CONCOURS2014/2015

CONCOURSFONCTIONPUBLIQUENo1

Vuibert

Épreuves d’admissibilitéet d’admission ✔ L’organisation des collectivités

✔ Les moyens juridiqueset financiers

✔ Les moyens humains

Auto-évaluation

Planningde révision Cours QCM

corrigésSujets

inédits corrigés

FONCTIONPUBLIQUE

4e édition

Cours et QCM

Les collectivitésterritorialesen FranceCatégories A, B et C

5 |

Avant-propos 3

Introduction 6

Auto-évaluation 7

Méthodolologie 11

Planning de révision 16

Partie 1 L’organisation des collectivités territoriales françaises

1. La commune 22

2. Les structures intercommunales 41

3. Le département 52

4. La région 62

5. Les collectivités à statut particulier 71

Partie 2 Les moyens juridiques et financiers des collectivités territoriales

1. Décentralisation et déconcentration 88

2. Les finances et la fiscalité locales 106

3. Les marchés publics locaux et les délégations de service 117

4. Le contrôle de l’action des collectivités territoriales 126

Partie 3 Les moyens humains des collectivités territoriales

1. Les élus locaux 136

2. La fonction publique territoriale 148

3. Les agents non titulaires dans la fonction publique territoriale 160

Partie 4 Sujets d’entraînement

1. Sujet n° 1 170

2. Sujet n° 2 174

Annexes 179

Sommaire

| 6

Juridiquement définies comme des personnes morales de droit public, les collecti­vités territoriales sont multiples. L’article 72 de la Constitution du 4 octobre 1958 reconnaît les communes, les départements, les régions, les collectivités dites à statut particulier et les collectivités d’outre­mer. Elle laisse par ailleurs la possibilité au législateur de créer d’autres types de collectivités territoriales. C’est le cas des struc­tures de coopération entre collectivités, dont les plus connues sont les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).

La typologie des collectivités territoriales françaises est donc étendue et concerne plusieurs milliers de structures administratives diverses réparties sur l’ensemble du territoire métropolitain et ultramarin. Pourtant, toutes ces collectivités se caracté­risent par des éléments communs : elles correspondent toutes à un territoire géogra­phique ; elles ont toutes un nom spécifique ; elles comportent toutes une population humaine ; elles sont toutes administrées par un collège d’élus ; elles possèdent toutes des moyens financiers et humains leur permettant d’agir ; elles interviennent toutes dans un cadre juridique délimitant des domaines de compétence.

Régulièrement, le législateur réorganise leurs modes de fonctionnement, leurs finances, leurs compétences, leurs relations avec l’État ou les usagers. Les lois de décentralisation, les lois de finances, les lois électorales sont autant d’instruments juridiques qui accompagnent et encadrent l’évolution et l’activité de ces nouveaux pouvoirs locaux. Chaque année, des textes nouveaux viennent préciser, réformer ou adapter les dispositions existantes.

Cet ouvrage est ainsi structuré en trois grandes parties qui vous permettront de vous familiariser avec l’organisation des collectivités territoriales françaises (pre­mière partie), leurs moyens juridiques et financiers (deuxième partie) puis leurs moyens humains (troisième partie). Son ambition est de vous présenter les principes et les grands concepts qui s’appliquent aux collectivités territoriales françaises, mais aussi de vous restituer avec précision un état des lieux intégrant les chiffres et les textes les plus actuels.

Enfin, plusieurs exercices vous permettront de procéder vous­même à l’évalua­tion de vos connaissances et de vos progrès.

Introduction

partie 1

La commune 22

Les structures intercommunales 41

Le département 52

La région 62

Les collectivités à statut particulier 71

L’organisation des collectivités territoriales françaises

L’organisation des collectivités territoriales françaises est particulièrement complexe. Cette complexité est liée en grande partie à la combinaison de deux paramètres : le nombre très important de collectivités (plusieurs dizaines de milliers) ; la variété du type de collectivités. Ces deux paramètres empêchent les citoyens d’avoir une lisibilité immédiate sur la nature et la qualité des actions réalisées par les collectivités territoriales. Induisant des normes juridiques et comptables spécifiques, ils découragent également de nombreux étudiants dans l’apprentissage du droit administratif spécialement dédié au droit des collectivités locales et dans l’approche des finances publiques locales.

Dans le même temps, ces collectivités territoriales ont acquis une importance capitale au sein du système institutionnel de notre pays. Il est dès lors aujourd’hui parfaitement indispensable pour tout citoyen qui se veut acteur de sa citoyenneté ou tout candidat à un concours administratif de maîtriser quelques connaissances de base permettant d’iden-tifier les différents types de collectivités territoriales. Cinq types seront ainsi analysés.

| 52 l’organisation des ColleCtiV ités territoriales Françaises

3 | Le départementLe département est une collectivité ancienne, créée dès 1790 et réorganisée en 1871. C’est avant tout un échelon territorial bien identifié par le grand public comme étant un échelon administratif : dénomination, numéro de plaque d’immatriculation, assi­milation avec le rôle du préfet représentant de l’État. Mais c’est également un échelon décentralisé, administré par des élus siégeant au sein d’un conseil général (appelé conseil départemental à partir de 2015) doté d’instances propres et s’appuyant sur des organismes extérieurs.

1. Le conseil généralBien distinct des services déconcentrés de l’État, le conseil général est une assemblée délibérante composée d’élus, les conseillers généraux, qui représentent le territoire départemental découpé en cantons. Il existe un conseil général dans chaque départe­ment. Le mode de désignation des conseillers généraux obéit à des règles électorales précises. D’autres règles déterminent également le fonctionnement du conseil géné­ral dans l’exercice de ses attributions.

A. L’élection des conseillers généraux

Pendant très longtemps, seules les personnes âgées de plus de 21 ans étaient éligibles aux fonctions de conseiller général. C’est seulement en 2000 que le législateur a har­monisé les conditions d’éligibilité aux différents mandats politiques locaux en rame­nant de 21 à 18 ans l’âge minimum requis 1.

Le candidat doit avoir la nationalité française. Il n’est pas nécessaire qu’il soit domicilié dans le canton précis où il souhaite se présenter, mais il doit en revanche impérativement être domicilié dans le département concerné, ou y être inscrit comme contribuable. Le Code électoral pose un régime d’incompatibilité classique pour cer­taines catégories de fonctionnaires en exercice ou ayant exercé dans le département 2.

À partir de 2015, les conseillers généraux seront appelés des conseillers dépar­tementaux. Ils seront élus selon un mode de scrutin inédit : un scrutin binominal majoritaire à deux tours par canton. Concrètement, deux conseillers départementaux (un homme et une femme réunis en binôme) seront élus dans chaque canton. Pour être élu au premier tour, le binôme doit obtenir la majorité absolue représentant au moins 25 % des inscrits. Au second tour, la majorité relative suffit, seuls les candidats ayant réuni 12,5 % des inscrits au premier tour pouvant se maintenir.

1. loi n° 2000-295 du 15 avril 2000 relative à la limitation du cumul des mandats électoraux et des fonctions électives et à leurs conditions d’exercice.2. articles l. 206 et suivants du code électoral.

53 |

Le coursLE DÉPARTEMEnT

B. Le fonctionnement et les attributions du conseil général

Initialement installé dans les locaux de la préfecture de département, le conseil géné­ral dispose depuis 1982 de son propre siège : l’hôtel du département. Cette attribution d’un lieu dédié marque symboliquement le souci de l’indépendance et de l’autono­mie du département en tant que collectivité territoriale de plein exercice. Ce souci se retrouve également dans la définition de ses règles de fonctionnement et dans la formalisation de ses compétences.

a. Le fonctionnement du conseil généralÀ la différence des communes, où les décisions sont prises à la majorité absolue, les délibérations du conseil général se prennent à la majorité des suffrages exprimés 2. Les réunions du conseil général sont publiques, mais certaines peuvent se tenir à huis clos si le président ou cinq conseillers généraux le demandent. Pour que les décisions soient valables, il est nécessaire que le quorum soit atteint selon les mêmes règles que celles qui régissent le fonctionnement du conseil municipal. Un conseiller général empêché peut donner pouvoir à un de ses collègues, à condition que celui­ci ne détienne pas par ailleurs une autre procuration d’un autre conseiller général empêché.

Précisant les dispositions générales de fonctionnement, la loi du 6 février 1992 impose l’adoption d’un règlement intérieur dans le mois suivant le renouvellement du conseil général. Ce règlement intérieur fixe les règles internes de travail et de fonctionnement de l’assemblée départementale. Il précise plus particulièrement la fréquence et les conditions de présentation et d’examen des questions orales en séance publique, ainsi que les modalités d’organisation des missions d’évaluation et de contrôle (règles de présentation et d’examen de la demande de constitution, moda­lités de fonctionnement et de composition, durée et publication des conclusions).

Le CGCT prévoit enfin la tenue minimale d’une réunion par trimestre, et fixe le cadre de l’action du conseil général.

b. Les attributions du conseil généralLe conseil général détient en tant qu’organe délibérant du département une clause générale de compétence sur l’ensemble des affaires départementales 3. Il statue sur tous les objets sur lesquels il est appelé à délibérer par les lois et règlements et, géné­ralement, sur tous les objets d’intérêt départemental dont il est saisi.

Au­delà de cette clause générale de compétence, le conseil général a reçu par transfert de l’État un certain nombre de compétences qui couvrent des domaines d’action bien pré­cis. Le conseil général est ainsi devenu la collectivité territoriale de référence en matière de solidarité. Le code de la santé publique et le code de l’action sociale et de la famille (CASF) lui reconnaissent ainsi un rôle de premier plan en matière d’action sanitaire (protection et prévention de certaines maladies) et surtout en matière d’action sociale.

1. loi n° 2007-128 du 31 janvier 2007 tendant à promouvoir l’égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives.2. article l. 3121-14 du CgCt.3. article l. 3211-1 du CgCt.

| 54 l’organisation des ColleCtiV ités territoriales Françaises

Le cours LE DÉPARTEMEnT

Il assure la gestion de l’ensemble des prestations légales d’aides sociales à l’excep­tion de celles gérées par l’État 1. Il assure l’aide sociale à l’enfance, aux personnes handicapées et aux personnes âgées. À ce titre, il dispense l’allocation personnalisée d’autonomie (APA). Le conseil général doit également établir un schéma départe­mental des établissements et services sociaux et médico­sociaux. En matière d’inser­tion, il assure désormais le finan ce ment des prestations du type RMI et RMA.

Le code de l’éducation lui attribue la construction, l’entretien, l’équipement et le fonctionnement matériel des collèges 2. Pour cela, il élabore des programmes d’inves­tissements et détermine les localisations géographiques et les capacités d’accueil des établissements, en concertation avec les communes et structures intercommunales concernées. Il est également chargé de l’organisation et du financement des ramas­sages et des transports scolaires.

Une compétence officielle lui est accordée dans le domaine culturel, portant d’une part sur la gestion des bibliothèques départementales de prêt, et d’autre part sur celle des archives départementales. Un conseil général peut naturellement compléter cette compétence légale en prenant l’initiative de créer les établissements ou services cultu­rels qui lui semblent opportuns (musées, établissements d’enseignements artistiques, etc.). Il peut également subventionner des cinémas faiblement fréquentés.

S’il a une compétence limitée en matière d’environnement et d’urbanisme, le conseil général exerce en revanche une responsabilité de premier plan dans le domaine des trans­ports et de l’entretien des voiries départementales ainsi que, depuis août 2004, d’une partie des voiries nationales représentant plus de 18 000 kilomètres. Les travaux d’infras­tructures routières départementales représentent des postes de dépenses très importants. Il peut également intervenir dans le domaine des ports et des voies d’eau, et participer au financement de leurs travaux d’aménagement, d’entretien ou d’exploitation.

Le conseil général peut aussi intervenir en soutien à l’activité et au développement économique par le biais d’aides et de subventions. Il met également en œuvre des politiques publiques d’aménagement du territoire axées sur le maintien de services en zones rurales, et, de façon plus générale, décider de créer des dispositifs de solidarité territoriale qui lui semblent adaptés aux besoins du département.

2. Les instances du conseil généralPour exercer ces prérogatives dans les meilleures conditions, le conseil général est organisé en différentes instances de décision (délibératives et exécutives) : le pré­sident et les vice­présidents, la commission permanente et d’autres instances.

A. Le président et les vice-présidents

Avant la loi de 1982, le président du conseil général était le préfet du département. Depuis les lois de décentralisation consacrant le département comme collectivité

1. articles l. 121-5 et suivants du CasF.2. article l. 123-2 du code de l’éducation.

55 |

Le coursLE DÉPARTEMEnT

territoriale, c’est désormais un président élu par et parmi les conseillers généraux. Plusieurs conditions d’incompatibilité ont été prévues par le législateur, soit dans le cadre du non­cumul avec certains autres mandats (président de conseil régional, maire), soit dans le cadre de l’exercice d’autres fonctions comme celle de membre de la Commission européenne 1.

L’élection du président se déroule lors de la réunion de droit du conseil général qui suit chaque renouvellement triennal. Pour cette élection, le quorum des deux tiers est requis. Si la majorité absolue n’est pas atteinte après deux tours de scrutin, un troisième tour est organisé avec l’acquisition de l’élection à la majorité relative. En cas d’égalité des voix, c’est le candidat le plus âgé qui l’emporte.

Le président dispose de pouvoirs que lui délègue le conseil général, notamment pour la réalisation d’emprunts d’investissements et d’opérations financières.

Il dispose également de pouvoirs propres, tel que le pouvoir de police exercé sur le domaine public départemental, sa qualité d’ordonnateur des dépenses du dépar­tement et de prescripteur de l’exécution des recettes. C’est par ailleurs lui qui réunit le conseil général. Il adresse à cet effet à chaque conseiller général une convocation et, dans un délai ferme de douze jours avant la réunion, un rapport sur chacune des affaires inscrites à l’ordre du jour de la réunion.

De plus, chaque année, il doit rendre compte au conseil général, par un rapport spécial, de la situation du département, de l’activité et du financement des différents services du département et des organismes qui dépendent de lui. Ce rapport précise également l’état d’exécution des délibérations et la situation financière du départe­ment. Lors des séances, il détient seul le pouvoir de police de l’assemblée 2, qui lui permet notamment de faire expulser tout individu qui troublerait l’ordre public.

Le conseil général peut élire entre quatre et quinze vice­présidents, à condition que le nombre de vice­présidents n’excède pas 30 % de l’effectif total de l’assemblée. Le président peut donner des délégations de fonction à ses vice­présidents, et se faire remplacer en cas de vacance par un vice­président selon l’ordre de nomination.

Le CGCT précise en son article L. 3221­3 que le président est le chef de l’adminis­tration départementale entendue comme les services du conseil général. Il organise son adminis tration comme il l’entend, et possède un pouvoir administratif qu’il peut déléguer à ses subordonnés sous forme de délégations de signature.

B. La commission permanente

La commission permanente est une instance obligatoire composée de membres de droit qui sont le président et les vice­présidents. Sur décision de l’assemblée, elle peut s’élargir à d’autres conseillers généraux. Dans ce cas, la partie supplémentaire de la commission permanente doit refléter la composition politique du conseil géné­ral. Soit les différents groupes politiques trouvent un accord sur une répartition des sièges, soit les membres de la commission permanente sont élus à la proportionnelle.

1. article l. 3122-3 du CgCt.2. article l. 3121-12 du CgCt.

| 56 l’organisation des ColleCtiV ités territoriales Françaises

Le cours LE DÉPARTEMEnT

Elle est élue pour trois ans et doit être impérativement renouvelée si le président démissionne ou décède.

La commission permanente agit par délégation de l’assemblée plénière du conseil général, qui lui délègue une partie de ses pouvoirs délibérants. Elle peut également convoquer une assemblée plénière du conseil général.

Le plus souvent, elle délibère sur des attributions de subventions ou sur des dos­siers qui sont présentés dans le cadre des politiques publiques départementales défi­nies lors des assemblées plénières du conseil général. Elle ne dispose en revanche d’aucun droit ni d’aucune compétence en matière budgétaire. Les débats d’orienta­tion budgétaire, les votes du budget et du compte administratif sont en effet réservés aux réunions plénières du conseil général.

C. Les autres instances

Trois sortes d’instances peuvent être mises en place pour optimiser le travail des conseillers généraux : des groupes politiques, des commissions et des missions d’éva­luation et de contrôle.

a. Les groupes politiquesLe CGCT prévoit explicitement que le conseil général puisse permettre à ses membres de s’organiser en groupes politiques 1. Ces groupes se constituent par affinités poli­tiques et reprennent souvent des appellations qui rappellent le nom des partis poli­tiques auxquels ils se réfèrent. Leurs membres adressent au président du conseil général une déclaration de constitution qui leur ouvre droit, selon certaines condi­tions, à bénéficier de moyens matériels (locaux, matériels de bureau, documentation, affranchissement, etc.) et humains (crédits de personnels).

Dans la pratique, ces groupes organisent les prises de parole de leurs membres, leur répartition au sein de commissions de travail et des organismes extérieurs où ils siègent comme représentants du conseil général. Leur rôle en tant qu’organes de communication politique extérieure est généralement important, et le président de groupe est souvent une personnalité politique de premier plan.

Il peut être institué une conférence des présidents qui, outre le président et les vice­présidents du conseil général, comportent également les présidents des groupes politiques. Cette conférence peut être saisie pour donner un avis ou déterminer tel point précis de fonctionnement des séances (durée des temps de parole, ordre des questions inscrites à l’ordre du jour ; etc.).

b. Les commissionsLes conseillers généraux travaillent également au sein de différentes commissions res­treintes. Certaines d’entre elles sont thématiques et couvrent les domaines d’action du conseil général. Elles peuvent par exemple correspondre aux délégations des vice­ présidents, et permettent aux conseillers généraux de la majorité et de l’opposition d’être informés et associés aux décisions et aux politiques départementales. Elles

1. article l. 3121-24 du CgCt.

57 |

Le coursLE DÉPARTEMEnT

peuvent examiner les dossiers relevant de leur domaine avant qu’ils soient présentés en commission permanente et en assemblée plénière, émettre des avis ou des propositions.

D’autres commissions sont installées à des fins fonctionnelles. Il s’agit le plus souvent de commissions administratives dont l’objectif est d’assurer une procédure particulière. C’est notamment le cas des commissions d’appel d’offre, qui jouent un rôle très important dans les décisions relatives à certains marchés publics.

c. Les missions d’évaluation et de contrôleEnfin, il convient de citer de nouvelles instances d’évaluation et de contrôle qui ont été créées par le législateur en 2002 1. Il s’agit des missions d’évaluation et de contrôle, prévues à l’article L. 3121­22­1 du CGCT qui stipule que « le conseil général, lorsqu’un cinquième de ses membres le demande, délibère de la création d’une mission d’in­formation et d’évaluation, chargée de recueillir des éléments d’information sur une question d’intérêt départemental ou de procéder à l’évaluation d’un service public départemental. Un même conseiller général ne peut s’associer à une telle demande plus d’une fois par an. Aucune mission ne peut être créée à partir du 1er janvier de l’année civile qui précède l’année du renouvellement triennal des conseils généraux ».

3. Les organismes extérieursLe conseil général dispose d’instances politiques délibératives et exécutives et de services administratifs internes. Mais il peut aussi, sur tous les domaines relevant de sa com­pétence, créer des organismes extérieurs, notamment des établissements publics, qui assurent la gestion et le suivi d’une activité particulière. Le nombre d’établissements et le domaine d’activité sont extrêmement variables. Mais il existe aussi des organismes extérieurs que l’on retrouve systématiquement dans chaque département, et qui relèvent de l’autorité du conseil général. Parmi ceux­là figurent les Comités départementaux du tourisme (CDT) et les Services départementaux d’incendie et de secours (SDIS).

A. Le comité départemental du tourisme

Le tourisme figure parmi les domaines dans lesquels les départements peuvent inter­venir aux côtés de l’État, des régions et des communes. Le législateur a d’ailleurs pris soin de préciser le rôle de chacun à travers la loi n° 92­1341 du 23 décembre 1992 portant répartition des compétences dans le domaine du tourisme. Désormais inscrit dans le code du tourisme, le comité départemental du tourisme constitue un rouage essentiel de la politique touristique départementale. Ces dernières années, de nom­breux CDT ont changé d’appellation pour devenir des « agences de développement touristique » ou des « agences de développement et de réservation touristiques ».

Le comité départemental du tourisme, qui a pour objet principal de préparer et de mettre en œuvre la politique touristique du département, est créé à l’initiative du

1. loi n° 2002-276 du 27 février 2002.

| 58 l’organisation des ColleCtiV ités territoriales Françaises

Le cours LE DÉPARTEMEnT

conseil général. Il est plus précisément chargé de l’élaboration, de la promotion et de la commercialisation des produits touristiques et est invité à collaborer avec les professionnels, les organismes et toutes les structures concernées 1.

Les liens entre le conseil général et le comité départemental du tourisme sont très étroits. C’est le conseil général qui fixe le statut, les principes d’organisation et la composition du CDT. Le CDT est souvent une structure associative régie par la loi de 1901. Outre des représentations de droit de différents autres organismes 2, le CDT comprend des représentants du conseil général, et il n’est pas rare que le CDT soit présidé par un élu départemental.

Les ressources du CDT sont variées et comprennent notamment des cotisations et des redevances pour services rendus, mais ce sont les subventions du conseil géné­ral qui alimentent la plus grande part du budget. Une fois par an, le CDT soumet d’ailleurs son rapport financier au conseil général siégeant en séance plénière.

B. Le service départemental d’incendie et de secours

À la différence du CDT dont la loi ne prévoit pas de statut juridique type, le service départemental d’incendie et de secours (SDIS), créé en 1996 3, est impérativement un établissement public qui comporte un corps départemental de sapeurs­pompiers. Ce corps est composé des sapeurs­pompiers professionnels, de certaines catégories de sapeurs­pompiers volontaires et des sapeurs­pompiers auxiliaires du service de sécurité civile. Son organisation est fixée par un arrêté conjoint du préfet et du pré­sident du conseil général.

Organisé en centres d’incendie et de secours répartis sur le territoire départemen­tal et relevant d’autorités municipales ou intercommunales, le SDIS comprend d’une part un service de santé et d’autre part un service médical. Ses missions sont précisées à l’article L. 1424­2 du CGCT qui cite notamment : la prévention, la protection et la lutte contre les incendies ; la protection et la lutte contre les autres accidents, sinistres et catastrophes ; l’évaluation et la prévention des risques technologiques et naturels ; les secours d’urgence.

Le SDIS est dirigé par trois instances :– un conseil d’administration ;– un président ;– un directeur départemental.

Le conseil d’administration est composé de quinze membres minimum et de trente membres maximum. Les sièges sont répartis entre, d’une part, le département, et, d’autre part, les communes et établissements publics de coopération intercommunale. Le nombre des sièges attribués au département ne peut être inférieur aux trois cin­quièmes du nombre total des sièges. Le conseil d’administration est présidé par le président du conseil général ou une personne nommée par celui­ci parmi les autres membres du conseil d’administration.

1. article l. 132-4 du code du tourisme.2. article l. 132-3 du code du tourisme.3. loi n° 96-369 du 3 mai 1996 relative aux services d’incendie et de secours.

59 |

Le coursLE DÉPARTEMEnT

Le conseil d’administration, qui se réunit au moins une fois par semestre, prend des délibérations et règle les affaires relatives à l’administration du SDIS. Il élit en son sein un bureau composé du président, de trois vice­présidents et éventuellement d’un membre suppléant. Il peut déléguer une partie de ses compétences au bureau, à l’exception toutefois de certaines matières budgétaires.

Le président prépare et exécute les délibérations du conseil d’administration 1. Il passe les marchés au nom de l’établissement, reçoit en son nom les dons, legs et subventions. Il représente l’établissement en justice et en est l’ordonnateur. Il nomme les personnels du service d’incendie et de secours. Il peut déléguer, par arrêté, sous sa surveillance et sa responsabilité, l’exercice d’une partie de ses fonctions aux membres du bureau du conseil d’administration. Cette délégation subsiste tant qu’elle n’est pas rapportée. En cas d’absence ou d’empêchement de toute nature, le président du conseil d’administration est provisoirement remplacé dans la plénitude de ses fonc­tions par le premier vice­président et, en cas d’absence ou d’empêchement de celui­ci, par un autre vice­président. En cas de vacance simultanée des sièges du président et des vice­présidents, le conseil d’administration est convoqué en urgence par le doyen d’âge pour procéder à l’élection d’un nouveau bureau.

Le directeur départemental des services d’incendie et de secours est nommé par arrêté conjoint du ministre de l’Intérieur et du président du conseil d’administration du SDIS 2. Il assiste aux réunions du conseil d’administration à titre consultatif. Il tra­vaille en collaboration avec les maires sur les dossiers opérationnels et est placé sous l’autorité du président du conseil d’administration pour assurer la gestion adminis­trative et financière de l’établissement. Il peut être entouré de collaborateurs (direc­teur adjoint et directeur administratif et financier) à qui il peut déléguer une partie de ses attributions. Il peut également recevoir lui­même une délégation de signature de la part du président du conseil d’administration et/ou du préfet de département.

Les ressources du SDIS proviennent des contributions versées par le département, les communes et les EPCI compétents. Mais la loi prévoit la disparition des contribu­tions des communes et des EPCI à partir du 1er janvier 2008 3, ce qui place le conseil général en position de premier financeur du SDIS.

Pour aller plus loin– « Le département », Pouvoirs locaux, n° 75 (revue trimestrielle), Institut de la décen­tralisation, décembre 2007.– www.departement.org (site de l’assemblée des départements de France)

1. article l. 1424-30 du CgCt.2. article l. 1424-32 du CgCt.3. article l. 1424-35 du CgCt.

| 60 l’organisation des ColleCtiV ités territoriales Françaises

Le cours LE DÉPARTEMEnT

Entraînement n° 3

1 Pour être éligible, le candidat au mandat de conseiller général doit être âgé d’au moins :

n a. 18 ans. n b. 20 ans. n c. 21 ans. n d. 23 ans.

2 Pour être éligible, le candidat au mandat de conseiller général doit être impéra-tivement domicilié :

n a. dans le chef-lieu du canton où il se présente.n b. dans le canton où il se présente.n c. dans l’arrondissement où est situé le canton.n d. dans le département où est situé le canton.

3 La durée du mandat de conseiller général est de :

n a. trois ans. n b. Quatre ans.n c. Cinq ans. n d. six ans.

4 Combien existe-t-il de conseils généraux en France au 1er janvier 2013 ?

n a. 101. n b. 110.n c. 120. n d. 124.

5 Pour les conseils généraux, l’adoption d’un règlement intérieur est :

n a. Facultative. n b. obligatoire. n c. interdite.

6 Le nombre de vice-présidents ne doit pas excéder :

n a. 10 % de l’effectif total du conseil général.n b. 20 % de l’effectif total du conseil général.n c. 30 % de l’effectif total du conseil général.n d. 40 % de l’effectif total du conseil général.

7 La commission permanente est composée :

n a. Uniquement du président, des vice-présidents et du préfet de département.n b. du président et de 10 personnes qualifiées qu’il nomme personnellement.n c. du président, des vice-présidents et (facultatif) de conseillers généraux.n d. obligatoirement de tous les conseillers généraux.

8 En vertu du code de l’éducation, le conseil général est compétent pour les inves-tis sements liés aux :

n a. Crèches. n b. écoles.n c. Collèges. n d. lycées.

9 Le conseil général est la collectivité territoriale de référence en matière de :

n a. solidarité, action sanitaire et action sociale.n b. sécurité, défense et justice.n c. transport ferroviaire.n d. Construction et entretien des réseaux autoroutiers.

61 |

Le coursLE DÉPARTEMEnT

Les missions d’évaluation et de contrôle on été créées en :

n a. 1982. n b. 1992. n c. 1998. n d. 2002.

Pour créer un groupe politique, les conseillers généraux doivent adresser une déclaration de constitution :

n a. au président du conseil général.n b. au vice-président du conseil général délégué à l’administration générale.n c. au préfet de département.n d. au président de leur parti politique.

Le comité départemental du tourisme :

n a. est une agence de voyage réservée aux habitants du département.n b. est un organisme chargé de la promotion de la politique touristique départementale.n c. est un réseau départemental d’hébergements privés.n d. est un service déconcentré de l’état chargé du tourisme.

Le président du conseil général est président d’office du comité départemental du tourisme.

n a. Vrai. n b. Faux.

L’organisation du corps départemental des sapeurs-pompiers est fixée par :

n a. Un arrêté du président du conseil général.n b. Un arrêté du préfet de département.n c. Un arrêté conjoint du président du conseil général et du préfet.n d. Un arrêté du ministre de l’intérieur.

Depuis le 1er janvier 2008, le conseil général est la seule collectivité territo riale à participer au financement des SDIS.

n a. Vrai. n b. Faux.

Corrigé a. ; d. ; d. ; a. ; b. ; b. ; c. ; c. ; a. ; d. ; a. ; b. ;  b. ; c. ; a.

CommentairesEntre 12 et 15 bonnes réponses : vous comprenez et maîtrisez les éléments de ce chapitre. Vous pouvez passer au chapitre suivant. Entre 8 et 11 bonnes réponses : vous avez acquis une bonne connaissance de ce chapi tre, mais vous devez le relire attentivement encore une fois avant de passer au chapitre suivant.Entre 5 et 7 bonnes réponses : vous avez une connaissance superficielle et insuffi­sante du chapitre. Il est nécessaire de le reprendre point par point.Entre 0 et 4 bonnes réponses : vous n’avez vraisemblablement pas lu le chapitre…

Décentralisation et déconcentration 88

Les finances et la fiscalité locales 106

Les marchés publics locaux et les délégations de service 117

Le contrôle de l’action des collectivités territoriales 126

partie 2Les moyens juridiques et financiers des collectivités territoriales

Les collectivités territoriales sont soumises à un certain nombre de règles juridiques, qui constituent le droit des collectivités territoriales, et de règles financières qui constituent les finances publiques locales. Ces règles déterminent et encadrent l’action des collectivités terri-toriales, en particulier dans le cadre de la décentralisation qui leur confère de plus en plus de compétences et de moyens. Le fonctionnement et l’investis sement des collectivités territoriales nécessitent en effet la mise en place de financements pérennisés, et des procédures d’utilisation de l’argent public qui garantissent l’impartialité et l’efficacité de l’ordonnateur. Enfin, si la décentralisation permet aux collectivités territoriales d’agir selon le principe dit de libre admi-nistration, ce principe ne les exonère pas du respect des normes législatives et réglementaires. C’est dans cette perspective qu’un contrôle de l’action des collectivités territoriales est organisé, et que des voies de recours juridictionnels ont été aménagées.

Nous aborderons donc la présentation des moyens juridiques et financiers des collecti-vités territoriales à travers quatre chapitres.

| 88 Les moyens juridiques et f inanciers des coLLectiv ités territoriaLes

1 | Décentralisation et déconcentrationL’organisation administrative et politique de la France est profondément marquée par une dominante centralisatrice, où les décisions sont prises par les institutions de l’État et des autorités centralisées à Paris, pour être ensuite exécutées localement, des représentants locaux de l’État veillant à leur bonne exécution. Ce modèle centralisé était celui de l’Ancien Régime, mais ce modèle a perduré après la Révolution française et fait encore aujourd’hui l’objet de critiques fortes, le reproche principal portant sur la distance physique et symbo lique qui existerait entre l’autorité décisionnelle et les citoyens, cette distance étant pré judiciable à l’exercice démocratique.

La France a pourtant connu une nette évolution de ses structures institutionnelles, fondée précisément sur la nécessité de rapprocher les centres de décision des citoyens. Cette évolution s’est traduite par un vaste processus de décentralisation par lequel l’État central a transféré certaines compétences à des collectivités locales, ces collectivités ayant la possibilité de coopérer entre elles afin d’optimiser leurs actions. Mais cette évolution a concerné le fonctionnement interne de l’État, qui a délocalisé certains de ses agents et de ses services à travers un autre processus : la déconcentration.

1. La notion de décentralisationL’expression décentralisation est désormais connue des citoyens, mais son contenu précis demeure souvent mal identifié. Il semble ainsi nécessaire d’en définir les carac­téristiques principales, avant d’examiner son évolution.

A. Les caractéristiques de la décentralisation

La décentralisation consiste à transférer à des entités juridiques autonomes des compé tences et des moyens précédemment exercés et utilisés par l’échelon central. Ces entités, parmi lesquelles les collectivités territoriales, sont autonomes à l’égard de l’échelon central dans la mesure où elles sont dotées d’une personnalité juridique propre et surtout dans la mesure où l’échelon central ne peut plus exercer de pouvoir hiérarchique à leur encontre. Elles restent en revanche soumises à des mécanismes

Le cours

Décentralisation et Déconcentration

89 |

Le cours

de contrôle, essentielle ment juridiques et financiers, qui visent à garantir le respect des normes (lois et règlements) et le bon usage de l’argent public.

Les institutions décentralisées se caractérisent ainsi par quatre traits :– l’institution décentralisée possède une personnalité juridique propre ;– l’institution décentralisée est dirigée par une autorité élue et non par une autorité nommée ;– l’institution décentralisée a en charge des affaires locales et agit dans un périmètre délimité de compétences ;– l’institution décentralisée est autonome, mais reste soumise à un contrôle.

Parmi les entités décentralisées, il convient de distinguer celles qui émanent de la décentralisation fonctionnelle et celles qui procèdent de la décentralisation terri­toriale.

a. La décentralisation fonctionnelleAppelée également décentralisation technique ou décentralisation par service, la décentralisation fonctionnelle est une technique de gestion administrative qui per­met à l’État de transférer à des établissements publics des missions précises corres­pondant à un domaine précis.

C’est dans cette perspective que sont organisées par exemple les chambres de com­mer ce et d’industrie, les chambres de métiers et les chambres d’agriculture, mais aussi les universités, personnes de droit public dotées d’une autonomie de fonctionnement.

b. La décentralisation territorialeÀ la différence de la décentralisation fonctionnelle, la décentralisation territoriale n’est pas une simple méthode d’organisation administrative. Elle revêt une dimen­sion politique en conférant des responsabilités importantes à des autorités élues au suffrage universel et en favorisant l’émergence et l’organisation de pouvoirs locaux autonomes.

C’est dans le cadre de la décentralisation territoriale qu’agissent les collectivités territoriales. À cet égard, il faut préciser que la décentralisation ne se limite pas à la seule régionalisation qui, comme son nom l’indique, ne concerne en effet que le seul échelon régional. La décentralisation est beaucoup plus large, et touche aussi les communes, les établissements intercommunaux et les départements.

Les collectivités territoriales sont ainsi des institutions décentralisées qui ne sont pas soumises à la hiérarchie ou au commandement de l’État central. Elles agissent libre­ment dans les domaines de compétence que leur a attribués le législateur. Leur liberté d’action est d’ailleurs garantie par le principe constitutionnel de libre administration.

c. Le principe de libre administrationC’est en effet la Constitution elle­même qui pose le droit des collectivités territoriales à disposer d’une capacité d’action libérée d’une hiérarchie centrale. L’article 72­3 de la Constitution stipule ainsi que « dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités s’administrent librement par des conseils élus et disposent d’un pouvoir réglemen­taire pour l’exercice de leurs compétences ».

Décentralisation et Déconcentration

| 90 Les moyens juridiques et f inanciers des coLLectiv ités territoriaLes

Le cours

Il revient par ailleurs au législateur de fixer les principes fondamentaux de « la libre administration des collectivités territoriales, de leurs compétences et de leurs ressources » 1.

Ces deux articles reconnaissent explicitement qu’aucune ingérence politique ou administrative n’est possible vis­à­vis de l’action des collectivités territoriales, mais rappellent dans le même temps que ces dernières ne peuvent agir librement que dans le strict respect des règles et des prérogatives fixées par le législateur. La libre administra­tion n’est pas un blanc­seing exonérant les collectivités territoriales du respect des lois.

En 1979, le Conseil constitutionnel a conféré au principe de libre administration le rang de principe constitutionnel 2. Cette reconnaissance entraîne des conséquences juridiques importantes : outre les juridictions administratives qui peuvent s’y référer pour élaborer leur jurisprudence, le législateur lui­même et le pouvoir réglementaire doivent le respecter.

La reconnaissance en tant que principe constitutionnel est ainsi une réelle garan­tie du pouvoir désormais acquis par les collectivités territoriales. C’est sur la base de ce principe que le Conseil constitutionnel précise par exemple en 1985 que les conseils des collectivités territoriales doivent être « dotés d’attributions effectives » 3.

B. L’évolution de la décentralisation

Les prémices de la décentralisation datent de la Révolution française, avec l’érection de l’échelon communal puis de l’échelon départemental. Après la période napoléo­nienne caractérisée par un recentrage profond des pouvoirs publics et des institu­tions, diverses dispositions renforcent peu à peu ces échelons, essentiellement au début de la IIIe République. Plus récemment, un découpage régional sera réalisé selon des réalités et des objectifs d’ordre économique. C’est ainsi que sont créés pendant la Première Guerre mondiale les groupements économiques régionaux, qui seront par la suite transformés en circonscriptions d’action régionale puis en régions.

Mais c’est seulement à partir des années 1960 qu’une véritable réflexion en profon­deur est menée sur une décentralisation qui doterait les collectivités territoriales de réelles compétences. Le projet de régionalisation porté par le général de Gaulle en 1969 puis soumis (et rejeté) lors du référendum du 27 avril 1969 s’inscrit dans cet esprit.

Deux grandes étapes ont marqué l’histoire de la décentralisation en France ces dernières années : les lois de décentralisation de 1982 et 1983, et l’acte II de la décen­tralisation lancé en 2003.

a. Les lois de décentralisation de 1982 et 1983Les lois de décentralisation du début des années quatre­vingt sont évidemment des lois de référence car ce sont elles qui fixent le cadre et les grands traits de ce qui deviendra le modèle français de décentralisation. La loi fondatrice est la loi n° 82­213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions.

1. article 34 de la constitution.2. cc 79-104 dc du 23 mai 1979, Territoire de Nouvelle-Calédonie.1. cc 85-196 dc du 8 août 1985, Évolution de la Nouvelle-Calédonie.

Décentralisation et Déconcentration

91 |

Le cours

Elle contient quatre apports majeurs :– elle reconnaît la région comme collectivité territoriale (et non plus comme établis­sement public) ;– elle transfère le pouvoir exécutif que détenaient les préfets de département sur les conseils généraux pour les confier à des élus ; elle transfère le pouvoir exécutif que détenaient les préfets de région sur les conseils régionaux pour les confier à des élus ;– elle annonce des transferts de compétence de l’État vers les collectivités territoriales ;– elle supprime la tutelle de l’État sur les collectivités territoriales et la remplace par un mécanisme de contrôle a posteriori.

Cette loi du 2 mars 1982 est complétée par de nombreux textes législatifs et régle­mentaires qui préciseront les modalités d’organisation de la décentralisation. Cette première vague du processus de décentralisation définit ainsi notamment les moda­lités de répartition des compétences entre l’État et les collectivités territoriales (1983), pose le principe de la compensation des charges nouvellement transférées (1983), crée la fonction publique territoriale (1984).

Depuis 1982, les règles de fonctionnement des collectivités décentralisées seront précisées, approfondies, améliorées. Les modes de scrutin seront corrigés, en parti­culier pour l’élection des membres des conseils régionaux élus au suffrage universel depuis 1986. Les règles d’exercice des mandats électoraux seront affinées, avec la mise en place d’un statut de l’élu, avec des conditions de cumul des mandats resserrées, avec la mise en place de la parité permettant d’accroître la présence d’élues dans les assemblées municipales et régionales. Du point de vue structurel, l’avancée la plus significative portera sur l’organisation de l’échelon intercommunal et de la coopéra­tion entre les communes.

La modernisation de la vie politique d’une part, la nécessité de clarifier les com­pétences déjà attribuées et d’augmenter le nombre de compétences exercées par les collectivités territoriales d’autre part sont les motivations fondamentales qui ont concouru à envisager une nouvelle étape du processus de décentralisation. Cette étape nécessitera l’intervention du pouvoir constituant, du pouvoir législatif et du pouvoir réglementaire, et sera présentée comme « l’acte II de la décentralisation ».

b. L’acte II de la décentralisationL’acte II de la décentralisation est officiellement et juridiquement ouvert par la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 qui insère dans l’article 1er de la Constitution que « l’organisation de la France est décentralisée » 1. Cette loi constitutionnelle concerne l’ensemble des dispositions constitutionnelles relatives aux collectivités puisque c’est l’intégralité du titre XII de la Constitution qui est réécrit.

L’article 72 de la Constitution reconnaît désormais la région comme collectivité territoriale alors que cette reconnaissance n’avait été auparavant opérée que par le législateur. Les collectivités territoriales détiennent un vrai pouvoir réglementaire, et peuvent faire usage d’un droit à l’expérimentation leur permettant de déroger aux dispositions législatives et réglementaires pour exercer une ou plusieurs nouvelle(s) compétence(s).

1. Loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003.

Décentralisation et Déconcentration

| 92 Les moyens juridiques et f inanciers des coLLectiv ités territoriaLes

Le cours

La Constitution prévoit également de façon explicite un droit de pétition pour les citoyens et la capacité d’organiser des référendums locaux. Enfin, le principe de l’autonomie financière est rappelé, soit par le pouvoir que détiennent les collectivités territoriales pour participer à la définition de la fiscalité locale, soit par le biais des transferts financiers que l’État assure pour financer ses transferts de compétences.

Depuis la réforme constitutionnelle de mars 2003, plusieurs dispositions ont déjà été prises afin de rendre effectifs les principes nouvellement énoncés. Peuvent être cités :– la loi organique n° 2003­704 du 1er août 2003 relative à l’expérimentation par les collectivités territoriales ;– la loi organique n° 2003­705 du 1er août 2003 relative au référendum local ;– la loi organique n° 2004­758 du 29 juillet 2004 prise en application de l’article 72 de la Constitution relative à l’autonomie financière des collectivités territoriales ;– la loi n° 2004­809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

2. La notion de déconcentrationÀ la différence de la décentralisation qui transfère des pouvoirs de décision de l’État vers des institutions juridiquement distinctes, la déconcentration est un processus par lequel l’État transfère en son sein un pouvoir de décision à une autorité subor­donnée, qui reste sous l’emprise hiérarchique du pouvoir central. Il convient ainsi d’en identifier les caractéristiques, puis de voir comment s’articulent les modes de coopération entre les collectivités territoriales et l’État.

A. Les caractéristiques de la déconcentration

La déconcentration ne crée pas d’institutions dotées d’une personnalité juridique propre et exorbitante de toute hiérarchie, et les autorités déconcentrées ne bénéficient pas du principe de libre administration qui ne s’applique qu’aux seules collectivités décentralisées. Une autorité déconcentrée reste directement soumise à la hiérarchie et au commandement du pouvoir central. Elle applique les ordres et les directives qui lui sont transmis, et doit rendre des comptes sur leur bonne exécution.

De nombreuses autorités déconcentrées de l’État peuvent être identifiées, parmi lesquelles les préfets de région et de départements, qui représentent l’État et dirigent ses services dans leurs circonscriptions administratives respectives. Les recteurs sont également des autorités déconcentrées de l’Éducation nationale, compétentes pour représenter l’État et diriger ses services dans le cadre des académies.

Accompagnant le processus de décentralisation, la déconcentration des services de l’État a connu ces dernières années un nouveau développement. La loi du 6 février 1992 a redéfini les missions des administrations centrales en les réduisant aux seules missions d’intérêt national et à celles qui, en vertu d’une loi, ne peuvent être délé­guées à un échelon déconcentré.

La priorité est donc donnée à la déconcentration, et la charte de la déconcentra­tion promulguée par décret en juillet 1992 confirme que l’ensemble des missions

Décentralisation et Déconcentration

93 |

Le cours

opérationnelles de l’administration, sauf dispositions législatives contraires, relèvent désormais de l’admini stration déconcentrée. L’administration centrale n’intervient plus que dans la conception, l’orientation, l’évaluation et le contrôle des politiques publiques nationales.

Les autorités déconcentrées de l’État sont très nettement renforcées, mais elles ne peuvent exercer aucune tutelle ni hiérarchie sur les affaires et les décisions des institutions décentralisées. Cette règle de non­ingérence n’empêche évidemment pas de mettre en œuvre des dispositifs de coopération entre l’État et les collectivités territoriales.

B. La coopération entre les collectivités territoriales et l’État

La coopération entre les collectivités territoriales et l’État illustre la conception moderne de « l’État partenaire » qui remplace désormais les conceptions plus anciennes d’« État providence » et d’« État gendarme ». Cette coopération prend le plus souvent une forme contractuelle (contrats de ville, contrats locaux de sécurité, etc.), l’exemple le plus abouti de ces relations étant les contrats de plan signés entre l’État et les régions.

Poursuivant la démarche engagée par la loi du 2 mars 1982, le législateur a, en juillet 1982, modernisé les procédures régissant la planification en impliquant direc­tement les collectivités territoriales 1. Il est ainsi prévu que l’État pourrait signer des contrats avec les collectivités territoriales, au premier rang desquelles les régions, afin de favoriser la mise en œuvre de la politique d’aménagement du territoire régional.

Ces contrats sont des contrats administratifs de droit public, qui comportent des obligations pour les deux parties, et qui déterminent pour plusieurs années des objectifs déclinés en projets pour lesquels un cofinancement est mis en place. Quatre générations de contrat de plan Etat région ont ainsi vu le jour entre 1982 et 2006, puis sont apparus les contrats de projets État­région pour la période 2007­2013. Une nouvelle génération en cours de négociation reprend la dénomination antérieure de contrats de plan État­région pour la période 2014­2020. Début 2014, cinq orientations prioritaires ont été définies : l’enseignement supérieur et la recherche ; l’innovation, les filières d’avenir et l’usine du futur ; la couverture du territoire en très haut débit et le développement des usages du numérique ; la transition écologique et énergétique ; les mobilités multimodales.

Les CPER présentent des orientations stratégiques, qui reprennent, d’une part, les orientations fixées par les comités interministériels d’aménagement et de développe­ment du territoire et, d’autre part, les orientations fixées par les conseils régionaux. Ils déclinent ensuite, thème par thème, les différentes opérations financées dans le cadre du contrat de plan.

Les CPER prévoient des modalités d’exécution et la mise en place d’instances de suivi et d’évaluation.

1. Loi n° 82-653 du 29 juillet 1982 portant réforme de la planification.

Décentralisation et Déconcentration

| 94 Les moyens juridiques et f inanciers des coLLectiv ités territoriaLes

Le cours

3. Les relations entre collectivités territorialesLes relations entre les collectivités territoriales se caractérisent, notamment, par deux indications constitutionnelles 1. La première porte sur le principe de subsidiarité, selon lequel les compétences doivent être exercées par la collectivité qui peut le mieux les assumer à son échelon. La seconde porte sur la stricte autonomie des collectivités entre elles, et sur l’absence de tutelle d’une collectivité sur l’autre. En clair, par exemple, un président de conseil régional n’exerce aucune tutelle ni aucun pouvoir hiérarchique sur les conseils généraux ou les conseils municipaux situés dans le territoire régional.

Suivant ces deux indications constitutionnelles, les relations entre les collectivités territoriales portent, d’une part, sur le régime de répartition de leurs compétences et, d’autre part, sur les modes éventuels de coopération qu’elles peuvent initier ou développer pour exercer ces compétences.

A. La répartition des compétences

C’est en 1983 que le législateur effectue une première tentative de répartition des compétences entre les collectivités territoriales 2. D’autres dispositions législatives ont accentué depuis le mouvement de transferts de compétences de l’État aux collec­tivités territoriales.

Deux notions complémentaires régissent ces transferts : d’une part, la définition de blocs de compétences, d’autre part le respect d’une clause générale de compétence.

a. Les blocs de compétencesLes lois de 1983 prévoyaient que, dans la mesure du possible, les compétences trans­férées aux collectivités territoriales puissent l’être par blocs. Par cette expression, le législateur entendait que l’État transfère l’intégralité d’une compétence à une col­lectivité, ce qui permet de simplifier la procédure de transfert et de proposer une répartition transparente et claire, facile à appréhender pour les citoyens.

La répartition par blocs a ainsi été plutôt réussie concernant l’éducation : les com­munes sont compétentes pour les écoles, les conseils généraux pour les collèges, les conseils régionaux pour les lycées et l’État pour l’enseignement supérieur. C’est éga­lement en vertu des transferts par blocs que le conseil général est devenu l’institution de référence en matière d’action sociale et de solidarité, alors que le conseil régional confirmait son autorité en matière de développement économique et de formation professionnelle.

La méthode des transferts par blocs est une méthode qui apparaît comme idéale car la clarification qu’elle engendre s’inscrit dans une démarche pragmatique de simplification et de rationalisation. Mais force est de constater que sa pratique s’est rapidement heurtée à des limites.

1. article 72 de la constitution.2. Loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départe ments et les régions de l’état et loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 complétant la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements et les régions de l’état.

Décentralisation et Déconcentration

95 |

Le cours

Compte tenu de la complexité générale des affaires publiques, très peu de compé­tences ne peuvent, en effet, relever que d’une autorité unique. Bien au contraire, les dossiers gérés et portés par l’État et les collectivités territoriales nécessitent l’implica­tion d’acteurs de plus en plus nombreux : dans l’élaboration des dossiers, dans leurs financements, dans leur mise en œuvre. Il n’est ainsi pas rare qu’un conseil régional délibère pour financer des actions conduites dans des collèges, ou qu’une commune participe au financement d’un lycée (par exemple, par la fourniture gratuite d’un terrain). La délimitation stricte des blocs n’est donc que théorique.

En outre, la méthode des blocs de compétences ne semble pas facilement compa­tible avec un autre principe d’organisation des collectivités territoriales, corollaire du principe constitutionnelle de libre administration : la clause générale de compétence.

b. La clause générale de compétenceLa clause générale de compétence n’est pas un principe constitutionnel, elle a un fon­dement législatif. C’est en effet la loi qui donne compétence aux différentes collectivi­tés territoriales pour s’occuper des affaires de leurs collectivités. Le CGCT stipule que le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune, le conseil général celles du département et le conseil régional celles de la région.

Les assemblées délibérantes des collectivités territoriales ont ainsi une pleine et entière compétence pour prendre des décisions relatives à l’organisation et au fonction­nement de la collectivité (fonction interne de la clause générale de compétence) sauf si un texte prévoit explicitement le contraire. Mais elles ont également pleine et entière compétence pour agir sur toute affaire présentant un intérêt local (fonction externe de la clause générale de compé tence), y compris si aucun texte ne le prévoit explicitement.

Le champ d’intervention et de décision des collectivités territoriales se trouve ainsi très étendu. C’est pourquoi la notion d’intérêt local est extrêmement impor­tante, le juge administratif pouvant annuler des décisions dont l’intérêt local n’existe pas ou n’est pas suffisamment motivé. Selon le Conseil d’État, l’intérêt local est pré­sent si trois conditions sont réunies 1 : l’intérêt doit être public (et non privé) ; il doit correspondre à un besoin de la population ; la décision de la collectivité territoriale ne doit pas porter sur un conflit social ou politique.

Appliquant la clause générale de compétence dont elles disposent, les collecti­vités territoriales peuvent ainsi être amenées à agir concurremment dans le même domaine ou sur un même dossier. C’est pourquoi il a paru judicieux de prévoir des mécanismes de coopération.

B. Les modes de coopération entre collectivités territoriales

L’article 72 de la Constitution prévoit que « lorsque l’exercice d’une compétence nécessite le concours de plusieurs collectivités territoriales, la loi peut autoriser l’une d’entre elles ou un de leurs groupements à organiser les modalités de leur action com­mune ». Cette mention est importante car elle admet que la gestion des compétences par blocs n’est pas systémati quement possible, et que les collectivités territoriales,

1. ce 1995, Commune de Villeneuve d’Asq.

Décentralisation et Déconcentration

| 96 Les moyens juridiques et f inanciers des coLLectiv ités territoriaLes

Le cours

sans remettre en cause le principe d’autonomie et de libre administration dont elles bénéficient individuellement, peuvent s’organiser et coopérer entre elles.

a. La coopération organiséeLes collectivités territoriales peuvent décider de s’organiser entre elles en se regroupant dans des structures communes. La panoplie de ces structures est très large : association régie par la loi 1901, syndicats mixtes, établissements publics intercommunaux, etc.

Elles peuvent aussi s’organiser en signant des protocoles, des conventions ou des accords qui leur permettent de fixer des objectifs, des règles de fonctionnement et de financement pour porter ensemble un projet dont les caractéristiques dépassent les capacités d’une seule collectivité. Par exemple, récemment, plusieurs conseils régio­naux de l’Ouest de la France ont décidé d’unir leurs moyens pour créer une représen­tation commune auprès des institutions européennes à Bruxelles.

La coopération organisée se réfère en tout état de cause à un texte qui lie les col­lectivités entre elles dès lors qu’elles ont décidé librement d’y souscrire. Mais il existe aussi une pratique très répandue de coopération informelle, prévue par aucun texte, et qui concerne l’action quotidienne des collectivités territoriales.

b. La coopération de faitDans leurs domaines de compétence, les collectivités territoriales élaborent et exécu­tent des politiques publiques visant à satisfaire l’intérêt général. Or ces politiques ne doivent pas être en contradiction les unes avec les autres. C’est pourquoi des méca­nismes de concertation ont été mis en place, soit au niveau des élus (le plus souvent à travers des réunions de travail communes aux exécutifs de plusieurs collectivités), soit au niveau des cadres administratifs.

Ces mécanismes permettent de s’informer mutuellement sur les dispositifs tech­niques des politiques publiques territoriales et, le cas échéant, de les coordonner. Beau­coup de domaines sont concernés par cette pratique : développement économique (avant la consé cration du conseil régional comme chef de file), tourisme, transports, aménagement du territoire, soutien à l’agriculture, culture, environnement, etc.

Sans être officiels ni obligatoires, ces mécanismes de concertation et de coopération peuvent se développer à travers des instances informelles : réseaux de grandes villes, réunions régulières des présidents d’exécutifs, etc. Un président de conseil régional peut ainsi inviter les présidents de conseils généraux afin de faire le point sur un thème ou un dossier précis, sans exercer de contrainte ni de pouvoir hiérarchique sur les présidents de conseils généraux qui sont libres de répondre ou non à cette invitation.

Les mécanismes de concertation sont de plus en plus utilisés car ils constituent un moyen relativement efficace de conduire des politiques publiques territoriales cohérentes. Le recours au cofinancement de projet associant des bailleurs de fonds territoriaux différents justifie pleinement leur développement.

C. L’action internationale des collectivités territoriales

L’action internationale des collectivités territoriales françaises est un phénomène relativement récent qui naît après la Seconde Guerre mondiale à travers la mise en

Décentralisation et Déconcentration

97 |

Le cours

place de jumelages avec d’autres collectivités territoriales européennes. Plus tard, l’ouverture des échanges internationaux et la prise en compte des problématiques de développement ont conduit un certain nombre de collectivités françaises à agir pour aider des collectivités de pays du Sud. Parallèlement, le processus d’intégration européenne a donné un élan important à la coopération transfrontalière.

a. Les jumelagesLes premiers jumelages ont été signés juste après la Seconde Guerre mondiale entre des mairies françaises et des collectivités allemandes. Ces signatures intervenaient directement dans une démarche de réconciliation de ces deux pays à travers la pra­tique d’un dialogue régulier de leurs élus locaux et de leurs citoyens. Ils ont souvent pris la forme d’échanges culturels, scolaires et linguistiques. Dans les années 1960, c’est­à­dire en pleine guerre froide, ces jumelages de réconciliation ouvrent la voie à des jumelages de paix qui s’étendent à des collectivités situées en Europe de l’Est.

Dans les années 1970, l’émergence du tiers­monde sur la scène internationale et la gravité des crises humanitaires en Afrique sont deux éléments qui vont frapper les esprits et inciter des élus locaux à engager des programmes d’aide au développement. Ces programmes vont être mis en place et réalisés dans le cadre de nouveaux jume­lages signés entre des collec tivités françaises et des collectivités situées dans des pays en voie de développement, en particulier dans des pays francophones du Sud.

En 1983, en prolongement des lois de décentralisation, une circulaire du Premier ministre 1 reconnaît le droit aux collectivités françaises de mener des actions exté­rieures, mais sous le contrôle de l’État. Les actions internationales de solidarité ne pourront ainsi prendre leur pleine mesure qu’avec l’adoption d’un cadre juridique de référence : la coopération décentralisée.

b. La coopération décentralisée (articles L. 1115-1 et s. du CGCT)Depuis 1992 1, la loi autorise, en effet, les collectivités territoriales françaises à coo­pérer directement avec des collectivités étrangères. Il n’est pas impératif que les deux collectivités partenaires soient de même niveau. En clair, une commune française a le droit de signer une convention de coopération décentralisée avec une commune, un département, une province ou une région étrangère. Dans le même esprit, une région française peut parfaitement coopérer avec une commune étrangère. La seule condition porte sur le fait que la collectivité étrangère doit être explicitement recon­nue comme « collectivité territoriale » par le droit interne de son pays.

Ces coopérations font l’objet d’une convention entre les collectivités concernées et doivent respecter les engagements internationaux pris par la France. Elles peuvent por­ter sur des actions humanitaires, mais aussi sur des actions d’échanges universitaires, culturels, économiques, à la stricte condition que ces actions relèvent de la compétence de la collectivité territoriale française. Le législateur a récemment étendu la capacité de conduire des actions de coopération décentralisée aux établissements intercommu­naux et aux agences de l’eau 2, et a donné une base juridique plus sûre et plus solide aux actions humanitaires conduites notamment dans un contexte d’urgence 3.

Les élus locaux 136

La fonction publique territoriale 148

Les agents non titulaires dans la fonction publique territoriale 160

partie 3Les moyens humains des collectivités territoriales

Outre les moyens juridiques et financiers qui définissent le cadre et les règles strictes de leur fonctionnement, les collectivités territoriales ont naturellement besoin de ressources humaines pour mener à bien leurs missions et rendre à la population les services atten-dus. Ces besoins augmentent d’ailleurs au gré des transferts de compétences dont elles bénéficient, et sont palliés soit par des transferts de personnels, soit par des recrutements nouveaux.

Plusieurs catégories de personnes participent ainsi directement au fonctionnement et à l’action des collectivités territoriales : les élus, les fonctionnaires et des personnels non fonctionnaires.

| 136 Les moyens humains des coLLectiv ités territoriaLes

1 | Les élus locauxLe nombre d’élus locaux illustre la vitalité démocratique générée par la décentralisa-tion : 519 417 conseillers municipaux, 4 052 conseillers généraux et 1 880 conseillers régionaux.

Par la présence de ces élus siégeant dans leurs instances délibératives et exécutives, les collectivités territoriales constituent donc des lieux privilégiés de la démocratie. Les chapitres précédents ont permis d’identifier les mécanismes par lesquels le corps électoral désigne ses représentants dans les assemblées des collectivités territoriales. Il apparaît à présent nécessaire de préciser les règles qui s’appliquent à ces élus locaux dans l’accomplissement de leur mission et l’exercice de leurs fonctions électives.

Tardivement dotés d’un statut, les élus se sont vu reconnaître des garanties qui leur assurent de concilier leur mandat local et leur vie professionnelle, et des droits qui leur permettent d’exercer leur mandat au sein des collectivités territoriales. Mais les élus locaux sont également soumis à des obligations et des devoirs qui encadrent et limitent ces garanties et ces droits.

1. Les garanties permettant d’exercer un mandat localUn élu local est rarement un « professionnel » de la politique. C’est pourquoi l’exer-cice d’un mandat électif au sein d’une collectivité territoriale doit être compatible avec une activité professionnelle. Il n’est pas non plus forcément un spécialiste du droit administratif ou des finances locales. C’est pourquoi il a paru indispensable de prévoir un droit à la formation technique des élus locaux. Enfin, de par la charge de travail ou les frais occasionnés par le mandat, une compensation financière peut être accordée à certains élus locaux.

A. Les autorisations d’absence et les crédits d’heures

Pour être élu, il est nécessaire que le candidat consacre du temps à sa campagne élec-torale. Conscient de cette nécessité, le législateur a ainsi reconnu un droit à un congé de dix jours ouvrables 1 pour les candidats aux élections.

Le cours

1. articles L. 122-24-1 et L. 122-24-3 du code du travail.

les élus locaux

137 |

Le cours

Mais l’exercice du mandat local exige de l’élu un investissement en temps beau-coup plus important. C’est la raison pour laquelle a été mis en place en 1992 1 un système d’autorisations d’absences et de crédits d’heures qui permet de dégager la disponibilité nécessaire.

a. Les autorisations d’absenceUn employeur ne peut pas refuser à un salarié de participer aux réunions de l’assem-blée locale où celui-ci siège en qualité d’élu. Il ne peut pas licencier ou sanctionner de quelque manière que ce soit un salarié pour une absence due à l’exercice de son mandat local, dès lors qu’une autorisation d’absence a été demandée et justifiée.

Un salarié a donc droit à des autorisations d’absence que lui délivre son employeur, et qui lui permettent d’assister et de participer aux réunions prévues par le CGCT 2 : conseils, assemblées plénières, commissions permanentes, commissions théma-tiques, bureaux des organismes où l’élu représente la collectivité.

Ces autorisations d’absence concernent tous les élus locaux : conseillers muni-cipaux, adjoints, maires, membres d’EPCI, conseillers généraux et régionaux, vice-présidents de conseil général et régional, présidents de conseil général et régional.

b. Les crédits d’heuresÀ la différence des autorisations d’absence qui concernent tous les élus locaux, les cré-dits d’heures ne concernent pas les conseillers municipaux des communes de moins de 3 500 habitants. Ils sont en revanche admis pour tous les autres élus : conseillers munici paux des communes de plus de 3 500 habitants, adjoints, maires, membres d’EPCI, conseillers généraux et régionaux, vice-présidents de conseil général et régio-nal, présidents de conseil général et régional.

Il s’agit d’un nombre forfaitaire et trimestriel d’heures qui est attribué à chaque élu. Ce crédit varie en fonction du mandat exercé et de la collectivité territoriale. Ainsi, par exemple, le maire d’une commune de plus de 10 000 habitants a droit à un crédit forfaitaire de 145 heures par trimestre, un conseiller général ou un conseiller régional de 105 heures par trimestre 3.

Un employeur ne peut pas s’opposer à ce qu’un salarié utilise ce crédit d’heures pour exercer son mandat. Il n’est en revanche pas tenu de lui payer les heures d’ab-sence, même si les droits du salarié en matière de prestations sociales, de congés payés et d’ancienneté sont maintenus.

B. Le droit à la formation

Tous les membres d’un conseil municipal, d’un conseil général ou d’un conseil régional ont un droit d’accès à des formations techniques leur permettant d’acquérir ou d’actualiser leurs compétences pour être plus efficaces dans l’exercice de leurs

1. Loi n° 92-108 du 3 février 1992 relative aux conditions d’exercice des mandats locaux. 2. article L. 2123-1 du cGct.2. décret n° 2003-836 du 1er septembre 2003 relatif aux autorisations d’absence et au crédits d’heures des titulaires de mandats locaux et modifiant le code général des collectivités territoriales (partie régle-mentaire).

les élus locaux

| 138 Les moyens humains des coLLectiv ités territoriaLes

Le cours

fonctions électives. Ce droit est très large puisque l’élu choisit en toute liberté la formation qu’il veut suivre et l’organisme qui la délivre, sous réserve toutefois que cet organisme soit agréé par le ministère de l’Intérieur.

Les frais de formation des élus locaux constituent l’une des dépenses obligatoires des collectivités territoriales, qui doivent également prendre en charge l’ensemble des frais (déplacements, hébergements, etc.) inhérents au suivi de la formation ainsi que la perte de revenu professionnel éventuellement subi par l’élu.

En outre, afin d’informer et de sensibiliser les élus locaux sur les possibilités de formation, le législateur a imposé depuis 2002 que chaque collectivité délibère sur les orientations et le montant des crédits de formation. Lors de l’examen du compte administratif, un rapport récapitulatif des actions de formation réalisées dans l’année doit être présenté et débattu.

C. Le versement d’indemnités

Le principe de gratuité a été consacré au xixe siècle comme le principe de fonction-nement des mandats électoraux afin d’illustrer qu’il s’agissait d’une fonction exercée pour l’intérêt général et non d’une profession. Sans renier le caractère désintéressé qui doit prévaloir dans la conquête puis l’exercice des mandat locaux, le législateur a toutefois reconnu dès le début du xxe siècle 1 qu’il convenait de dédommager les élus locaux pour le préjudice que l’exercice des mandats locaux pouvait engendrer (temps passé, manque à gagner dû à une réduction de l’activité professionnelle, etc.). C’est dans cet esprit qu’a été élaboré un système de dédommagement reposant sur l’attri-bution d’indemnités de fonction.

a. Les indemnités de fonctionLes indemnités de fonction se matérialisent par une somme forfaitaire attribuée men-suellement aux élus locaux qui exercent des mandats nécessitant un investissement conséquent en temps et en responsabilité. Tous les élus locaux ne bénéficient ainsi pas d’indemnités allouées à leurs fonctions électives. Les élus locaux qui ont le droit d’en percevoir sont : les présidents et vice-présidents de conseil régional, les conseillers régionaux, les présidents et vice-présidents de conseil général, les conseillers géné-raux, les maires, les adjoints au maire et les conseillers municipaux des communes de plus de 100 000 habitants, les présidents et vice-présidents d’établissements publics de coopération intercommunale. Les conseillers municipaux des communes de moins de 100 000 habitants investis d’une délégation du maire ou exerçant un mandat spécial peuvent également percevoir une indemnité, mais il s’agit d’une possibilité offerte à la décision de la collectivité et non d’un droit.

À titre indicatif, voici le barème des indemnités de fonction pour les élus munici-paux au 1er mars 2008 (chiffres arrondis) :

1. Loi n° 2002-276 du 27 février 2002.

les élus locaux

139 |

Le cours

Indemnités des maires et des adjoints

Nombre d’habitants dans la commune

Indemnités brutes du maire

(par mois et en euros)

Indemnités brutes des adjoints

(par mois et en euros)

– de 500 636 246

de 500 à 999 1 160 308

de 1 000 à 3 499 1 608 617

de 3 500 à 9 999 2 057 823

de 10 000 à 19 999 2 431 1 028

de 20 000 à 49 999 3 367 1 234

de 50 000 à 99 999 4 115 1 646

de 100 000 et + 5 424 2 469

Concernant les élus siégeant dans les conseils généraux, les indemnités varient selon le nombre d’habitants dans le département (tableau ci-dessous actualisé au 1er mars 2008). Les présidents de conseils généraux perçoivent une indemnité brute d’environ 5 424 euros. Les indemnités versées aux vice-présidents correspondent aux indemnités versées aux conseilles généraux majorées de 40 %, et les membres de la commission permanente perçoivent une indemnité majorée de 10 %.

Indemnités des conseillers généraux

Nombre d’habitants dans le département

Indemnités brutes des conseillers généraux

(par mois en euros)

– de 250 000 1 496

de 250 000 à 500 000 1 870

de 500 000 à 1 million 2 244

de 1 million à 1,25 million 2 431

Plus de 1,25 million 2 618

Concernant les élus siégeant dans les conseils régionaux, les indemnités varient également selon le nombre d’habitants dans la région (tableau ci-dessous actualisé au 1er mars 2008). Les indemnités versées aux membres de l’exécutif sont calculées selon le même mode que pour les conseils généraux : les présidents de conseils régionaux perçoivent une indemnité brute d’environ 5 424 euros et les vice-présidents ont une indemnité majorée de 40 %. De même, les membres de la commission permanente perçoivent une indemnité majorée de 10 %.

les élus locaux

| 140 Les moyens humains des coLLectiv ités territoriaLes

Le cours

Indemnités des conseillers régionaux

Nombre d’habitants dans la région Indemnités brutes des conseillers régionaux

(par mois en euros)

– de 1 million 1 496

de 1 à 2 millions 1 870

de 2 à 3 millions 2 244

Plus de 3 millions 2 618

Pour les élus qui ne touchent pas d’indemnités, il est prévu un système de com-pensation financière visant à combler la perte de revenu engendrée par les autorisa-tions d’absence et les crédits d’heures. La décision revient au conseil municipal, le montant total de la compensation étant d’environ 800 euros par élu et par an 1.

Les indemnités des élus locaux sont imposables en totalité. L’élu peut toutefois demander à bénéficier d’une imposition avec retenue à la source, ce qui est souvent plus avantageux que l’impôt sur le revenu.

Outre ces indemnités de fonction, l’élu local bénéficie du remboursement de cer-tains frais (missions, déplacements et représentation). Sous certaines conditions, les présidents de conseil régional ou de conseil général peuvent bénéficier d’un logement de fonction ou d’une indemnité de résidence, qui se justifie par l’éloignement géogra-phique éventuel entre le domicile personnel du président et le siège de la collectivité territoriale qu’il préside.

b. Le cas des élus en cessation d’activité professionnelleCertains élus locaux décident d’interrompre leur activité professionnelle pour se consacrer entièrement à leur mandat. Cette cessation d’activité est favorisée par un dispositif permettant à l’élu de retrouver son poste ou un poste analogue à l’expira-tion de son mandat. Ce dispositif est celui du détachement lorsque l’élu est fonction-naire, ou celui de la suspension du contrat de travail lorsque l’élu est salarié. Dans ces deux cas, le contrat de travail n’est ni rompu ni résilié, et l’employeur a l’obligation de réintégrer son employé et, le cas échéant, d’assurer la formation ou la remise à niveau qui permet son réemploi.

2. Les droits des élus locaux au sein des collectivités territorialesActeurs de la démocratie, les élus locaux disposent d’un certain nombre de droits qui ont pour finalité de les aider et de les protéger dans l’exercice de leurs mandats. Ces droits sont spécifiques, mais ne peuvent en aucun cas justifier le non-respect des

1. article L. 2123-3 du cGct.

CONCOURS2014/2015

CONCOURSFONCTIONPUBLIQUENo1

Vuibert

Les collectivités territorialesen France

FONCTIONPUBLIQUE

Mettez toutes les chances de votre côté !

Un ouvrage complet : ✔ un test d’auto-évaluation ✔ un planning de révision ✔ toutes les connaissances indispensables ✔ des QCM d’entraînement corrigés ✔ des sujets inédits corrigés

Des auteurs spécialistes du concours, enseignants et formateurs au plus près des réalités des épreuves

Une collection pour répondre à tous vos besoins

Un site dédié aux concours :toutes les infos utiles et denombreux entraînements gratuits

www.concours. .fr

Le Tout-en-unpour une préparation complète

Les Entraînementspour se mettre en condition

Les Fichespour aller à l’essentiel

r

ISSN : 2114-9305ISBN : 978-2-311-20115-4

Cours et QCM