Etude sur l’initiative 20 / 20 à Madagascar : rapport final publié (Décembre 2001) -- "Revue des Depenses Publiques et de l'Aide Exterieure pour les Services Sociaux de Base (Mise

8/8/2019 Etude sur linitiative 20 / 20 Madagascar : rapport final publi (Dcembre 2001) -- "Revue des Depenses Publique

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REPUBLIQUE DE MADAGASCAR SYSTEME DES NATIONS UNIES

Dcembr e 2001

REVUE DESDEPENSESPUBLIQUESET DE LAIDEEXTERIEURE POURLES

SERVICES

SOCIAUX DE

BASE

( M ise jour de ltude 20/ 20 )


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COMITE TECHNIQUE DE PILOTAGE

Coordonnateur : Alexandre Randrianasolo, Directeur Gnral, DGPBD, MBDPA

Ministres :

Ministre du Budget et du Dveloppementdes Provinces Autonomes :

Alexandre Randrianasolo Paul Edmond Rakotondramanana Hery Randrianasolo

Ministre de lEnseignement Secondaire etde lEducation de Base :

Albert Rafalimanana Arsne Ravelo

Ministre de la Sant : Dieudonn Robert Rabeson Viviane Raharolahy Didier Ramanana-Rahary

Ministre de lEnergie et des Mines : Jean Herivelo Rakotondrainibe W. H. Randriamanga Marcel Rakotomavo Josphine Ravelojaona

Agences des Nations Unies :

PNUD :

Gilbert Aho Salohy Irodia

BIT : Farah Razafiarisoa

FAO : Sophie de Coninck

FNUAP : Pierre Robinson Fenosoa Ratsimanetrimanana

OMS : Guy Andriantsara

PAM :

Alfred Andriantianasolo

UNICEF : Bashige Bashizi Zazaravaka Randriamialisoa

Programme MAG/97/007 : Patrick Ramanantoanina Ialy Rasoamanana

Consultants internationaux : Oumar Kassogu Ambroise Kafando


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ii

LISTE DES PERSONNES RENCONTREES DANS LE CADRE DE LETUDE

Ministres :

Ministre des Finances et de lEconomie : Armand Randrianarivony, Secrtaire Gnral Guy Razafinony, Directeur Gnral, DGEP

Ministre du Budget et du Dveloppementdes Provinces Autonomes :

Jocelyn Rafidinarivo, Secrtaire Gnral Alexandre Randrianasolo, Directeur Gnral

Ministre de lEnseignement Secondaireet de lEducation de Base :

Albert Rafalimanana, Directeur de laPlanification de lEducation

Ministre de la Sant : Ranjalahy Rasolofomanana, SecrtaireGnral

Ministre de lEnergie et des Mines : Marguerite Ramarozaka, Secrtaire Gnral

Secrtariat Technique lAjustement/Primature :

Daniel Ramarokoto, Prsident

Systme des Nations Unies :

PNUD : Adama Guindo, Reprsentant rsident

BIT : Catherine Hein, Reprsentant

FNUAP : Bernard Coquelin, Reprsentant

OMS : Guy Imboua-Bogui, Reprsentant

Banque Mondiale : Jesko Hentschel, Economiste principal

FMI : Gregory Dahl, Reprsentant rsident

Programme MAG/97/007 : Narisoa Rajaonarivony, Coordonnateur

national

Bailleurs de fonds :

Union Europenne : Amadou Traore, Conseiller conomique

SCAC/France : Gilbert Wernert, Conseiller conomique

USAID : Stephen Haykin, Directeur adjoint


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LISTE DES PARTICIPANTS AUX ATELIERS DINTERNALISAT IONDES RESULTA TS DE LETUDE 20/20

SECTEUR BUDGET & FINANCES PUBLIQUES , 29 NOVEMBRE 2001SECTEUR EDUCATION , 21 DECEMBRE 2001

SECTEUR SANTE , 05 DECEMBRE 2001

SECTEUR EAU & ASSAINISSEMENT , 30 NOVEMBRE 2001 _____________________________________________________________________________

S e c t e u r B u d g e t e t F i n a n c e s P u b l iq u e s

Jocelyn Rafidinarivo, Secrtaire Gnral, MBDPA Alexandre Randrianasolo, Directeur Gnral, MBDPA/DGPBD Hery Randrianasolo, Chef de service, MBDPA/DGPBD Andrianaivolambo Rahaja, Directeur, MBDPA/DPFE Bien Aim Ravelojaona, MBDPA/DB Edmond Rakotondramanana, MBDPA/DB Andriamavoarivony Ratsitovah, MBDPA/DGD/SSC Armand Randrianarivony, Secrtaire Gnral, MFE Lantoniaina Rasoloelison, Directeur, MFE/SPPM Modeste Raveloson, Directeur, MFE/DGEP/DPGE Pamphile Randriamahafehy, MFE/DCP/SCP Claude Rakotoarisoa, Macroconomiste, Primature/STA Albert Rafalimanana, Directeur, MINESEB/DPE Arsne Ravelo, Chef de service, MINESEB/DPE/SSE Dieudonn Rabeson, Directeur, MINSAN/DEP

Didier Ramanana Rahary, MINSAN/SF Herivelo Rakotondrainibe, Conseiller technique, MEM Parfait Ralamboson, Consultant, DB

S e c t e u r E d u c a t i o n

Albert Rafalimanana, Directeur, MINESEB/DPE Roger Andriamahenina, SE, MINESEB/DPE Arsne Ravelo, Chef de service, MINESEB/DPE/SSE Harimanana Rakotoarisoa, MINESEB/DPE/SSE Joseph Ramadison, MINESEB/DEP Julien Rakotosalama, MINESEB/DRH Fils Roger Andrianaivoson, MINESEB/DSF/SFB Jacqueline Ralisiarisoa, MINESEB/Sce Stat Marc Rabemananjara, MINESEB/DIRESEB Jean Baptiste Ratalata, Directeur, DIRESEB/Tana Etienne Lema, DIRESEB/Toamasina M. J. Ravaoarinivo, SP, DPE Roland Rabeson, DPE/SPE Andriamihaja Razafimanjato, Personnel admin., ONEP Christophe Samuel, Commissaire Gnral, Gouvernorat/Mahajanga Kompe Serily, Commissaire Gnral, Gouvernorat/Toliara


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iv

S e c t e u r S a n t

Dieudonn Rabeson, Directeur, MINSAN/DEP Jeannine Ravaomanarivo, Chef de service, MINSAN/Sant familiale Bakolalao Randriamanalina, Chef de service, MINSAN/Vaccination

Dsire Rasamilalao, Chef de service, MINSAN/Lutte contre le paludisme Mamy Ralamboson, Chef de service, MINSAN/Lutte contre la tuberculose Jean Andriambeloson, Chef de service, MINSAN/Lutte contre la lpre Damase, Chef de service, MINSAN/Lutte contre la peste Nicole Mahavany, Chef de service, MINSAN/Surveillance pidmiologique Josu Andriamanantsoa, Chef de service, MINSAN/Pharmacies-mdicaments Jocelyn Rakotomalala, Chef de service, MINSAN/SEPE Hery Randrianasolo, Chef de service, MINSAN/DGB Didier Ramanana Rahary, MINSAN/SF Viviane Raharolahy, MINSAN Ose Ralijaona, MINSAN/DES Jose Sahondrasoa, MINSAN/DLMT

Lucie Ramanandraibe, MINSAN/DDDS Hermas Andrianarisoa MINSAN/DPL Alexandre Randrianasolo, Directeur Gnral, MBDPA Albert Rafalimanana, Directeur, MINESEB/DPE Herivelo Rakotondrainibe, Conseiller technique, MEM

S e c t e u r Ea u & a s s a i n i s se m e n t

Marguerite Ramarozaka, Secrtaire Gnral, MEM Herivelo Rakotondrainibe, Conseiller technique, MEM Pamphile Rakotoarimanana, Directeur, MEM Jean Randrianaivoson, DAF, MEM Rakotoarimanana, Directeur, MEM/DEA M. E. Razanamihaja, SBDHH, MEM/DEA Marcel Rakotomavo, Chef de service, MEM/Service ressources Henri Razananirina, Directeur, MEM/Fianarantsoa Franois Xavier Rakotozafy, Chef de service, MEM/Fianarantsoa Justin Randrianarison, Directeur, MEM/Toliara Jean Tsiresy Tila, Directeur, MEM/Mahajanga Said MZe, Directeur, MEM/Antsiranana Juin Sylvain, MEM/Toamasina Alexandre Randrianasolo, Directeur Gnral, MBDPA Albert Rafalimanana, Directeur, MINESEB/DPE

Arsne Ravelo, Chef de service, MINESEB/DPE/SSE William R. Mahasolo, Chef de service, AES Henri Paul Belahy, CG, IAEM/Toamasina


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SOMMAIRE

RESUME.................................................................................................................................VI

I. CONCEPT DE L'INITIATIVE 20%-20% : OBJECTIFS ET ENJEUX POURMADAGASCAR....................................................................................................................... 1

1.1. C ONTEXTE ET PORTEE DE L INITIATIVE 20/20 ..................................................................11.2. O BJECTIFS ET DEMARCHE METHODOLOGIQUE DE L ETUDE ............................................... 2

II. APERCU GENERAL SUR LES DEPENSES PUBLIQUES..........................................5

2.1. S TRUCTURE ET EVOLUTION DES DEPENSES PUBLIQUES ..................................................... 52.2. R EPARTITION ECONOMIQUE DES DEPENSES PUBLIQUES .................................................... 52.3. R EPARTITION INTER SECTORIELLE (FONCTIONNELLE ) DES DEPENSES PUBLIQUES ............. 62.4. F INANCEMENT INTERIEUR DES DEPENSES PUBLIQUES (STRUCTURE ET EVOLUTION DES

RECETTES PUBLIQUES )............................................................................................................. 7III. ANALYSE SECTORIELLE DES DEPENSES PUBLIQUES..................................... 9

3.1 A NALYSE DES DEPENSES PUBLIQUES CONSACREES A L EDUCATION .................................. 93.1.1. Allocations au titre des dpenses budgtaires ......................................................... 9 3.1.2. Allocations au titre de laide extrieure................................................................. 10 3.1.3. Impact et incidence des dpenses publiques dducation ...................................... 11

3.2. A NALYSE DES DEPENSES PUBLIQUES CONSACREES A LA SANTE ...................................... 123.2.1. Allocations au titre des dpenses budgtaires ....................................................... 12 3.2.2. Allocations au titre de laide extrieure................................................................. 14 3.2.3. Impact et incidence des dpenses publiques de sant sur les pauvres................... 14

3.3. ANALYSE DES DEPENSES PUBLIQUES CONSACREES A L EAU ET A L ASSAINISSEMENT ......................... 163.3.1. Allocations au titre des dpenses budgtaires ....................................................... 16 3.3.2. Allocations au titre de laide extrieure................................................................. 17 3.3.3. Impact & incidence des dpenses publiques deau et dassainissement sur les

pauvres ............................................................................................................................. 18

IV. PERSPECTIVES ET PLAN DACTIONS PRIORITAIRES EN FAVEUR DES SSE.................................................................................................................................................. 19

4.1. R ECAPITULATIF SUR LA SITUATION A MADAGASCAR DES DEPENSES PUBLIQUES ENFAVEUR DES SSE................................................................................................................... 194.2. P ROGRAMMATION FUTURE DES DEPENSES PUBLIQUES AU PROFIT DES SSE.................... 214.3. I NDICATEURS ET MODALITES DE SUIVI DU PROCESSUS .................................................... 224.4. P ROPOSITION D UN PLAN D ACTIONS PRIORITAIRES ....................................................... 24

V. CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ............................................................... 26

5.1. E NSEIGNEMENTS GENERAUX .......................................................................................... 265.2. R ECOMMANDATIONS EN VUE D AMELIORER L OFFRE DES SSE ...................................... 27

DOCUMENTS ANNEXES

ANNEXE I : SECTEUR FINANCES PUBLIQUES ANNEXE II : SECTEUR EDUCATION ANNEXE III : SECTEUR SANTE ANNEXE IV : SECTEUR EAU & ASSAINISSEMENT


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RESUME

1.Dune manire gnrale, les efforts du Gouvernement en matire de politiqueconomique depuis 1997 se sont avrs payants si lon se rfre aux indicateursconomiques et financiers. Ainsi, la croissance conomique est revenue depuis 1997 grce

aux rformes entreprises dans les diffrents segments de lconomie et la mise en oeuvredu Programme dAjustement Structurel a eu plusieurs impacts tant sur les financespubliques que sur les secteurs sociaux.

2 . En matire de recettes publiques, la politique adopte par le Gouvernement aveclappui des bailleurs de fonds traditionnels a considrablement renforc les ressources delEtat grce lamlioration du recouvrement des recettes. Pour ce qui est des dpensespubliques en gnral, des mesures ont t prises pour les contenir, dont entre autreslapplication dune nouvelle mthode dallocation budgtaire, ladaptation du volume desdpenses celui des recettes et lassainissement du fichier de la solde ayant permis lamatrise de la masse salariale.

3 . Une plus grande ouverture du pays vers lextrieur a permis dattirer des capitaux pourle financement des secteurs productifs et renforcer les changes commerciaux avec lespays tiers. La gestion de la monnaie et du crdit, devenue efficace, a permis de stabiliserles prix et ainsi lutter contre linflation. Lassainissement du fichier de la dette publique asoulag les finances de lEtat grce la rduction du fardeau de la dette rendu possiblepar la mise en uvre de mcanismes classiques dallgement renforcs en cela parladmission du pays linitiative PPTE.

4.Objectivement, les indicateurs ont une relle tendance lamlioration, ce qui permetau Gouvernement de sattaquer actuellement la lutte contre la pauvret par le biais delamlioration des conditions de vie de la couche la plus dfavorise.

5.En ce qui concerne les secteurs sociaux, laccent a t mis sur lamlioration de laqualit des services de sant ainsi que sur la valorisation du capital humain par ledveloppement de lenseignement primaire. Mais, lanalyse des dpenses publiques, dunepart, et celle de laide extrieure, dautre part, a permis de se rendre compte que le paysest loin du double objectif 20-20 des proportions des dpenses budgtaires et de laideextrieure consacrer aux services sociaux essentiels.

7 .Si la part des dpenses publiques consacres lducation primaire et lalphabtisation a atteint 7% en 2000 contre 5% en 1997, celle de la sant est passe de2% 4% tandis que celle de leau et lassainissement est demeure constante sur lapriode 1%.

8. L es dpenses des SSE ont t respect ivement en 2000 de 12% et 10% pour les dpenses budgt air es et celles de l aide ext ri eure . La tendance observe plaide doncen faveur dun redploiement progressif des crdits au profit de ceux-ci.

9.En dehors de lanalyse des allocations financires aux services sociaux de base,lexercice a consist lvaluation de lefficacit et de lquit des dpenses. Il revientalors que lefficacit des dpenses a t proportionnelle la faiblesse des allocations etaussi fonction de la dynamique interne chaque secteur.

10. Au titre de lducation, limpact des dpenses varie suivant les diffrentes catgoriessocio-conomiques. Globalement cependant, laugmentation des dpenses delenseignement primaire a profit progressivement aux pauvres. Les 20% les plus pauvres

ont pu profiter de 19%% des dpenses tandis que 17% revenaient aux plus riches. Cestaussi au niveau des plus dmunis que la hausse des taux de scolarisation a t la plus


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significative pour la priode 1997-1999, traduisant ainsi le fait que la plupart des nouveauxentrants dans lenseignement primaire proviennent des familles pauvres.

11. Les mmes tendances favorables au pauvres sont observes galement au niveau desdpenses SSE de sant. Ainsi, les 20% les plus pauvres bnficient de 20% des dpensespubliques consacres aux SSE sant sur la priode alors que les 20% les plus riches nenrecevaient que 13% en 1997 contre 20% en 1999. Les dpenses ralises pour lesconsultations de base sont donc bien rparties au bnfice des populations dfavorises,mais leurs niveaux sont encore trs faibles.

12 . En ce qui concerne leau et lassainissement, ltude montre que les 20% les plusriches de la population ont bnfici de la plus forte proportion des dpenses publiques yrelatives en 1997 (soit 33%) et ont pu enregistrer un gain de 10 points en 1999 (43%). Enrevanche, les 20% les plus pauvres de la population nont bnfici que de 15% desditesdpenses, proportion qui sest amenuise au fil du temps avec une perte de 8 points. Enralit, les pauvres (quintiles 1 et 2) ont perdu de leur parts, dj faibles, au profit desriches (quintiles 4 et 5). Cette situation peut tre imputable la complexit et aux cotsdes ouvrages raliss dans les villes comparativement ceux qui sont excuts dans leszones rurales.

13 .En vue damliorer les performances et le montant des dpenses en faveurs des SSE,quelques recommandations ont t formules visant la poursuite et le renforcement desefforts dj engags dans le sens de la lutte contre la pauvret en gnral, et enparticulier le renforcement des allocations budgtaires aux SSE afin d'atteindre pleinementl'objectif de 20% lhorizon 2005. Pour atteindre ce rsultat, l'Etat devra poursuivre lamise en uvre des rformes conomiques et d'assainissement financier dont les grandeslignes sont fixes dans le DSRP. Il devra galement oprer un meilleur ciblage des pauvres,dans la mise en uvre effective des plans directeurs nationaux en matire d'ducation etde sant. Aprs ladoption du code de l'eau, il lui reste laborer une stratgie

oprationnelle dans le domaine.


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I . CONCEPT DE L'INI TIAT IVE 20%-20% : OBJECTIFS ET ENJ EUX POURMADAGASCAR

1 .1 . Contex te e t por t e de l in i t i a t ive 20 /20

Les efforts dajustement engags par la presque totalit des pays en dveloppementdepuis maintenant presque deux dcennies ne sont pas parvenus juguler la crise decroissance et le recul grandissant des conditions conomiques et sociales qui ont contribu accentuer la pauprisation des populations. Un bilan critique des actions dedveloppement effectu au dbut des annes 90, notamment lors du sommet mondial deCopenhague de mars 1995, a permis la communaut internationale de se convaincre quelaccs des populations aux services sociaux essentiels (SSE) constitue l'un des moyens lesplus rentables et les plus efficaces dans la lutte contre la pauvret.

Pour traduire cette nouvelle perspective en actes, les pays en dveloppement et leurspartenaires ont pris lengagement de:

Por t er 0,7% du PNB l Aide Publique au Dveloppement (APD) ; Consacrer en moyenne 20% des dpenses budgtai res et 20% de l aide publ ique

au dveloppement au f inancement des servi ces sociaux essent iels (SSE).

Linitiative 20-20 est donc un outil de lutte contre la pauvret. Bien que mise en uvredepuis plus dun quinquennat, la dmarche mthodologique quelle prconise, resteencore relativement faible ; do limportance den rappeler les contours.

- LInitiative 20/20 : Un instrument de programmation des dpenses sociales

Linitiative 20-20 est un moyen de cadrage des dpenses sociales. Elle vise laccroissementet lamlioration de l'offre des services sociaux essentiels (SSE) grce notamment uneffort financier accru en faveur des dpenses y affrentes. Il s'agit-l de la dimension quantitative de cet exercice qui recommande un niveau souhaitable la fois pour lesallocations budgtaires aux SSE par les Etats et pour laide fournie par leurs partenairesextrieurs.

Le budget de l'Etat constitue lun principaux outils de pilotage de la politique conomique.En effet, cest travers essentiellement les oprations budgtaires que lEtat exerce sesfonctions principales d'allocation des ressources, de stabilisation de l'conomie et deredistribution des revenus. L'engagement du secteur public dans la promotion des servicesscolaires et sanitaires de base, deau et dassainissement, passe donc par des dotationsconsquentes permettant de rendre possible un meilleur accs des populations les plusdmunies ces services, en corrigeant les dficiences du march, en particulier lorsqu'ilexiste des externalits significatives 1. Cest dans ce sens que lInitiative 20/20recommande aux Etats dallouer au moins 20% de leurs dpenses budgtaires aux SSE.

Quant leurs partenaires extrieurs, ils sont encourags porter 20% le montant total del'aide publique au dveloppement consacre aux SSE, sachant que dans la plupart des paysen dveloppement, l'aide au dveloppement contribue fortement au financement desactivits publiques.

1 Banque mondiale: Education primaire et Sant, aider les populations les plus dmunies, Revue des DpensesPubliques, Madagascar 1998


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Il convient de prciser que le niveau des 20% dallocation des dpenses au profit des SSE nedoit pas tre peru comme un objectif fig et dfinitif. Cest un indicateur financier dontle niveau varie en fonction des ralits de chaque Etat. Ce niveau sera dautant plus levque le niveau des ressources publiques totales sera faible. Il sera dautant plus bas que lesadministrations publiques seront efficaces ou encore que les dpenses des mnages pourles services sociaux seront leves.

- LInitiative 20/20 : Un instrument danalyse de lefficacit et de lquit desdpenses publiques

Les indicateurs de performance des dpenses publiques ne sarrtent pas uniquement aux20% raliss au profit des services sociaux de base. Il sagira galement de savoir si lesdpenses publiques sont alles vritablement vers les plus pauvres (incidence) et si ellesont contribu l'amlioration des indicateurs sociaux (impact).

Dans le sens ou elle sintresse lincidence des dpenses publiques sur les populations lesplus pauvres ainsi qu leurs impacts sur le niveau des indicateurs sociaux, linitiative

20/20 est galement un outil pour analyser lefficacit et lquit des dpenses sociales.La rduction durable de la pauvret exige l'quit dans les dpenses publiques et n'estenvisageable qu condition que les pauvres puissent accder aux services sociaux de base.Pour permettre de toucher immdiatement et rapidement les personnes les plus pauvres etles plus dmunies, une liste des SSE (encadr n 1) a t tablie partir des expriencesde nombreux pays ou les stratgies de rduction de la pauvret ont donn des rsultatsprobants. Ces expriences ont montr que si les dpenses publiques sont en grande partieconsacres l'enseignement primaire et lalphabtisation, la sant de base, leaupotable et lassainissement, les possibilits deviennent plus grandes d'amliorer le bien-tre des pauvres et dassurer lquit dans la rpartition des ressources publiques.

Pour tre plus efficaces, les politiques doffre des SSE doivent reposer en outre sur "leciblage gographique" de la pauvret, et sur le ciblage des groupes sociaux dfavoriss. Atitre dexemple, La plupart des tudes et enqutes menes Madagascar ou ailleursrvlent que le niveau d'ducation de la mre influe sur les niveaux de la mortalitinfantile, la malnutrition des enfants, le taux de fcondit, le taux de scolarisation, et parconsquent sur le taux de pauvret.

1 .2 . Objec t i f s e t dm arche m thodolog ique de l tude

Dans le but dvaluer les progrs raliss depuis le prcdent Sommet de Copenhague, unenouvelle rencontre internationale,a t organise en juin 2000 (Confrence de Copenhague

+5). Au vu des rsultats mitigs, les pays participants ont donc dcid de renforcer leursefforts en affirmant leur volont de consolider le processus 20-20 et de placer ainsi la luttecontre la pauvret au centre de leurs priorits. C'est en rponse ces nouvellesrecommandations et aux engagements de la Dclaration du Millnaire (Septembre 2000)ainsi quaux exigences de lInitiative des pays pauvres trs endetts (PPTE) qu'il a tconvenu de procder une mise jour de la premire tude 20-20 ralise par Madagascaren 1999 avec lappui du Systme des Nations-Unies.


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Encadr N 1 : Liste des Services Sociaux Essentiels retenus dans le cadre du 20/20

Le rappel de la typologie des services sociaux essentiels (SSE) prmunit de toute confusion laquelle il est donn d'assister dans la mise en uvre de l'exercice 20-20. Cette confusion tientd'une assimilation tort de l'ensemble des dpenses sociales celles affectes aux services sociaux

essentiels. A Madagascar, comme dans beaucoup dautres pays en dveloppement, il nest pas raredentendre que le pays a atteint voire dpass les 20% des dpenses budgtaires allous auxservices sociaux.

La rencontre d'Oslo en Avril 1996 organise dans le cadre de l'exercice 20%-20%, a clairementdtermin cinq catgories bien prcises de SSE relevant des domaines de la Sant, de l'Education etde l'Eau et l'Assainissement.

1) - Sant de base: soins curatifs et prventifs de base

Prvention et lutte contre les maladies endmiques et/ou spcifiques ( SIDA, Paludisme,maladies diarrh ques ) et vaccination ( PEV);

Sant maternelle et infantile; Education sanitaire; Accroissement de la qualification du personnel sanitaire; Renforcement des services de sant par l'amlioration de l'accs et la qualit des soins.

2) - Sant gnsique:

Information, ducation et communication (IEC) en matire de sant et Planification familiale; Education et services de soins prnatals, accouchements sans risque, allaitement maternel et

soins aux mres et aux nourrissons.

3) - Education de base:

enseignement prscolaire et primaire; alphabtisation des adultes et surtout des femmes; apprentissage et activits d'veil du jeune enfant;

4) - Eau et assainissement:

approvisionnement en eau et assainissement cot rduit en zone rurale et priurbaine; ducation en matire d'hygine et formation.

5) - Nutrition:

programmes d'alimentation directs; systmes d'information sur la nutrition; malnutrition due aux carences en micronutriments; alimentation de l'enfant; scurit alimentaire des mnages.

Globalement, le prsent exercice 20-20 a pour objet de fournir aux dcideurs nationauxet leurs partenaires des informations de base : (i) ncessaires la rflexion sur lesstratgies nationales de lutte contre la pauvret en engageant les gouvernements dans undialogue sur le financement des services sociaux, en particulier les services de baseauxquels ont accs les pauvres ; (ii) utiles pour accrotre la transparence dans les budgetsnationaux et dans lutilisation de l'aide extrieure concernant le financement des services

sociaux essentiels en suggrant des solutions aux nombreux problmes conceptuels et dedonnes.


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Plus spcifiquement, la prsente tude pour Madagascar, qui couvre la priode allant de1997 2000, vise les objectifs suivants :

Objectifs gnraux :v mesurer et apprcier les progrs accomplis depuis 1997 en matire de

services sociaux de basev formuler des recommandations et identifier des mesures aptes permettre

un accs des pauvres des services sociaux, de manire plus grande et demeilleure qualit.

Objectifs spcifiques : dterminer les proportions des dpenses sur ressources budgtaires et sur

aides extrieures consacres aux services sociaux essentiels mesurer limpact et lincidence de ces dpenses par une analyse de

lefficacit de loffre de services sociaux de base valuer la nature et le volume des ressources financires additionnelles

ncessaires pour qu terme, 20% des dpenses budgtaires soientconsacres aux services sociaux de base.

Le prsent exercice de revue cible des dpenses publiques a pour objet de contribuerau dveloppement de l'offre des services sociaux essentiels Madagascar. Ces services sontcomposs des soins de sant primaire (incluant les soins prventifs et curatifs de base etla planification familiale),des services d'ducation de base (constitue de l'enseignementprscolaire et primaire ainsi que de l'alphabtisation et l'apprentissage), et ceux lis l'eau, l'assainissement faible cot dans les zones rurales et priurbaines et la nutrition .

La dmarche globale de la prsente tude a consist tirer le plus grand profit desenseignements de ltude 20-20 ralise en 1999, en cherchant particulier comprendreles raisons pour lesquelles les objectifs dalors nont pas pu tre atteints, et faire unerevue des mesures proposes la lumire des vnements rcents.

Cest ainsi quune quipe compose de quatre groupes sectoriels a t mise en place,lesquels ont t chargs respectivement des questions concernant : i) les financespubliques ; ii) lducation de base ; iii) la sant ; et iv) leau et lassainissement. Chacunde ces groupes sectoriels a eu pour tches de: i) raliser une tude diagnostique mettanten exergue les contraintes de dveloppement du secteur; ii) analyser limpact etlefficacit des dpenses publiques en liaison avec les stratgies de dveloppement misesen uvre dans les secteurs respectifs ; et iii) valuer le volume des ressources financiresadditionnelles permettant datteindre lobjectif 20-20 dans le cadre dun horizon temporel

moyen terme.Les travaux des groupes sectoriels ont bnfici de la contribution dexpertsinternationaux du Pnud, qui ont surtout appuy les cadres de chacun des ministressectoriels sur des aspects mthodologiques afin de favoriser chez ces derniers unemeilleure matrise du processus.

Les groupes sectoriels ont t confronts des difficults inhrentes la non-disponibilitdes donnes financires y relatives. En effet, labsence dun cadre informatique intgrantle circuit de la dpense depuis les administrateurs des crdits (ministres sectoriels)jusquaux structures de centralisation (Dpenses et Trsor public) a fortement pes surlanalyse. Par ailleurs,les donnes sur les SSE se sont avres souvent incompltes et

variables selon les priodes et les sources, en particulier celles relatives leau potable et lassainissement, en raison de leur insertion dans dans le secteur nergie et mines. Il


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sest ainsi pos, plusieurs niveaux, un problme de cohrence et dhomognit qui a eupour consquence lutilisation de sources diverses et des calculs dajustement

II. A PERCU GENERAL SUR LES DEPENSES PUBL IQUES

2 .1 . S t ruc t ure e t vo lu t ion des dpenses pub liquesEn terme nominal, les dpenses globales de lEtat nont cess daugmenter sur la priodesous revue, de 3 048,7 milliards en 1997 4 252,6 milliards en 2000,(soit une croissancemoyenne de 8,7% par an) reprsentant 16,2% du PIB. Mais en termes rels, la croissanceannuelle moyenne de ces dpenses nest plus que de 1,7% seulement.

Tableau 1 : Structure et volution des dpenses (en milliards de FMG)

RUBRIQUES 1997 VarAnn. 1998VarAnn. 1999

VarAnn. 2000

Tx de Xcemoyen

Dp. budgtaires 2.098,40 29,82% 2.724,10 7,01% 2.915,00 35,63% 3.953,50 17,16%% du PIB 11,62% 13,39% 12,47% 15,07%%des dp.pub.tot. 68,83% 73,15% 66,70% 92,97%

Dp.budg (CPT et BA) 160,60 15,63% 185,70 5,65% 196,20 31,86% 258,70 12,66%% des dp. pub. tot. 5,27% 0,05% 4,49% 6,08%

Dp. extrabudg. 789,70 3,13% 814,40 54,58% 1.258,90 -96,79% 40,40 -52,44%% des dp.pub.tot. 25,90% 21,87% 28,81% 0,95%

TOTAL 3.048,70 22,16% 3.724,20 17,34% 4.370,10 -2,69% 4.252,60 8,68%

Source : Oprations Globales du Trsor (base en,gagement)

Dans la pratique, des carts importants subsistent entre les prvisions budgtaires et lespaiements effectifs. En effet, en moyenne 81 % des dpenses prvues sont engages et78,1 % de celles engages sont effectivement payes. Ce qui justifie au final que les

dpenses effectives des secteurs de dveloppement social soient insuffisantes malgr lesbonnes intentions affiches dans les prvisions budgtaires. En outre, le niveau desdpenses extrabudgtaires, exagrment lev (en moyenne 25% des dpenses totalesentre 1997et 1999), suscite des interrogations et laisserait penser que ces sorties nonprogrammes de fonds lont t au dtriment des services sociaux. Il y a l certainementdes possibilits supplmentaires pour les services sociaux si une gestion plus rigoureusetait observe, comme cela a t le cas en 2000.

2 .2 . Rpar t i t ion conom ique des dpenses pub l iques

Les dpenses de fonctionnement ont reprsent en moyenne 57,4% de lensemble dedpenses de lEtat, du fait principalement des dpenses de salaires. Ces dernires ont

augment un rythme moyen de 13 % en moyenne au cours de la priode cause desrecrutements massifs dinstituteurs, lintgration de nouvelles promotions de gendarmeset les mesures daccroissement des salaires. Les biens et services quant eux, ontprogress de 16,2 % alors que les transferts courants et subventions ont connu un recul de7,5%.


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Tableau 2 : Classification conomique des dpenses publiques (en milliars de FMG)


VarAnn. 2000

Tx deXce

moyen DEP. COURANTES 1.549,0 29,56% 2.007,4 5,10% 2.109,8 7,57% 2.269,6 10,01%

% des dpenses totales 53,65% 58,47% 51,84% 61,06%- Salaires et trait. 696,60 18,65% 826,50 21,08% 1.000,7 13,46% 1.135,4 12,99%

% des dp. cour. 44,96% 41,17% 47,43% 50,03%- Biens et Services 269,70 16,76% 314,90 32,55% 417,40 17,87% 492,00 16,22%

% des dp. cour. 17,41% 15,69% 19,78% 21,68%- Transfert et Subv. 368,50 42,25% 524,20 -47,20% 276,80 -2,53% 269,80 -7,50%

% des dp. cour. 23,78% 26,11% 13,12% 11,89%- Intrts de la dette 214,60 59,27% 341,80 21,39% 414,90 -10,24% 372,40 14,77%

% des dp. cour. 13,85% 17,03% 19,67% 16,41% DEP. EN CAPITAL 1239,10 0,14% 1415,90 8,84% 1.541,0 -8,70% 1.407,0 3,23%

% des dpenses totales 42,90% 41,24% 37,87% 37,85% AUTRES DEPENSES 99,60 -90,06% 9,90 4129% 418,70 -90,35% 40,40 -20,19%

TOTAL 2.888,1 18,87% 3.433,2 18,53% 4.069,5 -8,66% 3.717,0 6,51%

Source : Oprations Globales du Trsor (base engagement)

La dette extrieure demeure encore un fardeau pour lconomie avec un encoursreprsentant 93,3% du PIB au 31 dcembre 1999. Malgr les importantes rductionsconcdes en 1997 et en 2000 par le Club de Paris et la France, le paiement des intrtsquivaut en moyenne 15% des dpenses courantes entre 1997 et 2000. Toutefois, il estattendu compter de lanne 2001, une baisse importante du service de la dette avec lamise en uvre de linitiative PPTE laquelle le pays a t admis.

Les dpenses consacres aux investissements ont peu progress( 3,2 %) au cours de lapriode sous revue et ont reprsent en moyenne 42,6% des dpenses globales de lEtat. Ilfaut relever que ces dpenses nont t possibles que grce aux financements de lacommunaut internationale qui reprsentent 66,7% des investissements, traduisant la fortedpendance du pays vis--vis de ses partenaires extrieurs.

2 .3 . Rpar t i t ion in te r sec to r ie l l e ( fonc t ionne l le ) des dpenses pub l iques

Dans lensemble, les dpenses consacres aux services conomiques reprsentent la plusgrande part des dpenses de lEtat (en moyenne plus de 50,8 %). En terme defonctionnement, cette catgorie de services bnficie en moyenne par an de 38,4% desdpenses courantes de lEtat.

Tableau 3 : Rpartition des dpenses publiques suivant les fonctions (en milliards de FMG)


VarAnn. 2000

SERVICES PUB .GEN. 854,00 8,26% 924,50 -4,74% 880,70 1,29% 892,10% du total 29,57% 29,00% 21,10% 22,34%

SERVICES ECON. 1369,8 32,72% 1818,0 21,88% 2215,7 -7,58% 2047,8% du total 47,43% 57,02% 53,08% 51,27%

SERVICES SOCIAUX 664,4 -32,9% 445,8 141,7% 1077,5 -2,17% 1054,1% du total 23,00% 13,98% 25,82% 26,39%

TOTAL 2888,2 10,39% 3188,3 30,91% 4173,9 -4,31% 3994,0

Source : Oprations Globales du Trsor (base engagement), nos propres calculs


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Les services publics gnraux constituaient en 1997 et 1998 le deuxime poste deconsommation budgtaire avec un peu moins de 30 % des dpenses publiques totales ( 42 %et 13 % des dpenses de fonctionnement et dinvestissement respectivement). Cettecatgorie de services, reste stationnaire entre 1999 et 2000 avec la suppressiondfinitive des dpenses interministrielles en 2000,est passe en troisime rang aprs lesservices sociaux.

Les services sociaux, sont passs en deuxime position compter de 1999, avec unemoyenne de 26 % des dpenses publiques( 28 % de dpenses de fonctionnement et 22 % desdpenses dinvestissement). Cette catgorie de dpenses a connu une forte croissance deprs de 28 % par an au niveau des investissements. Il est utile de prciser ce stade, quecette proportion de 26 % des dpenses budgtaires nest pas celle recherche dans lecadre de lexercice du 20-20, lequel ne concerne que les services sociaux essentiels.

Tableau 4: Classification fonctionnelle de dpenses publiques (en milliards de Fmg)


VarAnn. 2000

Tx deXce

moyenSERVICES PUB. GEN. 702,00 0,46% 705,20 -1,43% 695,10 -5,58% 656,30 -1,67%% du Total 42,57% 42,30% 27,49% 28,41%SERVICES ECON. 490,00 50,84% 739,10 47,31% 1088,8 -5,98% 1023,7 20,22%% du Total 29,71% 44,33% 43,06% 44,32%SERVICES SOCIAUX 457,00 -51,2% 222,90 234,1% 744,60 -15,3% 630,00 8,36%% du Total 27,71% 13,37% 29,45% 27,27%FONCTIONNEMENT 1649 1,10% 1667,2 51,66% 2528,5 -8,64% 2310 8,79%SERVICES PUB. GEN. 152,00 44,2% 219,30 -15,3% 185,60 27,1% 235,80 11,6%% du Total 12,27% 14,42% 11,28% 14,00%SERVICES ECON. 879,80 22,63% 1078,9 4,45% 1126,9 -9,12% 1024,1 3,87%% du Total 71,00% 70,93% 68,49% 60,84%

SERVICES SOCIAUX 207,40 7,47% 222,90 49,35% 332,90 27,40% 424,10 19,58%% du Total 16,74% 14,65% 20,23% 25,18%INVESTISSEMENT 1239,2 22,75% 1521,1 8,17% 1645,4 2,35% 1684,0 7,97%

Source : Oprations Globales du Trsor (Base ENGAGEMENT)

2 .4 . F inancem ent in t r ieur des dpenses pub l iques ( s t ruc t ure e t vo lu t iond e s r e c e t t e s p u b l i q ue s )

Depuis 1997, lconomie malgache affiche des indicateurs macroconomiques assezsatisfaisants, compar aux donnes de la dcennie antrieure. En effet, le pays a renouavec la croissance qui a atteint un taux moyen de 3,6 % entre 1997 et 2000, ce qui

correspond un accroissement du PIB par tte dhabitant de 0,7%. Cette reprise delactivit conomique a permis lEtat damliorer les niveaux de ses recettes. Ainsi, delordre de 12 % en moyenne entre 1995-1997, le taux daccroissement moyen des recettescourantes (yc. dons) a atteint 14,28 % au cours de la priode 1997-2000, soit en moyenne15 % du PIB nominal.

Ces performances fiscales ne sexpliquent pas seulement par celles de lactivitconomique, mais galement grce aux efforts accomplis en matire de recouvrement etdu renforcement de lAdministration fiscale et douanire, dans le cadre global de lapolitique dassainissement des finances publiques. Ces mesures ont permis datteindrechaque anne un niveau de recouvrement plus lev tournant aujourdhui autour de 88%des prvisions, de mme que les recettes budgtaires se sont accrues en moyenne de15,12% au cours de ces quatre annes.


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Les recettes fiscales constituent la premire ressource de lEtat avec un niveau compris enmoyenne entre 68% et 75% des recettes publiques et 9% 11% du PIB respectivement pourles priodes 1997/1998 et 1999/2000. Celles-ci sont en outre largement tributaires de lafiscalit externe, en ce sens que les recettes provenant de limportation, principalementcelles ralises par ladministration des douanes en constituent lessentiel (56.5%).

Tableau 5 : Evolution des recettes publiques (en milliards de FMG)


VarAnn. 2000

Tx deXce

moyen RECETTES BUDG. 1746,80 18,89% 2076,80 28,41% 2666,80 15,03% 3067,70 15,12%

% du PIB 9,68% 10,21% 11,41% 11,69%- Recettes fiscales 1687,90 17,57% 1984,40 29,99% 2579,50 15,22% 2972,10 15,19%

% des recettes budg. 96,63% 95,55% 96,73% 96,88%% du PIB 9,35% 9,75% 11,03% 11,33%

- Recettes non fisc. 58,90 56,88% 92,40 -5,52% 87,30 9,51% 95,60 12,87%% des recettes budg. 3,37% 4,45% 3,27% 3,12%

DONS 156,60 -61,8% 59,80 66,39% 99,50 79,80% 178,90 3,38%% des recettes totales 6,31% 2,09% 2,90% 4,51%

RECETTES D'INVEST . 578,80 11,97% 648,10 3,47% 670,60 7,22% 719,00 5,57%% des recettes totales 23,32% 22,63% 19,51% 18,13%

TOTAL% du PIB

2.482,213,76%

15,40% 2.864,514,08%

19,98% 3.436,914,70%

15,38% 3.965,615,11% 12,43%

Source : Oprations Globales du Trsor (base engagement)*dont 79,8 milliards de FMG reprsentant les AONT (Autres Oprations Nettes du Trsor)

Dans limmdiat, certaines des rformes engages dans le secteur, notamment cellesrelatives la politique de dsarmement tarifaire induite par les accords de cooprationrgionale, ont entran des manques gagner souvent importants. Ce qui a entran un netregain des impts internes soutenu par de bonnes performances des impts sur biens etservices grce la politique de rforme et de modernisation de ladministration fiscale,llargissement de lassiette fiscale par lintgration progressive du secteur informel, lamise en effectivit de limpt synthtique peru partir des activits lucratives, lapromotion des exportations et diverses incitations fiscales.

Globalement, les effets conjugus de ce train de mesures ont eu une incidence favorablesur le taux de pression fiscale (recettes fiscales / PIB) qui a ainsi rgulirement progresspour passer de 9,3 % en 1997 11,3 % en 2000. Ce niveau reste cependant infrieur ceuxde la plupart des pays similaires qui oscille entre 12 et 15 %.

Par rapport lensemble des recettes de lEtat, les recettes non fiscales ont stagn autourde 2,4 % du PIB environ entre 1997 et 2000. Bien quil ait progress, ce taux ne reprsenteque 3,4 % des recettes budgtaires en 1997 et 3,1 % en 2000 (0,4% du PIB).

La progression des dons a t plus faible comparativement aux autres types de recettes,allant de 156,6 milliards en 1997 178,9 milliards en 2000, reprsentant une croissancemoyenne de 3,4 %. Ils ont ainsi contribu hauteur de 4 % en moyenne aux recettespubliques et ont reprsent 0,6 % du PIB au cours de la priode. La faiblesse de ce tauxdaccroissement dnote des lenteurs dans les procdures de mobilisation des ressourcesextrieures. Bien entendu, les procdures de dcaissement avec certains partenaires sontcomplexes et lourdes, mais des dispositions devront tre prises au niveau des structures encharge de ces oprations (gestionnaires de projets) afin de les rglementer et de mieux

suivre leur excution.


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Les recettes en capital sont constitues exclusivement, du moins pendant la priodeconsidre, par les contributions extrieures. Dune anne lautre, ces recettes se sontaccentues en volume avec un rythme moyen de 5,6%, caractris par une contributionexceptionnelle des partenaires du pays en 2000. Cependant, leur apport dans les recettespubliques globales a diminu rgulirement pour ne reprsenter que 18,2 % en 2000 ouencore 2,7 % seulement du PIB.

Grce notamment linstauration dun systme de rgulation des dpenses en fonction dela rentre de recettes, lequel a permis dviter tout drapage budgtaire, on constateque, depuis 1997, la balance courante accuse rgulirement un excdent plus ou moinsimportant, situation jamais vcue depuis 1992. Par contre, la balance des oprationsdinvestissement demeure chroniquement dficitaire. Ce solde dficitaire a atteint -3,7%du PIB en 2000 et se trouve lorigine du dficit global qui varie entre -2,2% et -0,1% duPIB de 1997 2000, dficit financ principalement par les conversions de dette, lesallgements ou laccumulation darrirs de paiement de dettes, les recettes deprivatisation.

III . ANA LY SE SECTORIELLE DES DEPENSES PUBL IQUES

Les analyses prsentes dans cette section ont t limites par les difficults lies lanon- concordance de certaines donnes en provenance du Budget avec celles issues desministres sectoriels. Ces diffrences sont surtout le fait du retard dans la prise en comptedes engagements sectoriels au niveau de lorganisme de centralisation. Ceci implique quele circuit de la dpense publique doit tre rapidement intgr de faon fournir desstatistiques sur les dpenses budgtaires en temps rel.

3 .1 Ana lyse des dpenses pub l iques consac res l duca t ion

3.1.1. Allocations au titre des dpenses budgtaires

La priode 1997-2000 est marque par des rsultats encourageants au niveau du secteur delEducation dont le budget a connu une croissance rgulire. La part des dpensesbudgtaires consacres lducation primaire et secondaire est passe de 1,6% du PIB en1997 2,4% en 2000, taux encore infrieur la moyenne de lAfrique subsaharienne (3,6%). Par tte, ces dpenses ont atteint 41 473 FMG en 2000, soit environ 6$. Par rapport auvolume global des dpenses de lEtat, celles consacres lEducation ont progressivementaugment pour passer de 10,1 % en 1997 15,7 % en 2000. Cet accroissement a tessentiellement bnfique pour lenseignement primaire qui dispose dun grand nombredenseignants et dlves et utilise beaucoup plus dinfrastructures et dquipements.Cette orientation dans les dpenses vont dans le sens des recommandations de lInitiave20/20.

Il est apparu cependant que la plus grande partie de ces dpenses est consacre aufonctionnement (68 % du total en 2000 contre 84% en 1997), en raison de la composantesalaire qui reprsente 75% du budget de fonctionnement en 2000 et 81 % en 1997. Cettehausse des dpenses du personnel sexplique par la relance du recrutement desinstituteurs devenu ncessaire aprs un gel de presque dix ans. Peu de ressources restentdonc pour financer les besoins lis lamlioration de la qualit de lenseignement.


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Tableau 6 : Rpartition des dpenses budgtaires d'Education (milliards de FMG)


VarAnn. 2000*

Tx deXce

moyen

FONCTIONNEMENT 234,20 36,55% 319,80 31,80% 421,50 -29,25% 298,20 16,11%% du Total 80,23% 84,56% 77,45% 68,03%

- Personnel 191,00 45,29% 277,50 16,68% 323,80 0,56% 325,60 14,26%% du fonction. 81,56% 86,76% 76,83% 74,49%

- Biens & Serv. 40,60 49,51% 60,70 19,44% 72,50 38,07% 100,10 25,30%% du fonction. 17,34% 18,98% 17,20% 33,57%

INVESTISSEMENT 57,70 1,2% 58,40 110,1% 122,70 63,9% 200,00 36,45%% du Total 19,77% 15,44% 22,55% 31,97%

TOTAL EDUCATION 291,90 29,56% 378,20 43,89% 544,20 14,96% 625,60 21,03%Education en % PIB 1,60% 1,90% 2,30% 2,40%Education per Capita 21 152 26 634 37 274 41473Education / Dp.Pub. 10,10% 10,70% 13,00% 15,70%SSE Educ. en % PIB 0,70% 0,90% 1,00% 1,10%SSE Educ. per capita 9 433,0 12 192,0 16 309,0 19 794,0 SSE Educ. / Dp. pub. 4,50% 4,90% 5,70% 7,50%

Sources : Oprations gnrales du Trsor (base engagement), MINESEB (base engagement) * Ajust avec les donnes du MINESEB pour prendre en compte le retard dans la rgularisation au niveaude l'OGT

En ce qui concerne les investissements, leurs niveaux demeurent trs bas mme sils ontconnu une croissance moyenne annuelle de prs de 37 %. Cette situation est la base desdifficults de lEtat engager la construction normalise dcoles, la distribution demanuels en nombre suffisant aux lves, lamlioration des activits pdagogiques desuivi, contrle et loctroi daides scolaires.

Tableau 7 : Allocatrion budgtaire au SSE Education (en milliards de FMG)


VarAnn. 2000

Dp. Fonct. SSE Education 93,00 45,16% 135,00 17,78% 159,00 6,29% 169,00Dp.d'Invest. SSE Education 37,00 0,03% 38,00 1,11% 80,00 62,50% 130,00TOTAL SSE Education 130,00 33,08% 173,00 38,15% 239,00 25,10% 299,00Fonct. SSE / Dp. Fonct. Educ. 39,71% 42,21% 37,72% 56,67%Invest. SSE / Dp. Invest. Educ. 64,12% 65,07% 65,20% 65,00%SSE Education / Dp. Educ. 44,54% 45,74% 43,92% 47,79%

Source : Oprations Globales du Trsor (base engagement), MINESEB (base engagement), nos proprescalculs

Les dpenses publiques consacres aux SSE -cest--dire, lducation de base et lalphabtisation- se sont accrues de 23% entre 1997 et 2000 et se sont situes 19 794FMG par tte ou 3$ environ. Il est noter que les dpenses du prscolaire et delalphabtisation sont trs marginales malgr leur appartenance aux SSE. En dfinitive, lesSSE de l'ducation ont reu au total des ressources quivalentes 7,5 % des dpensesbudgtaires de l'Etat en 2000 contre seulement 4,5 % en 1997.

3.1.2. Allocations au titre de laide extrieure

Au cours de la priode tudie, l'aide extrieure lducation primaire et secondaire areprsent en moyenne peu prs 60% des ressources mobilises au profit du systmeducatif dans son ensemble. En ce qui concerne plus spcifiquement les montants


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consacrs aux SSE, ils nont pas cess de crotre entre 1997 (17,6 millions USD) et 1999(23,2 millions USD). Il est noter toutefois que les financements extrieurs pour les SSEEducation en 2000 ont connu une baisse drastique de plus de 40%, due essentiellement auxfaibles capacits de dcaissement des services ducatifs.

En terme daide aux SSE de lducation, le volume des investissements sest situ 4,6%contre 2,4% en 1997. Ce qui correspond environ 6 000 FMG ou peu prs 1$.

Tableau 8 : Evolution de laide extrieure lEducation

RUBRIQUES 1997 1998 1999 2000Aide SSE( millions de USD) 17,6 21,7 23,2 13,5Aide Mineseb / Aide totale 5,48% 10,81% 9,26% 6,33%Aide Mineseb per capita en USD 2,7 2,5 2,4 1,2Aide Mineseb per capita en FMG 13 773 13 528 15 081 8 121

Source: MINESEB et Rapport sur la Coopration pour le dveloppement. MFE/PNUD

3.1.3. Impact et incidence des dpenses publiques dducation

Entre 1997 et 1999, la faible augmentation des dpenses publiques ( de 130 milliards deFmg en 1997 239 milliads en 1999) en faveur de lenseignement primaire a relativementprofit aux pauvres. En effet, au cours de la priode, cest au niveau des plus dmunis quela hausse des taux de scolarisation a t la plus significative, traduisant ainsi le fait quebeaucoup des nouveaux entrants dans lenseignement primaire sont issus des famillespauvres. Il apparat toutefois, que les taux de scolarisation des enfants des mnages lesplus dmunis sont encore nettement infrieurs ceux des mnages les plus riches,appellant le gouvernement accrotre de facon plus rapide les ressources quil consacreaux SSE.

Tableau 9 : Taux net de scolarisation par quintile de dpenses en 1997 et 1999

TNS par quintile de dpenses Zone20% plus pauvres 20% plus riches Rurale Urbaine

1997 29,30 59,60 42,80 77,801999 53,20 77,70 61,20 76,90

Hausse 23,90 18,10 18,40 - 0,09

Source: INSTAT- EPM-1997-1999

Par ailleurs, lexamen du tableau ci-aprs montre que les 40% des mnages les pluspauvres bnficiaient de 42% des dpenses publiques dducation en 1999 alors que lepoids des enfants scolariser dans leur catgorie tait de 45% du total. Par contre, les 40%des mnages les plus riches ont eu accs 36 % des dpenses publiques pour 35% denfants

scolarisables. Ce dsquilibre dans la rpartition des ressources publiques en dfaveur despauvres (si lon tient compte du nombre denfants scolarisables) na pratiquement paschang depuis 1997, malgr le fait que le montant des dpenses dducation ait tpratiquement doubl sur la priode. Bien que ncessaire, laccroissement substantiel desressources SSE ne suffira pas pour corriger cette situation. Des mesures spcifiquesdevraient donc tre prises en faveur des mnages pauvres, notamment pour accrotre chezleurs enfants, les taux dadmission et rduire les taux dabandon.


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Tableau 10 : Incidence des dpenses publiques dducation suivant les catgories de mnages parquintile

1997 1999QUINTILE Enfants

scolarisables Incidence(%)Enfants

scolarisables Incidence(%)Les 20% les plus pauvres 23 19 24 21

Q2 22 22 21 21Q3 20 21 20 21Q4 19 20 19 19

Les 20% les plus riches 15 17 16 17

Source : EPM-1999* Les cots unitaires par lves sont estims 132 000FMG

3 .2 . Ana lyse des dpenses pub l iques c onsacres l a san t


Au niveau des dpenses budgtaires de sant, lanalyse montre une volution rgulire aucours de la priode (20,7%). Laugmentation des dpenses du secteur est lie la mise enuvre des recommandations de ltude 20-20 de 1998 et la volont de lEtat malgachede renforcer la lutte contre la pauvret en accroissant loffre publique de soins de sant.

Tableau 11 : Rpartition des dpenses budgtaires de sant (milliards FMG)

RUBRIQUES 1997 VarAnn 1998 VarAnn 1999 VarAnn 2000* Tx de Xcemoyen FONCTIONNEMENT 118,80 3,80% 123,30 37,10% 169,10 17,40% 198,54 13,70%

% du Total 65,20% 62,15% 57,15% 51,38%

- Personnel 57,20 1,6% 58,10 39,40% 81,00 24,70% 101,00 15,30%% du fonct. 48,15% 47,12% 47,90% 50,87%- Biens & Services 61,70 5,80% 65,20 35,10% 88,10 10,70% 97,50 12,15%

% du fonct. 51,94% 52,88% 52,10% 49,11% INVESTISSEMENT 63,40 18,50% 75,10 68,80% 126,80 48,20% 187,90 31,21%

% du Total 34,80% 37,85% 432,85% 48,63%TOTAL SANTE 182,20 8,90% 198,40 49,10% 295,90 30,60% 386,40 20,60%Sant en % du PIB 1,00% 1,00% 1,30% 1,50%Sant per capita 13 203 13 972 20 267 25 618Sant / Dp. Pub. 6,30% 5 60% 7,10% 9,70%Fonc. Sant / Fonc. Etat 7,20% 7,40% 6,70% 8,60%Invst. Sant / Invst. Etat 5,10% 4,90% 7,70% 11,20%SSE Sant en % du PIB 0,40% 0,50% 0,60% 0,60%SSE Sant per capita 4 965,00 7 437,00 8 815,00 10 010,00SSE Sant / Dp. Pub. 2,40% 3,00% 3,10% 3,80%

Sources : Oprations gnrales du Trsor (base engagement), MINSAN (base engagement)* Ajust avec les donnes du MINSAN pour prendre en compte le retard dans la rgularisation auniveau de l'OGT

Cette volont sest traduite par laugmentation de la part des dpenses consacres lasant, qui sont passes en proportion des dpenses publiques globales, de 6,3% en 1997 9,7% en 2000, permettant aux dpenses par tte dvoluer de 13 203 FMG (2,6$) 25 618FMG (3,8$). Toutefois, la faiblesse de ces montants ne permet pas dinduire une allocationconsistante aux services sociaux essentiels. En effet, en considrant quenviron 3,5$seraient dpenss pour les soins de sant dans le secteur priv (CREDES 1995), lesdpenses de sant per capita seront de 7,3$ US, un montant largement insuffisant pour


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couvrir le cot du paquet minimum de soins de sant estim par la Banque mondiale entre9 et 12 $ US par tte dhabitant et par an 2.

Tableau 12 : Allocation budgtaire aux SSE de la sant (en milliards de francs)

RUBRIQUES 1997 Var

Ann.1998 Var

Ann.1999 Var

Ann.2000

Dp. Fonct. SSE Sant 66,30 52,19% 100,90 18,43% 119,50 23,60% 147,70Dp.d'Invest. SSE Sant 2,20 113,6% 4,70 95,74% 9,20 -73,9% 2,40TOTAL SSE Sant 68,50 54,16% 105,60 21,88% 128,70 16,63% 150,10Fonct. SSE / Dp. Fonct. Sant 55,81% 81,83% 70,67% 74,39%Invest. SSE / Dp. Invest. Sant 3,47% 6,26% 7,26% 1,28%SSE Sant / Dp.Sant 37,60% 53,23% 43,49% 38,85%

Source : Oprations gnrales du Trsor (base engagement), MINSAN (base engagement), nos proprescalculs

Au cours de la priode sous revue, les allocations de fonctionnement ont dpass la moitides dpenses de sant dont plus de 50% ont servi lachat de biens et services. Pourpermettre une qualit suffisante de soins avec une maintenance suffisante desquipements adquats et un approvisionnement en mdicaments fonctionnel et efficace,elles devraient atteindre un taux de 70%.

Toutefois, les recettes relatives au recouvrement de cots ont t dun apport prcieux enpermettant lacquisition supplmentaire de biens et services et des recrutements depersonnel au profit des centres de sant de base. Ces recettes ont globalement atteint19,8 milliards de FMG en 2000 alors quelles taient de 13,2 milliards en 1997 3. Cettehausse est imputable surtout au taux lev du recouvrement dans les centres de sant debase (9,2 milliards en 1998 contre 15,7 milliards en 2000), traduisant du mme couplaugmentation de la frquentation dans les CSB suite lamlioration de la confiance desusagers vis vis des prestations.

Les dpenses dinvestissement du Ministre, bien quayant tripl entre 1997 (63,4 milliardsde fmg) et 2000 (187,9 milliards de fmg) demeurent faibles en comparaison desinvestissements totaux de lEtat (5,1% en 1997 et 11,2% en 2000). Il y a donc un besoindaccroissement ce niveau, eu gard la ncessit imprieuse daugmenter lesinfrastructures sanitaires surtout de base afin de rapprocher davantage les populations desstructures de soins.

Les dpenses budgtaires alloues aux SSE de Sant ont enregistr une hausse moyenne de21,8% par an entre 1997 et 2000, occasionnant un doublement des dpenses par tte (4965 FMG 10 010 FMG). Cependant, les gains de ressources sur le recouvrement des cots,

partir de 1999, semblent avoir entran une lgre baisse de ces dpenses. Les autoritsde tutelle devraient donc redoubler de vigilance afin dviter un effet dviction des SSEdans la rpartition des crdits hors solde la faveur de ces recettes spciales.

En effet, les dpenses consacres aux SSE ne reprsentent quenviron 4% des dpensespubliques. Ce qui est trs insignifiant et ne peut permettre une amlioration rapide deloffre de SSE. Qui plus est, en considration des 78% de la population (pauvres et ruraux)les plus concerns par les SSE, la dotation doit tre considrablement accrue afindesprer un bon niveau de couverture sanitaire et un accroissement de laccs aux soinsde sant de base. En outre, compte tenu de la faiblesse des dpenses dinvestissement auprofit des SSE, une nouvelle rpartition en faveur des SSE serait ncessaire, cela en

2 Non compte tenu du cot des services secondaires et tertiaires, ladministration centrale et rgionale.3 Annuaires statistiques du secteur sant (98,99) et SISG MINSAN pour les donnes 2000


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diminuant la part des ressources alloues pour lappui institutionnel et lappui au systmehospitalier de rfrence.


Au niveau des allocations de laide extrieure, la sant en a perue un montant

dcroissant danne en anne pour se situer en 2000 7,8% du volume globale de laidepublique au dveloppement, soit 10 273 FMG (1,5$). Ce financement extrieur, en grandepartie constitu daide non remboursable (82% en 2000), a t essentiellement (76%)consacr des projets dinvestissement concernant la planification familiale et les centresde sant.

Les projets financs entrent dans le cadre des objectifs du Plan Directeur Sant 1998-2000qui visent principalement rduire les niveaux de morbidit et de mortalit, en particuliercelles des mres et des enfants. Ce qui signifie que lorientation des dotations au secteursant se fait de plus en plus vers les services sociaux essentiels. Il revient ainsi que la partde laide aux SSE sur laide totale saccrot sur la priode, allant de 2,4% en 1997 4,6% en2000.

Tableau 13 : Evolution de laide extrieure la Sant

RUBRIQUES 1997 1998 1999 2000SSE Sant (en milliards de FMG) 68,50 105,60 128,70 150,10SSE Sant / Aide totale 2,4% 4,9% 3,9% 4,6%Aide Sant / Aide totale 3,8% 8,4% 8,1% 7,8%Aide Sant per capita en USD 1,2 1,1 1,0 0,9Aide Sant per capita en FMG 6 122 5 953 6 284 6 091

Source : Base de donnes : Rapport sur la coopration pour le dveloppement, Ministre du Plan / PNUD

3.2.3. Impact et incidence des dpenses publiques de sant sur les pauvres

Au niveau de lamlioration de loffre de sant, lloignement a t un facteur qui a agitcontre la frquentation des centres de sant. Environ 60% de la population vivent dans unrayon de 5 km ou une heure de marche dun service de sant. En milieu rural cettedistance est porte 10 km 4. A cela, il faut ajouter la faiblesse des revenus despopulations qui constitue un facteur limitant dans la frquentation des centres de sant.Cette situation est aggrave par le cot relativement lev de la consultation quireprsente 5% du revenu moyen des plus pauvres et 2% pour les riches 5.

Dans lensemble, les indicateurs progressent lentement vers les normes requises et desamliorations sont constates au niveau des indicateurs globaux mais ceux-ci se situentencore un niveau lgrement infrieur la moyenne dj faible de ceux des pays

dAfrique subsaharienne, traduisant un faible impact des dpenses publiques en matire desant Madagascar.

Le taux brut de mortalit a rgress, suite lamlioration du taux de mortalit infantilequi a baiss de 96 pour mille (ENDS 1997) 88 pour mille (MICS 2000) et celui de lamortalit infantilo-juvnile, pass de 159 pour mille (ENDS) 142 pour mille (MICS 2000).Cette rgression pourrait tre imputable la rforme entreprise par le secteur de la santavec ses partenaires nationaux et extrieurs dont la promotion de lAllaitement maternelexclusif (0 6 mois), la mise en place progressive du programme de Prise en ChargeIntgre des Maladies de lEnfant (PCIME), les Journes Nationales de Vaccination etcampagne de lutte contre le Poliomylite.

4 DSRP-I5 Evolution de la pauvret Madagascar : 1993-1999 , IN STAT


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Laugmentation des dpenses publiques consacres aux SSE a permis au gouvernement departiciper de plus en plus lachat des vaccins. En 2000, cette participation couvre les 45%des besoins en vaccin au niveau national et touche aussi le fonctionnement de la chane defroid par lachat du ptrole pour les rfrigrateurs.

Ainsi, laccs aux services offerts par le Programme Elargi de Vaccination sest nettementamlior en 2000 avec un taux de couverture vaccinale au BCG de 101%. Toutefois, le tauxde couverture vaccinale au DTC3 natteint pas encore le niveau optimal de 80%. Cettevolution favorable a t possible grce une couverture en chane de froid enprogression.

Ensemble, ces efforts ont permis damliorer lesprance de vie la naissance qui aprogress de 54 ans selon ENDS 1997 55,1 ans en 1999. Toutefois, la lutte contre lamalnutrition chronique ou retard de croissance chez les enfants de moins de 3 ans restedacuit, le taux a connu une lgre dgradation (48.3% 48.6).

Tableau 14 : Incidence des dpenses publiques en sant

Dpenses en SSEsant

Dpenses dusecteur santQuintiles de revenu

1997 (%) 1999 (%) 1997 (%) 1999 (%)Les 20% les plus pauvres 20 20 19 15

Q2 23 25 22 20Q3 18 22 18 22Q4 19 19 19 23

Les 20% les plus riches 20 13 23 20TOTAL 100 100 100 100

Source: INSTAT/EPM, nos calculs

Globalement, les dpenses publiques de sant profitent aux plus riches. En effet, les 20%les plus riches de la population malgache bnficient dau moins 20% des dpensespubliques de sant. Mme si cette part diminue entre 1997 et 1999, la baisse profitesurtout la catgorie des riches car revenant aux populations du quatrime quintile. Enrevanche, les 20% les plus pauvres ne bnficient que de 19% des dpenses en 1997, partqui baisse 15% en 1999, dnotant une dtrioration de la profitabilit des dpensespubliques de sant par les pauvres, surtout que les populations de deuxime quintilevoient leur part galement diminuer.

Cependant, les tendances sont meilleures en considrant les dpenses SSE de sant et lafrquentation des formations sanitaires de base dans lesquelles la consultation des pauvresest plus lve. En effet, les 20% les plus pauvres bnficient de 20% des dpensespubliques consacres aux SSE sant. Cette situation est reste constante sur la priode.Toutefois en 1999, les plus riches ont perdu 7% sur les dpenses alloues aux SSE, leur partstant reporte au niveau de la catgorie mdiane. Les deux premiers quintiles ontbnfici de 43% 45% des dpenses des services de soins primaires. Les dpensesralises pour les consultations de base sont donc bien rparties au bnfice despopulations dfavorises, ce qui montre limportance daccrotre les ressources consacresaux SSE si lon veut que les pauvres aient davantage accs aux soins de sant.

Il faut noter par ailleurs que lutilisation des centres de sant de base ainsi que deshpitaux de district reste faible avec un taux de consultation mdicale 0,46 (SISG 99).Cela revient dire quune amlioration du taux de consultation 0,58 (objectif 2001

PAS/UE) ncessitera une augmentation proportionnelle du budget allou aux SSE Santpour supporter les dpenses supplmentaires.


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3.3. Analyse des dpenses publ iques consac res l eau e t l assa in i ssem ent


Il convient de rappeler que les services relatifs leau, et en partie ceux delassainissement, relvent du ministre de lnergie et des mines. Dautres services delassainissement dpendent du ministre de la sant. Cette situation a engendr desdifficults dans la collecte des donnes financires et a constitu une srieuse contraintedans lanalyse des dpenses publiques y affrentes.

Au cours de la priode sous revue, les dpenses budgtaires du Ministre de lnergie etdes mines ont connu une croissance rgulire jusquen 1999. Cependant, leur poids dansles dpenses de lEtat na jamais atteint les 3%. Il a mme recul en 2000 pour descendre 1,5%. En proportion du nombre dhabitant, les dpenses du secteur se sont leves de4652 FMG 7836 FMG entre 1997 et 1999 avant de baisser 3958 FMG, soit environ undollar seulement. En pourcentage du PIB, celles-ci nont pas pu atteindre 1% pendant lapriode observe.

Tableau 15 : Rpartition des dpenses budgtaires du MEM ( en milliards de FMG)

RUBRIQUES 1997 VarAnn 1998VarAnn 1999

VarAnn 2000*

Tx deXce

moyen FONCTIONNEMENT 5,30 3,8% 5,50 61,8% 8,90 -19,1% 7,20 7,96%

% du Total 8,00% 6,00% 8,00% 12,00%- Personnel 0,70 23,80% 0,86 21,60% 1,05 247,2% 3,64 51,19%

% du Fonction. 13,00% 16,00% 12,00% 51,00%- Biens & Serv. 4,60 0,7% 4,60 69,3% 7,85 -54,7% 3,56 -6,22%

% du Fonction. 86,86% 84,32% 88,22% 49,44% INVESTISSEMENT 58,90 50,6% 88,70 18,9% 105,50 -50,2% 52,50 -2,83%

% du Total 92,00% 94,00% 92,00% 87,94%TOTAL MEM 64,20 46,7% 94,20 21,4% 114,40 -47,8% 59,70 -1,80%MEM en % PIB 0,40% 0,50% 0,50% 0,20%MEM per capita 4 652 6 634 7 836 3 958MEM / Dp. Pub. 2,23% 2,66% 2,74% 1,49%Eau & Ass. / Dp. MEM 6,50% 8,80% 8,40% 18,50%Eau & Ass. en % du PIB 0,02% 0,04% 0,04% 0,04%Eau & Ass.per capita 301,09 584,93 660,89 733,51Eau & Ass. / Dp. Pub. 0,10% 0,20% 0,20% 0,30%

Sources : Oprations gnrales du Trsor (base engagement), MEM/DEA (base engagement)

Limportance de leau dans le dveloppement et lamlioration des conditions de vie des

populations nest plus dmontrer. Pourtant, le secteur de leau et de lassainissementsouffre actuellement non seulement de la modicit des ressources mais aussi desdifficults de mobilisation de celles-ci, et des faibles capacits dabsorption des crdits.Ce faible niveau des allocations pourrait traduire le peu dintrt quont les pouvoirspublics dans le dveloppement du secteur alors quil est, travers les exportations desproduits du sous-sol riche, pourvoyeur de devises pour le pays.


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Tableau 16 : Allocation budgtaire au SSE de lEau et Assainissement (en milliards de FMG)


VarAnn.

Dp. Fonct. SSE Eau et Ass. 2,87 13,94% 3,27 3,06% 3,37 43,32% 4,83

Dp.d'Invest. SSE Eau et Ass. 1,28 293,7% 5,04 24,60% 6,28 -0,80% 6,23TOTAL SSE Eau et Assainis. 4,15 100,2% 8,31 16,13% 9,65 14,61% 11,06Fonct. SSE / Dp. Fonct. Eau. & Ass. 54,15% 59,45% 37,87% 67,08%Invest. SSE / Dp. Invest. Eau. & Ass. 2,17% 5,68% 5,95% 11,87%SSE Eau & Ass./ Dp.MEM 6,50% 8,80% 8,40% 18,50%

Source : Oprations gnrales du Trsor (base engagement), MEM / DEA (base engagement), nos proprescalculs

Cette faiblesse des allocations pse sur le dveloppement et lexploitation des ressourcesen eau du pays, dont le potentiel est assez estimable. En effet, le volume global desdpenses en eau et assainissement qui a certes connu une croissance moyenne de 27,7%sur la priode tudie ne sest situ que seulement entre 6,5% (1997) et 18,5% (2000) desdpenses du MEM. Ce qui reprsente la modique somme de 301 FMG 733,5 FMG percapita, soit moins de la moiti dun dollar de 1997 2000, peine le prix dun ft de 200litres deau. Laccs leau potable est pourtant un des objectifs programms du Sommetdu millnaire.

Cette insuffisante dotation du secteur se rpercute sur leau et lassainissement dont lesparts se situent dans une fourchette de 0,1% 0,3% des dpenses publiques. Cest unconstat amer qui traduit parfaitement un manque dintrt pour ces questions pourtantimportantes en raison des effets induits sur ltat de sant de la population, notammentles maladies dorigine hydrique. Aussi, face lampleur des efforts restants fournir, lesprochaines dotations budgtaires devraient reflter la volont politique dans la lutte

contre la pauvret, travers une rvision radicale de la cl de rpartition des crdits. Lepari daccrotre laccs leau potable et lassainissement ne pourra tre tenu qu ceprix.


Au titre de laide extrieure, la mobilisation des financements au profit de leau etlassainissement a connu une croissance moyenne annuelle dclre de -33,4%, ramenantle niveau de cette aide 0,7% en 2000. Cest la rsultante du manque de coordination auniveau du dblocage des crdits, entranant linefficacit dans lutilisation des fondsnationaux de contrepartie qui servent uniquement assurer le fonctionnement desprojets, en labsence de toute ralisation concrte.

Tableau 17 : Evolution de laide extrieure lEau et lAssainissement

RUBRIQUES 1997 1998 1999 2000SSE Eau. et Ass. (en milliards de FMG) 4,15 8,31 9,65 11,06SSE Eau. et Ass. / Aide totale 0,2% 0,4% 0,3% 0,3%Eau et Ass. / Aide totale 1,5% 3,3% 1,0% 0,7%Eau. et Ass. per capita en USD 0,7 0,8 0,3 0,1Eau. et Ass. per capita en FMG 3 571 4 329 1 885 677

Source : Base de donnes Rapport sur la coopration pour le dveloppement, Ministre du Plan / PNUD

Cest une situation on ne peut plus critique qui affecte ngativement les possibilits

dinvestissements dans lesdits domaines. Des actions doivent donc tre entreprisesurgemment pour inverser rapidement cette tendance afin de ne pas compromettre un pansocial important de la vie. Le gouvernement devra alors laborer au plus vite une stratgie


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nationale en matire de dveloppement dans le domaine afin de se donner les moyensdinvestissement par une contribution plus qu laccoutume des ressources internes etun plaidoyer auprs des bailleurs de fonds. En effet, avec le rythme de croissancedmographique du pays, cette tendance la baisse est une catastrophe pour une largemajorit de la population vivant en milieu rural, expose aux maladies dorigine hydrique.

3.3.3. Impact & incidence des dpenses publiques deau et dassainissement sur les pauvres

En milieu urbain, la socit nationale de production et dexploitation deau (JIRAMA) napas t mme de dmultiplier ces installations deau courante. En effet, le nombre debornes fontaines ralises pendant les quatre annes nest que de 313 units tandis quecelui des branchements particuliers est de 5248. En raison de ce faible rythme deralisation, conjugu avec laccroissement de la population, le taux de desserte en milieuurbain a volu la baisse, passant de 72,9% en 1997 59,4% en 2000.

En milieu rural, les ouvrages excuts concernent les puits et forages ainsi que lesadductions deau. Sur les quatre annes, le nombre de puits et forages raliss est de 826ouvrages alors que celui des adductions deau gravitaires est de 267. Ce faisant, le tauxde desserte a connu une hausse de 2 points. Tableau 18 : Evolution du taux de desserte

RUBRIQUES 1997 1998 1999 2000Taux de desserte urbaine 72,95% 60,27% 56,81% 59,49%Taux de desserte rurale 7,56% 7,98% 8,55% 9,85%

Sources : Tableau de Bord Social, JIRAMA PAEPAR

En matire dassainissement, il y a encore 49,8 % des mnages Madagascar en 1999, quine disposent pas dinstallations dvacuation dexcrta avec une distribution favorable au

milieu urbain. Dans la province de Antananarivo, du fait de linfluence de la capitale, laproportion des mnages ne disposant pas dinstallation nest que de 16% contre 86,5% pourla province de Toliary. Cette ingalit se constate galement en matire dvacuation deseaux uses, les couvertures urbaine et rurale tant respectivement de 49% contre 5% 6.

Tableau 19 : Incidence des dpenses publiques en eau et assainissement sur les pauvres

INCIDENCE (%)Quintiles de revenu 1997 1999Les 20% les plus pauvres 15 7

Q2 16 12Q3 15 13Q4 21 25

Les 20% les plus riches 33 43

Source: INSTAT (EPM 1997, 1999), Nos calculs

Ltude montre que les 20% les plus riches de la population ont bnfici en 1997 de laplus forte proportion des dpenses publiques relatives leau et lassainissement (33%) etont pu enregistr un gain de 10 points en 1999. En revanche, les 20% les plus pauvres de lapopulation nont bnfici que de 15% desdites dpenses (en 1997), proportion qui sestamenuise au fil du temps pour tomber 7%. En ralit, les pauvres (deux premiersquintiles) ont perdu de leur parts, dj faibles, au profit des riches (deux derniersquintiles). Cette situation peut tre imputable aux cots levs des ouvrages raliss dans

6 Comme il ny a jamais eu dinvestissements en la matire depuis, ces donnes de 1994 restent valables.


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les villes, bien que leur nombre soit faible, comparativement ceux qui sont excutsdans les zones rurales.

En outre, le nombre de personnes ayant accs leau potable a diminu entre 1993 et1999 pour le quintile le plus pauvre 7. Ceux qui ont accs leau potable sont en grandemajorit des rsidents en zones urbaines : moins de 10% de la population rurale avait accs leau potable alors quenviron 60% de la population urbaine en bnficiait.

IL est donc impratif, non seulement daccrotre les ressources financires affectes cessecteurs mais galement que la stratgie soit base sur la ralisation des infrastructureshydrauliques en milieu rural, plus prcisment les puits et forages quips de pompesmanuelles qui sont moins onreuses et touchent en plus un maximum de personnes.

Dune manire gnrale, les difficults rencontres dans lanalyse de lincidence portentsur labsence de donnes dtailles sur laccs et les populations bnficiaires parcatgories de revenu. Il est donc utile dassocier, pour les prochaines tudes, lINSTAT cette analyse particulire. Des dispositions devront tre prises pour que lEPM 2000 tienne

compte des besoins prcis des sectoriels en la matire.

IV. PERSPECTIV ES ET PLAN DACTI ONS PRIORITA IRES EN FAVEUR DES SSE

4 .1 . Rcap i t u la t i f su r l a s i tua t ion Madagascar des dpenses pub l iques enfaveur d es SSE

De facon globale, les services sociaux (ducation, sant, eau et assainissement) ontbnfici de prs de 26% des dpenses publiques de lEtat entre 1999 et 2000. Sur ce total,les montants consacrs aux services sociaux de base, bien quayant t multiplis par plus

de deux entre 1997 et 2000, ne reprsentent que 43 %, soit environ 12 % des dpensespubliques totales (environ 30 537 FMG par malgache en 2000, soit lquivalent de 5$ peine), proportion encore trs loigne du 20% recommand dans le cadre de linitiative20-20. Cette situation explique sans doute le fait que la rpartition des dpenses publiquesne soit pas favorable aux pauvres. En effet, les 20% des malgaches les plus pauvres nebnficient que de 7% des dpenses publiques deau et dassainissement , 20% des dpensespubliques pour lducation primaire et lalphabtisation (alors quils ont les plus grandsnombres denfants scolariser) et 20% des dpenses pour les soins de sant de base (ycompris la nutrition et les services de planification familiales).

Tableau 20 : Allocation budgtaire aux Services Sociaux Essentiels (en milliarde FMG)

RUBRIQUES 1997 VarAnn 1998 VarAnn 1999 VarAnn 2000 Tx de Xcemoyen Sant de base/Nutr/Plan.Fam. 68,50 54,14% 105,60 21,86% 128,70 17,33% 151,00 21,84% Ens. Prim. et Educ. Extrasc. 130,20 32,99% 173,10 37,54% 238,10 25,40% 298,60 23,07% Eau potable et Assainissement 4,20 99,90% 8,30 16,17% 9,60 14,68% 11,10 27,75%TOTAL Dp . Budg. aux SSE 202,80 41,50% 287,00 31,15% 376,50 22,37% 460,70 22,76%Dp. Pub. SSE / Dp. Sociales 30,34% 63,21% 34,63% 43,25%Dp. Pub. SSE / Dp. Pub. 7,02% 9,00% 9,02% 11,53%Dp. Bud. SSE per capita (FMG) 14 699,0 20 213,8 25 784,6 30 537,2Dp. Bud. SSE en % du PIB 1,12% 1,41% 1,61% 1,76%

Sources : Oprations gnrales du Trsor (base engagement), nos propres calculs

7 Evolution de la pauvret Madagascar : 1993-1999, INSTAT, Avril 2001


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Lanalyse a montr que la part des dpenses alloues aux services sociaux essentiels quiavoisine les 12% du budget de l'Etat en 2000, reste encore insuffisante face lampleur dudficit observ en terme daccs des pauvres aux SSE et compte tenu de la structure definancement de ces dpenses. En effet, les 12 % des dpenses publiques dont il estquestion , incluent les financements extrieurs. Ce qui signifie que si lon devait dduire lacontribution de laide extrieure, lengagement de lEtat sur ses propres ressourcesinternes ne reprsenterait que 8,4%.

De prime bord, il serait tentant dexaminer la possibilit dune restructuration intersectorielle et intra sectorielle pour dgager des ressources internes en faveur des SSE. Or,les services publics de Madagascar, dans leur ensemble, souffrent dune insuffisancechronique de moyens et les exigences dune consolidation du processus dmocratique nesemblent pas permettre des coupes au niveau des services publics gnraux. De mme, desprlvements dans les ressources des services conomiques seraient fatals auxinvestissements publics, dterminants majeurs de la croissance au stade actuel dudveloppement du pays et dans un contexte o la mise en place de linfrastuctureconomique est ncessaire pour soutenir les investisseurs privs, toute origine confondue.

Il faut donc ncessairement mobiliser plus de ressources autant internes quexternes etles redistribuer selon une nouvelle cl de rpartition qui favorise les secteurs sociauxprioritaires.

Une projection des ressources globales de l'Etat pour la priode 2001 - 2003 serait delordre de 21,2%.

Tableau 21 : Estimation des recettes attendues (en milliards de FMG)

Ral. Estimation Xce XceRUBRIQUES

2000 2001 2002 2003 01-03 97-00 Recettes budgtaires 3 068,00 3 673,00 4 513,00 5 765,00 23,40% 20,80%

- Recettes fiscales 2 972,00 3 557,00 4 372,00 5 592,00 23,40% 20,90%- Recettes non fiscales 96,00 116,00 141,00 173,00 21,70% 20,30%

Dons 179,00 211,00 257,00 318,00 21,10% 28,10% Recettes dinvestis. 719,00 796,00 891,00 1 005,00 11,80% 7,60%RECETTES TOTALES 4 131,00 4 870,00 5 886,00 7 338,00 21,20% 16,60%PIB 26 242,0029 575,0033 775,0039 483,00 14,60% 13,30%Pression fiscale 11,30% 12,00% 12,90% 14,10% - -

Source: Oprations Globales du Trsor

La mthodologie utilise pour lestimation des recettes a t celle dit de "l'ajustement labase" qui consiste appliquer l'anne de base retenue (ici l'anne 2000) :

un taux moyen pondr des 3 5 annes prcdentes de ralisations, refltantl'impact des mesures acquises, corrig d'un coefficient tenant compte desvnements et situations exceptionnelles le cas chant,

l'incidence financire des mesures nouvelles dcoulant des mesures de rformesconomiques et financires, et corrige le cas chant par l'impact d'vnement oude situation prvoir en cours d'anne.

En dpit d'un accroissement important des recettes publiques, comme le montrent lesprvisions sur la priode 2001-2003, il est peu probable que celles-ci soient entirementaffectes aux SSE en raison des besoins de financement importants pour soutenir les autressecteurs retenus dans la Stratgie nationale de lutte contre la pauvret.


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Dans ces conditions, la rpartition de laide extrieure en faveur des SSE devient unlment majeur du financement de la stratgie de rduction de la pauvret. Or, laideextrieure accorde aux SSE na reprsent en 1999 que 11,1% et en 2000 9,8% de laidepublique au dveloppement, au lieu des 20% recommands. Cette contre-performance delaide dont la part consacre aux SSE tait de 14,8% en 1998, trouve en grande partie sasource dans les faibles taux dabsorption constats au niveau des projets dducation et desant.

Tableau 22 : Allocation de l'aide extrieure aux Services Sociaux Essentiels ( en millions de USD)

RUBRIQUES 1997 VarAnn 1998VarAnn 1999

VarAnn 2000*

Tx de Xcemoyen

Sant de base/Nutr/Plan.Fam. 16,06 -4,40% 15,90 -7,90% 14,60 -7,90% 13,50 -5,10% Ens. Prim. et Educ. Extrasc. 17,60 23,10% 21,70 6,80% 23,20 -41,60% 13,50 -6,40% Eau potable et Assainissement 10,00 6,40% 10,70 -64,70% 3,80 -47,60% 2,00 -33,40%TOTAL Aide Ext. aux SSE 44,30 9,00% 48,30 -13,90% 41,60 -30,30% 29,00 -10,10%Aide SSE / Aide Sect. Sociaux 52,80% 57,40% 44,20% 53,40%

Aide SSE / Aide extrieure 6,40% 14,80% 11,10% 9,80%Aide SSE per capita (USD) 3,20 3,40 2,80 1,90Aide SSE per capita (FMG) 16 370 18 494 17 892 13 003Aide SSE en % du PIB 1,30% 1,30% 1,10% 0,70%

Source: Base de donnes: Rapport sur la coopration pour le dveloppement, Ministre du Plan/PNUD,nos popres calculs

4 .2 . Programm at ion fu tu re des dpenses pub l iques au p rof i t des SSE

Pour construire un scnario daccroissement des allocations futures au profit des SSE, il asembl ncessaire de formuler des hypothses de programmation des dpenses avec unecl de rpartition pouvant soutenir lobjectif damlioration rapide de la part des

dpenses publiques consacres ces services de base.Tableau 23 : Programmation budgtaire au profit des SSE (milliards FMG)

EstimationsRUBRIQUES Ral.2000 2001 2002 2003

-DEPENSES TOTALES 3994,00 4 393,40 4 832,7 5316,1

SSE 461,00 615,07 724,90 850,58

Dp. Bud. SSE / Dp.pub. Totales 11,50% 14,00% 15,00% 16,00%

Les hypothses retenues sont les suivantes : Application de lhypothse dune augmentation annuelle des dpenses de 10%,

peu prs le taux daccroissement moyen de la priode 1999-2000. Ce taux sembleraisonnable eu gard aux prvisions des recettes.

Les montants des dpenses consacres aux SSE ont t calculs partir desobjectifs-cibles de 14% des dpenses totales en 2001, 15% en 2002 et 16% en 2003.

Les prvisions qui en dcoulent sont supposes contenir les ramnagements internes dansles diffrents secteurs ainsi que laide au dveloppement et les ressources PPTE.

On note par ailleurs que la part des dpenses consacres aux SSE aurait atteint 19,7% desdpenses publiques en 2000, si un montant additionnel de prs de 325 milliards de FMG (lintgralit des ressources PPTE par an ), leur avait t consacr, en plus des dotations


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ordinaires de lEtat. Cette hyposse extrme montre lampleur des dfis relever en lamatire par lEtat malgache. En effet, cela signifie qu court terme, non seulement laplus grosse part des ressources PPTE devrait revenir spcialement aux SSE ( en plusdesquels lon devrait inclure les services conomiques de base auxquels les pauvres ontdirectement accs, comme par exemple les pistes rurales et les machs) mais quen outre,lEtat devrait galement y consacrer une plus grande proportion de ses ressources propres.

A ce propos, un plan dutilisation des ressources du PPTE doit tre clairement affich dansun exercice de prvision afin que soient connues davance les allocations dont les SSE desdiffrents secteurs pourraient bnficier. Dans cette perspective, llaboration dunBudget-programme dans chaque dpartement ministriel et surtout dans les ministres encharge de lducation, de la sant, de leau et de lassainissement, de mme que lesinfrastructures de base comme les pistes rurales, savre une imprieuse nccessit. Cetteorientation dans la mthodologie dlaboration du budget travers la dfinition dunevision moyen terme de la politique budgtaire, permettra de fixer davantageladquation entre la programmation des dpenses publiques et la recherche dun meilleurimpact et dune plus grande incidence de celles-ci sur les pauvres.

Les objectifs-cls dun tel budget programme sont de :

mettre en place un systme dallocation des ressources en phase avec les prioritsstratgiques sectorielles ;

assurer la prvisibilit des dpenses par la dtermination des enveloppesfinancires sectorielles connues davance par les ministres afin de leur permettrede mener des actions en cohrence avec leurs stratgies ;

promouvoir une utilisation plus efficace des ressources par des structuresadministratives jouissant dune autonomie mais dans le cadre dune disciplinebudgtaire globale rigoureuse ;

favoriser une meilleure lisibilit des intentions moyen terme concernant laccsaux services sociaux essentiels.

4 .3 . Ind ica t eurs e t m oda l i t s de su iv i du processus

Lappropriation du processus 20-20 au niveau des ministres sectoriels doit se traduire parune matrise de lexercice et lorganisation de chaque secteur en vue de suivre et valuerrgulirement la mise en uvre de linitiative qui sinscrit dans la stratgie plus globale desuivi de la rduction de la pauvret. Cette double exigence pour le suivi, ncessite dunepart, de retenir un nombre minimun dindicateurs pertinents (objectifs, incidence etimpact) et dautre part, de proposer des modalits institutionnelles appropiescompatibles avec le cadre administratif existant.

En ce qui concerne, les modalits de suivi, trois niveaux de concertation sont envisags :

- un groupe de travail, constitue dune quipe lgre reprsentative des diffrentsservices et coordonne par le DEP, pourrait lintrieur de chaque ministre auraitpour rle de sensibiliser les diffrents responsables sur la gestion de linitiative 20-20et de produire un mmorandum qui fait tat annuellement de la situation du 20-20(niveau des allocations et leur incidence). Ce mmorandum pourra tre un documentdargumentation lors de llaboration du budget et de plaidoyer auprs des bailleursde fonds.

- un Comit de pil ot age prsid par la Direction Gnrale de la ProgrammationBudgtaire et des Dpenses sera charg de dresser une situation globale des dpensesen SSE sur la base de donnes confrontes et valides entre les ministres chargs duBudget, des Finances, de l'Education, de la Sant, de l'Eau et de l'Assainissement. Les


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principaux partenaires dappui (PNUD,UNICEF,OMS,BM,FMI) pourraient participer auxtravaux de ce comit, en vue de faciliter la coordination des interventions dessecteurs et les diffrentes sources de financement.

- A un niveau suprieur, les rsultats de lvaluation du proccessus pourront treexamins dans le cadre de lvaluation plus gnrale du DSRP.

Le tableau ci-aprs propose les indicateurs de base pour lexercice 20/20. Parmi ceux-ci,un nombre

Documents

Etude sur l’initiative 20 / 20 à Madagascar : rapport final publié (Décembre 2001) -- "Revue des Depenses Publiques et de l'Aide Exterieure pour les Services Sociaux de Base (Mise