Embed Size (px)
Citation preview
THÉMIS DROITSOUS LA DIRECTION DE
CATHERINE LABRUSSE-RIOUProfesseur êmérite à l'Université de Paris I
et
DIDIER TRUCHETProfesseur à l'Université Panthèon-Âssas (Paris II)
DIDIER TRUCHETProfesseur à l'Université Panthéon-Âssas (Paris II)
Droit administratif
PRESSES UNIVERSITAIRES DE FRANCE
Sommaire
Table des sigles et abréviations 23
Introduction 27
PREMIÈRE PARTIE
L'EXISTENCE DU DROIT ADMINISTRATIF
CHAPITRE PREMIER. — L'évolution du droit administratif 33
Section 1 / L'apparition du droit administratif. 33
1 / Les origines historiques 33
2 / La naissance du juge et du droit administratifs 35
11 La naissance du juge administratif. 35II | La naissance du droit administratif 37
III | La naissance de la matière universitaire 39
Section 2 / Constantes et changements. 40
1 / Constantes 40
2 / Changements 42
11 L'évolution des sources du droit administratif 42II | La distribution du pouvoir 43
III | La conception des personnes publiques et privées 44
Conclusion 46
6 Droit administratif
C H A P I T R E I I . — L a p l a c e d u dro i t a d m i n i s t r a t i f d a n s l ' e n s e m b l e d u dro i t . . . . 4 8
Section 11 Le droit administratif, sous-ensemble du droit public 49
1 / Le droit public 49
2 / L'appartenance du droit administratif au droit public 50
Section 21 Le droit administratif, droit de l'activité administrative. 51
1 / L'activité administrative 52
2 / Droit administratif général, droits administratifs spéciaux et matièresconnexes 53
Section 31 Droit administratif et droit privé 54
1 / L'application du droit privé par le juge judiciaire à l'activité adminis-trative 55
2 / L'application exceptionnelle du droit privé par le juge administratif. . 56
3 / L'application du droit administratif par le juge judiciaire 58
4 / La convergence du droit administratif et du droit privé 59
Conclusion 61
C H A P I T R E I I I . — M é t h o d e s e t pr inc ipes d i rec teurs d u dro i t a d m i n i s t r a t i f . . . . 6 2
Section 1 / Les méthodes du droit administratif 62
1 / Les catégories juridiques 63
11 La définition des catégories juridiques 63
II | Le caractère binaire des catégories en droit administratif 64
2 / L'art du classement 65
11 Critères et indices 65II | La qualification juridique 66
III | Analyse organique et analyse matérielle 67
3 / L'interprétation 67
4 / Fictions et présomptions 69
Section 2 / Les principes directeurs du droit administratif. 70
1 / L'intérêt général 70
2 / La continuité de l'État 72
3 / La puissance publique 72
4 / Le principe de légalité 74
5 / La sécurité juridique 75
Sommaire
6 / « Liberté, égalité, fraternité » 76
11 Liberté 76
A / Liberté des personnes publiques 77
B / Liberté des personnes privées 77
II | Egalité 79
A / Le principe 79
B / Les discriminations légales 80
III | Fraternité 82
Conclusion 83
D E U X I È M E PARTIE
LES ACTEURS DU DROIT ADMINISTRATIF
CHAPITRE PREMIER. — L'administration 87
Section 1 / Les personnes morales 87
1 / Généralités 88
11 La personnalité morale 88
II | La personnalité morale de droit public 88
2 / Les personnes morales de droit public 89
I - L'État 89
A / L'unité de la personnalité morale étatique 89B / L'organisation administrative de l'État 90C / Concentration et déconcentration 91
II | Les collectivités territoriales 92
A / Liste des collectivités territoriales 92B / Caractères communs des collectivités territoriales 93C / Décentralisation et compétences des collectivités territoriales 94
III | Les établissements publics 96IV | Les groupements d'intérêt public 98V | Les autres personnes morales de droit public 99
3 / Les personnes morales de droit privé chargées d'une mission adminis-trative 100
Conclusion 101
Section 2 / Les autorités administratives 101
1 / Définitions et utilité de la notion 102
8 Droit administratif
21 Les différentes sortes d'autorités administratives. 103
11 Inclusions '03
A / Critères 103B / Diversité 1Q3C / Délégations de pouvoir ou de signature. 103
II | Exclusions 104
A / Les organes et agents sans pouvoir de décision 104B / L'Administration consultative 104C / Autorités exerçant des fonctions autres qu'administratives... 106
3 / Les autorités indépendantes 106
11 Diversité 106II | Caractères 108
A / Indépendance 108B / Administrativité 108C / Des autorités ? 109
Conclusion 109
CHAPITRE II. — Le juge 111
Section l / Définitions 111
Section 21 La répartition des compétences entre le juge administratif et le juge
judiciaire 112
1 / Le dualisme juridictionnel 112
2 / Les procédés de détermination des compétences juridictionnelles.. . . . 113
11 Le « noyau » constitutionnel de la compétence de la juridictionadministrative 114
II | Les différents procédés 115III | Le Tribunal des conflits 116
3 / Le tableau de la compétence de la juridiction administrative 117
11 Orientation générale 118
A / Conséquences logiques favorables à la compétence du jugeadministratif 118
B / Conséquences logiques défavorables à la compétence du jugeadministratif 118
II | Exceptions 120A / Exceptions en faveur de la compétence de la juridiction admi-
nistrative. 120
Sommaire
B / Exceptions en faveur de la compétence de la juridiction judi-ciaire 120
3 / Les questions préjudicielles 122
Section 3 / Organisation de la juridiction administrative. 124
1 / Les différentes juridictions 124
11 Le Conseil d'État 124II | Autres juridictions de droit commun 125
III | Juridictions administratives spéciales 125
2 / Le « circuit » d'une affaire. 126
11 Première instance, appel, cassation 126
A / Première instance 126B/Appel 127C / Cassation 127D / « Les avis contentieux » 128E / Observation générale 128
II | Le déroulement du procès 129
A / La requête et sa recevabilité 129B / La procédure administrative contentieuse 130C / Le caractère équitable de la procédure administrative conten-
tieuse. 131
Section 4/ L'office du juge 132
1 / Les « branches du contentieux » 132
2 / Les pouvoirs du juge 134
11 Les limites des pouvoirs du juge 134
A / La maîtrise par le juge de l'étendue de ses pouvoirs 134
B / La limitation par la requête 135
II | Cartographie des pouvoirs du juge 136
A / Les pouvoirs d'annulation, de réformation et d'évocation . . . 136B / Le pouvoir de suspension 137C / Le pouvoir de sanction 138D / Le pouvoir de condamner l'Administration à verser une
somme d'argent 138E / Le pouvoir d'injonction 138F / Les pouvoirs du juge des référés. 139
Section 5 / L'autorité de chose jugée. 141
Conclusion 142
10 Droit administratif
CHAPITRE III. — Le citoyen 144
Section 11Définitions 144
Section 2 / L'accès au droit et l'intelligibilité de la loi 147
Section 31 La transparence administrative 148
Section 4 / La participation 150
Section 51 Le droit de s'adresser à l'Administration 152
1 / Les demandes 152
2 / Les recours administratifs 153
3 / Les réclamations devant le Médiateur de la République (le Défenseurdes droits) 154
4 / L'examen individuel du dossier 155
Section 6 / Du citoyen à la personne. 156
1 / Droits du citoyen ou droits de la personne humaine ? 156
11 La dignité de la personne humaine 156II | Evolution des droits des citoyens. 157
2 / La protection de la confiance légitime 158
Section 7 / Les obligations du citoyen et leur sanction 159
1 / Présentation résumée 160
2 / Sanction des obligations 160
I j Sanctions pénales 160II | Sanctions administratives 161
Conclusion 162
TROISIÈME PARTIE
LES RÈGLES DU DROIT ADMINISTRATIF
CHAPITRE PREMIER. — Les sources des règles 165
Section II La source constitutionnelle 165
Section 2 / Les sources internationale et communautaire 168
1 / Les règles internationales. 168
I1 Cas général 168
Sommaire 11
II | Cas de la convention européenne de sauvegarde des droits del'homme et des libertés fondamentales 170
2 / Les règles communautaires 172
Section 31 La source législative 174
1 /Analyse organique : l'acte législatif 174
2/Analyse matérielle : le domaine législatif 175
3 / Importance et qualité de la loi 176
Section 4 / La source jurisprudentielle administrative et les principes généraux
du droit. 177
1 / Le caractère normatif de la jurisprudence 177
2 / Les principes généraux du droit administratif 179
11 Notion 179
II | Origines 179III | Diversité 180IV | Les « PGD », instruments d'une politique jurisprudentiel le . . . . 181
Section 51 La source administrative (la réglementation administrative) . . . . 181
1 /Analyse organique : les titulaires du pouvoir réglementaire 182
2/Analyse matérielle : le domaine réglementaire 183
11 Un domaine d'application de la loi 183II | L'obligation d'application 184
Conclusion 185
CHAPITRE II. — Hiérarchie et conflits de normes 186
Section 11 La hiérarchie des normes. 187
1 / Le principe 187
2 / Les nonnes à statut multiple 188
Section 2 / Conflits entre normes d'autorité différente 189
1 / Considérations générales 189
2 / Les solutions 191
11 Conflits de nonnes devant la Cour de justice des communautéseuropéennes 191
II | Conflits de nonnes devant le Conseil constitutionnel 192A / Constitution et loi 192B / Traité international ou communautaire et constitution 195
12 Droit administratif
C / Traité international et loi 196
D / Directive communautaire et loi de transposition 196
III | Conflits de normes devant le Conseil d'État 197
A / Constitution et loi 197B/Traité et loi 198C / Constitution et traité 199D / Normes nationales et normes du droit communautaire dérivé 200E / Constitution et normes administratives 203
IV | Tentative de synthèse 204
Section 3 / Conflits entre normes de même autorité 205
Conclusion 206
CHAPITRE III. — La liberté de choix de l'administration 207
Section 1 / Compétence liée et pouvoir discrétionnaire. 208
1 / Présentation 208
2/Modalités 210
11 L'Administration est-elle tenue d'agir? 210II | Degré de liberté selon les éléments d'une décision 211
III | Les circonstances exceptionnelles 213
Section 2 / Liberté de l'Administration et contrôle du juge de l'excès de pouvoir 213
1 / Le contrôle normal 214
2/Le contrôle minimum ou contrôle restreint 216
3 / Le contrôle approfondi ou contrôle maximum 217
Section 3 / Légalité et opportunité 218
Conclusion 219
QUATRIÈME PARTIE
LES ACTES JURIDIQUES DE L'ADMINISTRATION
CHAPITRE PREMIER. — L'acte administratif unilatéral 225
Section 1 / La notion 225
1 / Définition 225
2 / Exclusions 226
11 Les actes unilatéraux de l'État qui ne sont pas administratifs. . . 226
Sommaire 13
II | Les actes unilatéraux des autorités administratives soumis audroit privé 226
III | Les décisions unilatérales des autorités administratives qui nesont pas des actes (les mesures d'ordre intérieur) 227
IV | Les actes préparatoires 229
Section 2/ Les catégories d'actes administratifs unilatéraux 229
1 / La distinction selon la forme de l'acte 229
11 La variété des catégories formelles d'actes 229
II | Les actes « immatériels » 230
2 / La distinction selon le contenu de l'acte 231
11 L'acte réglementaire 232II | L'acte non réglementaire individuel (ou collectif) 232
III | L'acte non réglementaire et non individuel 233
3 / Croisement et importance des distinctions formelle et matérielle . . . . 233
11 Croisement des distinctions 233II | Importance des distinctions 234
4 / La distinction des actes créateurs de droits et des actes non créateurs
de droits 234
11 Présentation 234
A/Cas général 234B / Cas particuliers des autorisations 235
II | Effets de la distinction 236
Section 3 / L'adoption des actes administratifs unilatéraux 237
1 / La procédure d'adoption 237
11 Les actes pris à l'initiative de l'Administration 238II | Les décisions prises sur demande 238
III | La procédure consultative 239
2/ La signature 239
Section 4 / Durée de l'acte administratif unilatéral et de ses effets 240
1 / La vie de l'acte 240
11 Entrée en vigueur de l'acte 240II | Modification de l'acte 241
III | Fin de l'acte 241
14 Droit administratif
A / L'abrogation 241a) Abrogation de l'acte réglementaire. 242b) Abrogation de l'acte non réglementaire. 243
B / Le retrait 243C / L'effet du temps 244D / L'annulation par le juge 244
2 / Chronologie des effets de l'acte. 245
11 Entrée en vigueur des effets de l'acte 245
A / Publicité et opposabilité de l'acte 245a) Publicité de l'acte réglementaire 245b) Publicité de l'acte non réglementaire. 246c) Publicité et entrée en vigueur de l'acte 247d) Publicité et délai de recours. 247
B / Non rétroactivité de l'acte administratif unilatéral 248a) Le principe et ses exceptions 248b) L'application de réglementations nouvelles à des situations
antérieures. 249
II | Expiration des effets de l'acte 250
A / Le principe : le caractère définitif des effets de l'acte 250B / L'exception : le retrait des actes administratifs unilatéraux. . . 251
a) Cas des actes légaux 251b) Cas des actes individuels illégaux créateurs de droits 251c) Cas des actes illégaux non créateurs de droits 252
Section 5 / L'application de l'acte administratif 253
1 / Caractère exécutoire 253
2 / Exécution par l'Administration 253
11 Exécution des actes légaux 253
II | Exécution des actes illégaux 254
3 / Exécution par l'administré 254
11 Observation générale 254
II | L'exécution forcée (ou exécution d'office,) 255
4 / Suspension et exception d'illégalité (Rappels) 256
Conclusion 257
CHAPITRE II. — Le contrat administratif. 258
Section 11 La qualification du contrat administratif 259
1 / Les critères jurisprudentiels de qualification 260
11 Contrats entre personnes publiques 260
Sommaire 15
II | Contrats entre personnes) publique(s) et personne(s) privée(s) . 261
A / La clause exorbitante de droit commun 261B / L'exécution du service public 262
III | Contrats entre personnes privées 263
A / Contrats conclus dès l'origine entre personnes privées 263B / Transformation d'une personne publique en personne privée . 264
2 / La qualification législative 264
Section 21 Le régime du contrat administratif 265
1 / La conclusion du contrat administratif. 266
11 La question de la liberté contractuelle 266II | Le contenu des contrats 267
III | Le choix du cocontractant de la personne publique 269
2 / L'exécution des contrats 271
11 La modification unilatérale du contrat par l'Administration . . . 272II | Le fait du prince 272
III | L'imprévision 273IV [ La résiliation unilatérale du contrat administratif . . . 274V | Le pouvoir de sanction unilatérale 275
Section 3 / Le contentieux du contrat administratif. 275
1 / Le plein contentieux 276
2 / Le contentieux de l'excès de pouvoir 278
11 Les décisions (ou actes) détachables du contrat administratif. . . 279II | Les « clauses réglementaires » des délégations de service public . 280
III | Contrats de recrutement des agents publics 280IV | Déféré préfectoral 280
Conclusion 281
CHAPITRE III. — Les mesures d'orientation 282
Section 1 / L'expression des doctrines administratives 283
1 / Les circulaires 284
2 / Les référentiels 286
3 / Les documents prévisionnels 287
Section 2 / Les conventions d'administration 289
1 / Les contrats administratifs impossibles 289
2 / Les conventions non normatives 290
16 Droit administratif
Section 3 / Le risque de systèmes normatifs extra-juridiques 292
Conclusion 293
C I N Q U I È M E PARTIE
LES MISSIONS ADMINISTRATIVES
CHAPITRE PREMIER. — La police administrative 297
Section 1 / Les notions. 297
1 / Police administrative et police judiciaire 297
2 / La police administrative générale 299
11 L'ordre public 299
II | Les autorités de police générale 301
3 / Les polices administratives spéciales 303
11 L'objet des polices spéciales 304II | Les autorités de police spéciale 304
4 / La combinaison de la police générale et des polices spéciales 306
Section 2 / Les mesures de police 308
1 / La gamme des mesures de police administrative 308
I [ Les mesures juridiques générales 308II | Les mesures juridiques individuelles 309
III | L'exclusion du contrat 310IV | Les mesures matérielles 310V ] Les planifications 311
2 / Nature et régime des mesures juridiques de police administrative.... 311
I1 Nature des mesures juridiques de police administrative 311II ] Régime des mesures de police 312
Section 3 / L'exercice du pouvoir de police. 313
1 / Un pouvoir qui ne peut pas être délégué à une personne privée 313
2 / Le respect de la loi 315
3 / La nature de l'activité qui fait l'objet d'une mesure de police 316
11 Cas général 316
II | Cas des activités économiques 317
4 / L'adaptation des mesures de police aux circonstances 318
11 Cas général 318
Sommaire 17
II | Les circonstances exceptionnelles 319
5 / Obligation pour l'autorité de police d'agir ou de s'abstenir ? 320
11 Observations générales 320II | Le principe de précaution 321
Conclusion 323
CHAPITRE II. — Le service public (le service d'intérêt général) 324
Section 1 / Les significations du service public 325
1 / La conception française : constantes et variations 325
11 Les constantes 325II | Les variations 326
2 / L'apport du droit communautaire 328
11 L'application du droit communautaire aux services publics . . . . 328II | La reconnaissance communautaire de la spécificité des services
publics 329A / Vers une vision unifiée 329B / Un vocabulaire nouveau 331
III | Définition 332
3 / L'identification d'un service public 333
11 L'identification par un texte 333II | L'identification par faisceau d'indices 333
Section 2 / L'existence des services publics 335
1 / La création des services publics 335
11 La création imposée par un texte 335
II | La création facultative 336
2 / La dévolution du service public 338
11 L'exploitation par une personne publique 339
A / La régie 339B / L'établissement public 339C / La délégation de service public 340
II | L'exploitation par une personne privée 341
A / L'investiture contractuelle 341a) La délégation de service public 341b) Le marché public de services 343
B / L'investiture unilatérale 344
III | L'exploitation d'un même service par plusieurs personnes 345
18 Droit administratif
Section 3 / Le fonctionnement des services publics. 345
1 / Services publics administratifs et services publics industriels et com-merciaux 345
11 La distinction 346II | Les conséquences de la distinction 346
III j Croisement des distinctions 348
2 / Les principes communs de fonctionnement 349
11 Les principes traditionnels 349II | Les nouveaux principes 354
III | Des règles communes 354
3 / Le respect des règles de concurrence 355
11 Service public et attribution d'un monopole 355II j Fonctionnement du service et concurrence 356
A / Services publics non soumis aux règles de la concurrence . . . 356B / Services publics soumis aux règles de la concurrence 357
4 / Le respect des règles de protection des consommateurs 359
Section 4 / L'avenir du service public 360
Conclusion 361
CHAPITRE III. — La régulation économique 362
Section 1 / Définition et objet de la régulation 362
Section 2 / Les autorités de régulation 364
1 / Autorités de droit commun et autorités spéciales 364
2 / Le caractère étatique des autorités de régulation françaises 365
Section 3 / Les principes de la régulation 366
1 / Soumission de la régulation aux principes de droit commun 366
2 / Principes propres à la régulation 367
3 / Soumission au contrôle juridictionnel 369
Section 4 / Méthodes 369
1 / La réglementation 370
2 / Les autorisations 370
3 / Les sanctions 371
4 / Les autres procédés 372
Conclusion 374
Sommaire 19
SIXIÈME PARTIE
LA RESPONSABILITÉ ADMINISTRATIVE
CHAPITRE PREMIER. — La responsabilité administrative pour faute 379
Section 1 / La faute 379
1 / La faute de service 379
2 / Toute faute de service engage-t-elle la responsabilité de l'Administra-tion ? 381
11 La faute lourde 382II | Champ d'application de la faute simple et de la faute lourde. . . 382
A / Réduction du champ d'application 382B / Survie de la faute lourde 383
3 / Faute de service et faute personnelle 385
11 Distinction 385II | Combinaison de la faute personnelle avec l'obligation pour la
personne morale d'indemniser la victime 386A / L'obligation à la dette indemnitaire 386B / La répartition finale de la charge indemnitaire 387
4 / La preuve de la faute ; présomption de faute 389
Section 21 Le lien de causalité 389
1 / Présentation 389
2 / Causes atténuantes ou exonératoires de la responsabilité de l'Adminis-tration 390
Section 31 Le préjudice 391
1 / Conditions auxquelles un dommage constitue un préjudice indemni-sable 392
11 Caractère certain 392II | Évaluation en argent 393
III | La naissance est-elle un préjudice indemnisable ? 393IV | Atteinte à un intérêt légitime 394
2 / La réparation 395
3 / Importance des questions liées au préjudice 396
Section 4 / Les régimes législatifs de responsabilité administrative pour faute 397
1 / Responsabilité des membres de l'enseignement public 397
20 Droit administratif
21 Accidents de véhicule 398
3 / Indemnisation des dommages de santé 398
Section 5 / Responsabilité du fait de la justice 399
1 / Justice judiciaire 400
11 Organisation de la justice 400
II | Fonctionnement de la justice 401
2 / Justice administrative 402
3 / Dualisme juridictionnel 4024 / La condamnation de la France du fait du mauvais fonctionnement de
la justice 40311 Condamnation par la Cour européenne des droits de l'homme . 403
II | Condamnation par la Cour de justice des communautés euro-péennes ? 403
Conclusion 404
CHAPITRE II. — La responsabilité administrative sans faute 405
Section 1 / Fondements et limites de la responsabilité sans faute 406
1 / Fondements 406
2 / Limites 407
11 Préjudice anormalement grave et spécial 407II | Caractère exceptionnel de la responsabilité sans faute 407
III1 Contours 408
Section 21 La responsabilité du fait des actes juridiques réguliers 409
1 / La responsabilité du fait des lois. 409
2 / La responsabilité du fait des conventions internationales 411
3 / La responsabilité du fait des actes administratifs légaux 412
Section 31 La responsabilité du fait des abstentions légales 412
Section 4 / La responsabilité du fait de la réalisation de risques pour les colla-borateurs ou les tiers 414
1 / Risques courus par les collaborateurs de l'Administration 414
11 Les collaborateurs professionnels 414II | Les collaborateurs occasionnels 415
2 / Activités dangereuses pour les tiers 416
Section 5/ La responsabilité du fait des usagers «à risques» 417
Sommaire 21
Section 6 / Responsabilité du fait des détentions non suivies de condamnation. 418
Conclusion 419
CHAPITRE III. — L' indemnisation par l'administration des victimes de dom-mages qu'elle n'a pas causés (la « responsabilité sans fait ») 420
Section 1 / Présentation 420
Section 21 La réparation des conséquences de certains troubles de l'ordre
public. 422
1 / Les « attroupements » 422
2 / Les infractions 423
Section 31 La réparation de certains dommages de santé 423
Conclusion 425
Bibliographie générale 427
Index des décisions de justice citées 439
Index alphabétique 459
