels

adopte, réalise

et évalue

approuve

approuve

informe etrend compte

est consulté

est consulté

aucun pouvoir

aucun pouvoir

plus de

pouvoirs

6

13

13

17

12

22

10

8

lesmêmes

pouvoirs

85

80

81

80

84

66

81

81

moinsde

pouvoirs

9

8

6

3

4

12

10

11

plus de

pouvoirs

19

31

29

18

35

51

54

53

lesmêmes

pouvoirs

81

68

70

80

63

48

45

45

moinsde

pouvoirs

0

1

1

3

2

1

1

2

Personnel Parents

g g


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Tableau 4 – Opinions (%) sur l’ampleur des pouvoirs à confier aux CE concernant les services éducatifs

Services éducatifs

Modalités d’applicationdu régime pédagogique

Orientations généralespour l’enrichissement et l’adaptation des programmes

Temps alloué à chaquematière

Programmes d’étudeslocaux

Choix des manuels scolaires et du matérieldidactique

Normes et modalitésd’évaluation des apprentissages

Règles pour le classementdes élèves et le passaged’un cycle à l’autre

Programmation des activi-tés qui nécessitent unchangement d’horaire ou un déplacement à l’extérieur

Mise en œuvre des pro-grammes, des servicescomplémentaires et parti-culiers (psychologie, fran-cisation, etc.)

Critères d’inscription desélèves

Pouvoirs actuels

approuve

approuve

approuve

est informé

est consulté

est informé

est informé

approuve

approuve

est informé

plus de

pouvoirs

8

10

11

13

7

8

9

6

14

8

lesmêmes

pouvoirs

80

76

66

81

61

79

77

77

73

86

moinsde

pouvoirs

12

14

23

6

32

14

14

17

13

7

plus de

pouvoirs

29

32

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Personnel Parents

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L’opinion exprimée par une proportion importante d’enseignantes et d’enseignantsconcernant la réduction des pouvoirs du CE en ce qui a trait au temps alloué àchaque matière est à mettre en relation avec la crainte exprimée par une majoritéd’entre eux à l’effet que la formation dispensée pourrait trop diverger d’une école àl’autre (voir plus loin, tableau 6).

Du côté des parents, on observe la tendance inverse. Environ les deux tiers se pro-noncent pour le maintien des pouvoirs actuels, mais près du tiers optent pour un ren-forcement des pouvoirs sur l’ensemble des éléments proposés, à l’exception de laprogrammation des activités éducatives exigeant un changement à l’horaire où cetteproportion n’est que de 17 %.

On peut voir se profiler ici une vision fort différente de l’autonomie collective du per-sonnel sur un ensemble de questions et l’expression d’une certaine volonté desparents de s’immiscer dans le champ de compétences du personnel enseignant. Legraphique 1 illustre fort bien les divergences qui s’expriment, les barres résumant lepoint de vue respectif des parents et du personnel enseignant pointant dans desdirections opposées.

En effet, c’est particulièrement le personnel enseignant qui souhaite une réductiondes pouvoirs des CE sur les éléments tels que le choix des manuels scolaires et letemps alloué aux matières ; au primaire, c’est le cas respectivement de 48 % et de33% des enseignantes et enseignants. Le personnel de soutien et celui des servicesde garde expriment un point de vue qui se situe à mi-chemin entre celui des ensei-gnants et celui des parents.

L’opinion des parents est à mettre en relation avec leur volonté de détenir pour eux-mêmes plus de pouvoirs au CE. Par ailleurs, l’analyse statistique révèle une corréla-tion entre l’insatisfaction face aux décisions prises et le changement que l’on souhaiteen termes de pouvoir du CE. Dans le cas des parents, plus on est insatisfaits, plus onsouhaite que le CE accroisse ses pouvoirs alors que c’est le contraire dans le cas dupersonnel enseignant.

En ce qui concerne les ressources matérielles et financières, le tableau 5 (ci-contre)résume le point de vue des répondantes et répondants. On constate les mêmes ten-dances que précédemment.

Les parents sont, en général, deux fois plus nombreux que les membres du person-nel à souhaiter un accroissement des pouvoirs des CE, sauf sur la sollicitation dedons et contributions où plus de 80 % souhaitent le maintien des pouvoirs actuels. Ilfaut souligner qu’une proportion plus importante des membres du personnel souhaiteun accroissement des pouvoirs plutôt qu’une diminution en ce qui a trait aux dons etcontributions et aux besoins de l’école en biens et services, quoique cette proportionne dépasse pas les 15 %.

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Graphique 1 - Opinions sur les pouvoirs éducatifs selon la catégorie représentée au CE

Échelle de – 1 à + 1, – 1 signifiant « moins de pouvoirs », 0 « les mêmes pouvoirs » et +1 « plus de pouvoirs ».

Tableau 5 - Opinions (%) sur les questions liées aux ressources matérielles et financières


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Ressources matérielleset financières

Utilisation des locaux

Dons et contributions

Budget annuel de l’école

Besoins de l’école relatifsaux biens et services etaux locaux

Pouvoirs actuels

approuve

peut solliciter etrecevoir

adopte

est consulté

plus de

pouvoirs

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12

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pouvoirs

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pouvoirs

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plus de

pouvoirs

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lesmêmes

pouvoirs

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moinsde

pouvoirs

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Personnel Parents

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Bref, dans l’ensemble, on note un écart important entre le point de vue du person-nel, particulièrement du personnel enseignant, et celui des parents en ce quiconcerne les pouvoirs que devraient exercer les CE. Cette volonté des parents de ren-forcer les pouvoirs des CE est plus forte au secondaire. Elle annonce des enjeuxmajeurs pour l’avenir.

Par ailleurs, plusieurs études réalisées dans d’autre pays ont démontré que la décen-tralisation pouvait conduire à un accroissement des inégalités face à l’éducation,qu’il s’agisse de la distribution des ressources ou de l’enseignement offert. Nousavons donc voulu savoir à quel point les membres votants des CE étaient conscientsde ces dangers. En fait, on observe un écart important entre le point de vue du per-sonnel et celui des parents. On pourra toutefois constater la cohérence des réponsesavec celles concernant l’ampleur des pouvoirs dévolus aux CE. Près du tiers desmembres du personnel (plus de 40% pour le personnel enseignant du primaire) sedisent tout à fait d’accord ou assez d’accord pour reconnaître que la loi actuelleaccorde trop de pouvoirs aux CE alors que ce n’est l’opinion que de 5,4 % desparents (tableau 6).

Tableau 6 - Opinions (%) concernant certaines conséquences de la décentralisation

On peut constater que les membres du personnel sont très sensibilisés aux possibleseffets inégalitaires de la décentralisation. Près des deux tiers sont d’accord pourreconnaître que certains pouvoirs confiés aux CE pourraient faire en sorte que la for-mation diverge trop d’une école à l’autre. Plus de 75% sont d’avis que la décentra-lisation en cours va accentuer les écarts entre les écoles. Chez le personnelenseignant du primaire, ces proportions sont respectivement de 71 % et de 83 %. Onretrouve ici une confirmation des réserves exprimées concernant les pouvoirs des CEsur le temps alloué aux différentes matières.

66



Énoncés

Certains pouvoirs conférés aux CE pourraientfaire en sorte que la formation dispensée auxélèves diverge trop d’une école à l’autre.

La loi actuelle accorde trop de pouvoirs au conseil d’établissement.

La décentralisation en cours va accentuer les écarts entre les écoles.

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Personnel Parents

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Les parents sont beaucoup moins nombreux à partager un tel point de vue : 37 % crai-gnent une trop grande divergence dans la formation et 51 % l’accentuation des écartsentre les écoles. On peut quand même être surpris, étant donné les effets envisagés,de l’ampleur de l’appui donné par les parents à une plus grande décentralisation.

Évaluation des effets des CE sur la vie des écoles

Au chapitre de l’évaluation de ses effets, les personnes répondantes évaluent quel’implantation des conseils d’établissement a permis d’améliorer, au moins en partie,la vie de l’école et de ses élèves. Les résultats montrent également que l’ensemble despersonnes répondantes se disent assez d’accord avec le fait que leur conseil permetd’atteindre les grands objectifs prévus lors de leur création.

Cependant ce bilan positif se nuance lorsque nous comparons les effets évalués aux termes de l’année d’activité aux effets anticipés par les répondant avant leurparticipation (voir tableau 7, ci-après). Ici, trois tendances générales peuvent êtredégagées.

La première révèle que les membres du personnels enseignant s’avèrent à la fois plussceptiques que les parents au chapitre des effets anticipés et davantage réservés queces derniers dans leur estimation des effets perçus à ce jour.

La seconde souligne que, quelque soit leur groupe d’appartenance, les personnesrépondantes attribuent moins d’effets au conseil qu’elles ne l’avaient d’abord anticipé(voir tableau 4). Il demeure cependant difficile de statuer sur ce constat. Par exemple,il se peut que des anticipations initiales trop grandes expliquent cet écart de percep-tion davantage qu’un faible bilan des réalisations.

La troisième tendance montre que ce sont des aspects éloignés de la vie quotidiennede l’école et de ses élèves qui semblent le plus avoir été marqués par l’action desconseils (par exemple : l’ouverture de l’école à son milieu, la participation des parentsà l’école). Par contre, les aspects collant au plus près de la dynamique éducative, ouencore à la gestion des comportements des élèves, auraient été peu influencés parl’action des CE (par exemple : le comportement des élèves, le fonctionnement ou lestyle de gestion de la direction).



67

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CONCLUSIONS

Les différences de perceptions et d’opinions discutées dans les pages précédentesrappellent, à première vue, qu’il existera toujours une distinction entre l’opinion desacteurs de première ligne (enseignant(e)s) et les parents, ce qui nous semble releverde la normalité des choses. Mais elles traduisent également des divergences de vuesur l’exercice du pouvoir au sein de l’école et les intérêts particuliers de certainsacteurs, par exemple le fait que les parents voudraient pouvoir exercer davantagede pouvoirs sur les services éducatifs offerts par l’école, champ d’intervention que lesenseignants perçoivent comme reliés à leur autonomie professionnelle.

68



Tableau 7 - Comparaison (%) des effets anticipés et réalisés (8)(enseignant(e)s et parents)

Énoncés

Relations entre les parents et la direction

Relations entre les parents et les membres dupersonnel

Participation des parents à l’école

Réussite scolaire des élèves

Autonomie de l’école

Utilisation des ressources à la disposition del’école

Ouverture de l’école à son milieu

Climat de l’école

Fonctionnement de l’administration de l’école

Participation de la communauté

Capacité de trouver des solutions innovatrices

Reconnaissance des compétences professionnelles

Soutien aux élèves en difficulté

Style de gestion de la direction

Comportement des élèves

Ens.Anticipat.

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ParentsRéalis.

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8 - Anticipations :% des répondants qui pensaient, avant d’y participer, que le conseil auraitune influence positive sur les aspects suivants de la vie de l’école de ses élèves. Réalisations :% des répondants qui évaluent, selon leur expérience de l’année, que la mise en place duconseil a amélioré les aspects suivants de la vie de l’école de ses élèves.

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Ces tensions et oppositions étant révélées, il nous paraît illusoire de penser qu’ilpourrait en aller autrement, ou encore que des solutions concrètes existent et per-mettent de totalement harmoniser les visées de chacun. Les conseils d’établissement,comme tous les espaces de participation politique, sont des lieux à intérêts multipleset à équilibre constamment renégocié. Or il semble qu’ils réussissent, à l’heureactuelle, à favoriser le développement de relations saines entre les acteurs du mondescolaire, à permettre l’implantation progressive d’une nouvelle gouverne scolaire età garantir l’équilibre d’ensemble du système. Ce ne sont pas là de faibles acquis, etce même si un certain recentrage sur la réalisation des objectifs du conseil (pleindéploiement des pouvoirs des conseils ; mise en place des moyens nécessaires pouratteindre les objectifs d’efficacité visés) paraît par ailleurs s’imposer.

Cependant, il faut maintenir l’équilibre existant et éviter la balkanisation des intérêts.La primauté d’une mission commune – la démocratisation de la réussite – sur les inté-rêts catégoriels (parent de XYZ, représentation syndicale, enseignement d’unematière spécifique, etc.) requiert le maintien du statu quo eu égard à la portéeactuelle du mandat des CE, de même qu’un contrôle suivi (pilotage) de l’implanta-tion de la nouvelle formule de gouverne scolaire, conformément aux orientations fon-datrices de la réforme en cours du système éducatif québécois.

C’est ici que se pose donc l’enjeu crucial de l’équilibre d’ensemble du système d’édu-cation. Le succès de l’entreprise d’une gouverne scolaire décentralisée dépend lar-gement de la conformité, ou de la concordance, entre la politique adoptée à l’étapede l’élaboration et celle effectivement mise en œuvre, c’est-à-dire sa forme achevée.Une évaluation des résultats et effets des CE à la lumière des orientations de laréforme éducative à leur origine s’impose donc pour prévenir les glissements, déca-lages, dérives, ou, dit autrement, les diverses formes de problème de rationalité dusystème éducatif. Rappelons à cet égard que les orientations de la réforme éduca-tive en cours, centrées sur le principe réaffirmé de l’égalité des chances et sur la défi-nition d’une mission éducative poursuivant des finalités regroupées en trois axes(instruction, socialisation et qualification), ne font pas nécessairement l’objet d’unconsensus ; elles sont l’objet de tensions et d’oppositions entre les acteurs.

Aussi, pour se conformer à l’esprit de cette réforme, faisant l’objet – du moins à l’ori-gine – d’un large consensus social, il conviendra de s’assurer que les décisions etactions locales ne s’éloignent pas des finalités fondamentales du système éducatif etrecréent des inégalités entre établissements, régions et groupes sociaux, ce qui poseà nouveau la question du pilotage et de l’évaluation. À cette fin, il nous semblenécessaire de limiter la portée de la décentralisation (ne pas inclure curriculum,sélection et évaluation du personnel à des fins statutaires).


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De plus, on devra s’assurer de l’adéquation des ressources nécessaires à l’actualisa-tion pleine et entière du mandat aux CE et favoriser l’adaptation aux changements desdivers acteurs fortement sollicités par cette transformation de la démocratie scolaire.

En outre, il est primordial de réfléchir aux moyens qui assureraient une meilleurereprésentation des jeunes enseignants et professionnels, motiveraient la participationdes populations peu présentes au sein des CE (parents issus de milieux défavorisés,familles monoparentales, parents d’enfants éprouvant des difficultés scolaires, mino-rités culturelles et pères) et amélioreraient le fonctionnement des relais politiquesentre les élus et les populations représentées.

Enfin, le maintien de l’équilibre d’ensemble d’un système éducatif dont les structuresparticipatives et décisionnelles sont partiellement décentralisées dépend égalementde la qualité du pilotage de la réforme et de l’évaluation des résultats et effets. Or,il semble bien que, sur ces questions, la patience et la rigueur soient de mise en rai-son du stade embryonnaire auquel se trouve actuellement le développement d’uneculture d’évaluation formative et bien incarnée dans son cadre politique de réfé-rence, mais aussi en raison du déficit de gouvernance que semble avoir engendré lenouveau partage décentralisé des pouvoirs et responsabilités au sein du systèmeéducatif québécois.

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Documents

DÉCENTRALISATION ET NOUVELLE GOUVERNE SCOLAIRE AU …ife.ens-lyon.fr/publications/edition-electronique/... · 51 Pages 51-71 RECHERCHE et FORMATION • N° 49 - 2005 DÉCENTRALISATION