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NoteFocusN° 35 AVRIL 2006
CGAP Bâtir des services financiers pour les pauvres
Les activités de microfinance offrent des exemples de réussite un peu partout dans lemonde. Mais dans quelle mesure l’appui fourni par les organismes d’aide aux institu-tions de microfinance (IMF) a-t-il été efficace ? Depuis 2002, les organismes affiliésau réseau du CGAP ont étudié la question dans le cadre « de revues par les pairs » etd’évaluations de portefeuilles de projets et de programmes–pays1. La présente noteexamine le cas de deux organisations — la Banque mondiale et le Programme desNations Unies pour le développement (PNUD) — qui ont pris l’initiative courageusede demander à un organisme extérieur, le CGAP, de conduire un examen approfondide leur portefeuille de microcrédits. Dans le cas de la Banque mondiale, cette évalua-tion n’a porté que sur les « lignes de crédit » au titre desquelles les ressources de pro-jet ont servi à financer des microprêts ; l’appui important fourni par la Banque sousforme de conseils sur les politiques publiques à mener et sous forme d’assistance tech-nique aux IMF n’est donc pas couverte par cette étude2. S’agissant du PNUD, l’éva-luation a porté sur tous les projets de microfinance appuyés par le Programme. Deuxseulement de ces projets visaient à appuyer des réformes, et aucun n’était exclusive-ment consacré à l’assistance technique.
Le tableau brossé par ces évaluations s’est révélé décevant : moins du quart desprojets consacrés par chaque institution au financement d’activités de microcrédit aété jugé satisfaisant. Le reste s’est soldé soit par un échec, soit par des opérationsayant peu de chance de produire des résultats durables — autrement dit, des institu-tions financières de détail ou des programmes capables d’offrir sur la durée des ser-vices financiers de qualité à leur clientèle, sans perdre leur capital ni être tributaire enpermanence d’injections de capitaux émanant de l’État ou d’organismes de dévelop-pement.
Les agents du PNUD et de la Banque mondiale chargés des opérations de micro-crédit sont compétents et motivés. Le problème ne tient pas tant à l’incompétence dupersonnel qu’au fait que les systèmes utilisés par ces organismes, ainsi que l’environ-nement dans lequel ils opèrent, ne fournissent pas aux agents les incitations, les infor-mations et les ressources dont ils ont besoin pour s’acquitter de leur tâche.
La haute direction de la Banque mondiale et du PNUD a réagi vigoureusementaux conclusions de l’évaluation, non seulement en élaborant des documents d’orien-
L’EFFICACITÉ DE L’AIDE EN MICROFINANCE : ÉVALUER LES
PROJETS DE MICROCRÉDIT DE LA BANQUE MONDIALE ET DU
PROGRAMME DES NATIONS UNIES POUR LE DÉVELOPPEMENT
L’auteur de cette Note
Focus est Richard
Rosenberg, Conseiller
principal du Groupe
consultatif d’assistance
aux pauvres. Kiendel
Burritt, Marc Jaquand,
Joyce Lehman, Anne
Ritchie, John Tucker et
Jacob Yaron ont apporté
un précieux concours aux
évaluations examinées
dans la présente Note.
© 2006 Groupe consultatif
d’assistance aux pauvres
Le Groupe consultatif
d’assistance aux pauvres
(CGAP) est un consortium
formé par 33 organismes
de développement qui
appuient la microfinance.
De plus amples
informations sont
disponibles sur le site web
du CGAP : www.cgap.org.
1 Le Groupe consultatif d’aide aux pauvres (CGAP) est un consortium regroupant 33 organismes de développements pu-
blics et privés qui collaborent pour élargir l'accès des pauvres aux services financiers dans les pays en développement.2 Cette étude ne couvrait pas non plus les opérations de microfinance de la Société financière internationale, institution
affiliée à la Banque mondiale dont les investissements et les services d’assistance technique vont principalement à des en-
tités du secteur privé.
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tation, mais aussi en engageant des réformesconcrètes pour doter leurs services de moyens ren-forcés et les encourager à mener des activités demicrofinance efficaces.
Soutenir les activités de microfinance n’est pastâche facile. Les deux organisations considérées nesont pas les seules à se heurter aux problèmes rele-vés par ces évaluations. D’autres bailleurs d’aideaux institutions de microfinance éprouvent sou-vent, à des degrés divers, des difficultés similaires,et l’expérience du PNUD et de la Banque mon-diale pourrait à certains égards les guider dans laconduite de leurs propres opérations de microfi-nance.
On trouvera une présentation plus générale desleçons tirées des revues par les pairs de 17 agencesmembres du réseau du CGAP dans le rapport inti-tulé Global Results: Analysis and Lessons3 consacréà l’Initiative sur l’efficacité de l’aide.
Introduction
Au cours des deux dernières décennies, la microfi-nance — c’est-à-dire l’offre de prêts, de produitsd’épargne et d’autres services financiers à uneclientèle pauvre ou quasi pauvre — a suscité unénorme enthousiasme. On constate de plus enplus que l’accès au microcrédit permet auxménages d’améliorer sensiblement leurs condi-tions de vie4. Le comportement des emprunteurspauvres témoigne de la grande importance qu’ilsattachent à ces services : bien que ces prêts nesoient pas garantis, les emprunteurs les rembour-sent scrupuleusement pour préserver leur futurecapacité d’emprunt. En outre, ils sont disposés àpayer des taux d’intérêt qui couvrent tous lescoûts d’octroi du crédit. Des IMF bien gérées,sachant maintenir et développer leur offre de ser-vices, peuvent donc devenir financièrement viablessans avoir à dépendre en permanence de subven-tions par nature limitées. Presque toutes lesagences de développement internationales ontinclus la microfinance dans le portefeuille des acti-vités qu’ils financent. Un grand nombre denormes de bonnes pratiques à l’intention des
bailleurs de la microfinance ont été élaborées aucours des 25 dernières années5.
La Banque mondiale et le PNUD représentent,avec les banques régionales de développement etla Communauté européenne, deux des plusimportantes sources de financement du microcré-dit6. En 2002-03, ces deux organisations ontdécidé d’examiner attentivement l’efficacité deleur appui en matière de microfinance.
S’agissant de la Banque mondiale, plusieursétudes internes de portée limitée avaient été réali-sées durant les dix années précédentes. Ces pre-mières études contestaient la qualité et les résultatsdes « lignes de crédit », autrement dit des projetsdans le cadre desquels des institutions financièresutilisaient les ressources fournies par la Banquemondiale pour financer des prêts destinés à uneclientèle ciblée, des microentrepreneurs dans cer-tains cas, des emprunteurs avec des besoins plusimportants dans d’autres. Elles faisaient apparaîtreque les défaillances des emprunteurs atteignaientun niveau inacceptable et que les projets axés surl’octroi de lignes de crédit avaient souvent poureffet d’affaiblir et non de renforcer les intermé-diaires financiers participants. La Banque mon-diale avait pris des mesures pour remédier à cesproblèmes, mais on ignorait le degré de mise enpratique de ces dispositions.
En 2003, le Département de l’évaluation desopérations de la Banque mondiale (OED) a entre-pris un examen approfondi de toutes les lignes decrédit accordées par l’institution au cours de ladécennie précédente et a demandé au CGAPd’évaluer celles destinées à financer des activités demicrofinance. N’étaient pas couverts par l’étudeles activités d’assistance technique, l’offre deconseils en matière de politiques publiques etd’autres types de projets contribuant à élargir l’ac-cès au crédit.
3 CGAP, avril 2004, www.microfinancegateway.org/files/19649_hlm_
docu_globalresults.pdf.4 Littlefield, Morduch et Hashemi. “Is Microfinance an Effective Strategy
to Reach the Millennium Development Goals?” CGAP Focus Note 24.
Washington : CGAP, 2003. www.cgap.org/docs/FocusNote_24.pdf.
5 CGAP. “Building Inclusive Financial Systems: Donor Guidelines on
Good Practice in Microfinance.” Washington : CGAP, 2004. www.cgap.
org/docs/donorguidelines.pdf.6 Les dépenses de la Banque mondiale affectées au financement de lignes
de microcrédit ont représenté en moyenne 140 millions de dollars par
an durant la période sur laquelle a porté l'évaluation. Les dépenses du
PNUD ont représenté en moyenne 5,5 millions de dollars financés sur
ses propres ressources, plus un montant de 18,1 millions de dollars au
titre d'autres fonds gérés par le PNUD, soit au total 23,6 millions de
dollars par an en moyenne. Bien qu’elles portent sur des montants im-
portants en valeur absolue, les activités de microfinance ont représenté
moins de 1 % des dépenses annuelles de chaque institution.
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Le PNUD, quant à lui, s’est porté volontaire,avec 16 autres membres du réseau du CGAP, pourparticiper à un processus de revue par les pairs.Mark Malloch Brown, ex–administrateur duPNUD, a contribué à diriger cette phase del’Initiative sur l’efficacité de l’aide du CGAP. Aucours de chaque examen par les pairs, des spécia-listes d’autres agences et le personnel permanentdu CGAP ont passé en revue la stratégie, les poli-tiques, les systèmes, les ressources humaines et lesinstruments de financement du Programme pourdéterminer si ces divers éléments permettaient àl’institution de soutenir efficacement les activitésde microfinance.
Le processus d’examen par les pairs a abouti à lafin de 2002. Il a permis de définir un certainnombre de problèmes importants et de formulerplusieurs recommandations, en particulier que lePNUD organise une évaluation des résultats, pro-jet par projet, de son portefeuille d’opérations demicrofinance sur le terrain7. Malloch Brown aimmédiatement approuvé cette recommandationd’étude approfondie et a confié au CGAP le soinde la réaliser.
Tous ceux qui connaissent bien le fonctionne-ment habituel des organisations de développe-ment savent à quel point il est rare que l’uned’entre elles accepte de soumettre ses activités àl’examen d’une autre institution. Cette décisionde la Banque mondiale et du PNUD a été en l’oc-currence extrêmement courageuse : tout ensachant pertinemment que l’évaluation révèleraitcertainement des problèmes, les deux organisa-tions sont convenues à l’avance que le CGAPpublierait en toute indépendance les résultats de larevue au profit des autres agences membres duréseau du CGAP.
L’examen de la Banque, comme celui duPNUD, a conclu que les projets destinés à finan-cer des microcrédits étaient de qualité décevante.Cette conclusion ne s’applique pas nécessairementà toutes les formes d’appui au microcrédit fourniespar les bailleurs de fonds, et elle n’a rien d’inéluc-table. Certains bailleurs obtiennent de meilleursrésultats que d’autres. Mais de nombreusesagences autres que la Banque mondiale et le
PNUD éprouvent de sérieuses difficultés dans lesecteur de la microfinance. La plupart des bailleursde fonds et des autres entités qui financent desactivités de microcrédit se heurtent à toute unesérie de problèmes similaires. Nombre des ques-tions traitées dans la présente note présententdonc un intérêt pour la communauté au sens largedes intervenants dans ce secteur.
Portée et méthodologie
Portée
L’étude du PNUD couvrait 66 projets de micro-crédit, en cours en 2003 ou achevés en 2001 ou2002, dont la plupart visaient à financer la presta-tion de crédit de détail.
L’évaluation de la Banque mondiale portait sur69 lignes de microcrédit qui avaient été approu-vées entre 1993 et 2002. Il importe de noter quela Banque mondiale ne soutient pas les activités demicrofinance uniquement en finançant des lignesde crédit, mais également en fournissant desconseils et des services d’assistance technique. Cesprojets débordent du cadre de l’évaluation consi-dérée, mais il y a lieu de croire qu’ils ont permisd’atteindre des résultats sensiblement meilleursque ceux obtenus par les lignes de crédit8.
La plupart des projets soutenus par les deux orga-nismes visaient à financer des IMF formelles, où lepersonnel chargé de diriger ou de superviser les acti-vités de prêt est rémunéré. Une minorité de projetsfaisait appel à des fonds de crédit rotatif gérés par lapopulation locale ; il s’agit de petits groupes com-munautaires dont les activités, en particulier l’appro-bation et le recouvrement des prêts, sont adminis-trées directement par les membres du groupe, sanssupervision par des professionnels rémunérés. Lesprêts aux membres du groupe sont le plus souvent,voire toujours, financés au moyen de ressources four-nies par le bailleur, généralement à titre de subven-tion. Comme indiqué ci–après, ces projets de fondsrotatifs ont été jugés sur la base de critères différentsde ceux utilisés pour évaluer les projets des IMF.
3
7 Le rapport établi à l’issue de cette revue du PNUD par les pairs est
disponible à l’adresse suivante : www.cgap.org/docs/PeerReview_
UNDPUNCDF.pdf.
8 À l'époque où l'évaluation a été conduite, une partie de la région
Afrique de la Banque mondiale avait pour politique de ne pas accorder
de lignes de microcrédit, en raison des résultats insatisfaisants qui
avaient été obtenus, et de privilégier au contraire les activités de conseil
aux pouvoirs publics sur l'action à mener, ainsi que les services d'assis-
tance technique et de formation.
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Règles de notation
Les projets destinés à financer des IMF formelles,gérées par des professionnels, ont été notés en fonc-tion de leur aptitude avérée ou apparente à mainte-nir un bon niveau de recouvrement des prêts et decouverture des coûts. L’objectif visé était que lesIMF puissent continuer d’offrir des services à uneclientèle toujours plus nombreuse, sans perdreleur capital ni avoir à être subventionnées indéfini-ment par l’État ou les agences de développement.
Pourquoi mesurer le succès au taux de recouvre-ment des coûts ? Après tout, les activités de micro-finance ont pour objectif ultime d’améliorer lebien-être des clients, et non de parvenir à la viabi-lité financière. Mesurer l’impact des services finan-ciers sur la clientèle relève cependant d’un exerciceétonnamment complexe, qui coûte cher et quiprend du temps ; aussi la plupart des projets demicrofinance, notamment les projets évalués ici,ne rendent–ils pas compte de cette information9.
Le recouvrement des crédits et la couverturedes coûts, indicateurs pris comme référence dansle cadre de ces évaluations, sont des objectifsintermédiaires, c’est-à-dire qu’ils ne sont que desmoyens au service d’une fin. Ils sont en revancherelativement faciles et rapides à mesurer.L’aptitude d’une organisation à recouvrer ses cré-dits et ses coûts est un déterminant essentiel deson impact sur la clientèle ; sans ces rentrées defonds, elle est en effet dans l’impossibilité d’assu-rer des services aux clients ou ne peut leur offrirqu’une gamme limitée de services, puisque lessubventions qu’elle attend de l’État ou des orga-nismes de développement internationaux sontd’un montant faible et pas toujours disponibles.Ce point de vue n’est pas unanime, mais de l’avisgénéral, une IMF bien gérée peut et doit devenirrentable dans la plupart des cas en quelquesannées, même si elle sert une clientèle très pauvre.
Contrairement aux IMF, les fonds de créditrotatifs gérés par la communauté n’ont habituelle-ment pas vocation à devenir des institutionscapables de financer leur propre expansion pourservir un nombre toujours croissant de membres.Les évaluateurs leur ont donc appliqué des normesmoins rigoureuses en se bornant à déterminer siles remboursements des prêts par les membresétaient suffisamment importants pour alimenter lefonds rotatif pendant au moins cinq ans. Lorsquetel n’est pas le cas, les ressources destinées à l’en-semble de la communauté sont rapidement absor-bées par une minorité d’emprunteurs défaillants,ce qui va non seulement à l’encontre du principed’équité, mais peut porter atteinte au capital socialde la collectivité en suscitant l’animosité et laméfiance. Comme on pouvait s’y attendre, lesemprunteurs défaillants qui accaparent de la sorteles fonds rotatifs soient généralement les membresles plus influents de la communauté.
Un panel de trois spécialistes de la microfinancea attribué en toute indépendance une note àchaque projet, sur un barème de cinq points. Lesprojets notés 4 sont ceux qui ont été jugés d’unequalité suffisante pour pouvoir être diffusés large-ment et servir d’exemple, tandis que les projetsjugés mauvais au point d’avoir été sans doute pluspréjudiciables qu’utiles se voient décerner la note0. Dans la présente étude, ces notes sont parfoisramenées à trois grandes appréciations : satisfai-sant (4 ou 3), médiocre (2) et inacceptable (1 ou0). On constate que les notes décernées indépen-damment à chaque projet par les différents expertssont fortement corrélées.
Les notes attribuées dans le cadre de cet exer-cice théorique sont fondées sur des documents etles réponses à des questionnaires. Des études deterrain ont été commanditées pour une douzainede projets ; les informations supplémentaires tiréesde ces études n’ont pas modifié de manière sen-sible les notes.
Conclusion
L’efficacité globale
La note moyenne des projets des deux bailleurs sesitue dans le bas de la fourchette correspondant àl’appréciation « Médiocre », soit, sur un barème dezéro à quatre, 1,77 pour les projets de la Banque
4
9 Des études d'impact sur la clientèle ont été conduites dans le cadre d’un
large éventail de projets de microfinance. On pourrait remettre en question
la méthodologie suivie par certaines de ces études, mais de plus en plus de
travaux crédibles tendent à montrer que l’accès continu au microcrédit pro-
cure à la longue toute une série d'avantages importants aux ménages clients
(voir note de bas de page 4). Plusieurs groupes tentent désormais de mettre
au point des méthodes peu coûteuses qui permettraient de suivre tout sim-
plement les progrès enregistrés par les clients sans chercher à établir les causes
de cette progression. Un plus grand nombre de projets de microfinance pour-
rait faire l'objet de ce type de rapport de suivi à l'avenir.
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mondiale et 1,79 pour ceux du PNUD. Un peumoins du quart des projets financés par chacunedes deux organisations est jugé satisfaisant. Parmiles projets bien notés, on relève de brillantes réus-sites, mais force est de constater que les résultatssont d’un niveau globalement inacceptable, mêmesi l’on admet que les activités de microfinanceposent des difficultés aux agences de développe-ment et que, même dans les meilleures conditionspossibles, aucun d’eux n’est à l’abri d’un échec10
(voir figure 1).Beaucoup des projets jugés médiocres ou inac-
ceptables par les évaluateurs avaient été décritscomme satisfaisants par les responsables des dépar-tements chargés de les gérer. Ce décalage pourraits’expliquer en partie par l’indulgence naturelleque l’on éprouve envers ses propres projets, maisil est probablement surtout imputable au fait quela plupart des projets de microfinance de cesagences sont conçus et suivis par des généralistesou par des spécialistes d’autres secteurs, quiméconnaissent les normes de bonnes pratiquesétablies dans le domaine de la microfinance et quiont donc du mal à juger correctement des résul-tats (comme on le verra plus loin, les projetsconçus avec l’aide de spécialistes du secteur finan-
cier donnent généralement de meilleurs résultatset font souvent l’objet d’une évaluation plusexacte par les gestionnaires).
Une tendance à l’amélioration ?
Aucune des deux organisations examinées ne pré-sente de signes concrets d’amélioration notable aufil du temps (voir figure 2).
Les deux portefeuilles du PNUD
Bien que la performance du PNUD soit globale-ment préoccupante, un examen plus attentif révèleque l’un des modèles suivis par l’agence donne de
5
10 Le principal risque en matière de financement de projets de micro-
crédit ne tient pas tant à la disposition ou à l’aptitude des emprunteurs
à rembourser leurs prêts, mais à l’incapacité de prévoir avec certitude
quelles seront les compétences des gestionnaires de microcrédit.
Figure 1 Qualité globale des opérations de microcrédit
Inacceptable45%
Inacceptable43%
Passable31%
Satisfaisante24%
Passable36%
Satisfaisante21%
Banque mondiale PNUD
Figure 2 Note moyenne en début díannéepour le PNUD et la Banque mondiale
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
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2001
2002
2003
Not
e
Année
PNUD Banque
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0
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bons résultats dans la plupart des projets de micro-crédit où il est appliqué.
Le bureau technique chargé d’appuyer, ausiège, les projets de microfinance du PNUD opèreà partir d’une organisation soeur, à savoir le Fondsd’équipement des Nations Unies (FENU). Le ser-vice de microfinance du FENU a mis au point unmodèle d’aide aux prestataires de microcréditappelé MicroStart. Ce modèle s’articule autour dequatre éléments principaux :
■ La mise en œuvre du projet est exécutée, ouétroitement guidée, par un prestataire de ser-vices techniques choisi à partir d’une liste deprestataires présélectionnés ayant déjà fait lapreuve de leur aptitude à fournir des servicesde microfinance durables.
■ L’information financière est communiquéerégulièrement, en particulier les indicateursclés comme le nombre de clients, la taillemoyenne des prêts (qui donne une idée trèsapproximative de la pauvreté des clients), letaux de recouvrement des crédits et le taux decouverture des coûts.
■ Les IMF qui ne satisfont pas aux critères de per-formance sont éliminées du projet, à moins quele prestataire de services techniques ne soitconvaincu que le directeur de l’IMF corrigerale problème.
■ L’unité du Fonds d’équipement des NationsUnies spécialement chargée de la microfinancetravaille en collaboration étroite avec le bureaudu pays pour concevoir et mettre en œuvre leprojet et en assurer le suivi.
Le programme MicroStart donne de bonsrésultats. Sur les 16 projets financés par ce biais,11 ont été jugés Satisfaisants, soit une solide per-formance compte tenu des risques liés à l’appuiaux IMF. Si l’on considère l’ensemble des 14 pro-jets du PNUD qui ont abouti, tous sauf un ontappliqué le modèle MicroStart, soit intégralement,soit en faisant au moins appel à un prestataire deservices techniques agréé par MicroStart.
Ce résultat est très encourageant, car il laisseentendre que le PNUD pourrait soutenir les acti-vités de microfinance de manière beaucoup plus
efficace en exigeant tout simplement des bureauxpays qu’ils appliquent les principes de base du pro-gramme MicroStart à toutes leurs opérations definancement des systèmes de microcrédit. Lesautres formules employées par le PNUD donnentdes résultats d’une médiocrité telle qu’il convien-drait de renoncer purement et simplement à lesappliquer11.
Établissement de rapports sur
les résultats obtenus
À l’exception des projets MicroStart, les deuxorganisations comptent relativement peu de pro-jets dont les résultats dans des domaines essentiels,tels que la portée, le remboursement des prêts etle recouvrement des coûts, font l’objet de rapportsprécis et systématiques. Les spécialistes de lamicrofinance savent depuis des années que les pro-jets qui rendent le mieux compte de leurs perfor-mances sont plus susceptibles d’obtenir demeilleurs résultats. Ce principe s’est vérifié dansles évaluations du PNUD et de la Banque mon-diale.
Gestion communautaire des
fonds de crédit rotatifs
Les projets de fonds rotatifs connaissent unepopularité grandissante. Ainsi, la Banque mon-diale a eu recours à ce modèle 17 fois entre 1998et 2002, contre 10 fois entre 1993 et 1997. Endépit des normes moins strictes qui leur sontappliquées, ces projets de fonds rotatifs obtien-nent des notes très faibles. Dans le cas du PNUD,sur 66 opérations, 14 projets de fonds rotatifsont été évalués : aucun de ces projets n’a été jugéSatisfaisant, et 10 ont reçu la note Inacceptable.S’agissant de la Banque mondiale, 23 des 64 pro-jets considérés sont des fonds rotatifs, dont unseul a été jugé Satisfaisant.
L’évaluation a établi que les prêts aux membresdu groupe étaient principalement financés par unapport initial de fonds fournis par l’État ou une
6
11 La Banque mondiale ne dispose pas d’un programme équivalant à
MicroStart. L’évaluation fait néanmoins apparaître que les projets de
la Banque qui donnent les meilleurs résultats sont généralement ceux
qui sont réalisés par des unités dotées de compétences dans le secteur
financier.
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agence de développement. Dans la pratique, cetype de projet ne donne jamais de bons résultats :la plupart des fonds rotatifs font long feu, lesemprunteurs défaillants s’appropriant les res-sources destinées à financer durablement des ser-vices de prêt pour l’ensemble des membres dugroupe.
Une étude ultérieure du CGAP portant sur 70fonds rotatifs financés par divers bailleurs a obtenudes résultats similaires. Deux autres modèles defonds de crédit communautaires — les groupesd’épargne et les groupes d’entraide — ont cepen-dant connu plus de succès. Dans les groupesd’épargne, les prêts accordés par les membres sontfinancés au moyen des fonds qu’ils onteux–mêmes versés en dépôt, et non au moyen defonds extérieurs émanant d’agences de développe-ment ou des pouvoirs publics. Comme on pouvaitle prévoir, les groupes qui financent des prêts surleur propre épargne se montrent beaucoup plusprudents dans l’octroi et le recouvrement de cescapitaux.
Dans la formule du groupe d’entraide, qui estle modèle de microfinance le plus répandu enInde, le groupe commence souvent par collecterl’épargne des membres, puis finance des prêts aumoyen de ces fonds. Il arrive cependant que legroupe finisse par contracter des prêts extérieursauprès de banques formelles. Certains de ces pro-grammes d’entraide donnent apparemment debons résultats, mais il semblerait que la plupartd’entre eux soient peu performants.
Projets à part entière et
composantes de projet
Les opérations de microfinance de la Banquemondiale prennent généralement la forme d’unecomposante d’un projet plurisectoriel comprenantessentiellement des composantes non financières.Dans le cas du PNUD, le quart des opérations demicrofinance correspond à des composantes deprojets plurisectoriels.
Pour les deux institutions, les composantes demicrofinance s’inscrivant dans le cadre de projetsplus larges affichent en moyenne une note infé-rieure d’un cran ou plus à celle d’activités faisantl’objet d’un projet à part entière. Cela n’a riend’étonnant, dans la mesure où lorsqu’une opéra-
tion de microcrédit représente seulement une com-posante parmi d’autres, elle a moins de chance debénéficier d’un appui technique spécialisé ou del’attention exclusive du chef d’équipe, sollicité parailleurs, et les objectifs de service financier qu’ellevise risquent davantage d’être balayés par d’autresobjectifs du projet.
Certaines composantes de microfinance affi-chent malgré tout de bons résultats. En dernièreanalyse, la qualité de l’appui technique et de l’en-cadrement dont bénéficie l’activité de microfi-nance est plus importante que la structure propre-ment dite du projet. Il importe toutefois de noterque les composantes de microfinance de projetsplurisectoriels ont tendance à bénéficier de com-pétences techniques et d’un encadrement moinssolides.
Participation de l’État
Le PNUD met un point d’honneur à travailler enpartenariat étroit avec les administrations locales.Quant à la Banque mondiale, c’est par le biais desprêts qu’elle accorde aux États qu’elle fournit l’es-sentiel de ses financements. Il semblerait toutefoisque ces deux modes d’intervention pénalisent lesdeux institutions lorsqu’il s’agit de financer desopérations de microcrédit.
Les projets du PNUD ont été classés en plu-sieurs catégories suivant le degré de participationde l’État. Sur les 66 projets qui ont été notés, 25bénéficient d’un appui important des pouvoirspublics aux stades de la conception et de la miseen œuvre. Dans un cas même, l’État accorde lui-même des microcrédits de détail. Sur les 25 pro-jets « à forte participation de l’État », un seulaffiche des taux durables de remboursement desprêts et de recouvrement des coûts. Dans presquetous les cas, les exemples de réussite du PNUDconcernent des projets dans lesquels l’État est peuimpliqué.
Les projets de la Banque mondiale n’ont pas faitl’objet d’un classement ni d’une analyse statistiquesur la base du degré de participation de l’État, maisleur étude révèle une dynamique similaire.
Ces résultats confirment ceux obtenus pard’autres agences, mais il convient de les interpré-ter avec soin. Il est difficile pour un État d’assurerla conception, la prestation ou la supervision d’un
7
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bon système de crédit de détail. La prestation per-formante de crédit implique la conduite de testspilotes préalable à la gestion d’un grand nombrede prêts, et il faut être prêt à exclure les emprun-teurs à haut risque, à appliquer des taux d’intérêtcouvrant les coûts (plus élevés pour les microprêtsque pour des prêts ordinaires) et à recouvrer acti-vement les créances. Autant de principes difficilesà promouvoir, car ils vont tous à l’encontre desrègles du jeu auxquels même l’homme politique leplus sincère doit se plier s’il veut continuer de s’as-surer du soutien nécessaire pour gouverner. Lesbanques publiques sont parfois dirigées par deséquipes compétentes et stables, qui savent effecti-vement résister aux pressions politiques et fournirdes microprêts de qualité. Mais c’est bien plussouvent l’exception que la règle, et seules y par-viennent celles qui résistent en permanence à lapression naturelle exercée par la dynamique et lesincitations politiques. C’est lorsque l’État y parti-cipe peu que les activités de crédit de détail don-nent généralement les meilleurs résultats.
Cela ne signifie pas que les pouvoirs publicsn’ont aucun rôle à jouer dans les activités demicrofinance. Les problèmes d’incitation susmen-tionnés sont propres à l’activité de crédit et neconcernent pas nécessairement les services dedépôt, de transfert d’argent ou d’assurance offertspar l’État. C’est la raison pour laquelle il est beau-coup plus facile de trouver de bons servicesd’épargne publique que de bons programmes decrédit public. En outre, l’État a un rôle essentiel àjouer en contribuant à la stabilité macroécono-mique et à la mise en place d’un cadre réglemen-taire favorable, dès lors que les institutions demicrofinance sont prêtes à entrer dans le secteurfinancier formel et à accepter des dépôts12. Presquetous les projets de microfinance du PNUD à forteparticipation publique visaient néanmoins àappuyer l’activité de prêt, et non la mobilisationde dépôts ou la réforme réglementaire.
Taille des projets
Le portefeuille du PNUD compte un certainnombre de projets d’une taille inférieure à la nor-
male pour des opérations de microfinance. 17 pro-jets ont un budget total de moins de 500 000dollars, contributions du PNUD et d’autres enti-tés comprises ; 14 autres projets ont un budgettotal inférieur à un million de dollars. La contribu-tion du PNUD représente souvent un montantassez modeste, aussi bien en valeur absolue (17projets ont bénéficié d’un financement de moinsde 500 000 dollars de la part du PNUD) qu’envaleur relative (dans au moins 27 cas, le PNUDn’a financé que la moitié ou moins du projet).
Un seul des projets dont le budget total étaitinférieur à un million de dollars a été jugéSatisfaisant. Le constat est le même s’agissant desprojets auxquels le PNUD a contribué pour moinsde 500 000 dollars. Cela pourrait être essentiel-lement imputable au fait que les projets de relati-vement modeste envergure reçoivent générale-ment moins d’attention de la part du personnel dubureau–pays. Il est sans doute plus difficile d’ap-porter une assistance technique de qualité dans lecadre de petits investissements, car la demande deservices de consultants spécialistes en microfi-nance est actuellement plus importante quel’offre, ce qui a pour effet de majorer les commis-sions demandées par les consultants qualifiés.
Par ailleurs, envergure n’est pas toujours syno-nyme de qualité. Des pressions s’exercent parfois,dans le cadre de projets à très gros budget, pouraccélérer les décaissements, alors même que lesIMF bénéficiaires n’ont pas une capacité d’absorp-tion suffisante. Cette incitation à décaisser estpeut-être plus problématique dans le cas de laBanque mondiale, qui finance généralement desprojets de plus large envergure.
Pourquoi la qualité
laisse–t–elle autant à désirer ?
Ce n’est pas l’incompétence du personnel ni sonmanque de motivation pour réaliser un travail dequalité au service des pauvres qui est à l’originedes problèmes rencontrés par la Banque mondialeet le PNUD dans le domaine de la microfinance.Au contraire, les évaluateurs ont établi que le per-sonnel était constitué de professionnels générale-ment compétents et motivés mais qui se heur-taient à des problèmes d’incitation, d’informationet de ressources.
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12 Duflos et Imboden. “The Role of Governments in Microfinance.”
CGAP Donor Brief 19. Washington : CGAP, 2004. www.cgap.org/
docs/DonorBrief_19.pdf
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Incitations
Incitation à approuver et à décaisser des prêts. Leprincipal obstacle à l’offre de microcrédit n’est pastant la pénurie de ressources financières que lemanque d’institutions de détail compétentes.L’accent mis sur la nécessité de se conformer à desnormes de bonne pratique en matière de microfi-nance oblige souvent un bailleur à se montrer plussélectif dans le choix des institutions qu’il financeet à décaisser les fonds par tranche, sur la base desrésultats obtenus au regard d’objectifs concrets.Une telle approche limite inévitablement levolume de financement que l’agence peut accor-der. De ce point de vue, les pratiques recomman-dées vont à l’encontre de ce que les agents dubailleur de fonds sont encouragés à faire.
Les agences de développement sont contraintesen permanence de défendre leur budget et leurseffectifs en décaissant de gros volumes de fonds.On ne s’étonnera pas que, dans de tels orga-nismes, les agents soient promus ou récompensésessentiellement en fonction du nombre de projetsqu’ils font approuver et du volume de décaisse-ments correspondants. Lorsque les agents chan-gent souvent d’affectation, il est difficile de lestenir pour responsables des résultats d’un projet,ces résultats n’étant parfois perceptibles que desannées après que les responsables du projet ontquitté l’unité. C’est ce qui explique que le PNUDet la Banque mondiale ont trop souvent financé,comme on a pu le constater, des activités demicrocrédit dans des circonstances qui offraienttrès peu de chances de succès.
On voit mal comment l’incitation à décaisserdes fonds pourrait être radicalement modifiée. Laplupart, sinon la totalité, des agences de finance-ment du développement connaissent, à des degrésdivers, des problèmes similaires. Beaucoup recon-naissent et déplorent cette situation. On essaieparfois d’y remédier, mais personne n’est appa-remment parvenu à éliminer complètement leproblème. Celui-ci est semble-t-il inhérent auxorganismes de financement public. Le mieux quel’on puisse espérer, c’est donc de parvenir à maî-triser la situation en aidant les responsables àprendre des décisions plus éclairées, en leur four-nissant des informations sur les bonnes pratiques,en élaborant des directives qui guident l’action dubailleur et, en particulier, en mettant en place des
incitations faisant contrepoids, comme l’obliga-tion de rendre compte des résultats et le contrôlede la mise en oeuvre effective des mesures inté-grant des normes de bonne pratique13.
Priorités gouvernementales. Un autre problèmelié aux incitations concerne la relation que les deuxorganisations entretiennent avec les gouverne-ments des pays où les projets sont situés. Le PNUDse targue de maintenir des liens de collaborationparticulièrement étroits avec les autorités natio-nales et de soutenir davantage leurs plans et aspi-rations que tout autre agence de développement.De même, la Banque mondiale se soucie tout spé-cialement depuis quelques années d’être davan-tage à l’écoute des clients, à savoir principalementles gouvernements qui empruntent à la Banque.
Les problèmes que pose l’implication de l’Étatdans le secteur du crédit de détail ont été indiquésprécédemment. À l’heure actuelle, le microcréditjouit cependant d’une grande popularité auprèsdes gouvernements, qui sont séduits à la fois parles avantages sociaux attendus pour les popula-tions pauvres de leur pays et par l’intérêt politiquede programmes massifs de crédit. Il est difficile aupersonnel d’un bailleur de fonds d’aller à l’en-contre de la volonté clairement affichée par ungouvernement de monter un projet de crédit à telendroit ou d’exercer son autorité sur les opéra-tions. Le refus par l’organisation d’accéder auxvœux du gouvernement peut être lourd de consé-quences en envenimant la relation entre l’agenceet les autorités nationales, en limitant l’aptitude àacheminer les fonds, et parfois en compromettantla carrière des personnels concernés.
Comme on l’a vu plus haut, la Banque mon-diale est confrontée à cet égard à une difficultéparticulière : la plupart des opérations de micro-crédit qui donnent de bons résultats sont le faitd’organisations privées. Or, l’instrument de finan-cement privilégié par la Banque est l’octroi delarges prêts aux États. Les problèmes liés aux inci-tations qui ont été évoqués plus haut se posentnaturellement dans le cadre de ces prêts. En outre,même les fonds qui sont destinés à des prestataires
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13 La politique officielle de la Banque mondiale en matière de lignes de
crédit est alignée de longue date sur des normes de bonnes pratiques.
Mais cette évaluation, comme plusieurs études antérieures, révèle que
les mécanismes qui permettraient de vérifier que cette politique est bien
mise en œuvre font défaut.
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privés de microfinance doivent transiter par lescaisses de l’État, ce qui implique souvent que lespouvoirs publics participent aux décisions de ges-tion. Même si le principal obstacle tient souventdavantage aux capacités institutionnelles qu’auxressources financières, les États sont généralementpeu enclins à emprunter pour financer des servicesd’assistance technique ou d’autres instruments derenforcement des capacités, car ces activités negénèrent pas à leurs yeux de ressources pour rem-bourser les prêts.
En revanche, les subventions consenties par lePNUD constituent une formule de financementlégèrement plus souple. Le PNUD n’en reste pasmoins confronté aux mêmes problèmes que laBanque mondiale, à savoir que l’État a tendance às’impliquer de manière excessive dans les projetsde crédit. La culture du PNUD, qui est fondée surl’établissement de liens de collaboration particu-lièrement étroits avec les autorités du pays d’ac-cueil, est très adaptée aux interventions dansd’autres domaines du développement, mais pas àla microfinance.
Il n’est pas toujours possible de remédier auproblème lié aux incitations institutionnelles endonnant au personnel une meilleure information.La structure incitative doit être corrigée. Lesdéclarations de principe doivent être soutenuespar des mécanismes d’application pratique. Lesdeux organisations doivent trouver le moyen d’as-surer que les projets de crédit gérés par des nonspécialistes bénéficient de l’aide et de l’encadre-ment effectif de spécialistes des services financiers.L’obligation de rendre compte des principauxrésultats constitue une autre incitation de taille àconcevoir soigneusement les projets et à les corri-ger ou à y mettre fin rapidement s’ils ne donnentpas de bons résultats.
Le resserrement des exigences en matière deprocédures par les services centraux irait totale-ment à l’encontre de la culture des deux organisa-tions. Le PNUD a une culture d’indépendancedes bureaux pays et a sans doute intérêt à laconserver ; il serait mal vu au sein de l’institutionque le siège impose des contraintes qui pèsent surle déroulement des opérations. La Banque mon-diale pour sa part ne ménage pas ses efforts depuisquelques années pour simplifier ses procédures
administratives. Dans l’une et l’autre institution, ils’agit là d’évolutions positives, et la directionhésite, à juste titre, à accroître encore le nombredes règles à respecter, des approbations à obteniret des comptes à rendre. D’après l’évaluation, laquestion de base à laquelle le PNUD et la Banquemondiale doivent répondre est la suivante : lesrésultats obtenus dans le cadre des opérations demicrofinance posent-ils problème au point de jus-tifier des changements qui pourraient avoird’autres effets pervers ?
Information
Au cours des 20 ou 30 dernières années, de nom-breuses agences de développement ont évoluédans un sens qui les a amenés à se doter d’un per-sonnel permanent composé de généralistes plutôtque de spécialistes et à recourir davantage à desconsultants extérieurs lorsqu’ils ont besoin deconnaissances techniques spécialisées. Cette évo-lution a été peut-être plus marquée au PNUDqu’à la Banque mondiale, mais dans les deux orga-nisations, rares sont les agents permanents chargésde concevoir et de mettre en œuvre des projets demicrofinance qui sont des spécialistes du secteurfinancier.
Dans une agence de développement, les chefsde projet ne doivent pas nécessairement être desexperts de la microfinance, mais ils doivent enconnaître les rudiments et avoir déjà travaillé dansce domaine. Les chefs de projet qui n’ont aucuneconnaissance en la matière sont moins susceptiblesde consulter des spécialistes au sein de l’organisa-tion ou de recruter des services de consultants exté-rieurs qualifiés. La plupart des projets du PNUDayant donné de bons résultats ont été conçus oudirigés par un agent de l’organisation ayant déjàreçu une formation dans le domaine du microcrédit.
Il peut se révéler très payant pour un bailleurd’investir dans quelques jours de formation aubénéfice des chefs de projet généralistes. Celaétant, si un chargé de projet ou son chef sont inci-tés par l’organisation à agir dans un sens qui va àl’encontre des principes de microfinance préconi-sés dans le cadre de la formation, les incitationsinstitutionnelles prévaudront souvent sur les prin-cipes inculqués.
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Ressources
En réponse aux pressions exercées par les action-naires soucieux de maîtriser les effectifs et les coûtsadministratifs, la Banque mondiale a sensiblementréduit les budgets consacrés à la préparation et ausuivi des projets durant la dernière décennie et sol-licite son personnel à l’extrême pour lui faire assu-rer davantage de missions. Dans le même temps,les actionnaires s’attendent à une amélioration dela qualité des projets. Au moins dans le domaine dela microfinance, il s’est révélé impossible de satis-faire ces attentes avec les ressources disponibles.
Le PNUD, comme la Banque mondiale,compte dans ses effectifs un certain nombre despécialistes chevronnés de la microfinance. Maisun grand nombre de projets se déroulent sans laparticipation de ces spécialistes. Dans certains cas,les chefs de projet ne se rendent simplement pascompte de la nécessité de faire appel à un spécia-liste. Dans d’autres, les responsables de la concep-tion du projet évitent de faire appel à des spécia-listes des services financiers, car ils craignent queces derniers ne compliquent davantage, par leursexigences, le processus d’approbation du projet.Mais, dans un grand nombre de cas, c’est parceque les règles de facturation interne rendent lesservices des spécialistes de l’institution trop coû-teux, ou (dans le cas de la Banque mondiale) parceque les fonds affectés à la préparation de projetspeuvent servir à payer des services de consultantsextérieurs mais pas ceux d’experts internes, que lebureau chargé de concevoir un projet ne fait pasappel à ces derniers.
Les bureaux pays du PNUD, qui ont des res-sources limitées pour financer la préparation et lasupervision de projets, hésitent à faire appel auxspécialistes de l’institution, car ceux-ci doivent fac-turer leur temps à taux plein, ce qui inclut tous lesfrais généraux du PNUD et rend leurs servicesnettement plus onéreux que ceux de consultantsextérieurs.
Principales conclusions etrecommandations
Trente années d’expérience de la microfinance etune expérience encore plus longue d’autres instru-ments de crédit pour le développement ont permisd’établir un nombre assez important de directives
sur les bonnes pratiques. Celles-ci sont bien éta-blies, assez largement acceptées et décrites dansdivers documents (en particulier le documentconsensuel, couramment appelé livre rose, intituléBuilding Inclusive Financial Systems: DonorGuidelines on Good Practice in Microfinance14).Faute de place et pour éviter des répétitionsinutiles, nous ne reviendrons pas ici sur la série deconseils pratiques fournis par ce document pourles projets de microfinance.
Il importe toutefois de noter quelques recom-mandations essentielles qui se dégagent de cesévaluations pour les procédures internes des deuxorganisations. Ces recommandations sont proba-blement applicables à beaucoup d’autres agencesde financement du développement.
■ Pour être efficaces, les politiques de créditdoivent être assorties d’un dispositif desanctions. Au moins pour les projets de cré-dit, on voit mal comment on peut véritable-ment renforcer l’efficacité des projets enpubliant des documents d’orientation, si l’onne met pas en place, sous une forme ou uneautre, un mécanisme concret pour s’assurerque les politiques sont bien mises en œuvre.La Banque mondiale aussi bien que le PNUDdisposent de solides politiques en matière demicrocrédit, mais comme le non respect deces politiques n’est guère sanctionné, les pra-tiques de microfinance sont en fait guidéespar d’autres incitations et d’autrescontraintes, généralement préjudiciables à laperformance globale du projet. L’applicabilitéet l’efficacité de ce dispositif de sanctionsvarieront considérablement d’une organisa-tion à l’autre. En général, l’examen indépen-dant du projet par des spécialistes des servicesfinanciers et la transparence des informationsconcernant les résultats seront deux élémentsimportants de ce dispositif.
■ La communication de quelques indicateursde performance clés pourrait nettement
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14 CGAP. <<Building Inclusive Financial Systems: Donor Guidelines on
Good Practice in Microfinance>>. Washington : CGAP, 2004.
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améliorer les performances moyennes desprojets de crédit15. Les services de nom-breuses agences de développement sont déjàtenus de communiquer une masse d’informa-tions, dont certaines ne concernent guère l’ef-ficacité du projet. C’est donc à regret que l’onrecommande d’insister sur la nécessité derendre compte spécifiquement de tous lesprojets de crédit. Mais si la communicationdes résultats du projet ne devient pas la normeau sein de chaque agence, les bailleurs defonds continueront d’investir trop souvent àfonds perdus dans des projets de microcréditmal conçus. Le fait de rendre compte desrésultats améliore l’information, mais, plusimportant encore, il modifie le régime d’inci-tations. En effet, si les indicateurs de baseconcernant la clientèle, le remboursement desprêts et le recouvrement des coûts sont com-muniqués de façon cohérente au sein de l’or-ganisation, les projets seront conçus avec plusde soin, on se souciera davantage des dimen-sions essentielles des résultats, et il sera misplus rapidement terme aux activités qui nesont pas concluantes16.
■ Les généralistes chargés des projets demicrofinance doivent avoir des notions debase en la matière pour s’acquitter efficace-ment de leur tâche. Les bailleurs ne peuventpas s’attendre à ce que des spécialistes exté-rieurs montent des projets de qualité, tantque leurs propres agents ne maîtrisent pas lesrudiments de la microfinance. Pour la plupartdes agents, cela suppose au moins quelques
jours de formation et une sensibilisation auxbonnes pratiques par d’autres moyens. Unetelle formation ne fera pas d’eux des experts,mais elle leur montrera comment appréhen-der le microcrédit, éviter certaines erreursfondamentales et améliorer leurs chances derecruter des spécialistes compétents commeconsultants. Cette formation peut se révélercoûteuse lorsque les agents sont très sollicitéspar ailleurs et que les budgets de déplacementet de formation sont plutôt restreints. Maison a constaté que l’absence de formation estbeaucoup plus coûteuse encore.
■ Les organisations doivent améliorer lesmécanismes, les incitations et les ressourcesutilisées pour encourager le recours à desspécialistes des services financiers auxstades de la conception et de la mise enoeuvre des projets. Il est important de dispo-ser de spécialistes de la microfinance au seindu personnel permanent, mais cela ne pré-sente guère d’utilité si les responsables de laconception et de la gestion des projets demicrofinance n’utilisent pas leurs services. LaBanque mondiale compte quelques expertsde haut vol de la microfinance, et le PNUDmaintient au siège des services techniquesplus solides que tout autre membre duCGAP ; pourtant, rares sont les projets desdeux organisations qui ont bénéficié de cetteexpertise. Là encore, les facteurs qui s’oppo-sent à l’utilisation des services des experts del’institution varient d’une institution à l’autre.Aussi les mesures correctives à prendre neseront-elles pas partout les mêmes.
Il est à noter que dans certains domainesqui posent problème (s’agissant de l’impactdes projets sur l’environnement, parexemple), de nombreuses organisations exi-gent l’approbation d’experts techniques dési-gnés avant de donner suite à un projet.Allonger la liste des autorisations officielles àobtenir avant le lancement d’un projet enalourdit considérablement le coût et peut
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15 Ces indicateurs ont trait à la clientèle (nombre et situation économique
des clients), au recouvrement des coûts, au remboursement des prêts et
à l’efficience (coûts administratifs raisonnables). Pour en savoir plus sur
la manière de calculer et d’interpréter ces indicateurs, consulter le site
www.microfinancegateway.org/content/article/detail/32627.16 La liste des indicateurs qu’une IMF doit transmettre à ses partenaires,
notamment ses bailleurs de fonds, est relativement longue—cf.
www.cgap.org/docs/Guideline_disclosure.pdf. Mais la communication
au sein de l'agence de financement elle-même peut se limiter à un petit
nombre d'indicateurs de base, à savoir la clientèle, le remboursement des
prêts, le recouvrement des coûts et l'efficience. Pour en savoir plus sur la
manière de calculer et d’interpréter ces indicateurs essentiels, consulter le
site www.microfinancegateway.org/content/article/detail/32627.
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entraîner des retards et une dilution des res-ponsabilités. Les organisations n’exigent detelles autorisations que lorsque la direction estconvaincue qu’elles sont nécessaires pour faireface à un problème majeur. Il appartient àchaque organisation de déterminer si elle estconfrontée à ce type de problème dans ledomaine de la microfinance17.
■ Les fonds de crédit rotatifs communau-taires dont les prêts sont financés essentiel-lement par les injections des bailleurs etdont les opérations ne sont ni dirigées nisupervisées par des professionnels sont unmode prestation à éviter, car ses chances desuccès sont extrêmement minces. Cetterecommandation ne s’applique pas auxgroupes qui tirent leurs ressources des dépôtsdes épargnants et pour lesquels les bailleurs defonds assurent les fonctions de promotion,d’organisation, de formation et d’assistancetechnique, sans fournir de capitaux extérieursdestinés à être prêtés ; les bailleurs de fondspeuvent aussi injecter des capitaux extérieursd’un faible montant au regard de l’épargneaccumulée par le groupe, en ne les mettant àla disposition du groupe qu’une fois quecelui-ci a fait la preuve de son aptitude àfinancer et à recouvrer des prêts financés surses propres ressources. De la même manière,cette recommandation ne s’applique pas aumodèle de groupe d’entraide utilisé en Inde,suivant lequel le groupe emprunte parfois àdes banques considérées comme strictes enmatière de remboursement.
■ De manière générale, les bailleurs de fondsdoivent éviter les projets dans lesquels laprestation de crédit est assurée par unorganisme public ou lorsque l’État prendune part active à la conception et à la
supervision du système de distribution ducrédit. Les projets de ce type peuvent néan-moins donner de bons résultats dans certainescirconstances inhabituelles, aussi ne faut-il pastotalement les proscrire.
■ Les projets de crédit se soldent générale-ment par des résultats médiocres lorsqu’ilssont d’un montant trop faible pour rece-voir une attention suffisante de la part desspécialistes et de la direction. Les compo-santes de microfinance qui s’inscrivent dans lecadre de projets plus vastes sont généralementmoins performantes ; en effet, il arrive par-fois qu’elles ne reçoivent pas une attentionsuffisante de la part des spécialistes et des res-ponsables ou que les autres objectifs du pro-jet aient un effet de distorsion sur la compo-sante services financiers. Certainescomposantes de microfinance donnent cepen-dant de bons résultats, aussi la formule nedevrait-elle pas être totalement abandonnée.L’inclusion d’une composante de ce type dansun projet non financier de plus grande enver-gure constitue néanmoins un facteur derisque dont il faut tenir compte. Les respon-sables de la conception de telles composantesdoivent s’assurer que l’activité de microfi-nance a bénéficié d’un solide appui techniqueet d’une attention suffisante de la direction etque les principaux indicateurs de performancefont l’objet d’un suivi régulier.
Comment ont réagi les dirigeants de la
Banque mondiale et du PNUD ?
La Banque mondiale. Lorsqu’elle a pris connais-sance des conclusions de l’étude sur les lignes decrédit réalisée par le Département de l’évaluationdes opérations en octobre 2004, la direction de laBanque a réagi vigoureusement en prenant lesmesures suivantes :
■ Les services nationaux et régionaux ont reçul’instruction de repérer tous les nouveauxprojets comportant une ligne de crédit et deles soumettre aux réseaux de spécialistes du
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17 Comme on le verra dans la prochaine section, la Banque mondiale aussi
bien que le PNUD ont adopté des mesures de nature à assurer que la
conception du projet de microcrédit soit examinée par des spécialistes de
l’institution. Cependant, les règles qui, à la Banque mondiale et, dans une
moindre mesure, au PNUD, régissent la facturation interne des services de
soutien technique rendent encore difficile de faire appel à ces spécialistes.
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secteur financier de l’institution. (Un an plustard, constatant que cette règle était suiviepour la plupart des lignes de crédit mais paspour toutes, la direction a décidé qu’unemention écrite, assortie d’une case à cocherpour identifier beaucoup plus facilement leslignes de crédit, figurerait désormais sur lapage de couverture de tous les rapports d’éva-luation des nouveaux projets.)
■ Chaque ligne de crédit devra être examinéepar des spécialistes du secteur financier, enparticulier par au moins un représentant duservice central chargé du secteur financier,avant que le projet puisse être approuvé.
■ Au cours des deux prochaines années, le ser-vice d’assurance qualité de la Banque assureraune représentation plus forte des projets com-portant une ligne de crédit dans les échan-tillons qu’elle établit pour déterminer la qua-lité initiale et la qualité de suivi des projets.
■ Les lignes de crédit pour lesquelles des indica-teurs de performance concrets n’auront pasété communiqués ne pourront pas être jugéessatisfaisantes à l’évaluation.
■ Les rapports d’avancement semestriel et lesrapports d’achèvement de projet devrontretracer l’évolution des principaux indicateursde performance qui ont été convenus lorsquela ligne de crédit a été approuvée. La direc-tion a accepté de désigner un agent chargé devérifier à intervalles réguliers que cette règleest bien appliquée dans tous les rapports surles lignes de crédit.
■ La qualité globale des projets de ligne de cré-dit de la Banque sera réexaminée dans deuxans.
Le PNUD. Le rapport d’évaluation du CGAP aété officiellement remis au PNUD au début de2005, puis distribué au sein de l’institution. Lesconclusions de cette évaluation ont été prises ausérieux : la direction du PNUD a approuvé unplan d’action fondé sur les principales recomman-dations de la revue par les pairs et de l’examen duportefeuille avant la mi-année.
Par la suite, le nouvel administrateur duPNUD, Kemal Dervis, a passé en revue l’évalua-tion et approuvé un ambitieux programme destinéà renforcer l’efficacité du PNUD dans le domainede la microfinance. L’institution a approuvé lesrecommandations de la direction, dont certainess’éloignent des principes régissant habituellementles opérations et la culture du PNUD. En particu-lier, la qualité de la programmation à l’échelle despays sera assurée par les bureaux régionaux duPNUD qui s’emploieront, en collaboration avec leFonds d’équipement des Nations Unies (FENU),à fournir un appui technique et à assurer une fonc-tion de surveillance des projets de microfinancedans les bureaux pays. D’autres changements ontégalement été proposés :
■ Dans le cadre de ses activités de financementdu microcrédit (ou d’administration desfonds fournis à cet effet par d’autres entités),le PNUD appliquera les principes du pro-gramme MicroStart :• la mise en œuvre du projet sera guidée par
un prestataire de services techniques ayantdéjà fait la preuve de son aptitude à fournirdes services de microfinance durables, quisera choisi à partir d’une liste de presta-taires qualifiés établie par le FENU ;
• des spécialistes régionaux de la microfi-nance, qui feront conjointement rapportau FENU et à leur bureau régional, aide-ront les bureaux pays à la conception, à lamise en œuvre et au suivi. Un spécialistecertifiera que chaque nouveau projet decrédit est conforme à la politique de micro-finance du PNUD ;
• il sera rendu compte chaque trimestre del’évolution des principaux indicateurs deperformance dans une base de donnéespublique, au moyen de méthodes de calculgénéralement utilisées par les spécialistesdu secteur ;
• des accords basés sur les résultats serontélaborés avec les prestataires de servicesfinanciers, et ceux-ci devront s’y confor-
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mer. À défaut, les prestataires seront radiésdu programme, à moins qu’ils ne fournis-sent l’assurance que les problèmes serontrésolus.
■ Un responsable senior du FENU sera chargéde coordonner l’appui technique aux projetsde microfinance du PNUD et d’actualiser aubesoin la politique en la matière.
■ Les agents du PNUD et de leurs homologuesgouvernementaux chargés de concevoir et demettre en oeuvre des activités de microfinancedevront se former aux concepts de base de lamicrofinance.
■ Les activités de microfinance prendrontautant que possible la forme de projets à partentière plutôt que de composantes s’inscri-vant dans le cadre de projets plurisectoriels.
■ Le PNUD n’injectera pas de capitaux dans denouveaux fonds de crédit rotatifs communau-taires dont les prêts sont financés par sesfonds.18.
Les nouvelles modalités de microfinance duPNUD prévoient des mesures concrètes pour s’at-taquer directement aux problèmes de fond relevéspar l’évaluation. La mise en oeuvre de ces modali-tés ne manquera pas de poser des difficultés, maisl’adoption de ce nouveau système marque un pasimportant dans la bonne direction. La volontémanifestée par la direction de prendre des déci-sions difficiles confère au PNUD un rôle de toutpremier plan dans la recherche de solutions auxproblèmes liés à l’efficacité de l’aide en microfi-nance.
Conclusion
En dernière analyse, il est inutile d’affecter d’im-portants volumes de ressources à des projets demicrofinance qui n’aboutissent pas à des résultatsdurables. Le PNUD et la Banque mondiale ontpris l’initiative inhabituelle de soumettre leursopérations de financement de la microfinance àl’examen d’évaluateurs indépendants et d’accepterque les résultats en soient publiés. Ces évaluationsfont apparaître de sérieux problèmes, mais met-tent également en lumière des dispositions pro-metteuses pour y remédier. En s’attelant résolu-ment à la mise en oeuvre de réformes concrètes,les dirigeants des deux institutions affichent claire-ment leur volonté de monter des projets de micro-finance qui donnent de bons résultats.
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18 Cette mesure ne s’applique pas au financement par le PNUD de l’aide à
l’organisation et à la formation, entre autres, qu’il apporte actuellement aux
fonds de crédit rotatifs qui financent leurs activités au moyen des dépôts
des épargnants. De même elle ne s’applique pas aux entités qui fonction-
nent sur le modèle des groupes d’entraide en Inde, qui accordent des prêts
financés au départ sur l’épargne des membres et qui peuvent emprunter par
la suite à une banque, à condition que la banque en question ait déjà fait la
preuve de son aptitude à recouvrer ses prêts.
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NoteFocus
N° 35Bibliographie
CGAP. “Building Inclusive Financial Systems: Donor Guidelines on Good Practice in Microfinance.” Wa-shington : CGAP, 2004. www.cgap.org/docs/donorguidelines.pdf.
———. “Global Results: Analysis and Lessons.” CGAP Aid Effectiveness Initiative. Washington : CGAP,avril 2004. www.microfinancegateway.org/files/19649_hlm_docu_globalresults.pdf.
———. “United Nations Development Programme (UNDP) and United Nations Capital Development Fund(UNCDF) Letter to Management.” 2002. www.cgap.org/docs/PeerReview_UNDPUNCDF.pdf.
Duflos, Eric, and Kathryn Imboden. “The Role of Governments in Microfinance.” CGAP Donor Brief 19.Washington : CGAP, 2004. www.cgap.org/docs/DonorBrief_19.pdf.
Littlefield, Elizabeth, Jonathan Morduch, and Syed Hashemi. “Is Microfinance an Effective Strategy toReach the Millennium Development Goals?” Focus Note 24. Washington : CGAP, 2003.www.cgap.org/docs/FocusNote_24.pdf.
■ ■ ■
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