für Rechtswissenschaften der Universität Josip Juraj ... · Prema Gryni i Juranu: „Upravljanje kvalitetom je proces koji ... Po-trebno je napomenuti kako je pretpostavka procjene

Časopis za pravne i društveno-humanističke znanostiPravnoga fakulteta Sveučilišta Josipa Jurja Strossmayera u Osijeku

Zeitschrift für Rechts - und Sozialwissenschaften der Fakultätfür Rechtswissenschaften der Universität Josip Juraj Strossmayer in Osijek

Journal des sciences juridiques et sociales de la Faculté de droitJosip Juraj Strossmayer Université à Osijek

Journal of Law and Social Sciences of the Faculty of LawJosip Juraj Strossmayer University of Osijek

Pravni vjesnik Pravnog fakultetaSveučilišta Josipa Jurja Strossmayera u Osijeku

Izdavač/PublisherPravni fakultet u Osijeku, Stjepana Radića 13, Osijek

Uredništvo/Editorial BoardProf. dr. sc. Igor Bojanić (glavni i odgovorni urednik / Editor in Chief), prof. dr. sc. Ivana Barković (izvršna urednica /Exe-cutive Editor), doc. dr. sc. Predrag Zima (tehnički urednik / Technical Editor), prof. dr. sc. Branko Babac, prof. dr. sc. Zvo-nimir Lauc, prof. dr. sc. Vladimir Ljubanović, prof. dr. sc. Srećko Jelinić, prof. dr. sc. Nedeljko Bosanac, prof. dr. sc. Vla-do Belaj, prof. dr. sc. Vilim Herman, prof. dr. sc. Renata Perić, prof. dr. sc. Nihada Mujić, doc. dr. sc. Mario Vinković, doc. dr. sc. Mira Lulić

Međunarodno uredništvo/International Editorial BoardProfessor Fiona C. Beveridge, School of Law, University of Liverpool, Velika BritanijaProf. dr. iur. Rainer Gildeggen, Hochschule für Wirtschaft und Rech, Hochschule Pforzheim, Njemačka Prof. dr. sc. Ljubomir Zovko, Pravni fakultet Sveučilišta u Mostaru, Bosna i HercegovinaProf. dr. sc. Kadriye Bakirci, Istanbul Tehnical University, Law Division of Management Faculty, TurskaProf. dr. sc. Izabela Pruchnicka-Grabias, Warsaw School of Economics, PoljskaDoc. dr. sc. Justyna Maliszewska - Nienartowicz, Jean Monnet Center for European Studies, University of Torųn, PoljskaProf. dr. sc. Vid Jakulin, Univerza v Ljubljani, Pravna fakulteta, Slovenija

Lektor za hrvatski jezik/Croatian Language EditorMarija Šerić, prof.Prevoditelj i lektor za njemački jezik/German Language EditorDr. sc. Ljubica KordićPrevoditelj i lektor za engleski jezik/English Language EditorDubravka Papa, prof.

Adresa uredništva/Address of the Editorial BoardPravni fakultet u OsijekuStjepana Radića 13, Osijek, Republika Hrvatskatel: 031/224-500, fax: 031/224-540web: http://vjesnik.pravos.hr

Časopis izlazi u 4 broja godišnje (cijena četverobroja 120,00 kn)Narudžbe slati na adresu uredništva, a novac uplatiti na žiro račun broj 2340009-110063962

Naklada 500 primjeraka

Izdano uz financijsku potporu Ministarstva znanosti, obrazovanja i športa Republike Hrvatske

Tekstovi objavljeni u časopisu referiraju se u: Current Legal Theory, Tilburg, The Netherlands, ProQuest Research Library, Ann Arbor, Michigan, USA, Sociological Abstracts, San Diego, California, USA, EBSCO Publishing, Ipswich, MA, USA.

TisakMIT, Osijek.

3

PRAVNI VJESNIK GOD. 26 BR. 1, 2010.

SADRŽAJ

Nihada Mujić, Martina Mikrut, Branka RadonićMJERENJE POŠTIVANJA STUDENTSKIH PRAVA KAO INSTRUMENT UPRAVLJANJA KVALITETOM U VISOKOM OBRAZOVANJU........................................................7

Dubravka AkšamovićNOVI ZAKON O ZAŠTITI TRŽIŠNOG NATJECANJA ............................................................................................... 17

Tunjica Petrašević, Dunja DuićMEđUNARODNOPRAVNI SUBJEKTIVITET EUROPSKE UNIJE ............................................................................ 53

Igor Vuletić, Nikol ŽihaPRETHODNE RADNJE U POSTUPKU PRED QUAESTIO DE REPETUNDIS PECUNIIS S POSEBNIM OSVRTOM NA POSTUPAK CICERONA PROTIV VERRA ............................................... 75

Bosiljka Britvić VetmaKARAKTERISTIKE I PRAVNI REŽIM RAZLIČITIH UGOVORA O JAVNO-PRIVATNOM PARTNERSTVU U FRANCUSKOM UPRAVNOM PRAVU ................................................93

Anita Blagojević, Ivana MarićINSTITUCIJA OMBUSMANA – POJAM, PORIJEKLO I RAZVOJ ..........................................................................105

Mara BarunODGOVORNOST PRIJEVOZNIKA ZA SMRT I TJELESNE OZLJEDE PUTNIKA U HRVATSKOM ZAKONU O OBVEZNIM I STVARNOPRAVNIM ODNOSIMA U ZRAČNOM PROMETU IZ 1998. GODINE ..... 117

Marinko đ. UčurZAKON O SIGURNOSNOJ ZAŠTITI POMORSKIH BRODOVA I LUKA ................................................................ 135

Katica BaotićDJELOTVORNOST MIROVNIH OPERACIJA UJEDINJENIH NARODA ..............................................................147

Prikazi

Biljana ČinčurakPRIKAZ KONFERENCIJE “MARINE TRAFFIC ENGINEERING CONFERENCE 2009” ........................................ 167


4

CONTENT

Nihada Mujić, Martina Mikrut, Branka RadonićRESPECT OF STUDENTS’ RIGHTS AS A QUALITy MANAGEMENT INSTRUMENT IN UNIVERSITy EDUCATION ................................................................................7

Dubravka AkšamovićTHE NEW LAW ON THE PROTECTION OF MARKET COMPETITION .................................................................. 17

Tunjica Petrašević, Dunja DuićINTERNATIONAL LEGAL PERSONALITy OF THE EUROPEAN UNION ............................................................... 53

Igor Vuletić, Nikol ŽihaPRELIMINARy PROCEEDINGS IN THE PROCEEDING BEFORE QUAESTIO DE REPETUNDIS PECUNIIS WITH A SPECIAL REFERENCE TO THE PROCEEDING CICERON VS. VERRES ........ 75

Bosiljka Britvić VetmaFEATURES AND LEGAL REGIME OF VARIOUS PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP CONTRACTS IN FRENCH ADMINISTRATIVE LAW ......................................................................93

Anita Blagojević, Ivana MarićTHE INSTITUTION OF OMBUDSMAN - THE NOTION, ITS ORIGIN AND DEVELOPMENT ...........................105

Mara BarunTHE RESPONSIBILITy OF CARRIER IN THE CASE OF DEATH AND PHySICAL INJURy TO PASSENGERS IN THE CROATIAN OBLIGATIONS AND LEGAL RELATIONS IN AIR TRANSPORT ACT (1998) ......................................................... 117

Marinko đ. UčurLAW ON SHIPS AND HARBOURS SECURITy PROTECTION ................................................................................ 135

Katica BaotićEFFICIENCy OF PEACE KEEPING OPERATIONS OF THE UNITED NATIONS ...................................................147

Reviews

Biljana ČinčurakCONFERENCE REVIEW: «MARINE TRAFFIC ENGINNERING CONFERENCE 2009» ........................................ 167

5


INHALT

Nihada Mujić, Martina Mikrut, Branka RadonićMESSUNG DER ACHTUNG VON STUDENTENRECHTEN ALS INSTRUMENT DER VERWALTUNG DER QUALITÄT IN DER HOCHSCHULAUSBILDUNG ..................................7

Dubravka AkšamovićDAS NEUE GESETZ ZUM SCHUTZ DES WIRTSCHAFTLICHEN WETTBEWERBS ............................................... 17

Tunjica Petrašević, Dunja DuićVöLKERRECHTLICHE SUBJEKTIVITÄT DER EUROPÄISCHEN UNION ............................................................... 53

Igor Vuletić, Nikol ŽihaVORBEREITUNGSHANDLUNGEN IM VERFAHREN VOR DEM QUAESTIO DE REPETUNDIS PECUNIIS MIT BESONDERER RÜCKSICHT AUF DEN GERICHTSFALL CICERO VS. VERRO ........................................................ 75

Bosiljka Britvić VetmaMERKMALE UND DAS RECHTSREGIME VERSCHIEDENER VERTRÄGE ÜBER DIE öFFENTLICH - PRIVATE PARTNERSCHAFT IM FRANZöSISCHEN VERWALTUNGSRECHT .........93

Anita Blagojević, Ivana MarićINSTITUTION OMBUDSMANN – BEGRIFF, HERKUNFT, ENTWICKLUNG........................................................105

Mara BarunHAFTUNG DES BEFöRDERERS BEI TOD UND KöRPERVERLETZUNGEN VON REISENDEN IM KROATISCHEN GESETZ ÜBER DIE SCHULDVERHÄLTNISSE IM LUFTVERKEHR AUS DEM JAHRE 1998 ............................................... 117

Marinko đ. UčurGESETZ ÜBER SICHERHEITSSCHUTZ VON SEESCHIFFEN UND –HÄFEN ....................................................... 135

Katica BaotićDIE EFFIZIENZ DER UN-FRIEDENSOPERATIONEN .............................................................................................147

Darstellungen

Biljana ČinčurakDARSTELLUNG DER KONFERENZ: «MARINE TRAFFIC ENGINNERING CONFERENCE 2009» ..................... 167

7

Prof. dr. sc. Nihada Mujić, Martina Mikrut, mag. oec., Branka Radonić: Mjerenje poštivanja studentskih prava kao instrument upravljanja kvalitetom u visokom ...

Prof. dr. sc. Nihada Mujić, Izvorni znanstveni rad izvanredna profesorica Pravnog fakulteta u Osijeku UDK 37.011.3-052:338.46Martina Mikrut, mag. oec., 338.518:378.1 znanstvena novakinja-asistentica Pravnog fakulteta u Osijeku Branka Radonić, studentica Pravnog fakulteta u Osijeku

MJERENJE POŠTIVANJA STUDENTSKIH PRAVA KAO INSTRUMENT UPRAVLJANJA KVALITETOM U VISOKOM OBRAZOVANJUSažetak: Institut studentskog pravobranitelja relativno je nov pojam u životu student-

ske populacijeu Republike Hrvatske a utemeljen je Zakonom o studentskom zbo-ru i drugim studentskim organizacijama (NN 71/07; u daljnjem tekstu ZSZ). S ob-zirom da je institut Studentskog pravobranitelja na Pravnom fakultetu u Osi-jeku uveden u srpnju 2008. godine, provedeno je prvo mjerenje poštivanja pra-va studenata, a provođenje će se kontinuirano nastaviti tijekom narednih godi-na kako bi se mogao pratiti trend poštivanja studentskih prava. Mjerenje pošti-vanja studentskih prava predstavlja dio sustava za upravljanje kvalitetom u vi-sokom obrazovanju. Jedan od osnovnih ciljeva ovog istraživačkog projekta jest upravo promicanje studentskih prava u svrhu dugoročnog upravljanja kvalite-tetom studiranja. Prema Gryni i Juranu: „Upravljanje kvalitetom je proces koji prepoznaje i upravlja aktivnostima potrebnim da se dostignu ciljevi kvalitete neke organizacije“ a jedan od temeljnih pokazatelja kvalitete visokoobrazovne institucije zasigurno jest i stupanj poštivanja prava studenata. Mjerenje poštiva-nja studentskih prava na Pravnom fakultetu u Osijeku provedeno je putem kla-sične metodologije metodom papir-olovka, na uzorku od 246 ispitanika. U istra-živanju su sudjelovali studenti svih studijskih godina. Rezultati su pokazali za-brinjavajući podatak: čak 44% ispitanika smatra kako se studentska prava če-sto krše. Nadalje, samo 1 ispitanik od cjelokupnog uzorka smatra kako se stu-dentska prava na PFO u potpunosti poštuju. Ipak, navedeno se mora promatra-ti u kontekstu informacije kako tek 13% ispitanih studenata smatra kako je upo-znato s većinom studentskih prava ili sa studentskim pravima u potpunosti. Po-trebno je napomenuti kako je pretpostavka procjene kršenja studentskih prava - upoznatost s istima. U suprotnom, kršenje se ponekad zamjenjuje sa subjek-tivnim osjećajem (ne)zadovoljstva ili (ne)pravdenosti na promatranom fakulte-tu. Dakle, prvo u nizu istraživanja pokazalo je kako je potrebno prvenstveno ra-diti na edukaciji studenta (upoznavanje sa studentskim pravima), ali indicira i potrebu za poboljšanjem kvalitete, u smjeru većeg poštivanja prava sudenata. Jednako tako, istraživanje je pokazalo kako institut Studentskog pravobranite-lja još uvijek nije zaživio u potpunosti (unatoč percepciji o kršenju prava, samo 12% ispitanika iznosi konkretan problem na koji želi uputiti Studentskog pravo-branitelja), ali ima veliki potencijal za razvoj u budućnosti (npr. čak 1/3 ispitani-ka smatra kako je odnos profesora sa studentima izrazito loš ili loš).

Ključne riječi: mjerenje, studentska prava, kvaliteta u visokom obrazovanju

8


1. UVOD

Uvođenjem Instituta studentskog pravobranitelja u visokoobrazovne institucije u Republi-ci Hrvatskoj, utemeljene Zakonom o studentskom zboru i drugim studentskim organizacijama (NN 71/07; u daljnjem tekstu ZSZ) ukazala se potreba za praćenjem trenda razvoja, korisnosti i dose-ga samog instituta te kroz navedenu instituciju, potreba za praćenjem trenda poštivanja prava studenata. S obzirom da je institut Studentskog pravobranitelja na Pravnom fakultetu u Osijeku (dalje u tekstu PFO) uveden u srpnju 2008. godine, provedeno je prvo mjerenje poštivanja prava studenata, a provođenje će se kontinuirano nastaviti tijekom narednih godina, upravo s ciljem razvoja mjernog instrumenta, ali i uočavanja zakonitosti u poštivanju studentskih prava, iden-tificiranja problema i prava koja se krše, razumijevanjem uzroka kršenja prava, a sve s krajnjim ciljem utjecaja na identificirane uzroke i poboljšanja kvalitete usluge visokog obrazovanja, s ob-zirom da je tema istraživanja, poštivanje prava studenata, neupitno jedan od bitnih pokazate-lja kvalitete visokoobrazovne institucije. Kvaliteta visokog obrazovanja čini srž stvaranja Europ-skog prostora visokog obrazovanja. Sadašnje stanje stvari u Hrvatskoj u pogledu sustava kvali-tete u visokom obrazovanju u nas, daleko je od zadovoljavajućeg.1 Slijedom toga, kako bi se uka-zalo na nužne promjene i pomake provedena je analiza postojećeg stanja razine poštivanja stu-dentskih prava, na primjeru Pravnog fakulteta u Osijeku.

2. TEMELJNI POJMOVI VEZANI ZA DEFINIRANJE I UPRAVLJANJE KVALITETOM U VISOKOM OBRAZOVANJU

Bitan preduvjet rasprave o instrumentima za upravljanje kvalitetom u visokom obrazovanju je definiranje pojmova vezanih za pojam kvalitete u visokom obrazovanju. Definicije korištene u ovom radu su opće prihvaćene, a izvor im je Agencija za znanost i visoko obrazovanje. Osnov-ne definicije su

1. Definicija kvalitete u obrazovanju jest “ kontinuirani proces koji osigurava ispunjavanje do-govorenih standarda”. Dogovoreni standardi trebali bi osigurati da svaka obrazovna insti-tucija gdje je kvaliteta osigurana ima potencijal ostvarivanja visoke kvalitete sadržaja i re-zultata.

2. Osiguranje kvalitete odnosi se na sredstva ili procese kojima institucija garantira sa sigur-nošću da se standardi i kvaliteta obrazovanja koje nudi održavaju i unaprjeđuju.

3. Kontrola kvalitete odnosi se na formalni i neformalni proces verifikacije koji koriste insti-tucije kako bi pratile kvalitetu i standarde, kojima osiguravaju zadovoljavajuće rezultate.

4. Unaprjeđivanje kvalitete je proces pozitivnog mijenjanja aktivnosti unutar institucije kako bi se osigurao kontinuiran napredak u kvaliteti obrazovanja koju institucija pruža.

5. Procjena kvalitete je proces eksterne evaluacije koju provodi tijelo izvan institucije viso-kog obrazovanja, s posebnim naglaskom na kvalitetu iskustva studenata unutar institu-cije.

6. Quality audit je proces ispitivanja procedura visokoobrazovne institucije kojom institu-cija osigurava kvalitetu i standarde kako bi se osiguralo ostvarivanje standarda kvalite-te i provjerilo da li su dogovoreni standardi implementirani efektivno I zadovoljavaju za-dane ciljeve. Posebno bitan cilj kontinuiranog QUALITy AUDITa je “ ustanoviti do koje

1 Tonči Lazibat, Sustavi upravljanja kvalitetom u visokom obrazovanju, Zagreb, 2005.

9


mjere institucije iskorištavaju efektivno svoje odgovornosti za standarde diploma izda-nih u njihovo ime i za kvalitetu obrazovanja koje pružaju kako bi studenti uspjeli zado-voljiti standarde.”

7. Kultura kvalitete je stvaranje visokokvalitetnog stupnja mehanizama osiguranja I provje-re kvalitete unutar same institucije te kontinuirane primjene rezultata te provjere. Kultu-ra kvalitete može se definirati i kao sposobnost institucije, ili individualnog programa, da razvije sistem osiguranja kvalitete u svakodnevnom radu institucije i time postigne kon-tinuirano osiguranje kvalitete, ne oslanjajući se isključivo na periodičnu evaluaciju.

Što se tiče ukupne uključenosti studenata u osiguranje kvalitete u Europi, u većini zemalja sudjelovanje studenata u procesima evaluacije nije regulirano zakonom, već ono spada pod au-tonomiju visokoobrazovnih ustanova. Osim nekoliko dobrih primjera (Norveška, Švedska, Fin-ska), većina zemalja potpisnica Bologne nije pravilno implementirala uključenost studenata u procese evaluacije na svim relevantnim razinama. Ipak, postoji praksa u kojoj studenti ocjenjuju svoje predmete i eventualno predavače, ali ne i cjelokupnost visokoobrazovne institucije. Uzima-jući u obzir cjelokupni sustav osiguranja kvalitete, uključujuću njegovu unutarnju i vanjsku di-menziju, studentska uključenost se dobro provodi u samo 4 zemlje: Norveška, Švedska, Finska i Škotska. U isto vrijeme, u svim drugim zemljama studenti su nezadovoljni sustavom osiguranja kvalitete. S obzirom kako su upravo studenti ti zbog kojih visoko obrazovanje prvenstveno po-stoji, oni zasigurno moraju biti uključeni u sustav mjerenja kvalitete, tako i u mjerenje poštiva-nja studnetskih prava na fakultetima. Pretpostavka je kako studenti kvalitetu studiranja doživ-ljavaju na vrlo različit način od npr. profesora te je stoga ključno razumjeti i studentsko stajalište o svim dimenzijama kvalitete, uključujući i poštivanju studentskih prava.

3. METODOLOGIJA ISTRAŽIVANJA POŠTIVANJA STUDENTSKIH PRAVA NA PRAVNOM FAKULTETU U OSIJEKU

Mjerenje poštivanja studentskih prava na Pravnom fakultetu u Osijeku provedeno putem metode papir i olovka (paper and pen u originalu), dakle samostalno ispunjavanje ankete uz mode-ratora, na uzorku od 246 ispitanika. U istraživanju su sudjelovali studenti svih studijskih godina. Anketa, postupak utvrđivanja određenih značajki i njihove važnosti na jedinicama neke cjeline2, je bila anonimna, uz samo osnovne demografske podatke.

Prvenstveni cilj istraživanja bio je detektiranje problema koje studenti navode kao najznačaj-nije u kršenju studentskih prava, a kako bi se osvijestilo njihovog postojanje, istražili uzroci pro-blema te poradilo na konkretnim načinima njihovog rješavanja. Anketa je provedena u razdoblju od prvog do petog lipnja za vrijeme održavanja seminarske nastave kako bi se osigurao veći broj ispitanika. Upitnik se sastojao od ukupno 14 pitanja. Čimbenici koji su odredili sadržaj upitnika bili su vrijeme (anketa je provedena pred kraj ljetnog semestra kako bi se dobila što kompletnija i bolja saznanja o stanju na pojedinoj godini studiranja) te predmet procjene (ciljano je na to da svi čimbenici obuhvaćeni pitanjima budu procjenjivi od strane studenata).

Četrnaest pitanja podijeljeno je u pet skupina. Prvih pet pitanja su sociodemografska obiljež-ja ispitanika odnosno godina studiranja, spol, status ispitanika (redovan/izvanredan student) i program studiranja. Grupa od slijedećih pet pitanja odnosi se na procjenu upoznatosti samog is-pitanika sa studentskim pravima te ocjenu poštivanja, odnosno kršenja pojedinih prava na poje-

2 Statistički rječnik – tumač statističkih pojmova

10


dinim kolegijima. Slijedeća dva pitanja zahtijevaju ocjenu pojedinih izdvojenih elemenata. Oba su pitanja, sa svojim potpitanjima, postavljena s mjernim ljestvicama od 1 do 5, ali je pri svakom od dva pitanja značenje elemenata mjerne ljestvice drugačije određeno. Skup od slijedeća dva pi-tanja kombiniranog je tipa jer je ispitanicima u prvom dijelu pitanja ponuđen zadatak zatvore-nog tipa (alternativa - primjerena potrebama i mogućnostima/neprimjerena potrebama i mo-gućnostima te u skladu u Bolonjskim programom/nije u skladu u Bolonjskim programom), dok je u drugom dijelu pitanja zadatak otvorenog tipa gdje je ispitanicima dana mogućnost navođe-nja vlastitog primjera za odabranu alternativu iz prvoga dijela. Za sami kraj ostavljeno je pitanje otvorenog tipa kojim je ispitanicima dana mogućnost konkretiziranja određenih problema s ko-jima su se susreli tijekom studija, a koji nisu bili navedeni u samom sklopu ankete. Tendencija neodgovaranja na pitanja otvorenog tipa pokazala se i u ovome slučaju jer je samo oko 12% ispi-tanika dalo odgovor na otvoreno pitanje.

Kako je već navedeno, ukupan broj ispitanih studenata iznosi 246, od čega su 52 studenti prve godine, 54 studenti druge godine, 80 studenti treće godine te 60 studenti četvrte godine. Gleda-no po spolnoj strukturi anketu su popunila 82 muška ispitanika te 154 ženska (10 studenata od-bilo je dati osnovne demografske pokazatelje, pa tako i spol).

4. REZULTATI MJERENJA POŠTIVANJA PRAVA STUDENATA NA PFO

Prije detaljnije analize, bitno je istaknuti neke generalne karakteristike i zaključke s obzirom na ispitane studente. Uočeno je naprimjer kako nema bitnih razlika između spola ispitanika i izraženog stava. Nadalje, najznačajnija razlika studenata nižih i viših godina je u stavu da se stu-dentska prava krše često: navedeni stav daleko je prisutniji među studentima četvrte godine u od-nosu na ostale, odnosno ta percepcija raste sukladno s godinama studiranja.

4.1. Upoznatost studenata sa studentskim pravima na Pravnom fakultetu u Osijeku

Kao nužan preduvjet svijesti je li im određeno pravo uskraćeno ili se krši, studentima je po-stavljeno pitanje o upoznatosti sa svojim pravima. približno jedna trećina ispitanika (33%) nika-da nije čitala relevantne propise PFO i Sveučilišta, jer „za to nije niti imala potrebe“, dok njih ne-što više od pola (54%) zna tek nekoliko odredaba relevantnih propisa koji ih se tiču. Sa većinom studentskih prava te relevantnih propisa PFO i Sveučilišta upoznato je tek 11% ispitanih, dok su samo 2% ispitanika u potpunosti upoznati sa studentskim pravima reguliranim propisima PFO i Sveučilišta. Bitno je naglasiti kako su navedeni odgovori rezultat subjektivnog stava studenta o upoznatosti s pravima koja im pripadaju.

4.2. Poštivanje studentskih prava – opća ocjena

Zabrinjavajući postotak od gotovo polovice ispitanika (njih 44%) smatra kako se studentska prava na PFO često krše, njih 36% smatra kako se studentska prava na PFO krše, ali rijetko. Da se studentska prava većinom poštuju smatra tek 20% ispitanika, a tek jedan ispitanik navodi kako

11


se studentska prava poštuju u potpunosti. Navedeno mora biti promatrano u kontekstu niskog poznavanja prava studenata općenito.

4.3. Koja se prava krše i u kojoj mjeri

Studentima su na pitanje: Koja prava se krše? ponuđena pojedina prava koja im pripradaju. Kao ponuđena prava odabrana su neka od osnovnih prava studenata definirana propisima Prav-nog fakulteta u Osijeku i Sveučilišta. Za iskazivanje stupnja kršenja prava, studentima je ponuđe-na petstupanjska mjerna ljestvica (od 1 do 5), gdje su odgovori redom značili : navedeno pravo se skoro uvijek krši, navedeno pravo često se krši, navedeno pravo krši se ponekad, navedeno pravo rijetko se krši te navedeno pravo ne krši se skoro nikad Kao studentsko pravo koje se najčešće krši studenti navode: Pravo na izbor nastavnika ukoliko za određeni predmet postoji više nastavnika. Čak oko polo-vice ispitanih studenata (49%) navodi kako se to pravo skoro uvijek krši, te njih 20% kako se na-vedeno pravo krši često. Prema mišljenju 15% studenata kršenje navedenog prava događa se po-nekad, jednako toliko ispitanika smatra kako im je pravo na izbor nastavnika ukoliko ih za odre-đeni predmet postoji više - uskraćeno rijetko ili gotovo nikada.

Visoko drugo mjesto „prava koja se krše“ zauzima: Pravo na priopćenje rezultata ispita odmah po održanom ispitu, a rezultata pisanog dijela ispita najkasnije u roku 3 radna dana od dana ispita. Go-tovo 20% ispitanika navodi kako se to pravo gotovo uvijek krši, a njih 26% izjašnjava se kako se navedeno pravo krši često. Kako se navedeno pravo skoro nikada ne krši smatra tek nešto ma-nje od 10% ispitanika. Kod Prava na konzultacije, Prava na polaganje ispita po unaprijed točno za-danoj literaturi te Prava na polaganje usmenog ispita u nazočnosti dva ili više pristupnika prisutan je znatno viši stupanj poštivanja od strane profesora, po sudu studenata. Tako manje od 10% ispi-tanika smatra kako se ta prava krše skoro uvijek, a manje od 20% kako se ona krše često. Pravo koje se poštuje u najvećoj mjeri je Pravo na polaganje usmenog ispita u nazočnosti dva ili više pristu-pnika gdje čak 60% ispitanih studenata smatra kako se to pravo skoro nikada ili tek rijetko krši.

4.4. Kolegiji na kojima najčešće dolazi do kršenja studentskih prava

Pri analizi kolegija na kojima najčešće dolazi do kršenja studentiskoh prava, prilikom tuma-čenja treba imati na umu kako čak oko 2/3 ispitanika nije dalo odgovor na ovo pitanje. Razlo-ge tomu, možemo pronaći možda u opreznosti i strahu studenata, jer navedena anketa ipak je, iako anonimna, provođena sa studentima tijekom nastave u prostorijama Fakulteta. Sukladno tome, ipak nešto je drugačija situacija među ispitanicima četvrte godine, gdje tek polovica ispiti-nika ne daje odgovor na postavljeno pitanje. Navedeni upitnik nije ograničavao studente da ista-knu neki od predmeta koji trenutno pohađaju. Očekivano, studenti su najčešće davali odgovo-re sukladno nedavnim iskustvima, tako su se njačešće odgovori i poklapali s godinom studira-nja koju pohađaju.

4.5. Odnos profesora prema studentima

Odnos profesora prema studentima, studenti su mogli ocijeniti mjernom ljestvicom od 1 do 5 kao: izrazito loš, loš, dobar, vrlo dobar ili odličan. Analiza ocjena promatranog odnosa poka-zala je kako ima još dosta prostora u razvoju navedenog. Naime, 5% studenata odnos profesora prema studentima karakterizira izrazito lošim, dok ga lošim smatra čak 27% studenata. Ipak, do-

12


brim bi ga okarakteriziralo nešto više od polovice ispitanika (njih 52%), vrlo dobrim 14%, dok od-ličnim bi odnos profesora prema studentima opisao tek 1% ispitanika. Nije zanemarivo spome-nuti da su nastavnici i asistenti Pravnog fakulteta prema Jedinstvenoj sveučilišnoj anketi koja je provedena gotovo istodobno, dobili značajno povoljnije ocjene (3,61 za nastavnike i 3,85 za asi-stente). Ovdje su studenti, prije svega ocjenjivali kvalitetu nastave koju izvode odnosni nastavni-ci, dok je u istraživanju poštivanja studentskih prava ocjenjivana komunikacija student-nastav-nik (asistent).

5. ZAKLJUČAK

Slijedom provedenog istraživanja može se zaključiti kako je percepcija studenata na Pravnom fakultetu u Osijeku da su im prava općenito - povrijeđena. Gotovo polovica ispitanih (44%) navo-di kako im se prava često krše; na isto pitanje afirmativno se izjašnjava tek 20% studenata. Me-đutim, u procesu konkretiziranja i materijaliziranja povrijeđenih prava studenti nisu do te razi-ne otvoreni. Navedeno može proizlaziti iz nelagode ili straha, ali i subjektivno negativnog osje-ćaja, uvjetovanog, po njihovoj procjeni, nezadovoljavajućim odnosom profesora i studenata (čak trećina studenata odnos profesora i studenata karakterizira kao loš ili izrazito loš). Raskorak koji nastaje između očekivanja i percepcije ostvarenja zadovoljenosti studentskih prava rezultira la-tentnim i manifestnim nezadovoljstvom studenata glede istraživane tematike. S druge strane, potrebno je napomenuti kako je razina upoznatosti studenata s njihovim pravima također niska, te je prvi korak svakako informiranost o istima, gdje važnu ulogu može odigrati i institut Stu-dentskog pravobranitelja. Kako je isti na Pravnom fakultetu u Osijeku još uvijek u povojima, vri-jeme njegove potpune afirmacije tek dolazi. Ovaj bi se institut mogao pokazati važnom povezni-com u relaciji profesor – student te odigrati značajnu ulogu tijekom narednih godina, kao korek-tiv u razvoju odnosa student - profesor, unaprijeđenju informiranja o studntskim pravima i po-štivanja studentskih prava, a samim tim i poboljšanju kvalitete, kao osnovne težnje, ali i bitnog činitelja konkurentnosti te postizanja izvrsnosti na Pravnom fakultetu u Osijeku, ali i u institu-cijama visokog obrazovanja uopće. Provedeno istraživanje ima višeslojno značenje. Ono je svo-jevrsno vježbanje etičnosti i demokracije jer je njime obuhvaćen respektabilan i relevantan broj studenata a Studentska pravobraniteljica je u njemu sudjelovala aktivno i ravnopravno s nastav-nicima Pravnog fakulteta. Dobiveni rezultati upućuju na kritične točke kvalitete na koje mora-mo djelovati a bit će prezentirani u različitim glasilima kako bi bili što dostupniji i studentima i nastavnicima. I na kraju, ali ne i najmanje važno, istraživanje pridonosi razvoju modela za ocje-njivanje kvalitete usluga u visokom obrazovanju koji se u okviru projekta Javni menadžment – upravljanje kvalitetom usluga, provodi na Pravnom fakultetu u Osijeku a financira ga Ministar-stvo znanosti obrazovanja i športa Republike Hrvatske.

13


LITERATURA:

1. Agencija za znanost i visoko obrazovanje: Vodič kroz osiguranje kvalitete u visokom škol-stvu za studente, www.azvo.hr

2. Cronin, J.J., Taylor.S.A. (1992), Measuring Service Quality: A Reexamination and Extensi-on, Journal of Marketing, Vol.56(3), pp.55-68.

3. Lazibat, T (2005), Sustavi upravljanja kvalitetom u visokom obrazovanju, Sinergija - na-kladništvo d.o.o. Zagreb

4. Mencer, I: (2003): Osiguranje kvalitete i visokoškolske ustanove u Republici Hrvatskoj, Zagreb

5. Vodič kroz osiguranje kvalitete u visokom školstvu za studente, www.azvo.hr (Agencija za znanost i visoko obrazovanje)

6. Parasuraman,A., Zeithaml, V.A. and Berry, L.L. (1985), A conceptual model of service qua-lity and its implications for future research, Journal of Marketing, Vol. 49, Fall, pp. 41-50.

14


DSc Nihada Mujić, associate professor, Faculty of Law in OsijekMartina Mikrut, mag. oec., junior researcher, Faculty of Law in OsijekBranka Radonić, student, Faculty of Law in Osijek

Respect of Students’ Rights as a Quality Management Instrument in University Education

Summary

The institute of Students’ Attorney is a new notion introduced for the students’ population of the Republic of Croatia and it is based on the Law on Students’ Assembly and other Students’ Or-ganisations (NN 71/07; furtheron ZSZ). Since the institute of Students’ Attorney was introduced at the Faculty of Law in Osijek in July 2008 the first survey of the level of students’ rights respect has been done and it will be continued in the course of the years to come. The survey of students’ rights respect is part of the university education quality control system. One of the main aims of this research project is promotion of students’ rights for the purpose of long-term study quali-ty control. According to Gryn and Juran: «Quality management is a process that recognizes and manages activities necessary for achieving the quality goals of an organisation» and one of the basic indicators of university institution quality is for sure the level of students’ rights respect. The survey at the Faculty of Law in Osijek was done by a paper-pencil method sampling 246 res-pondents. The research included students of all study years. The results indicate a worrying data: almost 44% of the respondents consider their rights to be often violated. Only 1 respondent con-siders that students’ rights are fully respected at the Faculty of Law in Osijek. However, this sho-uld be observed in a wider context of the information that only 13% of the students in the sur-vey think that they are informed about the majority of students’ rights. It should be noted that the awareness of students’ rights violation presumes the knowledge of these rights a whole. Ot-herwise it can be confused with the feeling of personal (dis)content or (in)justice at the faculty subject to survey. Therefore, the first survey has shown that it is necessary to educate students about their rights but it also indicates the need for quality improvement, i.e. greater respect of students’ rights. The survey has also shown that the institute of Students’ Attorney has not star-ted operating completely (in spite of the rights violation perception only 12% of the respondents set out the concrete problem before the students’ attorney) but it has a great potential for future development ( e.g. almost 1/3 of the respondents think that the relationship between students and professors is exceptionally bad or bad).

Key words: survey, students’ rights, university education quality

15


Prof. Dr. Nihada Mujić, außerordentliche Professorin an der Fakultät für Rechtswissenschaften in OsijekMartina Mirkut, Mag. oec, wissenschaftliche Hilfskraft an der Fakultät für Rechtswissenschaften in OsijekBranka Radonić, Studentin an der Fakultät für Rechtswissenschaften in Osijek

MESSUNG DER ACHTUNG VON STUDENTENRECHTEN ALS INSTRUMENT DER VERWALTUNG DER QUALITÄT IN DER HOCHSCHULAUSBILDUNG

Zusammenfassung

Studentenombudsmann ist ein verhältnismäßig neuer Begriff im Leben der Studentenpopulati-on in der Republik Kroatien, der im Gesetz über Studentenversammlung und andere Studentenor-ganisationen verankert ist (NN 71/07; im weiteren Text GSVuSO). Da das Institut des Studente-nombudsmann an die Fakultät für Rechtswissenschaften in Osijek in Juli 2008 eingeführt wurde, wurde unlängst die erste Messung der Achtung der Studentenrechte durchgeführt, und die weite-re Durchführung wird im Laufe der kommenden Jahre erfolgen, um den Tendenzen der Achtung der Studentenrechte folgen zu können. Die Messung der Achtung von Studentenrechten stellt ei-nen Teil des Systems der Verwaltung von Qualität in der Hochschulausbildung dar. Ein der gundle-genden Ziele dieses Forschungsprojekts ist die Förderung von Studentenrechten zum Zweck der langfristigen Verwaltung der Qualität des Studierens. Nach Gryni und Juran ist «... die Verwaltung von Qualität ein Prozess, das solche Tätigkeiten erkennt und verwaltet, die zur Erreichung der Zi-ele der Qualität einer Organisation notwendig sind», und ein der wesentlichen Indikatore der Qu-alität einer Hochschulinstitution ist die Stufe der Achtung von Studentenrechten. Die Messung der Achtung der Studentenrechte wurde mit Hilfe der klassischen Methodologie (Methode Papi-er-Bleistift) auf dem Musterstück von 246 Befragten durchgeführt. An der Forschung haben Stu-denten aller Studienjahren teilgenommen. Aus den Resultaten ergab sich eine beunruhigende An-gabe: 44% der Befragten sind der Meinung, dass Studentenrechte häufig verletzt werden. Nur ein der Befragten im ganzen Umfragemuster äußerte die Meinung, dass an der Fakultät für Rechtswi-ssenschaften in Osijek Studentenrechte völlig geachtet werden. Trotzdem müssen die Ergebnisse der Umfrage im Lichte der Information betrachtet werden, dass nur 13% der befragten Studenten mit Mehrheit der Studentenrechte oder mit allen Studentenrechten vertraut sind. Hier sollte be-merkt werden, dass Vertrautheit mit den Studentenrechten eine Voraussetzung für die Einschät-zung ihrer Verletzung darstellt. Im entgegengesetzten Fall wird die Verletzung der Rechte manch-mal mit dem subjektiven Gefühl der (Un)Zufriedenheit oder der (Un)Gerechtigkeit an der erfors-chten Fakultät verwechselt. In der ersten der Forschungen erwies sich also, dass es nötig ist, vor allem an der Edukation der Studenten zu arbeiten (um sie mit ihren Rechten vertraut zu machen). Die Forschung weist aber auch auf das Bedürfnis nach einer besseren Qualität in Richtung besserer Achtung der Studentenrechte hin. Desgleichen stellte es sich in der Forschung heraus, dass das In-stitut des Studentenombudsmanns noch nicht völlig zu Stande gekommen ist (trotz dem Eindruck über die Verletzung der Rechte, geben nur 12% der Befragten ein konkretes Problem an, das dem Studententenbeauftragten verwiesen werden sollte), das aber ein grosses Potential für die Entwic-klung in der Zukunft innehat (z.B. ein Drittel der Befragten ist der Meinnung, dass die Beziehung der Professoren gegenüber Studenten ausdrücklich schlecht oder schlecht ist).

Schlüsselwörter: Messung, Studentenrechte, Qualität in der Hochschulausbildung

17

Dr. sc. Dubravka Akšamović: Novi Zakon o zaštiti tržišnog natjecanja

Dr. sc. Dubravka Akšamović, viša asistentica Pravnog fakulteta u Osijeku Pregledni znanstveni rad UDK 347.776

NOVI ZAKON O ZAŠTITI TRŽIŠNOG NATJECANJASažetak: U radu se razmatraju odredbe novog Zakona o zaštiti tržišnog natjecanja

(ZZTN) koji je donesen u srpnju ove godine. Ovaj je propis, treći po redu pro-pis kojim se u nas uređuje materija tržišnog natjecanja. Njime se, jednako kao i prethodnim propisima, temeljno uređuju sva tri materijalnopravna instituta prava tržišnog natjecanja: zabranjeni sporazumi, vladajući položaj i zlouporaba vladajućeg položaja te ( zabranjene) koncentracije poduzetnika. Novi ZZTN, u odnosu na dva ranija propisa, u tome segmentu ne donosi posebno važne i revo-lucionarne novine. Njime je domaće pravo tržišnog natjecanja (u tome segmen-tu regulacije) osuvremenjeno, provedene su potrebne prilagodbe domaćeg pra-va tržišnog natjecanja s pravnom stečevinom Zajednice i slično. Međutim, bitna je novina u domaćem pravu tržišnog natjecanja, a to je ujedno i jedan od temelj-nih razloga donošenja novog ZZTN-a, promjena ranijeg sustava sankcioniranja počinitelja zabranjenih djela prava konkurencije. Prema novom sustavu, izrica-nje kazne i kažnjavanje prekršitelja propisa o konkurenciji stavljeno je u nadlež-nost AZTN. Ranije su za taj dio provedbe prava tržišnog natjecanja bili zaduže-ni prekršajni sudovi. Takav je model bio suprotan rješenjima koja poznaju druga suvremena zakonodavstva o tržišnom natjecanju (SAD, EU, Njemačka) , a osim toga, isti sustav nije davao željene rezultate u provedbi prava tržišnog natjeca-nja. Slijedom navedenog, izložen je kritici šire stručne javnosti, već duže vrije-me, zbog čega su i najavljivane izmjene rečenog propisa. U radu se, dakle, raz-matraju navedene odredbe novog ZZTN-a. Iznose se pravna rješenja koja pred-stavljaju okosnicu domaćeg prava tržišnog natjecanja. Posebna se pažnja pokla-nja materiji upravno-kaznenih mjera i novom sustavu kažnjavanja počinitelja zabranjenih djela prava tržišnog natjecanja.

Ključne riječi: Zakon o zaštiti tržišnog natjecanja, instituti tržišnog natjecanja, poduzetnik

1. Uvodne napomene

U radu se razmatraju odredbe novoga ZZTN-a koji je donesen u srpnju ove godine. Novi je ZZTN treći po redu propis kojim se u nas uređuje materija tržišnog natjecanja. Ovome je Zako-nu prethodio (prvi) ZZTN iz 1995. godine, kojim je u hrvatsko pravo i praksu uvedeno pravo i po-litika tržišnog natjecanja.

18


Potonji je propis bio zamijenjen ZZTN-om iz 2003. godine, uglavnom radi usklađivanja do-maćeg prava o tržišnom natjecanju s pravnom stečevinom zajednice, a na što se Hrvatska prav-no obvezala sklapanjem SSP.

U četrnaest godina, koliko dugo su u nas ova dva zakona bila na snazi, učinjeno je mnogo na planu pravne regulacije tržišnog natjecanja, ali i afirmacije prava i politike tržišnog natjecanja1.

Uz navedena je dva zakona, doneseno i niz uredaba, kojima se detaljno uređuju brojna pita-nja tržišnog natjecanja, osnovana je AZTN, uspostavljena je suradnja s drugim regulatornim ti-jelima za zaštitu tržišnog natjecanja u pojedinim sektorima itd.

Međutim, pravo tržišnog natjecanja pripada u skupinu pravnih grana i disciplina koje karak-terizira brz razvoj i česte mijene, zbog čega svjedočimo intenzivnoj zakonodavnoj aktivnosti i re-lativno učestalim zakonskima izmjenama.

Novi je ZZTN najavljivan u širim stručnim krugovima već duže vrijeme. Temeljne su zamjer-ke ranijeg ZZTN-a iz 2003. godine bile da zbog zakonskih rješenja kojima se AZTN-u daju ogra-ničene ovlasti u sankcioniranju počinitelja djela konkurencije, provedba prava konkurencije nije dovoljno učinkovita. Osim toga, prisutna je stalna obveza i pritisak, usklađivanja domaćeg zako-nodavstva o tržišnom natjecanju s pravnom stečevinom zajednice, koje je i u EU podložno uče-stalim promjenama.

Slijedom navedenog, od novog se ZZTN-a može u prvom redu očekivati sljedeće: 1/ izmjene dosadašnjih odredaba o kažnjavanju počinitelja imenovanih djela konkurencije, a što je do sada bilo u ingerenciji prekršajnih sudova, i prenošenje istih ovlasti na AZTN, 2/ unaprjeđenje i po-boljšanje domaćeg prava tržišnog natjecanja u skladu sa zahtjevima i kritikama struke, 3/ (dalj-nje) ujednačavanje pozitivnog domaćeg prava tržišnog natjecanja s pravnom stečevinom EU (ri-ječ je o trajnom procesu, posebno imajući u vidu činjenicu da je pravo tržišnog natjecanja jedno od najdinamičnijih pravnih područja u EU) kako bi domaće zakonodavstvo bilo u što većoj mjeri u suglasju s pravom tržišnog natjecanja EU u trenutku ulaska Hrvatske u EU.

2. Struktura i sadržaj novog ZZTN

Novi je ZZTN Hrvatski sabor izglasao 24. lipnja 2009. godine. Objavljen je u NN broj 79./09. Međutim, novi ZZTN ne stupa na snagu danom njegova donošenja ili u uobičajenom roku od 8 dana od njegove objave, nego tek za godinu dana, odnosno 1. listopada 2010. godine.

Rok od godinu i više dana, koliko iznosi vacatio legis, ocjenjuje se, je određen kako bi se u tom roku stvorile pretpostavke i provele potrebne prilagodbe za primjenu novog sustava izricanja ka-zni i sankcioniranja prekršitelja propisa o konkurenciji.

Međutim, ovako dug zakonski rok, od dana donošenja do stupanja na snagu novog zakona, ima još jednu dobru stranu. On daje dovoljno vremena da se kritički preispitaju i analiziraju tek usvojena zakonska rješenja.

Novi ZZTN ima XI glava. On se jednako kao i prethodna dva ZZTN-a, temeljno bavi zabranje-nim djelima prava konkurencije, zabranjenim sporazumima (glava II), zlouporabom vladajućeg položaja (glava III) i zabranjenim koncentracijama (glava IV).

1 Pravo tržišnog natjecanja definira se kao pravna disciplina, odnosno dio zakonodavstva koje se bavi sprječavanjem različitih oblika protutržnog ponašanja poduzetnika. Ono je neodvojivo povezano s politikom tržišnog natjecanja i odraz je te politike. Politika tr-žišnog natjecanja podrazumijeva ukupnost mjera i pravila ponašanja koje pojedina država propisuje i provodi na području tržišnog natjecanja. Rječnik pojmova prava i politike tržišnog natjecanja i srodnih područja, TEB- poslovno savjetovanje, Zagreb, 2004., str.95. i100.

19


Njime se nadalje, kao i u prethodnim propisima u kojima se obrađuje ista materija, defini-raju temeljna statusna i druga pitanja djelovanja AZTN, njezine ingerencije i odluke koje dono-si AZTN kao krovno tijelo kojem je u Hrvatskoj povjerena zaštita tržišnog natjecanja ( glava V, VI i VII novog ZZTN-a).

Osim potonjeg, u novom se ZZTN-u definiraju i brojna druga, a temeljna pitanja koja su nuž-na za učinkovitu provedbu propisa o konkurenciji, kao što je određenje pojma poduzetnika, mje-rodavno tržište i druga ( glava I).

I konačno, novi ZZTN u glavi VIII te glavi X definira upravno- kaznene mjere koje u postup-cima zabranjenih sporazuma, zlouporabe vladajućeg položaja i zabranjenih koncentracija može izreći AZTN. Navedene odredbe predstavljaju zapravo najznačajniju novinu u domaćem pravu tr-žišnog natjecanja. One su nužne za implementaciju novog sustava kažnjavanja prekršitelja dje-la o konkurenciji u praksi.

Podredno se, slijedeći strukturu novog ZZTN-a, iznose ona zakonska rješenja koja su okosni-ca domaćeg prava tržišnog natjecanja. Ukazuje se na najznačajnije i bitne izmjene zakonskih rje-šenja koje u odnosu na ranije propise sadrži novi ZZTN. Zaključno se daje kritički osvrt na uoče-ne propuste i nedoumice novog ZZTN-a.

2.1. Pojam poduzetnik prema novom ZZTN-u

Pojam poduzetnik jedan je od središnjih pojmova prava tržišnog natjecanja. Njegovo je ispravno i sveobuhvatno određenje nužno radi učinkovite provedbe politike konkurencije. Pod obuhvat propisa o tržišnom natjecanju doći će samo osobe koje sukladno zakonskim vrelima is-punjavaju uvjete da ih se smatra poduzetnicima.

Usko i neadekvatno određenje istog pojma onemogućit će primjenu propisa o konkurenciji na one osobe koje sudjeluju u razmjeni roba i /ili usluga na tržištu i obavljaju neki vid gospodar-ske aktivnosti. Zbog nedovoljno preciznog ili nedovoljno sveobuhvatnog određenja pojma „po-duzetnik“ iste bi osobe mogle ostati izvan dometa propisa o tržišnom natjecanju.

Slijedom navedenog, propisi o tržišnom natjecanju posvećuju veliku pažnju pravilnom defi-niranju potonjeg pojma.

Pojam poduzetnik se redovito za potrebe propisa o konkurenciji vrlo široko tumači, znatno šire nego li primjerice u pravnoj teoriji prava društava.

Tako su, najšire rečeno, a sukladno stajalištu koji je 1991. godine zauzeo i Europski sud2, poj-mom poduzetnik obuhvaćene sve osobe koje obavljaju neki vid ekonomske aktivnosti, bez obzi-ra na izvore njihova financiranja i njihov organizacijski oblik.

Iz navedenog je sudskog stajališta izvedeno tumačenje prema kojem je u određenju pojma poduzetnik, usvojen funkcionalni, a ne formalni kriterij. Prema njemu, dakle, za određenje neke osobe poduzetnikom nije bitan pravni i ustrojbeni oblik. Bitno je da je ona svojim djelovanjem prisutna na tržištu i da je na taj način u prilici sudjelovati u tržišnoj utakmici, bilo trajno ili ho-timice.

2 Europski sud je 1991. godine u predmetu Höfner and Elser v. Macrotron u kojem se kao o meritum ustvari odlučivalo o tome može li se Zavod za zapošljavanje smatrati poduzetnikom, iznio danas dominantan i uvriježen stav prema kojem “ pojam poduzetnik obu-hvaća sve osobe koje se bave nekim vidom ekonomske aktivnosti, bez obzira na pravni status osobe ili izvore iz kojih se financira”. V. Höfner and Elser v. Macrotron GmbH ( C- 41/90), 23 April 1991, ( 1991) ECR I-1979,( 1993) 4 CMLR 306; Više o pravnoj kvalifikaciji pojma poduzetnik u pravu tržišnog natjecanja EU vidi: Louri, Victoria, Undertakings as a Jurisdictional Element in EC Competition Rules,Legal Issues of Economic Integration, vol. 29, 2002-2, Kluwer International, The Hague, Netherlands

20


Isti pristup slijedi i novi ZZTN, s tim da on taksativno nabraja osobe na koje se propisi o tržiš-nom natjecanju primjenjuju. Prema odredbi iz članka 3. novog ZZTN-a poduzetnicima se sma-traju trgovačka društva, trgovci pojedinci, obrtnici i druge pravne i fizičke osobe koje obav-ljajući gospodarsku djelatnost sudjeluju u proizvodnji i/ili prometu robe, odnosno u pruža-nju usluga, državna tijela i jedinice lokalne i područne samouprave, kada izravno ili neizrav-no djeluju na tržištu, kao i sve druge fizičke ili pravne osobe te udruge, sportske organizaci-je, ustanove, vlasnici autorskih i sličnih prava i ostali koji djeluju na tržištu.

Isti je (funkcionalni) kriterij u određenju pojma poduzetnik sadržavao i raniji propis, a uvrije-žen je i prihvaćen i u praksi AZTN već duže vrijeme. No, raniji je propis taksativno navodio osobe obuhvaćene primjenom propisa o konkurenciji, ne imenujući ih sve jedinstvenim nazivljem „po-duzetnik“ , za razliku od novog ZZTN-a koji to sada čini i izrijekom.

2.2. Mjerodavno tržište

Uz pojam poduzetnik, za provedbu prava i politike konkurencije, iznimno je važan još je-dan pravni pojam, koji temeljno pripada pravu konkurencije, a taj je pojam mjerodavnog tržišta.

Naime, tržišno natjecanje ne postoji kao apstraktna kategorija. Ono se odvija na određenom zemljopisnom području i u određenim uvjetima konkurencije, a koje je u svakom pojedinom slu-čaju, kojim se nadležna tijela za tržišno natjecanje bave, potrebno odrediti.

Kako bi to bilo moguće, svi suvremeni propisi o tržišnom natjecanju definiraju način i krite-rije određenja mjerodavnog tržišta. Ono se određuje u zemljopisnom smislu, kada govorimo o mjerodavnom zemljopisnom tržištu3 i u proizvodnom smislu, kada govorimo o mjerodavnom tr-žištu u proizvodnom smislu4.

Ova su pitanja u nas u novom ZZTN-u, ali i starom ZZTN-u, tek načelno definirana. Način određenja mjerodavnog tržišta i druga pitanja povezana s kriterijima određivanja istog iscrpno su definirana Uredbom o načinu određivanja mjerodavnog tržišta iz 2004. godine5.

Ista su pravna vrela poduzetnicima od velike važnosti jer im omogućuju da sami odrede mje-rodavno tržište, svoju tržišnu snagu i/ili položaj na istom i slično, te da na taj način procijene pri-mjenjuju li se u konkretnom slučaju propisi o konkurenciji na njih, jesu li možda u vladajućem položaju kada se na njih primjenjuju posebna pravila i očekuje drugačije ponašanje na tržištu nego li u slučaju kada na tržištu nemaju vladajući položaj i slično.

3 Mjerodavno tržište u zemljopisnom smislu definira se kao zemljopisno područje na kojem poduzetnici sudjeluju u ponudi ili nabavi robe i/ili usluge ( čl 7. st. 3 ZZTN)

4 Mjerodavno tržište u proizvodnom smislu obuhvaća sve robe i/ili usluge koje potrošači smatraju da su međusobno zamjenjive s obzirom na njihove bitne značajke, cijenu ili način uporabe.

5 NN br. 51/04 od 21. travnja 2004.; Uredba o načinu određivanja mjerodavnog tržišta je dostupna na sljedećoj web adresi : http://www.aztn.hr/pdf-novo/uredbe_vlade/1..pdf

21


3. Temeljni instituti prava tržišnog natjecanja - zabranjeni sporazumi, zlouporaba vladajućeg položaja, zabranjene koncentracije sukladno rješenjima novog ZZTN-a

Pravo tržišnog natjecanja (u užem smislu)6 bavi se svim oblicima sprječavanja, ograničavanja i narušavanja slobodnog tržišnog natjecanja na mjerodavnom tržištu. Njegova je temeljna zada-ća osigurati da se tržišno natjecanje slobodno i neometano odvija.

Razlozi zaštite tržišnog natjecanja danas su općepoznati i nisu predmetom dvojbi7. Gospo-darski je prosperitet moguć i ostvariv samo u uvjetima slobodne i neometane konkurencije. Isku-stva država u kojima se pravo i politike konkurencije ne provode, pokazuju da su proizvodi sku-pi i loše kvalitete, da su domaći proizvodi nekonkurentni na stranim tržištima, da su cijene pro-izvoda visoke i u nesrazmjeru s kvalitetom i slično8.

Stoga danas sve suvremene države u svijetu, radi ekonomskog prosperiteta nacionalnih eko-nomija, ali i poradi zaštite potrošača, provedbom prava i politike konkurencije nastoje osigurati i očuvati uvjete slobodne konkurencije i slobodno tržišno natjecanje.

Suvremeno pravo tržišnog natjecanja kao temeljne načine narušavanja slobodnog tržišnog natjecanja identificira sljedeće: zabranjene sporazume, zlouporabu vladajućeg položaja te zabra-njene koncentracije.

3.1. Zabranjeni sporazumi

Sukladno odredbi iz članka 8. novog ZZTN-a “zabranjeni su sporazumi između dva ili više ne-ovisnih poduzetnika, odluke udruženja poduzetnika i usklađeno djelovanje koje kao cilj ili po-sljedicu imaju narušavanje tržišnog natjecanja na mjerodavnom tržištu, a osobito oni kojima se izravno ili neizravno utvrđuju kupovine ili prodajne cijene, ograničava ili nadzire proizvodnja, tr-žište, tehnološki razvoj ili ulaganje, dijele tržišta ili izvori nabave, primjenjuju nejednaki uvjeti na istovrsne poslove s različitim poduzetnicima i slično.”

Pojam ( zabranjeni) sporazumi iz članka 8. ZZTN-a je pravno tehnički izraz. On se ne odno-si, stricto lege samo na formalne i izričite oblike suradnje između sudionika tržišne utakmice.

Njime su sukladno odredbi iz članka 8. st. 2. ZZTN-a obuhvaćeni: (i) ugovori između podu-zetnika, (ii) pojedine odredbe ugovora, (ii) usmeni ili pisani dogovori među poduzetnicima i (iv) usklađena praksa koja je posljedica takvih dogovora. Isti pojam nadalje obuhvaća i odluke podu-zetnika ili udruženja poduzetnika, opće uvjete poslovanja i druge akte poduzetnika koji mogu biti ili jesu, sastavni dio ugovora neovisno o tome je li riječ o poduzetnicima koji djeluju na istoj ili različitoj razini proizvodnje ili distribucije robe i /ili usluge.

6 U skladu s pravnom stečevinom zajednice domaće se pravo tržišnog natjecanja dijeli na pravo tržišnog natjecanja u užem smislu i na pravo tržišnog natjecanja u širem smislu. Pravo tržišnog natjecanja u užem smislu ( anti-trust) regulira pitanja zabranjenih koncentracija poduzetnika, zabranjenih sporazuma i zlouporabu vladajućeg položaja i dijelom je ZZTN. Pravo tržišnog natjecanja u širem smislu odnosi se na kontrolu državnih potpora ( tzv. state aid) koja su predmetom regulacije Zakona o državnim potporama.

7 Vidi o tome primjerice: Korah, Valentine, EC Competition Law and Practice, Hart Publishing, 2004, str. 9-22.; i dalje, Gellhorn, E., Antiturst Law and Economics in a Nutshell, sec. ed. West Publishing Co., 1981, str. 41-73

8 Više o razlozima zaštite tržišnog natjecanja vidi: Korah, Valentine, EC Competition Law and Practice, Hart Publishing, 2004, str. 9-22.; i dalje, Gellhorn, E., Antiturst Law and Economics in a Nutshell, sec. ed. West Publishing Co., 1981, str. 41-73; i dalje, Mlikotin –Tomić Deša et al, Europsko tržišno pravo, Školska knjiga, Zagreb,2006., str.61-63 i dalje, Broadly, J., The Economic Goals of Anti-trust: Efficiency, Consumer welfare and Technological Progess, 62 N.A.U.L.Rev. 1020, 1987.

22


Zabranjeni sporazumi spadaju u kategoriju najtežih djela prava konkurencije i najtežih obli-ka kršenja slobodnog tržišnog natjecanja. Oni redovito i nedvojbeno dovode do narušavanja od-nosa slobodne konkurencije i/ili ograničavanja slobodnog tržišnog natjecanja.

Stoga su svi sporazumi, koji spadaju u kategoriju zabranjenih sporazuma zabranjeni per se i ništavi po sili zakona9 ( tzv. opća klauzula o zabrani sporazuma).

Međutim, uvažavajući okolnosti da je tržišno poslovanje nepredvidivo, da je u pojedinim slu-čajevima, u cilju unaprjeđenja tržišne utakmice ili gospodarskog poslovanja ili pak u interesu jav-nog poretka, ipak potrebno odstupiti od ovog striktnog, općeg pravila o zabrani sporazuma, zbog činjenice da je riječ o uobičajenim ugovornim uglavcima za trgovačko poslovanje ili standar-dnoj trgovačkoj praksi, ZZTN po uzoru na druge suvremene propise o tržišnom natjecanju, pred-viđa i iznimke od općeg pravila o zabrani sporazuma ( zabrana per se).

Riječ je o dvije takve iznimke koje sadrži novi ZZTN ili bolje rečeno dva pravila. Prvo je tzv. pravilo o skupnom izuzeću10, drugo je tzv. de minimis pravilo ili pravilo o sporazumima male vrijednosti11.

U odnosu na raniji ZZTN, ovdje treba kao važnu novinu spomenuti ukidanje tzv. pravila o (pojedinačnom) izuzeću sporazuma. Prema tome, sada napuštenom pravilu, poduzetnici čiji je sporazum spadao u kategoriju zabranjenih sporazuma je mogao temeljem zahtjeva upućenog AZTN-u, biti izuzet od općeg pravila o izuzeću, primjenom instituta tzv. pojedinačnog izuzeća.

Odluku o izuzeću je, sukladno odredbama starog ZZTN-a, na zahtjev poduzetnika donosila AZTN. Pozitivna odluka AZTN-a značila je “zeleno svjetlo” za sklapanje sporazuma.

Da bi traženo izuzeće i dobili, raniji je ZZTN predviđao da sudionici takva sporazuma moraju dokazati da predmeti sporazum za vrijeme dok je na snazi, unatoč činjenici da sadrži zabranjena ograničenja ili klauzule, kumulativno ispunjava sljedeće uvjete:

(i) pridonosi unaprjeđenju proizvodnje ili distribucije, promicanju tehnološkog i gospodar-skog razvoja,

(ii) pruža potrošačima razmjernu korist(iii) da se njime poduzetnicima ne nameću ograničenja koja nisu nužna za postizanje ciljeva,(iv) da poduzetnicima ne omogućuje isključivanje znatnog dijela konkurencije s tržišta, za

robe i/ili usluge koje su predmetom sporazuma12.Isto je pravilo bilo na snazi i u pravu tržišnog natjecanja EU13 sve do donošenja Uredbe br.

1/200314, kada je ono napušteno.Prema novom sustavu, koji je uveden u pravo tržišnog natjecanja EU rečenom Uredbom, po-

duzetnici više nisu bili obvezni prijaviti sklapanje sporazuma Komisiji EZ, kako bi od nje dobi-li odluku o izuzimanju.

Svi sporazumi koji su ispunjavali uvjete iz članka 81. st. 3., odnosno, oni za koje su poduzet-nici mogli dokazati da pridonose unaprjeđenju proizvodnje ili distribucije, promicanju tehnološ-kog i gospodarskog razvoja, da pružaju potrošačima razmjernu korist ili da se njima, poduzetni-

9 Članak 8. st. 4. ZZTN

10 Članak 10. ZZTN

11 Članak 10. ZZTN iz 2003. godine


13 Riječ je o članku 81. st. 3 Ugovora o EZ

14 Council Regulation (EC) No 1/2003 of 16 December 2002 on the implementation of the rules on competition laid down in Articles 81 and 82 of the Treaty, OJ L1/1, 4. 1. 2003.

23


cima, ne nameću ograničenja koja nisu nužna za postizanje ciljeva koji su do sada smatrani za-konitima i za njihovo sklapanje više nije bila potrebna odluka Komisije kojom bi se to potvrdilo.

Isti je sustav sada prihvaćen i u našem pravu tržišnog natjecanja. Člankom 8. st. 3. novog ZZTN-a je propisano da se neće smatrati zabranjenim sporazumima, odnosno da će se izuzeti od opće zabrane sporazumi koji kumulativno, za vrijeme njihova trajanja, ispunjavaju četiri uvjeta, dva pozitivna , dva negativna.

Prvi je: da mora biti riječ o sporazumu koji pridonosi unaprjeđenju proizvodnje ili distribuci-je, promicanju tehnološkog i gospodarskog razvoja, drugi je: da potrošači moraju od njega ima-ti razmjernu korist.

Dva negativna uvjeta su sljedeća: prvi je da njime poduzetnicima ne smiju nametati ograni-čenja koja nisu nužna za postizanje ciljeva, drugi je da poduzetnicima ne omogućuje isključivanje znatnog dijela konkurencije s tržišta, za robe i/ili usluge koje su predmetom sporazuma. Takvi se sporazumi sada smatraju zakonitim i dopuštenim i ne podnose se na ocjenu AZTN-u.

Teret dokaza da sporazum ispunjava navedene uvjete leži na poduzetnicima sudionicima sporazuma15.

3.1.1. Pravilo o skupnom izuzeću sporazumaPravilo o skupnom izuzeću sporazuma se primjenjuje na kategorije ili skupine sporazuma,

normirane u ZZTN-u ili posebnim uredbama Vlade Republike Hrvatske16.U kategoriju sporazuma obuhvaćenih pravilom o skupnom izuzeću tako primjerice spadaju

sporazumi o osiguranju, o distribuciji, o prijenosu know-how i drugi.Novi ZZTN, u odnosu na raniji ZZTN, proširuje krug sporazuma koji su obuhvaćeni pravilom

o skupnom izuzeću za novu kategoriju sporazuma. Pravilom o skupnom izuzeću su sada uz (i) vertikalne sporazume među kojima se posebno

ističu sporazumi o isključivoj distribuciji, selektivnoj distribuciji, isključivoj kupnji i franšizingu, (ii) horizontalne sporazume među kojima se posebno izdvajaju sporazumi o specijalizaciji i istra-živanju i razvoju te o specijalizaciji, (iii) sporazume o prijenosu tehnologije, (iv) sporazume o dis-tribuciji i servisiranju motornih vozila, te (v) sporazume o osiguranju, uvršteni kao nova kate-gorija sporazuma i(vi) sporazumi u sektoru prometa.

Za ove kategorije sporazuma, Vlada Republike Hrvatske, a na prijedlog AZTN-a utvrđuje: 1. uvjete koje sporazumi moraju sadržavati te 2. ograničenja ili uvjete koje takvi sporazumi ne smiju sadržavati. Za njih se, dakle, vrlo opširno i detaljno u propisima opisuje sadržaj sporazuma, bitni i uzgredni sastojci sporazuma, klauzule koje sporazum smije ili ne smije sadržavati, a sve to kako bi takvi sporazumi bili u skladu sa standardima i zahtjevima prava konkurencije.

Budući da se na taj način, uvjetno rečeno, preveniraju i uklanjaju potencijalni problemi kon-kurencije, rečene kategorije sporazuma poduzetnici nisu dužni podnijeti na ocjenu AZTN-u. Time se izbjegava nepotrebno birokratiziranje i podnošenje na ocjenu sporazuma, koji sadrže ograničenja tržišnog natjecanja, ali koja su sasvim uobičajena u trgovačkom poslovanju za tu vr-stu sporazuma .

15 Čl. 8. st. 5. ZZTN

16 Vlada Republike Hrvatske je do sada donijela pet takvih Uredbi. Riječ je o sljedećim uredbama: Uredba o skupnom izuzeću spo-razuma poduzetnika koji ne djeluju na istoj razini proizvodnje, odnosno distribucije ( NN br. 51/04); Uredba o skupnom izuzeću sporazuma poduzetnika koji djeluju na istoj razini proizvodnje, odnosno distribucije ( NN br. 158/04); Uredba o skupnom izuzeću sporazuma o prijenosu tehnologije ( NN br. 2/05); Uredba o skupnom izuzeću sporazuma o distribuciji i servisiranju motornih vozila ( NN br. 105/2004); Uredba o skupnom izuzeću sporazuma o osiguranja ( NN br. 54/2005)

24


No, to ne znači da u slučaju sumnje u njihove štetne učinke rečeni sporazumi ipak ne mogu biti podvrgnuti postupku ocjene.

U članku 10. st. 4. ZZTN-a se propisuje da AZTN može (ex offo) pokrenuti postupak za ocje-nu pojedinog sporazuma koji ispunjava uvjete za skupno izuzeće, kada učinci toga sporazuma, samostalno ili kumulativno sa sličnim sporazumima,ne udovoljavaju već citirane, uvjete iz član-ka 8. st. 3. ZZTN-a.

3.1.2. Sporazumi male vrijednosti (de minimis pravilo)Sporazumima male vrijednosti se smatraju sporazumi koji se sklapaju između poduzetnika

čiji je zajednički tržišni udio neznatan17. U primjeni ovoga instituta, polazi se od logike da se na trgovačke transakcije male ekonomske važnosti, između poduzetnika s malim tržišnim udjelom, ograničenja i zabrane koje vrijede za sklapanje zabranjenih sporazuma, ne primjenjuju. Ovo vri-jedi pod uvjetom da sporazum ne sadrži odredbe koje se smatraju teškim ograničenjima tržišnog natjecanja, poput primjerice dogovaranje o cijenama, fiksiranje cijena, ograničavanje proizvod-nje i slično, a kada se slijedom toga smatra da unatoč neznatnom tržišnom udjelu, sporazum do-vodi do narušavanja tržišnog natjecanja18.

Drugačije rečeno, sadrži li sporazum male vrijednosti neku od odredaba koja se smatra teš-kim ograničenjem tržišnog natjecanja ili je cijeli sporazum takav, pravilo o izuzeću sporazuma zbog male vrijednosti sporazuma se neće primijeniti.

I u slučaju sporazuma male vrijednosti, jednako kao i kod sporazuma zahvaćenih pravilom o skupnom izuzeću, Vlada Republike Hrvatske, a na prijedlog AZTN-a utvrđuje uvjete kojima spo-razumi male vrijednosti moraju udovoljiti tim ograničenjima ili odredbama koje ne smiju sadr-žavati.

Ta su pitanja u nas regulirana Uredbom o sporazumima male vrijednosti19. Neka su od ogra-ničenja koja sporazumi male vrijednosti ne smiju sadržavati primjerice, odredbe kojima se di-jele tržišta ili kupci, odredbe kojima se utvrđuje cijene kod prodaje proizvoda trećim stranama, odredbe kojima se ograničava slobodno formiranje cijena i druge20.

3.1.3. Otkrivanje sudionika zabranjenih sporazuma i oslobođenje ili umanjenje up-ravno kaznenih mjera (tzv. leniency program)

Već je uvodno istaknuto da zabranjeni sporazumi ( karteli)21 predstavljaju najteža djela prava konkurencije. Zbog toga, nadležna tijela za zaštitu tržišnog natjecanja poklanjaju veliku pažnju

17 Smatra se da je neznatan tržišni udjel imaju poduzetnici sudionici sporazuma i poduzetnici pod njihovom kontrolom koji imaju manje od 10% udjela na tržištu, ako je riječ o poduzetnicima koji su izravni ili potencijalni tržišni takmaci. Nadalje, smatra se da neznatan tržišni udjel imaju poduzetnici, sudionici sporazuma ili poduzetnici pod njihovom kontrolom, koji nisu izravni tržišni ta-kmaci, ako je tržišni udjel bilo kojeg od poduzetnika sudionika sporazuma na mjerodavnom tržištu manje od 15%. I konačno, postoji zakonska presumpcija o neznatnom tržišnom udjelu i u slučaju kada je tržišni udjel sudionika sporazuma manji od 10%, a ne može se utvrditi jesu li oni ili nisu stvarni ili potencijalni tržišni takmaci. (Članak 3. Uredbe o sporazumima male vrijednosti).

18 Čl. 11. st. 2. ZZTN

19 NN br. 51/2004

20 Čl. 6. do 10. Uredbe o sporazumima male vrijednosti

21 Više o problematici kartela vidi: Cerovac, M., Karteli- suradnja sudionika zabranjenih sporazuma s antimonopolnim tijelima kao preduvjet za oslobođenje ili ublažavanje od kazne,Hrvatska pravna revije, broj 9/02, Inžinjerski biro, Zagreb; Kapural,Mirta, Kar-teli- zabranjeni sporazumi između tržišnih takmaca u pravu tržišnog natjecanja EU, Pravo i porezi, RRIF, br. 12/ 08., Zagreb, str. 83-92.; Grossman, P., How Cartels Endure and How They Fail, Studies of Industrial Collusion, Edward Elgar Publishing Inc, USA, 2004.

25


otkrivanju i sankcioniranju zabranjenih sporazuma (kartela). Najstrože i najviše kazne se izriču upravo za navedena djela prava konkurencije.

No, jedan je od temeljnih problema s kojim se suočava pravo i politika konkurencije u svezi sa zabranjenim sporazumima, njihovo otkrivanje. Sudionici zabranjenih sporazuma redovito su svjesni da je riječ o nedopuštenim i zabranjenim djelima prava konkurencije, stoga na različite načine nastoje prikriti sklapanje „zabranjenih sporazuma“, bilo usklađenim djelovanjem, praće-njem ponašanja konkurenata ili na druge načine.

Suvremeno pravo konkurencije se može smatrati učinkovitim u ovome segmentu samo ako je u stanju otkriti i sankcionirati sudionike zabranjenih sporazuma.

Kako bi se pomoglo u otkrivanju i sankcioniranju zabranjenih sporazuma, na pravnom je pla-nu u posljednjih nekoliko godina u okviru EU, (a u SAD-u i puno ranije), učinjeno mnogo22.

U Europskoj uniji se još prije više od deset godina započelo s programom “oslobođenja od ka-zne ili ublažavanja od kazne”, za sudionike kartela koji su kao sudionici zabranjenih sporazuma bili spremni surađivati s Komisijom EZ na slučajevima otkrivanja zabranjenih sporazuma (tzv. le-niency program). Navedeni se program pokazao u praksi kao izuzetno uspješan instrument u ot-krivanju i sankcioniranju kartela, što dokazuje veliki broj odluka sa sve više izrečenih sankcija23. Isti je trend prisutan i u drugim europskim državama24.

U nas primjena ovoga programa (leniency program) do sada nije bila moguća, budući da AZTN nije bila ovlaštena izricati kazne u slučaju utvrđivanja zabranjenih sporazuma , pa stoga sudioni-ci zabranjenih sporazuma nisu imali poticaj surađivati s AZTN-om radi smanjenja kazne.

Do sada je izricanje kazni za počinitelje zabranjenih djela prava konkurencije bilo u nadležno-sti prekršajnih sudova. Međutim, prekršajni su sudovi ili izricali niske kazne ili ih uopće nisu izri-cali25, zbog čega su poduzetnici, ne bojeći se sankcija zbog nepoštivanja propisa o tržišnom natje-canju, nerijetko ignorirali odluke AZTN-a.

Donošenjem novog ZZTN-a, postojeće bi se stanje na planu otkrivanja kartela i kažnjavanja sudionika kartela trebalo bitno promijeniti. Jednako tako, zasigurno će se striktnije sankcioni-rati i slučajevi zlouporabe vladajućeg položaja i zabranjene koncentracije, budući da će kazne i za ova djela prava konkurencije izricati AZTN.

To bi za učinak, sveukupno gledajući, trebalo imati veću disciplinu sudionika tržišne utakmi-ce u odnosu na poštivanje propisa o tržišnom natjecanju.

Novim je ZZTN-om u naš pravni sustav uveden institut upravno-kaznenih mjera za zabranje-na djela prava konkurencije čije je izricanje sada nadležna AZTN. Rečene će se mjere, zbog činje-nice da se mogu izreći za sve slučajeve povrede propisa o konkurenciji, a ne samo za zabranjene sporazume, ali i zbog svoje važnosti, u radu zasebno obraditi.

22 Za usporedni prikaz o programu oslobođenja i/ili umanjenja od kazne (leniency program) u SAD-u i EU vidi: Grasso, R., The EU leniency program and US Civil Discovery Rules: A Fraternal Fight, Michigan Journal of International Law, vol 29, spring 2008, str.565-604.

23 U razdoblju od 2004. do 2009. godine Komisija je izrekla novčane kazne u 37 kartelnih predmeta u ukupnom iznosu od 9 911 164, 200 Eura. Više o tome vidi: http://ec.europa.eu/competition/cartels/statistics/statistics.pdf

24 Primjerice, njemačka je prvi leniency program usvojila još 2000. godine. Do 2009. godine zaprimljeno je 40 prijava za leniency program od poduzetnika i 76 od pojedinaca . Bundeskartellamt je samo u 2005. godini izrekao poduzetnicima sudionicima kartela novčane kazne u visini od 163, 9 milijuna eura, u 2006. godini ukupan iznos izrečenih kazni je iznosio 4.5 milijuna eura. Vidi o tome više: http://www.bundeskartellamt.de/wEnglisch/download/pdf/07_Kurz_TB_e.pdf

25 Navedeno najbolje oslikava jedna od novijih odluka Prekršajnog suda. Naime, Prekršajni sud u Zagrebu je poduzetnicima, autopri-jevoznicima koji su se dogovorili o ujednačavanju cijene prijevoza na relaciji Zagreb-Split-Zagreb te Zagreb-Šibenik-Zagreb te na taj način sudjelovali u”zabranjenom sporazumu” izrekao novčanu kaznu u iznosi od svega 6 000 kuna.

26


No osim ovih mjera, novim je ZZTN-om predviđena i mogućnost oslobođenja ili umanjenja upravno kaznene mjere upravo za sudionike zabranjenih sporazuma (ili kartela), a što je u ne-posrednoj svezi s razmatranom materijom zabranjenih sporazuma.

3.1.4. Oslobođenje ili umanjenje upravno-kaznene mjere (leniency program) Temeljna je odredba kojom se predviđa mogućnost oslobođenja od plaćanja kazne ili umanje-

nja kazne za sudionike zabranjenih sporazuma odredba iz članka 65. novog ZZTN-a.Njome se AZTN ovlašćuje da oslobodi od plaćanja upravno-kaznene mjere: (i) onog sudioni-

ka zabranjenog horizontalnog sporazuma, koji prvi obavijesti AZTN o postojanju kartela, koji joj dostavi o tome podatke, činjenice ili dokaze koji joj omogućuju pokretanje postupka ili ( ii) prvog sudionika kartela koji AZTN dostavi dokaze, koji joj omogućuju dokazivanje povrede ZZTN-a, u slučajevima kada je AZTN već prethodno pokrenula postupak , ali nije imala dovoljno dokaza za njegovo okončanje ili utvrđivanje postojanja kartela.

Ovom se odredbom i u naš pravni sustav “na velika vrata” u pravo tržišnog natjecanja uvodi, dugo najavljivani tzv. “institut zviždača”. Njegova je zadaća pomoći otkrivanju kartela, ali njime se istovremeno, kvalificiranom sudioniku kartela omogućuje smanjenje ili oslobođenje od kazne, ispunjenjem određenih pretpostavki.

Prema rečenoj odredbi, dakle, pravo na oslobođenje ili umanjenje od kazne, nema bilo koja osoba, sudionik kartela, koja AZTN-i dostavi bilo koje podatke, već samo:

1. prvi sudionik zabranjenog sporazuma koji AZTN-i na uvid stavi dokaze o postojanju kartela koji joj omogućuje pokretanje postupka, ili

2. prvi sudionik kartela koji AZTN-i dostavi dokaze koji joj omogućuju utvrđivanje po-vrede ZZTN-a u slučajevima kada je AZTN već ex offo pokrenula postupak protiv su-dionika kartela, ali nije imala dovoljno dokaza za njegovo okončanje, odnosno utvr-đenje postojanja kartela.

Zakonom je nadalje propisano da pravo na oslobođenje ili umanjenje od kazne nema po-duzetnik koji je bio inicijator ili poticatelj sklapanja kartela26.

I konačno, ZZTN u pogledu razmatranog propisuje i da AZTN može umanjiti kaznu sudioni-cima kartela koji ne ispunjavaju uvjete za oslobođenje od kazne, ali su AZTN dostavili važne i va-ljane dokaze za provođenje postupka, koji su uz dokaze koje je AZTN već utvrdila, bili od odluču-jućeg značenja za okončanje postupka utvrđivanja kartela27.

Za izložene su nam odredbe, kao uzor poslužila rješenja koja su dijelom prava tržišnog natje-canja EZ. U pravu tržišnog natjecanja, leniency program je u primjeni od 1996. godine kada je do-nesena tzv. “(Prva) Obavijest Komisije EZ o oslobođenju ili umanjenju od kazne u slučaju kartel-nih sporazuma28. Druga je Obavijest Komisije EZ donesena 2002. godine29.

U prosincu 2006. godine usvojena je posljednja, treća po redu Obavijest Komisije EZ o oslo-bođenju ili umanjenju od kazne u slučaju kartelnih sporazuma30.

Sukladno odredbi iz članka 8. ove posljednje Obavijesti, Komisija EZ će: “zajamčiti puni imu-nitet i u potpunosti osloboditi od plaćanja kazne poduzetnika, sudionika kartela, koji joj prvi

26 Čl. 65. st. 2. ZZTN

27 Čl. 65. st. 3. ZZTN

28 Commission Notice on the non-imposition or reduction in fines in cartel cases ( 1996) OJ C 207/$

29 Commission notice on immunity from fines and reduction of fines in cartel cases, OJ [2002] C 45/3.

30 Commission Notice on Immunity from fines and reduction of fines in cartel cases, OJ C 298, 8. 12. 2006.

27


podnese informacije i dokumente koje će Komisiji omogućiti : (a) otkrivanje postojanja navod-nog kartela ; ili (b) dokazivanje povrede članka 81. Ugovora o EU u odnosu na navodni kartel.

Podredno se u navedenoj Obavijesti vrlo detaljno i iscrpno definiraju svi podaci kojima sudi-onik kartela- pokajnik, mora opskrbiti Komisiju EZ, a kako bi ona mogla provesti istragu o po-stojanju kartela ili dokazati povredu članka 81. Ugovora o EZ.

Tako se primjerice traži, da sudionik kartela, Komisiji EZ podnese na uvid detaljniji opis spo-razuma o kartelu, a naročito podatke o ciljevima kartela, načinu njegova djelovanja, proizvodi-ma ili uslugama koje su zahvaćene kartelnim sporazumom, podatke o vremenu trajanja spora-zuma, tržišta za koja je sporazum vrijedio i slično, osim ako bi se dostavom tih podataka moglo ugroziti otkrivanje kartela31.

Nadalje se od poduzetnika koji traži smanjenje ili oslobođenje od kazne, zahtijeva da otkrije imena, položaj, adrese i druge informacije o svim pojedincima koji su prema saznanju “poduzet-nika zviždača” sudjelovali u sklapanju zabranjenog sporazuma.

Osim navedenog, propisano je i kada se smatra da poduzetnik- pokajnik “u potpunosti sura-đuje s Komisijom EZ, a što je preduvjet za oslobođenje od kazne. To u slučaju kada:

- dostavi Komisiji EZ sve tražene ili dostupne mu podatke o kartelu u kratkom roku, - na zahtjev Komisije EZ u kratkom roku odgovori na bilo koji zahtjev koji mu je upućen od

strane Komisije , a koji može biti od značenja za utvrđivanje činjenica,- ne sudjeluje u postupku uništavanja, falsificiranja ili prikrivanja informacija koje su od

značenja za otkrivanje kartela,- ne otkrije bilo koju činjenicu ili sadržaj koji su dijelom njegove prijave Komisiji EZ o po-

stojanju kartela, izuzev u slučaju kada je drugačije dogovoreno.Obavijest Komisije sadrži i definira i brojna druga pitanja, poput postupka prijave32, uvjeta

za ublažavanje od kazne33, sadržaja izjave poduzetnika ( corporate statement)34 te niz drugih pi-tanja.

Budući da navedena pitanja u nas, novim ZZTN nisu definirana, do početka primjene novog sustava kažnjavanja i oslobođenja od kazni počinitelja zabranjenih djela konkurencije, u listopa-du 2010. godine, AZTN i nadležnim zakonodavnim tijelima predstoji još dosta posla.

Potrebno je pobliže definirati i propisati sve gore spomenute kriterije i mjerila koja su nužna za primjenu instituta za ublažavanje i oslobođenje od kazne, u praksi. Za očekivati je da će nam kao uzor i u ovom segmentu pravne regulacije, poslužiti kriteriji i pravila koja su dije-lom pravne stečevine Zajednice 35.

Potvrdu za to, uostalom nalazimo i u novom ZZTN , gdje se određuje da će : “Vlada RH na prijedlog AZTN detaljno razraditi kriterije za oslobođenje upravno-kaznene mjere ili umanjenje upravno-kaznene mjere, sukladno kriterijima koji proizlaze iz primjene pravila o tržišnom na-tjecanju EZ”36.

Osim navedenog, potrebno je eventualno razmotriti potrebu izmjene ili prilagodbe drugih propisa koji su se u postupku sankcioniranja počinitelja djela o konkurenciji na njih primjenji-vali, kako u trenutku početka primjene novog ZZTN, odredbe ZZTN ne bi s njim bile u koliziji.

31 Članak 8. (a)

32 Glava II., toč. B Obavijesti

33 Glava III. Obavijesti, toč. A i B.

34 Glava IV. Obavijesti

35 Vidi u tom smislu članak 65. st. 4. u svezi s čl. 74. ZZTN


28


Tu se u prvom redu misli na odredbe Zakona o općem upravnom postupku i Prekršajnog zako-na, koji se i sukladno odredbama novog, ali i starog ZZTN-a, primjenjuju uz ZZTN kao supsidi-jarna pravna vrela37.

3.2. Zlouporaba vladajućeg položaja

Drugi je po redu materijalno – pravno institut obrađen u novom ZZTN-a „vladajući položaj i ograničavajuće djelovanje“. U novom je ZZTN-u ovoj materiji temeljno posvećena glava III Zako-na. U članku 12. definira se pojam vladajućeg položaja, u članku 13. pojam zlouporabe istog, te u članku 14. akti i mjere koje poduzima AZTN u slučaju kada utvrdi postojanje zlouporabe vlada-jućeg položaja.

Vladajući položaj kao pravna i ekonomska kategorija nije zabranjen per se. Bilo bi suprotno ekonomskoj logici ograničavati rast i razvoj poduzetnika ili penalizirati posebno uspješne podu-zetnike zbog činjenice da su na tržištu stekli jači tržišni položaj u odnosu na svoje konkurente ili čak i vladajući položaj.

No stoji i činjenica, da se poduzetnici u vladajućem položaju često koriste svojom ekonom-skom snagom kako bi onemogućili konkurente da se natječu na tržištu ili kako bi ih isključili iz tržišne utakmice, nadalje, oni svoju ekonomsku snagu nerijetko koriste i radi nametanja nepra-vednih ugovornih ograničenja poduzetnicima manje tržišne snage i slično, zbog čega je vladaju-ći položaj i zlouporaba istog predmet obuhvata propisa o konkurenciji.

ZZTN u cilju osiguranja slobodnog tržišnog natjecanja i sprječavanja zlouporaba vladajućeg položaja definira sljedeće:

1/ Određuje zakonsku presumpciju vladajućeg i zajedničkog vladajućeg položaja na tržištu, a kako bi zapravo i sami poduzetnici mogli utvrditi spadaju li u kategoriju poduzetnika koji se nalaze u vladajućem položaju na tržištu,

2/ Pobliže određuje pojavne oblike zlouporabe vladajućeg položaja, te konačno3/ Definira ovlasti i mjere koje AZTN može poduzeti kako bi spriječila poduzetnika u zlou-

porabi vladajućeg položaja ili poništila efekte već učinjenih radnji poduzetnika u vladaju-ćem položaju.

3.2.1. Vladajući položaja na tržištu i zajednički vladajući položaj na tržištu Prema odredbi iz članka 12. novog ZZTN-a poduzetnik na mjerodavnom tržištu ima vladaju-

ći položaj ako se zbog svoje tržišne snage može ponašati na mjerodavnom tržištu u značaj-noj mjeri neovisno o svojim stvarnim ili mogućim konkurentima, potrošačima, kupcima ili dobavljačima, a osobito ako:

1/ nema značajnih konkurenata na mjerodavnom tržištu ,i /ili 2/ ima značajnu tržišnu snagu u odnosu na stvarne ili moguće konkurente, a osobito s ob-

zirom na (i) tržišni udjel i položaj te vrijeme kroz koje ga ostvaruje, (ii) financijsku snagu, (iii) prednost u pristupu izvorima nabave ili tržištu, (iv) -povezanost s drugim poduzetni-cima, (v) pravne ili činjenične zapreke pristupa drugih poduzetnika tržištu.

Slijedom navedenog, za određenje postojanja vladajućeg položaja nekog poduzetnika na trži-štu ključno je ispunjenje nekoliko kriterija i to kumulativno.

1. mora biti riječ o poduzetniku koji na mjerodavnom tržištu ima značajnu tržišnu snagu. To proizlazi iz dijela gore citirane odredbe koji kaže” poduzetnik na mjerodavnom tržištu ima vla-

37 Vidi u tom smislu članak 35. ZZTN

29


dajući položaj ako se zbog svoje tržišne snage...”. Ukoliko poduzetnik nema veliku tržišnu sna-gu, mala je ili nikakva vjerojatnost da bi on samostalnim postupcima na tržištu mogao ugroziti održanje postojeće razine tržišnog natjecanja. S druge strane, poduzetnik koji ima veliku tržišnu snagu može svojim postupcima isključiti konkurente već prisutne na tržištu, otežati ili onemo-gućiti ulazak novih konkurenata na tržište i slično.

Slijedom navedenog, može se zaključiti da se optužbom za zlouporabu vladajućeg položaja neće moći suočiti poduzetnici male tržišne snage i koji ne mogu bitno utjecati na tržišno natje-canje na mjerodavnom tržištu, već samo poduzetnici velike tržišne snage.

Kako je pojam tržišne snage u velikoj mjeri apstraktan pojam te određenje tržišne snage uve-like ovisi o brojnim čimbenicima, poput veličine tržišta, strukture tržišta, veličine i gospodarskih značajki poduzetnika, djelatnosti, legislativnih ili drugih prepreka koje postoje za pristup tržištu i drugih, novi ZZTN, a po uzoru na stav koji je zauzeo i Europski sud u predmetu United Brands38, za određenje vladajućeg položaja i prosudbu je li riječ o poduzetniku velike tržišne snage, propi-suje još jedan kriterij, a taj je neovisnost i u ponašanju.

2. Dakle, da bi se neki poduzetnik mogao smatrati poduzetnikom u vladajućem položaju, ZZTN u članku 12. propisuje on mora biti “neovisan” u odnosu na stvarne i moguće konkurente, potrošače, kupce ili dobavljače39.

Pojam neovisnosti je konkretiziran kroz sudsku i drugu praksu. Neovisnim se u odnosu na stvarne i potencijalne konkurente, potrošače i dobavljače smatra poduzetnik, koji bez štetnih po-sljedica za sebe, može zanemarivati postojeće tržišno natjecanje, odnosno koji uslijed postojanja velike tržišne snage ima sposobnost diktirati uvjete na tržištu, a da pri tome ne mora voditi raču-na o mogućoj reakciji na isto, svojih kupaca, potrošača, dobavljača i slično.

Pojednostavljeno rečeno, njegova tržišna snaga i položaj na tržištu mu daju legitimitet da se ponaša na tržištu superiorno u odnosu na kupce, dobavljače i potrošače.

U ZZTN-u se podredno i egzemplifikativno navodi dvije situacije kada se smatra da je riječ o poduzetniku u vladajućem položaju. To će biti u slučaju 1. kada poduzetnik nema značajnih kon-kurenata na mjerodavnom tržištu, te 2. kada on ima značajnu tržišnu snagu u odnosu na stvar-ne ili moguće konkurente i to osobito s obzirom na: (a) tržišni udjel i položaj te vrijeme kroz koje ga ostvaruje, s obzirom na financijsku snagu, (b) prednost u pristupu izvorima nabave ili tržištu (c) povezanost s drugim poduzetnicima, i (d) pravne ili činjenične zapreke pristupa drugih po-duzetnika tržištu i slično40.

Utvrđivanje vladajućeg položaja u praksi nije jednostavno. U tu se svrhu primjenjuju složene pravno- ekonomske metode i analize i pri tome je potrebno u obzir uzeti sve činjenične i pravne okolnosti svakog konkretnog slučaja u kojem se utvrđuje postojanje vladajućeg položaja.

Pravna teorija govori o tri moguća pristupa u analizi tržišne snage poduzetnika kojom se utvrđuje njegov vladajući položaj na tržištu.

38 U predmetu United Brands, Europski sud je definirao vladajući položaj kao: “položaj gospodarske moći koju uživa poduzetnik, koja mu omogućuje a spriječi održavanje učinkovitog tržišnog natjecanja na mjerodavnom tržištu, dajući mu snagu da se ponaša, u značajnoj mjeri, neovisno od njegovih konkurenata, kupaca i potrošača”. United Brands v. Commission, Case 27/76 ( 1978) ECR 207, 1 CMLR 429, str. 207. toč 65.

39 Relevantni dio odredbe glasi: “ pretpostavlja se da je poduzetnik u vladajućem položaju ako se zbog svoje tržišne snage može po-našati na mjerodavnom tržištu u značajnoj mjeri neovisno o svojim stvarnim ili mogućim konkurentima, potrošačima, kupcima ili dobavljačima...”.

40 V. čl. 12. st. 1. ZZTN

30


1. U prvom se slučaju polazi od analize postupanja poduzetnika na tržištu,41 2. U drugom se slučaju polazi od analize strukture tržišta, i3. U trećem se slučaju polazi od analize prepreka ulaska na tržište, uključujući analizu uku-

pnih resursa poduzetnika koji mu daju prednost u odnosu na ostale konkurente42.Između navedenih je pristupa najšire u primjeni drugi pristup, koji polazi od povezanosti tr-

žišne snage i udjela na tržištu, pri čemu se visok tržišni udjel, a posebice značajna razlika visi-ne udjela na tržištu u odnosu na druge konkurente, smatra indicijom postojanja vladajućeg po-ložaja43.

Tržišni udjel kao indiciju vladajućeg položaja prihvaća i novi ZZTN ( ali i stari ZZTN). U članku 12. st. 2. se navodi da “poduzetnik čiji tržišni udjel na mjerodavnom tržištu iznosi

više od 40 posto može biti u vladajućem položaju”. Ovdje je riječ o oborivoj zakonskoj presumpciji. Tržišni udjel od 40 posto udjela na mjero-

davnom tržištu treba uzeti samo kao indiciju vladajućeg položaja, koji tek treba utvrditi i doka-zati analizom niza drugih čimbenika i kriterija propisanih zakonskim i drugim vrelima prava tr-žišnog natjecanja.

3.2.2. Zajednički vladajući položajPravni koncept zajedničkog vladajućeg položaja odnosi se na situacije kada na tržištu posto-

je barem dva poduzetnika, od kojih niti jedan samostalno na tržištu nema vladajući položaj, ali kroz zajedničko djelovanje, izričito ili prešutno, oni vladaju (dominiraju) tržištem.

Propisi o tržišnom natjecanju se ne mogu i ne smiju oglušiti na evidentne situacije narušava-nja ili ograničavanja tržišnog natjecanja, koje su posljedica zajedničkog ( usklađenog) djelovanja više poduzetnika. Slijedom toga, ovaj je pravni koncept, koji je prvo potvrđen kroz sudsku prak-su44, postupno, dobio i zakonodavnu afirmaciju.

Novi ZZTN, a za razliku od prethodnog ZZTN-a45, konceptu zajedničkog vladajućeg položaja posvećuje samo jednu odredbu. U članku 12. st. 3. novog ZZTN se određuje da dva ili više pravno neovisna poduzetnika mogu biti u zajedničkom vladajućem položaju ako u odnosu na svoje konkurente i/ili dobavljače, na određenom tržištu nastupaju ili djeluju zajednički.

Za određenje zajedničkog vladajućeg položaja je dakle, sukladno citiranoj zakonskoj odredbi, bitno dokazati zajednički nastup ili zajedničko djelovanje na tržištu, barem dva ili više pravno neovisnih poduzetnika.

Ovako sročena odredba ostavlja dosta prostora da se različiti oblici poslovne suradnje izme-đu poduzetnika kvalificiraju zajedničkim vladajućim položajem.

Ona je logična sa stajališta ciljeva propisa o tržišnom natjecanju, koji teže što sveobuhvatnijoj kontroli svih oblika zlouporabe vladajućeg položaja, bilo jednog poduzetnika u vladajućem polo-žaju ili njih više koji djeluju zajednički.

41 Ovaj pristup polazi od činjenice da tržišna snaga pretpostavlja sposobnost poduzetnika da podiže cijene bez istovremenog gubitka značajnog udjela na tržištu, što znači da kupci odnosno potrošači neće biti u mogućnosti odgovoriti na povećanje njegovih cijena bojkotom proizvoda istog poduzetnika i zadovoljenjem potreba kod konkurentskog poduzetnika. V. o tome: Šoljan, V., Vladajući položaj na tržištu i njegova zlouporaba u pravu tržišnog natjecanja EZ, Ibis grafika, Zagreb, 2004., str.161

42 Šoljan, V., Vladajući položaj na tržištu i njegova zlouporaba u pravu tržišnog natjecanja EZ, Ibis grafika, d.o.o., Zagreb, 2004., str.161.

43 ibidem, str. 162.

44 Vidi primjerice odluke Komisije EU i Suda EZ u svezi sljedećim predmetima: European Sugar Industy, br 73/109 ( 1973) OJ L 140/ 17, str. 17- 48. toč. E ; i dalje, Italian Flat Glass, br. 89/93 ( 1989) =J L 33/44 , str. 44-73, toč 59-73.

45 ZZTN iz 2003. godine je pitanje zajedničkog vladajućeg položaja regulirao u tri stavka (članak 15. st. 2., 3., i 4.).

31


No ona, bez svake sumnje, otvara i dosta prostora nedoumicama i nejasnoćama, koje zahti-jevaju dodatna pojašnjenja i teorijske rasprave, zbog čega će na njih, ocjenjuje se, često odgovore morati davati sudska i druga praksa.

Tako se primjerice može postaviti pitanje opsega suradnje i trajanja suradnje između dva ili više poduzetnika, za koje se presumira da zajednički vladaju tržištem.

Ne bi bilo logično da se svaki oblik dugoročne suradnje između dva ili više najznačajnija tržiš-na takmaca na nekom tržištu, potencijalno tretira kao zajednički vladajući položaj.

Tako se primjerice možemo upitati, može li se smatrati da su zlorabili zajednički vladajući po-ložaj dva najveća poduzetnika na nekom tržištu, ranije međusobna konkurenta, koji su zajednič-ki nastupili na natječaju za izgradnju nekog investicijskog projekta i na taj način objedinili svo-je resurse, te zbog svojih, tako stečenih kompetitivnih prednosti, stekli značajnu prednost u od-nosu na sve druge, manje tržišne natjecatelje, te ih eliminirali, u konkretnom slučaju iz tržišne utakmice.

Poduzetnici će se u slučaju optužbe za zlouporabu zajedničkog vladajućeg položaja zasigurno braniti činjenicom da nema zlouporabe zajedničkog vladajućeg položaja jer nema ni zajedničkog vladanja tržištem, temeljem činjenice da je riječ o kratkoročnoj suradnji ili o suradnji ograničenoj na jedan projekt, što se po logici stvari i ne bi moglo tretirati kao zajedničko vladanje tržištem, na što novi ZZTN cilja, a za što on istovremeno, ocjenjuje se, ne daje i odgovor.

Stoga bi bilo uputnije da se i u ovom ZZTN-u, zadržala kvalifikacija koja je postojala u rani-jem ZZTN-u, prema kojoj je indicijom zajedničkog vladajućeg položaja smatran zajednički tržiš-ni udjel tri ili manje poduzetnika veći od 60%, te tržišni udjel 5 ili manje poduzetnika veći od 80 posto.

Takvo bi određenje bilo korisno i za poduzetnike, ali i za AZTN. Poduzetnici bi na taj način sa sigurnosti znali kada nemaju na tržištu zajednički vladajući položaj. S druge strane i dokazivanje zajedničkog vladajućeg položaja AZTN bi bilo jednostavnije jer bi imali čvrstu indiciju i polazište za utvrđivanje zajedničkog vladajućeg položaja.

No, novi je ZZTN donesen. Poduzetnici se samo mogu nadati da će provedba prava konku-rencije od strane AZTN biti u razumnim okvirima, za što se ne može reći da do sada nije posto-jalo.

3.2.3. Zlouporaba vladajućeg položajaVeć je uvodno ranije istaknuto da vladajući položaj nije zabranjen per se. Predmetom zabrana

propisi o konkurenciji, jest međutim, zlouporaba vladajućeg položaja. Pravna doktrina pojam zlouporabe vladajućeg položaja definira na sljedeći način: “zloupora-

be vladajućeg položaja” obuhvaća sve metode i postupke poduzetnika u vladajućem položaju ko-jima se umanjuje postojeća razina tržišnog natjecanja ili sprječava razvoj tržišnog natjecanja. Pri tome se zahtijeva da je poduzetnik u vladajućem položaju na tržištu poduzeo postupak na vla-stitu inicijativu46.

ZZTN ne definira posebno pojam zlouporabe vladajućeg položaja. On, po uzoru na druge su-vremene propise o tržišnom natjecanju, konkretizira kroz primjere, temeljne oblike zlouporabe vladajućeg položaja, a to su sljedeće radnje poduzetnika:

1. izravno ili neizravno nametanje nepravednih kupovnih ili prodajnih cijena , odnosno dru-gih nepravednih trgovinskih uvjeta,

2. ograničavanje proizvodnje , tržišta ili tehnološkog razvitka na štetu potrošača,

46 Šoljan, V., supra note 42., str. 277

32


3. primjena nejednakih uvjeta na istovrsne poslove s drugim poduzetnicima, čime ih se do-vodi u nepovoljniji položaj u odnosu na konkurenciju,

4. uvjetovanje sklapanja ugovora pristankom drugih ugovornih strana na dodatne obveze, koje po svojoj prirodi ili običajima u trgovini nisu u izravnoj svezi s predmetom tih ugovora.

Pravna teorija razlikuje dva temeljna oblika zlouporabe vladajućeg položaja: 1. iskorištavaju-će zlouporabe i 2. isključujuće zlouporabe47.

U prvi tip zlouporaba (iskorištavajuće) se svrstavaju zlouporabe kojima se neposredno štete potrošači ili drugi poduzetnici s kojima poduzetnik u vladajućem položaju ulazi u poslovni od-nos, a mogu se sastojati od određivanja vrlo visokih cijena, ograničavanja vlastite proizvodnje i slično.

Isključujućim se zlouporabama smatraju one kojima poduzetnik u vladajućem položaju is-ključuje s tržišta konkurente već prisutne na tržištu ili sprječava pristup tržištu potencijalnim konkurentima.

Propisi o tržišnom natjecanju jednako tretiraju i sankcioniraju obje vrste zlouporaba. Jedna-ko tako, zlouporaba vladajućeg položaja može se sankcionirati: 1. kada je poduzetnik namjerno i 2. kada je nehajem povrijedio odredbe kojima se štiti tržišno natjecanje.

Dakle, za primjenu propisa o tržišnom natjecanju nije bitno da je poduzetnik djelovao s na-mjerom narušavanja slobodnog tržišnog natjecanja. Bitno je da je njegovo djelovanje na tržištu rezultiralo zlouporabom (utvrđenog) vladajućeg položaja i na taj način ograničavanjem slobod-nog tržišnog natjecanja.

3.2.4. Ovlasti AZTN-a u slučaju zlouporabe vladajućeg položaja U slučaju zlouporabe vladajućeg položaja novi ZZTN daje AZTN-i niz ovlasti, kojima je cilj

spriječiti daljnju zlouporabu vladajućeg položaja, ali i sankcionirati počinitelje te poništiti, ako je to moguće, učinke počinjenih djela.

Tako sukladno odredbi iz članka 14. novog ZZTN-a, AZTN prvo rješenjem utvrđuje postoja-nje vladajućeg položaja i zlouporabu vladajućeg položaja, kao i vrijeme trajanja takvog postupka.

Potom, AZTN izriče u rješenju i zabranu svakog daljnjeg postupanja u pravcu zlouporabe vla-dajućeg položaja.

Nadalje, AZTN ima ovlast u istom rješenju odrediti mjere, uvjete i rokove za otklanjanje štet-nih učinaka postupanja kojim je došlo do zlouporabe vladajućeg položaja48, a što do sada nije bilo moguće.

Naime, stari je ZZTN mogućnost izricanja neke od mjera restrukturiranja i/ili mjere praće-nja ponašanja49 poduzetnika, predviđao kao pravnu mjeru samo u slučaju sklapanja zabranjenih koncentracija. Rečene je mjere AZTN izricala temeljno u dva slučaja. U prvom, kod uvjetno dopu-štenih koncentracija, gdje je umjesto da izrekne zabranu provedbe koncentracije, AZTN koncen-traciju ipak uvjetno dopuštala, ali tek nakon što su se poduzetnici, sudionici koncentracije, obve-

47 Ibidem, str. 281- 285.

48 Članak 14. st. 1. toč. 3. ZZTN

49 Mjere restrukturiranja (strukturne mjere) i mjere praćenja ponašanja sudionika koncentracije usmjerene su u prvom redu na ukla-njanje problema konkurencije kod spornih koncentracija. Mogu ih predložiti sami sudionici koncentracije, nakon što dobiju očito-vanje o spornim aspektima koncentracije od antimonopolnih tijela ili ih izriče antimonopolno tijelo ex ante , a kako bi se uklonili sporni problemi konkurencije. Vidi o tome više: Naputak u svezi s postupkom ocjene dopuštenosti koncentracije, AZTN, Zagreb, str. 52- 57; i dalje, Akšamović, D., Pravni režim za koncentracije u pravu tržišnog natjecanja EZ i Hrvatske s posebnim osvrtom na mjere restrukturiranja i mjere praćenja ponašanja sudionika koncentracije, Zbornik Pravnog fakulteta u Rijeci, ( 1991) v. 29, br. 2, 2008., str. 1033- 1067.

33


zali na određeno ponašanje ili nakon što su se obvezali preuzeti neku obvezu koju odredi AZTN (primjerice na prodaju stečenih udjela u drugom poduzetniku ili slično).

I u drugom slučaju, kod već provedenih koncentracija, gdje se nije moglo poništiti učinke već provedenih koncentracija, iz bilo kojeg opravdanog razloga (primjerice, jer se nije mogao prona-ći odgovarajući kupac na kojeg bi poduzetnik koji je sudjelovao u zabranjenoj koncentraciji, pre-ma nalogu AZTN, prenio nezakonito stečene dionice), ali se izricanjem mjere barem uspostavila kontrola nad budućim ponašanjem sudionika koncentracije. Sada je izricanje spomenutih mjera dakle moguće i u slučaju zlouporabe vladajućeg položaja.

I konačno, novi ZZTN ovlašćuje AZTN da u slučaju kad utvrdi zlouporabu vladajućeg položaja izrekne kao sankciju neku od upravno –kaznenih mjera koje svojim odredbama predviđa ZZTN.

3.3. Zabranjene koncentracije

Zabranjene koncentracije su treći i posljednji materijalno-pravni institut prava tržišnog na-tjecanja obrađen u novom ZZTN-u. Temeljna su pitanja koncentracija dijelom odredaba od član-ka 15. do članka 24. ZZTN-a.

U njima su regulirana sljedeća pitanja : (i) pojam koncentracija ( čl. 15. ZZTN), (ii) pojam zabranjenih koncentracija (čl.16.ZZTN), (iii) postupak prijave namjere provedbe koncentracije i kriteriji za prijavu koncentracije (čl. 17-20), (iv) postupak ocjene koncentracije (čl. 21), (v) i ko-načno, odluke i mjere koje može izreći AZTN u slučaju dopuštenih i zabranjenih koncentracija ( čl. 22. do 24).

Koncentracije poduzetnika, kao ni vladajući položaj, nisu zabranjene per se. Koncentracije nedvojbeno rezultiraju brojnim pogodnostima, kako za tržišno natjecanje tako i za potrošače. Te se pogodnosti naročito očituju u jačanju konkurentnosti poduzetnika, sniženju cijena zbog smanjenja troškova proizvodnje ili distribucije, unaprjeđenju proizvodnje, racionalizaciji poslo-vanja i slično50.

U uvjetima suvremenog gospodarskog poslovanja, koncentracije poduzetnika su jedna od te-meljnih poslovnih strategija koje se poduzimaju radi rasta i razvoja poduzetnika i jačanja njiho-va konkurentnog položaja i u pravilu se smatraju vrlo važnima za gospodarski napredak i razvoj neke države ili gospodarstva.

Međutim, uvažavajući sve naprijed rečeno, danas se, jednako tako, univerzalno prihvaća da koncentracije mogu imati i izrazito štetne učinke po tržišno natjecanje, a potom i po gospodar-ski razvoj.

Naime, koncentracijama nastaju relativno veća trgovačka društva, koja na tržištu nakon kon-centracije zauzimaju jači, a često i vladajući tržišni položaj. Vladajući položaj otvara prostor i za zlouporabu tog položaja.

Slijedom navedenih razloga, i koncentracije su danas predmetom obuhvata svih suvremenih propisa o tržišnom natjecanju51.

Međutim, suvremeno se pravo tržišnog natjecanja ne bavi svim koncentracijama, jer za tako što nema ni potrebe. Ono se bavi samo koncentracijama između poduzetnika značajne veličine i tržišne snage čije povezivanje može dovesti do trajnih i značajnih promjena odnosa snaga na

50 Vidi o tome primjerice, Mlikotin Tomić, Deša, Uvod u primjenu Zakona o zaštiti tržišnog natjecanja, RRIF, br. 12, 1995., str. 115.

51 Koncentracije postaju predmetom obuhvata propisa o tržišnom natjecanju kasnije nego li zabranjeni sporazumi i zlouporaba vlada-jućeg položaja. U tom smislu, izvorno su zabranjenim djelima prava konkurencije smatrani samo sporazumi ( karteli) i zlouporaba vladajućeg položaja.

34


tržištu, a potom i do trajnog i značajnog ograničenja slobodne tržišne utakmice, a što se danas u većini zakonodavstava prosuđuje temeljem kriterija ukupno ostvarenog prihoda (prometa).

Drugačije rečeno, predmetom obuhvata propisa o tržišnom natjecanju su samo koncentracije između poduzetnika, značajne veličine i tržišne snage, odnosno između poduzetnika čiji godišnji prihod prelazi određene pragove prometa.

Te se koncentracije podnose na ocjenu tijelima za zaštitu tržišnog natjecanja, a u nas AZTN ili nekom od tzv. sektorskih regulatora52.

U tom smislu, a za razliku od zabranjenih sporazuma i zlouporabe vladajućeg položaja, čiji se učinci na tržišno natjecanje na određenom tržištu ocjenjuju ex post, mogući učinci koncentraci-je se ocjenjuju ex ante, dakle prije nego li je koncentracija provedena.

Kontrola koncentracija, o kojoj je riječ, provodi se primjenom instituta “obvezatne prijave namjere koncentracije”53.

To znači da su sudionici koncentracije koji ispunjavaju uvjete propisane ZZTN, dužni prijaviti namjeru provedbe koncentracije AZTN, a kako bi u postupku ocjene koncentracije ispitalo hoće li koncentracija dovesti u konačnici do slabljenja tržišnog natjecanja, a kada se smatra da je riječ o zabranjenoj koncentraciji.

Novi ZZTN (u potpunosti jednako kao i stari ZZTN), obvezu prijave namjere koncentracije propisuje kada su ispunjeni sljedeći uvjeti :

1. mora biti riječ o postupcima i radnjama koje imaju za učinak koncentraciju poduzetnika, za što je bilo prethodno nužno u ZZTN pravno definirati pojave koje su obuhvaćene poj-mom koncentracija. Dakle, sve one poslovne operacije koje za učinak nemaju koncentra-ciju ne prijavljuju se AZTN i ne ocjenjuju.

2. ocjenjuju se samo koncentracije između poduzetnika (i) čiji je ukupni godišnji prihod, ostvaren na svjetskom tržištu najmanje jednu milijardu kuna, odnosno, (ii) te koncentra-cije između poduzetnika, čiji ukupan godišnji prihod, svakog od poduzetnika u Republici Hrvatskoj, iznosi najmanje sto milijuna kuna.

3.3.1. Pojam i određenje koncentracija Propisi o tržišnom natjecanju definiraju pojave koncentracija radi njihove sveobuhvatne kon-

trole. Stoga se oni u određenju pojava koncentracija ne ograničavaju samo na pravne oblike kon-centracija, temeljno definirane ZTD-om, koji je osnovni propis koji u nas uređuje različite oblike koncentracija, već pod obuhvat propisa o tržišnom natjecanju nastoje podvesti sve, pa i faktične oblike povezivanja koje rezultiraju koncentracijama.

Novi ZZTN u određenju pojma i pojava koncentracija slijedi najsuvremenija pravna i doktri-narna stajališta54.

Relevantna odredba glasi: “ Koncentracija poduzetnika nastaje promjenom kontrole nad poduzetnikom na trajnoj osnovi koja se stječe:

1. pripajanjem ili spajanjem dva ili više neovisnih poduzetnika ili dijelova poduzetnika,

52 Kod nas je zadaća zaštite tržišnog natjecanja u pojedinim sektorima povjerena tzv. sektorskim regulatorima, koji su tada ili isključi-vo nadležni za zaštitu tržišnog natjecanja u pojedinim sektorima ili dijele nadležnost s AZTN-om. Tako je primjerice zaštita tržišnog natjecanja u bankarskom sektoru stavljena u nadležnost HNB-a. Kao sektorski regulatori još djeluju Vijeće za regulaciju energetskih djelatnosti, zatim Vijeće za elektroničke medije te HERA ( Hrvatska energetska regulatorna agencija).

53 Institut obvezatne prijave namjere koncentracije postoji danas u više od 100 država u svijetu. Podaci za pojedine države su dostupni na : http: //www.internationalcompetitionnetwork.org/index.php/en/members.

54 Usporedi razmatranu odredbu sa čl. 3(1) i(2) Uredbe 139/ 04

35


2. stjecanjem izravne ili neizravne kontrole ili prevladavajućeg utjecaja jednog, odnosno više poduzetnika nad drugim,odnosno više drugih poduzetnika ili dijelom, odnosno dijelovi-ma drugih poduzetnika i to:- stjecanjem većine dionica ili udjela, ili- stjecanjem većine prava glasa, ili- i na drugi način u skladu s odredbama ZTD-a i drugim propisima.

Iz citirane odredbe proizlazi, da se nastanak koncentracije temeljno vezuje uz okolnost pro-mjene nadzora (kontrole) nad ranije i pravno i ekonomski neovisnim poduzetnikom. Sva-ka se poslovna operacija, koja za učinak ima trajnu promjenu kontrole nad ranije pravno i eko-nomskim poduzetnikom, sada može potencijalno smatrati pravnim temeljem za koncentraciju.

Podredno se (ocjenjuje se), radi jednostavnije kontrole koncentracija, egzemplifikativno na-vode neki temeljni i tipični oblici i načini nastanka koncentracija, međutim ono nisu numerus clausus. (Nije dakle riječ o zatvorenom broju slučajeva nastanka koncentracije.)

Tako će se primjerice, uz pripajanje i spajanje, koji se smatraju temeljnim oblicima koncentra-cija, smatrati da je došlo do koncentracije i u slučaju stjecanja kontrole ili prevladavajućeg utjeca-ja jednog poduzetnika nad drugim.

Navedena odredba dalje pokriva i slučajeve ugovornog povezivanja poduzetnika, ako je usljed takva povezivanja između ranije pravno i ekonomski neovisnih poduzetnika uspostavljeno prav-no i/ili ekonomsko jedinstvo.

Jednako tako, faktična kontrola ili promjena kontrole, nad ranije pravno samostalnim podu-zetnikom, bilo stjecanjem većine dionica ili udjela ili na drugi će se način, također, smatrati da ima za učinak koncentraciju poduzetnika.

Stjecanje imovine je kao poseban način nastanka koncentracije i ovim zakonom izostavljeno iz zakonskih odredaba, unatoč tome što je struka prethodno upozoravala na nespornu činjenicu da je riječ o jednom od uvriježenih načina ostvarenja koncentracije.

Prema odredbama prethodnog ZZTN-a, stjecanje imovine se moglo podvesti pod pravni oblik koncentracije tek izrazito širokim tumačenjem njegovih odredaba55.

Stoga je nejasno je li stjecanje imovine slučajno ili namjerno izostavljeno iz zakonske odred-be kojom se načelno definiraju pravni oblici koncentracije ili se jednostavno smatralo da su no-vim i donekle sveobuhvatnijim zakonskim određenjem( u odnosu na rješenje koje je sadržavao stari i još uvijek važeći ZZTN), uklonjene nejasnoće oko toga treba li se stjecanje imovine i može li se temeljem novog zakonskog rješenja, podvesti pod oblike koncentracija.

Pomna analiza, novog zakonskog određenja pojma koncentracija, otkriva da ono doista ukla-nja ranije nedoumice koje su postojale u pogledu toga koja se poslovna operacija može, a koja ne, smatrati pravnim temeljem za koncentraciju.

Prema novom rješenju, dakle, svaka se poslovna transakcija koja za učinak ima promje-nu kontrole, na trajnoj osnovi, nad ranije pravno i ekonomski neovisnim poduzetnikom, može smatrati da će za učinak imati koncentraciju poduzetnika. Pri tome je pravni oblik koncentracije, manje važan.

I konačno, ZZTN nadalje u istom članku 15. st. 3. i 6., posebno navodi još jedan pravni oblik koncentracije- zajednički pothvat ( joint- venture).

Zajednički pothvat je u prvom redu ugovor suvremene poslovne prakse, tipičan za poslov-nu suradnju na međunarodnoj razini. S obzirom na to da je riječ, o u pravilu ugovornom odnosu povezivanja, bez da nužno dođe do uspostavljanja ekonomskog i/ili pravnog zajedništva između

55 Vidi o tome: Petrović, S., Ružić, T., Koncentracija banaka, Hrvatska pravna revija br. 9/2002, Zagreb, str. 5.

36


dva ili više ranije pravno i/ili ekonomski neovisnih poduzetnika, neće se svaki oblik zajedničkog pothvata smatrati koncentracijom56.

U ZZTN-u su propisani uvjeti kada će se smatrati da zajednički pothvat ima za učinak kon-centraciju poduzetnika. To je u slučaju kada dva ili više neovisnih poduzetnika na trajnoj osnovi djeluju kao neovisan gospodarski subjekt .

S druge se strane, ZZTN dalje u istom čl. 15. st.. 6. propisuje da se stvaranje zajedničkog pot-hvata od strane dva ili više neovisnih poduzetnika , koji na trajnijoj osnovi djeluju kao neovisan gospodarski subjekt, ako je cilj ili učinak takvog zajedničkog pothvata, značajno ograničavanje tržišnog natjecanja putem usklađenog postupanja na tržištu između navedenih, međusobno ne-ovisnih poduzetnika, neće smatrati koncentracijom, već sporazumom.

Prvi se dio odredbe, dakle, odnosi na zajednički pothvat koji ima za učinak koncentraciju ( tzv. full-function zajednički pothvat) , dok se drugi dio izložene odredbe odnosi na zajednički pothvat koji nema za učinak koncentraciju, nego se tretira “zabranjenim sporazumom” u smislu odredbe iz čl. 8. novog ZZTN-a.

Distinkcija između navedene dvije vrste zajedničkog pothvata, a temeljem samo navedenih zakonskih rješenja je teško provediva. Razlikovanje jednog od drugog tipa zajedničkog pothvata je moguće samo uz pomoć pravnih vrela prava tržišnog natjecanja EU, koja sadrže pobliža pojaš-njenja i kriterije razlikovanja između navedene dvije vrste zajedničkog pothvata57. Slični kriteriji u hrvatskom pravu tržišnog natjecanja još uvijek nisu doneseni.

Slijedom toga, za očekivati je da će se radi lakšeg razumijevanja razmatrane materije, doni-jeti popratna pravna vrela, koja će pobliže definirati kriterije razlikovanja između navedene dvi-je vrste zajedničkog pothvata.

U protivnom će značenje izložene zakonske odredbe biti razumljivo samo uskom krugu do-brih poznavatelja prava tržišnog natjecanja EU, čime se postavlja pitanje smisla i svrhe zakon-skih rješenja ZZTN-a, koja su ponajprije upućena samim adresatima istoga.

3.3.2. Prijava koncentracije Institut obvezatne prijave namjere provedbe koncentracije predstavlja okosnicu u provedbi

suvremenog prava tržišnog natjecanja u odnosu na koncentracije poduzetnika. Poznaju ga sva suvremena zakonodavstva o tržišnom natjecanju.

S kontrolom koncentracija, prije njihove provedbe, prve su započele SAD, još 1976. godine do-nošenjem HSRA58. U pravu tržišnog natjecanja EU, kontrola koncentracija je uvedena tek dono-šenjem prve Uredbe o kontroli koncentracija 4064/89, 1990. godine59.

U nas je institut obvezatne prijave namjere provedbe koncentracije predvidio već prvi hrvat-ski ZZTN iz 1995. godine.

Važnost ovog instituta ogleda se u činjenici da se na taj način preventivno djeluje na pojave koncentracija. Učinci koncentracije se ispituju prije njezine provedbe, a kako bi se spriječili mo-gući negativni učinci koncentracije na tržišno natjecanje.

56 U okviru zakonodavstva o tržišnom natjecanju zajednički pothvat se tretira dvostruko. Može se ocjenjivati kao sporazum između poduzetnika, a što je u praksi češće ili kao jedan od načina nastanka koncentracija. Ako se zajednički pothvat tretira kao sporazum između poduzetnika tad se na njega primjenjuju odredbe ZZTN o zabranjenim sporazumima. Ako se s druge strane zajednički pothvat tretira kao pravni temelj za koncentraciju, tada se na njega primjenjuju pravila ZZTN o koncentracijama.

57 Vidi više o tome: Pecotić, J., Zajednički pothvat u pravu tržišnog natjecanja , Sinergija , Zagreb, 2005.

58 Hart Scott Rodino Antitrust Improvement Act donesen je 1976. godine kao amandman odjeljka 7. Clayton Act-a koji je u SAD-u temeljni propis kojim se regulira materiaj zabranjenih koncentracija.

59 Council regulation (EEC) No 4064/89 of 21 december 1989 on the control of the concentrations between undertakings

37


Naime, poseban je problem prava tržišnog natjecanja u odnosu na koncentracije, što je često teško ili nemoguće poništiti štetne učinke koncentracije na tržišno natjecanje, jednom kada je koncentracija već provedena60.

Stoga sudionici koncentracije moraju prijaviti namjeru provedbe koncentracije, nadležnim tijelima za zaštitu tržišnog natjecanja (institut obvezatne prijave namjere provedbe koncentraci-je), a kako bi se proveo postupak ocjene koncentracije, koji za cilj ima utvrditi potencijalne po-godnosti, ali i eventualne štete koje mogu nastupiti na tržišno natjecanje provedbom koncen-tracije.

Prijava namjere koncentracije, (pod pretpostavkom da je riječ o poslovnim transakcijama koje za učinak imaju koncentraciju poduzetnika ) sukladno odredbama novog ZZTN postoji: 1. kada je riječ o poduzetnicima čiji ukupni godišnji prihod, ostvaren na svjetskom tržištu naj-manje jednu milijardu kuna, te 2. u slučaju kada je riječ o koncentracije između poduzetnika, čiji ukupan godišnji prihod, svakog od poduzetnika u Republici Hrvatskoj, iznosi najmanje sto milijuna kuna.

Iz navedene odredbe proizlazi da je “kriterij ostvarenog prihoda” na svjetskom ili do-maćem tržištu, temeljni kriterij na temelju kojeg nastupa obveza prijave namjere proved-be koncentracije AZTN.

Isti je kriterij (prihoda) sadržavao i stari ZZTN. Primjena rečenog kriterija je nerijetko kriti-zirana. Ovo iz razloga jer je u većini suvremenih zakonodavstava o tržišnom natjecanju na snazi kriterij “ukupno ostvarenog prometa” (turnover treshold) poduzetnika.

Prisutnost nekog poduzetnika na tržištu i njegova ekonomska snaga se u prvom redu mje-ri obujmom proizvodnje ili prodaje i količinom ostvarenog prometa od istog. Prihod poduzetni-ka, nasuprot prometu, predstavlja povećanje neto vrijednosti koja nastaje kao rezultat financij-skih transakcija.

Slijedom toga, nejasno je opredjeljenje zakonodavca da i dalje ostane dosljedan kriteriju pri-hoda, kao kriteriju na osnovi kojeg se određuje obveza prijave namjere provedbe koncentracije.

3.3.3. Ocjena koncentracije Sve koncentracije koje ispunjavaju (gore navedene) uvjete za obvezatnu prijavu, podliježu

postupku ocjene koncentracija. Postupak ocjene koncentracije se sastoji u provođenju složenih pravno-ekonomskih analiza, koje za cilj imaju utvrditi moguće učinke koncentracije na tržišno natjecanje.

Standardni postupak ocjene koncentracije obuhvaća sljedeće: određivanje tržišnih udjela su-dionika koncentracije, ocjenu stanja tržišnog natjecanja na mjerodavnom tržištu, utvrđivanje stvarnih i potencijalnih konkurenata i određivanje njihove tržišne snage, projekciju tržišnog na-

60 Kada je koncentracija već provedena, tada je teško poništiti njezine učinke i uspostaviti na mjerodavnom tržištu stanje tržišnog natjecanja koje je prethodilo koncentraciji. Zamislimo primjerice situaciju u kojoj je na tržištu postojalo četiri tržišna takmaca. Dva najveća od njih, a ranija konkurentna se odluče spojiti. U tom slučaju, sada na tržištu imamo samo tri tržišna takmaca, od kojih je novi poduzetnik, nastao koncentracijom bitno jači u odnosu na preostala dva konkurenta. Poduzetnik nastao koncentracijom će koristiti svoju stečenu ekonomsku snagu kako bi privukao potrošače, sniženjem cijena ili na druge načine. Njemu će na mjerodav-nom tržištu nakon koncentracije pripasti i veći tržišni udjel. Sve to može za posljedicu imati slabljenje jednog ili čak oba konkurenta, a u krajnjem slučaju i njihov prestanak djelovanja ili povlačenje s toga tržišta. Na tome će tržištu, na kojem su, dakle, prethodno postojala četiri konkurenta, u konačnici ostati samo jedan ili nijedan. Na tome će tržištu trebati dosta vremena da se uspostavi tržišno natjecanje koje je prethodilo koncentraciji. S druge strane, da se ta koncentracija zabranila, tržišno natjecanje i odnosi snaga na tržištu ne bi bili narušeni u mjeri u kojoj jesu uslijed provedene koncentracije .

38


tjecanja kroz neko vrijeme, zapreke pristupu tržištu i druge relevantne okolnosti koje karakteri-ziraju tržišno natjecanje na nekom tržištu61.

Svaki je postupak ocjene koncentracije krajnje individualiziran. Jedan je od temeljnih princi-pa prava tržišnog natjecanja u odnosu na koncentracije poduzetnika da nema dvije iste koncen-tracije. Svaka se koncentracija ocjenjuje individualno, uzimajući u obzir sve okolnosti konkretne koncentracije (case –by case).

Krajnji je cilj postupka ocjene koncentracije utvrditi moguće pogodnosti koje će nastupiti provedbom koncentracije, odnosno njezine moguće i štetne učinke. Ako su prevalentni učin-ci koncentracije na tržišno natjecanje štetni, koncentracija će se zabraniti. Ako su s druge stra-ne, mogući učinci koncentracije neutralni ili čak pozitivni, koncentracija će se proglasiti dopu-štenom.

No da bi se navedeno moglo utvrditi, potrebno je da poduzetnici sudionici koncentracije, prvo AZTN-u podnesu prijavu namjere provedbe koncentracije, kojom se inicira postupak ocje-ne.

Postupak ocjene koncentracije, u formalnom smislu započinje trenutkom podnošenja potpu-ne i pravovremene prijave namjere provedbe koncentracije AZTN62.

AZTN prvo ispituje jesu li ispunjene sve formalne pretpostavke za provođenje postupka ocje-ne koncentracije. Ako jesu, tada započinje postupak ocjene koncentracije u materijalnom smislu, a kada se utvrđuju mogući učinci konkretne koncentracije na tržišno natjecanje.

ZZTN propisuje da će prilikom ocjene dopuštenosti koncentracije, AZTN utvrditi njezine učinke na tržišno natjecanje te moguće zapreke pristupu tržištu, a osobito u slučajevima kada se koncentracijom stvara novi ili jača postojeći vladajući položaj sudionika koncentracije63.

Iz ovoga se može zaključiti da su pod posebnom opaskom AZTN (i dalje) primarno koncen-tracije koje rezultiraju stvaranjem i jačanjem vladajućeg položaja, mada se prema novom testu, koji je usvojen upravo ovim zakonskim izmjenama, zabranjenim koncentracijama smatra-ju koncentracije poduzetnika koje mogu značajno narušiti tržišno natjecanje64. Navedena odredba znači i formalno napuštanje ranijeg testa tzv. “vladajućeg položaja” i prihvaćanje testa “značajnog učinka”, koji je na snazi u pravu tržišnog natjecanja EU od donošenja Uredbe 139/04. U tom smislu ovo je važna prilagodba domaćeg zakonodavstva o tržišnom natjecanju s pravnom stečevinom Zajednice.

Međutim, ako sagledamo što se na planu postupka ocjene koncentracija, ovim novim rješe-njem promijenilo, zaključit ćemo da se sam postupak ocjene koncentracije, nije time bitno pro-mijenio.

Razlike u pogledu ocjene koncentracija primjenom testa “vladajućeg položaja” ili testa “ zna-čajnoga učinka” i nisu toliko značajne i nepomirljive. U oba je slučaja u postupku ocjene koncen-tracije potrebno razmotriti sve relevantne čimbenike i utvrditi sve moguće pozitivne i negativne učinke koncentracije na tržišno natjecanje .

No, ipak treba naglasiti da prihvaćanje novog testa predstavlja važnu novinu u ZZTN u po-stupku ocjene koncentracija. On je daleko fleksibilniji u odnosu na test vladajućeg položaja. Pre-ma testu vladajućeg položaja, sve su se koncentracije koje su za učinak imale stvaranje ili jačanje

61 Vidi o tome članak 21. st.3.

62 Čl. 21. st. 1. ZZTN

63 Čl. 21. st. 2. ZZTN

64 Čl. 16. ZZTN

39


vladajućeg položaja sudionika koncentracije, a priori smatrale zabranjenim, pa čak i onda kada iste za učinak ne bi imale značajno ili trajno narušavanje odnosa slobodnog tržišnog natjecanja.

U tom smislu, novi test kao polazište i važnu komponentu za zabranu koncentracija i dalje uzima stvaranje ili jačanje vladajućeg položaja sudionika koncentracije nakon njezine provedbe, što proizlazi i iz dijela odredbe iz članak 16. koji glasi: “Zabranjena je koncentracija poduzetnika koja može značajno narušiti tržišno natjecanje, a osobito ako je takvo narušavanje tržišnog na-tjecanja posljedica jačanja postojećeg vladajućeg položaja ili stvaranja novog vladajućeg po-ložaja.”

Međutim, uvođenjem novog testa, AZTN se sada i formalno daju značajna diskrecijska pra-va da dopusti koncentraciju koja će za učinak imati jačanje ili stvaranje vladajućeg položaja, ako uslijed toga neće istovremeno doći i do trajnog ili značajnog slabljenja tržišnog natjecanja na mjerodavnom tržištu. Takav je pristup i logičan i opravdan. Krajnji je cilj propisa o tržišnom na-tjecanju spriječiti štetne učinke od koncentracije na tržišno natjecanje. Stvaranje ili jačanje vla-dajućeg položaja je prepoznato kao primarni mogući negativni učinak koncentracije na tržiš-no natjecanje. No istovremeno se prihvaća da stvaranje i jačanje vladajućeg položaja ne mora nužno rezultirati i slabljenjem odnosa slobodne konkurencije. Čak dapače, u nekim slučajevima jačanje poduzetnika koncentracijom može biti poticaj intenzivnijem tržišnom natjecanju. Takav je stav, zauzet i u domaćoj i stranoj pravnoj teoriji i praksi prava tržišnog natjecanja. U nas je sada naišao na potvrdu i kroz zakonska rješenja.

3.3.4. Odluke AZTN u postupku ocjene koncentracije Po provedenom postupku ocjene koncentracije AZTN je dužna obavijestiti sudionike koncen-

tracije o rezultatima provedenog postupka ocjene. Odnosno, pojednostavljeno rečeno, AZTN se nakon provedenog postupka ocjene izjašnjava o tome, mogu li sudionici koncentracije nastaviti s provedbom koncentracije ili AZTN ima neke primjedbe u pogledu daljnje provedbe koncentra-cije, a kada će se koncentracija ili zabraniti ili dopustiti uz preuzimanje obveze od strane sudioni-ka koncentracije da provedu mjeru restrukturiranja ili drugu mjeru koju odredi AZTN.

U tom smislu, ZZTN predviđa nakon provedenog postupka ocjene koncentracije donošenje jednog od tri vrste rješenja: ( i) rješenje kojim se koncentracija ocjenjuje dopuštenom, (ii) rješe-nje kojim se koncentracija ocjenjuje uvjetno dopušteno, te (iii) rješenje kojim se koncentracija ocjenjuje zabranjenom65.

Jedno do navedenih rješenja AZTN je obvezatna donijeti samo u slučaju tzv. spornih koncen-tracija66. Spornim koncentracijama se smatraju koncentracije koje pobuđuju sumnju AZTN u nji-hovu dopuštenost, a kod kojih se stoga provodi postupak ocjene u II fazi.

Za sve nesporne koncentracije, a takvima se načelno smatraju one koncentracije za koje se te-meljem podataka iz prijave može razumno pretpostaviti da neće rezultirati štetnim učincima za tržišno natjecanje, AZTN je tek na pisani zahtjev sudionika koncentracije, obvezatna izdati po-tvrdu da je koncentracije dopuštena67. Ne postave li sudionici koncentracije AZTN takav zahtjev, koncentracija će se smatrati dopuštenom, pod uvjetom da AZTN nije u roku od 30 dana od dana zaprimanja prijave namjere provedbe koncentracije, donijela zaključak o pokretanju postupka ocjene koncentracije68.

65 Čl. 22. st. 7. ZZTN

66 Čl. 22. st. 3.; Vidi o tome više: Naputak u svezi s postupkom ocjene dopuštenosti koncentracija , supra note 49.

67 Čl. 22. st. 1. i 2. ZZTN

68 Čl. 22. st. 1.

40


Rečeni zaključak i formalno ukazuje na činjenicu da je riječ o spornoj koncentraciji, za koju se tada mora provesti postupak ocjene i donijeti jedno od gore navedenih rješenja.

Rješenje o zabrani provedbe koncentracije (rješenje kojim se koncentracija ocjenjuje zabra-njenom) AZTN je u svojoj dosadašnjoj praksi donijela tek u nekoliko postupaka koncentracija69.

Restriktivniji se pristup ne očekuje ni nakon stupanja na snagu novog ZZTN-a. Naime, kon-centracije poduzetnika su rijetko predmetom apsolutnih zabrana. Dosadašnja iskustva u doma-ćoj i poredbenoj praksi tržišnog natjecanja ukazuje na podatak da su manje od 1% prijavljenih koncentracija, zabranjene koncentracije70.

Većina su koncentracija dopuštene koncentracije. No sve su raširenije i prisutnije u praksi tr-žišnog natjecanja tzv. uvjetno dopuštene koncentracije.

Uvjetno dopuštene koncentracije su u načelu sporne koncentracije. AZTN će dopustiti pro-vedbu inače sporne koncentracije, ako se njezini sudionici obvežu da će prihvaćanjem mjere re-strukturiranja ili mjere praćenja ponašanja sudionika koncentracije ukloniti sporni problem konkurencije.

Rečene mjere (mjere praćenja ponašanja sudionika koncentracija i strukturne mjere) nisu no-vina u našem pravu tržišnog natjecanja. Novi ih ZZTN tek uzgred spominje (na više mjesta)71. Po-drobnije ih obrađuje Naputak u svezi s postupkom ocjene dopuštenosti koncentracija72.

Strukturne mjere i mjere praćenja ponašanja sudionika koncentracije predstavljaju iznimno važan institut prava tržišnog natjecanja. Primjena ovih mjera osigurava postizanje prijeko po-trebnog balansa između provedbe prava tržišnog natjecanja i osiguranja poduzetničkih i tržišnih sloboda. Njima se s jedne strane dopušta poduzetnicima da ostvare željeno povezivanje, ali i da se s druge strane zadovolje ciljevi i interesi prava tržišnog natjecanja.

5. Upravno-kaznene mjere

Uvođenje instituta upravno-kaznenih mjera zasigurno pobuđuje najveću pozornost među rješenjima novog ZZTN-a. Riječ je o mjerama koje se općenito smatraju neophodnima ostvariva-nje učinkovite zaštite tržišnog natjecanja.

Naime, bez učinkovitog sustava kažnjavanja počinitelja zabranjenih djela prava tržišnog na-tjecanja, nemoguće je disciplinirati sudionike tržišne utakmice i prisiliti ih da poštuju propise o tržišnom natjecanju. Poduzetnici će ignorirati propise o tržišnom natjecanju sve dok im takvo ponašanje bude isplativije s ekonomskog stajališta, nego li njihovo poštivanje.

69 Primjerice, Komisiji EZ je u razdoblju od 1990. godine do rujna 2009. godine prijavljena 4189 koncentracija. 3636 koncentracija su bile dopuštene koncentracije. 20 koncentracija je zabranjeno (to je manje od 0,5% prijavljenih koncentracija), dok su ostale dopušte-ne uz preuzimanje obveze restrukturiranja ili uz mjeru praćenja ili su eventualno koncentracije bile upućene na odlučivanje nacio-nalnim tjelima za zaštitu tržišnog natjecanja. Detaljnije podatke o tome vidi: http://ec.europa.eu/competition/mergers/statistics.pdf ; S druge strane u Sloveniji u kojoj je pravo tržišnog natjecanja u primjeni od 1994. godine niti jedna koncentracija do sada nije zabranjena. Slično je i u drugim državama.

70 Kod nas je do sada AZTN zabranila samo jednu koncentraciju, koja je potom naknadno proglašena dopuštenom. Riječ je o koncen-traciji poduzetnika Zaba, UniCredito Italiano i Allianz iz 2002. godine. Vidi više o tome: Rješenje AZTN od 07. ožujka 2002., Klasa UP/I-030-02/2001-01/87

71 V. čl. 14. st.1. toč. 3. te st. 2., čl. 22. st. 4. , 4., 6. i 8.

72 Naputak u svezi s postupkom ocjene dopuštenosti koncentracija, AZTN, str. 52- 57; dostupno na: http://www.aztn.hr/pdf-novo/uredbe_vlade/7.4..pdf

41


U stranim se zakonodavstvima, poduzetnike koji ne poštuju propise o tržišnom natjecanju kažnjava visokim kaznama i drugim mjerama koje se poduzimaju radi uklanjanja štetnih učina-ka njihovih djela na slobodno tržišno natjecanje.

U istim je zakonodavstvima izricanje novčanih kazni i drugih sankcija, uglavnom u nadlež-nosti tijela za zaštitu tržišnog natjecanja, a ne sudova, kao što je to slučaj kod nas. U tim se dr-žavama i zakonodavstvima provedba prava tržišnog natjecanja, pokazuje kao uspješna ili barem zadovoljavajuća. Poduzetnici se zbog straha od kazne radije odlučuju postupati sukladno propi-sima o tržišnom natjecanju, nego ih kršiti.

U nas se do sada provedba prava tržišnog natjecanja pokazala najslabijom baš u segmentu ka-žnjavanja počinitelja zabranjenih djela prava tržišnog natjecanja.

Izricanje kazni počiniteljima zabranjenih djela prava tržišnog natjecanja je do sada bilo u nad-ležnosti prekršajnih sudova. U razdoblju od 2004. do 2008. godine AZTN je ustanovila povredu ZZTN u više od stotinu slučajeva i podnijela je isto toliko prekršajnih prijava prekršajnim sudo-vima. Sudovi su povodom podnesenih prijava izrekli kazne u ukupnom iznosu od oko milijun kuna, što je izuzetno malo, ako imamo na umu činjenicu da je zakonom propisana kazna i do 10 posto ukupnog prihoda poduzetnika73.

Slijedom toga, poduzetnici nisu bili posebno “motivirani”, voditi računa o svom ponašanju na tržištu i o tome jesu li povrijedili odredbe ZZTN-a, jer kazni ionako ili nije bilo, a ako je kazna eventualno bila izrečena, ona je bila niska, a postupak dugotrajan.

Novim ZZTN-om se u naznačenom segmentu uvode bitne izmjene. Prvo, sada je ovlast za izricanje kazni i donošenje svih drugih odluka kojima se osigurava poštivanje odredaba ZZTN-a stavljeno u nadležnost AZTN-a74.

AZTN je dakle, sada neposredno zadužena za provedbu odredaba ZZTN-a i sankcioniranje prekršitelja zabranjenih djela konkurencije te izricanje kazni. Mogući je prigovor takvome rješe-nju da su AZTN-u dane prevelike ovlasti. Istraga u postupcima povrede ZZTN-a, donošenje od-luka o istome te kažnjavanje prekršitelja je koncentrirano u rukama jednog te istog tijela, što bi samo za sebe, moglo biti problematično.

Međutim, takav je model na snazi u vodećim poredbenim zakonodavstvima već niz godina, te se nije pokazao problematičnim, a što bi se moglo smatrati argumentum a contratio uvođenja takvog sustava i u nas .

Drugo, ZZTN-om je uspostavljen i sudski nadzor nad odlukama koje donese AZTN. Naime, ZZTN u članku 67. predviđa da “protiv rješenja AZTN-a kojim se utvrđuje povreda ZZTN-a i izriče upravno-kaznena mjera, nezadovoljna stranka može tužbom pokrenuti upravni spor pred Upravnim su-dom Republike Hrvatske i to u roku od 30 dana od dana donošenje spomenutog rješenja”.

Nadalje, u cilju unaprjeđenja sustava zaštite tržišnog natjecanja, ovo posebno u odnosu na zabranjene sporazume koji su nedvojbeno najveći problem suvremenog prava tržišnog natjeca-nja, novi ZZTN predviđa i “institut umanjenja od kazne ili oslobođenja od kazne za sudionike za-branjenih kartela”, a koji je prethodno u radu obrađen75, stoga se na ovom mjestu samo upućuje na, u radu, provedene rasprave o istome.

I konačno, ZZTN uvodi institut upravno-kaznenih mjera, o kojima razrada slijedi.

73 Korišteni podaci u navedeni u Prijedlogu Zakona o zaštiti tržišnog natjecanja, str.2.; dostupno na: http://www.sabor.hr/Default.aspx?art=28539

74 Vidi s tim u svezi čl. 60. ZZTN

75 Vidi glavu 3., toč. 3.1.4. rada

42


5.1. Pojam i cilj upravno-kaznenih mjera

Upravno kaznene mjere predstavljaju posebnu vrstu sankcije za prekršitelje propisa o tržiš-nom natjecanju. Njihov je cilj, kako proizlazi iz zakonskih odredaba: (i) osigurati učinkovito tr-žišno natjecanje (ii) kazniti počinitelje zabranjenih djela prava tržišnog natjecanja, (iii) otkloniti štetne posljedice učinjene kršenjem zakonskih odredaba. Te konačno, ZZTN kao jedan od cilje-va upravno-kaznenih mjera navodi i njihov preventivni učinak. Naime, očekuje se da će već sama mogućnost izricanja rečenih mjera imati pozitivan učinak na odvraćanje drugih poduzetnika od kršenja propisa o tržišnom natjecanju.

Na izricanje upravno kaznenih mjera ovlaštena je AZTN i to kada ona u provedenom postup-ku utvrdi da je učinjena (i) teška povreda propisa o tržišnom natjecanju ili ( ii) lakša povreda propisa o tržišnom natjecanju. U tom smislu upravno kaznene mjere se klasificiraju u dvije te-meljne kategorije: 1. upravno-kaznene mjere za teške povrede propisa o tržišnom natjecanju te 2. upravno-kaznene mjere za lakše povrede propisa o tržišnom natjecanju.

5.1.1. Upravno-kaznene mjere za teške povrede propisa o tržišnom natjecanjuTeškim povredama propisa o tržišnom natjecanju smatraju se sljedeće radnje poduzetnika:1. sklapanje zabranjenog sporazuma ili sudjelovanje u njemu tako da je time narušeno ( slo-

bodno) tržišno natjecanje,2. zlouporaba vladajućeg položaja, 3. provedba zabranjene koncentracije, te4. ne postupanje po rješenju AZTN-a kojom je određena mjera za uspostavu tržišnog natje-

canja ili privremena mjera76.Poduzetnici koji počine neku od navedenih, teških povreda propisa o tržišnom natjecanju, bit

će kažnjeni novčanom kaznom i to u iznosu od najviše 10% vrijednosti ukupnog prihoda koji je poduzetnik ostvario u posljednjoj godini za koju postoje godišnja financijska izvješća77.

Iznos od 10% vrijednosti ukupnoga prihoda, predstavlja dakle, gornju granica visine kazne koja se može izreći nekom poduzetniku. Pri tome se prilikom izračuna kazne primjenjuje tzv. dvostupanjska metodologija izračuna upravno-kaznene mjere, na način da se utvrdi osnov-ni iznos upravno kaznene mjere, koji iznosi maksimalno do 30 posto prihoda poduzetnika koji je on ostvario obavljanjem djelatnosti na utvrđenom mjerodavnom tržištu78. Isti se iznos množi s brojem godina trajanja povrede79. Tako dobiveni iznos se smanjuje ili povećava ovisno o utvrđe-nim olakotnim ili otegotnim okolnostima80.

Naime, ZZTN daje AZTN-i značajna diskrecijska prava pri odmjeravanju visine kazne. AZTN je pri odmjeravanju visine kazne ovlaštena u obzir uzeti sve olakotne i otegotne okolnosti. Ola-kotnim okolnostima se smatraju osobito: dostava dokaza o prekidu protupravnog postupa-nja, neposredno po pokretanju postupku od strane AZTN, povreda ZZTN iz nehaja, suradnja s AZTN-om i slično81.

76 Čl. 61. ZZTN

77 ibidem

78 Članak 64. st. 2.ZZTN

79 Članak 64. st. 2 i 3. ZZTN

80 Članak 64. St. 2. ZZTN


43


Otegotnim okolnostima smatraju se osobito: nastavak protupravnog postupanja ili ponav-ljanje istog ili sličnog postupanja kojim se krše odredbe ZZTN-a, odbijanje suradnje s AZTN-om, uloga inicijatora ili poticatelja drugih poduzetnika na povredu ZZTN-a i druga djela kao što su primjerice težina povrede, vrijeme trajanje povrede, posljedice te povrede za druge poduzetnike na tržištu i potrošače i slično82.

Slijedom navedenog proizlazi da je visina upravno-kaznene mjere zavisna o nekoliko čimbe-nika, (i) o visini ostvarenog prihoda koji je poduzetnik ostvario isključivo obavljanjem dje-latnosti na utvrđenom mjerodavnom tržištu, (ii) o vremenu trajanja povrede (što je trajanje povrede ZZTN-a kraće, to je kazna manja) te (iii) o utvrđenim olakotnim i otegotnim okolno-stima.

ZZTN dalje predviđa da AZTN može i povećati utvrđeni iznos upravno kaznene mjere83 (ali taj iznos ne smije premašiti iznos od 10 % ukupno ostvarenog prihoda). Ovo u slučaju ako je to potrebno za oduzimanje imovinske koristi koju je poduzetnik ostvario povredom ZZTN-a, pod uvjetom da je tu korist moguće procijeniti84.

Nadalje, u pogledu visine kazne ZZTN-a predviđa i da AZTN, može dodatno smanjiti iznos izrečene upravno-kaznene mjere i to poduzetniku koji se nalazi u teškoj financijskoj situaciji i koji je povrijedio odredbe ZZTN-a. Pri tome je poduzetnik dužan podnijeti AZTN dokaze da će izrečena kazna nepovratno ugroziti njegovu ekonomsku održivost i dovesti do potpunog gubit-ka vrijednosti njegove imovine85.

Ovakav je model i način određivanja visine kazne, (utvrđivanjem visine kazne temeljem kri-terija ostvarenog prometa/ prihoda te utvrđivanjem težine povrede) uobičajen i u drugim zako-nodavstvima i može se smatrati pravednim u smislu da na jednak način tretira i male i velike po-duzetnike86.

Međutim, u nas se, a za razliku od rješenja koja su na snazi u drugim zakonodavstvima, vi-sina kazne vezuje uz kriterij ukupno ostvarenog prihoda (revenue), a ne prometa (turnover). Budući da je u pravu tržišnog natjecanja EU, a čija su nam rješenja nesumnjivo uzor u oblikova-nju domaćih propisa, nije jasno je li riječ o namjeri zakonodavca da visinu kazne vezuje uz kri-terij prihoda ili je riječ o krivom prijevodu ili shvaćanju engleskog izraza turnover (promet). No, s obzirom na to da se u ZZTN kriterij prihoda dosljedno provlači kao kriterij uz kojeg se vezuje i obveza prijave namjere provedbe koncentracije, a sada i visina novčane kazne zbog teških i lakih povreda ZZTN, ne može izvesti drugi zaključak, nego da je upravo kriterij prihoda zakonodavac imao na umu kada je donosi novi ZZTN.

U čemu se ogledaju razlike između prihoda i prometa kao kriterija na osnovi kojih se utvrđu-ju određene okolnosti ili obveze prema ZZTN? Dok promet poduzetnika predstavlja vrijednost dobivenu od prodaje robe ili pružanja usluga na tržištu u svezi s obavljanjem djelatnosti, prihod u sebi inkorporira i primjerice sredstva državne potpore, prihode do kamata ili dividendi i druge prihode poduzetnika. U tom smislu, prihodom poduzetnika smatraju se i vrijednosti koje podu-zetnik nije nužno ostvario obavljanjem djelatnosti na tržištu.

82 Članak 64. ZZTN


84 ibidem


86 Isp. s izloženim rješenjem Uredba 1/2003 , članak 23(2) pododjeljak 2. i 3.

44


U pravu tržišnog natjecanja EU, državne potpore, prihod od kamata i dividendi se ne obraču-navaju i ne uzimaju u obzir u slučaju odmjeravanja visine kazne ili prilikom utvrđivanja obveze prijave namjere provedbe koncentracije87.

Stoga se smatra uputnim ukazati na uočene razlike, kako bi se prije stupanja snagu ovoga ZZTN-a, sporni kriterij možda ipak uskladio s onim koje je na snazi u pravu tržišnog natjecanja EU i u drugim europskim državama.

5.1.2. Upravno-kaznene mjere za lakše povrede propisa o tržišnom natjecanjuDruga su vrsta upravno-kaznenih mjera koje predviđa novi ZZTN, upravno-kaznene mjere za

lakše povrede propisa o tržišnom natjecanju. Lakšim povredama propisa o tržišnom natjecanju, za koje slijedom toga ZZTN predviđa i nižu kaznu nego li za teške povrede, se smatraju:

1. nepodnošenje AZTN prijave o namjeri provedbe koncentracije,2. podnošenje netočnih ili neistinitih podataka u postupku ocjene koncentracije 3. nepostupanje po zahtjevu AZTN kojim ona traži od stranaka u postupku i drugih pravnih

osoba da joj dostave potrebne obavijesti i obave druge radnje važne za provođenje postup-ka88 te

4. ometanje izvršenja naloga Upravnog suda Republike Hrvatske89.Osobama koje počine neku od navedenih lakših povreda, AZTN može kao kaznu izreći uprav-

no-kaznenu mjeru do najviše 1% vrijednosti ukupnoga prihoda koji je poduzetnik ostvario u po-sljednjoj godini za koju postoje financijska izvješća90.

Zaključno u pogledu razmatranog treba naglasiti i sljedeće. Izricanje upravno-kaznene mjere (bilo za lakše ili za teže povrede ZZTN) nema, sukladno odredbama ZZTN-a, utjecaja ne eventu-alnu kaznenu odgovornost osobe kojoj je mjera izrečena91. Mogućnost kaznenog progona za po-činjenje zabranjenih djela prava tržišnog natjecanja, temeljno predviđaju propisi o tržišnom na-tjecanju SAD-a. U europskim državama, ( i kod nas) zabranjena djela prava konkurencije spadaju u kategoriju prekršaja i za njih se mogu kao sankcije izreći isključivo novčane kazne ili druge ne-imovinske sankcije, ali ne i zatvorska kazna.

5.1.3. Izvršenje upravno kaznene mjere i sudska zaštita protiv rješenja AZTNPosljednje se u radu razmatraju odredbe kojima se u ZZTN osigurava izvršenje izrečene

upravno-kaznene mjere te odredbe kojim se jamči sudska zaštita protiv odluka AZTN. Izvršenje upravno kaznenih mjera stavljeno je u nadležnost porezne uprave na čijem je po-

dručju prebivalište odnosno sjedište kažnjene osobe92. ZZTN propisuje da se upravno-kaznene mjere uplaćuju po konačnosti rješenja AZTN, ukoliko nije uložena tužba pred Upravnim sudom93.

Ukoliko poduzetnik dakle, po konačnosti rješenja nije izvršio plaćanje, AZTN će o tome oba-vijestiti Područni ured Porezne uprave Ministarstva financija na čijem je području sjedište ka-

87 Vidi o tome: Commission Consolidated Jurisdictional Notice Under Council Regulation (EC) No 139/04 on the control of concentra-tion between undertakings, (2008/ C 95/01, str. 35-45; dostupno na http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2008:095:0001:0048:EN:PDF

88 Čl. 62. st. 3., u svezi sa člankom 41. st. 1. i 3. ZZTN

89 V. o tome članak 42. do 46. ZZTN

90 Članak 62. ZZTN



93 Čl. 70. st. 2. ZZTN

45


žnjene osobe, te će se naplata upravno-kaznene mjere provesti prisilnim putem prema propisi-ma o prisilnoj naplati poreza94.

Upravno-kaznene mjere koje na zahtjev AZTN prisilno naplaćuje Porezna uprava uplaćuju se izravno u korist državnog proračuna95.

Zastarni rok izvršenja upravno-kaznene mjere iznosi 5 godina od dana konačnosti rješenja AZTN-a, odnosno od dana pravomoćnosti odluke koju donese Upravni sud96.

Kada je riječ o odredbama o sudskoj zaštiti protiv odluka AZTN, treba istaći da s obzirom na činjenicu da novi ZZTN, AZTN daje brojne, gotovo apsolutne ovlasti u postupcima povre-de ZZTN-a, postupak pred Upravnim sudom je jedini institut kojim se poduzetnicima osigurava pravo na pravnu zaštitu, i stoga se odredbe kojima se uspostavlja nadzor nad odlukama koje do-nosi AZTN smatraju iznimno važnima.

ZZTN u pogled uprava na sudsku zaštitu protiv odluka AZTN predviđa sljedeće. U njemu se određuje da se (i) protiv rješenja AZTN kojim se utvrđuje povreda ZZTN (ii) protiv rješenja ko-jim se izriče upravno-kaznena mjera, kao i (iii) protiv rješenja kojim se prekida postupak zbog rješavanja prethodnog pitanja, može tužbom pokrenuti upravni spor, pred Upravnim sudom Republike Hrvatske97.

Pravo na tužbu ( Upravnom sudu) protiv rješenja AZTN kojim se utvrđuje povreda ZZTN i izriče upravno-kaznena mjera ima svaka nezadovoljna stranka u postupku98.

Pravo na tužbu protiv rješenja AZTN, osim strankama u postupku imaju i osobe koje su na neki način neposredno involvirane u postupak. ZZTN tako kao moguće podnositelje tužbe spo-minje, podnositelja inicijative99, odnosno osobu kojoj su ZZTN utvrđena ista postupovna pra-va kao i podnositelju inicijative100.

U tom smislu, pravo na tužbu Upravnom sudu i locus standi nema svaka zainteresirana osoba, već samo stranke u postupku i osobe na čiju je inicijativu AZTN pokrenula postupak protiv pre-kršitelja ZZTN ili osoba kojoj je zaključkom AZTN priznat takav status inicijatora postupka. Na-vedeno pod uvjetom da je inicijativa za pokretanje postupka predana AZTN u pisanom obliku te da sadrži sve potrebne podatke propisane ZZTN101.

Navedene osobe mogu tužbom pokrenuti upravni spor u roku od 30 dana od dana donošenja upravno-kaznene ili druge mjere za čije je donošenje po ZZTN-a nadležna AZTN. Podnesena tuž-ba ima suspenzivan učinak102. Ona se može podnijeti samo iz sljedećih razloga:

1. zbog povrede materijalnog prava o tržišnom natjecanju,2. zbog bitne povrede odredaba o postupku,3. zbog pogrješno ili nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja, te 4. zbog pogrješne odluke o upravno kaznenoj mjeri i drugim pitanjima o kojima odlučuje

AZTN.

94 Čl. 70. st. 3. ZZTN

95 Čl. 70. st .3. ZZTN

96 Članak 72. ZZTN

97 Članak 67. ZZTN

98 Članak 67. st. 5.ZZTN

99 Podnositelj inicijative za pokretanje postupka koji je u nadležnosti AZTN, može biti svaka fizička ili pravna osoba, strukovna ili gospodarska interesna udruga, odnosno komora poduzetnika, udruga potrošača, Vlada RH, središnja tijela državne uprave te tijela jedinice i područne samouprave. ( čl. 37. st.)

100 Članak 76. st. 5. ZZTN u svezi sa člankom 36. st. 3. i 4.

101 Članak 37. ZZTN

102 Članak 67. st. 4.

46


O tužbi odlučuje Vijeće Upravnog suda sastavljeno od tri suca. Rečeno Vijeće odlučuje i ra-spravlja na temelju činjenica koje su iznesene u postupku. Tužitelji u tužbi ne mogu iznositi nove činjenice, ali mogu predložiti nove dokaze u pogledu činjenica koje su iznijeli u postup-ku. Nove se činjenice mogu iznositi samo ako tužitelj dokaže da za odnosne činjenice nije znao niti mogao znati tijekom postupka.

Naznačene su odredbe, kojima se strankama onemogućuje pravo na iznošenje novih činjeni-ca u tužbi, u funkciji svrsishodnosti i učinkovitosti postupka. One onemogućuju strankama da odugovlače s postupkom i u nedogled parniče, što u svakom smislu pridonosi ubrzanju postup-ka i uvođenju reda u, u nas, inače dugotrajne sudske postupke.

Da navedeni problem (dugotrajnosti postupaka) nije svojstven samo našem pravnom susta-vu potvrđuje činjenica da je i u pravu tržišnog natjecanja EU 2005. godina provedena reforma procesnog prava u cilju ubrzanja postupaka koji se vode protiv odluka Komisije EZ 103.

2001. godine u pravu tržišnog natjecanja uveden je tzv. fast track procedure, koji predviđa skraćeni sudski postupak u predmetima od posebnog značaja104.

ZZTN za sada predviđa skraćeni postupak samo u postupcima ocjene koncentracije105, ne i u ostalim postupcima koji se provode prema ZZTN. No, bržem bi rješavanju sporova, barem u po-stupku protiv odluka AZTN koji se vodi pred Upravnim sudom, barem donekle, trebale pridoni-jeti ograničenja u pogledu mogućnosti iznošenja novih činjenica u sporu pred Upravnim sudom.

6. Zaključna razmatranja

Pravo o tržišnom natjecanju dijelom je domaćeg zakonodavstva već više od 15 godina. U tih je 15 godina na planu pravne regulacije tržišnog natjecanja učinjeno mnogo. Donesena su dva za-kona i čitav niz pratećih propisa, ustrojena je i s radom je započela AZTN, sustavno se gradi i pro-movira pravo i politika tržišnog natjecanja.

Kao rezultat svih poduzetnih napora, danas svjedočimo činjenici da se pravo tržišnog natje-canja, od pravne discipline, nepoznate u državama koje su ranije pripadale krugu država socija-lističkog pravnog poretka, afirmiralo u respektiranu pravu disciplinu, čiju važnost i značaj danas nitko u stručnoj javnosti ne osporava.

U tom smislu, donošenje novog ZZTN-a bez svake sumnje zaslužuje posebnu pozornost. Novi ZZTN donosi niz novih i važnih rješenja, koja su u radu i izložena. Ona su dokaz da Hr-

vatska prati i slijedi pravna rješenja i praksu najsuvremenijih država i zakonodavstava, među ko-jima nam je trenutno zasigurno najznačajnije zakonodavstvo koje se donosi u okviru EU. Navo-dimo samo neka i najznačajnija: novu i opširniju definiciju pojma poduzetnik, ukidanje insti-tuta pojedinačnog izuzeća sporazuma po uzoru na rješenje koje je na snazi u EU od 2004. godi-ne, uvođenje testa značajnog narušavanja tržišnog natjecanja kod ocjene koncentracije, uvođe-nje skraćenog postupka ocjene koncentracije, uvođenje instituta oslobođenja i umanjenja od ka-zne i druga.

103 V. Rules of Procedures of the Court of First Instance of the European Communities of 2 May 1991 ,as last modified on 12 October 2005.

104 Vidi o tome: Calzado, R.,J., La Serre, E., Judical Review of Merger Control decision after the Impala Saga: Time for Policy Choices?, The European Antitrust Review, 2009, str.22-26, dostupno na: www.globalcompetitionreview.com; i dalje,Fountoukakos, K., Judi-cal review and merger control: The CFI’s expedited procedure,EC Competition Policy Newsletter, October 2002., str. 7


47


Međutim svaki propis, koliko god bio dobar, uvijek trpi određene kritike i zahtjeve upravlje-ne u pravcu preispitivanja logičnosti i ispravnosti njegovih rješenja. Potonje se smatra posebno važnim u uvjetima hiperprodukcije zakonskih rješenja i novih zakonskih tekstova, koji su odraz i određenih političkih pritisaka, težnji i stremljenja. U tom se smislu, nameće pitanje o svrsi, nuž-nosti, kvaliteti novih zakonskih rješenja koja nam donosi novi ZZTN.

U pogledu potonjeg može se zaključiti da novi ZZTN donosi neke suštinske i kvalitativne novine. Tu se u prvom redu misli na novi sustav izricanja kazni i kažnjavanja prekršitelja Te bi odredbe u bitnome trebale pridonijeti unaprjeđenju sustava zaštite slobodnog tržišnog natjeca-nja u nas.

Nadalje, među važnim kvalitativnim novinama Zakona moramo spomenuti i odredbe kojima se predviđa oslobođenje i ublažavanje od kazne za sudionike zabranjenih sporazuma. Uvođenje ovog instituta trebalo bi pridonijeti lakšem otkrivanju kartela,

Među posebno važne, odredbe novog ZZTN-a možemo također uvrstiti odredbe kojima se ukida postupak prijave i ocjene svih (tzv. zabranjenih) sporazuma, jer se na taj način bespotreb-no opterećivalo rad AZTN-a te se ona nije mogla usredotočiti na uistinu problematične spora-zume.

Vrijedne su spomena i nove odredbe o skraćenom postupku ocjene koncentracije koje zna-če promptno reagiranje AZTN-a u postupcima ocjene koncentracije, a što je za poduzetnike izu-zetno važno, i druge.

Međutim, uz navedena dobra i kvalitetna rješenja , potrebno je navesti i uočene propuste i loša rješenja. Pomna analiza novog ZZTN-a i njegova usporedba s još uvijek važećim ZZTN-om, ali i rješenjima koja su na snazi u zakonodavstvu o tržišnom natjecanju EZ, upućuje i na (očeki-vani) zaključak da je značajan dio novih ili izmijenjenih rješenja tek “kozmetičke naravi” i da su nova rješenja donesena radi usklađivanja rješenja domaćeg zakonodavstva sa zakonodavstvom EU.

Potreba prilagodbe domaćeg prava o tržišnom natjecanju s pravom tržišnog natjecanja EU, nije stvar izbora nego obveze preuzete Sporazumom o stabilizaciji i pridruživanju, ali i gospodar-ska nužnost, koja nam osigurava mjesto “u klubu” razvijenih europskih država, sa suvremenim zakonodavstvima.

No ovo potonje, ne smije bit izgovor i opravdanje za nelogična, nedorečena i nerazumljiva rje-šenja, kojih nažalost ima i u novom ZZTN. U radu se spominju neka.

Primjerice u dijelu materije koja regulira pitanje zajedničkog pothvata, riječ je o odredbama koje su nerazumljive i nisu u duhu hrvatskoga jezika.

Nadalje, ocjenjuje se da je novo rješenje kojim se u ZZTN-u regulira pitanje zajedničkog vla-dajućeg položaja lošije u odnosu na rješenje koje je sadržavao stari (još uvijek važeći) ZZTN.

Jednako tako, najsretnijim se rješenjem ne smatraju ni odredbe kojima se definira pojam koncentracija. Navedena je definicija nastala kao rezultat neposrednog prijevoda članka 3(1) Uredbe 139/04. Iako se u novom rješenju polazi od temeljnih kvalifikacija koje propisuje Ured-ba 139/04, i u tom se smislu ne dovodi u pitanje potrebu revidiranja ranije odredbe kojom se u ZZTN definiralo pojave koncentracija, nova odredba kojom se u novom ZZTN definiraju pojave koncentracija (na hrvatskom jeziku), zvuči “nezgrapno”. Nesumnjivo se moglo iznaći bolju for-mulaciju.

U radu se iznose i druge opaske i kritike. Sve to kako bi se još u ovom stadiju, dok zakon nije stupio na snagu, navedeni nedostaci uklonili ili kako bi se “kritizirana” rješenja podvrgnula po-stupku preispitivanja.

48


Popis literature

Domaća i inozemna zakonska regualtiva:

1. Zakon o zaštiti tržišnog natjecanja NN 79/092. Zakon o zaštiti tržišnog natjecanja NN 122/033. Uredba o načinu određivanja mjerodavnog tržišta 51/044. Uredba o skupnom izuzeću sporazuma poduzetnika koji ne djeluju na istoj razini proizvo-

dnje, odnosno distribucije NN br. 51/045. Uredba o skupnom izuzeću sporazuma poduzetnika koji djeluju na istoj razini proizvodn-

je, odnosno distribucije NN br. 158/046. Uredba o skupnom izuzeću sporazuma o prijenosu tehnologije NN br. 2/057. Uredba o skupnom izuzeću sporazuma o distribuciji i servisiranju motornih vozila NN br.

105/20048. Uredba o skupnom izuzeću sporazuma o osiguranju NN br. 54/20059. Council Regulation (EC) No 1/2003 of 16 December 2002 on the implementation of the ru-

les on competition laid down in Articles 81 and 82 of the Treaty, OJ L1/1, 4. 1. 2003.10. Commission Notice on the non-imposition or reduction in fines in cartel cases ( 1996) OJ

C 207/611. Commission notice on immunity from fines and reduction of fines in cartel cases, OJ

[2002] C 45/3.12. Commission Notice on Immunity from fines and reduction of fines in cartel cases, OJ C

298, 8. 12. 2006.13. Hart Scott Rodino Antitrust Improvement Act14. Council regulation (EEC) No 4064/89 of 21 December 1989 on the control of the concentra-

tions between undertakings15. Commission Consolidated Jurisdictional Notice Under Council Regulation (EC) No 139/04

on the control of concentration between undertakings, (2008/ C 95/01, str. 35-4516. Rules of Procedures of the Court of First Instance of the European Communities of 2 May

1991 ,as last modified on 12 October 2005.

Članci i knjige:

1. Akšamović, D., Pravni režim za koncentracije u pravu tržišnog natjecanja EZ i Hrvatske s posebnim osvrtom na mjere restrukturiranja i mjere praćenja ponašanja sudionika kon-centracije, Zbornik Pravnog fakulteta u Rijeci, ( 1991) v. 29, br. 2, 2008.

2. Broadly, Joseph, The Economic Goals of Antitrust: Efficiency, Consumer welfare and Tech-nological Progess, 62 N.A.U.L.Rev. 1020, 1987.

3. Calzado, R.,J., La Serre, E., Judical Review of Merger Control decision after the Impala Saga: Time for Policy Choices?, The European Antitrust Review, 2009.

4. Cerovac, M., Karteli- suradnja sudionika zabranjenih sporazuma s antimonopolnim tije-lima kao preduvjet za oslobođenje ili ublažavanje od kazne,Hrvatska pravna revije, broj 9/02, Inžinjerski biro, Zagreb

49


5. Fountoukakos, K., Judical review and merger control: The CFI’s expedited procedure,EC Competition Policy Newsletter, October 2002.

6. Gellhorn, Erenest, Antiturst Law and Economics in a Nutshell, sec. ed. West Publishing Co., 1981.

7. Grasso, R., The EU leniency program and US Civil Discovery Rules: A Fraternal Fight, Mic-higan Journal of International Law, vol 29, spring 2008.

8. Grossman, P., How Cartels Endure and How They Fail, Studies of Industrial Collusion, Edward Elgar Publishing Inc, USA, 2004.

9. Korah, Valentine, EC Competition Law and Practice, Hart Publishing, 2004.10. Kapural,Mirta, Karteli- zabranjeni sporazumi između tržišnih takmaca u pravu tržišnog

natjecanja EU, Pravo i porezi, RRIF,Zagreb, br. 12/ 0811. Louri, Victoria, Undertakings as a Jurisdictional Element in EC Competition Rules, Legal

Issues of Economic Integration, vol. 29, 2002-2, Kluwer International, The Hague, Nether-lands

12. Mlikotin –Tomić Deša et al, Europsko tržišno pravo, Školska knjiga, Zagreb,2006.,13. Mlikotin Tomić, Deša, Uvod u primjenu Zakona o zaštiti tržišnog natjecanja, RRIF, br. 12,

1995.14. Pecotić, J., Zajednički pothvat u pravu tržišnog natjecanja , Sinergija , Zagreb, 2005.15. Petrović, S., Ružić, T., Koncentracija banaka, Hrvatska pravna revija br. 9/2002, Zagreb16. Šoljan, V., Vladajući položaj na tržištu i njegova zlouporaba u pravu tržišnog natjecanja EZ,

Ibis grafika, Zagreb, 2004.

50


DSc Dubravka Akšamović, senior assistant lecturer, Faculty of Law in Osijek

THE NEW LAW ON THE PROTECTION OF MARKET COMPETITION

Summary

The paper considers the provisions of the new Law on the Protection of Market Competition (he-reinafter: ZZTN) passed in July 2009. This regulation, as the third in a row to regulate the issue of market competition. By this law, just as by previous laws, basically three substantive law noti-ons of market competition law have been regulated: restrictive agreements, dominant position, abuse of dominant position, restrictive entrepreneur concentration.

The new ZZTN compared to previous two laws does not introduce in this segment particular-ly important and revolutionary novelties. National law of market competition ( in that segment of regulation) has been modernized, national law of market competition and the like have been harmonized with acquis communautaire of the Community.

However, significant novelty and one of basic reasons for passing the new ZZTN in national law on market competition has been the change of the previous system of sanctions for offen-ders of restrictive acts of competition law.

According to the new system, passing of sentence and punishment of the offenders against competition provisions have been put in competence of the AZTN. Previously this part of enfor-cement of market competition law was under jurisdiction of Police courts. Such a model was con-tradictory to solutions known to other modern legislation on market competition (the USA, the EU, Germany) and moreover the same system did not render intended results. Consequently, it was exposed to the critic of the broader expert public for a longer period, which lead to the anno-unced modifications of the mentioned regulation.

The paper considers the above mentioned provisions of the new ZZTN. Legal solutions re-presenting the framework of national law of market competition have been presented. The issue of administrative-punitive measures and a new system of punishment of offenders of restrictive acts of market competition law have been paid particular attention.

Key words: market competition, Law on Market Competition Protection, institutions of market competition, entrepreneur

51


Dr. sc. Dubravka Akšamović, Höhere Assistentin an der Fakultät für Rechtswissenschaften in Osijek

DAS NEUE GESETZ ZUM SCHUTZ DES WIRTSCHAFTLICHEN WETTBEWERBS

Zusammenfassung

Im Beitrag wird das neue Gesetz zum Schutz des wirtschaftlichen Wettbewerbs erörtert, das im Juli dieses Jahres beschlossen wurde. Das Gesetz stellt die dritte Vorschrift in Kroatien dar über die Problematik des wirtschaftlichen Wettbewerbs. Darin, wie auch in den früher beschlosse-nnen Gesetzen, werden drei grundlegende materialrechtliche Rechtsinstitute des Wettbewer-bsrechts festgelegt: verbotene Abkommen, herrschende Lage und Missbrauch dieser Lage und (verbotene) konzentrierte Assozierungen von Unternehmen.Das neue Gesetz zum Schutz des wirtschaftlichen Wettbewerbs bringt in Bezug auf andere zwei Vorschriften keine besondere revolutionäre Neuerungen. Dadurch wird das einheimische Wettbewerbsrecht (im betreffen-den Bereich der Regelung) modernisiert, nötige Anpassungen des einheimischen Wettbewer-bsrecht an die Errungenschaften der Europäischen Gemeinschaften werden durchgeführt, und Ähnliches.Es gibt aber eine Neuerung des kroatischen Wettbewerbsrechts, die auch eine der grundlegenden Ursachen der Erlassung des neuen Gesetzes zum Schutz des wirtschaftlichen Wettbewerbs darstellt: Änderung des früheren Systems der Bestrafung der Täter von Strafta-ten gegen Wettbewerbsrecht. Nach dem neuen System sind die Strafbemessung und Bestrafung der Straftäter gegen Konkurrenzverbot in den Zuständigkeitsbereich des Gesetzes zum Schutz des wirtschaftlichen Wettbewerbs gestellt. Für die Dürchführung des Gesetzes zum Schutz des wirtschaftlichen Wettbewerbs waren früher Gerichte für Ordnungswidrigkeiten zuständig. Je-nes Modell war ein Gegensatz zu den Lösungen in anderen modernen Gesetzgebungen bezüg-lich des Wettbewerbsrechts (Vereinigte Staaten , Europäische Union, Deutschland), und gab kei-ne wünschenswerte Ergebnisse in der Wahrnehmung des Wettbewerbsrechtes. Aufgrund des-sen wurde dieses System eine längere Zeit der Kritik der breiten sachkundigen öffentlichkeit ausgesetzt. Deswegen wurden auch eine längere Zeit die Abänderungen dieser Vorschrift ange-kündigt. Im Beitrag werden die strittigen Bestimmungen des neuen Gesetzes zum Schutz des wirtschaftlichen Wettbewerbs erörtert. Es werden rechtliche Lösungen vorgetragen, die einen Schwerpunkt des kroatischen Wettbewerbsrechts darstellen. Besondere Aufmerksamkeit wird auf die Fragen der Strafmaßnahmen und auf das neue System der Bestrafungs für Straftaten ge-gen Wettbewerbsrecht gelenkt.

Schlüsselwörter: Wettbewerbsrecht, Konnkurrenzverbot, Gesetz zum Schutz des wirtschaftli-chen Wettbewerbs, Unternehmer

53

Tunjica Petrašević, mag.iur., Dunja Duić, mag. iur.: Međunarodnopravni subjektivitet Europske unije

Tunjica Petrašević, mag.iur., asistent Pravnog fakulteta u Osijeku Pregledni znanstveni radDunja Duić, mag. iur., znanstvena novakinja-asistentica UDK 341.21:061.1EU Pravnog fakulteta u Osijeku

MEđUNARODNOPRAVNI SUBJEKTIVITET EUROPSKE UNIJESažetak: Autori se u radu bave pitanjem međunarodnopravnog subjektiviteta Europske

unije. S obzirom da pitanje subjektiviteta smatraju neraskidivo povezanim sa pitanjem pravne naravi Unije, autori najprije razmatraju određene unutarnje i vanjske karakteristike Unije i zaključuju kako je Unija hibrid između suprana-cionalne države i međunarodne organizacije, odnosno entitet sui generis, bez presedana u povijesti. Počevši od te teze, autori dalje razmatraju postavke ra-znih teorija o subjektivitetu Unije i odlučuju se prikloniti teoriji o tzv. presumi-ranom subjektivitetu prema kojoj, Unija već ima implicitnu pravnu osobnost. Potom, se razmatra pitanja subjektiviteta Unije s obzirom na osnivačke ugovo-re, zaključno sa novim Lisabonskim ugovorom. Na samom kraju autori razma-traju pravnu osobnost Unije u praksi i dolaze do zaključka kako je teško i štovi-še apsurdno negirati pravnu osobnost nekom subjektu koji je već priznat na me-đunarodnoj sceni jer pragmatizam jednostavno zahtjeva priznanje te činjenice.

Ključne riječi: Europska unija, međunarodna organizacija, supranacionalna država, međuna-rodnopravna osobnost, Lisabonski ugovor

Uvod

Od samoga osnivanja Europske unije (u daljnjem tekstu; EU)1, među znanstvenicima se vodi rasprava o tome ima li EU međunarodnopravni subjektivitet odnosno pravnu osobnost u me-đunarodnom pravu. Ova rasprava je potaknuta činjenicom da Ugovor o Europskoj uniji (u dalj-njem tekstu; UEU) ne sadrži izričitu odredbu o tome za razliku od Ugovora o Europskoj zajedni-ci (u daljnjem tekstu; UEZ),2 Ugovora o europskoj zajednici za ugljen i čelik (u daljnjem tekstu; UEZUČ)3 te Ugovora o europskoj zajednici za atomsku energiju (u daljnjem tekstu; Euratom).4

1 EU je osnovana Ugovorom o Europskoj Uniji, zaključenom u Maastrichtu 1992. godine, a stupio na snagu 1993. godine.

2 Vidi: čl. 281. i 282. UEZ.

3 Vidi: čl. 6. UEZUČ.

4 Vidi: 184. i 185. Euratom-a.

54


Dakle, nema sumnje da sve tri zajednice imaju međunarodnopravnu osobnost jer je to izričito i navedeno u osnivačkim ugovorima.5

U pogledu međunarodnoga subjektiviteta EU, situacija je poprilično nejasna. S jedne strane postoje oni koji apsolutno negiraju subjektivitet EU, a argument im je izostanak izričite odredbe o tome i oni tvrde da je izostanak takve odredbe izraz volje osnivača EU da stvore politički, a ne pravni entitet. To su pristalice tzv. teorije volje.

S druge strane, njihovi glavni protivnici, zagovornici tzv. objektivne teorije tvrde kako EU već ima pravni subjektivitet jer pitanje subjektiviteta neke međunarodne organizacije proizlazi iz same činjenice njena postojanja i čim ona zadovolji neke objektivne kriterije, ona se mora sma-trati međunarodnom pravnom osobom.

S obzirom na to da obje teorije imaju određenih nedostataka i gube svoju empirijsku podlo-gu, pojavila se i treća teorija o tzv. presumiranom subjektivitetu.

Cilj ovoga rada je, nakon što razmotrimo argumente gore navedenih teorija, razriješiti dvoj-bu ima li Europska unija međunarodno pravni subjektivitet ili ne, a da bi uspješno odgovorili na ovo pitanje moramo najprije razmotriti pravnu narav Unije.

I. Međunarodnopravni subjektivitet ili međunarodna pravna osobnost međunarodnih organizacija

Subjektom međunarodnog prava ili međunarodnom osobom, smatra se svatko tko je po odred-bama međunarodnog prava nositelj određenih prava i dužnosti; tko izravno djeluje po pravilima među-narodnog prava te tko je izravno podvrgnut međunarodnom pravu.6 Ova tri navedena uvjeta bi mo-gli poistovjetiti sa pravnom, poslovnom i deliktnom sposobnošću. Pravna sposobnost označava mogućnost stjecanja prava i/ili obveza pri čemu je dovoljno da subjekt stekne barem jedno pra-vo ili obvezu. Poslovna sposobnost podrazumijeva pravo sklapanja međunarodnih ugovora te ak-tivno i pasivno pravo poslanstva. Deliktna sposobnost označava mogućnost da subjekt povrije-di neku međunarodnopravnu normu.7 Poslovnu i deliktnu sposobnost možemo staviti pod za-jednički nazivnik - djelatna sposobnost. Treba napomenuti kako postoje subjekti međunarod-nog prava s potpunom i s ograničenom pravnom sposobnošću odnosno da postoje subjekti koji imaju potpunu ili ograničenu djelatnu sposobnost, a postoje i oni subjekti bez djelatne sposob-nosti.8 Države su subjekti međunarodnog prava koje imaju punu pravnu i djelatnu sposobnost.9 Danas prevladava shvaćanje da se subjektom međunarodnog prava, pored država smatraju i me-đunarodne organizacije.10

5 Danas zapravo postoje samo dvije zajednice, Europska zajednica i Euratom jer je Ugovor o EZUČ prestao važiti početkom 2002. go-dine, a time je prestala i postojati sama EZUČ. Vidi više: Hartley T.C., Temelji prava Europske zajednice, Pravni fakultet Sveučilišta u Rijeci, Rijeka, 2004., str. 3 i Omejec, J., Vijeće Europe i Europska unija, Institucionalni i pravni okvir, Novi informator, Zagreb, 2008., str. 79.

6 Vidi: Andrassy, J., Bakotić, B., Vukas, B., Međunarodno pravo, sv. 1, Zagreb, 1998, str. 53.

7 Lapaš, D., Pravo međunarodnih organizacija, Zagreb, NN, 2008., str. 29.

8 Vidi više u Andrassy, J., Bakotić, B., Vukas, B., op.cit. (bilj. 6), str. 56 i 57.

9 Ibid., str. 57.

10 Oko pitanja jesu li pojedinci subjekti međunarodnog prava, mišljenja među znanstvenicima su podijeljena, no ipak prevladava stav da oni nisu subjektom međunarodnog prava. Naime iako ima slučajeva u kojima se norme međunarodnog prava izravno obraćaju poje-dincima, kao npr. ljudska prava, pojedinac se ne može pojaviti kao (tužena) stranka pred međunarodnim tijelima niti može sklapati ugovore sa državama ili međunarodnim organizacijama. Vidi više u: Andrassy, J., Bakotić, B., op.cit. (bilj. 6), str. 54 i str. 57-60.

55


U poglavljima koja slijede biti će više govora o samom pojmu međunarodnih organizacija, načinu na koji one stječu pravni subjektivitet te pravnim posljedicama stjecanja međunarodno-pravnog subjektiviteta.

1.1. Pojam međunarodnih organizacija

Premda nema opće usvojene definicije međunarodnih organizacija, prema Fitzmauriceu, ‘’međunarodna organizacija je udruženje država osnovano na temelju međunarodnog ugovora koje ima svoj ustav, zajedničke organe, posjeduje osobnost odvojenu od one država članica i subjekt je međuna-rodnog prava sa sposobnošću zaključivanja međunarodnih ugovora..’’11 Premda neslužbena, ova defi-nicija je važna jer definira bitne elemente po kojima, među različitim oblicima međudržavne su-radnje, razaznajemo međunarodne organizacije.12 Mogli bi tako izdvojiti pet elemenata međuna-rodne organizacije: a) stalno članstvo, b) ustav organizacije (konstitutivni akt), c) stalni organi, d) djelokrug utvrđen ustavom i e) odvojena prava osobnost.13

Lapaš naročito izdvaja uvjet odvojene pravne osobnosti kao vrlo važne pretpostavke među-narodnopravne osobnosti i naglašava kako međunarodne organizacije nisu puka ukupnost svo-jih država članica, niti je međunarodnopravna osobnost tih organizacija puki zbroj osobnosti dr-žava u njihovu članstvu.14

Međunarodne organizacije su, za razliku od država, neteritorijalni subjekti međunarodnog prava, stoga bi se moglo reći kako je teritorijalna uvjetovanost međunarodnopravnog subjekti-viteta (države) kod međunarodnih organizacija zamijenjena funkcionalnom uvjetovanošću uo-bličenoj upravo u institucionalizaciji međunarodne suradnje među državama.15 Kako navodi La-paš, države koje uđu u članstvo neke međunarodne organizacije prihvaćaju već samim konstitu-tivnim aktom (ustavom) te organizacije – ne samo njen međunarodnopravni subjektivitet odvo-jen od država članica već u pravilu i vlastitu podvrgnutost organima te organizacije, a ponekad i pravnu obvezatnost njihovih akata. 16

Pravni subjektivitet međunarodnih organizacije uključuje u sebi više pitanja: imaju li određe-ne organizacije međunarodnopravni subjektivitet, kako ga stječu te napokon koje su uopće prav-ne posljedice stjecanja međunarodnopravne osobnosti, kako u unutarnjim pravnim sustavima država članica tako i u međunarodnom pravu.17

1.2. Stjecanje međunarodnopravnog subjektiviteta

Što se tiče stjecanja pravne osobnosti međunarodnih organizacija u unutarnjim pravnim su-stavima ono može biti različito uređeno. Moguće ja da pravna osobnost bude predviđena već konstitutivnim aktom neke međunarodne organizacije pa njezino priznanje od tih država člani-ca tada biva njihovom međunarodnopravnom obvezom, no čak i kada ustav ne bi sadržavao ta-

11 Andrassy, J., Bakotić, B., Vukas, B., op.cit. (bilj. 6), str. 61.

12 Ibid.

13 Usporedi to s elementima državnosti gdje se za državu u smislu međunarodnog prava zahtjeva: a) određeno područje (teritorij), b) stanov-ništvo i c) organizacija vlasti neovisna o drugoj državi. O tome vidi više u Andrassy, J., Bakotić, B., Vukas, B., op.cit. (bilj. 6), str. 66.

14 Vidi: Lapaš, op.cit. (bilj. 7), str. 26.

15 Ibid., str. 6.

16 Ibid., str. 1.

17 Ibid., str. 25.

56


kvu odredbu, trebalo bi uzeti da je pravna osobnost međunarodnih organizacija u pravnim su-stavima država članica konkludentno priznata samim sudjelovanjem odnosnih država u njiho-vu članstvu.18

Međunarodno priznanje neke međunarodne organizacije se najčešće zbiva konkludentno bilo zahtjevom za članstvo ili faktičnim ulaskom u međunarodne odnose država nečlanica s tom međunarodnom organizacijom.19 Priznanje je slobodan i dobrovoljan čin, a učinak priznanja je samo deklaratoran s obzirom na faktično stjecanje međunarodnopravne osobnosti i njezin erga omnes karakter.20 Prema Lapašu, priznanje neke međunarodne organizacije od strane pojedine države znači njezinu volju da s tom organizacijom održava pravne odnose te joj priznaje pravni subjektivitet u svome vlastitom pravnom poretku.21 Stoga odbijanje priznanja neke međunarod-ne organizacije od strane pojedinih država ili drugih međunarodnih organizacija nema učinka na subjektivitet dotične organizacije.22 Kada bi priznanje bio neizostavan uvjet stjecanja međuna-rodnopravnog subjektiviteta, nameće se pitanje tko je tada priznao prvoga subjekta.23

Pitanje subjektiviteta međunarodnih organizacija se otvorilo osnivanjem Lige naroda 1919. godine. Međutim, u to vrijeme se prvenstveno raspravljalo o pitanju priznavanja pravne osobno-sti tih organizacija u unutarnjim pravnim sustavima država članica, a ne o njihovoj međunarod-nopravnoj osobnosti.24 Tek je zapravo savjetodavno mišljenje Međunarodnog suda iz 1949. godi-ne povodom zahtjeva Ujedinjenih naroda (u daljnjem tekstu; UN) za naknadom štete za postra-dale službenike organizacije UN-a u Palestini utrlo put ka priznanju međunarodnopravne osob-nosti, ponajprije UN-a, a kasnije i drugih međunarodnih organizacija i to ne samo u odnosima na države članice već i prema cjelokupnoj međunarodnoj zajednici tj. erga omnes.25

Međunarodni sud je tada iznio vrlo važan stav da se subjekti prava u svakom pravnom susta-vu razlikuju kako po svojoj prirodi, tako i po opsegu svojih prava, u ovisnosti od potreba toga pravnog sustava, odnosno zajednice u danom vremenu, čime je sud postavio temelje objektivnoj međunarodno-pravnoj osobnosti međunarodnih organizacija.26 Sud je dakle jasno istaknuo da UN, iako nisu drža-va ili supranacionalna država imaju u međunarodnom pravu sposobnost biti nositeljem prava i dužnosti baš kao i države.27

U nastavku ćemo vidjeti koje su to posljedice (prednosti) stjecanja međunarodnopravnog su-bjektiviteta.

1.3. Pravne posljedice stjecanja međunarodnopravnog subjektiviteta

Postavši nositeljem prava i dužnosti neposredno po pravilima međunarodnog prava, među-narodne organizacije stječu pravnu sposobnost (capacitas iuridica) što je u teoriji prava nužan ele-

18 Ibid., str. 26.

19 Npr. sklapanjem međunarodnih ugovora, slanjem ili primanjem diplomatske misije. Vidi: Lapaš, op.cit. (bilj. 7), str. 27.

20 Ibid.

21 Ibid.

22 Npr. SSSR je za trajanja hladnog rata odbijao priznati EEZ.

23 Vidi, Cheng, B., ‘‘Introduction’’ u; Bedjaoui, M. (ur), Droit intrenational Bilan et perspectives, sv. 1, Paris, Editionis A Pedone, UNESCO, 1991., str. 33.

24 Vidi: Lapaš, op.cit. (bilj. 7), str. 25

25 Ibid.

26 Ibid.

27 Ibid. Vidi također Andrassy, J., Bakotić, B., Vukas, B., op.cit. (bilj. 6), str. 63 i 64.

57


ment pravne osobnosti u svakom pa tako i u međunarodnopravnom sustavu.28 Međunarodne or-ganizacije su svojim faktičnim ulaženjem u pravne odnose sa drugim subjektima međunarodnog prava, prvenstveno državama, potvrdile i postojanje neposredne djelatne sposobnosti (capaci-tas agendi) u međunarodno pravnom sustavu i to u prvom redu: ostvarenjem sposobnosti skla-panja međunarodnih ugovora (ius contrahendi) i ostvarenjem prava poslanstva (ius legationis).29 Takvo razumijevanje međunarodnopravne osobnosti međunarodnih organizacija kao objektiv-ne (erga omnes), čije je stjecanje uvjetovano faktičnim ostvarenjem navedenih elemenata prav-nog subjektiviteta, imalo je ne samo teorijski, već i veliki praktični značaj.30 Time se odgovorilo na pitanje međunarodnopravne osobnosti onih međunarodnih organizacija čiji ‘’ustavi’’31 ne spo-minju njihovu međunarodnopravnu osobnost, dajući s druge strane takvim ustavnim odredba-ma (čak i kada postoje) tek deklaratorni značaj baš kao što ga ima i bilo kakvo priznanje međuna-rodnopravne osobnosti države. Tako je međunarodnopravni subjektivitet zapravo faktična kate-gorija, dok je uloga međunarodnopravne doktrine tek deklaratorna, sistematizacijska i u osno-vi kodifikacijska.32

To nam je vrlo važno za ocjenu subjektiviteta Europske unije, jer kao što je već ranije i nave-deno, osnivačkim ugovorom nije izrijekom dodijeljena pravna osobnost EU.

II. Pravna narav Europske unije

Među znanstvenicima se vodi rasprava o pravnoj prirodi EU. O tome postoje različita i opreč-na stajališta.33 Smatramo kako je odgovor na pitanje ima li EU međunarodnopravni subjektivitet neraskidivo povezan sa pravnom prirodom Europske unije.

2.1. Europska unija kao supranacionalna država?

Ugovor o Europskoj uniji (Maastricht) označio je EU kao ‘’sve tješnju Uniju naroda Europe.’’34 Na prvi pogled bi se brzopleto moglo zaključiti kako se radi o novom obliku državnosti u Euro-pi. Personalnu i realnu uniju kao oblike državnosti bi odmah eliminirali kao relikt prošlosti35 i za-

28 Ibid.

29 Vidi: Lapaš, op.cit. (bilj. 7), str. 26.

30 Ibid., str. 26.

31 Pod pojmom ‘’ustav’’ podrazumijevamo konstitutivni akt neke međunarodne organizacije.

32 Vidi: Lapaš, op.cit. (bilj. 7), str. 25 i 26.

33 Tako primjerice Herdegen navodi: ‘’EU predstavlja tvorevinu čije pravno uobličenje nije sasvim jednostavno. S jedne strane Ugovor iz Maastrichta govori o ‘’zadaćama Unije (čl. 1/3 UEU), o ciljevima Unije (čl. 2 UEU) i o jedinstvenom institucionalnom okviru (čl. 3/1 UEU). I drugdje je Unija označena kao adresat pravnih načela (čl. 6 UEU). S druge strane, Ugovor iz Maastrichta nije dao Uniji vlastite nadležnosti ni prema unutra niti prema van. UEU šuti o vlastitim pravima i obvezama novoosnovane tvorevine. Tako nedostaje svako uporište za ovlasti Unije da samostalno zaključuje međunarodne ugovore. Iz svega se dade zaključiti da države članice nisu imale prepoznatljive namjere učiniti Uniju pravno sposobnom organizacijom ne međunarodnopravnoj razini...’’Očito je kako Herdegen izričito odriče Uniji mogućnost sklapanja međunarodnih ugovora. Čini nam se kako je Herdegen jedan od zastu-pnika teorije volje po pitanju stjecanja međunarodnopravnog subjektiviteta. Vidi: Herdegen, M., Europsko pravo, Pravni fakultet Sveučilišta u Rijeci, Rijeka, 2003., str. 53 i vidi infra, str. 12 (poglavlje 3.2.).

34 Vidi Čl. 1. (bivši čl. A) UEU: ‘’Ovim Ugovorom Visoke ugovorne stranke međusobno osnivaju Europsku uniju (u daljnjem tekstu: “Unija”). Ovaj Ugovor označava novi stadij u procesu stvaranja sve tješnje unije naroda Europe, u kojoj se odluke donose na što otvoreniji način i na razini što je moguće bližoj građaninu. Unija se temelji na Europskim zajednicama koje su dopunjene politikama i oblicima suradnje utvrđenim ovim Ugovorom. Njena je zadaća ustrojiti odnose između država članica i njihovih naroda na način koji pokazuje dosljednost i solidarnost.’’

35 Vidi više u Smerdel, B., Sokol, S., Ustavno pravo, Pravni fakultet, Zagreb, 2009., str. 416.

58


ključili bi kako se možda radi o federaciji ili konfederaciji. No prije nego donesemo brzopleti za-ključak, razmotrit ćemo elemente državnosti i vidjeti udovoljava li EU istima.

Pod međunarodnim pojmom države podrazumijevamo onu zajednicu koja na određenom pro-storu djeluje u obliku najviše organizacije pravnog poretka i pri tome nije podložna niti jednoj drugoj or-ganizaciji.36 Kao elementi države se u smislu međunarodnog prava navode a) određeno područje (te-ritorij), b) stanovništvo i c) organizacija vlasti neovisna o drugoj državi.37 U međunarodnoprav-noj teoriji se iskristalizirao i četvrti uvjet – sposobnost vladati se po odredbama međunarodnog prava odnosno sposobnost ući u međunarodne odnose sa drugim državama.38

EU ima nesumnjivo svoj teritorij koji se prostire na području 27 država članica. Možemo za-ključiti kako EU ima i svoje stanovništvo – državljane EU39 odnosno državljane 27 država članica, premda je po nekim autorima ova kategorija vrlo upitna.40 U pogledu trećega elementa, možemo se složiti kako EU (još uvijek) nije oblik najviše organizacije pravnog poretka i da pri tome nije podložna niti jednoj drugoj organizaciji. U prilog ove tvrdnje ističemo strukturu stupova EU gdje su u drugom i trećem stupu, zbog međuvladina karaktera, apsolutni gospodari još uvijek države članice.41 U drugom i trećem stupu, Unija je dakle ovisna o svojim državama članicama. Ukoliko pođemo od pretpostavke da EU nema međunarodnopravni subjektivitet, tada otpada i četvrti, već ranije navedeni uvjet. Europska unija dakle definitivno nije država.

Nameće se pitanje što su onda tvorci ugovora iz Maastrichta mislili pod pojmom „uža Unija na-roda Europe”. Europski sud42 je u svojoj presudi u slučaju Van Gend en Loos definirao pravni po-redak Zajednice kao novi pravni poredak međunarodnog prava radi čijeg su postojanja države članice na određenim područjima ograničile svoj suverenitet.43 Subjekti tog prava nisu samo države članice, već i njihovi državljani. Tako je Sud utvrdio da su nacionalna prava država članica i pravo Zajed-nice dva samostalna i odvojena pravna poretka.44

Nažalost ne postoji odluka Europskog suda o pravnoj prirodi EU. No postoje odluke nekih nacionalnih sudova, tako primjerice odluka Njemačkog saveznog ustavnog suda u kojoj se Uni-ji izričito poriču svojstva države.45

2.2. Europska unija kao međunarodna organizacija?

Prethodno smo već raspravljali o međunarodnim organizacijama. Zaključili smo kako postoji pet elemenata neke međunarodne organizacije: a) stalno članstvo, b) ustav organizacije (konstitu-tivni akt), c) stalni organi, d) djelokrug utvrđen ustavom i e) odvojena prava osobnost.46

36 Vidi više u Andrassy, J., Bakotić, B., Vukas, B., op.cit. (bilj. 6), str. 66.

37 Ibid.

38 Ibid., str. 67.

39 Vidi čl. 17 UEZ, a za prava koja proizlaze temeljem državljanstva EU vidi čl. 18-21 UEZ i Herdegen, op.cit. (bilj. 33), str. 179-182.

40 Vidi tako Herdegen, op.cit. (bilj. 33), str. 54.

41 O strukturi stupova vidi više u ibid., str. 42-47.

42 U radu smo odlučili koristiti prijevod Europski sud. Za obrazloženje vidi argumentaciju Tamare Ćapeta u; Ćapeta, T., đurđević, Z., Goldner Lang, I., Lapaš, D., Mataija, M., Perišin, T., Podoljnak, R., Rodin, S., Selanec, G., Vasiljević, S., Reforma Europske unije - Lisa-bonski ugovor, NN, Zagreb, 2009., str. 91

43 Vidi: Van Gend en Loos, C-26/62.

44 Vidi: Omejec, op. cit. (bilj. 5), str. 135-136.

45 Tzv. Maastricht-Urteil. Vidi više u Herdegen, str. 55-56 i Omejec, op. cit. (bilj. 5), str. 89-95.

46 Supra, str. 3.

59


EU ima svoje stalno članstvo – 27 država članica, ima svoj ustav – Ugovor o Europskoj uni-ji. Premda je EU primorana u svom djelovanju ‘’posuđivati’’ institucije od zajednica47 i preko njih djelovati u ostvarivanju svojih ciljeva, EU ima i jednu vlastitu instituciju – Europsko vijeće.48 U čl. 1. st. 3 UEU se navode zadaće EU: ‘’Unija se temelji na Europskim zajednicama koje su dopunjene po-litikama i oblicima suradnje utvrđenim ovim Ugovorom. Njena je zadaća ustrojiti odnose između drža-va članica i njihovih naroda na način koji pokazuje dosljednost i solidarnost,’’49 čime je ‘’ustavom’’ de-finiran djelokrug organizacije.

Preostaje nam razmotriti peti uvjet - odvojena pravna osobnost. Time potvrđujemo našu uvodnu tvrdnju kako je odgovor na pitanje ima li EU međunarodnopravni subjektivitet neraski-divo povezan sa pravnom prirodom Europske unije.

O pravnom subjektivitetu EU biti će govora u poglavljima koja slijede, a po pitanju pravne prirode EU bi se složili sa našim istaknutim teoretičarom ustavnog prava, Smerdelom koji za-ključuje kako ‘’EU nije klasična konfederacija (....) iako ima mnoge elemente njezina institucionalnog ustrojstva. EU nije ni pravno ni zbiljski niti federacija, a niti federacija u nastajanju. Zbog toga je prikla-dan zaključak da je Europska unija savez država sui generis ili osebujna zajednica interesa država čla-nica, koja je u nekim elementima – primjerice struktura parlamenta – i više od federacije, dok je u dru-gim i manje od klasične federacije. Posebice je važno to što je jedan od temeljnih čimbenika integracije unutra EU upravo oblikovanje zajedničkoga pravnoga sustav koji čine odgovarajući zajednički standar-di, propisi ali i praksa suda EU.’’50

U našu daljnju polemiku o subjektivitetu EU polazimo dakle od pretpostavke kako EU defini-tivno nije država, ali nije niti klasična međunarodna organizacija. EU je hibrid između suprana-cionalne države i međunarodne organizacije. Drugim riječima, EU je entitet sui generis, bez pre-sedana u povijesti. 51

III. Teorije o pravnom subjektivitetu EU

Rasprave oko subjektiviteta EU vode se od samoga osnivanja EU. Nema sumnje da sve tri za-jednice (danas dvije)52 imaju pravnu osobnost jer je to izričito navedeno u osnivačkim ugovorima. Formulacija odredbi o subjektivitetu je nešto drugačija. Dok članci 281 i 282 UEZ te članak 184 i 185 Euratom definiraju zapravo pojam privatno-pravnog subjektiviteta zajednica, članak 6 UE-ZUČ je nešto proširen i govori i o međunarodnopravnom subjektivitetu.53

Kada govorimo o međunarodnopravnoj osobnosti triju zajednica postavlja se pitanje koja je priroda te međunarodnopravne osobnosti i koliki djelokrug one imaju pri ostvarivanju iste. U tom kontekstu treba uzeti u obzir doseg ovlasti koje su Zajednici dane osnivačkim ugovorom. UEZ ne daje zajednici opće, generalne ovlasti Pravilo je da EZ ima samo one ovlasti koje su drža-

47 Vidi čl. 3/1 UEU.

48 Čl. 4 (bivši čl. D) UEU navodi: ‘’Europsko vijeće pruža Uniji poticaj potreban za njen razvoj i pobliže određuje opće političke smjernice tog razvoja.’’

49 Vidi i čl. 2 (bivši čl. B) gdje su definirani ciljevi EU odnosno djelokrug poslova.

50 Vidi: Smerdel, op.cit., (bilj. 35) str. 432.

51 Ibid., str. 433.

52 Vidi supra, uz bilj. 5.

53 Zwaan, J.W. de, „The legal personality of the European Communities and the European Union“, Netherlands Yearbook of International Law, sv. 30, 1999. , str. 77 i 78.

60


ve članice na nju dobrovoljno prenijele. Zajednica je dvostruko ograničena načelom ‘’dodijeljenih ovlasti’’ iz čl. 5/1 UEZ.54 Na isti način čl. 7. st. 1 UEZ ograničava institucije Zajednice. 55

Za međunarodnopravni subjektivitet od iznimne su važnosti i vanjsko-političke ovlasti. UEZ navodi samo dva članka prema kojima su Zajednici dane izričite ovlasti na sklapanje međuna-rodnih ugovora. To su članak 133 UEZ ( bivši čl. 213) koji govori o zajedničkoj trgovinskoj politi-ci (engl. common comercial policy) i članak 310 UEZ (bivši čl. 238) koji govori o sporazumima o pridruživanju (engl. association agreements). Jasno je kako države članice pri potpisivanju Ugo-vora o EZ nisu imale namjeru dati Zajednici veliki broj izričitih ovlasti. No, u praksi se pokazala potreba da Zajednica ima pravo sklapanja međunarodnih ugovora i u slučajevima koji nisi izriči-to navedeni u ugovoru. Europski sud je kroz svoju praksu razvio doktrinu tzv. uključenih ovlasti (engl. implied powers) koja je od jednake važnosti kao i izričite ovlasti u definiranju dosega i gra-nica vanjskih ovlasti Zajednice, a time i prirode međunarodnopravne osobnosti.56 Vođen teleo-loškom metodom tumačenja ugovora, Europski sud je prvi put spomenuo doktrinu implicitnih ovlasti u slučaju ERTA.57 U izrijeci odluke stoji da se u svakom pojedinačnom slučaju u kojem za-jednica treba sklopiti međunarodni ugovor , treba uzeti u obzir cijeli Ugovor , kao i njegove cilje-ve a ne samo izričite ovlasti.58

Ova odluka je značajno utjecala na daljnji razvoj vanjskih ovlasti odnosa Europske zajednice, no detaljnije elaboriranje bi premašilo okvire ovoga rada. Postavlja se pitanje u kojoj se mjeri ova logika iz ERTA-e može analogijom primijeniti i na ovlasti EU?

2.1. Teorija volje i subjektivitet EU

Najpopularnija teorija o stjecanju subjektiviteta je tzv. teorija volje prema kojoj subjektivitet prije svega ovisi o volji osnivača. Ova teorija je u skladu sa prevladavajućim pozitivističkim kon-ceptom u međunarodnom pravu.59

Na osnivačima neke međunarodne organizacije je da odluče hoće li svojoj organizaciji dodi-jeliti međunarodnopravni subjektivitet ili ne. No to ipak neće imati učinka prema trećima ukoli-ko treći ne priznaju dotičnu međunarodnu organizaciju odnosno ne žele ulaziti u nikakve (ugo-vorne) odnose sa njom.60 U tom slučaju je volja osnivača samo iluzorna. Kada bi dakle postoja-nje neke međunarodne organizacije ovisilo isključivo o volji osnivača onda se niti nema što pri-znavati. Važnost priznavanja pridana od strane zastupnika teorije volje predstavlja glavni nedo-

54 Sukladno tzv. načelu ograničenih ili dodijeljenih ovlasti, ‘’zajednica djeluje samo u granicama ovlasti koje su joj dodijeljene u ugovoru i u skladu sa ciljevima EZ’’. Zajednica je dakle dvostruko ograničena u svojim ovlastima: a) zadaćama i ciljevima zajednice ali i b) takve ovlasti može ostvariti samo ako su joj one izričito podijeljene ugovorom. To načelo obvezuje sve institucije Zajednice (odnosno Unije) pa tako i sam ES, a ono je načelo važno radi očuvanja suvereniteta i neovisnosti država članica. Vidi čl. 5/1 UEZ i Josipović, 2005. Josipović, Tatjana, Načela Europskog prava u presudama suda EZ, NN, Zagreb, 2005.g., str. 7-12.

55 Vidi: Zwaan, op.cit. (bilj. 53), str. 80.

56 Više o tzv. implied powers vidi u Hartley, op.cit. (bilj. 5) str. 105.

57 Vidi: C-22/70 Commission v. Council [1971] ECR 263. U paragrafu 15 presude u ERTA (C-22/70), stoji da se u svakom pojedinačnom slučaju u kojem zajednica treba sklopiti međunarodni ugovor , treba uzeti u obzir cijeli Ugovor , kao i njegove ciljeve, a ne samo izričite ovlasti.

58 Vidi: par. 16 presude C-22/70.

59 Vidi: Klabbers, J., „Presumptive Personality: The EU in International Law“, u: Koskenniemi, M.(ed.), International Law Aspects of the European Union, The Hague, London, Boston, Kluwer, 1998., str. 235.

60 Vidi supra, poglavlje 1.2. Stjecanje međunarodnopravnog subjektiviteta. Vidi također Lapaš, op.cit. (bilj. 7), str. 26 i 27.

61


statak i negira samu teoriju jer su tako volja osnivača i priznavanje od strane trećih međusobno kontradiktorni.61

S druge strane, nameće se pitanje na koji bi način trebalo vršiti priznanje. Očito bi izričiti akt priznanja bio dobrodošao ali se to vrlo rijetko događa u praksi, kao što je to i u slučaju priznanja države. U slučaju države, treći priznaju zapravo da su ispunjeni određeni uvjeti koji se traže pre-ma međunarodnom pravu za postojanje države.62 No, u slučaju međunarodnih organizacija nije jasno što bi trebalo priznavati ukoliko karakteristike organizacije ovise isključivo o volji osnivača.

Oni koji tvrde kako EU nema pravnu osobnost iz razloga jer osnivački ugovor o tome šuti, u cijelosti prihvaćaju teoriju volje. Tako npr. Eaton zaključuje ‘’there was a clear intention during ne-gotiations not to confer legal personality...’’.63 Ta namjera osnivača Unije je vidljiva i iz neobjavljenih travaux preparatoires.64 Međutim, da li je možda moguće da se ipak ne radi o namjeri, nego samo o omašci osnivača?

Ukoliko ovu teoriju preslikamo na EU, znači li to da se Unija ne može smatrati međunarod-nom pravnom osobom sve dok ugovor ne bude izmijenjen? Ili možda, teorija volje nije u stanju objasniti sadašnji međunarodni položaj EU. Stoga ćemo u poglavlju koje slijedi vidjeti što nam nudi tzv. objektivna teorija.

3.2. Objektivna teorija i subjektivitet EU

Objektivnu teoriju je formulirao norveški pravnik Finn Seyersted ranih 60-ih godina dvade-setoga stoljeća. Prema njoj, pitanje subjektiviteta neke međunarodne organizacije proizlazi iz same činjenice postojanja neke međunarodne organizacije te čim ona zadovolji neke objektivne kriterije, ona se mora smatrati međunarodnopravnom osobom kao i same države.65

Volja osnivača je ovdje bitna samo za odluku o utemeljenje same organizacije. Istina, osnivači mogu ograničiti nadležnosti svoje organizacije pa unatoč tome što organizacija može imati punu pravnu osobnost, njene će nadležnosti ipak biti ograničene. 66

Ova teorija također ima određene praznine. Nameće se naime pitanje, koje je to uvjete po-trebno zadovoljiti kako bi se neka organizacija imala smatrati međunarodnom pravnom oso-bom? Seyersted tako navodi kako je međunarodna organizacija ‘’međunarodno tijelo uspostavljeno od dvije ili više suverenih država koje nisu podložne niti jednoj državi ili drugoj organizaciji koja izvrša-va prava u svoje vlastito ime. 67

Ukratko rečeno, neka organizacija postoji čim ima volju različitu od one država članica.68 Ova teorija ovisi o ‘’različitoj volji’’ jer bi se u protivnom svaka organizacija država smatrala međuna-rodnom pravnom osobom.69

61 Vidi više Klabbers, op.cit. (bilj. 59), str. 238-239.

62 Vidi supra, poglavlje 2.1. Europska unija kao supranacionalna država, str. 8-9.

63 Klabbers, op.cit. (bilj. 57), str. 238.

64 Ibid.

65 Ibid., str. 240.

66 Ibid.

67 Ibid., str. 241. Usporedi to sa pojmom međunarodnih organizacija prema Fitzmauriceu. Za pojam vidi: Andrassy, op.cit. (bilj. 6), str. 61.

68 Sličan stav zastupa i Lapaš kada kao posebno važan naročito izdvaja uvjet odvojene pravne osobnosti kao vrlo važne pretpostavke međunarodnopravne osobnosti i naglašava kako međunarodne organizacije nisu puka ukupnost svojih država članica, niti je među-narodnopravna osobnost tih organizacija puki zbroj osobnosti država u njihovu članstvu. Vidi Lapaš, op.cit. (bilj. 7), str. 25.

69 Klabbers, op.cit. (bilj. 57), str.241.

62


Ovdje ostaje otvorenim pitanje u kojem opsegu neka organizacija uistinu ima svoju vlastitu volju, ali rasprava o tome bi izašla iz okvira teme ovoga rada.

Prema mnogim definicijama međunarodnih organizacija, EU zadovoljava uvjete da se smatra međunarodnom organizacijom. U poglavlju 2.2. Europska unija kao međunarodna organizacija smo ostavili otvorenim peti element međunarodne organizacije – odvojena pravna osobnost. Smatra-mo kako je taj uvjet ispunjen u čl. 24 UEU koji svjedoči o emanaciji volje Unije kroz mogućnost donošenja odluka kvalificiranom većinom. 70 Međutim ta mogućnost je uvedena tek ugovorom iz Amsterdama, pa se može izvesti i takav zaključak kako EU tek od 1999., stupanjem na snagu am-sterdamskog ugovora ispunjava uvjete da bi se smatrala međunarodnom organizacijom.

Uglavnom, ukoliko se slijedi objektivna teorija, nema sumnje da EU već ima pravnu osob-nost.

3.3. Teorija o presumiranom subjektivitetu EU

Obje, ranije navedene teorije, pate od određenih nedostataka i obje gube svoju empirijsku podlogu. Naime, obje teorije polaze od toga da je pravna osobnost preduvjet da bi neka organiza-cija mogla djelovati sukladno međunarodnom pravu i obje polaze od premise da je pravna osob-nost isključivo pravni (normativni) koncept uz koji se vežu određene posljedice.71 Je li tome ui-stinu tako u praksi?72

Kada se kaže da je neka organizacija međunarodna pravna osoba podrazumijeva se kako ona ima određena prava i dužnosti.

Savjetodavno mišljenje Međunarodnog suda u Reparation case73 nam je od velike važnosti. U navedenom slučaju Međunarodni sud je najprije ispitao imaju li UN-i subjektivitet prema vla-stitim članicama (privatnopravni subjektivitet). Sud navodi kako s obzirom na to da Povelja UN šuti o tome, u obzir treba uzeti karakteristike organizacije. Mišljenje Suda u ovome slučaju da ‘’prava i obveze jednoga tijela kao što je UN moraju ovisiti o njenim ciljevima i zadaćama koji su određe-ni ili se mogu implicirati iz osnivačkog akta i koji su razvijeni u praksi...’’, Ovakav stav Suda predstav-lja napuštanje teorije volje i priklanjanje objektivnoj teoriji.74

Iako i prethodne dvije teorije; teorija volje i objektivna teorija također pokušavaju prona-ći potporu u ovom savjetodavnom mišljenju, čini se kako je Sud bio vrlo spretan u formuliranju fraza tako da na kraju ono ne podupire niti jednu od navedenih teorija. Štoviše, čini se da je Sud prkosio objema teorijama na vrlo spretan način i na kraju, Sud nije uopće rekao da UN-i imaju objektivnu pravnu osobnost već je taj zaključak zapravo ‘’ostao visjeti u zraku’’. Sud nije rekao ni-šta više nego da je tadašnjih 50 država članica imalo moć stvoriti pravnu osobu, ali bez zaključka jesu li one doista iskoristile tu moć. Drugim riječima, Sud je pošao od presumpcije da su države članice to učinile.75 Pri tome, Sud nije posebno ispitao istinitost ove presumpcije već se zadovo-ljio činjenicom da ista nije oborena.

70 Vidi čl. 24 UEU.

71 Vidi Klabbers, op.cit. (bilj. 57), str. 243.

72 Već je Kelsen zaključio kako je pravna osobnost ništa drugo nego li ‘’čisto formalni koncept’’. Vidi Klabbers,op.cit. 8bilj. 57), str. 244.

73 Vidi poglavlje 1.2. Stjecanje međunarodnopravnog subjektiviteta. Vidi također Lapaš, op.cit. (bilj. 7) str. 25.

74 Tu je Međunarodni sud ujedno razvio i teoriju o implicitnim ovlastima. Vidi Klabbers, op.cit. (bilj. 57), str. 244.


63


Da bi provjerili točnost ove presumpcije u slučaju EU, moramo baciti pogled na konkretne primjere iz prakse.76 Međunarodni sud je u prilog subjektivitetu UN-a rekao ‘’ukoliko je namjera (osnivača) bila da organizacija uživa i ukoliko ona uistinu i uživa određena prava,’’77

U čl. 1. st. 3. UEU (bivši čl. A) se navodi ‘’Unija se temelji na Europskim zajednicama koje su dopu-njene politikama i oblicima suradnje utvrđenim ovim Ugovorom. Njena je zadaća ustrojiti odnose izme-đu država članica i njihovih naroda na način koji pokazuje dosljednost i solidarnost’’. Tim člankom su definirane zadaće Unije. Jedna od tih zadaća je implementacija zajedničke vanjske i sigurnosne politike.78 EU je već u brojnim prilikama djelovala na međunarodnom planu. Potpisivanje među-narodnih ugovora je pravni akt koji se može obaviti samo pod pretpostavkom postojanja među-narodne pravne osobnosti. Drugi vid subjektiviteta EU se očituje u mogućnosti podnošenja tuž-bi pred međunarodnim tijelima, a pravo slati i primati diplomatske misije se navodi kao treći vid međunarodnopravnog subjektiviteta.79 Novija praksa je imenovanje tzv. Visokih predstavnika u pojedinim zemljama, što se također smatra jednim vidom priznanja subjektiviteta EU.80

Možemo zaključiti da unatoč tome što EU nema, izričito ugovorom dodijeljenu, pravnu osob-nost ona polako i faktički stječe međunarodnopravni subjektivitet.

IV. Subjektivitet EU i osnivački ugovori

Već smo ranije istaknuli kako Ugovor o EU nije izrijekom podijelio pravnu osobnost Uniji, no postoje određene odredbe u ugovorima koje idu u prilog tvrdnji kako Unija već ima međunarod-nopravni subjektivitet. Stoga ćemo u poglavljima koja slijede napraviti prije svega osvrt na Ugo-vor o Europskoj uniji iz Maastrichta 1992. godine ali i na njegove kasnije izmjene Ugovorom iz Amsterdama te Ugovorom iz Nice.

Iako nam je svima poznata sudbina Ustava za Europu, istaknut ćemo najvažnije odredbe Ustava koje se bilo izravno, bilo neizravno odnose na pitanju subjektiviteta EU iz razloga jer su neka od rješenja iz Ustava preslikana u novi Lisabonski ugovor.

Na kraju donosimo rješenja Lisabonskog ugovora koja su mjerodavna za shvaćanje i tumače-nje subjektiviteta EU.

4.1. Ugovor o Europskoj uniji

Ugovor iz Maastrichta ne sadrži izričitu odredbu , nalik članku 281 UEZ , koja bi izričito do-djeljivala pravnu osobnost EU. To je upravo razlog zašto jedna skupina znanstvenika polazeći od tzv. teorije volje ističe da EU nema međunarodnopravni subjektivitet jer to nije bila volja njenih osnivača.

Međutim, treba naglasiti vanjsko-političke karakteristike koje su Uniji dane Ugovorom iz Maastrichta i koje idu u prilog teoriji da EU ima međunarodnopravni subjektivitet. To su pri-

76 Vidi infra, poglavlje V ‘’Pravna osobnost EU u praksi’’, str. 24-26.

77 vidi paragraf 179 presude, ICJ Report (1949).

78 Čl. 11 UEU ‘’Unija će definirati i provoditi zajedničku vanjsku i sigurnosnu politiku’’


80 Primjer je Visoki predstavnik za Bosnu i Hercegovinu. Vidi više na http://www.ohr.int/?lang=hr (pristup 6. listopada 2009.).

64


mjerice: preimenovanje Vijeća EZ u Vijeće EU , kao i činjenica da nove države članice od Ugovo-ra iz Maastrichta pristupaju EU, a ne svakoj Zajednici posebno kako je to bila praksa do tada. 81

Premda je Europska unija primorana u svom djelovanju ‘’posuđivati’’ institucije od zajedni-ca i preko njih djelovati u ostvarivanju svojih ciljeva, EU ima jednu vlastitu instituciju – Europ-sko vijeće.82 Iako se UEU u glavama V i VI referira na Uniju u više navrata, drugi i treći stup EU su strukturirani tako da funkcioniraju na osnovi suradnje država članica, a ne na supranacionalnoj razini, što izražava očitu želju članica da ne prenesu svoje ovlasti i suverenitet na Uniju. Zaključ-no, kada Unija želi djelovati mora to činiti ili preko država članica ili preko institucija zajednice.83

Možemo stoga zaključiti da prema Ugovoru iz Maastrichta EU ne može autonomno ostva-rivati ciljeve iz ugovora. Ona prema ovom ugovoru predstavlja samo svojevrstan forum za su-radnju i politički okvir u kojem glavne ovlasti leže u rukama država članica. U prilog tome go-vori i mišljenje njemačkog saveznog ustavnog suda od 12.10.1993. godine po pitanju ustavnosti Ugovora o EU. U mišljenju se navodi kako ‘’Ugovor o EU nigdje ne ističe nastojanje ugovornih stra-naka da stvore novi neovisni pravni subjekt koji će imati vlastita prava i obveze...Unija nema, kako u odnosu prema europskim zajednicama tako niti u odnosu prema državama članicama, zaseban pravni subjektivitet.’’84

Pravni teoretičari su se također složili kako prema Ugovoru iz Maastrichta, EU nema prav-ni subjektivitet, posljedica čega je da Unija ne može samostalno nastupati već samo preko insti-tucija Zajednice. 85

4.2. Ugovor iz Amsterdama

Na međuvladinoj konferenciji koja je prethodila reformskom ugovoru iz Amsterdama, ra-spravljalo se između ostaloga i o pravnom subjektivitetu EU. Konferencija je došla do zaključka kako EU još uvijek nema pravnu osobnost. 86 Neke od institucija i pojedine države članice, svjesne problema koji zbog toga nastaju su predlagale izričitu podjelu subjektiviteta Uniji. Od instituci-ja, zagovornici ove ideje su bili Europska komisija i Europski parlament, a među državama člani-cama, ovu su ideju naročito zastupale Vlade Italije Luksemburga, Njemačke, Austrije, Nizozem-ske i Portugala.87 Iako na međuvladinoj konferenciji 1996. godine, u konačnici, nije usvojen pri-jedlog da se Uniji (izričito) dodjeli pravni subjektivitet, postignut je barem konsenzus kako Uni-ja ne može funkcionirati bez pravne osobnosti i ukazano je na određene probleme koji zbog toga u praksi nastaju.88 Naime, da bi Unija dobila identitet (prepoznatljivost) na međunarodnoj sceni, ona mora najprije biti prepoznata kao subjekt međunarodnog prava. Da bi implementirala ZVSP, ona mora imati mogućnost djelovati i pregovarati sa svojim međunarodnim partnerima. Takav

81 Zwaan, op.cit. (bilj. 53), str. 87.

82 ‘’Europsko vijeće pruža Uniji poticaj potreban za njen razvoj i pobliže određuje opće političke smjernice tog razvoja.’’

83 Zwann, op.cit. 8bilj. 53), str. 91.

84 Tzv. Maastricht-Urteil, op.cit. (bilj 41). Vidi također zapisnik sa međuvladine konferencije - Intergovermental Conference, Briefing No. 20, Legal Personality of the EU, str. 3, dostupan na http: //www. europaparl.eu/igc1996/fiches/fiche20_en.htm (pristup 06.listo-pada 2009.).

85 Isto, str. 4. Unija nema niti vlastiti proračun i na međunarodnoj razini, Unija koristi fondove zajednice da bi poduprle zauzete pozi-cije ili akcije.

86 Vidi zapisnik sa međuvladine konferencije - Intergovermental Conference, Briefing No. 20, Legal Personality of the EU, str. 1, dostu-pan na http: //www. europaparl.eu/igc1996/fiches/fiche20_en.htm (pristup 06.listopada 2009.)

87 Vidi isto, str. 2.

88 Vidi: Klabbers, op.cit. (bilj. 57), str. 253.

65


stav nije zauzet 1992. godine u Maastrichtu zbog straha od gubitka suvereniteta država članica u vanjskoj politici.89 Pri zaključivanju Ugovora iz Amsterdama su uočene pogreške ali nažalost one nisu adekvatno ispravljene.90

Stvari se ipak bitno mijenjaju Ugovorom iz Amsterdama. U drugom stupu dolazi do izmjena koje pokazuju djelomični ulazak nadnacionalne metode u ovaj stup. Pomak nije velik, ali je zna-kovit kada govorimo o međunarodnopravnom subjektivitetu zbog činjenice da se države članice ipak odriču dijela svojeg suvereniteta i prava veta u korist Unije. Ugovor iz Amsterdama u dru-gom stupu uvodi mogućnost odlučivanja kvalificiranom većinom pri usvajanju zajedničkih djelo-vanja, zajedničkih stajališta ili donošenju bilo koje druge odluke temeljem neke zajedničke stra-tegije.91

Ugovorom iz Amsterdama se uvodi nova funkcija Visokog predstavnika za zajedničku vanj-sku i sigurnosnu politiku92 i novi pravni instrument, zajedničke strategije koje donosi Europsko vijeće koje uz to dobiva i pravo donošenja konačne odluke.93

Europsko vijeće, igra značajnu ulogu pri odlučivanju o zajedničkoj obrani kao i integraciji Za-padno europske unije u EU.94 Jasno je iz gore navedenog da je Europskom vijeću, kao EU institu-ciji, ovim ugovorom ojačana uloga, a time posredno i uloga Europske Unije.

Do još značajnijih promjena dolazi u trećem stupu iz kojeg su u prvi stup prebačene viza, azil i imigracijska politika, te se taj stup sada svodi samo na policijsku i pravosudnu suradnju u ka-znenim predmetima.95

Uz gore navedene promjene iz kojih je jasno jačanje i pozicioniranje EU na vanjsko političkoj sceni, najveći značaj treba pridati članku 24 UEU koji omogućuje Vijeću zaključivanje međuna-rodnih ugovora s drugim državama ili međunarodnim organizacijama.96 Na prvi pogled jasan čla-nak, otvara mnoga pitanja. Nejasno je tko je stranka u tako potpisanom ugovoru, Vijeće EU ili dr-žave članice? Čini se da u nedostatku ovlasti Unije, Vijeće djeluje u ime država članica jer ni Uni-ja ni Vijeće nemaju sposobnost kojom bi ispunile obveze iz ugovora. 97

89 Vidi izvješće:EGMONT (Royal institute for international relations) ‘’Legal personality of EU’’, str. 1, dostupno na http://www.egmon-tinstitute.be/papers/07/eu/Legal.Personality.EU-PDS-SA.pdf

90 Ibid.

91 Čl. 23 st. 1 i 2 UEU (Amsterdam). Iako je uvođenje mogućnosti odlučivanja kvalificiranom većinom u drugi stup Unije značajan po-mak, ovu odredbu valja čitati u smislu da su sva zajednička djelovanje i stajališta donesena ovom većinom zapravo tehničke prirode i većinom služe za nadopunu ili obnavljanje već postojećih zajedničkih djelovanja što, politički gledano, jasno daje da znanja da se države članice ne odriču ipak dijela svog suvereniteta kod donošenja glavnih odluka.

92 Vidi čl. 26. st. 2 UEU (Amsterdam).

93 Prema članku 23/2 UEU: ‘’Ako član Vijeća izjavi da se zbog važnih i izričito navedenih razloga državne politike namjerava suprotstaviti odluci koja se donosi kvalificiranom većinom, neće se glasovati. Vijeće može kvalificiranom većinom zatražiti da se to pitanje uputi Europskom vijeću na jednoglasno odlučivanje. “

94 Zapadno europska unija (engl. skraćenica WEU ) je osnovana 1947 godine, a predstavlja oblik vojne suradnje država članica Europskih zajednica. Ova vojna organizacija nema svoju infrastrukturu već se oslanja na NATO. Uključena je Ugovor iz Amsterdama u čl. 17 EU.

95 Vidi glavu VI Ugovora o EU’’Odredbe o policijskoj i pravosudnoj suradnji u kaznenim stvarima’’ , čl. 29-42.

96 Čl. 24 UEU (Amsterdam): ‘’Kada je pri provedbi odredaba ove Glave potrebno sklopiti sporazum s jednom ili više država ili međunarodnih organizacija, Vijeće jednoglasno može ovlastiti Predsjedništvo, kojem prema potrebi pomaže Komisija, da u tu svrhu pokrene pregovore. Takve sporazume Vijeće sklapa jednoglasno, na preporuku Predsjedništva. Niti jedan sporazum ne obvezuju državu članicu čiji predstavnik u Vijeću izjavi da se mora pridržavati ustavnopravnih propisa svoje države; ostali članovi Vijeća mogu se dogovoriti da se sporazum na njih primjenjuje privremeno.’’

97 Vidi: Zwann, op.cit. (bilj. 53), str. 102.

66


Treba naglasiti sličnost ugovora iz ovog članka s ugovorom iz člankom 300/1 UEZ.98 Člankom 24 UEU, Predsjedništvu je dana uloga predstavnika isto kao što je u članku 300/2 UEZ ta uloga predstavnika dana Europskoj komisiji. To očito ukazuje na međuvladin karakter drugoga stupa. Uz ulogu Predsjedništva kao predstavnika, znakovita je i uloga Vijeća EU koje u ovom slučaju dje-luje kao tijelo EU, a ne kao zajedničko tijelo država članica. Posljednja rečenica iz ovog članka po-lazi od hipoteze da ratifikacija ovakvog ugovora nije potrebna, a činjenica da ratifikacije nije spo-menuta u tekstu samo potvrđuje tu tezu. Ovu rečenicu možemo tumačiti i na način da obveze iz ugovora automatski obvezuju država članice što znači da Vijeće u svom postupanju nije ogra-ničeno ratifikacijom država članica ali ipak postoji opt-out opcija za države koje ne žele biti veza-ne ugovorom.99

Države članice su izmjenama UEU, povjerile Uniji pravo sklapanja međunarodnih ugovora, što je jedan od konstitutivnih elemenata međunarodnopravne osobnosti.

Da li se sada može zaključiti da EU ima pravnu osobnost? Da li se može zaključiti kako su na taj način su države članice implicitno priznale međunarodnopravnu sposobnost Europske unije? De Zwann se pita što ako se i izvede zaključak kako Unija ima odvojenu pravnu osobnost, što to znači? Pravi gospodari ugovora su i dalje države članice. Čini se kako je Unija Ugovorom iz Am-sterdama stekla tek privatno-pravni subjektivitet u opsegu u kavom ga ima EZ prema čl. 282 UEZ no i takav razvoj je veliki napredak.100

4.3. Ugovor iz Nice

Ugovor iz Nice je vrhunac konfuzije jer dodaje članku 24 dva modaliteta. Stavak 3. predviđa da ugovor u određenim slučajevima može biti prihvaćen kvalificiranom većinom u Vijeću,101 a st. 6 kaže da ugovor obvezuje institucije Unije.102 To je izričito uvođenje emanacije volje u proces do-nošenja odluka i pobija prijašnje teze da Vijeće EU sklapa ugovore (samo) u ime država članica i implicitno potvrđuje kako Vijeće EU sklapa ugovore u ime Unije.

Niti jedan stavak se ne može razumjeti bez presumpcije pravne osobnosti Unije.103 Iako prav-na osobnost EU i dalje nije izričito spomenuta, sve ove promjene upućuju na jačanje pretpostav-ljene ili presumirane pravne sposobnosti što svakako jača status EU u vanjskoj politici i na me-đunarodnoj političkoj sceni.

Međutim, postoje i oprečna stajališta. Tako Klabbers navodi kako Unija i nakon Nice nema pravnu osobnost što odgovara ne samo volji osnivača već i sadašnjoj pravoj i institucionalnoj

98 Vidi čl. 300/1 UEZ: ‘’U slučajevima kada ovaj Ugovor predviđa zaključenje sporazuma između Zajednice i jedne ili više država ili međuna-rodnih organizacija, Komisija je dužna dati preporuke Vijeću koje mora ovlastiti Komisiju za pokretanje potrebnih pregovora. Komisija vodi te pregovore u konzultaciji s posebnim odborima koje imenuje Vijeće, kako bi joj pomogli u obavljanju ove zadaće i to u okviru onih direktiva koje joj Vijeće u tu svrhu uputi.’’

99 Vidi čl. 24. st. 3 ‘’Niti jedan sporazum ne obvezuju državu članicu čiji predstavnik u Vijeću izjavi da se mora pridržavati ustavnoprav-nih propisa svoje države; ostali članovi Vijeća mogu se dogovoriti da se sporazum na njih primjenjuje privremeno.’’ Da bi se izbjegla situacija da samo jedna država blokira odluku Vijeća, uvedena je ova mogućnost. Tako država članica može staviti izričitu deklaraciju ali mora prihvatiti činjenicu da ista obvezuje Uniju. Vidi Zwann, op.cit. (bilj. 53), str. 105.

100 Zwann, op.cit. (bilj. 53), str. 94.

101 Čl. 24. st. 3. UEU sada glasi: ,,Ako se sporazum sklapa radi provedbe zajedničkoga djelovanja ili zajedničkoga stajališta, Vijeće odlučuje kvalificiranom većinom u skladu s člankom 23. stavkom 2.’’

102 čl. 24. st. 3. UEU glasi: ‘’Sporazumi sklopljeni pod uvjetima iz ovoga članka obvezuju sve institucije Unije.’’

103 Vidi izvješće ‘’Legal personality of EU’’, op.cit. (bilj. 89).

67


strukturi. No, vanjski doživljaj Unije onda ne odgovara njenoj unutarnjoj strukturi. Iako se EU prema van pokazuje kao jedinstveni entitet, ta impresija je zapravo pogrešna.104

Za ocjenu subjektiviteta EU nakon reformi ugovorom iz Nice, značajno nam je stajalište tzv. Radne skupine za pravni subjektivitet. Tako se u izvješću Skupine od 4. listopada 2002. godine navodi; ‘’Za sada, EU nema izričito priznatu pravnu osobnost, iako je EZ kao dio EU subjekt međuna-rodnog prava. Sve to često vodi zabludi oko sustava EU, kako među trećima tako i između samih drža-va članica i građana Unije.’’105 Uočavajući ovaj problem, radna skupina je predložila podjelu izričite i jedinstvene pravne osobnosti Europskoj uniji, osobnosti koja bi zamijenila postojeće osobnosti dviju zajednica. U nastavku se navodi kako će tek stjecanjem pune pravne osobnosti, Unija moći uistinu predstavljati Europu, sklapati međunarodne ugovore, tužiti i biti tužena pred međuna-rodnim tijelima te biti članicom drugih međunarodnih organizacija.106 Rezultat će biti svakako više jasnoće u odnosima sa ostatkom svijeta, povećanje učinkovitosti i pravne sigurnosti. Radna skupina je smatrala da će stvaranje jedinstvenog pravnog subjekta – (nove) Europske unije omo-gućiti i spajanje postojećih ugovora u jedan jedinstveni. Stapanje ugovora bi trebalo doprinijeti jačanju europskog identiteta i većoj jasnoći sustava EU za obične građane.107

To su upravo rješenja koja su, po pitanju subjektiviteta Unije, bila ugrađena u Ustav za Euro-pu. Više o tomu u poglavlju koje slijedi.

4.4. Ustav za Europu

Ugovor o uspostavljanju Ustava za Europu (dalje; Ustav) potpisan je u Rimu 24. listopada 2004. godine.108 Ustav je trebao osuvremeniti i pojednostaviti funkcioniranje EU i pripremiti je za nova proširenja.109 S obzirom na sudbinu Ustava110, nećemo ulaziti u detalje, ali smatramo važ-nim istaknuti određene detalje koji se tiču pitanja subjektiviteta Unije.

Na europskoj konvenciji u Bruxelessu 2002. godine je odlučeno da se osnuje radna grupa za pravnu osobnost Unije, na čelu s Guilianom Amato.111 Skupina je podnijela svoje izvješće je 1. li-stopada 2002.g. i glavni zaključak je kako ‘’postoji vrlo širok konsenzus da Uniji treba priznati izričitu pravnu osobnost.’’112 Dalje se navodi kako bi to trebao biti jedinstveni subjektivitet koji će zamijeni-ti postojeće jer dodavanje pravne osobnosti Uniji uz već postojeće dvije pravne osobe (EZ i Eura-tom), ne bi uopće pridonijelo jasnoći i pojednostavljenju što je zapravo cilj ovih izmjena.113 Ovaj izvještaj Radne skupine je imao veliki utjecaj na konačnu verziju Ustava. Njeni zaključci su pri-hvaćeni na međuvladinoj konferenciji i ugrađeni u Ustav. Tako je Ustav u čl. I-7 izričito dodjelji-vao pravnu osobnost Uniji.114 Ova odredba je preslikana iz čl. 281 Ugovora o EZ, međutim Ustav

104 Vidi Zwann, op.cit. (bilj. 53), str. 94.

105 Vidi: Main points of the report by the Working Group on legal Personality submitted to the plenary session of the Europen Convention on 3 and 4 October 2002., dostupno na http://europen-convention.eu.int/ (pristup 2. listopada 2009.)

106 Ibid.

107 Ibid.

108 The Treaty establishing a Constitution for Europe, OJ C 310, Volume 47, 16.10.2004.

109 O novinama koje donosi ustav Vidi više Omejec, op.cit. (bilj. 5), str. 140-141.

110 Ustav je ‘’pao’’ na referendumima u Francuskoj i Nizozemskoj 2005. godine.

111 Vidi izvješće ‘’Legal personality of EU’’,op.cit. (bilj. 89), str. 2.

112 Vidi Document CONV 305/02 of 1 October 2002.

113 Vidi supra, uz bilj. 111, str. 3.

114 Vidi čl. I-7 Ustava (bivši čl. 281 UEZ) ,,The Union shall have legal personality.’’

68


ne sadrži odredbu kakvu je sadržavao čl. 282 UEZ o sadržaju te pravne osobnosti.115 Konačna ver-zija čl. IV-438 Ustava glasi ‘’Europska unija, uspostavljena ovim ugovorom je sukcesor EU i EZ....od sada će postojati samo jedna pravna osoba.’’116

4.5. Lisabonski ugovor

Za razliku od Ustava, Lisabonski ugovor ne ukida, već nadopunjuje postojeće Ugovore ali je iz Ustava prihvaćena ideja o pravnom subjektivitetu Unije.117 Tako se u čl. 47 izričito navodi: ‘’The Union shall have legal personality.’’118 No, po pitanju pravnog subjektiviteta Lisabonskom ugovoru je dodana deklaracija broj 24 u kojoj se navodi: ‘’The Conference confirms that the fact that the Euro-pean Union has a legal personality will not in any way authorise the Union to legislate or to act beyond the competences conferred upon it by the member States in the Treaties.’’119 Smatramo kako je ova de-klaracija suvišna iz razloga što je Unija već ograničena načelima ograničenih ovlasti, supsidijar-nosti i proporcionalnosti.120 Očito je kako je ova deklaracija ‘’pridružena’’ ugovoru zbog straha dr-žava od gubitka suvereniteta.

U svezi s time, donosimo jednu zanimljivu ocjenu Lisabonskog ugovora po pitanju subjekti-viteta sa jasno izraženim strahom kako će to utjecati na podjelu nadležnosti između Unije i dr-žava članica kao i na pitanje suvereniteta; ‘’Politički, najvažnija stvar koju novi ustavni ugovor dono-si je da on pravno uspostavlja novu EU u formi supranacionalne europske federacije....to će biti između ostalog učinjeno i kroz dodjelu pravnog subjektiviteta EU i stvaranje novoga entiteta koji će biti odvojen od svojih država članica ali i istovremeno nadređen državama članicama, kao u što je to slučaj u SAD....Do sada EU nije imala pravni subjektivitet niti odvojenu pravnu osobnost od svojih država članica već je EU samo termin koji opisuje različite oblike suradnje između 27 članica....dajući Uniji subjektivitet...to će omogućiti Uniji da preuzme sve ovlasti od zajednica. ‘’ 121

115 Čl. 282 UEZ: ‘’Zajednica u svakoj državi-članici uživa najveću pravnu sposobnost koja se daje pravnim osobama na temelju njihovih zakona; ona može osobito stjecati pokretnu i nepokretnu imovinu ili raspolagati istom, te biti stranka u pravnom postupku. U tu svrhu, Zajednicu zastupa Komisija.’’

116 Vidi čl. IV-438 Ustava (Succession and legal continuity).

117 Tijekom dovršenja ovoga rukopisa, Lisabonski ugovor je stupio na snagu 1. prosinca 2009. godine. Konsolidirana verzija Lisabonskog ugovora na engleskom jeziku dostupna je na http://europa.eu/lisbon_treaty/ full_ text / index_en.htm. Prijevod Lisabonskog ugovora na hrvatski jezik dostupan je u; Rudolf, D., Lisabonski ugovor Europske unije, HAZU, Zagreb-Split, 2009.

118 Vidi čl. 47 (glava VI) UEU (Lisabon).

119 Vidi; Deklaracija broj 24, dostupna u: Rudolf, D., op.cit., (bilj. 117), str. 378.

120 Vidi čl. 5 novoga UEU (Lisabon): ‘’1.The limits of Union competences are governed by the principle of conferral. The use of Union competences is governed by the principles of

subsidiarity and proportionality. 2.Under the principle of conferral, the Union shall act only within the limits of the competences conferred upon it by the Member States in

the Treaties to attain the objectives set out therein. Competences not conferred upon the Union in the Treaties remain with the Member States.

3.Under the principle of subsidiarity, in areas which do not fall within its exclusive competence, the Union shall act only if and in so far as the objectives of the proposed action cannot be sufficiently achieved by the Member States, either at central level or at regional and local level, but can rather, by reason of the scale or effects of the proposed action, be better achieved at Union level. The institutions of the Union shall apply the principle of subsidiarity as laid down in the Protocol on the application of the principles of subsidiarity and proportionality. National Parliaments ensure compliance with the principle of subsidiarity in accordance with the procedure set out in that Protocol.

4.Under the principle of proportionality, the content and form of Union action shall not exceed what is necessary to achieve the objectives of the Treaties.The institutions of the Union shall apply the principle of proportionality as laid down in the Protocol on the application of the principles of subsidiarity and proportionality.’’ Konsolidirana verzija dostupna na http://europa.eu/ lisbon_treaty/ full_ text / index_en.htm . Vidi i Josipović,T., op.cit. (bilj. 54), str. 7-28.

121 Coughlam, Anthony, Proposed EU treaty an assault on democracy, dostupan na http://www.irishdemocrat.co.Uk/window-on-the-eu/proposed-eu-treaty-an-assault-on-d... (pristup 5. listopada 2009.).

69


Činjenica je dakle da postoji strah država članica od gubitka suvereniteta, no taj strah je mo-guće prevladati ako se na umu ima nekoliko stvari:

a) međunarodnopravna osobnost nije prvi korak u stvaranju super države b) pravna osobnost nema utjecaja na nadležnost organizacije jer nadležnost ovisi o njenom

osnivačkom aktu, neovisno o tome ima li organizacija pravnu osobnost ili ne Nesumnjivo je kako će izričito priznanje pravne osobnosti EU, učinjeno Lisabonskim ugovo-

rom, dati određene garancije onima koji se boje posljedica ad hoc razvoja pravne osobnosti Unije, no isto tako treba istaknuti kako dosadašnja odsutnost izričite odredbe u osnivačkim ugovorima nije ni u kojem slučaju ugrožavala već postojeću implicitnu pravnu osobnost Europske unije.122

V. Pravna osobnost EU u praksi

Svrha i važnost međunarodnopravnog subjektiviteta je da omogući entitetu EU da komuni-cira i djeluje sa drugim subjektima na jednakoj osnovi. Za ocjenu subjektiviteta EU nam je od ve-likoga značenja praksa.123 Praksa se odnosi na 2 specifične karakteristike; sposobnost sklapanja ugovora te sposobnost održavanja diplomatskih odnosa.124

5.1. Sposobnost sklapanja međunarodnih ugovora

Rješavanje krize na Balkanu je bilo u nadležnosti EU temeljem čl. 24 UEU. Zaključeno je više od 60-tak takvih ugovora. Kao primjer se može uzeti ugovor od 4. listopada 2002.g. o aktivnosti-ma Unije u Bosni i Hercegovini (u daljnjem tekstu, BIH). Potpisivanje sporazuma je odobrilo Vi-jeće temeljem čl. 24, a stranke su bile EU i BiH. Ugovor izričito navodi kako će policijskim snaga-ma EU biti priznat isti status ako diplomatskim misijama, sva prava i povlastice kao i da može ko-ristiti zastavu EU na svim glavnim trgovima u Sarajevu. Nema sumnje da je BiH prepoznala EU kao subjekta međunarodnog prava.125 Postoji brojni drugi primjeri takvih sporazuma (npr. Spo-razum sa Demokratskom Republikom Kongo).126

Ugovori su isto tako zaključivani i na bazi članka 38 UEU tako npr. sa Islandom i Norveškom o primjeni određenih odredbi konvencije o uzajamnom priznanju odluka u kaznenim stvarima od 29. svibnja 2000. godine. No u slučaju glave VI postoje elementi nejasnoće i pravne nesigurno-sti jer države članice mogu zahtijevati ratifikaciju sporazuma, što rađa sumnjom u punu sposob-nost Unije da sklapa ugovore i zahtjeva direktno uključivanje država članica.

5.2. Pravo poslanstva

Europska zajednica je tijekom godina isplela cijelu mrežu diplomatskih odnosa, zastupana po EK. U praksi, ta mreža služi ne samo za aktivnosti EZ već i EU kao što je to npr. ZVSP.127 Istovre-

122 Vidi više u izvješću ‘’Legal personality of EU’’, op.cit. (bilj. 89), str. 7 i 8.

123 Ibid., str. 5.

124 Vidi supra, str. 15.

125 Vidi više; izvješće ‘’Legal personality of EU’’, op.cit. (bilj. 89), str. 6.

126 Ibid. Sporazum je zaključen 1. rujna 2005. godine i njime se regulira status i aktivnosti misije EU (tzv. EUPOL Kinshasa) u Kongu. Sporazum je objavljen u OJ L256/62, 1. listopada 2005.

127 Ukoliko pogledamo na Internet stranicu Europske komisije, proizlazi kako europska komisija igra važnu ulogu u ZVSP, što pomalo zbunjuje jer je Komisija institucija Zajednice.

70


meno je razvijena i mreža specijalnih predstavnika kao npr. OHR u BIH.128 Amsterdam je stvorio funkciju Visokog predstavnik za ZVSP koji je ujedno i glavni tajnik Vijeća EU. Trenutno tu duž-nost obnaša gosp. Javier Solana i on je osobno sudjelovao u mnogim diplomatskim aktivnostima i pokušavao riješiti pojedine krize.129 Jedan od instrumenata koji mu stoje na raspolaganju je iz-bor posebnih predstavnika za pojedine regije. U praksi, ti predstavnici rabe postojeću mrežu EZ i oni skupa sa predstavnicima EZ tvore tzv. kvazi-predstavništva EU.

Tijekom godina, EU je dakle zaključila niz ugovora i osnovala svoja (posebna) predstavniš-tva. Slijedom navedenog je vrlo teško štoviše apsurdno negirati pravnu osobnost nekom subjek-tu koji je već priznat na međunarodnoj sceni. Pragmatizam jednostavno zahtjeva priznanje te či-njenice.130

Zaključak

Rasprave oko subjektiviteta Europske unije vode se od njenoga osnivanja ugovorom iz Maa-strichta 1992. godine. Rasprava o pravnom subjektivitetu Unije je potaknuta činjenicom da Ugo-vor o Europskoj uniji ne sadrži izričitu odredbu o tome za razliku od Ugovora o Europskoj zajed-nici, Ugovora o europskoj zajednici za ugljen i čelik te Ugovora o europskoj zajednici za atomsku energiju. Nema sumnje da sve tri zajednice (danas dvije)131 imaju pravnu osobnost jer je to izri-čito navedeno u osnivačkim ugovorima. U pogledu pravnog subjektiviteta EU situacija je neja-sna i vrlo komplicirana.

U našu raspravu o subjektivitetu EU, pošli smo od pretpostavke kako EU nije država ali niti klasična međunarodna organizacija već hibrid između supranacionalne države i međunarodne organizacije. Drugim riječima, složili bi se sa tvrdnjom kako je EU entitet sui generis, bez pre-sedana u povijesti.132

Oni koji tvrde kako EU nema pravnu osobnost iz razloga jer osnivački ugovor o tome šuti, u cijelosti prihvaćaju tzv. teoriju volje. Prema ovoj teoriji, na osnivačima neke međunarodne orga-nizacije je da odluče hoće li svojoj organizaciji dodijeliti međunarodnopravni subjektivitet ili ne, stoga EU nema međunarodnopravni subjektivitet jer to nije bila volja njenih osnivača.

Njihovi protivnici, pristalice tzv. objektivne teorije tvrde kako pitanje subjektiviteta neke me-đunarodne organizacije proizlazi iz same činjenice postojanja neke međunarodne organizacije te čim ona zadovolji neke objektivne kriterije, ona se mora smatrati međunarodnopravnom oso-bom kao i same države. Ukoliko se slijedi objektivna teorija, nema sumnje da EU već ima prav-nu osobnost.

Kako obje teorije, pate od određenih nedostataka i gube svoju empirijsku podlogu, pojavila se i treća teorija o tzv. presumiranom subjektivitetu prema kojoj unatoč tome što EU nema, izri-čito ugovorom dodijeljenu, pravnu osobnost ona polako i faktički stječe međunarodnopravni su-bjektivitet.

Odlučili smo se prikloniti teoriji o presumiranom subjektivitetu jer unatoč tome što izvor-ni Ugovor o EU iz Maastrichta nije izrijekom podijelio pravnu osobnost Uniji, postoje određene

128 Vidi više na http://www.ohr.int/?lang=hr (pristup 6. listopada 2009.).

129 Vidi više na http://www.consilium.europa.eu/App/Solana/default.aspx?lang=EN&cmsid=256&id=246 (pristup 9. listopada 2009.).

130 Vidi izvješće: ‘’Legal personality of EU’’, op.cit. (bilj. 90), str. 8.



71


odredbe u kasnijim amandmanskim ugovorima koje idu u prilog tvrdnji kako Unija već ima me-đunarodnopravni subjektivitet. Tako su primjerice države članice uvođenjem novoga članka 24 Ugovorom iz Amsterdama, povjerile Uniji pravo sklapanja međunarodnih ugovora, što je jedan od konstitutivnih elemenata međunarodnopravne osobnosti. Odlučujući faktor jačanja subjek-tiviteta EU je bila upravo zajednička vanjska i sigurnosna politika. Međutim, kako je zaključio De Zwann, pravi gospodari ugovora su i dalje ostale države članice, stoga je Unija Ugovorom iz Amsterdama stekla tek privatno-pravni subjektivitet u opsegu u kavom ga ima EZ prema čl. 282 UEZ. no i takav razvoj je bio veliki napredak.133

Ugovor iz Nice je dodao članku 24 dva modaliteta. Stavak 3. predviđa da ugovor u određenim slučajevima može biti prihvaćen kvalificiranom većinom u Vijeću,134 a st. 6 kaže da ugovor obve-zuje institucije Unije.135 Niti jedan stavak se ne može razumjeti bez presumpcije pravne osobno-sti Unije.136 Iako pravna osobnost EU i dalje nije izričito spomenuta, sve ove promjene upućuju na jačanje pretpostavljene ili presumirane pravne sposobnosti.

Ustav za Europu koji je trebao osuvremeniti i pojednostaviti funkcioniranje EU i pripremiti je za nova proširenja, predviđao je stvaranje jedinstvenog pravnog subjekta – (nove) Europske uni-je omogućiti što je bilo kombinirano sa spajanjem postojećih ugovora u jedan jedinstveni i brisa-nje strukture stupova. Stapanje ugovora je trebalo doprinijeti jačanju europskog identiteta i ve-ćoj jasnoći sustava EU za obične građane.

Za razliku od Ustava, Lisabonski ugovor ne ukida, već nadopunjuje postojeće Ugovore ali je iz Ustava prihvaćena ideja o pravnom subjektivitetu Unije. Nesumnjivo je kako će izričito prizna-nje pravne osobnosti EU pridonijeti pravnoj sigurnosti, jasnoći i boljem razumijevanju pravnog sustava Unije. To će dati i određene garancije onima koji se boje posljedica ad hoc razvoja prav-ne osobnosti Unije.

Europska unija je strankom brojnih međunarodnih ugovora i ima razvijenu mrežu diplomat-skih misija što nesumnjivo ukazuje da treći priznaju EU kao ravnopravan međunarodni subjekt. Vrlo je teško i štoviše apsurdno negirati pravnu osobnost nekom subjektu koji je već priznat na međunarodnoj sceni. Pragmatizam jednostavno zahtjeva priznanje te činjenice.

Stoga smatramo kako je i prije stupanja na snagu Lisabonskog ugovora, EU već imala impli-citnu pravnu osobnost. Lisabonskim ugovorom se po pitanju pravnog subjektiviteta Unije ne stvara dakle nova pravna situacija nego samo priznaje već postojeća.

133 Zwann, op.cit. (bilj. 53), str. 94.

134 Čl. 24. st. 3. UEU sada glasi: ,,Ako se sporazum sklapa radi provedbe zajedničkoga djelovanja ili zajedničkoga stajališta, Vijeće odlučuje kvalificiranom većinom u skladu s člankom 23. stavkom 2.’’

135 čl. 24. st. 3. UEU glasi: ‘’Sporazumi sklopljeni pod uvjetima iz ovoga članka obvezuju sve institucije Unije.’’


72


literatura:

1. Andrassy, J., Bakotić, B., Vukas, B., Međunarodno pravo, sv. 1, Zagreb, 1998.2. Craig, P., De Burca, G., EU Law, Text, Cases and Materials, Fourth edition, Oxford, 2008.3. Ćapeta, T., đurđević, Z., Goldner Lang, I., Lapaš, D., Mataija, M., Perišin, T., Podoljnak,

R., Rodin, S., Selanec, G., Vasiljević, S., Reforma Europske unije - Lisabonski ugovor, NN, Za-greb, 2009.

4. De Zwaan, J.W., „The legal personality of the European Communities and the European Union“, Netherlands Yearbook of International Law, sv. 30, 1999.

5. Hartley T.C., Temelji prava Europske zajednice, Pravni fakultet Sveučilišta u Rijeci, Rijeka, 2004.

6. Herdegen, M., Europsko pravo, Pravni fakultet Sveučilišta u Rijeci, Rijeka, 2003.7. Josipović, T., Načela Europskog prava u presudama suda EZ, NN, Zagreb, 2005.g.8. Kent, P., Law of the European Union, Pearson Education Limited, 2008.9. Klabbers, J., „Presumptive Personality: The EU in International Law“, u: Koskenniemi, M.(ed.),

International Law Aspects of the European Union, The Hague, London, Boston, Kluwer, 1998.;10. Lapaš, D., Pravo međunarodnih organizacija, NN, Zagreb, 2008.11. Leal-Arcas, R., „EU legal Personality in Foreign Policy“, Boston University: Boston University in-

ternational law journal, sv. 24, br. 2, 2006. 12. Nijman, J.E., The Concept of International Legal Personality – An Inquiry into the History and

Theory of International Law, The Hague, 2004.;13. Omejec, J., Vijeće Europe i Europska unija, Institucionalni i pravni okvir, Novi informator, Za-

greb, 2008.14. Rudolf, D., Lisabonski ugovor Europske unije, HAZU, Zagreb-Split, 2009.15. Smerdel, B., Sokol, S., Ustavno pravo, Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu, 2006.

73


Tunjica Petrašević, mag.iur., assistant lecturer, Faculty of Law in OsijekDunja Duić, mag. iur., junior researcher, Faculty of Law in Osijek

INTERNATIONAL LEGAL PERSONALITy OF THE EUROPEAN UNION

Summary

This paper considers international legal personality of the European Union. Legal personality of the Union has unbreakable ties with aspects of its legal status. Primary objects of the analyses are the institutional framework and external relations of the Union which lead to the conclusion that the Union is an entity sui generis. Moreover, the authors analyse the theories on Union’s le-gal personality and in conclusion they give preference to the theory of presumptive legal personali-ty which states that Union has an implied legal personality. The paper further deals with aspects of legal personality covered in the Treaties, from the Treaty of Maastricht to the Treaty of Lisbon. Fi-nally, the authors analyse legal personality in practise and realise that there is no point of denying legal personality to the subject which is relevant and recognised on the international scene.

Key words: European Union, International organization, supranational state, international legal personality, Treaty of Lisbon

Tunjica Petrašević, Mag. Iur., Assistent an der Fakultät für Rechtswissenschaften in OsijekDunja Duić, Mag. Iur., wissenschaftliche Hilfskraft - Assistent an der Fakultät für Rechtswissenschaften in Osijek

VöLKERRECHTLICHE SUBJEKTIVITÄT DER EUROPÄISCHEN UNION

Zusammenfassung

In diesem Beitrag befassen sich die Autoren mit der Frage der völkerrechtlichen Souveränität der Europäischen Union. Da sie die Subjektivitätsfrage als ungetrennt verbunden mit der Frage der rechtlichen Natur der Union betrachten, erörtern sie zunächst bestimmte innere und äußere Ei-genschaften der Union und schließen, dass die Union eine Hybridbildung zwischen einem su-pranationalen Staat und einer internationalen Organisation darsellt - d.h. ein Entität sui generis ohne Präzendenz in der Geschichte. Von dieser These ausgehend, erörtern die Autoren weiter die Thesen anderer Theorien über die Subjektivität der Union und akzeptieren die Theorie über die so genannte präsumierte Subjektivität, nach welcher die Union schon eine implizite juristische Persönlichkeit inne hat. Danach wird die Subjektivitätsfrage der Union in Bezug auf die Grün-dungsverträge analysiert, einschließend den neuen Lisabon-Vertrag. Abschließend befassen sich die Autoren mit der juristischen Persönlichkeit der Union in der Praxis und kommen zur Schlu-ssfolgerung, dass es schwierig und absurd ist, juristische Persönlichkeit des Subjektes zu negie-ren, das schon auf der internationalen Szäne anerkannt ist, weil diese Tatsache aus pragmatis-chen Gründen einfach anerkannt werden muss.

Schlüsselwörter: Europäische Union, internationale Organisation, supranationaler Staat, völker-rechtliche Persönlichkeit, Lisabonvertrag

75

Igor Vuletić, mag. iur., Nikol Žiha, mag. iur.: Prethodne radnje u postupku pred quaestio de repetundis pecuniis s posebnim osvrtom na postupak Cicerona...

Igor Vuletić, mag. iur., asistent Pravnog fakulteta u Osijeku Prethodno znanstveno priopćenjeNikol Žiha, mag. iur., asistentica Pravnog fakulteta u Osijeku UDK 34(37):343.713

PRETHODNE RADNJE U POSTUPKU PRED QUAESTIO DE REPETUNDIS PECUNIIS S POSEBNIM OSVRTOM NA POSTUPAK CICERONA PROTIV VERRA1

Salus civitatis in legibus sita est.(In Verrem 2.1.4. prilagođeno)

Sažetak: Ovim radom prikazuje se struktura prethodne faze kaznenog postupka pred quaestio de repetundis pecuniis, nadležnog za kazneno djelo iznude. Obrađuju se stadiji poseb-nog ročišta pred predsjednikom kvestije, podizanja optužnice, prethodnog saslušanja okrivljenika, prikupljanja procesne građe te sastavljanja kvestije i polaganja zakletve njenih članova. Rad se posebno bavi pitanjem uloge tužitelja. Analizirajući povijesne podatke i uspoređujući ih sa suvremenim rješenjima, pri čemu kao primjer suvreme-nog postupovnog zakona služi hrvatski Zakon o kaznenom postupku, autori dolaze do zaključaka koje će iskoristiti kako bi postavili svoju tezu o pravnoj naravi tužitelja u postupku pred kvestijama te akuzatornom tipu kaznenog postupka općenito. Kako bi dodatno potkrijepili svoja izlaganja, na odgovarajućim mjestima upućuju na detalje povijesno značajnog slučaja Cicerona protiv Verra, čiji sažetak ovaj rad također pre-zentira.

Ključne riječi: akuzatorni postupak, tužitelj, okrivljenik, prethodne radnje, patronus, In Verrem

UVOD

Rimski kazneni postupak pred kvestijama iz razdoblja kasne republike tipičan je primjer aku-zatornog kaznenog postupka. Nasuprot inkvizitornom tipu, akuzatorni model cijeli je prožet op-tužnim ili akuzatornim načelom, što znači da je u njemu aktivnost državnih tijela svedena na mi-nimum. Konkretno, u akuzatornom postupku sud je pasivni promatrač stranačkog sučeljavanja. Njegova uloga svodi se na kontrolu «pravila utakmice», dok procesna inicijativa tijekom čitavog postupka leži u rukama stranaka. To se prvenstveno odnosi na tužitelja bez čijeg zahtjeva postu-pak ne može ni započeti. Tužitelj je taj na kojem je teret dokazivanja, što znači da on dominira i dokaznim postupkom. Zato je njegova procesna pozicija uvijek posebno zanimljiva. Okrivljenik se, naprotiv, aktivnije uključuje jedino kad smatra da je to nužno u interesu zaštite njegovih pro-

1 Rad je izložen u sklopu međunarodnog znanstvenog skupa Istražne radnje i pomoćna sredstva u sudskim postupcima kroz povijest koji se održao u Osijeku 19. i 20. svibnja 2008.

76


bitaka. Prikupljanje dokaza u potpunosti je prepušteno strankama. Čitav je postupak izrazito li-beralan s gledišta obzirnosti spram okrivljenikovih prava. On se, zbog konačne afirmacije shva-ćanja o kaznenom pravu kao prvenstveno javnom pravu, nije mogao održati te ga danas više ne susrećemo nigdje (barem ne u tako čistom obliku). Ipak, rimski akuzatorni postupak može biti interesantan i suvremenom kaznenom pravniku, prvenstveno zbog toga što počiva na načelima koja se još i danas smatraju najsavršenijima i na kojima se dobrim dijelom temelji i današnji su-vremeni mješoviti kazni postupak.

U ovom radu usredotočili smo se na postupak pred posebnom vrstom kvestija: quaestio de re-petundis pecuniis, s obzirom da ih možemo smatrati modelom za buduće quaestiones perpetuae. One su sudovale u slučajevima zlouporaba rimskih magistrata u provincijama koje su se manife-stirale kroz nezakonito otimanje i iznuđivanje na štetu savezničkih i pokorenih naroda. Prvi stal-ni sud quaestio perpetua de pecuniis repetundis osnovan je Rimu na prijedlog tribuna L. C. Pisa za-konom Lex Calpurnia 149. pr. Kr2. Iako su neposredni oštećenici bili pojedinci, crimen repetunda-rum ugrožavao je i interese države te je stoga prihvaćen kao crimen publicum. Članove kvestije uvi-jek su činili predsjedavajući i prisjednici, no kako je ona kroz povijest bila središte političkih pre-viranja često su mijenjani kriteriji za izbor prisjednika, a time i sastav suda3. S obzirom da se ni-smo bavili čitavim postupkom nego njegovim prethodnim stadijem kojeg smo nazvali prethod-nim radnjama, potrebno je dodatno pojasniti što obuhvaća termin prethodnih radnji u kontek-stu akuzatornog postupka. Naime, poznato je da je takav model kaznenog postupka koncentri-ran ponajviše na stadij glavne rasprave, dok su eventualne radnje koje bi suvremeni pravnik mo-gao zvati istražnima prepuštene strankama i uglavnom nisu propisima izregulirane nego se vrše na više ili manje neformalan način. Ipak, i takav postupak ima svoju pripremnu fazu koju dijelom obavljaju državni organi, a dijelom stranke. Tako nam izvori promatranog razdoblja otkrivaju da je i rimski akuzatorni postupak prolazio određene prethodne faze. Najprije se održavalo posebno ročište pred predsjednikom kvestije na kojem je on rješavao određena prethodna pitanja. Potom se obavljalo svojevrsno prethodno ispitivanje optuženika (pri čemu izraz ispitivanje treba tuma-čiti u kontekstu iznesenih načela kojima je prožet akuzatorni modus). Onda bi uslijedilo sastav-ljanje kvestije i polaganje zakletve njenih članova, nakon čega bi se moglo pristupiti raspravlja-nju. Povrh ovih radnji u kojima je sudjelovao predsjedavajući (dakle državni organ) postojale su i druge radnje koje su obavljale isključivo stranke, a odnosile su se na prikupljanje i sabiranje ra-spravne građe. Te su radnje u većoj ili manjoj mjeri odgovarale radnjama koje bismo danas smje-stili u okviru naše suvremene istrage. U nastavku će, stoga, biti riječi o svim radnjama pripreme glavne rasprave, formalnim i neformalnim i poduzetim uz ili bez sudjelovanja državnog organa. Te smo radnje označili zajedničkim nazivom prethodne. Pritom nam je značajan izvor podataka, predstavljao i jedan slučaj ondašnje prakse: znameniti postupak Cicerona protiv Verra. Naime

2 Zakon će imati mnoge posljedice za pravnu, političku i administrativnu povijest rimske republike. Upravo je taj lex de rebus repe-tundis prvi uspostavio postupak pred quaestio perpetua, prisjednicima koji su se birali s liste prisjednika što je postala standardna procedura u kaznenom sudovanju kasne republike. Najvažniji aspekt te inovacije je osnivanje relativno malog tijela sastavljenog od prisežnika koji će brže, efikasnije i kompetentnije odlučiti o krivnji osobe okrivljene za zlouporabu ovlasti prilikom obavljanja javnih funkcija u provincijama, od skupštine (comitia). Podrobnije o tome v. Richardson, J. S., “The Purpose of the Lex Calpurnia de Repetundis“, The Journal of Roman Studies, Vol. 77, 1987; Ferguson, W.S., “The Lex Calpurnia of 149 B.C.”, The Journal of Roman Studies, Vol.11, 1921.

3 Prema Lex Calpurnia kvestija je sastavljena od senatora. Kako je većina okrivljenika pripadala Optimatima, često se događalo da su bivani oslobođeni jer su im sudili pripadnici njihova vlastita tijela. Prvi zakon koji u potpunosti isključuje senatore iz album iudi-cum i na 40 godina tu privilegiju dodjeljuje viteškom staležu bila je Lex Sempronia (123. g. pr. Kr.). Sula svojim Lex Cornelia iudiciaria (81. g. pr. Kr.) propisuje da se prisežnici biraju isključivo iz reda senatora, dok prema Lex Aurelia (70. g. pr. Kr.) 1/3 liste prisežnika čine senatori, drugu pripadnici viteškog staleža, a treću tribuni aerarii.

77


radi se o postupku pokrenutom protiv Caiusa Verra4 zbog zlouporabe ovlasti pri upravljanju Sici-lijom kao propretor u razdoblju od 73. - 71. g. pr. Kr. On je optužen za crimen repetundarum i s ob-zirom da se uz manja odstupanja ista procesna forma primjenjivala i na niz drugih delikata, iza-brali smo ga kao primjer na koji se u radu na odgovarajućim mjestima osvrćemo.

Osim prikaza kaznenog postupka republikanskog doba, osvrnut ćemo se još dodatno i na pi-tanje koje smatramo naročito spornim, a to je pravna narav tužitelja u takvom kaznenom po-stupku. Konkretno, cilj ovog rada bit će odgovoriti na pitanja tko je nositelj tužiteljske uloge, na koji je način ostvaruje, može li imati pravnog zastupnika te kakav je njegov položaj.

2. POKRETANJE POSTUPKA

Postupak pred kvestijama mogao je pokrenuti bilo koji punoljetni rimski građanin, sposoban muneribus vivilibus fungi 5. Riječ je o načelu popularne tužbe, prema kojem je tužbu u načelu ovla-šten podići svaki građanin i koje stoji nasuprot načela privatne tužbe koje aktivnu procesnu le-gitimaciju priznaje jedino oštećeniku ili njegovoj rodbini. Takav tužitelj smatrao se zastupnikom javnog interesa. Rimski akuzatorni postupak temeljio se na zastupanju zajednice zbog štete koja joj je nanesena (ne, dakle, na zastupanju osobnih interesa tužitelja). Smatralo se da to zastupa-nje vrši tužitelj i to isključivo temeljem svoje slobodne volje, kao dobrovoljac. To, pak, znači da bi djelo ostalo nekažnjeno kada se takvog dobrovoljca ne bi našlo. Takvo stanje stvari moglo se u ono vrijeme održati jer je zainteresiranih tužitelja očito bilo dovoljno. No, kasnije, kada razumi-jevanje pojedinaca za javne interese u većoj mjeri opalo, takav sustav kaznene represije nije više mogao udovoljiti sve izraženijoj težnji za djelotvornim suzbijanjem kriminaliteta. Stoga ne tre-ba čuditi da je čisti akuzatorni postupak napušten (i da se, štoviše, otišlo u drugu krajnost kroz inkvizitorni postupak).

U nastavku će biti govora o pravnom položaju glavnih sudionika u postupku. Konkretno, biti će obrađena uloga tužitelja, okrivljenika i presuđivača. U pripremi ovog rada učinilo nam se kako najviše kontroverzi izaziva položaj tužitelja ili, preciznije, pravna narav tog položaja. Stoga ćemo izlaganje o procesnim subjektima započeti upravo prikazom pravnog položaja tužitelja u postup-ku pred quaestio de repetundis pecuniis. Taj će prikaz, međutim, uključiti i kraći osvrt na položaj današnjeg modernog tužitelja, kakav postoji u suvremenom, mješovitom tipu kaznenog postup-ka. Naime, mišljenja smo kako je takav pristup nužan da bi se na zadovoljavajući način mogla de-finirati pravna narav instituta tužitelja u postupku kojim se u ovom radu bavimo. Kao primjer su-vremenog postupka, poslužit će hrvatsko pozitivno kazneno procesno pravo.

Nakon izlaganja o tužitelju, posvetiti ćemo se ulozi okrivljenika. Izraz okrivljenik odabrali smo u želji da postignemo ujednačenost terminologije. Taj nam se izraz učinio najprikladnijim jer, kao najširi, obuhvaća u sebi i pojmove optuženika, odnosno osuđenika. U ovom dijelu izostat

4 Caius Licinius Verres (c 150.-43. pr. Kr.) sin nepoznatog senatora; postaje kvestor konzulu Geneus Carbu i 83. g. pr. Kr. prilikom izbijanja građanskog rata vrši pronevjeru vojnih fondova i pridružuje se Sulinim snagama. Godine 80. pr. Kr. služi Gnaeusu Corneliusu Dollabeli, upravitelju Cilicije. Zajedno pljačkaju provincijalce do 78. g. pr. Kr., dok Dollabela nije osuđen za zlouporabu ovlasti, većinom na osnovu Verrovog dokaza. Mitom si 74. g. pr. Kr. osigurava položaj pretora i javnu funkciju koristi za vlastite probitke. Kao prokonzul poslan je u Siciliju, tadašnju žitnicu rimske republike gdje provodi iznudu i mito, oduzima žito, pljačka umjetnine, samovoljno pogubljuje provincijalce i rimske građane. Godine 70. pr. Kr. vraća se u Rim kada Ciceron protiv njega po-diže optužnicu. V. opširnije “Gaius Verres” Encyclopædia Britannica. 2008. Encyclopædia Britannica Online. 14 Sep. 2008 <www.britannica.com/EBchecked/topic/626413/Gaius-Verres>.

5 Jaramaz-Reskušić, Ivana, Kaznenopravni sustav u antičkom Rimu, Kaznenopravno-kriminalistička biblioteka “Vladimir Bayer”, Zagreb, 2003, str. 104.

78


će ukazivanje na današnja, pozitivnopravna rješenja, već ćemo se ograničiti na njihov povijesno-pravni aspekt. To, naime, neće biti potrebno iz razloga što se pitanje pravne naravi okrivljeniko-va položaja ne nameće kao sporno. Isto vrijedi i za položaj presuđivača, o čemu će biti riječi u po-sljednjem dijelu poglavlja o glavnim subjektima postupka.

3. PRAVNI POLOŽAJ PROCESNIH SUDIONIKA

3.1. Pravni položaj tužitelja

Modernom pravniku može se učiniti spornom pravna narav tužiteljevog položaja u akuzator-nom tipu kaznenog postupka. Stoga je potrebno napraviti usporedbu tadašnjeg poimanja tužite-lja s današnjom, modernom koncepcijom. Za primjer ćemo uzeti hrvatsko pozitivno pravo, toč-nije Zakon o kaznenom postupku6.

Taj zakon razlikuje nekoliko različitih situacija. Za djela za koja Kazneni zakon7 određuje da se progone po službenoj dužnosti (a to je najveći broj kaznenih djela), ovlašteni tužitelj je držav-ni odvjetnik (čl. 2. st. 2. ZKP – a). Državni odvjetnik, kao državni organ, dužan je pokrenuti ka-zneni postupak i obavljati u tom postupku funkciju progona u interesu Republike Hrvatske i svih njezinih građana. Pritom, volja oštećenika nije relevantna. Tako shvaćena uloga državnog odvjetnika predstavlja realizaciju načela oficijelnosti kaznenog progona, nastalog još u doba ap-solutne monarhije8.

S druge strane, kod određenog (manjeg) broja kaznenih djela, za koja se smatra da povređuju primarno privatne interese, prisutni su izuzeci od načela oficijelnosti. To, najprije dolazi do izra-žaja kod onih kaznenih djela za koje KZ određuje da se imaju progoniti po privatnoj tužbi. Pri-vatnu tužbu podnosi oštećenik ili osoba koja je na to ovlaštena posebnim propisima. U tom slu-čaju, državni odvjetnik nema nikakvih ovlasti. Pravni položaj kaznenih djela za koja se progoni po privatnoj tužbi u teoriji izaziva suprotna stajališta. Jedni smatraju da je u pitanju tzv. osob-no pravo kažnjavanja te to objašnjavaju time da je mogućnost kažnjavanja apsolutno vezana uz volju privatnog tužitelja da pokrene postupak. Drugi, pak, zastupaju tezu da je riječ o državnom pravu kažnjavanja, objašnjavajući to činjenicom da se i u slučaju privatne tužbe može izreći samo kazna određena zakonom, u postupku čija pravila su utvrđena zakonom i koji je proveden pred sudom kao državnim tijelom9. Prema mišljenju autora ovog rada, trebalo bi se prikloniti stajali-štima o osobnom pravu kažnjavanja iz razloga što je procesna inicijativa posve u rukama privat-nika te bez njegove odluke državni mehanizam ne može biti stavljen u pogon10. Stoga pojedinac ima odlučujući utjecaj na pokretanje kaznenog postupka, a time, neizravno, i na pitanje kažnja-vanja ili nekažnjavanja počinitelja kaznenog djela. Ipak, možda bi bilo bolje, umjesto o osobnom pravu kažnjavanja, govoriti o osobnom pravu kaznenog progona.

Slijedeća iznimka od načela oficijelnosti kaznenog progona je kod onih kaznenih djela za koja KZ propisuje da se progone na prijedlog oštećenika. U takvim slučajevima, državni odvjetnik

6 Zakon o kaznenom postupku NN 110/97, 27/98, 58/99, 112/99, 58/02, 143/02, 62/03, 115/06 (u daljnjem tekstu: ZKP)

7 Kazneni zakon NN 110/97, 27/98, 50/00, 129/00, 51/01, 105/04, 84/05, 71/06, 110/07 (u daljnjem tekstu: KZ)

8 Više o načelu oficijelnosti v. u Krapac, D., Kazneno procesno pravo, Prva knjiga: Institucije, Zagreb, 2007., str. 70.

9 Detaljnije u Ibid, str. 71.

10 To mišljenje zastupa i Krapac. V. Ibid.

79


ostaje ovlašteni tužitelj, ali njegovo djelovanje ovisi o prijedlogu oštećenika. Bez prijedloga ne može započeti niti nastaviti svoje djelovanje. Ako, pak, prijedlog postoji, državni odvjetnik po-stupa prema vlastitom nahođenju i pritom nije vezan željama i stavovima oštećenika.

Naposljetku, suvremeno hrvatsko pravo predviđa i nekoliko vrsta konsenzualnih postupaka, u kojima se stranke mogu nagoditi i na taj način izbjeći ili okončati kazneni postupak11. Tim po-stupcima zajedničko je to da završavaju nagodbom stranaka, koja ima dosta dodirnih točaka s nagodbom iz područja privatnog prava12.

Iz ranije navedenog, očito je kako hrvatskim kaznenim postupkom, kao tipičnim primjerom suvremenog mješovitog tipa koji je svojstven zemljama kontinentalne Europe, dominira načelo oficijelnosti. To, drugim riječima, znači da se u takvom postupku tužitelj u najvećem broju sluča-jeva javlja kao zastupnik javnih interesa koji su jasno odvojeni od interesa pojedinaca. Ovi poto-nji se nalaze u drugom planu.

U doba rimskog akuzatornog postupka situacija je bila bitno drukčija. Kao tužitelji mogli su nastupiti općenito stranci tj. osobe koje nisu uživale status rimskog građanina, zatim osobe sa statusom Latina i, iznimno, rimski građani (što je vjerojatno bila iznimka i odnosila se samo na slučaj ako su živjeli u provinciji i postali žrtva lakomog upravitelja). S obzirom da se naknada mo-gla dosuditi oštećeniku u njegovo vlastito ime ili u ime trećega kojega je zastupao, nemamo razlo-ga posumnjati da je tužitelj mogao nastupati u svoje ime, u ime svog grada, zajednice ili sugrađa-nina. Oštećeni provincijalac imao je dakle pravo samostalno pokrenuti postupak pred sudom tj. provesti nominis delatio, ali i mogućnost (ne obvezu) angažirati patrona, svojevrsnog sudskog po-moćnika oštećene strane. On je očigledno morao biti rimski građanin jer još Lex Acilia navodi: “...patronos civeis Romanos ingenuos...” (redak 10). Za razliku od dotadašnjeg pravnog položaja patro-na, određenog s Lex Calpurnia i s Lex Junia, potrebno je istaknuti da je prema Acilijevom zakonu oštećena strana tj. tužitelj, mogla odbiti patrona ako bi se posumnjalo u njegovu pouzdanost13. Koliko saznajemo iz Ciceronovih navoda, patronus je poduzimao sve važnije postupovne rad-nje dok je jedino litis aestimatio pripadala direktno oštećeniku. Ipak, patronus nije bio zastupnik stranke, nego samo njen procesni pomoćnik, što znači da je i sama stranka morala biti nazočna čitavo vrijeme trajanja postupka14. Dapače nazočnost tužitelja bila je važna pretpostavka za po-kretanje postupka, pa predstavljanje putem zastupnika procurator nije dolazilo u obzir. Ukoliko se tužitelj ne bi pojavio u ugovoreno vrijeme na predviđenom mjestu, uzimalo se da je odustao od progona15. Tu, dakle, treba razlučiti postojanje dvaju odvojenih subjekata. S jedne strane, po-stojao je oštećenik, koji je uvijek bio ovlašten nastupiti sam kao tužitelj. S druge strane, taj ošte-ćenik mogao je angažirati postupovnog pomoćnika, koji bi mu pomagao u vođenju postupka, ali bi oštećenik i dalje zadržavao naslovnu ulogu tužitelja. To, drugim riječima, znači da oštećenikov procesni pomoćnik nije pravi (glavni) procesni subjekt, već taj položaj i dalje zadržava prvenstve-no oštećenik. S obzirom na ovlasti koje takav oštećenik (sam ili uz sudjelovanje pomoćnika) ima te, posebice, s obzirom na činjenicu da je on isključivi nositelj inicijative za pokretanje postupka, mišljenja smo da je pravna narav tužiteljeva položaja u ovakvom postupku najbliža pravnoj nara-vi položaja današnjeg privatnog tužitelja, kako je ranije opisana u smislu ZKP – a. Takvo tumače-

11 Više o tim postupcima v. Ibid, str. 73.

12 Ibid, str. 75.

13 Jaramaz-Reskušić, op.cit. (bilj. 4), str. 90.

14 Bayer, pišući općenito o rimskom kaznenom postupku u doba republike, zastupa stajalište da je jedino optuženik mogao imati procesnog pomoćnika, dok je tužitelj uvijek morao osobno zastupati optužbu. Usp. Bayer, Vladimir, Kazneno procesno pravo – oda-brana poglavlja, Knjiga II.: Povijesni razvoj kaznenog procesnog prava, Zagreb, 1995, str. 9.

15 Tako i Esmein, A., A History of Continental Criminal Procedure, The lawbook exchange LTD. Union, New Jersey, 2000, str. 23.

80


nje bilo bi u skladu i s duhom akuzatornog kaznenog postupka. S druge strane, patronus nije ni-šta drugo nego pravni savjetnik tužitelja, s dosta širokom mogućnošću aktivnog participiranja u postupku, ali uz rezervu da je konačni legitimitet njegovih radnji u postupku uvjetovan pristan-kom (pa makar i prešutnim) oštećenika – tužitelja.

Imajući u vidu upravo iznesene zaključke, ostaje nam osvrnuti se Ciceronov položaj u postup-ku protiv Verra te pokušati odrediti njegovo mjesto u okviru onoga što smo rekli. Ciceron se jav-lja kao predstavnik oštećenika. Obraćali su mu se i zvali ga accusator, actor, cognitor, drugim rije-čima, ta terminologija bi upućivala da je on bio istovremeno predstavnik tužitelja, ali i neka vr-sta javnog tužitelja16. Mommsen zastupa mišljenje da je pravni položaj takvog tužitelja bio neg-dje između forenzičkog položaja odvjetnika i političkog položaja nezavisnog zastupnika zajedni-ce17. Držimo da je Ciceron bio procesni pomoćnik oštećenika. Njegova dosta eksponirana uloga u postupku ima se, po našem mišljenju, pripisati činjenici da je u pitanju bio velik broj oštećeni-ka koji su mogli uspješno djelovati jedino ako izaberu dovoljno autoritativnu, vještu i elokven-tnu osobu da ih predstavlja pred sudom. Njihovo prisustvo tijekom cijele raspravne faze postup-ka, o čemu svjedoče zapisi, ukazuje na to da je Ciceron bio pod budnom prismotrom te da je sva-ka poduzeta aktivnost morala imati prešutno odobrenje oštećenika. Inače, valja još napomenuti da je u tadašnjoj praksi bilo uobičajeno da patroni budu najčešće iste osobe koje su onda opet u nekim drugim postupcima obavljale djelatnost pomoćnika okrivljenika18.

U slučaju uspješnog završetka postupka, tužitelj bi uživao izvjesne privilegije. Tako bi stranac stjecao povlasticu rimskog građanstva i pravo glasa u optuženikovu tribusu, a Latin mogao bira-ti između stjecanja rimskog građanstva i ius provocationis ( Lex Acilia reci 76 (83) -90).

Zašto je upravo Ciceron izabran za patrona u ovom slučaju? Tada tridesetšestogodišnji Cice-ron upravo je zakoračio stepenicu na putu prema političkim pozicijama (cursus honorum). Na Si-ciliji je 75. g. pr. Kr. obavljao funkciju kvestora u Lilybaeum-u i lojalnim odnosom si je osigurao simpatije tamošnjeg stanovništva te su mu oni stoga povjerili ulogu patrona u postupku pro-tiv Verra19. Orijentiran prema svojim grčkim uzorima on je već tada bio istaknuti govornik, što će Kvintilijan u 1. st. pretočiti u svoju poznatu izreku da “ime Ciceron više nije samo ime čovje-ka već sinonim za govorništvo” (Quintilian, Inst. 10, 1, 112). Međutim dodatni faktor koji je utje-cao na Ciceronovu odluku da bude debitant u ulozi patrona je činjenica da će nastupiti protiv po-znatog govornika, Verrovog branitelja Q. Hortensiusa Hortalusa20. Kao homo novus ta mu je ulo-ga bila idealna prilika da s njim odmjeri snage i dokaže se upravo u vrijeme svoje kandidature

16 Usp. npr. Cic. Divinatio in Caecilium 19. 65. “Etenim cum lex ipsa de pecuniis repetundis sociorum atque amicorum populi Romani patrona sit, iniquum est non eum legis iudiciique actorem idoneum maxime putari, quem actorem causae suae socii ... potissimum esse voluerunt.” V. također Chroust, A. H; Murphy, J. R., “The Lex Acilia and the Rise of Trial by Jury in the Roman World”, Notre Dame Lawyer, Vol. 24. No.1, 1948, str. 22.

17 V. Mommsen, Theodor, Römisches Strafrecht, Scientia Verlag Aalen, 1899, str. 367.

18 Republikanskim magistratima bilo je dopušteno da se uz javnu službu bave i vlastitom profesijom, a sudska praksa u Rimu istovremeno je dopuštala da jedna osoba istovremeno bude sudac u jednom slučaju i branitelj u drugom. usp. Jaramaz-Reskušić, I., “Ciceronov govor Pro Cluentio: sadržaj optužnice protiv A. Kluencija Habita”, Hrvatski ljetopis za kazneno pravo i praksu, Zagreb, vol.12, broj 1/2005, str. 112.

19 Maier, Friedrich, Cicero in Verrem - Kulturkriminalität oder Redekunst als Waffe, C. C. Buchners Verlag, Bamberg, 1993, str. 6.

20 Miles, M., Mararet, “Cicero’s Prosecution of Gaius Verres: A Roman View of the Ethics of Acquisition of Art”, International Journal of Cultural Property, Vol. 11, No. 1, 2002, str. 29; v. također Spencer, B. Edward, “Verres on Trial for Extortion”, Journal of the Ameri-can Institute of Criminal Law and Criminology, Vol. 7, No. 6, 1917, str. 842.

81


za edila. Iz toga je vidljiv jak utjecaj politike na obavljanje funkcije predstavnika tužitelja. Takav utjecaj prisutan je i danas21.

3.2. Položaj okrivljenika

Legislativa de repetundis predvidjela je kažnjavanje svakog oblika primanja novca od strane magistrata koji je obavljao javnu službu. Dakle u ovom slučaju radi se o delicta propria jer se u po-ložaju tužitelja nije mogla naći svaka osoba, već samo onaj koji bi koristeći svoj javni autoritet (imperium) prihvatio novac od osoba podvrgnutih njegovoj vlasti.

Rimski magistrati uživali su imunitet za vrijeme obavljanja svoje službe. Nisu mogli biti izve-deni pred sud (in ius) protiv svoje volje kako u civilnim, tako ni u kaznenim postupcima22. Prema Ulpijanu to se odnosilo na sve magistrature koje su uživale imperium (diktatori, konzuli, preto-ri, prokonzuli i propretori) kao i na one s potestas (cenzori, edili, plebejski tribuni)23. U skladu s navedenim ni Verr nije mogao biti procesuiran dok mu nije istekao mandat (vjerojatno u prolje-će ili ljeto 71. pr. Kr.).

Okrivljenik je mogao uzeti branitelja kao postupovnog pomoćnika, uz kojega je i on sam mo-rao biti nazočan. U posljednjem stoljeću republike postalo je uobičajeno imati nekoliko branite-lja. Uz patrona u postupku se pojavljuju i advocati, koji ne istupaju javno i ne sudjeluju u raspra-vama nego pružaju pravne savjete24. Kao pripadnika visoke aristokracije Verra zastupaju najbo-lji branitelji onog vremena Q. Hortensius Hortalus, L. Cornelius Sisenna i Q. Caecilius Metellus Pius Scipio Nasica, međutim odvjetništvo se u ovom slučaju itekako sklanja pred politikom.

3.3. Položaj predsjedavajućeg pretora

Magistratsko vodstvo prisjedničkih sudova većinom se nalazilo u rukama pretora kojeg je bi-rala comitia kao i ostale rimske magistrate cum imperio. Lex Calpurnia tu je funkciju povjerila pre-toru peregrinusu, sve dok Lex Acilia nije imenovala posebnog praetora repetundis25. Nakon izbo-ra morao je sastaviti listu prisežnika, koja je javno objavljena. Funkcija predsjedavajućeg jasno je regulirana zakonom. U prethodnom stadiju na koji smo se mi koncentrirali njegova se uloga pr-venstveno sastojala u prihvaćanju nominis delatio, imenovanju sudskog vijeća za pojedini postu-pak, postavljanju roka za podnošenje dokaza, zaprimanju te čuvanju istih26.

21 Utjecaj politike na tužiteljstvo danas se u mnogim pravnim sustavima očituje upravo kroz mogućnost tijela izvršne vlasti da izrav-no utječu na imenovanje i napredovanje tužitelja. Tako je, primjerice, u engleskom pravu određeno da Ravnatelja javnih progona (koji je na čelu Krunske službe kaznenih progona) imenuje glavni odvjetnik, koji je član vlade. Više v. u Krapac, Davor, Engleski kazneni postupak, Zagreb, 1995., str. 49 - 50.

22 V. Plescia, Joseph, “Judicial Accountability and Immunity in Roman Law”, The American Journal of Legal History, Vol. 45, 2001, str. 53; O mogućnosti podizanja građanske parnice radi naknade štete pred redovitim sudovima protiv bivših magistrata koji su za vrijeme izvršavanja imperium-a zlouporabili ovlasti v. Buckland, W. W, “Civil Proceedings against Ex-Magistrates in the Republic”, The Journal of Roman Studies, Vol. 27, 1937.

23 Ulpian, D. 47, 10, 32: Nec magistratibus licet aliquid iniuriose facere. Si quid igitur per iniuriam fecerit magistratus vel quasi privatus vel fiducia magistratus, iniuriarum potest conveniri. Sed utrum posito magistratu an vero et quamdiu est in magistratu? Sed verius est, si is magistratus est, qui sine fraude in ius vocari non potest, expectandum esse, quoad magistratu abead. Quod et si ex minoribus magistrati-bus erit, id est qui sine imperio aut potestate sunt magistratus, et in ipso magistratus posse eos conveniri.

24 Usp. Mommsen, op. cit. (bilj. 16), str. 377.

25 Ibid., str. 205.

26 Chroust et. al, op. cit. (bilj. 15), str. 10.

82


4. POSTUPAK PRED PREDSJEDAVAJUĆIM KVESTIJE

Postupak je započinjao pred predsjednikom kvestije (bez prisjednika). Prije nego će podnijeti formalnu optužbu, tužitelj se morao obratiti pretoru s molbom (postulatio) da mu prizna i potvr-di pravo na podizanje optužbe. Pretor bi tada utvrđivao postoje li zapreke za tužbu te jesu li ispu-njene sve pozitivne procesne pretpostavke, osobito časnost i dostojanstvo podnositelja molbe27.

Prema redovitom rimskom kaznenom postupku svatko je mogao podići optužnicu, pogotovo u slučaju crimina publica, pa bi se nerijetko događalo da se nađe nekoliko osoba koje su htjele na-stupiti kao tužitelji u istom predmetu. Pretor bi eventualne sporove rješavao u predsudskom po-stupku (diviniatio) te odabirao najboljeg tužitelja prema kriterijima javnog dostojanstva i osobne nezainteresiranosti za primjereno vođenje postupka te zastupanje optužbe. U ovoj fazi postupka uz patrona bili bi nazočni i predstavnici oštećenika koji bi s njim surađivali, davali mu naputke i svjedočili ukoliko bi se ukazala potreba28. Oni kojima je pretor uskratio pravo optuženja mogli su se pridružiti optužbi onoga kome je to pravo bilo priznato putem tzv. subscriptio.

Osim Cicerona mogućnost podizanja tužbe iskoristila je i Verrova obrana ubacujući svojeg čo-vjeka Q. Caecilius Nigera, Sicilijanca, nekadašnjeg Verrovog kvestora u nadi da će se lako obraniti protiv neiskusnog protivnika. Caecilius je iznio tri razloga zašto bi se upravo njemu trebala pre-pustiti uloga tužitelja: zbog Verra je pretrpio štetu pa je time bio njegov neprijatelj i nije se moglo predvidjeti da u biti nastupa u njegovu korist, kao bivši kvestor optuženoga o kaznenim djelima je imao osobna saznanja pa stoga ne bi bilo potrebno putovati na Siciliju radi prikupljanja doka-za i treće, Sicilijanac je trebao zastupati Sicilijance29. Ciceronov govor proizveo je doduše željeni efekt i ne ulazeći u meritum optužbe sud mu je odobrio položaj tužitelja.

5. PODIZANJE OPTUŽNICE

Nakon što bi se utvrdilo tko je ovlašten tužiti, slijedila bi prijava imena počinitelja (nomi-nis delatio) pod čim se zapravo podrazumijeva formalno podizanje optužnice s tim da Jaramaz-Reskušić ističe kako tada «nije postojao pismeni podnesak optužnice koji bi detaljno specifici-rao optužbe, koje bi optužitelj potom morao dokazati prilikom sudske rasprave pred porotnim vijećem»30. S obzirom da se jednom rimskom građaninu moglo suditi za više kaznenih djela uko-liko se gone prema odredbama zakona kojim je uspostavljen mjerodavni porotni sud, a u kasno-republikanskoj sudskoj praksi postojala je mogućnost složene, odnosno višestruke optužnice, Ci-ceron je, kako sam navodi, bio u mogućnosti podići optužnicu za neka od mnogo sličnih slučaje-va u kojima Verr demonstrira svoj kriminalni karakter. Porotnicima je u konačnici bila prepušte-na odluka o tome koja će od predočenih nedopuštenih ponašanja smatrati obuhvaćenima pred-metnim kaznenim djelom31.

Tom prilikom tužitelj bi polagao i prisegu da optužbu nije podigao jedino s ciljem da ošte-ti okrivljenika za kojeg zna da je nevin. U suprotnom bi odgovarao za kazneno djelo doloznog podizanja neutemeljene optužnice. Ta se prisega nazivala juramentum calumniae. Njeno polaga-

27 Jaramaz-Reskušić, op.cit. (bilj. 4), str.104.

28 Chroust et. al, op. cit. (bilj. 15), str. 21.

29 Cowles, H., Frank, “Cicero’s Debut as a Prosecutor”, The Classical Journal, Vol. 24, No. 6, str. 445.

30 Jaramaz-Reskušić, op. cit. (bilj. 17), str.129.

31 Ibid., str. 128-129.

83


nje nije pravna osnova kaznene odgovornosti jer je ona postojala i kad prisega ne bi bila polože-na. Kasnije se razvilo pravilo da tužitelj mora dati i imovinsko jamstvo da će postupak voditi do kraja te je on bivao kazneno odgovoran ako bi se na svoju ruku, a bez privole suda sporazumio s okrivljenikom te odustao od daljnjeg progona (tergi versatio). Nakon toga pretor bi primio op-tužbu (nominis receptio) i napisao ime ili imena optuženika u odgovarajući popis osoba kojima će se suditi (inscriptio inter reos).

6. PRETHODNO SASLUŠANJE OKRIVLJENIKA

Na posebno sazvanom ročištu pred pretorom, optuženik je bio pozvan kako bi se obavilo sa-slušanje (interogatio lege), kojem je mogao prisustvovati i tužitelj. Nije pobliže poznato u čemu se ono sastojalo. Termin saslušanje treba razmotriti uz rezervu jer bi klasično ispitivanje optuženi-ka o navodima optužbe bilo protivno karakteru akuzatornog postupka. Od časa kad je okrivlje-nik (ili njegov odvjetnik) tužitelju odgovorio na tužbu, smatralo se da je proces započeo32. Na kra-ju saslušanja, sudac bi pozvao obje stranke da određenog dana dođu na raspravu pred kvestijom i time bi završavao njegov angažman u pripremi rasprave. Dalje je sve bilo na strankama, prven-stveno tužitelju kojem je moralo biti ostavljeno dovoljno vremena za prikupljanje dokaza. Izgle-da da su to vrijeme dogovarali sudac i tužitelj. Sudac mu je priznavao odgodu do određenog dana i eventualno dopustio i ranije sazivanje ročišta. Tako je Ciceronu odobreno 110 dana za priku-pljanje dokaza. Kako je postupak vodio pošten i nepristran sudac pretor urbanus M. A. Glabrio33, obrana ga je procesnim trikovima pokušala odugovlačiti prije no što Ciceron uspije zaključiti slu-čaj kako bi se donošenje presude zbog svetkovina prenijelo u iduću godinu kada bi na čelo kvesti-je sjeo Quintus Metellus Verrov saveznik i prijatelj. Pred istim sudom pokrenut je stoga dodatni postupak protiv rimskog upravitelja u provinciji Makedoniji, optužujući ga za zlouporabu ovlasti u Achaii i tražeći odgodu od 108 dana za prikupljanje dokaza, čime bi taj postupak došao ranije na dnevni red, a Ciceronov odgođen dok se prethodni ne okonča. Ciceron je stoga proveo istragu u roku od samo 50 dana i uspio se sa svjedocima i dokumentima vratiti u Rim34.

7. PRIKUPLJANJE DOKAZNE GRAĐE I PRAVILA O DOKAZIVANJU

Prikupljanje dokaza u potpunosti je prepušteno strankama. S obzirom da je teret dokaza na tužitelju, interesantnije je promotriti njegovo ponašanje u ovom dijelu procesa. Uzimalo se u ob-zir da je on zastupnik javnih interesa pa mu je ondašnje pravo priznavalo neke ovlasti koje nije posjedovao tužitelj u parnici. Te ovlasti pripadaju mu dijelom na temelju pravila kvestije35, a dije-lom na temelju posebne punomoći magistrata koji vodi postupak. Ako se istraga mora provesti izvan Rima, tužitelju na raspolaganju stoji određen broj pratitelja kao pomoćnika. Njihov najve-ći broj bio je reguliran zakonom. Od skupština tih provincijskih zajednica mogao je zatražiti do-nošenje akta u kojem bi oni izrekli svoje stajalište o optuženiku. On ima ovlasti pozivati svjedo-

32 Bayer, op. cit. (bilj. 13), str. 7.

33 S obzirom da se radi o sinu autora Lex Aciliae Ciceron ga u svom govoru čak podsjeća da u ovom postupku treba ispuniti cilj koji je postavljen tim zakonom usp. Hayne, Léoine, “The Politics of M’. Glabrio, Cos. 67”, Classical Philology, Vol. 69, No. 4, 1974, str. 280; Badian, E., “Lex Acilia Repetundarum”, The American Journal of Phylology, Vol. 75, No. 4, 1954, str. 378.

34 O točnoj kronologiji postupka v. Bardt, C., “Zur Chronologie des Verresprozesses“, Hermes, Vol. 39, No. 4, 1904.

35 Cic. Verr. 1. 1, 6, 16

84


ke36 koji su potom zajedno s njim putovali u Rim, a za to mu na raspolaganju stoje izvjesna po-moćna sredstva javne vlasti u istom opsegu i obliku u kojem se javljaju u starijim postupcima u kojima pozivanje obavlja magistrat37. Ti svjedoci obično bi se sastajali u jednom od glavnih pro-vincijskih gradova (conducere testes)38. U Rimu su ostajali u neposrednoj blizini tužitelja, dok su za vrijeme postupka bili pod nadzorom predsjedavajućeg pretora. Sud odlučuje o isprikama i do-nosi odgovarajuće kazne u slučajevima neopravdanih izostanaka. Ako se svjedok koji je dužan svjedočiti odazove, ali odbije iskazivati, tužitelj će zahtijevati njegovo kažnjavanje. Doduše ta-kav slučaj nije poznat jer je tužitelj pri izboru svjedoka brinuo da saslušanje prođe u njegovu ko-rist. O naknadi troškova za put i boravak u Rimu koja se nije mogla uskratiti barem onim svjedo-cima koji su bili dužni svjedočiti morao se pobrinuti tužitelj. Međutim vjerojatno je postojao slu-čaj kad je svjedok dobio naknadu (viaticum publicum) od vlastitog grada ukoliko je nastupao kao predstavnik građana39.

Okrivljeniku je bilo u interesu da dokazuje samo ukoliko je smatrao da prisežnici drže da je tužitelj uspio s dokazivanjem, odnosno morao je samo prikupiti dokaze, pomoću kojih će na ra-spravi dokazivati navode svoje obrane40. Okrivljenik također može pozivati svjedoke (čiji broj se kretao do 48), ali ih nema ovlasti prisilno dovoditi. Ovdje dolazi do izražaja kvazi-magistratski položaj tužitelja, jer se okrivljeni nalazi u nepovoljnijem položaju znatno više nego kod tužbe-nog zahtjeva, gdje je magistrat barem moralno obvezan na nepristranost. To ne znači doduše da su magistratske ovlasti u potpunosti prenesene na tužitelja. On je imao pravo obratiti se lokal-nom magistratu kako bi poduzeo mjere prisile i natjerao svjedoka na davanje iskaza. U slučaju da svjedok odbije magistrat bi se umiješao i postupao kao da nisu poslušane njegove vlastite na-redbe. Ovaj princip bilo je jednostavno provoditi na području pod nadležnosti predsjedavajućeg magistrata, međutim ukoliko je svjedok bio pod nadležnošću, primjerice provincijskog upravite-lja, tada se pravo na pozivanje svjedoka moglo sukobiti s njegovim imperiumom. Ciceron u svojim govorima spominje jedan takav slučaj. On povrh zakonskih ovlasti koristi i dopis predsjedavaju-ćeg kvestije Glabria te ga dostavlja upravitelju grada Sicilije M. Metellusu41, koji ne samo da zadr-žava pozvane svjedoke, već ometa prikupljanje dokumenata42. U pismu se navode imena svjedo-ka koji se moraju ispitati i traži suradnja s Ciceronom kako bi se svi svjedoci odazvali43. Metellus i dalje odbija surađivati što Ciceron ističe kao protuzakonito. Ako je to točno, izgleda da je lokal-ni upravitelj bio dužan tužitelju staviti na raspolaganje sve svoje magistratske ovlasti sazivanja svjedoka uz uvjet da tužitelj ima punomoć predsjedavajućeg kvestije. U svakom slučaju možemo zaključiti da Metellus nije imao pravo zadirati u Ciceronov rad.

7.1.Dokazna sredstva

Dokazna sredstva u izvorima nisu sustavno i potpuno obrađena. Najviše je prostora u litera-turi posvećeno izjavi optuženika, svjedočkom iskazu te pretrazi stana. Okrivljenika se ne može

36 Cic. Verr. 2. 1, 19, 51; 2. 26, 64

37 Mommsen, op. cit. (bilj. 16), str. 409.

38 Cic. Verr. 2. 2, 27, 65

39 Cic. Pro Flacco 6. 14; 7. 17

40 Bayer, Kazneno procesno pravo – odabrana poglavlja, loc. cit.

41 Cic. Verr. 1. 2, 26, 64

42 Cic. Verr. 2. 4, 66, 149

43 Cic. Verr. 2. 2, 26, 64; 2. 2, 27, 65

85


saslušavati protivno njegovoj volji niti se prema njemu mogu primjenjivati bilo kakve mjere pro-cesne prisile. U Rimu ne postoji opća dužnost svjedočenja kao građanska dužnost. Svjedoci se di-jele na one koji mogu slobodno pristupiti saslušanju (testes voluntarii) i one koji nemaju izbora nego to moraju. Osobe osuđene zbog zločinstava i one koje su na zlu glasu ne mogu svjedočiti zbog nevjerodostojnosti. Oslobođenici i njihovi potomci ne mogu biti svjedoci protiv bivših gos-podara i njihovih potomaka jer ih u tome priječi odnos pijeteta, a slična je situacija i u pogledu svjedočenja potomaka protiv predaka. Žene i neslobodni nisu načelno isključeni od svjedočenja. Naprotiv ne manjka dokaza kako su u rimskom kaznenom postupku svjedočile žene (Cic. Verr.1. 1, 37, 96) i djeca (Cic. Verr.1. 1, 37, 94; 1. 2, 33, 80). Protiv neslobodnih se svjedoka može primijeni-ti tortura. Oni, međutim, ne mogu svjedočiti protiv svojih gospodara. Pojedini zakoni određuju maksimalan broj svjedoka koje tužitelj može pozvati pred kvestiju44. U rimsko vrijeme nisu po-stojali sudski zapisi kao što ih poznajemo danas, pa nemamo precizne podatke o broju svjedoka koji su dali ili trebali dati (s obzirom da actio secunda nikada nije održana) iskaz u postupku pro-tiv Verra. Kako bi ispunio tu prazninu M. C. Alexander prikupio je sve dostupne informacije o 391 znanom postupku (kaznenom i parničnom) u razdoblju od 149 g. pr. Kr. do 50 g. pr. Kr. Pre-ma njegovim saznanjima možemo računati s brojem od oko pedesetak svjedoka45.

Samo svjedočenje može biti sudsko i izvansudsko. Ono nije isključivo vezano uz sudsku ra-spravu. Svjedočenje i polaganje zakletve pred mjesnim sudom svjedoka nije rimskog podrijetla i nije se primjenjivalo prije Justinijana. Treba naglasiti da se izvansudska izjava svjedoka, ovjere-na na uobičajen način, uglavnom odbijala kao nedostatna jer se takvog svjedoka nije moglo ispi-tati niti je polagao zakletvu. Ipak, priznavala se i često upotrebljavala laudatio tj. svjedočka pisa-na izjava o karakteru optuženika. Ona se koristila onda kada je svjedok bio spriječen osobno doći na raspravu46. Iskaz građanina koji je svjedočio u korist obrane smatrao se vjerodostojnijim od stranca koji je iskazivao u korist tužitelja. Ovdje je opet došlo do izražaja načelo da riječ rimskog građanina ima veću vrijednost od riječi stranca.

Izvori spominju i pretragu stana te pljenidbu isprava. Tužitelj smije ući u kuću optuženika47 i trećih osoba48 i tražiti predočenje službenih zapisa (u postupku Cicerona protiv Verra nalazimo više takvih dokumenata (tabulae, commentarii) sicilijanske gradske uprave), računovodstvenih knjiga49 i poslovnih dokumenata50. Isto vrijedi i za municipalne službenike i njihove arhive51. Je-dino se dokumenti državnih zakupaca tužitelju ne predaju u originalu nego u ovjerenim prijepi-sima52. Ako tužitelj smatra potrebnim on može takve isprave zapečatiti i ponijeti ih sa sobom ili ih poslati u Rim gdje ih je dužan u roku 3 dana od prispijeća predati predsjedavajućem magistra-tu. Mommsen ističe kako okrivljenik nije imao navedene ovlasti53.

44 Cic. Verr. 1. 1, 19, 51

45 O pojedinim svjedocima, ali i prisežnicima u ovom postupku v. opširnije Michael C. Alexander, “Trials in the Late Roman Republic 149 BC to 50 BC”, University of Toronto Press, Toronto, 1990, str. 88 - 90.


47 Cic. Verr. 1. 1, 19 , 50; 3, 66, 154

48 Cic. Verr. 1. 1, 38, 98

49 One su repetundae postupku iznimno važne (1. 1, 23, 60) jer su otkrivale financijske malverzacije provincijskih upravitelja

50 Udruge zakupaca moraju osim njihove glavne knjige (Cic. Ver. 1. 2, 74, 182; 76, 186) predočiti i knjige za korespondenciju (libri litterarum missarum i adlatarum)

51 Cic. Verr. 4, 63, 140

52 Cic. Verr. 1. 2, 76, 77


86


8. SASTAVLJANJE KVESTIJE

Prije početka sudske rasprave, bilo je još nužno sastaviti kvestiju koju je sačinjavalo 50 pri-sjednika. Oni su u ovu formu postupka preuzeti iz privatnog postupka u kojima su već dugo ima-li efektivno pravo odlučivanja. Osim pripadnosti određenom staležu, osoba s funkcijom prisjed-nika morala je imati određene zakonom propisane kvalifikacije. Primjerice donja dobna granica bila je trideset godina, dok je gornja postavljena na šezdeset godina, s tim da to treba shvatiti u kontekstu da od onda postoji mogućnost odbiti obavljanje dužnosti prisežnika. Uz obvezno pre-bivalište u Rimu prisjednici u trenutku izbora nisu smjeli biti izvan Italije. Dužnosti su se mo-gli osloboditi oni koji obavljaju javnu funkciju učitelja i osobe s posebnim privilegijama suklad-no ondašnjem pravu54. Isključene su, između ostalih osobe koje nisu rođene kao rimski građani, osuđenici za kaznena djela te gladijatori55.

Određivani su s posebnog popisa prisežnika (album iudicum), koji je sadržavao listu od 450 građana kvalificiranih za tu funkciju kako u građanskom, tako i u kaznenom postupku. Za vrije-me Republike svake ju je godine sastavljao pretor, često uz političke utjecaje. Pod njegovim ru-kovodstvom sudbeno bi se vijeće sastavljalo ždrijebanjem (sortitio)56. Mommsen je mišljenja da se u postupku protiv Verra, dok su se porotnički sudovi nalazili u rukama senata ždrijebala jed-na njegova decuria57. Pri sastavljanju consiliuma isključene su osobe u rodbinskim ili prijateljskim vezama s optuženikom, a također se obratilo pozornost na to da ne bude izabrano više osoba iz iste obitelji.

Obje strane potom bi naizmjence pristupale izuzimanju odnosno odbijanju ograničenog bro-ja sudaca (reiectio) s navedenog popisa, s tim da iz Ciceronovih govora (In Verr. 2, 77) saznajemo kako je strana koja nije pripadala sloju senatora mogla odbiti trojicu, a ona koja je pripadala slo-ju senatora, poput Verra šestoricu sudaca. Imena prisežnika, stranaka i njihovih patrona objav-ljeni su i istaknuti na pločama tijekom trajanja postupka. Nakon odabira, članovi kvestije dvaput bi polagali prisegu da će savjesno ispunjavati dužnosti i nepristrano suditi: prije početka raspra-ve i prije donošenja odluke.

Budući da je jednom sastavljeno vijeće moralo djelovati do završetka konkretnog slučaja, pu-tem subsortitio popunjavala bi se mjesta ispražnjena zbog smrti, bolesti ili činjenice da se postu-pak nastavljao u sljedeću godinu u kojoj bi pojedini porotnici bivali birani za magistrate58. U vri-jeme održavanja postupka protiv Verra na snazi je bila Lex Cornelia iudiciaria donesena za vrijeme Suline diktature 81.g. pr. Kr. Mnogi elementi Sulinog zakona bili su nedvojbeno stariji, do odre-đene granice preoblikovani iz mnogih ranijih zakona, a razlike u postupku racionalizirane uko-liko je to bilo moguće59. Članstvo u vijeću porotnog suda ponovno je vraćeno u ruke Senata60. To

54 O naravi tih privilegija v. pobliže Ibid, str. 212.

55 Ibid.

56 O samom postupku ždrijebanja nemamo pobliža saznanja. S obzirom da neki autori ističu kako su mnogi elementi postupka pred quaestio de repetundis grčkog podrijetla, možemo pretpostaviti da je i u ovom slučaju grčka sudska praksa poslužila kao uzor (poput primjerice klepsidre). Chroust i Murphy kao preuzete elemente navode: uvođenje specijalnog predsjedavajućeg magistrata, pravo tužitelja na izbor određenog broja prisežnika s posebne liste, mogućnost podizanja tužbe u svoje ime, u ime trećega ili za-jednice, kao i pravo tužitelja da poziva svjedoke i prikuplja dokaze uz pomoć državnih organa. Usp. Chroust et al, op.cit. (bilj. 115), str. 37 - 39.

57 Mommsen, op.cit. (bilj. 16), str. 214.

58 Jaramaz-Reskušić, op. cit. (bilj. 4), str. 94.

59 Ewins, Ursula, “Ne Quis Iudicio Circumveniatur”, The Journal of Roman Studies, Vol. 50, 1960, str. 95.

60 Tac. Ann. 11. 22; Vell. Pat. 2. 32.

87


je očigledno rezultiralo trenjem i stvaranjem privida “kupljene” pravde, osobito ako je bio ugro-žen interes poznatog i moćnog senatora ili bi se on našao na optuženičkoj klupi. Tijekom 70 g. pr. Kr. dok je postupak protiv Verra bio u tijeku, Lucius Aurelius Cotta predložio je zakon Lex Aure-lia koji bi promijenio Sullin sastav suda otvarajući ga ponovno senatorima, vitezovima i tribuni-ma aerariiima61. Senatorsko plemstvo nije bilo spremno dati šansu karijeristu i pridošlici iz Arpi-numa - Ciceronu da jednog od njih osramoti pred očima javnosti62, tako da je on veliki dio svog govora posvetio percepciji senatorske porote ističući da se postupak ne vodi samo protiv Verra za zlouporabu ovlasti na Siciliji već i protiv Senata zbog korupcije, te kakvu god odluku oni do-nijeli odrazit će se i na njih, bilo u njihovu korist ili na njihovu sramotu. Ciceron se nada novom početku i ističe da bi upravo oslobađajuća presuda u ovom postupku bila najsigurniji put kako bi Lex Aurelia bila prihvaćena.63

Dakle ovaj postupak uključivao je i politička pitanja. Naime on je vođen uz izravnu potporu demokratskih konzula Pompeja i Krasa. Iako su oboje došli na vlast za vrijeme Sule većinu svog mandata kao konzuli proveli su ukidajući njegov sistem. To je u biti bio napad na oligarhijsku ad-ministraciju provincija te upozorenje Senatu da bi oslobođenje Verra značilo gubitak ekskluziv-ne i korumpirane kontrole nad porotničkim sudovima koja im je dana Sulinim zakonodavstvom, odnosno da bi 2/3 porote bilo birano iz nesenatorskih redova64. Davanje publiciteta korumpira-nosti senatorske porote urodilo je plodom. Naime dok je postupak još bio u tijeku, nedostatak povjerenja javnosti u senatorsku porotu rezultiralo je donošenjem novog zakona Lex Aurelie osi-guravajući time nepristranije suce.

9. ZAKLJUČAK

Prethodna razmatranja pružila su uvid u strukturu prethodnog postupka pred quaestio de re-petundis pecuniis, kao prototipa rimskog akuzatornog kaznenog postupka. Prethodni postupak raščlanili smo na faze i pružili analizu svakog pojedinog segmenta promatranog fenomena, nu-deći pritom kritički osvrt i znanstveno utemeljeni komentar određenih momenata koji su nam se učinili spornima ili, pak, značajnima, kako u kontekstu akuzatornog rimskog, tako i u kontek-stu današnjeg suvremenog mješovitog tipa kaznenog postupka. Dotičući se odgovarajućih pro-blema, otvorili smo pitanja koja smo držali bitnima, poput anatomije nadležnih sudbenih orga-na, tadašnjih pozitivnopravnih propisa, dokaznog sustava i prevladavajuće dokazne maksime te položaja i uloge procesnih subjekata. Sve navedene točke, rekonstruirali smo na jednom praktič-nom primjeru onoga doba: znamenitom slučaju Cicerona protiv Verra. Taj slučaj poslužio je kao sasvim adekvatna ilustracija svega onoga o čemu smo pisali. Ipak, u želji da naše referiranje ne ostane tek na razini simplificiranog reproduciranja informacija, osjećali smo potrebu obraditi je-dan specifičan aspekt promatranog problema na nešto višoj znanstvenoj razini.

61 Naime svake godine bi bila izdana lista od 900 prisežnika od kojih 1/3 odnosno prvu dekuriju čine senatori, drugu dekuriju pri-padnici viteškog staleža, a treću tribuni aerarii. v. Mommsen, op.cit. (bilj. 16), str. 210.

62 Fuhrmann ističe kako su jaki senatorski krugovi pokušali sve kako bi spriječili razotkrivanje jednog od najgorih predstavnika svojeg staleža, v. M. Fuhrmann, Cicero und die römische Republik: eine Biographie,Artemis Verlag, München, 1990. str. 60.

63 Cic. Verr. 1. 1, 2, 5

64 Autor uspoređuje postupak protiv Verra s onim protiv Warren Hastingsa, optuženog za zlouporabu ovlasti i provođenje terora prilikom upravljanja Indijom. v. Canter, H. V., “The impeachments of Verres and Hastings: Cicero and Burke”, The Classical Journal, Vol. 9, No. 5, 1914, str. 204.

88


U tom smislu, našu pozornost posebice je privukla uloga tužitelja. Konkretno, spornim smo našli pitanje tko je titular tužiteljskog prava te na koji ga način ostvaruje, odnosno može li imati neku vrstu pravnog zastupnika/predstavnika te kakav je njegov položaj u tom postupku. Teme-ljem analize proučavane materije, koju su sačinjavali zapisi iz slučaja Cicerona protiv Verra te raz-mišljanja i stavovi domaćih i stranih autora koji su obrađivali navedenu problematiku, došli smo do slijedećih autonomnih zaključaka:

• u postupku pred quaestio de repetundis pecuniis tužitelj je uvijek oštećenik • oštećenik kao tužitelj može nastupiti sam ili posredstvom patrona• patron, koliko god široke ovlasti imao, nije zastupnik već samo pravni pomoćnik tužitelja,

dakle vrsta pravnog savjetnika, dok titulu tužitelja uvijek nosi oštećenik (ili oštećenici)• rečeno vrijedi i za postupak Cicerona protiv Verra, pri čemu ne smije zbuniti politički zna-

čaj slučaja te Ciceronova ambicioznost kojom je obilježen čitav slučajDa dodatno potkrijepimo rečeno, osvrnut ćemo se i na duh zakona Lex Cornelia, o čijim

odredbama saznajemo uglavnom iz Ciceronovih zapisa. Prevladavalo je stajalište da se okrivlje-nik mogao snalaziti i sam, pa Zakon nije predviđao pravo na patrona. Ako okrivljenik ne bi na vrijeme izuzeo prisjednike, sud se sastavljao i bez njega. Ne postoji odredba koja regulira priku-pljanje okrivljenikovih dokaza ili obveznu nazočnost njegovih svjedoka. Također, nitko od nje-govih službenih prijatelja nije bio ovlašten vetom zaustaviti postupak ili tražiti izuzimanje pri-sjednika ili svjedoka. Imajući u vidu sve navedeno, postaje jasno da je cilj bio ohrabriti istragu te oštećeniku učiniti dostupnim sva raspoloživa sredstva kako bi isti mogao sam preuzeti procesnu ulogu tužitelja.

Iznesenim zaključcima izrazili smo tezu koju zastupamo cjelokupnim radom. Nadamo se da će naše izlaganje potaknuti daljnja razmišljanja o pitanjima tužiteljeve dimenzije u akuzatornom tipu kaznenog postupka te utjecaja takvog tužitelja na današnju, modernu afirmaciju navedenog procesnog subjekta. Dakako da se naše promišljanje moglo fokusirati i na ostale procesne subjek-te pa i na neke druge probleme koje akuzatorni postupak nudi. Međutim, imajući u vidu obim materije, a u želji da udovoljimo formi, odabrali smo problem tužitelja kao centralni.

Naposljetku, radi potpunosti izlaganja, smatramo nužnim referirati o konačnom ishodu slu-čaja koji smo obrađivali, postupka Cicerona protiv Verra. U actio primi 9 dana je bilo na raspola-ganju za iznošenje slučaja i saslušavanje svjedoka. Na kraju trećeg Verr je pobjegao u izgnanstvo (exilium) u Massilu (današnji Marseilles), gdje je živio u izobilju dok nije pogubljen 43. g. pr. Kr. po nalogu Marka Antonija koji je navodno priželjkivao neke njegove umjetnine. U odsutnosti je proglašen krivim i osuđen na plaćanje naknade od 3 milijuna sestercija. Actio secunda nikada nije održana65 no Ciceron je svoje govore naknadno objavio smatrajući važnim istaknuti retoričku taktiku i stavove o rimskoj administraciji u provincijama izrečene tijekom dokaznog postupka. Iako je njegov motiv vjerojatno bila vlastita promocija, nama su govori poslužili kao važan izvor informacija o rimskom kaznenom postupku iz razdoblja kasne republike.

65 Za mnoge autore to ostaje sporno v. Alexander, M.C, “Hortensius’ Speech in Defense of Verres”, Phoenix, Vol. 30, 1976, no u prilog tome navodi se Plinijev komentar kao najstariji i najpouzdaniji dokaz toj tvrdnji (Ep. 1.20.10)

89


9. LITERATURA

Knjige:

1. Alexander, C. Michael, Trials in the Late Roman Republic 149 BC to 50 BC, University of To-ronto Press, Toronto, 1990.

2. Bayer, Vladimir, Kazneno procesno pravo – odabrana poglavlja, Knjiga II.: Povijesni razvoj ka-znenog procesnog prava, Zagreb, 1995.

3. Esmein, A., A History of Continental Criminal Procedure, The lawbook exchange LTD. Union, New Jersey, 2000.

4. Fuhrmann, M., Cicero und die römische Republik: eine Biographie, Artemis Verlag, München, 1990.

5. Krapac, Davor, Englesi kazneni postupak, Zagreb, 1995.6. Krapac, Davor, Kazneno procesno pravo, Prva knjiga: Institucije, Zagreb, 2007.7. Ljubanović, Vladimir, Kazneno procesno pravo, izabrana poglavlja, Osijek, 2002.8. Maier, Friedrich, Cicero in Verrem - Kulturkriminalität oder Redekunst als Waffe, C. C. Buch-

ners Verlag, Bamberg 1993.9. Mommsen, Theodor, Römisches Strafrecht, Scientia Verlag Aalen, 1899.

10. Jaramaz-Reskušić, Ivana, Kaznenopravni sustav u antičkom Rimu, Kaznenopravno-krimina-listička biblioteka “Vladimir Bayer”, Zagreb, 2003.

11. William Smith, A Dictionary of Greek and Roman Antiquities, John Murray, London, 1875.

Časopisi:

1. Alexander, M. C, Hortensius’ Speech in Defense of Verres, Phoenix, Vol. 30, 1976.2. Badian, E., Lex Acilia Repetundarum, The American Journal of Phylology, Vol. 75, No. 4.,

1954.3. Bardt, C., Zur Chronologie des Verresprozesses, Hermes, Vol. 39, No. 4, 1904.4. Buckland, W. W., Civil Proceedings against Ex-Magistrates in the Republic, The Journal of Ro-

man Studies, Vol. 27, 1937.5. Canter, H. V., The impeachments of Verres and Hastings: Cicero and Burke, The Classical Jour-

nal, Vol. 9, No. 5, 1914.6. Chroust, A.H; Murphy, J. R., The lex Acilia ant the rise of trial by jury in the roman world, No-

tre Dame Lawyer, Vol. 24, No.1, 1948.7. Cowles, H., Frank, Cicero’s Debut as a Prosecutor, The Classical Journal, Vol. 24, No. 6, 1929.8. Ewins, Ursula, Ne Quis Iudicio Circumveniatur, The Journal of Roman Studies, Vol. 50, 1960.9. Ferguson, W. S, The Lex Calpurnia of 149 B.C., The Journal of Roman Studies, Vol. 11, 1921

10. Hayne, Léoine, The Politics of M’. Glabrio, Cos. 67, Classical Philology, Vol. 69, No. 4, 1974.11. Jaramaz-Reskušić, I., Ciceronov govor Pro Cluentio: sadržaj optužnice protiv A. Kluencija Habi-

ta, Hrvatski ljetopis za kazneno pravo i praksu, Zagreb, Vol. 12, broj 1/200512. Miles, M., Mararet, Cicero’s Prosecution of Gaius Verres: A Roman View of the Ethics of Acquisi-

tion of Art, International Journal of Cultural Property, Vol. 11, No. 1, 2002.13. Plescia, Joseph, Judicial Accountability and Immunity in Roman Law, The American Journal

of Legal History, Vol. 45, 2001

90


14. Richardson, J. S., The Purpose of the Lex Calpurnia de Repetundis, The Journal of Roman Stu-dies, Vol. 77, 1987

15. Spencer, B. Edward, Verres on Trial for Extortion, Journal of the American Institute of Cri-minal Law and Criminology, Vol. 7, No. 6, 1917.

Internetski izvori:

1. “Gaius Verres.” Encyclopædia Britannica. 2008. Encyclopædia Britannica Online. 14 Sep. 2008 <www.britannica.com/EBchecked/topic/626413/Gaius-Verres>.

Igor Vuletić, LL.B., assistant lecturer, Faculty of Law in OsijekNikol Žiha, LL.B., assistant lecturer, Faculty of Law in Osijek

PRELIMINARy PROCEEDINGS IN THE PROCEEDING BEFORE QUAESTIO DE REPETUNDIS PECUNIIS WITH A SPECIAL REFERENCE TO THE PROCEEDING CICERON VS. VERRES

Summary

The paper presents the structure of the preliminary phase of criminal proceedings before quae-stio de repetundis pecuniis having jurisdiction over criminal offence of extortion. It deals with the stage of special trial before the president of quaestio, laying of indictment, previous hea-ring of the accused, procedural material gathering, drawing up of quaestio and oath-taking by its members. The paper in particular deals with the issue of the plaintiff’s role. Through historical data analysis and their comparison with contemporary solutions taking the Croatian Criminal Procedure Act as an example of modern procedural law the authors come to the conclusion whi-ch shall be used in order to place the thesis on legal nature of a plaintiff in the procedure before quaestio and accusatory type of criminal procedure in general. In order to additionally support the presentation in specific parts of the paper the authors inform about details of historically si-gnificant case of Cicero vs. Verres, the summary of which has also been presented in the paper.

Key words: accusatory procedure, plaintiff, defendant, preliminary proceedings, patronus, In Verrem

91


Igor Vuletić, Mag. iur., Assistent an der an der Fakultät für Rechtswissenschaften in OsijekNikol Žiha, Mag. iur., Assisstent an der Fakultät für Rechtswissenschaften in Osijek

VORBEREITUNGSHANDLUNGEN IM VERFAHREN VOR DEM QUAESTIO DE REPETUNDIS PECUNIIS MIT BESONDERER RÜCKSICHT AUF DEN GERICHTSFALL CICERO VS. VERRO

Zusammenfassung

Im Beitrag wird die Struktur der Vorbereitungsphase des Strafverfahrens vor dem quaestio de re-petundis pecuniis dargestellt, das für die Straftat der Erpressung zuständig war. Es werden fol-gende Etappen der Strafverhandlung behandelt: getrennte Verhandlung vor dem Präsidenten des quaestio, Anklageerhebung, vorherige Verhörung des Beschuldigten, Einholung von Proze-ssgegenständen (Beweismitteln), Erfassen von quaestio und Eidesleistung seiner Mitglieder. In-sbesondere befasst sich der Beitrag mit der Rolle des Klägers. Durch eine Analyse historischer Daten und deren Vergleich mit modernen Lösungen auf dem Beispiel des kroatischen Strafpro-zessgesetzes als modernen Gesetzes im Bereich des Prozessrechts ziehen die Autoren Schlussfol-gerungen, die sie ausnützen werden, um ihre These über den Rechtscharakter des Klägers im Strafverfahren vor dem quaestio, sowie über den akkusatorischen Typ des Strafverfahrens im Allgemeinen aufzustellen. Um ihre Erörterungen zusätzlich praktisch zu unterstützen, weisen die Autoren auf bestimmten Stellen auf Details des historisch wichtigen Streitfalls Cicero vs. Verro hin, dessen Zusammenfassung in diesem Beitrag auch präsentiert wird.

Schlüsselwörter: akkusatorisches Verfahren, der Kläger, der Beschuldigte, Vorbereitungshan-dlungen, patronus, In Verrem

93

Mr. sc. Bosiljka Britvić Vetma: Karakteristike i pravni režim različitih ugovora o javno-privatnom partnerstvu u francuskom upravnom pravu

Mr. sc. Bosiljka Britvić Vetma, asistentica Pravnog fakulteta Sveučilišta u Splitu Pregledni znanstveni rad UDK 351.712.2.032(44)

KARAKTERISTIKE I PRAVNI REŽIM RAZLIČITIH UGOVORA O JAVNO-PRIVATNOM PARTNERSTVU U FRANCUSKOM UPRAVNOM PRAVUSažetak: U članku se raspravlja o pristupima i ugovorima koji se u francuskoj teoriji

upravnog prava odnose na ukupnu problematiku javno-privatnog partnerstva. Ističe se da javno-privatno partnerstvo u pravu javne nabave vrlo francuska in-stitucija, koja se prakticirala još odavno, a povijesno je u velikoj mjeri izvođena, te ju je suvremena institucija ugovora koji se nazivaju „ugovori javno-privatnog partnerstva“ dodatno obogatila. Naglasak se stavlja na različite ugovore javno-privatnog partnerstva i utemeljenje novog ugovora o partnerstvu (koji ne za-mjenjuje postojeće), uspostavljen zakonskom uredbom br. 2004. – 559. od 17. lipnja 2004. godine. Analizira se najbitniji dio – u cjelini – zakonske uredbe koji posvećen opisu postupka sklapanja ugovora o partnerstvu koji poštuje nacional-ne obveze i obveze Zajednice transparentnosti i jednakosti tretmana.

Ključne riječi: javno-privatno partnerstvo, ugovori o partnerstvu

1. Uvod

Stara formulacije koja se prakticira još od vremena monarhije (Ancien Régime) izražava da partnerstvo zapravo znači zajedničko djelovanje javne osobe, države i tijela lokalne uprave, te privatnog ulagača, kako bi se financirali, realizirali i iskorištavali neko djelo ili aktivnost od jav-nog interesa, pri čemu privatni ulagač vidi također neku prednost za sebe. 1

Ovdje treba istaknuti da se Francuska već odavno oslanja na privatno za realizaciju i konkre-tizaciju svog razvoja još od vremena Haussmana i Napoleona. 2

1 Ciljevi koji se žele postići ugovaranjem javno-privatnog partnerstva su slijedeći: ugovaranje i izvođenje većeg broja projekata; prirodna tržišna podjela rizika između privatnih poduzetnika i javne vlasti, a u cilju efikasnog i efektivnog korištenja sredstava poreznih obveznika; iskorištavanje veće učinkovitosti privatnih poduzetnika, kojima se omogućuje da efikasno i efektivno grade, te da upravlja izgrađenim projektima na efikasniji i efektivniji način od tijela javne vlasti; stvaranje dodane vrijednosti kroz spajanje resursa, napora i znanja privatnog i javnog sektora; povećanje produktivnosti, tržišnog natjecanja, racionalnog korištenja gospodarskih kapaciteta privatnih i javnih subjekata; povećanje produktivnosti, tržišnog natjecanja, racionalnog korištenja gospo-darskih kapaciteta privatnih i javnih subjekata; transparentnost u izboru i ugovaranju; pronalaženje novih rješenja za izgradnju i održavanje javne infrastukture; srednjo-ročno do dugo-ročna stimulacija gospodarske aktivnosti; racionalno korištenje javnih sredstava za dobrobit svih korisnika javnih službi.

2 Više o tome : Bezançon, Xavier, 2000 ans d’histoire du partenariat public-privé, Paris, Presses des Paits et Chaussées, 2004.

94


Nadahnut stranim iskustvima, novi ugovor o partnerstvu, uspostavljen zakonskom ured-bom br. 2004-559 od 17. lipnja 2004. godine pridodan je, ne zamjenjujući ih, drugim tipovima ugovora koji dopuštaju privatno financiranje javnih nabava. 3, 4, 5

Tijekom osamdesetih godina, javne zajednice su se, želeći pristupiti operacijama složenih iz-gradnji na javnoj domeni susrele s važnim pravnim poteškoćama u pogledu javnih dobara i javne nabave. Zakonodavac je nastojao donijeti rješenje preko tehnika koje dopuštaju plaćanje s odgo-dom za kapacitete i prijenos ovlasti za rukovođenje poslom, a da pritom nužno ne prenese ovlast za upravljanje i eksplotaciju javne službe. U tom se kontekstu pojavila spomenuta uredba koja se odnosi na ugovor o partnerstvu. Od tada je francusko upravno pravo dobilo različita sredstva javno-privatnog partnerstva. 6

Broj tih prethodnih slučajeva, njihovo vremensko ponavljanje tijekom petnaest godina koji su prethodili sadašnjoj zakonskoj uredbi o ugovorima o partnerstvu, važnost obuhvaćenja ma-terije, sve to dobro odražava „potrebu“ za sveobuhvatnim ugovorima, 7, 8 koji bi mogli osigurati predfinanciranje i upravljanje javnim građevinama od strane privatnog sektora. Ali sva ta rješe-nja zajedno, sa svim svojim posebnostima i pravnim uređenjem koji imaju svoje prednosti, koji svaki put odgovaraju na neposredne probleme koji se smijenjuju ovisno o političkim prioriteti-ma, također imaju i očigledna ograničenja, i to prije svega u metodološkom smislu. 9

Zbog toga je jedan opći zakon bio očekivan i nužan, kako bi ozakonio mogućnost sveobu-hvatnih ugovora, za sve javne osobe i za sva područja upravnog djelovanja. To se htjelo ostva-riti Zakonom o osposobljavanju od 2. srpnja 2003. godine, čime se državu poziva da putem za-konske uredbe „stvori“ kategoriju ugovora o partnerstvu. No misija države je bila osobito kom-plicirana zbog odluke koju je donijelo Ustavno vijeće, kad je od njega zatraženo da ispita suklad-nost tog zakona o osposobljenju s Ustavom: nastajanje ugovora o partnertsvu kao opće katego-rije bilo je veoma teško.

3 Zakonska uredba sadrži određeni broj odredbi u svezi sklapanja tih ugovora s jedne strane, te s druge o njihovom sadržaju. Ona je dovršena – ovaj put suprotno onome što se u početku predviđalo - s više propisa od kojih se glavni tiču oglašavanja natječaja i tržišnog natjecanja u svezi nacrta ugovora, zaposjedanje javnog dobra od strane izvoditelja, te za ugovore o partnerstvu lokalnih tijela, informaciju o lokalnoj skupštini koja odlučuje (tri uredbe od 27. listopada 2004.).

4 Vidi:Paul Lignières, Partenariats public-privé,Contrats de partenariat, Pariz, Litec, 2005., str. 46.

5 „Naime, i onda kada je privatno financiranje, a priori, skuplje nego javno finaciranje, uštede bi proistjecale iz smanjenja tekućih troškova uslijed povezivanja zadataka realizacije i eksploatacije (korištenja), te sposobnosti privatnih izvoditelja za korištenje javnih kapaciteta (oprema, strojevi, itd.) na optimalan način (primjerice ne zanemarujući njihovo redovno održavanje ili ih ne ostavljajući bez posla kada nisu potrebni javnoj službi).“ Paul Lignières, Alain Ménéménis, Débats sur les partenariats public-privé, Pariz, Dr.adm., 2004., op.cit.str. 1000.

6 Anne Bréville, Avantages comparatifs du contrat de partenariat par rapport aux autres contrats complexes, Pariz, AJDA, 2004., str. 1757.

7 fra. les contrats de longue durée

8 Prilikom donošenja „novih oblika“ javnih ugovora Vlada Republike Francuske pošla je od ideje da postoje odlučne prednosti partnerstava koja imaju oblik dugoročnih sveobuhvatnih ugovora, po kojima bi javne osobe povjeravale ekonomskim izvoditeljima finanaciranje poslova i nabave, kao i njihovu idejnu razradu, izradu, održavanje, eksploataciju ili pak upravljanje javnim službama, izbjegavajući vlastito rukovođenje poslovima i dajući drugoj ugovornoj strani novčanu naknadu u cijelosti ili djelomično, obročnim plaćanjima od početka do kraja trajanja ugovora. Time bi se omogućila realizacija projekata koja je bila nezamisliva zbog stanja javnih financija – i koju u dužem razdoblju ne bi bilo moguće zamisliti, ako se trošak ne bi mogao raspodijeliti na više godina. Spomenuto bi, dugoročno, omogućilo veću ekonomsku učinkovitost i financijsku dobit. Općenitije, pretpostavljala se korist od prelaska s logike sredstva na logiku rezultata, u kojoj partner uprave određuje ciljeve svojeg rada te je motiviran za njihovo ostva-rivanje, pa i premašivanje uz pomoć odgovarajućih financijskih mehanizama.

9 „....već se nekoliko godina nastoji povećati broj kategorija ugovora o javnoj nabavi. Nastoji se „dati“ upravnim tijelima jednu kompletnu „kutiju s alatima“ i u tome se, posve jasno, ne uspijeva. Ne uspijeva se niti izbjegnuti rupe, tj. konkretne hipotetske situacije kojima se ni jedna kategorija ugovora ne čini prilagođena. Ujedno se ne otklanjaju problemi razgraničenja, pa time ni parnični rizici.“ Paul Lignières, Alain Ménéménis, Débats sur les partenariats public-privé, Pariz, Dr.adm., 2004., op.cit.str. 1000.

95


„Novo“ javno-privatno partnerstvo na francuski način postaje sredstvo za uvođenje većeg stupnja prilagodljivosti u ugovorom utvrđene javne odnose, favorizirajući spajanje javnog sekto-ra s privatnim sektorom (javni sektor se pokazao boljim jamcem).

Novost u sveoubuhvatnom karakteru tih novih ugovora je što oni imaju za cilj istovremeno obuhvatiti pružanje radova i usluga, davanje u nadležnost jedinom izvođaču, koji je sam povezan s upravom jednim i jedinstvenim ugovorom i kojem se isplaćuje jedinstvena cijena.

Ugovori o javnom-privatnom partnerstvu koji su uspostavljeni zakonskomuredbom od 17. lipnja 2004. godine „imaju za predmet – prema vlastitim terminima izvještaja

Predsjednika Republike koji daje uvod u zakonsku uredbu – traženje privatne inicijative i financi-ranje kako bi se stvorile nove građevine ili osigurali stavljanje na raspolaganje usluga koje imaju za svr-hu pomagati upravnim tijelima vlasti u vršenju njihovih dužnosti“. Posljedica toga je da „spada u od-govornost privatnih subjekata (izvoditelja) upravljanje tim građevinama ili uslugama.“ 10

Ugovor o partnerstvu je također definiran svojim predmetom, kao ugovor koji sadrži – kako je rečeno – „sveobuhvatnu svrhu“, uključujući i mogućnost financiranja, izvedbe ili renoviranja nekog objekta, njegovo iskorištavanje i održavanje, pružanje usluga od općeg interesa (čl. 1 za-konske uredbe). Radi se o upravnim ugovorima o zakonskom određenju, te im zakonska ured-ba uređuje modalitete sklapanja i sadržaj, ostavljajući ipak prilično veliki prostor slobodi ugova-ranja.

2. Različiti ugovori javno-privatnog partnerstva

Ako su ugovori o partnerstvu sveobuhvatni ugovori koji obično uključuju, unutar istog ugo-vora, realizaciju ili renoviranje javnih građevina, te njihovo iskorištavanje i održavanje na odre-đeni vremenski rok, pri čemu uprava kao naručitelj plaća izvoditelju neku cijenu, onda ugovori o partnerstvu postaju i široko se prakticiraju još i prije zakonske uredbe iz 2004. godine.

U kontekstu gdje javna tijela imaju veliku potrebu za privatnim financiranjem kako bi reali-zirali javne objekte, pojavio se sve veći broj inicijativa u korist javno-privatnog partnerstva, po-najprije s razvojem BEA (le bail emphytéotique administrative), zatim s usvajanjem sektorskih pro-pisa, koji su jednim dijelom odstupali od pravila za rukovođenje javnim radovima, a drugim di-jelom od pravila o javnim dobrima. Ove inicijative bile su izvor pravnog režima ugovora o par-tnerstvu. 11

2.1. Dugotrajni upravni zakup (BEA)

Uspostavljen člankom 13. zakona br. 88-13 od 5. siječnja 1988. godine, dugotrajan upravni za-kup je upravni ugovor, određen zakonom koji dopušta javnoj osobi da joj privatna osoba financi-ra javne objekte, premda u cijelosti ostaje rukovoditelj radova.

10 Vidi : Ministère de l’Economie et des Finances et publié au Moniteur des travaux publics (3 juin 2005) pod naslovom Contrats de partenariat : principes et méthodes, te drugi u obliku međunarodnog cirkulara prefektima (Mon. trav. pub. 9 décembre 2005). Više o tome : Apelbaum, Raphaël, Les PPP et le développement, Paris, AJDA, septembre 2004.

11 Usporedba različitih ugovornih načina javno-privatnog partnerstva dolazi da se usporedi priroda i sadržaj sredstava čiji je predmet vrlo različit, što kod nekih izaziva slabosti. Kao primjer, AOT-LOPSI kao i BEA su prije svega sredstva državne okupacije i njihovo uređenje nije tako potpuno kakvo je od ugovora o partnerstvu. Međutim, svako od ovih ugovora ima svoju vrijednost i zaslugu, ako bi se dogodilo, da je zadržan u funkciji karakteristika projekta koji se trebaju ostvariti.

96


To je još očigledniji slučaj sa zakonom od 25. srpnja 1994. godine, u svezi uspostave stvar-nih prava nad određenim nastambama za privatni smještaj unutar određenih objekata u vlasniš-tvu države i njenih javnih ustanova. Nekretnine trebaju biti izgrađene „s ciljem izvršavanja, za ra-čun lokalnih tijela, zadatka javnih službi ili s ciljem izvršavanja radova od općeg interesa unutar njego-ve nadležnosti“.12 Dakle, nezakonit je dugotrajni upravni ugovor koji zakupca ne obvezuje na iz-vršenje nijedne obveze javnih službi i nijednog zadatka od općeg interesa. Nasuprot tome, zako-nitim se smatra ugovor o dugotrajnom zakupu koji „je korišten s ciljem realizacije posla koji je stav-ljen na raspolaganje samoj zajednici“. 13

Ovdje nalazimo osnovne elemente budućih ugovora o javno-privatnom partnerstvu : sveo-buhvatni karakter ugovora koji uključuje izvedbu zgrade, njeno održavanje i stavljanje na raspo-laganje i iskorištavanje uz novčanu naknadu od strane lokalne zajednice, putem najamnina koje plaćaju stanari zgrade.

Članak 3-III zakona br. 2002-1094 od 29. kolovoza 2002. godine o usmjeravanju i programira-nju za unutrašnju sigurnost izmjenjuje članak L. 1311-2 općeg zakona o lokalnim tijelima, donosi se kako bi se predvidila mogućnost da lokalna tijela sklope ugovor dugotrajnog upravnog zaku-pa s ciljem realizacije operacija od općeg interesa za potrebe pravosuđa, policije i nacionalne žan-darmerije (odluka LOPSI).

Proširenje pravila dugotrajnog upravnog zakupa na javni bolnički sektor (BEA-H) rezulti-ra zakonskom uredbom br. 2003-850 od 4. rujna 2004. godine koja donosi pojednostavljenje or-ganizacije i funkcioniranja zdravstvenog sustava kao i postupaka osnivanja ustanova, socijalnih službi ili medicinsko-socijalnih službi za koje je potrebno odobrenje. 14 Ovaj tekst proširuje odlu-ku članka L. 1311-2 općeg zakona o lokalnim tijelima, koji se od sada jednako odnosi na potrebe javnih zdravstvenih ustanova ili strukture sanitarne suradnje s pravnom osobnošću. Zakonska uredba predviđa, osim toga, da nekretnina koja pripada takvoj strukturi može po istim uvjetima biti predmet dugotrajnog upravnog zakupa ugovora 15 u svrhu realizacije operacije koja odgova-ra potrebama druge javne ustanove s kojom surađuje. 16 , 17

2.2. Ugovor o poduzimanju javnih radova (METP)

Ovdje treba sažeti pregled recente povijesti METP-a budući da je iz nje izravno proistječu sa-dašnji nacrti ugovora o partnerstvu, premda oni sami ne priznaju to porijeklo.

Ako ostavimo po strani neke stare reference (koje više nemaju isto značenje), ideja « ugovora za poduzimanje javnih radova » pojavila se u sudskoj praksi s presudama Grad Colombes iz 1963. 18

12 čl. L. 1311-2 Općeg zakona o lokalnim tijelima

13 Ibid.

14 Ovo se u prvom redu vrši proširenjem formule BEA putem boljih propisa na one javne zdravstvene ustanove koje, budući da nisu lokalne javne ustanove, do sada nisu imale to pravo, te na komplementaran način, putem instituta sveobuhvatnih ugovora, kao što je već predviđeno Zakonima od 29. kolovoza i 9. rujna 2002. na unutrašnju sigurnost i pravosuđe. Na taj način, postupak BEA-e je sada otvoren svim javnim zdravstvenim ustanovama (a ne samo lokalnim). Može ga se provesti u dva glavna oblika : realiziranje građevine i produljenje postupka njenim održavanjem i upravljanjem, prema svrsi koje imaju zajednički cilj sa zdravstvenim djelatnostima, a da se ipak ne dovodi u pitanje djelatnost zdravstvene njege u pravom smislu riječi.

15 čl. L. 6148-2 zakona javnog zdravstva

16 Takav razvoj ugovora dugotrajnog upravnog zakupa u francuskom pravnom sustavu imao je za posljedicu dodatno promišljanje vođenja globalnih operacija projektiranja-realizacije odstupanjem od Zakona o rukovođenju javnim objektima (radovima, djelom) i modaliteta zaposjedanja imovine državnog javnog sektora (domene).

17 Bezançon, Xavier, Essai sur les contrats de travaux et de service public, Paris, LGDJ, 1993.

18 DS 11. prosinca 1963, Grad Colombes, Zb. Lebon str. 612.

97


i Društvo SIMA iz 1971. godine. 19 Radilo se i u jednom i u drugom slučaju o ugovorima koji su sklopljeni za odvoz kućnog otpada, i u oba slučaja je kvalifikacija koncesije odbačena u korist ugo-vora o poduzimanju javnih radova. Tako je ugovor koji je Grad Colombes sklopio « koji je predvi-đao u ime društva, ne isplatu dugovanja od strane korisnika, nego novčanu naknadu unaprijed na te-ret grada, nije predstavljao koncesiju javne službe, nego ugovor o poduzimanju javnih radova » ; i isto tako, jer se radilo o ugovoru sklopljenom s Društvom SIMA, presuđeno je da « iz razloga načina novčane nadoknade koji je tako zadržan, konvencija o kojoj se radi je pokazala ne karakter javne službe, nego ugovora o poduzimanju javnih radova». U svojim zaključcima, povjerenik Vlade Gentot anali-zira taj ugovor o poduzimanju javnih radova tako da « se rastavlja u dva dijela : ugovor o javnim ra-dovima (u konkretnom slučaju izgradnja tvornice) ; i ugovor o pružanju usluga za iskorištavanje gra-đevine». 20

Iz te sudske prakse jednostavno je proizašlo da METP, koji uopće nije osuđen u načelu, pred-stavlja sveobuhvatni ugovor, različit od prijenosa javne službe, u kojem nema plaćanja izvodite-lja od strane korisnika usluge ili od građevine o kojoj je riječ. 21 Vrlo smo blizu onome što su danas ugovori o JPP koji se sklapaju primjenom zakonske uredbe od 17. lipnja 2004. godine.

Ako je METP nakon toga doživio osudu, to nije zato što je njegov sveobuhvatan i složen cilj imao u sebi nešto nezakonito i nelegitimno; baš suprotno, on se sam po sebi nametnuo, kako u Francuskoj, tako i u inozemstvu, za neke važne poslove renoviranja i održavanja, koji se finan-ciraju javnim sredstvima razvučenima na neko vremensko trajanje. Dobivaju i financijske injek-cije putem predfinanciranja privatnim sredstvima. Ako su METP osuđeni, to je zato jer se htje-lo približiti njihovo pravno uređenje propisima zakona o javnim ugovorima, a u njemu su se naš-la ograničenja – kasnije još otežana – koja su bila nekompatibilna s načinom plaćanja u METP-u (zabrana plaćanja s odgodom) i s njegovim karakterom sveobuhvatnog ugovora (obavezna po-djela na elemente). To je jasno izraženo u mišljenju Državnog savjeta o tom pitanju, na datum 18. lipnja 1991. 22

Kao ugovor, METP je podređen direktivama Zajednice o ugovorima i zakonu od 12. srpnja 1985. o upravljanju javnim objektima. No, on je u prvom redu i prije svega podređen zakonu o javnim ugovorima ; to znači da ne može postojati, budući da zakon (člankom 94 uredbe od 7. ožujka 2001, te člankom 94. uredbe od 7. siječnja 2004.) zabranjuje « umetanje u ugovor svake kla-uzule o odgodi plaćanja » i nameće strogu raspodjelu sredstava po elementima ugovora, što nužno ima za posljedicu osudu METP-a na nestajanje.

19 26. studenog 1971, Društvo SIMA, RDP 1972, str. 239, zaklj. M. Gentot.

20 Ta sudska praksa nije ostala sama. Presuda upravnog suda u Lillu kvalificiria ugovor kojim se jednom poduzeću daje na upravljanje stanica za prečišćavanje ugovorom o poduzimanju javnih radova, a ne ugovorom o zakupu, zbog izravnog plaćanja poduzeća od strane međuopćinskog komunalnog poduzeća koje je sklopilo ugovor (US Lille, 16. siječnja 1985., Grad Douai, citirano u y. Gaudemet, Traité de droit administratif, tom 2 br. 878). Ista kvalifikacija ugovora o poduzimanju javnih radova je korištena i u svezi « ugovora o upravljanju » između međuopćinskog komunalnog poduzeća i distributera vode koji je ovom drugom povjerio održa-vanje i nadziranje instalacije i distribucije pitke vode za naknadu koju isplaćuje komunalno poduzeće (DS, 11. srpnja 1986., Préfet de la Creuse, Zb. Lebon str. 611 ; D. 1987, komentar str. 280, obz. Ph. Terneyre – isto obrazloženje i ista kvalifikacija, iz istog motiva načina isplate izvoditelja nalazi se i u DS, 8. srpnja 1985., SA Lyonnaise des eaux et de l’éclairage, RFDA 1986, str. 231, zaključci M. Dandelot).

21 v. npr. y. Gaudemet, METP, Mon. trav. pub. 23. prosinca 1988, str. 4.

22 «Ugovor koji ima za cilj izgradnju ili renoviranje, a poslije toga i održavanje javne zgrade... i predviđa isplatu na ime korisnika ugovora ukupne periodične naknade od strane javne osobe koja ugovara posao, vlasnika građevine, ne treba gledati kao koncesiju javne službe, budući da ne predviđa da se korisnik ugovora naplaćuje od korisnika usluge, s kojima nema nikakve ugovorne veze u svezi dugovanja za isporučene usluge. Ugovor te vrste, u kojem ne nalazimo skup kriterija koji se nalaze u sudskoj praksi koji opisuju ugovor za izvođenje javnih radova, treba smatrati ugovorom javnih radova » (Grands avis du conseil d’Etat, str. 242, komentar F. Rolin).

98


METP nije osuđen na nestajanje jer je bio loš, nego jer je, budući da je htio biti « običan » ugo-vor, poput onih koji su obuhvaćeni zakonom o javnim ugovorima, bio podređen pravnom uređe-nju koje nije bilo kompatibilno s njegovim načelom.

Iz tih parničnih peripetija zapamtit ćemo da su ugovori o partnerstvu postojali, i to na veli-koj razini, u obliku METP-a, i da su gotovo prirodno uspostavljeni, budući da je taj ugovorni alat onaj koji izgleda najbolje odgovara za određene poslove.

3. Karakteristike ugovora: Zakonska uredba od 17. lipnja 2004. godine

Zakonska uredba od 17. lipnja 2004. godine sadrži određeni broj odredbi u svezi sklapanja tih ugovora s jedne strane, te s druge o njihovom sadržaju. 23 Ona je dovršena – ovaj

put suprotno onome što se u početku predviđalo – s više propisa od kojih se glavni tiču oglaša-vanja natječaja i tržišnog natjecanja u svezi nacrta ugovora, zaposjedanje javnog dobra od stra-ne izvoditelja, te za ugovore o partnerstvu lokalnih tijela, informaciju o lokalnoj skupštini koja odlučuje. 24

S obzirom da se prije svega radi o postupcima sklapanja ugovora o partnerstvu, zakonska uredba nameće „prethodnu evaluaciju“, čak i prije samog pokretanja pravog postupka sklapa-nja ugovora.

Nacrt kojeg namjeravamo smatrati partnerskim ugovorom mora biti podvrgnut prethodnoj „evaluaciji“ na inicijativu javne osobe.

Ta evaluacija, „organizirana s natječajem stručnog tijela“ (koja su navedena uredbom) ima dvostruki cilj : s jedne strane, utvrditi da zbog složenosti projekta javna osba nije u stanju sama unaprijed odrediti sredstva za njegovu izvedbu, ili pak da projekt ima karakter hitnosti; s druge strane, iznijeti razloge koje dovode do toga da se u usporedbi s drugim načinima izvedbe projek-ta preferira ugovor o partnerstvu.

Mogli bismo se osjetiti iznenađenim, i na neki način uznemirenima. Iznenađenima, jer pripa-da načelu i sukladno je općim pravilima dobrog upravljanja da svaki projekt javne osobe podrazu-mjeva s jedne strane, odnosno njenih organa raspravljanja i odlučivanja, prethodno razmišljanje o pravnim sredstvima koja su najprikladnija za izvedbu tog projekta, među kojima, prema potre-bi, može biti i ugovor, a još točnije, ugovor o partnerstvu; zašto to prethodno razmišljanje rezer-virati jedino za pretpostavku da će se zaključiti ugovor o partnerstvu? Uznemirenima, budući da procjena koju vrši stručno tijelo o mogućnosti ili nemogućnosti primjene, u svakom pojedinom slučaju, ugovora o partnerstvu, treba po svojoj prilici smatrati odvojivim aktom ugovora, a pre-ma tome ga može osporiti na sudu svaka osoba koja dokaže svoj interes za to. 25

Ukratko, ta se evaluacija, koja je klasična u predmetu sveobuhvatnih ugovora koji imaju neki značaj, sama po sebi se nameće sa stanovišta dobrog upravljanja (možda se moglo uštedjeti na formalizmu zakonske uredbe po tom pitanju). Ipak, u tome možemo vidjeti neki oblik primjene ograda u tumačenju Ustavnog vijeća, o kojima smo prethodno rekli da se suprostavljaju genera-

23 Više elemenata novog ugovora, kao što je procjena, uravnotežen prijenos rizika ili konkurentski dijalog (step by step tendering) preuzeli smo, zapravo, od britanskog Projekta inicijative za financiranje i od prava europske zajednice.

24 Više o tome : Ménéménis, Alain, L’ordonnance sur les contrats de partenariat heureuse innovation ou occasion manquée?, Paris, AJDA, septembre 2004.

25 Gaudemet, yves, Le partenariat public privé : une réforme française, Zbornik radova hrvatsko-francuskog pravnog simpozija, Split, 2007., op. cit. str. 162.

99


lizaciji postupka ugovora o partnerstvu; odgovor je bio unošenje dispozitiva u zakonsku uredbu kojim se obvezuje javna tijela i ustanove osigurati u svakom konkretnom slučaju da odabir ugo-vora o partnerstvu bude onaj koji najbolje odgovara potrebama konkretnog slučaja. 26

S druge strane, članak 6 Zakona o ovlaštenju od 2. srpnja 2003. godine zahtijeva da pravo ugo-vora o partnerstvu mora „predvidjeti uvjete ravnopravnog pristupa arhitektima, projektantima, ma-lim i srednjim poduzećima i obrtnicima ugovorima predviđenim dotičnim člankom“. 27

Ovdje se radi o ustavnom načelu, ali ti postoji i direktiva Zakona o ovlaštenju o kojoj je zakon-ska uredba vodila računa na dva načina. Stoga članak 8. stavak 3. zakonske uredbe stavlja među kriterije atribucije koji moraju nužno biti u pozivu na natječaj „dio izvršnog ugovora koji se kandi-dat obvezuje povjeriti malim i srednjim poduzećima i obrtnicima“.

3. 1. Postupak sklapanja ugovora

Najbitniji dio – u cjelini – zakonske uredbe posvećen je opisu postupka sklapanja ugovora o partnerstvu koji poštuje nacionalne obveze i obveze Zajednice transparentnosti i jednakosti tre-tmana. 28

Francusko pravo nije imalo posve slobodne ruke u tom slučaju. Osim obveze poštivanja op-ćih načela javne nabave koje pravo Zajednice smatra izravno pripojenima primarnom pravu ugo-vora i nameće ga svim postupcima javne nabave, 29 većinu ugovora treba smatrati javnim ugovo-rima u smislu direktiva Zajednice o „javnim ugovorima“ i stoga se sklapaju prema postupcima predviđenima tim direktivama.

Kvalifikacija ugovora vrši se prema pravu Zajednice prema kriterijima definicije koje si je ono samo dalo, osobito za određivanje područja direktiva o „javnim ugovorima“. Prema riječima Ga-udemea : „..Ili, štoviše, pogriješili smo u pogledu smisla – koji nije samo puko deklamiranje – tvrdnje da u poretku Zajednice javno privatno partnerstvo nisu tržišni ugovori, ako pravo Zajednice u njima treba ponovno pronaći elemente koji prema njemu karakteriziraju tržišni ugovor. Tako dolazimo do te uistinu prilično nezadovoljavajuće situacije, u kojoj su ugovori o partnerstvu tržišni ugovori u smislu prava Eu-

26 Ibid.

27 Zakon o ovlaštenju, podnesen Ustavnom savjetu prije proglašenja, tako je postao predmetom njegovih ograda u tumačenju, koje se upravo odnose na njegov članak 6. na temelju kojeg je nastala zakonska uredba o JPP-ima ; Ustavni savjet tako procjenjuje « da nikakvo pravilo niti načelo ustavne vrijednosti ne nalaže povjeriti pojedinim osobama projektiranje, izvedbu, transformiranje, iskorišta-vanje i financiranje javnih građevina ili upravljanje i financiranje usluga ; da niti jedno načelo ili pravilo ustavne vrijednosti ne zabranjuje isto tako, osim u slučaju podjele ugovora na više elemenata, ponude koje se istovremeno odnose na više posebnih elemenata ugovora koje predstavljaju predmet zajedničke prosudbe kako bi se odredila najbolja ponuda sa stanovišta ukupne uravnoteženosti ; da korištenje najma (leasinga) ili opcije kupovine s odgodom kako bi se predfinancirala javna građevina ne krši u načelu niti jedno ustavno načelo ; da usprkos tome generalizacija takvih derogiranja prava zajedničke nadležnosti javne nabave može dovesti do uskraćivanja pravnih garancija ustavnih zahtjeva sadržanih u jednakosti u javnoj nabavi, zaštiti javne imovine i dobrog korištenja javnih novčanih sredstava ; da pod tim uvjetima, zakonske uredbe donesene na temelju članka 6 zakona koji je podnesen trebaju rezervirati slična odstupanja za situacije koje odgovaraju na razloge općeg interesa, kao što je hitnost, koja se, zbog posebnih ili lokalnih okolnosti, može ukazati potrebnom kako bi se spriječilo štetno kašnjenje ili pak nužnost vođenja računa o tehničkim, funkcionalnim ili ekonomskim karakteristikama neke građevine ili određene usluge ; Smatrajući.... da članak 6 ne možemo shvatiti kao ovlaštenje prijenosa privatnoj osobi vršenja svrne suverenosti ; Smatrajući da, uz ograde u tumačenju koje su iznesene u dvije prethodne stavke, članak 6 podnesenog zakona nije u suprotnosti s Ustavom ».V. zap. F. Linditch, Javno-privatna partnerstva pred Ustavnim savjetom, JCP, izdanje Tijela lokalne uprave br. 41, 2003-1990.

28 Ugovor o parnerstvu, različiti BEA i AOT-LOPSI imaju jako različite predmete kako u pogledu polja materijalnog, tako i sektorskog djelovanja. U ugovoru o partnerstvu, javno tijelo povjerava trećoj strani sveobuhvatni zadatak koji se tiče financiranja investira-nja, izgradnje i adaptacije objekata ili kapaciteta kao i njihovo održavanje, popravak, eksplotataciju ili upravljanje njima (čl. 1. zak. uredbe od 17. lipnja 2004). Njegovo trajanje je zadano kao funkcija amortizacije ulaganja ili prihvaćenih modaliteta ulaganja.

29 Vidi pravnu praksu Državnog Savjeta : CE Telaustria iz 2000. godine.

100


ropske zajednice, ali se razlikuju od javnih tržišnih ugovora u francuskom pravu podvrgnutih zakonu o javnim nabavama, koji ne prihvaćaju uvijek sveobuhvatne ugovore“. 30

3. 2. Sadržaj ugovora o partnerstvu

Zakonska uredba od 17. lipnja 2004. godine daje popis, u svom članku 11., odredbi koje ugo-vor o partnerstvu mora nužno sadržavati kako ne bi bio ništetan. Izbor između tipskih modela ugovora koji se već dugo koriste za javne ugovore je odbačen. 31

1) Treba odrediti trajanje ugovora : ono ovisi o prirodi, važnosti i trošku ulaganja koje tre-ba izvesti i modalitetima financiranja ugovora; ono zapravo treba omogućiti amortizaciju ulaganja na teret izvoditelja.

2) Ugovor bi osim toga trebao odvojiti uvjete pod kojima se vrši podjela rizika između ugo-vornih strana. Ovdje je riječ o odredbi zakonske uredbe koja može na prvi pogled djelo-vati iznenađujuće, budući da se svaki ugovor dijeli i raspodjeluje rizike imeđu ugovornih strana, a s druge strane, neki od tih rizika su određeni i imperativno dodijeljeni zako-nom. Osim toga, više konstrukcije koje spadaju u javno ugovorno pravo, kao što je osob-na odgovornost, nepredvidljivost, teorija nepredvidljivih ograničenja stavljaju neke rizi-ke na teret javne strane, čak i u slučaju ugovorne šutnje; treba se čak zapitati da li odred-be o podjeli rizika, nisu takve prirode da bi mogli naštetiti slobodnom funkcioniranju tih tradicionalnih konstrukcija „ponovnog uravnoteženja ugovora“. Kako god bilo, zakonska uredba iz 2004. godine nameće preciziranje takvih odredbi o raspodjeli rizika. S materi-jalnog stanovišta, uobičajno je razlikovati operativni rizik, rizik razvoja zakonskog i pod-zakonskog okvira i tzv. „rizik opsega“, koji zapravo odgovara razlikama u naknadi izvodi-telja kada je indeksirana po korištenju objekta ili odgovora aktivnostima koje su dodane onima koje ima pravo razvijati.

3) Ugovor o partnerstvu također treba sadržavati ciljeve glede perfomansi koji se zadaju izvoditelju, u pogledu kvalitete njegove obavljene izvedbe, usluga i radova. Ovdje se od angažmana privatnog partnera u okviru sveobuhvatnog ugovora očekuje iskazivanje do-bitka u smislu produktivnosti; a to na određeni način opravdava odabir ugovora o par-tnerstvu, a u tom smislu i odabir određenog izvoditelja.

4) To je, nadalje, i predmet slijedeće točke članka 11. zakonske uredbe 32 koji se bavi odredba-ma u vezi naknade izvoditelja, načina određivanja te naknade i modalitetima plaćanja na-grade: ostavljeno je mjesto u tom pogledu za primitke koje izvoditelj može biti ovlašten dobiti iskorištavajući objekt ili građevine kako bi udovoljio potrebama drugih osoba, ra-zličitih od javne osobe – ugovaratelja.

5) Ugovor o partnerstvu treba sadržavati i odredbe u svezi zaštite javnih objekata o kojima je riječ i aktivnosti javnih službi koje se u njima odvijaju. To se može prispodobiti članku

30 Gaudemet, yves, op. cit. str. 164.

31 Ugovor o partnerstvu nudi više mogućnosti u pogledu predmeta ugovora, jer se obraća na svim lokalnim tijelima, za razliku od drugih vrsta ugovora o javno-privatnom partnerstvu.

32 Ugovor o partnerstvu nužno sadrži (čl. 11 i L. 1414-12 odredbe) klauzule koje se odnose na:trajanje, uvjete raspodjele rizika među strankama, ciljeve uspjeha dodjeljene ugovornoj stranci, plaćanje ugovorne stranke, dužnosti ugovorne stranke kojima se garantira poštivanje zahtjeva javne službe, na načine kontrole izvršenja ugovora preko javne osobe, sankcije i kazne primjenjive u slučaju neispunjenja obveza, naročito u slučaju nepoštivanja ciljeva izvedbe od strane ugovorne stranke, uvjete preinake nekih aspekata ugovora ili njegovog raskida, kontrolu koju vrši javna osoba nad djelomičnim ili potpunim ustupanjem ugovora, konačno, na uvjete pod kojima je, u slučaju kršenja odredbi ugovora od strane ugovorne strane, omogućen kontinuitet javne službe je osiguran, naročito kada je izrečeno poništenje ugovora.

101


13. zakonske uredbe koji vrlo korisno pojašnjava situaciju izvoditelja partnera kao zapo-sjedatelja javnog dobra, u formuli koja je u općem smislu preuzela opći zakon o vlasništvu javnih osoba od 21. travnja 2006. godine. Potvrđuje se tamo da ugovor o partnerstvu pu-nopravno daje drugoj ugovornoj strani stvarna prava nad objektima i instalacijama koje su predmet ugovora. Ta stvarna prava sa sobom nose odredbe o pravima i obvezama vla-snika, tako da onaj na koga ugovor glasi može čak i iskoristiti to stvarno pravo da bi do-bio financiranje.

6) U ugovoru također mogu stajati i odredbe u svezi podugovaranja i natjecanja trećih podu-zeća, osobito obrtnika i malih i srednjih poduzeća, o sankcijama koje se dodjeljuju, uvjeti-ma jednostrane izmjene ili raskida ugovora od strane javne osobe, kontroli koju ona vrši nad djelomičnom ili potpunom cesiju (ustupanjem) ugovora i o odredbama donesenim kako bi se osiguralo kontinuitet javne službe.

7) Zakonska uredba izrijekom navodi da se u ugovoru o partnerstvu upravljanje objektom punopravno prenosi na partnera uprave (kako je to predviđeno i za koncesije, ali i za BEA i u ovlaštenjima za javna dobra u zakonu iz 1994. godine pri izvedbi objekta koji predstav-lja opći interes). To je korisno pojašnjenje, koje odgovara uvjetima iz zakona o ovlaštenju.

8) Članak 11. posljednji stavak zakonske uredbe otvara ugovore o partnerstvu arbitraži na-kon primjene francuskog zakona. Ta odredba a priori nije neprimjerena, jer javni ugovo-ri mogu sadržavati kompromisne odredbe ili biti predmet posebnog arbitražnog kompro-misa; prije bi se moglo reći da neprimjenjivanje arbitraže na ugovoru o prijenosu javne službe, u sklopu upravnih ugovora može djelovati neprikladno današnjem vremenu.

9) Konačno, moramo posebno spomenuti točku „e“ članka 11. zakonske uredbe, koji navodi između odredbi koje treba nužno sadržavati ugovor o partnerstvu, „odredbe u svezi obveze izvoditelja koje imaju za cilj jamčiti poštivanje namjene objekata i građevina za javnu službu za koju je zadužen ugovaratelj i poštivanje zahtjeva javne službe“. Ovo treba kombinirati s toč-kom „k“ istog članka koji predviđa odredbe u svezi „posljediva isteka ugovora, bez obzira da li je predviđen ili ne, osobito u pitanju vlasništva nad objektima i građevinama.“ 33

Ovdje se postavlja jedno pitanje – koliko važno, toliko je i odgovor na njega još nejasan – a to je pitanje da li ugovor o partnerstvu može u ime općeg interesa kojem teži izmijeniti poredak vla-sničkih prava nad imovinom koje unose jedna i druga strana ugovora o partnerstvu. 34

Zakonska uredba, spominjujući među odredbe koje nužno mora sadržavati ugovor o partner-stvu, odredbe u svezi „posljedica isteka ugovora, bez obzira da li je predviđen ili ne, osobito u pitanju vlasništva nad objektima i građevinama“, izgleda želi naznačiti da strane imaju mogućnosti, ili ba-rem neke mogućnosti „preraspodjele“ imovine po isteku ugovora. S druge strane, uredba od 27. listopada 2004. godine donesena zbog primjene zakonske uredbe na ugovor o partnerstvu, vra-ća se u pogledu modaliteta zaposjedanja javnog dobra koje je dopušteno tim ugovorom, na pra-vo koncesije javne službe. Naime, znamo da kod koncesije strane imaju određeni slobodni pro-stor za preraspodjelu dobara koncesije na dobra povrata, koja se vraćaju tijelu koje daje koncesi-je, te na dobra preuzimanja, na temelju nadoplate ili ne, bez obzira na porijeklo vlasništva tih ra-zličitih dobara.

33 Dodajmo također da točka k zahtijeva da se u začetku odrede uvjeti prestanka ugovornih odnosa, s posebnim osvrtom na pitanje vlasništva nad radovima (djelom) ili kapacitetima, o kojem će još biti riječi.

34 Gaudemet, yves, Le partenariat public privé : une réforme française, Zbornik radova hrvatsko-francuskog pravnog simpozija, Split, 2007., op. cit. str. 162.

102


4. Ugovorna sloboda stranki

Kao prvo, ugovor o partnerstvu definiran je jedino svojim predmetom: ugovor koji ima sve-obuhvatnu svrhu, uključujući možda i financiranje, izvedbu ili renoviranje zgrade, njeno isko-rištavanje i održavanje, pružanje usluga od općeg interesa. 35 Ustvari, nastali bi samo problemi kada bi se ugovore o partnerstvu htjelo definirati negativno, razlikujući ih od tržišnih ugovo-ra ili ugovora o prijenosu javne službe. Osim što je to teško izvesti, može se dogoditi da i dalje preostanu rješenja kontinuiteta, koja odgovaraju ugovornim oblicima koji ne bi bili obuhvaće-ni javno-privatnim partnerstvom niti ugovorima koje bismo od njih hteli razlikovati.

Shvatili smo da kod ugovora o partnerstvu predmet nije toliko u tome da si pribavimo novi ugovor, koliko da se omogući – što je do sada bilo zabranjeno ili osporeno – dati puni učinak slobodi ugovaranja javnih osoba; treba ponovno na neki način dati kontinum toj slobodi; i to tako da se učini dostupnim sveobuhvatnim ugovorni predmet. Ne radi se o tome da se strane ugovora zatvore u novi zakonski okvir, koji se dodaje onima koji već postoje, nego da se zako-nom prizna sloboda ugovaranja kod sveobuhvatnih ugovora, koji su prošireni na izvedbu, fi-nanciranje ili iskorištavanje zgrade, s vezom ili bez veze s javnom osobom, s naknadom ili bez naknade od korisnika.

5. ZAKLJUČAK

Ugovor o partnerstvu očito je analogan tržišnom ugovoru. Može se dogoditi da u odre-đenim slučajevima posuđuje i elemente ugovora o prijenosu javne službe, nije važno čak niti da također poštuje i pravno uređenje sklapanja ovog drugog ugovora. Ukratko, ugovor o jav-no-privatnom partnerstvu će dati punu slobodu javnim osobama, ne treba ga strpati u zatvor neke etikete, jer bi time postojala opasnost da zabranimo određene hibride koji bi se, primje-rice, svrstali na granicu između javno-privatnog partnerstva, tržišnog ugovora i prijenosa jav-ne službe.

Bit će ih još, a već ih i ima, javno-privatna partnerstva koja će ostati vrlo bliski ugovori-ma kojima upravlja zakon o javnim ugovorima i neće koristiti sve „derogacije“ koje su mogu-će u zakonskoj uredbi. Drugi koji će se od njih razlikovati dosta i imati sve izvorne karakteri-stike sadržane u zakonskoj uredbi; treći, koji će biti slični sadašnjim „montažama“ dugotraj-nog upravnog zakupa (BDA) ili na temelju zaposjedanja kojim nastau stvarna prava iz zakona iz 1994. godine, i koji će, možda „apsorbirati“ ove ugovore, što je danas praktički teško. Bit će, konačno, i takvih koji će se koristiti prijenosom javne službe, budući da će imati marginalnu novčanu naknadu ili komplementarnu s korisnicima ili pak jer će biti teško procijeniti da li je izvoditelj povezan s određenim vidovima izvršenja javne službe.

Ugovorna sloboda ugovornih strana se stoga vrši, podjelom rizika između njih, te općeniti-je, u pregovaranju i izradi klauzule koje treba sadržavati ugovor o partnerstvu.

Konačno, jedan od ključeva uspjeha ugovora o partnerstvu je u priznavanju izvoditelju mo-gućnosti dodatnih aktivnosti i punog vršenja svojih ovlasti „vlasnika“ tijekom trajanja ugovo-ra. Svi ti elementi imaju mjesto u zakonskoj uredbi i tiču se ugovorne slobode strana; svi oni

35 Zakonska uredba od 17. lipnja 2004. sadrži tri naslova: prvi je posvećen ugovorima o državnom partnerstvu i njihovim javnim ustanovama, drugi ugovorima o partnerstvu teritorijalnih zajednica, treći različitim odredbama (među kojima su odredbe kojma se pristup ugovorima o partnerstvu omogućava javnim zdravstvenim ustanovama i strukturama zdravstvene suradnje koje imaju pravnu osobnost, s jedne strane, te javnim interesnim skupinama, odnosno udrugama, s druge strane).

103


također služe i smanjenu troškova ugovora o partnerstvu za javne osobe. Nakon predviđanja reformi u specifičnim domenama kako bi se odgovorilo na ciljane i hitne potrebe, javno-privat-no parnterstvo danas se u francuskom pravu pojavljuje na sveobuhvatni način.

LITERATURA:

1. Apelbaum, Raphaël, Les PPP et le développement, Paris, AJDA, septembre 2004.2. Bezançon, Xavier, Essai sur les contrats de travaux et de service public, Paris, LGDJ, 1993.3. Bezançon, Xavier, 2000 ans d’histoire du partenariat public-privé, Paris, Presses des Paits et

Chaussées, 2004. 4. Bréville, Anne, Avantages comparatifs du contrat de partenariat par rapport aux autres contrats

complexes, Pariz, AJDA, 2004.5. Gaudemet, yves, Le partenariat public privé : une réforme française, Zbornik radova hrvat-

sko-francuskog pravnog simpozija, Split, 2007.6. Les Grands avis du Conseil d’Etat, Paris, Dalooz, 2002.7. Lignières, Paul, Alain Ménéménis, Débats sur les partenariats public-privé, Pariz, Dr.adm.,

2004.8. Lignières, Paul, Partenariats public-privé,Contrats de partenariat, Pariz, Litec, 2005.9. Ménéménis, Alain, L’ordonnance sur les contrats de partenariat heureuse innovation ou occasi-

on manquée?, Paris, AJDA, septembre 2004.10. Ministère de l’Economie et des Finances et publié au Moniteur des travaux publics (3 juin

2005) pod naslovom „Contrats de partenariat : principes et méthodes“, te drugi u obliku međunarodnog cirkulara prefektima (Mon. trav. pub. 9 décembre 2005).

104


MSc Bosiljka Britvić Vetma, assistant lecturer, Faculty of Law in Split

FEATURES AND LEGAL REGIME OF VARIOUS PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP CONTRACTS IN FRENCH ADMINISTRATIVE LAW

Summary

The article discusses approaches and contracts that in French theory of administrative law re-fer to the matter of public-private partnership as a whole. It emphasizes that public-private par-tnership within the law of public procurement is a very French institute that has long been appli-ed and historically performed to a large extent, being thus enriched by the modern institute of contract known as « public-private partnership contracts». Various public-private partnership contracts and establishing of a new partnership contract (not replacing the existing one), set up by statutory regulation Nr. 2004-559 of 17 June 2004 have been dealt with. The most important part has been analyzed in its entirety – statutory regulation relating to the description of the procedure of contracting partnership that respects national obligations and obligations of the Community of transparent and equal treatment.

Key words: public-private partnership, partnership agreements

Mag. Iur. Bosiljka Britvić Vetma, Assistentin am Lehrstuhl für Verwaltungsrecht, Fakultät für Rechtswissen-schaften in Split

MERKMALE UND DAS RECHTSREGIME VERSCHIEDENER VERTRÄGE ÜBER DIE öFFENTLICH - PRIVATE PARTNERSCHAFT IM FRANZöSISCHEN VERWALTUNGSRECHT

Zusammenfassung

Im Beitrag werden verschiedene Ansätze und Verträge erörtert, die sich in der französischen Rechtslehre des Verwaltungsrechts auf die allgemeine Problematik der öffentlich-privaten Par-tnerschaft beziehen. Es wird hervorgehoben, dass die öffentlich-private Partnerschaft im Berei-ch der öffentlichen Beschaffung eine ursprünglich französische Institution ist, die schon lan-ge praktiziert wurde und in der Geschichte in großem Maße in Anwendung war, die aber durch moderne Institution der eigentümlichen «Verträge der öffentlich-privaten Partnerschaft» zusät-zlich bereichert wurde. Besondere Betonung wird auf verschiedene Verträge der öffentlich-pri-vaten Partnerschaft gesetzt, sowie auf Gründung eines neuen Partnerschaftsvertrags (der aber den vorhandenen/geltenden nicht ersetzt), die durch gesetzliche Verordnung Nr. 2004-559 vom 17. Juni 2004 eingeführt wurde. Weiter wird als wesentlich jener Teil der Verordnung analysiert, in welchem das Verfahren des Abschlusses von einem solchen Partnerschaftsvertrag beschrie-ben wird, der nationale und internationale Verpflichtung zur Transparenz und zur gleichen Be-handlung achtet.

Schlüsselwörter: öffentlich-private Partnerschaft, Partnerschaftsverträge

105

Dr. sc. Anita Blagojević, Ivana Marić, mag.iur.: Institucija ombusmana – pojam, porijeklo i razvoj

Dr. sc. Anita Blagojević, asistentica Pravnog fakulteta u Osijeku Pregledni znanstveni radIvana Marić, mag.iur. UDK 351.941

INSTITUCIJA OMBUSMANA – POJAM, PORIJEKLO I RAZVOJSažetak: Iako različita zakonodavstva upotrebljavaju različite nazive za instituciju om-

budsmana, činjenica je da je ova institucija, sve od svojega prvog pojavljivanja u Švedskoj 1809. godine, postala jednim od značajnih i zanimljivih instrumenata za zaštitu i promociju ljudskih prava i sloboda u preko sto zemalja svijeta. Kroz analizu samog pojma, porijekla i razvojnog puta institucije ombudsmana, auto-rice nastoje odgovoriti na pitanje zašto je odnosna institucija u samo nekoliko posljednjih desetljeća, od kada dolazi do naglog povećanja interesa za nju, po-stala ne samo globalno raširen, nego i utjecajan čimbenik s područja promocije i zaštite ljudskih prava i sloboda.

Ključne riječi: institucija ombudsmana, ljudska prava i slobode, zaštita ljudskih prava i sloboda

1. UVOD

Od svojega je prvog uspostavljanja u Švedskoj 1809. godine, institucija ombudsmana postala dijelom pravnog i političkog sustava u preko sto zemalja svijeta, bilo na središnjoj razini, bilo na razini saveznih država, pokrajina, gradova, te čak i na nadnacionalnoj razini (Ombudsman Eu-ropske unije), te bilo u europskim ili ne-europskim zemljama. U svakoj je državi koja je odlučila uspostaviti instituciju ombudsmana, a po uzoru na švedski (u najvećem broju slučajeva) i dan-ski model (u znatno manjem broju slučajeva), prihvaćen onaj model institucije ombudsmana koji je najviše odgovarao, odnosno koji je bio najprimjereniji, njezinoj političkoj i pravnoj kulturi, te društvenim okolnostima. Glavni se razlog uspostavljanja odnosne institucije nalazi u balansira-nju sve većeg rasta djelokruga, djelovanja i moći javne uprave i primjeni neke vrste kontrole nad djelovanjem takve javne uprave.

Svrha je ovog rada, kroz analizu pojma, porijekla i razvojnog puta institucije ombudmana, odgovoriti na pitanje: zašto je ova institucija u samo nekoliko posljednih desetljeća, od kada se naglo povećao interes za nju (čak toliko da se nerijetko spominje i pojam ombudsmanija), posta-la jednim od najzanimljivijih instrumenata za zaštitu i promociju ljudskih prava i sloboda diljem svijeta.

106


2. POJAM INSTITUCIJE OMBUSMANA

Nastala u vrijeme primitivnoga pravnog poretka germanskih plemena, riječ ‘’ombudsman’’ za-pravo je složenica od tri riječi: ‘’om’’ (prijedlog u značenju: ‘’za’’), ‘’bud’’ (suma novca koja se plaća kao kazna) i ‘’man’’ (čovjek). U doslovnom prijevodu, dakle, o ombudsmanu možemo govoriti kao o ‘’čo-vjeku za kaznu’’, odnosno o osobi koja prikuplja novčane kazne od obitelji prekršitelja prava, a za račun nepoštivanjem prava oštećene obitelji.1 U značenju u kojemu je danas poznajemo, riječ om-budsman potekla je iz Švedske, gdje ista označava predstavnika, zastupnika ili povjerenika.

Definiranje pojma ombudsmana u teoriji povezano je s određenim poteškoćama, koja je či-njenica posljedica nekoliko okolnosti, primjerice: okolnosti da je ombudsman dinamična institu-cija koju nije lako definirati statičnim jezičnim izrazima, ili, okolnosti da u različitim zemljama u kojima je institucija ombudsmana uspostavljena postoje brojne razlike između pojedinih om-budmsmana, koje otežavaju uopćavanje odnosne institucije.

Značajan su teorijski doprinos određenju pojma ombudsmana dala dva udruženja pravnika: Američko udruženje pravnika (American Bar Association) i Međunarodno udruženje pravnika (In-ternational Bar Association).

Rezolucija o ombudsmanu Američkog udruženja pravnika2 iz 1969. godine sadrži popis dva-naest elemenata koje mora uvažiti svaki propis kojim se uspostavlja institucija ombudsma; riječ je o slijedećim elementima:

1. ovlast ombudsmana da kritizira sve službe, službenike i javne uposlenike, osim: sudova i nji-hovog osoblja, zakonodavnih tijela i njihovih službenika, te šefa egzekutive i njegovog osoblja;

2. neovisnost ombudsmana od kontrole bilo kojega drugog službenika, osim njegove odgo-vornosti zakonodavnom tijelu;

3. imenovanje ombudsmana od strane zakonodavnog tijela, kvalificiranom većinom kao što je dvotrećinska većina;

4. mandat ombudsmana koji nije kraći od pet godina, s nemogučnošću da se ranije razriješi dužnosti, osim u posebnim slučajevima kada o tome odlučuje zakonodavno tijelo, kvalifi-ciranom većinom kao što je dvotrećinska većina;

5. visoka plaća, jednaka plaći najviših službenika;6. sloboda ombudsmana da uposli svoje asistente i da im prenese svoje ovlasti bez ikakvog

ograničenja;7. sloboda ombudsmana ispitivati bilo koji akt kojega je donijela ili trebala donijeti bilo koja

služba, službenik ili javni uposlenik;8. ombudsmanov pristup svim javnim zapisima koje smatra značajnim za svoje ispitivanje;9. ovlast ispitivati primjerenost, zakonitost, pravilnost, razumnost i djelotvornost odluke i

postupovnu pravilnost bilo koje aktivnosti ili propuštanja aktivnosti službe, službenika ili javnog uposlenika;

10. diskrecijska ovlast odlučiti koje pritužbe treba ispitati i kakvu kritiku treba uputiti ili objaviti;

11. pravo službe, službenika ili javnog uposlenika, kritiziranih od strane ombudsmana, da prethodno budu upoznati s kritikom i da uz kritiku bude objavljen i njihov odgovor, te

12. imunitet ombudsmana i njegovog osoblja od građanske odgovornosti u vezi s obavlja-njem službene dužnosti.

1 Usp.: Aviani, D., Parlamentarni ombudsman, Pravni fakultet, Split, 1999., str. 47.

2 American Bar Association Resolution, dostupna je na url.: http://www.abanet.org/adminlaw/ombuds/appenda.html

107


Rezolucije Međunarodnog udruženja pravnika s konferencija u Vancouveru 1974. i Berlinu 1980. definiraju ombudsmana kao ‘’instituciju uspostavljenu ustavom ili zakonom, na čelu koje je ne-zavisni javni službenik visokog ranga odgovoran parlamentu, koji prima pritužbe građana na rad tijela izvršne vlasti, službenika i uposlenika, ili koji postupa na vlastitu inicijativu i koji ima ovlast da provodi istragu, preporučuje potrebne mjere i objavljuje izvješća.’’3

U svom izdanju iz 1974., Encyclopaedia Brittanica navodi definiciju ombudsmana iz pera S. V. Andersona; prema toj definiciji, ombudsman je ‘’povjerenik zakonodavnog tijela za istraživanje pri-tužbi građana protiv zlouporabe uprave.’’4

Jedan od najcitiranijih istraživača institucije ombudsmana, D. C. Rowat, određuje pojam om-budsmana nabrajajući tri njegova osnovna svojstva koja se moraju kumulativno ispuniti da bi-smo mogli govoriti o ombudsmanu: prvo, ombudsman je neovisan i nepristran službenik zako-nodavnog tijela, čije se postojanje obično predviđa ustavom, koji nadzire upravu; drugo, ombud-sman ispituje pritužbe građana koje se odnose na nepravdu i loš rad uprave, te treće, ombud-sman ima ovlast ispitivati, kritizirati i objavljivati, ali ne i poništiti, odluku uprave.5

D. Kulić pod ombudsmanom podrazumijeva instituciju koja: kao svoju osnovnu zadaću ima zaštitu temeljnih prava građana uvijek kada su ona povrijeđena od strane državnih tijela ili upra-ve; ostvaruje zaštitu građana efikasno i besplatno; vrši funkciju kao organ države, najčešće bi-ran od strane zakonodavnog tijela i odgovara zakonodavnom tijelu kao organ koji je sastavni dio ustavnog sustava svake zemlje; po svom načinu i metodi rada, za razliku od svih ostalih državnih organa, štiteći prava građana ne nastupa silom, prijetnjom ili sankcijom, ne naređuje, ne kažnja-va, nego predlaže, pokreće inicijative, uči, savjetuje i koordinira rad državnih službi u cilju prona-laženja najboljih rješenja za zaštitu prava čovjeka; svojim se ponašanjem otvara prema čovjeku i narodu i svoj ugled i autoritet gradi svojom praksom, te koja, gradeći takav autoritet u vršenju svoje funkcije, rješava sporne slučajeve nastojeći da se pravna norma primjeni ustavno i zakoni-to, koristeći pri tome moralni autoritet i snagu javnog mnijenja i javnosti uopće kao podršku.6

Pod pojmom ombudsmana D. Aviani označava instituciju: koja je u pravilu uspostvaljena ustavom ili zakonom; na čelu koje je jedan ili više visokorangiranih javnih službenika odgovor-nih parlamentu ili vladi; koja prima pritužbe građana koje se odnose na nezakonito, odnosno ne-pravilno postupanje tijela javne uprave, odnosno službenika zaposlenih u tim tijelima; koja može postupati i na vlastitu inicijativu; koja ima ovlast provoditi istragu, javno kritizirati, preporuča-vati određene mjere i objavljivati svoja izvješća, no koja nema ovlast poništavati, ukidati ili mi-jenjati odluke uprave.7

U pogledu pojma ombudsmana u zakonodavstvu, valja najprije napomenuti kako su, prili-kom uspostavljanja institucije ombudsmana, brojne zemlje odnosnu instituciju prihvatile pod njezinim izvornim, dakle švedskim terminom ‘’ombudsman’’. Ipak, za označavanje ove instituci-je određene zemlje koriste sasvim drugačije nazive. Tako je, primjerice, naziv pakistanskog om-budsmana ‘’Wafaqar Mohtasib’’, dok je naziv šrilanskog ombudsmana ‘’Parliamentary Commissio-ner for Administration’’. U određenim je zemljama u uporabi prijevod riječi ombudsman – primje-rice, naziv je finskog ombudsmana ‘’Eduskunnan oikeusaimies’’ (parlamentarni povjerenik). Neka

3 Aviani, D., op. cit. (bilj. 1), str. 50.

4 Anderson, S, V., Ombudsman, Encyclopaedia Brittanica, Micropaedia, 1974., Vol. 7, str. 530.

5 Usp.: Rowat, D. C., The Ombudsman – Citizen’s Defender, George Allen & Unwin LTD, London, 1968., str. 6.

6 Usp.: Kulić, D., Ombudsman i društveni pravobranilac samoupravljanja, Institu za pravna i društvena istraživanja, Pravni fakultet u Nišu, Niš, 1985., str. 15.

7 Usp.: Aviani, D. (bilj. 1), str. 51.

108


zakonodavstva određuju odnosne institucije prema njezinoj temeljnoj zadaći; tako se u Portuga-lu rabi naziv ‘’Provedor de justica’’ (zaštitnik pravde), u Austriji ‘’Volksanwaltschaft’’ (pučki odvjet-nik), u Poljskoj ‘’Rzecnik prav obywatelskich’’ (zastupnik prava građana), dok je u Republici Hrvat-skoj u uporabi naziv ‘’pučki pravobranitelj’’. Određena zakonodavstva čak daju sasvim novi naziv instituciji ombudsmana, ali se, temeljem analize njezinih temeljnih karakteristika, može zaklju-čiti da je riječ o ombudsmanu (primjerice, naziv institucije ombudsmana u Francuskoj – ‘’Média-teur’’, odnosno ‘’posrednik’’).

Iako različita zakonodavstva upotrebljavaju različite nazive za instituciju ombudsmana, de-finiranje se ove institucije u pojedinim zakonodavstvima obavlja na sličan način. Tako bi, prema mišljenju dr. R. Ferhouta, svako pojedino zakonodavstvo trebalo definirati slijedeće elemente: prvo, institucionalne elemente (odredbe o načinu izbora ombudsmana, o tome je li on službenik parlamenta ili je neovisna vlast, potom o mandatu, o njegovoj pravnoj poziciji); drugo, precizni-je određivanje ombudsmanovih zadaća i ovlasti, te treće, odredbe o uvjetima za podnošenje pri-tužbe i proceduralne odredbe.8

3. INSTITUCIJE KOJE SU PRETHODILE OMBUDSMANU

Institucije koje su prethodile ombudsmanu vežemo uz razdoblja starog (Rim, Indija, Kina), srednjeg (islamski kalifati i Španjolska) i novog (Švedska) vijeka.

Iako preteče institucije ombudsmana iz razdoblja starog vijeka nisu imale izravnog utjeca-ja na nastanak i razvoj institucije ombudsmana, u pravnoj se teoriji kao starovjekovne preteče ombudsmana spominju institucije pučkog tribuna u Rimu, rajukasa u Indiji i kontrolnog yuana u Kini. Pučki tribuni (tribuni pblebis) djelovali su u Rimu u razdoblju od 510. do 27. god. pr. Kr., dakle samo u vrijeme trajanja republike, a ubrajali su se u magistrate, koji su imali zadaću štititi interese plebejaca u Rimu,9 te interese pripadnika sela u odnosu prema patricijskim magistrati-ma.10 Iako se i služba rajukas, uspostavljena u Indiji, po mnogo čemu razlikuje od današnjeg om-budsmana, valja napomenuti kako se i u staroj Indiji dosta pažnje posvećivalo odgovornosti jav-nih službenika za loš rad ili podmitljivost;11 tako se pojedinac mogao obratiti vladaru, odnosno službeniku kojega je imenovao vladar, pritužbom na javne službenike. U Kini je u nadležnost kon-trolnog yuana spadao opći nadzor nad službenim osobama, te primanje pritužbi u vezi lošeg rada odnosnih osoba.12 Naravno, teško je reći koliko su ove institucije doista bile efikasne u sprovođe-nju onoga što se danas uobičajeno naziva zaštitom prava građana.

Srednjovjekovne preteče institucije ombudsmana vežemo ponajprije uz tri institucije islam-skoga pravnog sustava: prvo, uz instituciju muhtasib, koju je uspostavio kalif Omar I., sa zada-ćom postupanja po žalbama građana protiv službenika; drugo, uz instituciju diwan al mazalin, us-postavljenu za vrijeme Abasida (750. – 847.), sa zadaćom ispitivanja žalbi protiv javnih službeni-ka, te treće, uz instituciju Quadi al Quadat,13 uspostavljenu za vrijeme turske vlasti, sa zadaćom

8 Fernhout, R., Establishment of the Institution of Ombudsman, Conference on the Role of Institution of Ombudsman, Prague, 2000, url.: http://www.ombudsman.nl/publicaties-uk/prague.html

9 U početku su plebejci imali dva pučka tribuna, a kasnije se taj broj povećavao, da bi se od 457. god. pr. Kr. ustalio na brojci deset.

10 Usp.: Cvitan, O., Uvod u upravu, Split, 2002., str. 88.

11 Usp.: Aviani, D. (bilj. 1), str. 55.

12 Usp.: Lilić, S., Data protection ombudsman, u: Zborniku radova Pravnog fakulteta u Novom Sadu, Pravni fakultet, Novi Sad, 1990., str. 81.

13 U prijevodu, Quadi al Quadat označava ‘’suca nad sucima’’, odnosno osobu koja je nadređena cijelom sudstvu.

109


zaštite pučanstva od nepravdi i zlouporaba javnih službenika. U Španjolskoj su srednjovjekovne preteče ombudsmana tzv. justicije, odnosno kraljevi povjerenici koji su imali pravo interpretirati zakone i ograničavati privilegije, te se ‘’umiješati’’ u svaki sudski postupak.

Novovjekovne su preteče ombudsmana karakteristične za Švedsku – riječ je o slijedeće dvije institucije: Najviši kraljev predstavnik (Kunglika högsta ombudsmannen), koju je ustanovio kralj Karlo II. 1713. godine, sa zadaćom osiguravanja primjene zakona i drugih pravnih normi, a koja je nakon kraljeve smrti i ukinuća apslolutizma preustrojena u instituciju kancelara pravde (Justiti-ekanslern), koja još i danas, s određenim promjenama, postoji u Švedskoj, sa zadaćom nadgleda-nja primjene prava u parlamentu, sudovima i vladi, odnosno sa zadaćom zaštite građana od tira-nije i nezakonitosti rada sudova i vladinih službenika.

4. UVOĐENJE INSTITUCIJE OMBUDSMANA (PRVI OMBUDSMAN)

Po prvi puta u svijetu, institucija ombudsmana uvedena je 1809. godine u Švedskoj, donoše-njem Ustava ove zemlje, koji je predviđao podjelu vlasti između kralja, parlamenta i sudova. S ci-ljem neutraliziranja ovlasti kralja i njegovih ministara, parlamentu su dodijeljenje znatne ovla-sti u pogledu vršenja kontrole nad radom vlade, a jedna se od tih ovlasti odnosila na ovlast par-lamenta da izabere ombudsmana – Justitieombudsmana – nadležnog za vršenje nadzora nad ra-dom čitave egzekutive.

Sve do 1915., u nadležnost ombudsmana spadala su i civilna, i vojna tijela i službenici, no tada dolazi do prve značajne pravno-organizacijske promjene institucije ombudsmana, odno-sno do razdvajanja funkcija nedgledanja, te je, uz Justitieombudsmana, nadležnog ubuduće samo za civilna tijela i službenike, uveden Militieombudsman, s ovlastima u odnosu na rad vojnih tijela i službenika. Godine 1957. dogodila se još jedna važna promjena u pogledu nadležnosti ombud-smana, koja je sada proširena i na lokalnu upravu. Do ponovnog je sjedinjenja institucije ombud-smana došlo 1968.,14 od kada je parlament (Riksdag) birao jedinstvenu instituciju koju su činila tri ombudsmana, svaki s nazivom Justitieombudsman i svaki s jednakim statusom. Zbog konstan-tnog se povećanja obima posla institucije ombudsmana od 1975. u Švedskoj biraju četiri ombud-smana, sa zadaćom nadziranja primjene zakona i drugih propisa od strane onih subjekata koji obavljaju javne poslove, te pravilnog izvršavanja obveza od strane navedenih subjekata.

Sukladno Ustavu Švedske15 i Zakonu s uputama za parlamentarne ombudsmane,16 švedski parlamentarni ombudsmani kontroliraju primjenu zakona i drugih propisa od strane onih su-bjekata koji obavljaju javne poslove, odnosno ombudsmani provode kontrolu nad: središnjim i lokalnim tijelima državne vlasti, službenicima i drugim uposlenicima u tim tijelima, drugim oso-bama koje su imenovane ili kojima je povjereno obavljanje poslova javne vlasti, kada obavljaju ta-kve poslove, te službenicima i drugim uposlenicima u javnim poduzećima dok obavljaju, u korist tog poduzeća, aktivnosti u kojima preko agencije poduzeća vlada ima presudan utjecaj. Također,

14 Naime, nakon završetka Drugoga svjetskog rata, razvoj događaja rezultirao je sve manjim obvezama u odnosu na vojnog ombudsma-na, odnosno sve većim brojem zadataka za civilnog ombudsmana, koje su činjenice tražile novi preustroj institucije ombudsmana.

15 Švedski je Ustav dostupan na engleskom jeziku na: url.: http://www.jo.se/Page.asp?Menu/=378MainMenuId=12&ObjectClass=DynamaX_Doc

16 Odnosni je Zakon dostupan na engleskom jeziku na: url.: http://www.jo.se/Page.asp?Menu/=378MainMenuId=12&ObjectClass=DynamaX_Doc

110


ombudsmani provode kontrolu nad radom sudaca,17 te nad pripadnicima švedske vojske, no ta se kontrola odnosi samo na časnike u rangu bojnika II. klase ili iznad toga, te na osobe s odgovara-jućim jednakovrijednim rangom.18

5. RECEPCIJA INSTITUCIJE OMBUDSMANA

Razvoj institucije švedskog ombudsmana doveo je do toga da se ovaj ombudsman afirmirao kao jedan od najvažnijih zaštitnika osobnih prava i pravne sigurnosti građana u Švedskoj, te je nadahnuo zakonodavce u mnogim državama da ustanove istu ili sličnu instituciju.

Ipak, do slijedeće zemlje koja je nakon Švedske ustanovila instituciju ombudsmana čekalo se skoro cijelo jedno stoljeće. Naime, druga po redu zemlja u kojoj je uvedena institucija ombud-smana, odnosno zemlja u kojoj je došlo do prve recepcije ombudsmana, bila je Finska, koja je om-budsmana uvela svojim Ustavom iz 1919. godine. U Finskoj postoji samo jedan ombudsman (Oie-keusasiamies), kojega bira parlament, te koji je nadležan istovremeno i za civilne, i za vojne pred-mete. Sukladno Ustavu Finske, ombudsman kontrolira poštivanje zakona i ispunjavanje obve-za od strane sudova,19 drugih tijela javnih vlasti i javnih službenika, namještenika i drugih oso-ba kada obavljaju javne poslove, kao i poštivanje ustavnih i ljudskih prava, te zakonitost službe-nih odluka vlade, ministara i predsjednika Republike.20 Za razliku od svojega švedskog ‘’kolege’’, glavna je funkcija finskog ombudsmana kontroliranje zakonitosti (legaliteta) rada javnih službe-nika, a ne svrhovitosti (oportuniteta).

U razdoblju od 1919. do 1953. godine, ombudsman je postojao samo u Švedskoj i Finskoj, a tek od sredine 20. st. ova institucija započinje svoj ‘’pohod’’ širom svijeta, s tim da je najprije uvede-na u još dvije skandinavske zemlje (Danska i Norveška), da bi potom i u nizu drugih zemalja doš-lo do naglog interesa za instituciju ombudsmana.

Uspostavljenje institucije ombudsmana u Danskoj predviđeno je Ustavom iz 1953.,21 koji sa-drži odredbu koja omogućuje parlamentu (Folketing) da kao parlamentarnog ombudsmana (Fol-ketingets ombudsmand) imenuje jednu ili dvije osobe, koje nisu članovi parlamenta, sa zadaćom nadzora civilne i vojne uprave.22 Nadležnost danskog ombudsmana vrlo je slična nadležnosti švedskog ombudsmana, budući da se uključivanje ombudsmana u danski ustavni sustav odvijalo po jakim utjecajem švedskog modela ombudsmana – on, dakle, nadzire svu državnu upravu, sre-

17 Sukladno čl. 3. st. 1. Zakona s uputama za parlamentarne ombudsmane, posebna je dužnost ombudsmana da, u granicama svojih ovlasti, osiguraju da tijela javne vlasti i sudovi poštuju Ustav i primjenjuju pravne propise objektivno i nepristrano, te da temeljna prava i slobode građana ne budu povrijeđeni djelovanjem javne uprave i suda. Iz poštovanja prema sucima Vrhovnog suda pravde i Vrhovnoga upravnog suda, kontrola ombudsmana ograničena je na način da se akcija protiv sudaca odnosnih sudova može poduzeti samo kada je počinjen ‘’ozbiljan prekršaj’’ (serious misdemeanour). Ovo se ograničenje ne odnosi na ostale suce.

18 Više o instituticiji švedskog ombudsmana u: Blagojević, A., Prvi ombudsman u svijetu – švedski ‘’Justitieombudsman’’, Pravni vjesnik, 24(2008), 2, str. 77. – 93.

19 Kao što je to slučaj u Švedskoj, niti u Finskoj se ne zazire od ugrožavanja neovisnosti sudstva uslijed ombudsmanovog nadzora. Iako se smatra kako je sudstvo neovisno i kako je neovisnost sudstva bitna karakteristika u strukturi finske države, to ne sprječa-va ombudsmana, ali i ministra pravde, da nadzire rad sudaca sa stajališta ustavnosti i zakonitosti, te da, ukoliko suci prekorače za-konske ovlasti i izvrše kazneno djelo, mogu biti i kazneno gonjeni od strane ombudsmana. Ombudsman u Finskoj ima nadležnost nadzirati rad svih sudaca, bez iznimke.

20 The Constitution of Finland, art. 112, url.: http://www.oefre.unibe.ch/law/icl/fi00000_.html

21 Uspostavljanje institucije ombudsmana u Danskoj izazvalo je široku polemiku među pravnicima. Projekt uvođenja institucije ombud-smana posebno je naišao na veliki otpor kod javnih službenika, koji su, ocjenjujući uvođenje ombudsmana nepotrebnim i suvišnim potezom, ombudsmana nazvali ‘’cenzorom javne službe’’, koji unosi nepovjerenje u državu. Usp.: Kulić, D. (bilj. 6), str. 130.

22 The Constitution of Denmark, art. 55, url.: http://www.oefre.unibe.ch/law/icl/da00000_.html

111


dišnju i lokalnu, te vojnu, a jedina se iznimka u odnosu na ovlasti švedskog ombudsmana odno-si na činjenicu da danski ombudsman nema ovlast kontrolirati rad sudaca.

Godine 1952. u Norveškoj je uvedena institucija vojnog ombudsmana, dok se na uvođenje ombudsmana nadležnog za nadzor nad radom egzekutive moralo čekati još cijelo jedno desetlje-će – u lipnju 1962. usvojen je zakon o uvođenju ombudsmana (Zakon o parlamentarnom ombud-smanu za upravu).23 Temeljna je zadaća norveškog ombudsmana za upravu (Stortingets ombud-smann for forvaltigen) da nastoji osigurati da javna uprava ne počini pojedinom građaninu odre-đenu nepravdu, odnosno da državni službenici i druge osobe uposlene u javnoj upravi ne počine pogreške u obavljanju svojih dužnosti.

Nakon skandinavskih zemalja, koje su vjerojatno zbog geografske, političke i ekonomske bli-skosti najprije slijedile stope svoga švedskog susjeda, institucija ombudsmana s vremenom se počinje uvoditi i u druge europske i izvaneuropske zemlje. Tako je 1956. godine uveden vojni om-budsman u prvoj zemlji izvan Skandinavije – naime, te je godine u Federalnoj Republici Njemač-koj, amandmanima na Temeljni zakon iz 1949., uspostavljen njemački parlamentarni povjerenik (ombudsman) za obranu (Wehrbeaufragte des Deutschen Bundestages); ovaj je ombudsman nadle-žan na nivou cijele države, dok je na lokalnom nivou 1974., u pokrajini Rheinland Pfalz, uveden i civilni ombudsman.

Godine 1962. institucija ombudsmana prešla je granice Europe i uvedena u jednoj zemlji bri-tanskog Commonwealtha – odnosne je godine parlament Novog Zelanda usvojio Zakon o po-vjereniku parlamenta (ombudsmanu) i izabran je prvi novozelandski ombudsman. Funkcionira-nje ombudsmana u ovoj zemlji poslužilo je kao dokaz kako institucija ombudsmana nije ovisna o jedinstvenom spletu skandinavskih kulturnih, političkih i pravnih čimbenika, a, s druge stra-ne, zbog sličnosti pravnih i političkih sustava anglosaksonskih država, novozelandski je ombud-sman poslužio kao model za uspostavljanje ombudsmana u Ujedinjenom Kraljevstvu, Kanadi, Australiji i u Sjedinjenim Američkim Državama (u daljnjem tekstu: SAD).

Iako je bitka da se uspostavi britanski ombudmsman bila dosta duga i teška,24 godine 1967. ombudsman je postao dio pravnog sustava Ujedinjenog Kraljevstva, donošenjem Zakona o par-lamentarnom povjereniku za upravu. Prvobitni je nacrt za uvođenje institucije ombudsmana djelo britanskog ogranka Međunarodnog udruženja pravnika, na čelu kojega se nalazio Sir John Whyatt (tzv. Whyattovo izvješće), 1961. godine; u ovom je nacrtu, između ostaloga, predloženo postavljanje nezavisnog ombudsmana koji bi djelovao u ime parlamenta radi rješavanja prituž-bi na loše obavljanje upravne funkcije, podnesenih od strane pojedinaca protiv središnjih uprav-nih tijela. Ovaj prijedlog nije prihvaćen, te se nekoliko godina nakon objavljivanja odnosnog Iz-vješća ponovo rasplamsala rasprava oko uvođenja institucije ombudsmana. Rezultat te raspra-ve bilo je uvođenje parlamentarnog povjerenika za upravu, čija je nadležnost ograničena na pri-tužbe koje se odnose na djelatnost središnjih ministarskih i upravnih tijela. Kako u Ujedinjenom Kraljevstvu postoji tradicionalno jaka samouprava lokalnih jedinica, u svrhu kontrole rada lokal-ne uprave uspostavljeni su: 1969. godine – sjevernoirski parlamentarni povjerenik (Northern Ire-land Parliamentary Commissioner) i sjevernoirski parlamentarni povjerenik za pritužbe (Northern

23 U Ustavu Norveške samo se propisuje kako je u nadležnosti parlamenta (Storting) da ‘’izabere osobu koja nije član Stortinga, na način predviđen zakonom, radi kontrole javne uprave i svih koji rade u javnoj upravi, te radi osiguranja da nikakva nepravda nije počinjena protiv pojedinog građanina.’’ The Consitution of Norway, art. 75, url.: http://www.oefre.unibe.ch/law/icl/no00000_.html

24 Problem se nije odnosio samo na savladavanje ‘’dajsijevske ksenofobije i konzervativizma’’ (oxfordski akademik A. V. Dicey tvrdio je, naime, kako postojanje posebne grane upravnog prava predstavlja glavnu opasnost za pravnu državu), ili na zadovoljstvo odgo-varajućim učinkom postojećih pravnih lijekova – korijen problema nalazio se i u duboko ustoličenoj povezanosti s tradicionalnim modelom vršenja nadzora nad izvršnom vlašću, putem postupaka vezanih za ustavnu doktrinu ministarske odgovornosti. Usp.: Drewry, G., Ombudsmani u Ujedinjenom Kraljevstvu, u: Zborniku radova Pravog fakulteta u Novom Sadu (bilj. 12), str. 18.

112


Ireland Parliamentary Commissioner for Complaints); 1974. godine – povjerenik za lokalnu upravu u Engleskoj (Commissioner for Local Administration in England) i povjerenik za lokalnu upravu u Walesu (Commissioner for Local Administartion in Wales), te 1975. godine – škotski povjerenik za lokalnu upravu (Scottish Commissioner for Local Administration).

O frapantnom utjecaju švedskog modela institucije ombudsmana svjedoči i primjer Maurici-jusa, u kojemu je uspostavljanje ombudsmana bilo predviđeno Ustavom iz 1968., a prvi je mauri-cijski ombudsman čak bio Šveđanin.

Za razvoj institucije ombudsmana u svijetu karakteristična je i činjenica da ova institucija nije u svim zemljama uspostavljena na nacionalnom nivou, već je u složenim državama to uči-njeno ponekad samo na nivou pojedinih država članica; takav razvoj, pored već spomenute Nje-mačke, poznaju: Kanada,25 SAD,26 Indija,27 Italija,28 Švicarska.29

Sedamdesetih godina prošlog stoljeća nastavilo se s praksom uspostavljanja institucije om-budsmana na nacionalnom nivou pojedinih država.

Godine 1971., instituciju ombudsmana uspostavlja Izrael, a dvije godine kasnije Zambija. U Francuskoj je zakonom iz 1973. stvorena institucija pod imenom Médiateur (posrednik), čija je osnovna zadaća ispitivanje pritužbi građana koje se odnose na funkcioniranje državne uprave, javnih službi, te na odnose građana i javnih službenika, s temeljnom ovlašću predlaganja mjera koje treba poduzeti radi ispravljanja pogreški u radu. Godine 1975. institucija ombudsmana po-stala je karakteristikom Papue Nove Gvineje, a godinu kasnije i Portugala30 i Nigerije. Trinidad i Tobago uspostavili su instituciju ombudsmana 1977., Austrija 1978.,31 Jamajka 1980., Gana i Irska 1980., a Nizozemska, Španjolska i Šri Lanka 1981. godine.

Prva od istočnoeuropskih zemalja koja je prihvatila instituciju ombudsmana bila je Poljska, koja je, doduše, već prije uspostavljanja institucije ombudsmana imala određeno iskustvo kroz rad državne institucije za zaštitu potrošača. Ombudsman, kao povjerenik parlamenta (Sejma), uspostavljen je zakonom iz 1987., i to pod nazivom rzecnik praw obywatelskich.

Ustavom iz 1990. godine institucija ombudsmana uvedena je u Republici Hrvatskoj, pod na-zivom pučki pravobranitelj. 32 Sukladno Ustavu Republike Hrvatske, pučki je pravobranitelj ‘’opu-nomoćenik Hrvatskog sabora koji štiti ustavna i zakonska prava građana u postupku pred državnom upravom i tijelima koja imaju javne ovlasti.’’33 Pučkog pravobranitelja bira Hrvatski sabor na vri-jeme od osam godina. U okviru institucije pučkog pravobranitelja, sukladno čl. 92. st. 4. Ustava

25 U Kanadi je uvođenje institucije ombudsmana u provincijama Alberta i New Brunswick započelo 1967. godine. Inače, u Kanadi na federalnoj razini nije nikada uspostavljen opći ombudsman, no ova zemlja ima tri specijalizirana ombudsmana: ombudsmana za službene jezike (The Office of the Commissioner of Official Languages), ombudsmana za zaštitu prava zatvorenika (The Correctional Investigator) i ombudsmana za zaštitu prava privatnosti (The Privacy Commissioner).

26 Prva država članica SAD-a koja je uvela instituciju ombudsmana bila je država Hawaii (1967.), koju su slijedile: Nebraska (1969.), Iowa (1972.), Aljaska (1975.). Karakteristika SAD-a su brojni ombudsmani na različitim razinama: na razini država, regija, gradova, općina.

27 Provincija Maharashtra je prva indijska provincija koja je uspostavila instituciju ombudsmana (1971.), a slijedile su je: Bihar i Rajsthan (1973.), te Uttar Pradesh (1975.).

28 U Italiji je prvi ombudsman uspostavljen 1974. godine u Toscani.

29 Švicarski prvi ombudsman uspostavljen je najprije u gradu Zürichu (1971.), a potom na razini kantona Zürich (1977.).

30 Portugalski model ombudsmana (Provedor de justica) specifičan je zbog dvije okolnosti: prva, ombudsman je po svojoj funkciji član Vrhovnog vijeća za sudstvo, koje ima ovlasti imenovanja, premještanja i odlučivanja o disciplinskoj odgovornosti sudaca), te dru-ga, ombudsman po svojoj funkciji daje mišljenje o ustavnosti zakona i drugih općih akata kada god se vodi postupak takve ocjene.

31 Kod institucije ombudsmana u Austriji riječ je o kolegijalnom tijelu sastavljenom od trojice ombudsmana. Pored ombudsmana na nacionalnom nivou, dvije države u Austriji – Salzburg i Vienna – imenovale su svoje ombudsmane.

32 Za prvoga pučkog branitelja izabran je prof. dr. sc. Branko Babac.

33 Ustav Republike Hrvatske, čl. 92. st. 1., Narodne novine br. 41/01 – pročišćeni tekst i 55/01 - ispravak

113


Republike Hrvatske, osigurava se zaštita ustavnih i zakonskih prava građana u postupcima koji se vode u Minstarstvu obrane, oružanim snagama i službama sigurnosti, zaštita prava građana pred tijelima lokalne i područne (regionalne) samouprave, te zaštita prava na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu pred tijelima državne vlasti. Podrobnija je normativna razrada institu-cije pučkog pravobranitelja izvršena Zakonom o pučkom pravobranitelju iz 1992., kojim se regu-liraju uvjeti za izbor i razrješenje pučkog pravobranitelja, te djelokrug i način rada pučkog pravo-branitelja i njegovih zamjenika.

Institucija ombudsmana uspostavljena je i u ostalim tranzicijskim državama, primjerice u Mađarskoj (1989.), Sloveniji (1991.),34 Bosni i Hercegovini (1995.),35 Ukrajini (1996.). Zahvaljuju-ći iskustvima tranzicijskih zemalja, opovrgnuto je tradicionalno stajalište da institucija ombud-smana može postojati samo u povoljnoj okolini, dakle u takvoj okolini gdje je čvrsto uspostav-ljen demokratski sustav vlasti i gdje je načelo zakonitosti općeprepoznato od strane javnih služ-benika; iako se institucija ombudsmana u odnosnim zemljama susretala i susreće s poteškoćama specifičnim za nove demokracije (primjerice, slučajevi ozbiljnih povreda ljudskih prava, korupci-ja, loš odnos uprave prema građanima), to je samo još jedan dodatni razlog koji postojanje instu-ticije ombudsmana čini vrlo važnim za odnosne zemlje.36

Prva afrička država koja je uspostavila instituciju ombudsmana bila je Gvajana (1966.), a nje-zin su primjer slijedili Trinidad i Tobago (1976.), Dominikanska Republika, Jamajka (1978.).

Na azijskom je kontinentu najprije Fidži (1970.) uspostavio instituciju ombudsmana, a po-tom i: Indija (1971.), Pakistan (1983.), Papua Nova Gvineja (1975.), Solomonski otoci (1978.), Fili-pini (1973.), Šri Lanka (1981.).

Povijesni slijed događaja i moderan razvoj institucije ombudsmana doveli su do toga da ideja o potrebi uspostavljanja odnosne institucije nije mimoišla ni tvorce Europske unije; tako je Ugo-vorom o Europskoj uniji, potpisanom u Maastrichtu 1992., uvtrđeno da će Europski parlament imenovati svog Ombudsmana, koji će imati ovlast primati pritužbe od bilo kojega građanina Unije ili bilo koje fizičke i pravne osobe s prebivalištem, odnosno sjedištem u državi članici, a koje se odnose na loše upravljanje (maladministration) institucija i tijela Unije.37 Ombudsman Europ-ske unije ne može istraživati pritužbe protiv nacionalnih, regionalnih ili lokalnih vlasti (čak i ako se pritužbe odnose na pravo Europske unije). Također, predmetom kontrole Europskoj ombud-smana ne može biti rad Sud pravde (Court of Justice) i Suda prve instance (Court of First Instan-ce), odnosno obavljanje sudske funkcije europskih sudova. Europski ombudsman ispituje prituž-be protiv: Europske komisije, Europskog vijeća, Europskog parlamenta, Suda pravde – osim u po-gledu njegove sudbene uloge, Revizorskog suda, Ekonomskog i socijalnog odbora, Odbora regi-ja, Europkse središnje banke, Europola i drugih institucija i tijela Unije.

34 Naziv institucije ombudsmana u Sloveniji je: Varuh človekovih pravic.

35 Ombudsman za ljudska prava Bosne i Hercegone po mnogo čemu je specifičan. Prije svega, uspostavljen je međunarodnopravnim dokumentom (Daytonskim sporazumom iz 1995.), a osim toga valja napomenuti kako, pored središnje institucije ombudsmana, postoje i ombudsmani u entitetima – svi oni primaju pritužbe i provode istarge, bez obzira u kojem dijelu Bosne i Hercegovine se javi problem.

36 Usp.: European Standards and Ombudsman Institutions in Southeast Europe, A Summary of the Discussion at the International Conference held in June, 2002, Sofia, url.: http://www.csd.bg/law/download/stenograma.zip

37 Ugovor o Europskoj uniji, čl. 195., url.: http://www.europa.eu.int/eur-lex/en/treaties/selected/livre.247.html

114


6. ZAKLJUČAK

Za pravilno razumijevanje značaja, položaja i uloge institucije ombudsmana nužno je pozna-vati korijene odnosne institucije. Po prvi puta ombudsman je uspostavljen u Švedskoj 1809. go-dine, dok se u drugim zemljama pojavio uglavnom u drugoj polovici 20. st. Prihvačajući ovu insti-tuciju, zakonodavna su se tijela kod njezinog ustrojavanja usredotočila na tada već poznate mo-dele institucije, osobito na skandinavski model (švedski i danski). U svakoj je državi koja je odlu-čila uspostaviti instituciju ombudsmana, prihvaćen onaj model koji je najviše odgovarao njezinoj političkoj i pravnoj kulturi, odnosno društvenim okolnostima.

Odgovor na pitanje zašto je institucija ombudsmana u samo nekoliko posljednjih desetlje-ća postala ne samo globalno raširen, nego i značajan i inetersantan instrument zaštite temelj-nih ljudskih prava, leži u temeljnim karakteristikama ove institucije. Prije svega, institucija om-budsmana uspostavljena je u europskim i neeuropskim zemljama kao odgovor na rast djelokru-ga i moći uprave, koja neupitno utječe na svakodnevni život pojedinca; ombudsmova je temeljna zadaća nadzirati rad tijela javne uprave i službenika uposlenih u tim tijelima, pri čemu se domet ombudsmanovih nadležnosti razlikuje od zemlje do zemlje. Ombudsman može postupati teme-ljem pritužbi građana, ali i putem vlastite inicijative, pri čemu ne treba zaboraviti jednu važnu činjenicu: institucija ombudsmana predstavlja dostupno sredstvo u zaštiti pojedinaca – ovo je in-stitucija koja pomaže pojedincima koji nisu uvijek u povoljnom socijalno-ekonomskom položa-ju, kao i onima koji se iz nekog razloga osjećaju zastrašenima kada imaju posla s javnim vlasti-ma; kao institucija koja je personalizirana, ombudsman uspijeva prebroditi jaz između uprave i građana, uspostavljajući povjerenje u demokratski sustav. Institucija ombudsmana postiže svo-ju učinkovitost i fleksibilnošću, ali i raznolikošću radnji koje može poduzeti (za razliku od uprav-nih i sudbenih tijela, koja su dužna postupati po propisanim pravilima). Razvoj institucije om-budsmana posljednih dva desetljeća, osobito imajući u vidu tranzicijske zemlje, pokazuje kako je ova institucija bitna komponenta demokratskog društva – obzirom da nije dio uprave, ombud-sman se u zemljama središnje i istočne Europe pojavio kao stvarno nezavisan čuvar demokracije.

115


7. LITERATURA

1. Administrative Justice in the New European Democracies, Centre for Socio-Legal Studies, University of Oxfors, 1988.

2. Anderson, Stanlley V., Obudsman, Encyclopaedia Brittanica, Micropaedia, 1974., Vol. 7,3. Aviani, Damir, Parlamentarni ombudsman, Pravni fakultet, Split, 1999.4. Aviani, Damir, Parlamentarna kontrola nad upravom, Pravni vjesnik, 13 (1-2), 1997.5. Aviani, Damir, Nastanak i razvoj ombudsmana, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Spli-

tu, 35, 1998.6. Blagojević, Anita, Prvi ombudsman u svijetu – švedski Justitieombudsman, Pravni vjesnik,

24 (2), 2008.7. Cvitan, Onesin, Uvod u upravu, Split, 2002.8. Fernhout, R., Establishment of the Institution of Ombudsman, Confernce of the Role of

Institution of Ombudsman, Prague, 2000., url.: http://www.ombudsman.nl/publicaties-uk/prague.html

9. Kulić, Dimitrije, Ombudsman i društveni pravobranilac samoupravljanja, Institut za prav-na i društvena istraživanja, Pravni fakultet u Nišu, Niš, 1985.

10. Rowat, Donald C., The Ombudsman – Citizen’s Defender, George Allen & Unwin LTD, Lon-don, 1968.

11. Zbornik radova Pravnog fakulteta u Novom Sadu, Pravni fakultet, Novi Sad, 1990. 12. Ustav Republike Hrvatske, Narodne novine br. 41/2001 – pročišćeni tekst i 55/2001 – ispra-

vak13. Zakon o pučkom pravobranitelju, Narodne novine br. 60/9214. Ugovor o Europskoj uniji, url.: http://www.europa.eu.int/eur-lex/en/tretaies/selected/li-

vre.247.html15. The Constitution of Denmark, url.: http:www.oefre.unibe.ch/law/icl/da00000.html16. The Constitution of Finland, url.: http://www.oefre.unibe.ch/law/icl/fi00000.html17. The Constitution of Norway, url.: http://www.oefre.unibe.ch/law/icl/no00000.html18. The Constitution of Sweden, url.: http://www.jo.se/Page.asp?Menu/=378MainMenuId=12

&ObjectClass=Dynamax_Doc

116


DSc Anita Blagojević, assistant lecturer, Faculty of Law in OsijekIvana Marić, mag.iur.

THE INSTITUTION OF OMBUDSMAN - THE NOTION, ITS ORIGIN AND DEVELOPMENT

Summary

Although different legal systems use different terms for the institution of ombudsman, the fact is that it has become one of the most important and interesting instruments for protection and promoting human rights and freedoms in more than a hundred countries worldwide since it first emerged in Sweden in 1809. Through the analysis of the notion itself, its origin and development the authors aim at answering the question why the institution has become not only a global but also influential factor in the field of promotion and protection of human rights and freedoms for the last several decades since the interest for this institution significantly increased.

Key words: instutution of ombudsman, human rights and freedoms, protection of human rights and freedoms

Dr. Anita Blagojević, Assistentin an der Fakultät für Rechtswissenschaften in OsijekIvana Marić, Mag.Iur.

INSTITUTION OMBUDSMANN – BEGRIFF, HERKUNFT, ENTWICKLUNG

Zusammenfassung

Obwohl verschiedene Rechtssysteme unterschiedliche Begriffe für die Institution „Ombudsma-nn” verwenden, kann man feststellen, dass diese Institution seit ihrer ersten Erscheinung in Schweden 1809 eines der wichtigsten und interessantesten Instrumente des Schutzes und der Förderung von grundlegenden Menschen- und Freiheitsrechten in mehr als 100 Staaten der Welt wurde. Durch die Analyse des Begriffs, der Herkunft und der Entwicklungsstufen der In-stitution „Ombudsmann” versuchen die Autorinnen die Frage zu beantworten, warum jene In-stitution in den letzten Jahrzehnten, als zur Steigerung des Interesses für sie gekommen ist, ni-cht nur zu einem weltweit verbreiteten, sondern auch einem einflussreichen Faktor im Bereich des Schutzes und der Förderung von Menschenrechten und grundlegenden Freiheiten gewor-den ist.

Schlüsselwörter: die Institution „Ombudsmann”, Menschenrechte und –freiheiten, Schutz der Menschenrechte und –freiheiten

117

Mr. sc. Mara Barun: Odgovornost prijevoznika za smrt i tjelesne ozljede putnika u hrvatskom zakonu o obveznim i stvarnopravnim odnosima u zračnom...

Mr. sc. Mara Barun, Pravni fakultet Sveučilišta u Splitu Pregledni znanstveni rad UDK 347.824.2:347.4(094.5)”1998” 368.97:379.852:656.7

ODGOVORNOST PRIJEVOZNIKA ZA SMRT I TJELESNE OZLJEDE PUTNIKA U HRVATSKOM ZAKONU O OBVEZNIM I STVARNOPRAVNIM ODNOSIMA U ZRAČNOM PROMETU IZ 1998. GODINE Sažetak: Autorica u radu analizira odredbe Zakona o obveznim i stvarnopravnim odnosi-

ma u zračnom prometu Republike Hrvatske iz 1998. godine, izmijenjenog i do-punjenog 2008. i 2009. godine, o odgovornosti zračnog prijevoznika za smrt i tjelesne ozljede putnika koje nastanu realizacijom ugovora o prijevozu putni-ka. Obrada pitanja odgovornosti prijevoznika za navedene štete izvršena je od-nosu na: međunarodne unifikacijske instrumente, značajke hrvatskog zakono-davstva, opće odredbe o odgovornost prijevoznika, odgovornost prijevoznika za djela svojih radnika i opunomoćenika, odgovornost prijevoznika za smrt i tjele-sne ozljede putnika. Posebno značenje daje institutu predujma i osiguranja od odgovornosti zračnog prijevoznika. Autorica zaključuje da je Republika Hrvat-ska svoje nacionalno zakonodavstvo uskladila s odredbama Montrealske kon-vencije iz 1999., te pravom Europske unije pri čemu je Zakon o obveznim i stvar-nopravnim odnosima u zračnom prometu Republike Hrvatske iz 1998. doživio važne izmjene.

Ključne riječi: zračni prijevoz, odgovornost, međunarodni unifikacijski instrumenti, hrvatski propisi

1. UVOD

Zračno prometno pravo kao i sam zračni promet, povijesno gledano, jest najmlađa promet-na grana koja se počela intezivnije razvijati početkom XX. stoljeća, a svoje značenje u današnjem smislu dobiva pojavom zrakoplova na motorni pogon.1

Budući da promet općenito, pa tako i zračni, prelazi nacionalne okvire, javila se vrlo rano po-treba za unifikacijom različitih pravnih režima u području odgovornosti zračnog prijevoznika.

1 Početak razvoja suvremenog zrakoplovstva vezujemo uz braću Wright koji su 17. prosinca 1903. izveli prvi kontrolirani, motorni let letjelicom težom od zraka. Trebalo je proći nekoliko godina da bi 1911. godine počeli prijevozi zrakom, dok je 1914. godine uvedena prva redovna linija zračnog prijevoza putnika na relaciji St. Petersburg – Tampa u SAD. Više o povijesnom razvoju zrako-plovstva vidi Ivan Romštajn - Aleksandra Vasilj: Hrvatsko prometno pravo i osiguranje, Osijek, 2006., str. 88.

118


Dinamika zračnog prijevoza, njegova upravo naglašena međunarodna dimenzija, te živa diplo-matska aktivnost, rezultirali su donošenjem brojnih unifikacijskih instrumenata koje je Republi-ka Hrvatska kroz protekla desetljeća u većom mjeri ratificirala, te njihove odredbe ugradila u svo-je nacionalno zakonodavstvo.

2. MEĐUNARODNI UNIFIKACIJSKI INSTRUMENTI

Početkom unifikacije privatnog zračnog prava smatra se prva Diplomatska konferencija odr-žana u Parizu 1925. godine na kojoj se raspravljalo o brojnim pitanjima koja proističu iz zračne plovidbe, posebice o odgovornosti zračnog prijevoznika. Slijedom toga, također u Parizu, 1926. godine osnovano je Međunarodno tehničko povjerenstvo stručnjaka zračnog prava (CITEJA)2 koje je izradilo Nacrt međunarodne konvencije za izjednačavanje nekih pravila o međunarod-nom prijevozu zrakom koja je potpisana u Varšavi 1929. godine (u daljnjem tekstu: Varšavska konvencija iz 1929.).3 Konvencija kroz narednih 70 godina sa svojim Protokolima (Haaški proto-kol o izmjenama Varšavske konvencije, iz 1955. godine4, Međunarodnom konvencijom za izjed-načavanje nekih pravila koja se odnose na međunarodni zračni prijevoz koji obavlja druga oso-ba, a ne ugovorni prijevoznik,5 donesenom u Guadalahari 1961. godine, Guatemalskim protoko-

2 Franc. Comité International Technique d´Experts Juridiques Aériennes

3 Engl. Convention for the unification of Certain Rules relating to International Carriage by Air, 1929. Konvencija je donesena na Diplomatskoj konferenciji u Varšavi 12. listopada 1929. godine, a stupila na snagu 13. veljače 1933. godine. Kraljevina Jugoslavija je Konvenciju ratificirala 27. 05. 1931. godine, Službene novine Kraljevine Jugoslavije br. 124-XXXVII od 5. lipnja 1931. Hrvatska je postala strankom Konvencije temeljem notifikacije o sukcesiji (vidi Odluka o objavljivanju mnogostranih međunarodnih ugovora kojih je Republika Hrvatska stranka na temelju notifikacije o sukcesiji od 08. listopada 1991. - «Narodne novine – Međunarodni ugovori», br. 3/1995.).

4 Engl. Protocol to amend the Convention for the Unification of Certain Rules relating to International Carriage by Air, 1929, done at the Hague on 28. September 1955. (Hague Protocol to the Warsaw Convention 1955) , koji je stupio na snagu 1. kolovoza 1963. godine. Federativna Narodna Republika Jugoslavija je Protokol ratificirala. Uredba o ratifikaciji Protokola objavljena je u «Do-datak Službenog lista FNRJ - Međunarodni ugovori i drugi sporazumi», br. 6/59 od 27. lipnja 1959., a stupila je na snagu 5. srpnja 1959. Hrvatska je postala stranka Protokola iz 1955. temeljem notifikacije o sukcesiji od 08. listopada 1991. («Narodne novine – Međunarodni ugovori», br. 3/95). Protokolom je uvedeno povećanje limita odgovornosti zračnog prijevoznika na 250.000 zlatnih Poincare franaka umjesto ranijih 125.000 zlatnih Poincaré franaka kako je utvrđeno Varšavskom konvencijom iz 1929. - Vidi Sandra Debeljak-Rukavina: Odgovornost prijevoznika u domaćem i međunarodnom prijevozu putnika i prtljage zrakom, «Zbornik Pravnog fakulteta Sveučilišta u Rijeci», Supplement, br. 2., Rijeka, 2002., str. 327., isto Nikoleta Radionov - Tomislav Novačić: Aktu-alnosti u sustavu odgovornosti zračnog prijevoznika – stari interesi i nova rješenja, «Zbornik Pravnog fakulteta u Splitu», god. 39., Split, br. 3-4 (67-68), 2002., str. 414.

5 Engl. Convention Supplementary to the Warsaw Convention for the Unification of Certain Rules relating to International Car-riage by Air performed by a Person other than the Contracting Carrier, signed in Guadalajara on 18. September 1961. Konvencija je stupila na snagu 1. svibnja 1964. godine. Socijalistička Federativna Republika Jugoslavija je Konvenciju ratificirala. Uredba o ratifikaciji objavljena je u «Službeni list SFRJ – Međunarodni ugovori», br. 3/78 od 07. travnja 1978., te je stupila na snagu 15. travnja 1978. Republika Hrvatska je stranka Konvencije temeljem notifikacije o sukcesiji od 8. listopada 1991. god. («Narodne novine – Međunarodni ugovori», br. 3/95.). Konvencija većinom uređuje odnose zakupa između stvarnog i ugovornog prijevoznika (čarter zrakoplova), izjednačavajući odgovornost stvarnog i ugovornog prijevoznika.

119


lom iz 1971. godine6, te Montrealskim protokolima iz 1975. godine7 o izmjenama Varšavske kon-vencije8, koje zajedno nazivamo Varšavski sustav, predstavlja osnovni međunarodni instrument o zračnom prijevozu kojim se uređuju imovinsko-pravna pitanja ugovora o zračnom prijevozu. Prvi, drugi i treći dopunski protokol u sustav visine odgovornosti uvode novu obračunski jedini-cu «posebno pravo vučenja» - (u daljnjem tekstu: PPV)9 umjesto zlatnih Poincaré franaka10 dok Protokol broj 4 jedini uvodi materijalno-pravne novine u dotadašnji Varšavski sustav, u smislu pooštrene odgovornosti zračnog prijevoznika glede prijevoza stvari. Zbog činjenice da Varšav-ska konvencija sa svojim Protokolima nije pružala adekvatnu sigurnost naknade štete ošteće-nima, dolazi do sklapanja tzv. među-prijevozničkih ugovora u okrilju Udruženja za međunarod-

6 Engl. Protocol to Amend the Convention for the Unification of Certain Rules Relating to International Carriage by Air, signed at Warsaw on 12 October 1929, as Amended by the Protocol done at The Hague on 28. September 1955. potpisan je u Guatemala City 8. ožujka 1971. godine. Ovaj Protokol značajan je jer se njime prvi puta uvodi objektivna odgovornost zračnog prijevoznika, a limit odgovornosti podignut je gotovo deseterostruko u odnosu na Varšavsku konvenciju (1.500.000 Poincaré franaka).

Međutim Protokol sa svojim revolucionarnim rješenjima nikada nije stupio na snagu. Tekst Protokola http://www.transportrecht.de/Guatemala City Protocol.htm - stranica posjećena 26. svibnja 2009., prijevod na hrvatski jezik vidi Vinko Hlača: Hrvatsko prometno pravo i međunarodne konvencije, Rijeka, 2000., str. 344. – 353.; Pobliže o Protokolu Branko Jakaša: Guatemalski proto-kol, «Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu», god. XXI, Zagreb, br. 4., 1971., str. 429. - 442.

7 Ove Protokole ne smijemo miješati s Montrealskim sporazumom iz 1966. (The «Montreal Intercarrier Agreement») koji pred-stavlja normativni akt između više zračnih kompanija o temelju i visini odgovornosti zračnog prijevoznika za putnike u zračnom prijevozu koji dotiče područje Sjedinjenih Američkih Država potpisanim s Vladom SAD - vidi Ivo Grabovac: Temelj odgovornosti u prometnom pravu, Split, 2000., str. 121.

8 Na diplomatskoj konferenciji održanoj u Montrealu, 25. rujna 1975. godine usvojena su četiri Protokola. Additional Protocol No. 1, to amend Convention for the Unification of Certain Rules relating to International Carriage by Air, 1929, signed at Montreal on 25 September 1975 Additional Protocol No. 1 to the Warsaw Convention) - Tekst Dopunskog protokola objavljen je u «Službeni list SFRJ – Međunarodni ugovori», br. 1/78. - Protokol je stupio je na snagu 15. veljače 1996. Hrvatska je stranka Protokola od 08. lis-topada 1991. temeljem notifikacije o sukcesiji («Narodne novine – Međunarodni ugovori», br. 3/95). Tekst Protokola na hrvatskom jeziku vidi Hlača, o.c., str. 353. – 357.

Additional Protocol No. 2, to amend Convention for the Unification of Certain Rules relating to International Carriage by Air, 1929, as amended by the Protocol done at the Hague 1955, signed at Montreal on 25 September 1975 (Additional Protocol No. 2 to the Warsaw Convention) - Tekst Dopunskog protokola objavljen je u «Službeni list SFRJ – Međunarodni ugovori», br. 1/78. – Pro-tokol je stupio na snagu 15. veljače 1996. godine. Hrvatska je stranka Protokola temeljem notifikacije o sukcesiji od 08. listopada 1991. («Narodne novine – Međunarodni ugovori», br. 3/95.). Tekst Protokola na hrvatskom jeziku Ibidem., str. 357. – 361.

Additional Protocol No. 3, to amend Convention for the Unification of Certain Rules relating to International Carriage by Air, 1929, as amanded by the Protocol done at the Hague 1955, and at Guatemala City on 8 March 1971, signed at Montreal on 25 September 1975 (Additional Protocol No 3 to the Warsaw Convention). Protokol nije stupio na snagu iz razloga što ni Guatemalski sporazum na koji se Dopunski protokol odnosi, nije stupio na snagu. Tekst Protokola na hrvatskom jeziku Ibidem., str. 362. – 367.

Additional Protocol No. 4, to emend Convention for the Unification of Certain Rules relating to International Carriage by Air, 1929, as amanded by the Protocol done at the Hague 1955, signed at Montreal on 25 September 1975 ( Additional Protocol No. 4 to the Warsaw Convention) – Tekst Dopunskog protokola objavljen je u «Službeni list SFRJ – Međunarodni ugovori», br. 1/78.) – Pro-tokol je stupio je na snagu 14. lipnja 1998. godine. Hrvatska je stranka Protokola temeljem notifikacije o sukcesiji od 08. listopada 1991. («Narodne novine – Međunarodni ugovori», br. 3/95.). Tekst Protokola na hrvatskom jeziku Ibidem, str. 367. – 377.

9 Posebno pravo vučenja – engl. Special Drawing Rights (SDR) je obračunska jedinica koju utvrđuje Međunarodni monetarni fond a predstavlja «korpu valuta» koja se u početku sastojala od 16 valuta. Od 1981. u «korpi» se nalazilo 5 valuta a utvrđuje ih Međunarodni monetarni fond svakih 5 godina. Danas košara sadrži 4 valute i to: EURO, japanski yen, englesku funtu i američki $. Vrijednost Posebnog prava vučenja formira se dnevno na temelju prosjeka na deviznim tržištima utvrđenih vrijednosti košare valuta. Aktualna vrijednost na dan 08. veljače 2010. godine: 1 PPV=1,47638 US $, odnosno 1 US $=0,67734 PPV. Pobliže o tome: http://www.imf.org – stranica posjećena 08. veljače 2010.

10 Poincaré franak je predstavljao obračunsku jedinicu za preračunavanje u nacionalnu valutu iznosa ograničene odgovornosti prijevoznika, a iznosio je 65,5 miligrama zlata čistoće 900/1000. O zlatnoj klauzuli više u Velimir Filipović: Zlatna klauzula iz međunarodnih saobraćajnih konvencija u svjetlu novih monetarnih promjena, «Uporedno pomorsko pravo i pomorska kupopro-daja», Zagreb, br. 64., 1974., str. 72. - 75.

120


ni zračni prijevoz11 koji uvode strogu objektivnu odgovornost prijevoznika.12 Razvoj zakonodav-stva Europske unije u istom smjeru,13 pritisak Sjedinjenih Američkih Država14 i široka prihvaće-nost među-prijevozničkih sporazuma doveli su do sazivanja diplomatske konferencije održane 14.-18. travnja 1998. godine kada je donesen Nacrt buduće Konvencije u kojim su preuzeta rje-šenja Varšavske konvencije iz 1929, Haškog protokola, Gvadalaharskog protokola, Gvatemalskog protokola i Montrealskih protokola br. 3. i 4. Najznačajnije izmjene odnosile su se na odgovor-nost zračnog prijevoznika za smrt i tjelesne ozljede putnika. Na diplomatskoj konferenciji odr-žanoj 10.-29. svibnja 1999. u Montrealu donesena je Konvencija o ujednačavanju određenih pra-vila u međunarodnom prometu zrakom (u daljnjem tekstu: Montrealska konvencija iz 1999.)15 sa ciljem modernizacije i ujednačavanja Varšavske konvencije iz 1999., te njenih izmjena i dopuna.

Zbog važnosti novog multilateralnog konvencijskog akta i njegovog stupanja na snagu, po-trebno je upoznati se s promjenama koje su nastupile u hrvatskom zakonodavstvu u području odgovornosti prijevoznika za smrt i tjelesne ozljede putnika u zračnom prometu.

3. ZNAČAJKE HRVATSKOG ZAKONODAVSTVA

U Republici Hrvatskoj ugovori o prijevozu putnika i prtljage uređeni su Zakonom o obveznim i stvarnopravnim odnosima u zračnom prometu iz 1998. (u daljnjem tekstu: ZOSOZP iz 1998.).16 ZOSOZP iz 1998. izmijenjen je Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o obveznim i stvar-nopravnim odnosima u zračnom prometu iz 2008. (u daljnjem tekstu: ZID ZOSOZP iz 2008.)17 i Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o obveznim i stvarnopravnim odnosima u zračnom

11 Engl. International Air Transport Association (IATA), udruženje je osnovano 1945. godine u Havani, Kuba sa sjedištem u Mon-trealu. Članice su joj zrakoplovne kompanije kojih je prilikom osnivanja IATE bilo 57 iz 31 države, dok danas IATA broji oko 270 članica - zrakoplovnih kompanija iz više od 140 država svijeta. Domaći prijevoznik Croatia Airlines član je IATA-e od 20. listopada 1992. godine - http://www.iata.org-posjećena 02. prosinca 2009.

12 Prema IATA Intercarrier Agreement iz 1995. godine zračni prijevoznici odgovaraju objektivno do granice 100.000 PPV-a, a iznad tog iznosa neograničeno po načelu pretpostavljene krivnje.

13 Uredba EU br. 2027/97 o odgovornosti zračnih prijevoznika u slučaju nezgode (engl. Council Regulation (EC) No. 2027/97 of 9 October 1997 on Air Carrier Liability in the Event of Accidents) «Official Journal of the European Union» L 285; 17. October 1997. Uredba je stupila na snagu 17. listopada 1998., a imala je prijelazni karakter ka jedinstvenom konvencijskom tekstu zaključenom na međunarodnoj razini. Uredba je izmijenjena novom Uredbom br. 889/2002 od 13. svibnja 2002. (engl. Regulation (EC) No. 889/2002 of the Europian Parliament and of the Council of 13 May 2002 amending Council Regulation (EC) No. 2027/97 on Air Carrier Liability in the Event of Accidents) kojom su u pravo Europske unije implementirane odredbe Montrealske konvencije iz 1999. godine - http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ.do?uri=CELEX:31997R2027:EN:HTML – posjećena 02. rujna 2009.

14 SAD su kao jedan od najmoćnijih zračnih prijevoznika na svijetu zdušno kritizirale dosadašnja rješenja materije odgovornosti zračnog prijevoznika smatrajući iznose kako su utvrđeni Varšavskom konvencijom iz 1929. i naknadnim Protokolima preniskima.

15 Engl. Convention for the Unification of Certain Rules for International Carriage by Air (Montreal 28 May 1999). Konvencija je stupila na snagu 4. studenoga 2003., a za Republiku Hrvatsku 23. ožujka 2008., 60 dana od polaganja ratifikacijske izjave - http://www.icao.int/icao/en/leb/treaty.htm - posjećena 28. svibnja 2009. Tekst Konvencije objavljen u «Narodne novine – Međunarodni ugovori», br. 9/07. Objava o stupanju na snagu za Republiku Hrvatsku vidi «Narodne novine – Međunarodni ugovori», br. 1/08. od 29. veljače 2008.

16 «Narodne novine», br. 132/98. ZOSOZP iz 1998. donesen je 25. rujna 1998., a stupio na snagu 17. listopada 1998. godine kada je prestao važiti Zakon o obveznim i osnovnim materijalno-pravnim propisima («Narodne novine», br. 53/91), te Odluka o novčanim iznosima do kojih se ograničava odgovornost prijevoznika u zračnoj plovidbi («Narodne novine». br. 47/93. i 37/95.). Valja istaknu-ti da je nakon osamostaljenja Republike Hrvatske 08. listopada 1991. godine Zakon o obveznim i osnovnim materijalno-pravnim propisima (tekst objavljen u «Službeni list SFRJ», br. 22/77. i 12/85.) preuzet Zakonom o preuzimanju saveznih zakona iz oblasti prometa i veza koji se u Republici Hrvatskoj primjenjuju kao republički zakoni ( «Narodne novine», br. 53/91.).

17 «Narodne novine», br. 63/08. od 02. lipnja 2008.

121


prometu iz 2009. godine (u daljnjem tekstu: ZID ZOSOZP iz 2009.)18 čime je Republika Hrvat-ska dobila cjelovit pravni akt kojim je uređena materija obveznih i stvarnopravnih odnosa u Re-publici Hrvatskoj koji proističu iz zračne plovidbe, prilagođen modernim prijevoznim trendovi-ma.19 Naime, odredbom čl. 15., st. 1. ZIP ZOSOZP iz 2009. godine u zakonski tekst implementira-ne su relevantne odredbe Montrealske konvencije u pogledu zračnog prijevoza putnika i njihove prtljage te se utvrđuju određene dodatne odredbe. Pri tome je nejasno na koje se dodatne odred-be misli. Područje njihove primjene proteže se i na zračni prijevoz unutar Republike Hrvatske.

U čl. 3. ZID ZOSOZP-a iz 2008. objašnjavaju se stručni pojmovi. Izložit ćemo one relevantne za problematiku ovoga rada.

Prijevoznik je pravna osoba s važećom operativnom licencijom.20 Pri tome razlikujemo ugo-vornog od stvarnog prijevoznika. Ugovorni prijevoznik je osoba koja je sklopila ugovor o pri-jevozu s putnikom, naručiteljem prijevoza ili pošiljateljem. Stvarni prijevoznik, budući da nije sklopio ugovor o prijevozu, je osoba koja nije ugovorni prijevoznik, a obavlja cijeli prijevoz ili dio toga prijevoza. Također, on nije ni uzastopni prijevoznik. Nadalje, uzastopni prijevoznik je osoba koja na temelju ugovora o prijevozu, koji sklopi prvi prijevoznik, obavlja dio toga prijevo-za, uz pristanak putnika, odnosno naručitelja prijevoza. Odnosi između uzastopnih prijevozni-ka uređuju se njihovim međusobnim ugovorom. Oni imaju posebno Zakonom propisanu odgo-vornost.21 Na strani korisnika prijevoza susrećemo se s različitim osobama. Njihova je uloga ra-zličita. Tako je naručitelj prijevoza osoba koja je s ugovornim prijevoznikom sklapa ugovor o prijevozu. Naručitelj prijevoza može, ali i ne mora ujedno biti putnik (npr. turistička agencija). Putnik je osoba koja na temelju ugovora ima pravo na prijevoz zrakoplovom. U smislu odredaba istog članka domaći prijevoz je prijevoz zrakoplovom kod kojega se, prema ugovoru o prijevozu, mjesto polaska i mjesto odredišta nalaze na području (teritoriju) Republike Hrvatske. Međuna-rodni prijevoz je prijevoz zrakoplovom kod kojega se, prema ugovoru o prijevozu, mjesto pola-ska i mjesto odredišta nalaze na teritorijima dviju država ili na teritoriju samo jedne države ako je predviđeno međuslijetanje na teritorij druge države. Uz navedene, ZID ZOSOZP-a iz 2008. donosi novine u definiranju pojmova, odnosno uvodi nove pojmove u odnosu na članak 3. ZO-SOZP-a iz 1998.22 ZID ZOSOZP iz 2009. ide korak dalje. Prema odredbi čl. 15., st. 2. ZID ZOSOZP iz 2009. pojmovi koji nisu definirani u čl. 3. Zakona odgovaraju pojmovima koji se koriste u Mon-trealskoj konvenciji iz 1999. Ovakvim uređenjem Republika Hrvatska je u cijelosti prihvatila rje-šenja aktualnih međunarodnih unifikacijskih instrumenata kojim se uređuje odnosna materija.

18 «Narodne novine», br. 134/09. od 09. studenoga 2009.

19 ZOSOZP iz 1998. uređuje: 1. obveznopravne odnose koji nastaju iz ugovora o prijevozu putnika i prtljage, iz ugovora o prijevozu stvari, ugovora o obavljanju drugih komercijalnih djelatnosti, iz ugovora o zakupu zrakoplova, u slučaju štete koju zrakoplov u letu nanese osobama i stvarima na zemlji, iz ugovora o osiguranju i reosiguranju; 2. stvarnopravne odnose u pogledu zrakoplova: vlasništvo i založno pravo na zrakoplovu; 3. postupak ovrhe i osiguranja na zrakoplovu i teretu u zrakoplovu te s tim u svezi nadležnost sudova za ovrhu i osiguranje (čl. 1. st. 1.).

20 Uočavamo razliku u odnosu na raniju definiciju prijevoznika sadržanu u čl. 3. ZOSOZP-a iz 1998. prema kojoj je »prijevoznik osoba koja na temelju ugovora prevozi putnike i stvari».

21 Infra, toč. 4.

22 Između ostalog uvodi pojam dobrovoljca, posebno značenje daje osobama s invaliditetom ili osobama smanjene pokretljivosti posvećujući im cijelo pod poglavlje Zakona o izmjenama ZOSOZP-a iz 2008. (čl. 31.c do 31.s), nadalje tumači značenje izraza pri-jevoznik države potpisnice Sporazuma o Europskom zračnom prostoru, što je Sporazum o Europskom zračnom prostoru, te (što je) Montrealska konvencija o kojoj će biti riječi u daljnjem izlaganju. Vidi čl. 3. ZID ZOSOZP-a iz 2008.

122


4. ODGOVORNOST PRIJEVOZNIKA

U odnosu na ugovore, ZOSOZP iz 1998. načelno slijedi tradicionalno poznati institut dispo-zitivnog uređenja odnosa, što znači da se ugovorom ili općim uvjetima prijevoza odnosi mogu i drukčije urediti. Prijevoznik je obvezan zainteresiranoj osobi, na njezin zahtjev, staviti na uvid opće uvjete prijevoza. Međutim, odredbe o odgovornosti prijevoznika su kogentne naravi pa pri-jevoznik ne može, ukoliko Zakonom nije drukčije uređeno, ugovorom ili općim uvjetima prije-voza unijeti odredbe kojima se potpuno ili djelomično oslobađa odgovornosti propisane Zako-nom, odredbe kojima se isključuju ili ograničavaju prava koja prema Zakonu pripadaju putniku i naručitelju prijevoza ili kojima se prebacuje teret dokazivanja s prijevoznika ili kojima se predvi-đaju ograničenja odgovornosti povoljnija za prijevoznika od ograničenja predviđenih Zakonom (čl. 2. ZOSOZP iz 1998).

Odredbe o prijevozu putnika sadržane su u odredbama čl. 4.- čl. 22. (ZID ZOSOZP-a iz 2009.). «Ugovorom o prijevozu putnika prijevoznik se obvezuje prevesti putnika od mjesta polaska do mjesta odredišta u vrijeme predviđeno redom letenja, odnosno u ugovoreno vrijeme, a putnik se obvezuje platiti odgovarajuću prevozninu (čl. 4., st. 2. ZOSOZP iz 1998). Ugovor s prijevoznikom može sklopiti putnik ili naručitelj prijevoza. Ugovorom sklopljenim s naručiteljem prijevoza pri-jevoznik se obvezuje da će uz uvjete utvrđene ugovorom prevesti putnika kojega odredi naruči-telj prijevoza. Za ugovor sklopljen s naručiteljem prijevoza propisan je obvezan oblik. Naime, da bi ugovor bio valjan mora biti sklopljen u pisanom ili elektroničkom obliku.23 Prijevoznik je du-žan izdati putnu kartu, pojedinačnu ili grupnu. Ona je dokaz da je sklopljen ugovor o prijevozu premda se postojanje ugovora može dokazivati i na drugi način. Ako je putna karta izdana na ime ne može se prenositi bez pristanka prijevoznika. Prijevoznik može svoj pristanak odbiti samo iz «opravdanih razloga». Međutim u praksi mogu nastati teškoće u tumačenju ovako neodređenog izričaja. U pogledu pravne prirode ugovora o prijevozu putnika, danas je uglavnom prihvaćeno stajalište da se radi o ugovoru o djelu.24 Pravna priroda ugovora važna je zbog moguće primjene supsidijarnih pravnih izvora za one odnose koji nisu uređeni ZOSOZP-om.25

U slučajevima zaključenja ugovora o prijevozu prijevoznik prije svega odgovara za povredu tjelesnog integriteta putnika.26 Odgovornost zračnog prijevoznika za smrt i tjelesnu ozljedu put-nika proističe iz odredbe čl. 15., st. 3. ZID ZOSOZP iz 2009. prema kojem «prijevoznik odgova-ra za štetu pretrpljenu u slučaju smrti ili tjelesne ozljede putnika samo pod uvjetom da se nezgo-

23 O ugovoru o prijevozu u zračnom prometu više Jasenko Marin: Ugovori o prijevozu putnika i prtljage morem, Zagreb, 2005., str. 106.-107.; isto Ivo Grabovac: Ugovor o prijevozu u zračnom prometu, «Pravo i porezi», Zagreb, br. 11., 1998., str. 22.-27.

24 U pravnoj teoriji postoje različita stajališta o pravnoj prirodi ugovora o prijevozu putnika i prtljage. Svakako riječ je o ugovoru o djelu sui generis. Vidi Ivan Romštajn: Osnove saobraćajnog prava i osiguranja, Osijek, 1989., str. 145. Ugovor o djelu je takav ugovor kojim se jedna ugovorna strana (izvođač) obvezuje da će obaviti određeni posao, a naručitelj se obvezuje da će mu za to platiti naknadu (sadržaj činidbe je sam rezultat rada). Vidi čl. 590. Zakona o obveznim odnosima Republike Hrvatske, «Narodne novine», br. 35/2005. i 41/08. (u daljnjem tekstu: ZOO).

25 To znači mogućnost primjene odredaba odsjeka 11. i 14. ZOO-a kao supsidijarnog pravnog izvora odnosno građanskopravnih odredaba ugovora o djelu (prijevozu).

26 Prava putnika u slučaju uskraćivanja ukrcaja, otkazivanja ili kašnjenja leta uređena su čl. 6. - čl. 14. ZID ZOSOZP-a iz 2008. U nave-denim slučajevima putnici imaju pravo na naknadu i pomoć osim kada se radi o besplatnom prijevozu ili ako se radi o prijevozu po umanjenoj tarifi koja nije dostupna javnosti, kao i u slučaju otkazivanja paket aranžmana koje je različito od otkazivanja leta (čl. 6. ZID ZOSOZP iz 2008.). Pri tome putnici imaju pravo na novčanu odštetu (čl. 9.a), pravo na vraćanje prevoznine ili preusmjera-vanje (čl. 9.b), te pravo na skrb (čl. 9.c). Odredba čl. 9.h uređuje obvezu stvarnog prijevoznika o obavještavanju putnika o njihovim pravima u slučaju uskraćivanja, otkazivanja ili kašnjenja leta, dok čl. 9.i propisuje zabranu isključenja odgovornosti putem derogirajućih ili restriktivnih odredaba ugovora o prijevozu, zbog uskraćivanja prava putnicima koja im u navedenim slučajevima prema Zakonu pripadaju.

123


da koja je prouzročila smrt ili tjelesnu ozljedu dogodila za vrijeme boravka u zrakoplovu ili tije-kom neke od operacija ukrcaja ili iskrcaja».27 Kao vrijeme prijevoza putnika u zračnom prijevozu smatra se vrijeme od početka radnji otpreme putnika do svršetka radnji prihvata putnika.28 Na-dalje, za štete koje nastanu zbog smrti ili tjelesne ozljede putnika nositelju prava solidarno od-govaraju ugovorni i stvarni prijevoznik.29 U slučaju odgovornosti ugovornog i stvarnog prijevo-znika, radnje i propusti ugovornog prijevoznika i njegovih radnika ili opunomoćenika učinjeni u granicama njihova zaposlenja smatrat će se, u odnosu na prijevoz izvršen od stvarnog prijevo-znika, kao i radnje i propusti stvarnog prijevoznika, odnosno radnje i propusti stvarnog prijevo-znika i njegovih radnika ili opunomoćenika učinjeni u granicama njihova zaposlenja smatrat će se, s obzirom na prijevoz izvršen od stvarnog prijevoznika, također kao radnje i propusti ugovor-nog prijevoznika. Odgovornost se temelji na principu uzajamnosti. Bez obzira na to, stvarni pri-jevoznik odgovara u Zakonom utvrđenim granicama odgovornosti (čl. 15., st. 3. ZID ZOSOZP iz 2009.)30 Međutim, ukoliko ugovorni prijevoznik posebnim sporazumom preuzme veće obveze ili se odriče zakonskih prava neće imati učinak prema stvarnom prijevozniku ukoliko se on na njih nije izričito obvezao.

Za štete zbog smrti i tjelesne ozljede putnika, u slučaju zaključenja ugovora o uzastopnom prijevozu odgovaraju solidarno prvi prijevoznik i onaj uzastopni prijevoznik na čijem dijelu puta je nastala šteta. Ako je prvi prijevoznik nadoknadio žrtvi, odnosno njenim nasljednicima, nasta-lu štetu imat će pravo regresa od uzastopnog prijevoznika na čijem dijelu puta je šteta nastala (čl. 78. ZOSOZP-a iz 1998.)

5. ODGOVORNOST PRIJEVOZNIKA ZA DJELA SVOJIH RADNIKA I OPUNOMOĆENIKA

Zaključak o odgovornosti prijevoznika za radnje i propuste radnika i opunomoćenika koji-ma se u svome poslovanju služi crpimo iz odredaba čl. 20., 21., i 30. Montrealske konvencije, koje čine zakonski tekst ZOSOZP-a, odnosno odredaba o odgovornosti reguliranim ZOO kao općim propisom.31 Pri povredi tjelesnog integriteta putnika koje su uzrokovale osobe koje rade za pri-jevoznika, prijevoznik odgovara jednako kao za svoja djela i propuste. Ukoliko tužba za nakna-du štete, bude podnesena protiv prijevoznikova radnika ili opunomoćenika, na odgovornost te osobe primjenjuju se odredbe o ograničenoj odgovornosti koja je kod prijevoza putnika utvrđe-

27 Čl. 17. st. 1. Montrealske konvencije iz 1999. godine. Ovakvo rješenje preuzeto je iz Varšavske konvencije iz 1929. godine (čl. 17.). Naime, formulacija čl. IV. Gvatemalskog protokola «događaj koji je nastao u zrakoplovu ili tijekom bilo koje radnje koja se odnosi na ukrcaj ili iskrcaj», smatrala se neodgovarajućom iz razloga što bi se u tom slučaju odgovornost zračnog prijevoznika proširila i na druge događaje u zrakoplovu, npr. otmice. Vidi Marko Baretić: Odgovornost zračnog prijevoznika za štetu koju pretrpi putnik u domaćem i međunarodnom prometu, «Pravo u gospodarstvu», Zagreb, br. 5., 2000., str. 113.; vidi Radionov - Novačić, o.c., str. 424.-425.

28 Ugovor o prijevozu obuhvaća i poslove prihvata i otpreme putnika, prtljage i stvari koji se obavljaju tijekom prijevoza u zračnom prometu. Poslovima prihvata i otpreme putnika smatra se otprema putnika iz aerodromske zgrade i praćenje ili prijevoz do zrako-plova i obratno odnosno praćenje ili prijevoz putnika od jednog do drugog zrakoplova (čl. 81. st. 1. i st. 2. toč. 1. ZOSOZP iz 1998.) Odgovore na pitanje kako shvatiti vrijeme ukrcavanja i iskrcavanja nalazimo u međunarodnoj sudskoj praksi - vidi Romštajn – Vasilj, o.c., str. 102.

29 Odredbe o odgovornosti primijenit će se na ugovornog prijevoznika za cijeli prijevoz predviđen ugovorom, a na stvarnog samo za onaj dio prijevoza koji je izvršio (čl. 40. Montrealske konvencije iz 1999); vidi čl. 45. i čl. 48. Montrealske konvencije iz 1999.

30 Čl. 41. Montrealske konvencije iz 1999.

31 Prema ranijoj odredbi čl. 15. st. 3. ZOSOZP-a iz 1998. koju je zadržao i ZID ZOSOZP iz 2008. prijevoznik je odgovaran za štetu koju uzrokuje osoba koja je po njegovu nalogu ili za njegov račun radila na izvršenju prijevoza.

124


na za prijevoznika, ako ta osoba dokaže da je radila u okviru svojeg zaposlenja.32 Ukupna svota koja se može potraživati od prijevoznika i njegovih radnika i opunomoćenika neće moći prelaziti ograničenja utvrđena ZOSOZP-om. Budući da prijevoznik odgovara za štetu koja je rezultat nje-gove nepažnje, ili druga protupravne radnje ili propusta, analogno tome, odgovarat će za takva ponašanja svojih ljudi.33 Međutim, odredbe o ograničenju odgovornosti neće se moći primijeniti u slučaju da je šteta posljedica djela ili propusta radnika ili opunomoćenika počinjenih u namje-ri da se prouzroči šteta ili bezobzirno i sa znanjem da će šteta vjerojatno nastupiti, dakle u sluča-ju kvalificirane krivnje.

6. ODGOVORNOST PRIJEVOZNIKA ZA SMRT I TJELESNE OZLJEDE PUTNIKA

6.1. Temelj i visina odgovornosti

Pitanje temelja odgovornosti mijenja se u odnosu na ranije konvencijske i zakonske odred-be. ZOSOZP prihvaća rješenja Montrealske konvencije i dvostupanjski sustav odgovornosti za štetu uslijed smrti i tjelesne ozljede putnika, odnosno odgovornost za štetu do 100.000 PPV-a i iznad toga iznosa sa istim temeljima odgovornosti te razlozima za ograničenje odnosno oslobo-đenje od odgovornosti (čl. 15., st. 3. ZID ZOSOZP-a iz 2009.).34 Prijevoznik će za navedene štete do 100.000 PPV-a odgovarati po načelu objektivne odgovornosti, a iznad tog iznosa neograniče-no, po načelu pretpostavljene krivnje.35 Tako će prijevoznik za navedene štete do 100.000 PPV-a odgovarati temeljem objektivne odgovornosti s mogućnošću oslobođenja u cijelosti ili djelomič-no odgovornosti u slučaju da dokaže «da je štetu prouzročila ili da je njezinu nastanku pridoni-jela nepažnja ili druga protupravna radnja ili propust osobe koja traži naknadu, ili osobe od koje izvodi svoja prava, u onoj mjeri u kojoj su takva nepažnja, protupravna radnja ili propust prou-zročili štetu ili pridonijeli njezinu nastanku. Isto tako prijevoznik će biti u potpunosti ili djelo-mično oslobođen odgovornosti kada naknadu štete zbog smrti ili tjelesne povrede putnika traži neka osoba različita od samog putnika, u onoj mjeri u kojoj prijevoznik dokaže da je štetu prou-zročila ili da je njezinu nastanku pridonijela nepažnja ili druga protupravna radnja ili propust tog

32 Čl. 30., toč. 1. Montrealske konvencije iz 1999.; vidi čl. 1061. ZOO.

33 Međutim, prijevoznik može odgovarati i za izbor osoba kojima se služi u prijevozu. Pri tome imamo krivnju prijevoznika u slučaju da nije uložio dužnu pažnju u izboru pomoćnika (culpa in eligendo), ukoliko nije nadgledao njihov rad, a bio je u mogućnosti to učiniti (culpa in vigilendo), ako je davao loše upute uslijed čega je nastala šteta (culpa in instruendo), kao i u slučaju nedavanja uputa za rad, a morao je pretpostaviti da su one potrebne (culpa inspiciendo).

34 Čl. 21. Montrealske konvencije iz 1999. Napominjemo da ZOSOZP iz 1998. poznaje granicu ograničenja odgovornosti koja odgovara prvom stupnju iz Montrealske konvencije iz 1999. ZID ZOSOZP iz 2008. uvodi dvostupanjski sustav odgovornosti za štete zbog smrti i tjelesne ozljede putnika (vidi čl. 17., st. 1. ZID ZSOZP-a iz 2008. ) te kriterij objektivne odgovornosti za štetu do 100.000 PPV-a, odnosno pretpostavljene krivnje za štetu iznad 100.000 PPV-a (vidi čl. 19., st. 1. i st. 2. ZID ZSOZP-a iz 2008.) prihvaćajući time rješenja Montrealske konvencije iz 1999.

35 Ovakvim odredbama željelo se zaštititi putnika i njegove pravne slijednike, olakšavajući pri tome ostvarenje naknade štete. Isto tako kada je riječ o naknadi štete iznad 100.000 PPV-a pogoduje se zračnom prijevozniku te omogućuje dokazivanje svoje nekrivnje odnosno dokazivanje krivnje treće osobe. Prema odredbi čl. 15., st. 4. ZOSOZP-a iz 1998. «prijevoznik ne odgovara ako dokaže da su on ili osoba koja je po njegovu nalogu ili za njegov račun radila na izvršenju prijevoza poduzeli sve potrebne mjere da se šteta izbjegne ili ako dokaže da nije bilo moguće te mjere poduzeti. Isto tako prijevoznik …»neće odgovarati niti ako dokaže da je šteta nastala iz razloga koji se nalaze isključivo na strani oštećenog putnika». Iz iznijetog je vidljivo da prijevoznik odgovara na temelju pretpostavljene krivnje što odgovara odredbi čl. 20., st. 2. i čl. 21. Varšavske konvencije iz 1929. na čijim temeljima je nastao izvorni tekst ZOSOZP.

125


putnika» Navedena odredba primjenjuje se na sve slučajeve odgovornosti u Montrealskoj kon-venciji, uključujući i odredbu čl. 21., st.1.36 Dakle, prijevoznik će odgovarati na temelju relativnog kauzaliteta.

U slučaju odštetnih zahtjeva u drugom stupnju, čiji iznos prelazi 100 000 PPV-a, prijevoznik će odgovarati neograničeno, temeljem pretpostavljene krivnje, te će se moći u cijelosti ili djelo-mično osloboditi odgovornosti ukoliko dokaže da šteta nije nastala radi nepažnje ili druge skriv-ljene radnje ili propusta prijevoznika ili njegovih radnika ili opunomoćenika odnosno da je šteta nastala isključivo radi nepažnje ili druge protupravne radnje ili propusta treće osobe.37 U odno-su na zakonsku formulaciju iz 1998. primjećujemo da se kod pozivanja na granicu odgovornosti ne govori o kvalificiranoj krivnji (namjera ili krajnja nepažnja)38 već o nepažnji (običnoj – lat. cul-pa levis i krajnjoj nepažnji – lat. culpa lata), drugoj skrivljenoj radnji ili propustu.39 Za štetu na-stalu zbog smrti ili tjelesne ozljede putnika prijevoznik bez obzira na ograničenja odgovornosti predviđena Zakonom, sud može dodatno, dosuditi u cijelosti ili djelomično iznos sudskih troš-kova i ostalih troškova postupka koje je tužitelj pretrpio, uključujući kamate. Međutim ovo rje-šenje neće se primijeniti ako iznos dosuđene naknade, bez sudskih troškova i ostalih troškova postupka, ne prelazi iznos koji je prijevoznik u pismenom obliku ponudio tužitelju unutar roka od šest mjeseci od dana nastanka štete ili prije pokretanja postupka, ako je to kasnije.40 Ukupni iznos naknade štete koji se može zahtijevati od prijevoznika i njegovih radnika ili opunomoćeni-ka izvršenju prijevoza ne može prijeći granicu odgovornosti utvrđenu ZOSOZP-om osim ako je šteta uzrokovana namjerno ili krajnjom nepažnjom, dakle u slučaju kvalificirane krivnje.41 Nave-dena kombinacija različitih temelja odgovornosti predstavlja kompromis u zaštiti interesa prije-voznika i interesa putnika42 čiji je cilj da putnik bude brzo i pravično obeštećen bez dugotrajnih sporenja i osporavanja odgovornosti prijevoznika ali isto tako da se ne ugroze interesi prijevo-znika koji nije kriv za štetu.

36 Čl. 20. Montrealske konvencije 1999.

37 Čl. 21., st.2. Montrealske konvencije iz 1999. U tom slučaju štetnik odgovara za štetu ukoliko je kriv, ali se njegova krivnja pret-postavlja pa je dovoljno da oštećeni dokaže postojanje štetne radnje, štete i uzročne veze.

38 Prema odredbi čl. 19. st. 1. ZOSOZP-a iz 1998. prijevoznik se nije mogao pozivati na granicu odgovornosti ako bi se dokazalo da je šteta uzrokovana namjerno ili krajnjom nepažnjom. Isto tako prijevoznik se mogao pozivati na granicu odgovornosti u slučaju da je štetu namjerno ili krajnjom nepažnjom uzrokovala osoba koja je po njegovu nalogu ili za njegov račun radila na izvršenju prijevoza, ako dokaže da je ta osoba radila izvan okvira svojih obveza (čl. 19., st. 2. ZOSOZP-a iz 1998.).

39 Ipak moramo skrenuti pozornost na odredbu čl. 30. st. 3. Montrealske konvencije iz 1999. koja govori o upravo o takvoj (kvalifici-ranoj) krivnji. Supra, toč. 4.

40 Čl. 22., toč. 6. Montrealske konvencije iz 1999.

41 Čl. 30., st. 2. Montrealske konvencije iz 1999.

42 Odgovornost zračnog prijevoznika na temelju pretpostavljene krivnje zadržano je u slučaju odgovornosti za zakašnjenje. Prijevoznik se može osloboditi odgovornosti za štetu koja nastane uslijed zakašnjenja ukoliko dokaže da je on i njegovi radnici i opunomoćenici poduzeli sve potrebne mjere koje su bile razumno potrebne da bi se izbjegla šteta ili da im je bilo nemoguće takve mjere poduzeti (čl. 19. Montrealske konvencije iz 1999.). U tom slučaju prema čl. 22. Konvencije prijevoznik može ograničiti svoju odgovornost na iznos od 4.150 PPV-a po putniku. Preračunavanje PPV-a u nacionalnu valutu u slučaju spora izvršit će se prema vrijednosti te valute u odnosu na PPV kako je izračunato od Međunarodnog monetarnog fonda na dan donošenja presude (čl. 23. Montrealske konvencije iz 1999.).

126


Ukoliko prijevoz u cijelosti obavljaju zračni prijevoznici neke od država potpisnica Sporazu-ma o Europskom zajedničkom zračnom prostoru43 odgovarat će u granicama utvrđenim ZOSO-ZP-om, osim u slučaju kada zračni prijevoznik dobrovoljno odredi više granice (čl. 21. ZID ZO-SOZP iz 2009.).

U skladu s odredbama čl. 19. i čl. 20. ZID ZOSOZP-a iz 2009. putnici moraju biti informirani o odgovornosti zračnog prijevoznika. Zračni prijevoznici moraju prilikom prodaje prijevoza osi-gurati da sažeci glavnih odredaba koje uređuju odgovornost prema putnicima i njihovoj prtlja-zi, uključujući rokove za podnošenje tužbe za naknadu štete i mogućnost davanja posebne izja-ve o prtljazi, budu dostupni putnicima na svim prodajnim mjestima, uključujući telefonsku pro-daju ili internetsku prodaju.44

6.1.1. PredujamPo uzoru na Montrealsku konvenciju iz 1999. godine a slijedeći odredbe Uredbe EU 889/200245

odredbama ZID ZOSOZP-a iz 2008. uveden je institut predujma (čl. 17.a). Navedene odredbe sa-držane su u čl. 18. ZID ZOSOZP iz 2009. godine prema kojem «predujam ne predstavlja prizna-nje odgovornosti te se može kompenzirati kasnijim iznosima isplaćenim na temelju odgovorno-sti zračnog prijevoznika s tim da iznos predujma ne može biti manji od 16.000 PPV-a Predujam je nepovratan osim u slučajevima propisanim čl. 15. ZID ZOSOZP-a iz 2009. (slučajevi oslobođe-nja od odgovornosti)46 ili kada je bio isplaćen osobi koja nije imala pravo na naknadu štete. Pri-jevoznik je obvezan isplatiti predujam najkasnije u roku od petnaest dana od dana utvrđivanja identiteta fizičke osobe s pravom na naknadu štete razmjeran materijalnoj šteti koju je ta osoba pretrpjela koji joj omogućuje da zadovolji neposredne materijalne potrebe.47

43 «Narodne novine – Međunarodni ugovori», br. 4/08. od 13. lipnja 2008. Mnogostrani Sporazum između Europske zajednice i Bivše jugoslavenske Republike Makedonije, Republike Island, Republike Crne Gore, Kraljevine Norveške, Rumunjske, Republike Srbije i Misije privremene uprave Ujedinjenih naroda na Kosovu o uspostavi Europskog zajedničkog zračnog prostora – skraćeno Spora-zum o Europskom zračnom prostoru (engl. Multilateral Agreement between the European Community and its Member States, the Republic of Albania, Bosnia and Herzegovina, the Republic of Croatia, the former yugoslav Republic of Macedonia, the Republic of Iceland, the Republic of Montenegro, the Kingdom of Norway, Romania, the Republic of Serbia and the United Nations Interim Administration Mission in Kosovo on the Establishment of a European Common Aviation Area (ECAA) potpisan je u Luxem-burgu, 9. lipnja 2006. godine. Republika Hrvatska je Sporazum ratificirala 21. svibnja 2008. godine, te je za nju stupio na snagu 21. lipnja 2008.

44 Sažetak pravila o odgovornosti zračnih prijevoznika prema putnicima i njihovoj prtljazi uređuje čl. 22. ZID ZOSOZP-a iz 2009.

45 U čl. 5. Uredbe utvrđen je minimalan iznos od 16.000 PPV-a predujma za podmirenje neposrednih ekonomskih potreba koji su prijevoznici iz Europske unije dužni isplatiti najkasnije u roku 15 dana od dana utvrđivanja identiteta osobe koja ima pravo na naknadu u slučaju smrti putnika. Ovaj iznos povećan je u odnosu na Uredbu EU iz 1997. prema kojoj je iznos predujma iznosio najmanje 15.000 PPV-a. Budući da u Nacrtu Montrealske konvencije iz 1999. nije bilo predviđen čl. 28. možemo zaključiti da je Uredba EU iz 1997. (čl. 5., st. 1.) bila impuls za ugradbu ove odredbe konvencijski tekst. Unošenje instituta predujma bilo je potrebno kako zaštita razine interesa oštećenika prema Konvenciji ne bi bila niža od one predviđene internim zakonodavstvom Europske unije te nacionalnim zakonodavstvima njenih zemalja članica. Vidi Radionov - Novačić, o. c., str. 425.

46 Čl. 20. Montrealske konvencije iz 1999.

47 Pitanje plaćanja predujma za smrt i tjelesne ozljede putnika regulirano je čl. 28. Montrealske konvencije Navedena konvencijska odredba ne zahtijeva od prijevoznika obvezu plaćanja predujma (engl. advance payments) pa prema tome ne predviđa ni iznos predujma, ali utvrđuje obvezu njegova plaćanja kada to zahtijevaju nacionalni propisi. I prema Montrealskoj konvenciji «plaćanje predujma ne znači i priznanje odgovornosti te se može uračunati u kasnije iznose isplaćene na temelju odgovornosti prijevoznika na naknadu štete».

127


6.1.2. OsiguranjeObvezu osiguranja zračnog prijevoznika uređuje čl. 16. ZID ZOSOZP-a iz 2009. prema kojem

«obveza osiguranja utvrđena čl. 4. podstavkom h) Dodatka I.48 Pravilnika o operatvnoj licenciji i zajedničkim pravilima za obavljanje zračnog prijevoza,49 u onoj mjeri u kojoj se ona odnosi na odgovornost za putnike, podrazumijeva obvezu prijevoznika da se osigura do primjerene visi-ne koja svim osobama s pravom na naknadu štete osigurava isplatu cjelokupnog iznosa nakna-de štete na koji imaju pravo u skladu s odredbama ZOSOZP-a.50 Zakon govori o svim osobama s pravom na naknadu štete. Misli se na osobe koje se smatraju putnicima. ZOSOZP iz 1998. (kako je izmijenjen i dopunjen 2009.) polazi od toga da je u Republici Hrvatskoj već zakonski propisa-no obvezno osiguranje vlasnika zrakoplova od odgovornosti (Zakon o obveznim osiguranjima u prometu, u daljnjem tekstu: ZOOP)51 te propisuje da, što se zračnog prijevoza tiče, to podrazumi-jeva osiguranje do svota odgovornosti propisanih ZOSOZP (koji se temelji na Montrealskoj kon-venciji), a ne svota iz Zakona o obveznim osiguranjima u prometu. Valja uočiti da ZOOP govori o vlasnicima zrakoplova (i korisnicima), a Montrealska konvencija i naš Zakon o zračnom prije-vozu o prijevozniku (engl. carrier). Ugovor o prijevozu putnika može sklopiti i osoba koja nije vla-snik zrakoplova.

Pod osiguranjem od odgovornosti razumijeva se ugovor o osiguranju osiguranika od odgo-vornosti za štete nanesene trećim osobama i putnicima prema kojem je osiguratelj obvezan na-doknaditi osiguraniku svote koje je on dužan platiti tim osobama u svezi sa svojom odgovorno-šću pokrivenu osiguranjem. Predmet osiguranja jest odgovornost osiguranika za štetu, u ovom slučaju prijevoznika, te dužnost naknade štete proistekle iz obveznopravnog odnosa odgovorno-sti za štetu.52 Od osiguranja odgovornosti prijevoznika za smrt i tjelesne ozljede putnika (čl. 2., st. 3. i čl. 39., st. 2., toč. 2. ZOOP-a), treba razlikovati obvezna osiguranja predviđena Zakonom o osiguranju kao što su obvezno osiguranje vlasnika zrakoplova od odgovornosti za štete počinje-ne trećim osobama (čl. 75. toč. 3.)53, gdje se pod trećim osobama podrazumijevaju osobe koje nisu subjekti ugovora o osiguranju, kao i obvezno osiguranje putnika u javnom prometu od posljedica nesretnog slučaja, koja se ne smatra osiguranjem od odgovornosti (čl. 2. ZOOP-a). Kod osigura-nja od odgovornosti osiguranik je osoba koja je odgovorna onome koga je zadesio nesretni slučaj, i ona ima neposredni zahtjev prema osiguratelju, ako propisi to pravo ne daju i unesrećenome.54

48 Nadležno tijelo izdat će poduzetniku operativnu licenciju pod uvjetom da ispunjava zahtjeve osiguranja propisane Uredbom EU br. 785/2004 (engl. Regulation (EC No 785/2004 of the European Parliament and of the Council of 21. April 2004 on insurance requirements for air carriers and aircraft operators) «Official Journal of the European Union» L 138; 30. April 2004. Uredba je stupila na snagu 30. prosinca 2005. Prema istoj zračni prijevoznik mora biti osiguran od odgovornosti u slučaju nesreće u odnosu na putnike, teret i treće osobe.

49 «Narodne Novine», br. 81/09.

50 Čl. 50. Montrealske konvencije iz 1999. godine propisuje obvezu prijevoznika prema kojoj države stranke mogu od prijevoznika zahtijevati odgovarajuće osiguranje za pokriće njihove odgovornosti utvrđene Konvencijom iz 1999. godine te dužnost pri-jevoznika da na zahtjev države stranke ugovornice u kojoj obavlja prijevoz, predoči dokaz o postojanju odgovarajućeg osigu-ranja u skladu s Konvencijom. Budući da Konvencija ne precizira uvjete osiguranja, njihovo ugovaranje prepušta se ugovornim strankama, tj. prijevozniku i osiguratelju, koji će ih utvrditi ugovorom o osiguranju i policama osiguranja.

51 «Narodne Novine», br. 151/2005. i 36/2009.

52 Vidi Drago Pavić: Osnove pomorskog i transportnog osiguranja, «Osiguranje», Zagreb, br. 3-4., 1996. str. 3.

53 «Narodne Novine», br. 46/97 i 87/08. Ako ZOSOZP-om nije drugačije određeno, na ugovore o osiguranju u zračnom prometu se na odgovarajući način primjenjuju odredbe o ugovorima o plovidbenom osiguranju iz Pomorskog zakonika, osim posebnih odre-daba o osiguranju brodova, uglavnom pitanja osiguranja zrakoplova, dok na sva druga upućuje na primjenu Pomorskog zakonika (čl. 126. ZOSOZP iz 1998.).

54 Branko Jakaša: Pravo osiguranja, Zagreb, 1972., str. 355.

128


U slučaju osiguranja od odgovornosti zračnog prijevoznika za štete nanesene putnicima, oštećena osoba može zahtijevati neposredno od osiguratelja naknadu štete koju je pretrpjela do-gađajem za koji odgovara osiguranik, ali najviše do iznosa osigurateljeve obveze (direktna, izrav-na, neposredna tužba, lat. actio directa).55 Direktna tužba, dopuštena je bez izuzetka u svim osi-guranjima od odgovornosti, neovisno o tome jesu li obvezna ili dobrovoljna.56 Uvođenje institu-ta obveznog osiguranja od odgovornosti prijevoznika ima iznimno značenje. Time se ostvaru-je bolja zaštita oštećenih, jer im ono omogućuje sigurniju i bržu naplatu štete koju u slučaju in-solventnosti prijevoznika ne bi mogli naknaditi, dok s druge strane rasterećuje prijevoznike.57

7. ZAKLJUČAK

Donošenjem ZOSOZP-a iz 1998. godine Republika Hrvatska napravila je važan iskorak u re-guliranju privatnopravne materije zračnog prijevoza. Njegovo značenje je iznimno u prvom redu jer je riječ o temeljnom nacionalnom propisu s područja zračnog privatnog prava koji je Republi-ka Hrvatska donijela nekoliko godina nakon osamostaljenja. Iako utemeljen na principima Var-šavske konvencije iz 1929. u svom izvornom tekstu prihvaća neka rješenja Montrealske konven-cije. Tako zadržava princip pretpostavljenje krivnje za smrt i tjelesne ozljede putnika dok se po pitanju visine ograničenja odgovornosti približava rješenju Montrealske konvencije propisujući ograničenje iz prvog stupnja (100 000 PPV). Ovakva rješenja su razumljiva. S jedne strane ZO-SOZP iz 1998. donesen je u vrijeme kada je Varšavska konvencija još uvijek bila na snazi. S dru-ge pak strane na obzorju međunarodne regulative naziralo se donošenje nove, Montrealske kon-vencije, sa svojim modernim rješenjima.

Stupanjem na snagu Montrealske konvencije dana 4. studenoga 2003. konačno je nadomje-šten Varšavski sustav koji nikada nije ispunio svoj cilj međunarodne unifikacije zračnog prijevo-znog prava. Odredbe o odgovornosti prijevoznika doživjele su bitne izmjene u pogledu teme-lja i visine njegove odgovornosti. Montrealska konvencija za štetu u slučaju smrti i tjelesne oz-ljede putnika uvodi odgovornost bez krivnje, tj. objektivnu odgovornost. Načelo pretpostavljene krivnje zadržano je u slučaju odgovornosti za štete od zakašnjenja kod prijevoza putnika, (regi-strirane prtljage i tereta). Konvencija ukida granice odgovornosti kod prijevoza putnika te uvodi dvostupanjski sustav odgovornosti prema kojem do granice od 100.000 PPV prijevoznik odgova-ra po načelu objektivne odgovornosti, dok iznad te svote, odgovara neograničeno i to na teme-lju pretpostavljene krivnje. Ovakav sustav odgovornosti na zadovoljavajući i pravičan način štiti interese zračnih prijevoznika kroz bržu isplatu naknade štete i izbjegavanja dugotrajnih sudskih sporova s jedne strane, te putnika kao potencijalnih oštećenika, za efikasnijom zaštitom, s dru-ge strane. Ovom krajnjem cilju doprinosi uvođenje instituta obveznog osiguranja prijevoznika za pokriće prvog stupnja odgovornosti do 100 000 PPV te isplate predujma u iznosu od 16 000 PPV.

55 Dakle, kod isticanja neposrednog zahtjeva prema osiguratelju oštećeni ima samo ona prava koja ima osiguranik. U obveznim osiguranjima od odgovornosti osiguratelj ne može protiv odštetnog zahtjeva treće osobe istaknuti prigovore koje bi mogao isticati prema osiguraniku. Vidi čl. 945. st. 2. ZOO.

56 Opširnije Drago Pavić: Pravo pomorskog osiguranja, s osnovama kopnenog transportnog osiguranja, Zagreb, 1997., str. 193. i dalje. Vidi Vesna Tomljenović: Izravna tužba u pomorskim sporovima-izbor mjerodavnog prava, «Zbornik Pravnog fakulteta Sveučilišta u Rijeci», Supplement, br. 2, Rijeka, 2002., str. 81.-110., isto Drago Pavić: Ugovorno pravo osiguranja – Komentar zakonskih odre-daba, Zagreb, 2009.

57 Vidi Drago Pavić: Ugovor o pomorskom osiguranju, Zbornik radova savjetovanja «Pomorski zakonik Republike Hrvatske i druge novine iz područja pomorskog i prometnog prava», Brijuni, 31. svibnja – 1. lipnja 2005. str. 129.-143.

129


ZOSOZP svojim izmjenama i dopunama (iz 2008. i 2009.) prihvaća iste temelje i visinu od-govornosti kako su regulirani Montrealskom konvencijom iz 1999. Isto tako prihvaća navedene institute predujma i obveznog osiguranja od odgovornosti.

Na temelju izvršene analize zakonskih te konvencijskih odredbi u sustavu odgovornosti zrač-nog prijevoznika za smrt i tjelesne ozljede putnika, možemo zaključiti da je Republika Hrvatska prepoznala važnost usklađivanja domaćeg zakonodavstva sa modernim unifikacijskim instru-mentima te je u svoje nacionalno zakonodavstvo u cijelosti implementirala odredbe Montrealske konvencije. Učinjeno je to ZID ZOSOZP-om iz 2008. i ZID ZOSOZP-om iz 2009. godine, kojima je nacionalno zakonodavstvo usklađeno i s pravom Europske unije, između ostalih Uredbom vi-jeća 2027/97/EU o odgovornosti zračnih prijevoznika u slučaju nesreće, koja je izmijenjena Ured-bom 889/2002/EU Europskog parlamenta i Vijeća, te Uredbom 785/2004/EU o osiguranju prije-voznika i operatora zrakoplova. Montrealska konvencija danas predstavlja dio prava Europske unije58 ali i nacionalnog prava Republike Hrvatske.

Smatram da je zbog važnosti i brojnosti izmjena koje su nastupile usklađivanjem hrvatskog zračnog prijevoznog prava s međunarodno-pravnim unifikacijskim instrumentima potrebno što prije donijeti novi ZOSOZP sa preciznim i nedvojbenim rješenjima

58 Nakon donošenja Montrealske konvencije iz 1999. godine Uredbom broj 889/2002 od 13. svibnja 2002. u pravo EU implementirane su odredbe Montrealske konvencije iz 1999. EU je Konvenciju potvrdila Odlukom Vijeća EU od 05. 04. 2001. godine. Konvencija je stupila na snagu za Europsku uniju 28. lipnja 2004. godine. http://www.icao.int/icao/en/leb/treaty.htm - posjećena 03. lipnja 2009.

130


LITERATURA

1. BARETIĆ, MARKO: Odgovornost zračnog prijevoznika za štetu koju pretrpi putnik u domaćem i međunarodnom prometu, «Pravo u gospodarstvu», Zagreb, br. 5., 2000.

2. DEBELJAK RUKAVINA, SANDRA: Odgovornost prijevoznika u domaćem i međunarodnom prijevozu putnika i prtljage zrakom, «Zbornik radova Pravnog fakulteta Sveučilišta u Rijeci», Supplement, br. 2., Rijeka, 2002.

3. FILIPOVIĆ, VELIMIR: Zlatna klauzula iz međunarodnih saobraćajnih konvencija u svjetlu no-vih monetarnih promjena, «Uporedno pomorsko pravo i pomorska kupoprodaja», Zagreb, br. 64., 1974.

4. GRABOVAC, IVO: Temelj odgovornosti u prometnom pravu, Split, 2000., str. 121.5. GRABOVAC, IVO: Ugovor o prijevozu u zračnom prometu, «Pravo i porezi», Zagreb, br. 11.,

1998., str. 22. – 27.6. HLAČA, VINKO: Hrvatsko prometno pravo i međunarodne konvencije, Rijeka, 2000.7. JAKAŠA, BRANKO: Guatemalski protokol, «Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu», god.

XXI, Zagreb, br. 4., 1971., str. 429. - 442.8. JAKAŠA, BRANKO: Pravo osiguranja, Zagreb, 1972.9. MARIN, JASENKO: Ugovori o prijevozu putnika i prtljage morem, Zagreb, 2005.

10. PAVIĆ, DRAGO: Pravo pomorskog osiguranja, s osnovama kopnenog transportnog osiguranja, Zagreb, 1997.

11. PAVIĆ, DRAGO: Ugovor o pomorskom osiguranju, Zbornik radova savjetovanja «Pomorski zakonik Republike Hrvatske i druge novine iz područja pomorskog i prometnog prava», Brijuni, 31. svibnja – 1. lipnja 2005.

12. PAVIĆ, DRAGO: Ugovorno pravo osiguranja – Komentar zakonskih odredaba, Zagreb, 2009.13. PAVIĆ, DRAGO: Osnove pomorskog i transportnog osiguranja, «Osiguranje», Zagreb, br. 3. –

4., 1996. (str. 3. – 23.)14. RADIONOV, NIKOLETA – NOVAČIĆ, TOMISLAV: Aktualnosti u sustavu odgovornosti zrač-

nog prijevoznika – stari interesi i nova rješenja, «Zbornik Pravnog fakulteta u Splitu», god. 39., Split, br. 3-4 (67-68), 2002.

15. ROMŠTAJN, IVAN: Osnove saobraćajnog prava i osiguranja, Osijek, 1989.16. ROMŠTAJN, IVAN – VASILJ, ALEKSANDRA: Hrvatsko prometno pravo i osiguranje, Osi-

jek, 2006.17. TOMLJENOVIĆ, VESNA: Izravna tužba u pomorskim sporovima-izbor mjerodavnog prava,

«Zbornik Pravnog fakulteta Sveučilišta u Rijeci», Supplement, br. 2, Rijeka, 2002.

PRAVNI IZVORI

Domaći izvori

1. Zakon o obveznim i osnovnim materijalno-pravnim propisima, «Službeni list SFRJ, br. 22/1977. i 12/1985.

2. Zakon o preuzimanju saveznih zakona iz oblasti prometa i veza koji se u Republici Hrvat-skoj primjenjuju kao republički zakoni, «Narodne novine», br. 53/1991.

131


3. Zakon o obveznim i stvarnopravnim odnosima u zračnom prometu, «Narodne novine», br. 132/1998., 63/2008. i 134/2009.

4. Zakon o obveznim odnosima Republike Hrvatske, «Narodne novine», br. 35/2005. i 41/08.5. Zakon o osiguranju, «Narodne novine», br. 46/1997. i 87/08. 6. Zakon o obveznim osiguranjima u prometu, «Narodne novine», br. 151/2005. i 36/2009.7. Pravilnik o operativnoj licenciji i zajedničkim pravilima za obavljanje zračnog prijevoza –

Dodatak I, «Narodne novine», br. 81/2009.

Međunarodni izvori

1. Konvencija o izjednačavanju nekih pravila o međunarodnom zračnom prijevozu (Varšava, 1929.), «Službene novine Kraljevine Jugoslavije», br. 124-XXXVII od 05. lipnja 1931.; Vidi toč. 17. Odluke o objavljivanju mnogostranih međunarodnih ugovora kojih je Republika Hrvatska stranka temeljem notifikacije o sukcesiji, «Narodne novine», br. 3/1995.

2. Protokol o izmjeni Konvencije o izjednačavanju nekih pravila o međunarodnom zračnom prijevozu zrakom iz 1929. godine (Haag, 28. rujna 1955.), «Službeni list FNRJ – Dodatak Međunarodni ugovori i drugi sporazumi», br. 6/1959.; Vidi toč. 18. Odluke o objavljivanju mnogostranih međunarodnih ugovora kojih je Republika Hrvatska stranka temeljem noti-fikacije o sukcesiji, «Narodne novine», br. 3/1995.

3. Konvencija o dopuni Varšavske konvencije za izjednačavanje nekih pravila o međunarod-nom zračnom prijevozu kojeg obavlja osoba koja nije ugovorni prijevoznik (Guadalaha-ra, 18. rujna 1961.), «Službeni list SFRJ – Međunarodni ugovori», br. 3/1978.; Vidi toč. 19. Odluke o objavljivanju mnogostranih međunarodnih ugovora kojih je Republika Hrvatska stranka temeljem notifikacije o sukcesiji, «Narodne novine», br. 3/1995.

4. Protokol o izmjeni Konvencije za izjednačavanje nekih pravila o međunarodnom prijevo-zu zrakom potpisane u Varšavi 1929., izmijenjene Protokolom u Haagu 1955. (Guatemala City, 08. ožujka 1971.).

5. prijevod teksta Protokola u Hlača, Vinko: Hrvatsko prometno pravo i međunarodne kon-vencije, Rijeka, 2000.

6. Dopunski protokol broj 1 o izmjeni Konvencije o izjednačavanju nekih pravila o među-narodnom zračnom prijevozu potpisane u Varšavi 12. listopada 1929. (Montreal, 25. ruj-na 1975.), «Službeni list SFRJ – Međunarodni ugovori», br. 1/1978.; Vidi toč. 20. Odluke o objavljivanju mnogostranih međunarodnih ugovora kojih je Republika Hrvatska stranka temeljem notifikacije o sukcesiji, «Narodne novine», br. 3/1995.

7. Dopunski protokol broj 2 o izmjeni Konvencije o izjednačavanju nekih pravila o međuna-rodnom zračnom prijevozu potpisane u Varšavi 12. listopada 1929. i izmijenjene Protoko-lom sačinjenim u Haagu 29. rujna 1955. (Montreal, 25. rujna 1975.), «Službeni list SFRJ – Međunarodni ugovori», br. 1/1978.; Vidi toč. 20. Odluke o objavljivanju mnogostranih me-đunarodnih ugovora kojih je Republika Hrvatska stranka temeljem notifikacije o sukcesi-ji, «Narodne novine», br. 3/1995.

8. Dopunski protokol broj 3 o izmjeni Konvencije o izjednačavanju nekih pravila o međuna-rodnom zračnom prijevozu potpisane u Varšavi 12. listopada 1929. i izmijenjene Protoko-lom sačinjenim u Haagu 29. rujna 1955. te Gvatemalskim protokolom od 08. ožujka 1971. (Montreal, 25. rujna 1975.), prijevod teksta Protokola vidi Vinko Hlača: Hrvatsko promet-no pravo i međunarodne konvencije, Rijeka, 2000.

132


9. Dopunski protokol broj 4 o izmjeni Konvencije o izjednačavanju nekih pravila o međuna-rodnom zračnom prijevozu potpisane u Varšavi 12. listopada 1929. i izmijenjene Protoko-lom sačinjenim u Haagu 29. rujna 1955. (Montreal, 25. rujna 1975.), «Službeni list SFRJ – Međunarodni ugovori», br. 1/1978.; Vidi toč. 21. Odluke o objavljivanju mnogostranih me-đunarodnih ugovora kojih je Republika Hrvatska stranka temeljem notifikacije o sukcesi-ji, «Narodne novine», br. 3/1995.

10. Montrealska konvencija o ujednačavanju nekih pravila u međunarodnom prometu zrakom (Montreal, 1999.), «Narodne novine - Međunarodni ugovori», br. 9/2007.; Objava o stupa-nju na snagu za Republiku Hrvatsku «Narodne novine - Međunarodni ugovori», br. 1/2008.

11. Uredba Europske unije o odgovornosti zračnih prijevoznika u slučaju nezgode broj 2027/97 od 09. listopada 1997.; Counil Regulation (EC) No. 2027/97 of 9 October 1997 on Air Carrier Li-ability in the Event of Accidents), «Official Journal of the European Union» L 285; 17. October 1997.

12. Uredba Europske unije Europskog parlamenta i Vijeća o odgovornosti zračnih prijevoznika u slučaju nezgode broj 889/2002 od 13. svibnja 2002. o izmjeni Uredbe broj 2027/97 o odgo-vornosti zračnih prijevoznika u slučaju nezgode; Regulation (EC) No. 889/2002 of the Europi-an Parliament and of the Council of 13 May 2002 amending Council Regulation (EC) No. 2027/97 on Air Carrier Liability in the Event of Accidents, «Official Journal of the European Communiti-es» L 138; 13. May 2002.

13. Uredba Europske unije Europskog parlamenta i Vijeća o osiguranju odgovornosti prijevo-znika i operatora zrakoplova broj 785/2004 od 21. travnja 2004., Regulation (EC No 785/2004 of the European Parliament and of the Council of 21. April 2004 on insurance requirements for air carriers and aircraft operators «Official Journal of the European Union» L 138; 30. April 2004.

14. Mnogostrani Sporazum između Europske zajednice i Bivše jugoslavenske Republike Make-donije, Republike Island, Republike Crne Gore, Kraljevine Norveške, Rumunjske, Republi-ke Srbije i Misije privremene uprave Ujedinjenih naroda na Kosovu o uspostavi Europskog zajedničkog zračnog prostora – skraćeno Sporazum o Europskom zračnom prostoru, «Na-rodne novine – Međunarodni ugovori», br. 4/2008.

Web stranice

1. http://www.transportrecht.de/Guatemala City Protocol.htm2. http://www.imf.org 3. http://www.iata.org4. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ.do?uri=CELEX:31997R2027:EN:HTML5. http://www.icao.int/icao/en/leb/treaty.htm

133


MSc Mara Barun, Faculty of Law in Split

THE RESPONSIBILITy OF CARRIER IN THE CASE OF DEATH AND PHySICAL INJURy TO PASSENGERS IN THE CROATIAN OBLIGATIONS AND LEGAL RELATIONS IN AIR TRANSPORT ACT (1998)

Summary

In this paper, the author analyses the provisions of the Obligations and Legal Relations in Air Transport Act of 1998 in the Republic of Croatia, as amended in 2008 and 2009. Also analysed are the responsibilities of air carriers in the case of death and physical injury to passengers, which are created when a contract on passenger transport is formed. Examination of the issue of carri-er responsibility for the above mentioned losses is implemented in relation to: international uni-fication of instruments, characteristics of Croatian legislation, general provisions of carrier re-sponsibility, carrier responsibility for their employees’ and plenipotentiaries’ actions, and carri-er responsibility in the case of death of and physical injury to passengers. Particular importance is given to the institution of payment in advance and to insurance against responsibility of air carriers. The author concludes that the Republic of Croatia has harmonised its national legisla-tion with the provisions of the Montreal Convention of 1999 and with the law of the European Union within which process is the Republic of Croatia’s Obligations and Legal Relations in Air Transport Act of 1998.

Key words: Air Transport, responsibility, international unification of instruments, Croatian legislation

134


Mag. Mara Barun, Juristische Fakultät der Universität Split

HAFTUNG DES BEFöRDERERS BEI TOD UND KöRPERVERLETZUNGEN VON REISENDEN IM KROATISCHEN GESETZ ÜBER DIE SCHULDVERHÄLTNISSE IM LUFTVERKEHR AUS DEM JAHRE 1998

Zusammenfasung

In diesem Artikel analysiert die Authorin Bestimmungen des in Jahren 2008 und 2009 ergänz-ten und verbesserten Gesetzes der Republik Kroatien über die Schuldverhältnisse im Luftver-kehr aus dem Jahre 1998 über die Haftung des Luftbeförderers bei Tod und Körperverletzungen von Reisenden, die bei der Realisation des Vertrags über die Beförderung von Reisenden entste-hen. Die Fragen der Haftung des Beförderers für angegebenen Schäden werden in bezug auf die folgenden Gebiete bearbeitet: internationale Vereinheitlichungsinstrumente, Merkmale der kro-atischen Gesetzgebung, allgemeine Bestimmungen über die Haftung des Beförderers, die Haf-tung des Beförderers für Handlungen seiner Angestellten und Bevollmächtigten, die Haftung des Beförderers bei Tod und Körperverletzungen von Reisenden. Der Vorschuss und die Versi-cherung des Luftbeförderers gegen die Haftung werden besonders betont. Die Autorin schliesst, dass Republik Kroatien ihre nationale Gesetzgebung mit den Bestimmungen des Übereinkom-mens von Montreal 1999 und dem Recht der Europäischen Union in Einklang gebracht hat, wo-bei das Gesetz der Republik Kroatien über die Schuldverhältnisse im Luftverkehr aus dem Jahre 1998 durch wichtige Änderungen durchgegangen ist.

Schlüsselwörter: Luftbeförderung, Haftung, internationale Vereinheitlichungsinstrumente, kro-atische Vorschrifte

135

Prof. dr. sc. Marinko đ. Učur: Zakon o sigurnosnoj zaštiti pomorskih brodova i luka

Prof. dr. sc. Marinko Đ. Učur, redoviti profesor Pravnog fakulteta Sveučilišta u Rijeci Stručni rad UDK 351.813.12

ZAKON O SIGURNOSNOJ ZAŠTITI POMORSKIH BRODOVA I LUKASažetak: Sigurnosna zaštita luka i brodova je svjetski problem. Direktnije je to briga

Međunarodne pomorske organizacije (IMO) i Međunarodne organizacije rada (MOR-a, ILO, ITO) i država članica tih organizacija. Zbog toga, su doneseni me-đunarodni dokumenti, među kojima je i Konvencija SOLAS, 1974. o sigurnosti ljudskih života na moru (posebno Dodatak Dio XI-2 iz 2002. u Londonu) i Me-đunarodni pravilnik o sigurnosnoj zaštiti brodova i lučkih područja (ISPS Pra-vilnik). Republika Hrvatska usklađuje svoje zakonodavstvo s tim propisima, ob-vezujući brod, luke, pomorce i državna tijela na postizanje veće razine sigurno-sne zaštite. Na to obvezuje Uredba o sigurnosnoj zaštiti brodova i lučkih ope-rativnih područja broj 725/2004 od 31.03.2004. i Direktiva o sigurnosnoj zaštiti luka, 2005/65/EC od 26.10.2005, koje harmoniziraju primjenu SOLAS Konven-cije i ISPS Pravilnika. Zakonom o sigurnosnoj zaštiti pomorskih brodova i luka vrši se harmonizacija sa navedenim propisima, o čemu se piše u ovom članku.

Ključne riječi: Konvencija, Pravilnik, Zakon, sigurnosna zašita, pomorski brodovi, luke

1. UVOD

Donošenje Zakona o sigurnosnoj zaštiti pomorskih brodova i luka, uvjetovali su, prvenstve-no univerzalni ali i regionalni propisi, sekundarno pravo EU i drugi razlozi.1

Zakon je usklađen s primarnim izvorima prava EU: Ugovor o Europskoj zajednici, Glava V ( Treaty on European Community, Chapter V). Bitnije je da su osnov usklađivanja Direktiva 2005/65/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 26. listopada 2005. o jačanju sigurnosne zaštite luka (Direktiva 200/05/EC of the Europen Parlament and of the Councill of 26. October 2005 on enhancing port security) i Uredba (EZ-a) 725/2004 Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o jačanju sigurnosne zaštite brodova i luka (Regulation (EC) No 725/2004 of the European Parlament and of the Counncil of 31. March 2004 on enhancing ship and port facility security) .

Direktivom 2005/65/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 26. listopada 2005. o jačanju sigur-nosne zaštite luka ( u nastavku: Direktiva 2005/65/EZ) utvrđen je glavni cilj „uvođenja mjera Za-jednice za jačanje sigurnosne zaštite luka pri suočavanju s prijetnjama za jačanje sigurnosn zašti-te luka pri suočavanju s prijetnjama nezgoda u vezi sa sigurnosnom zaštitom“. Mjere se sastoje

1 Zakon o sigurnosnoj zaštiti trgovačkih brodova i luka otvorenih za međunarodni promet (eng. Act on the safetly protection of maritime ships and ports).

136


od: osnovnih zajedničkih propisa o mjerama sigurnosne zaštite luka; provedbenog mehanizma za ove propise i primjerenih mehanizama nadgledanja usklađenosti.2

To uređuju glavni univerzalni izvori: Konvencija SOLAS ( Međunarodna konvencija o zaštiti ljudskih života na moru, 1974 – kako je izmijenjena i dopunjena), te Poglavlje XI-2 Dodatka SO-LAS Konvencije u njegovoj najnovijoj inačici; Kodeks ISPS (Međunarodni kodeks IMO-a za si-gurnu zaštitu brodova i luka, ISPS Pravilnik (Međunarodni pravilnik o sigurnosnoj zaštiti bro-dova i lučkih prostora 2002). Tu je obvezni dio A ISPS Pravilnika (preabula i obvezni zahtjevi koji čine taj dio).

„Sigurnosna zaštita“ je kombinacija preventivnih mjera namijenjenih zaštiti pomorskog pro-meta i luka od opasnosti namjernih protuzakonitih djelovanja.3 Sa ovom definicijom povezana je ona koja se odnosi na „nezakonito djelo“, kao „namjerno djelovanje koje po svojoj prirodi ili okolnostima može štetiti plovnim objektima u međunarodnoj ili domaćoj plovidbi, putnicima, teretu ili luci“.4

Potpunije razumijevanje sadržaja daju i druge definicije pojmova („pojedinih izraza“) u Zako-nu: luka (sučelja brod/luka, sidrišta, vezovi za čekanje, … poslovi i oprema namijenjena odvijanju djelatnosti komercijalnog pomorskog prometa); lučko operativno područje; sučelje brod/luka ( je odnos koji nastaje kada je brod neposredno pod utjecajem djelovanja ili kretanja ljudi ili stva-ri ili pružanja usluga broda u luci“); kompanija; međunarodna plovidba odnosno „međunarodni pomorski promet“ (svaka pomorska prijevoznička usluga koja obavlja brod iz luke država članica do luka izvan te države članice, ili obratno).5

Zakon određuje na koga se njegove odredbe primjenjuju, u skladu s Pravilom Z. Uredbe „Do-datak I Izmjene i dopune Dodataka međunarodnoj konvenciji o zaštiti ljudskih život na moru, 1974, kako je izmijenjena i dopunjena „Poglavlje XI-2 Posebne mjere za jačanje pomorske sigur-nosti“. Bitna razlika je na brodove koji obavljaju komercijalne i nekomercijalne potrebe u među-narodnoj plovidba i luka koje to omogućuju.6

Pravilnik I SPS (Međunarodni pravilnik o sigurnosnoj zaštiti brodova i lučkih prostora, 2002 kako je izmijenjen i dopunjen) sastavljen je u dva dijela: „Dio A“ je obvezan u cijelosti, a „Dio B“ ima „obvezne“ i „neobvezne“ odredbe. Iz toga „Dijela B“ obvezne su odredbe koje se odnose na: Izmjene plana sigurnosne zaštite broda; Procjenu sigurnosne zaštite luka ili lučkog operativnog područja; zaštita tajnosti procjena i plana sigurnosne zaštite; najmanji uvjeti koji moraju zado-voljiti priznate organizacije za sigurnosnu zaštitu. Određivanje stupnja sigurnosne zaštite; kon-taktne točke…; Identifikacijske isprave; Mjere koje preporuča država brodu u čijim teritorijalnim vodama brod plovi; Minimalni standardi za plan sigurnosne zaštite broda i luka; Učestalost vjež-bi sigurnosne zaštite i grupnih vježbi u lukama; Dostava informacija; Nezavisnost priznatih or-ganizacija za sigurnosnu zaštitu i dr.7 Izuzeci su navedeni, ali ne na štetu sigurnosti broda i luke.

Ugovorima država mogu se (bilateralno ili multilateralno) utanačiti „alternativni“ oblici za-štite koju obuhvaća kratke međunarodne plovidbe na stalnim putanjama između luka smješte-

2 Direktiva 2005/65/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 26. listopada 2005 o jačanju sigurnosne zaštite luke (u nastavku : Direk-tiva 2005/65/EZ : članak 1. Ta Direktiva osigurava mjere pojačane zaštite sigurnosti luke iz Uredbe 725/204 od 31.03.2004

3 Direktiva 2005/65/EZ; Uredba 725/2004: članak 2. st.5. Zakon: članak 2. st.1. t.6.

4 Zakon: članak 2. st. 1. t.7.; Uredba-cit: čl. 2. st. 13.

5 Direktiva – cit. čl. 3. st. 2.; Uredba: čl. 2. st. 8, st. 9, st. 10 i dr. Tu su još pojmovi: linijski prijevoz, kontaktna točka za pomorsku sigurnost, tijelo za sigurnosne zaštite luka i dr.

6 „Niti jedna odredba ovoga poglavlja ne dovodi u pitanja prava ili obveze država prema međunarodnom pravu“-Uredba-cit. Pravilo 2.

7 Zakon: čl. 4.; Uredba – cit.: čl. 3. st. 1. i 5. „Dijelovi Dijela B ISPS Pravilnika koji nisu navedeni kao obvezni (st. 1. čl. 4. Zakona) primjenjuju se kao preporuka“ – Zakon članak 4. st. 2.

137


nih na njihovim teritorijima, pod uvjetom da to „ne smije ugroziti razinu sigurnosne zaštite dru-gih brodova ili luka koje nisu obuhvaćene sporazumom“.8 Taj sustav će se „razmatrati periodič-no, u razdoblju ne duljim od pet godina“.9

Te i druge mjere usvojila je na 22 Sjednici Skupština Međunarodne pomorske organizacije (IMO) i dogovorila „razvoj i primjenu novih mjera koje se odnose na sigurnost brodova i luka“. U tom smislu izmijenjena je i dopunjena Međunarodna konvencija o sigurnosti ljudskih života na moru, 1974 (SOLAS Konvencija), pa i sa novim odredbama (Diplomatska konferencija o sigurno-sti zaštite brodova i luka, održana u prosincu 2002 u Londonu) „Dio XI-2 Dodatka SOLAS Kon-vencije i Međunarodni pravilnik o sigurnosnoj zaštiti brodova i lučkih područja (ISPS Pravilnik), radi unapređenja sigurnosne zaštite pomorskih objekata na međunarodnoj plovidbi u slučajevi-ma sigurnosne prijetnje“. Odredbe tih akata implementirane su u Zakon o sigurnosnoj zaštiti tr-govačkih brodova i luka otvorenih za međunarodni promet. Sa navedenom Uredbom i Direkti-vom EU izvršena je potpuna implementacija tih akata .10

2. SUBJEKTI ODGOVORNI ZA SIGURNOSNU ZAŠTITU POMORSKIH BRODOVA I LUKA

Zakonom se propisuje obveza brodova, luka i pomoraca radi podizanja razina sigurnosne za-štite, kao i obveza nadležnih državnih tijela i institucija u provedbi ovog Zakona. Ti subjekti su:

1. Brodovi,2. Luke,3. pomorci,4. Ministarstvo nadležno za poslove pomorstva,5. Ministarstvo nadležno za unutarnje poslove,6. Ministarstvo vanjskih poslova,7. Nadležno tijelo za sigurnosnu zaštitu- Uprava nadležna za sigurnosnu zaštitu (u Mini-

starstvu nadležnom za poslove pomorstva): nadležna za sigurnost plovidba, zaštitu mora od onečišćenja s brodova i sigurnosnu zaštitu i koja je nadležna za koordinaciju, primjenu i nadzor primjena mjera sigurnosne zaštite propisane za brodove i luke, te komunikaciju i koordinaciju aktivnosti sa Europskom komisijom i državama članicama),

8. služba za sigurnosnu zaštitu luka (je organizacijska jedinica lučke uprave ili koncesionara luka posebne namjene nadležna za sigurnosnu zaštitu u luci);

9. časnik odgovoran za sigurnosnu zaštitu broda (SSO),10. osoba odgovorna za sigurnosnu zaštitu u kompaniji (CSO),11. osoba odgovorna za sigurnosnu zaštitu luka (PFSO) ;12. Priznata organizacija za sigurnosnu zaštitu (RSO),13. osoba zadužena za sigurnosnu zaštitu u Ministarstvu, 14. Pravna osoba zadužena za objavu oglasa za pomorce,15. lučki kapetani,16. zapovjednik broda,

8 „ Poglavlje XI-2 Posebne mjere za jačanje pomorske sigurnosti“ Pravilo 11.; Zakon-cit. čl. 5. „Ministarstvo će o sadržaju ugovora (čl. 1. st. 2.) izvijestiti Europsku komisiju“ – čl. 5. st. 4.

9 Uredba-cit.: čl. 5. st. 3.; Zakon-cit. čl. 6.st. 2.

10 „Ocjena stanja …“ u P.Z.E. br. 449. („Prijedlog zakona o sigurnosnoj zaštiti pom. brodova i luka“), Hrvatski Sabor, klasa: 342-2509-01) 01, Uz broj.: 65-09-02, Zagreb, 22. Rujna 2009.

138


17. časnik za sigurnosnu zaštitu broda i drugi,18. članovi posada broda.Svaki od navedenih subjekata ima obveze utvrđene propisima.11

3. SIGURNOSNA ZAŠTITA BRODOVA

Zapovjedniku broda odgovara časnik odgovoran za sigurnosnu zaštitu broda, a prema duž-nostima i odgovornostima određenim „Tehničkim pravilima … sukladno ISPS Pravilniku“12

„Brod iz članka 3 ovoga Zakona mora imati procjenu sigurnosne zaštite broda“, na temelju koji se izrađuje plan sigurnosne zaštite broda (prema sadržaju što ga utvrđuju Tehnička pravila).

Članovi posade broda i zapovjednik broda dužni su postupati sukladno planu sigurnosne za-štite broda.

Brod ima međunarodnu svjedodžbu o sigurnosnoj zaštiti broda, odnosno dok ne ishodi tu svjedodžbu, ima Privremenu međunarodnu svjedodžbu o sigurnosnoj zaštiti broda, jer u prio-tivnom nije sposoban za plovidbu.13

4. DOKUMENTI (AKTI) SIGURNOSNE ZAŠTITE BRODOVA

Zakon utvrđuje ove akte sigurnosne zaštite broda: 1. Procjena sigurnosne zaštite broda, čiju izradu osigurava osoba odgovorna za sigurnosnu

zaštitu u kompaniji; a sadrži elemente „navedene u tehničkim pravilima“;2. Plan sigurnosne zaštite broda (na temelju „Procjene…“). Plan odobrava priznata organi-

zacija za sigurnosnu zaštitu, a mora biti zaštićen od neovlaštenog pristupa ili otkrivanja. Sadržaj je utvrđen tehničkim pravilima i izrađen na radnom jeziku, a ako taj jezik nije en-gleski, plan mora biti preveden na engleski jezik“;

3. Svjedodžbe, koje izdaje ovjerava priznata organizacija za sigurnosnu zaštitu brodova; 4. Zapisnici koji se moraju voditi na brodu (o vježbama, uočenim događajima, povredama

sigurnosti,izmjena plana sigurnosti i dr.), zaštićeni od neovlaštenog pristupa, sve propi-sano tehničkim pravilima;

5. Ovjera broda, koja se obavlja nakon pregleda utvrđen tehničkim pravilima (SOLAS Kon-vencija, ISPS Pravilnik, Zakon) i ne smije se mijenjati „bez suglasnosti priznate organi-zacije“,

6. Međunarodna svjedodžba o sigurnosnoj zaštiti broda;7. Privremena međunarodna svjedodžba o sigurnosnoj zaštiti broda; koja se izdaje pod po-

sebnim uvjetima, s važnošću od 6 mjeseci, bez mogućnosti produženja.

11 Zakon-cit.: članak 7., 8., 9., i 10.

12 Isto-čl. 11. „Tehnička pravila za statutarnu certifikaciju pomorskih objekata (Tehnička pravila) su propisi kojima se utvrđuju zahtjevi kojim moraju udovoljavati pomorski objekti i kompanije u svezi sigurnosne zaštite, način obavljanja tehničkog nadzora i izdavanje isprava, zapisa i knjiga pomorskog objekta i kompanija“ (čl. 2. t. 26 .Zakona),

13 Zakon: članom 20-22.

139


4. KOMPANIJA

Pojam „Kompanija“ definiran je u Pomorskom zakoniku, a ovaj Zakon u članku 2. st. 1. t. 12. to ovako odlučuje: „Kompanija jest fizička ili pravna osoba koja je preuzela odgovornost za upravljanje brodova od vlasnika broda i koja je preuzimanjem takve odgovornosti preuzela ovla-sti i odgovornosti sukladno Međunarodnom pravilniku o upravljanju sigurnošću (ISM Pravil-nik“).

Kompanija je subjekt sigurnosne zaštite brodova.„Za svaki brod koji upravlja, kompanija mora:1. utvrditi sigurnosni ustroj (ljudstvo, sredstva, učinkovita primjena) shodno SOLAS Kon-

venciji, ISPS Pravilniku i ovom Zakonu;2. imenovati osobu za sigurnost u kompaniji,3. „odrediti časnika odgovornog za sigurnosnu zaštitu na svakom pojedinom brodu“,4. organizirati izobrazbu i uvježbavanje za sigurnost svih članova posade;5. osigurati propisane evidencije,6. osigurati suradnju između broda i luka,7. dostaviti zapovjedniku broda podatke o osobama koje su zadužene za zapošljavanje,

osobama zaduženim za poslovanje broda i „drugih osoba kojima je dopušten pristup na brod“;

8. u planu sigurnosne zaštite broda „izričito utvrditi da zapovjednik broda ima konačnu ovlast i odgovornost“ u donošenju „sigurnosnih ovlasti“;

9. osigurati podršku: osobi odgovornoj za sigurnosno zaštitu u kompaniji, zapovjedniku broda i časniku odgovornom za sigurnosnu zaštitu broda.14

„Osoba koja je imenovana osobom odgovornom za sigurnosnu zaštitu u kompaniji može u tom svojstvu biti odgovorna za jedan ili više brodova …“ ali prema vrsti brodova i točno određe-nih brodova.15

Zakon precizno propisuje dužnosti osobe odgovorne za sigurnosnu zaštitu u kompaniji: in-formiranje o mogućim opasnostima; osiguranja provedbe procjene sigurnosne zaštite bude izra-đen, podnesen na odobrenje, primijenjen i održavan (a i njegove izmjene i dopune); pripremu i provedbu unutarnje prosudbe i pregleda sustava (to je još jedan akt procjene); sve procjene i pro-vjera broda koju obavlja priznata organizacija; otklanjane načelnih (konstatiranih) nedostataka; osiguranje propisane izobrazbe određenih osoba, izvještavanje nadležnih tijela „o svim događa-jima koji se odnose na sigurnosnu zaštitu brodova“i „sve druge mjere kojima se osigurava zado-voljavajuća razina zaštite na brodovima kojima upravlja kompanija“16

5. SIGURNOSNA ZAŠTITA LUKA

Zakon određuje ove subjekte sigurnosne zaštite luka:1. lučka uprava odnosno koncesionar luka posebne namjene,2. služba zadužena za sigurnosnu zaštitu luke,3. osoba odgovorna za sigurnosnu zaštitu luke,

14 Zakon - cit.: članak 23

15 Isto – članak 24. st. 1.

16 Isto: članka 24. stavak 2.

140


4. župan,5. ravnatelj lučke uprave i odgovorna osoba koncesionara,6. priznata organizacija za sigurnost luka,7. Ministarstvo nadležno za more,8. Ministarstvo nadležno za unutarnje poslove,9. osobe koje borave na području luke ili području, 17

10. nadležna policijska uprava,11. brod koji uplovljava u luku (zapovjednik broda),12. kompanija,13. nadležno tijelo za sigurnosnu zaštitu i dr.Poslovi i odnosi navedenih subjekata su brojni i zakonom, te aktima donesenima na temelju

zakona, određeni.1. Lučka uprava odnosno koncesionar luka posebne namjene: odgovara za sigurnosnu zašti-

tu u luci; ustrojava službu zaduženu za sigurnosnu zaštitu luka, imenuje osobu koja ru-kovodi i odgovara za sigurnosnu zaštitu luka; odgovara za izradu plana sigurnosne zašti-te luka, izdaje identifikacijske iskaznice;

2. župan donosi odluku kojom „za potrebe više luka na području jedne županije … osniva jednu službu zaduženu za sigurnost tih luka;

3. služba za sigurnosnu zaštitu luke „mora biti djelatna 24 sata dnevno“;4. osobe odgovorne za sigurnosnu zaštitu: osiguravaju izrade akata sigurnosne zaštite, is-

punjavaju propisane dokumente, provode redovite preglede luka; osiguravaju izobrazbu nadležnog osoblja, izvješćuju nadležna tijela i vode zapise „o događajima koji su ugrozili ili su mogli ugroziti sigurnost luka“; surađuju s drugim odgovornim osobama i obavljaju druge poslove utvrđene Zakonom.

5. brod (zapovjednik broda) prilikom uplovljavanja broda u luku dužan je dostaviti propisa-ne informacije nadležnim tijelima („nadležnoj organizacijskoj jedinici Ministarstva, pri-je uplovljavanja u luku, i čuvati informacije „najmanje za deset posljednjih uplovljavanja u luke; 18

6. Uprava nadležna za sigurnosnu zaštitu je uprava Ministarstva nadležna za sigurnost plo-vidbe, zaštita mora od onečišćenja s brodova i sigurnosnu zaštitu i koja je nadležna za ko-ordinaciju, primjenu i nadzor primjene mjera sigurnosne zaštite u odnosu na brodove i luke, te komunikaciju i koordinaciju aktivnosti sa Europskom komisijom i državama čla-nicama sukladno Zakonu. 19

5.1. DOKIMENTI (AKTI) SIGURNOSNE ZAŠTITE LUKA

U „dijelu 5“ Zakon navodi i uređuje nazive i sadržaj te ovlasti za njihovo donošenje i nadzor, dokumenta (akta) sigurnosne zaštite luka. To su:

1. odluka ili akt („drugi akt“) kojima se osniva i utvrđuje njeno područje odgovornosti, a za sigurnosnu zaštitu luka (članak 25. st. 5.);

17 Osobe koje stalno ili povremeno borave u luci ili lučkom operativnom području „moraju imati identifikacijske iskaznice“. To se odnosi i na vozila u tim odnosima. (čl. 28. st. 1. Zakona)

18 Zakon – cit. čl. 34. i čl.36.

19 Isto: članak 2. st. 1. t. 18. i čl. 35

141


2. Procjena sigurnosne zaštite luka, koju izrađuje priznata organizacija za sigurnost luka, a obvezni sadržaj posebno propisan; obnavlja se najmanje svakih pet godina, a i kraće u propisanim slučajevima, (članak 26.);

3. Plan sigurnosne zaštite luka (na temelju procjene sigurnosne zaštite luka), sa sadržajem, čuvanjem , izmjenama i dr. (način i ovlast izrade)utvrđen je kao poseban akt (članak 27);

4. identifikacijska iskaznica za sve osobe i vozila koja stalno ili povremeno obavljaju određe-nu djelatnost … na području luka (članak 28); utvrđuje se planom sigurnosne zaštite luke na temelju Zakona;

5. Izjava o sukladnosti luka koja izdaje Ministarstvo na temelju propisanih dokumenata, na razdoblje od pet godina (članak 30. stavka 1 – 3 );1. Dokument o obavljenom pregledu luka (članak 30. st. 4.).2. Drugi akti utvrđeni odredbama čl. 35. i 36. Zakona, imajući u vidu utvrđeni „stupanj

sigurnosne zaštite luke“.20

6. POSTUPAK U SLUČAJU SIGURNOSNE PRIJETNJE

U „Dijelu 6“ Zakon, pod istim naslovom uređuje postupke subjekata i odnose u slučaju si-gurnosne prijetnje. Subjekti u tim odnosima su služba nadzora i upravljanja pomorskim prome-tom, te organizacija odgovorna za rad pomorskog komunikacijskog sustava. Po prijemu obavije-sti koju šalje brod – postojanju sigurnosne prijetnje ili opasnosti, obavještavaju se i subjekti koji su Zakonom određeni u postupanju u slučaju sigurnosne prijetnje.21

U postupku sudjeluju nadležna lučka kapetanija i odgovorna osoba za sigurnosnu zaštitu luka, u točno određenim slučajevima (područje unutarnjih morskih voda ili teritorijalnog mora Republike Hrvatske).

Ako se radi o „obavijesti o postojanju sigurnosne prijetnje bilo kojoj luci na području Repu-blike Hrvatske obavijest se šalje i nadležnoj policijskoj upravi, a u određenim slučajevima lučkom kapetanu nadležne lučke kapetanije, osobi ovlaštenoj za sigurnosnu zaštitu luka, zapovjedniku broda izloženom prijetnji i „svim drugim službama, ustanovama ili osobama čija pomoć pri ot-klanjaju prijetnje ili njezinih posljedica može biti potrebna“. Zaključiti je da je sustav zahtjevan i složen, bez obzira na difuznost odredbi Zakona koje ovaj postupak uređuju.22

7. SVJEDODŽBE, OSPOSOBLJAVANJE ZA POSLOVE SIGURNOSNE ZAŠTITE, VJEŽBE

Ovlaštenje kojim potvrđuju svoju osposobljenost za obavljanja poslova i zadaće moraju ima-ti časnik odgovoran za sigurnosnu zaštitu broda, osoba odgovorna za sigurnosnu zaštitu u kom-paniji i osoba odgovorna za sigurnosnu zaštitu luke.23 U roku od sedam dana od dana ukrcaja na

20 Zakon utvrđuje 3 stupnja sigurnosne zaštite (članka 29) – SL1, SL2, SL3 (vidi čl. 8. Zakona)

21 Uprava nadležna za sigurnosnu zaštitu, operativno-komunikacijski centar ministarstva nadležnog za unutarnje poslove, obalna straža, te ministarstva nadležno za vanjske poslove (Zakon – cit.: članak 37.)

22 Zakon – cit. članak 38.

23 Isto – cit. članak 39.

142


brod svi časnici i ostali članovi posade moraju biti upoznati s osnovama plana sigurnosne zašti-te broda.24

Sve osobe koje na bilo koji način provode inspekcijski ili drugi nadzor ili druge poslove u vezi sigurnosti broda ili luke „moraju biti odgovarajuće ovlaštena sukladno odredbama poslovnog propisa“.25

Zakon propisuje obvezne vježbe na brodu, sukladno planu sigurnosne zaštite broda (jedan-put u tri mjeseca, a i ranije ako se radi o zamijenjenoj posadi (najmanje 25%).Jednom godišnje na brodu se provodi opća vježba. O svakoj vježbi vodi se propisani zapisnik na hrvatskom i en-gleskom jeziku.26

Najmanje jedanput u tri mjeseca moraju se organizirati i provesti vježbe u luci u skladu s pla-nom sigurnosne zaštite luke, a opća vježba jedanput godišnje, a i češće „vodeći računa o procjeni sigurnosne zaštite, intenzitetu promet, kapacitetu luke i drugim okolnostima bitnim za sigurno-snu zaštitu“, o čemu se vode „zapisi“ na hrvatskom i na engleskom jeziku.27

8. INSPEKCIJSKI NADZOR

Inspekcijski pregled broda može biti osnovni i detaljni, a obavljaju ga inspektori sigurnosti plovidbe lučkih kapetanija i Ministarstvo i drugi ovlašteni djelatnici Ministarstva.28

„Inspektori sigurnosti plovidbe nisu ovlašteni pregledavati planove sigurnosne zaštite broda“.29

Nadzor u lukama obavljaju inspektori sigurnosti plovidbe lučkih kapetanija i Ministarstva i drugi ovlašteni službenici Ministarstva i ovlašteni službenici Ministarstva unutarnjih poslova. Inspektori poduzimaju mjere propisane Zakonom (uložiti ispravak nedostataka, zabrana uprav-ljanja brodom u luci odnosno lučko područje, druge mjere po posebnim propisima).30

9. POMORSKI PREKRŠAJI

„Povreda odredbi ovog Zakona je pomorski prekršaj“. Postupci za pomorske prekršaje voda se sukladno odredbama Zakona o prekršajima, a u prvom stupnju vode ili Vijeća za prekršaje luč-kih Kapetanija.

Propisani su prekršaji i kazne za kompanije, odgovorne osobe za sigurnosnu zaštitu kompa-nija, lučku upravu, koncesionara luke posebne namjene, osobu za sigurnosnu zaštitu luke, za-povjednika broda, časnika odgovornog za sigurnosnu zaštitu broda, časnike i druge članove po-

24 U članku 40. Zakona propisano je da se to odnosi prema stupnjevima sigurnosne zaštite, na osnovane postupke u slučaju opas-nosti, otkrivanje oružja, opasnih tvari i naprava, osoba, o mjerama koje trebaju poduzeti.

25 Zakon – cit. članak 41.

26 Isto: članak 42.


28 Isto: čl. 44. Nadzor se odnosi na primjenu odredbi SOLAS Konvencije, ISPS Pravilnika i ovoga Zakona“u odnosu na brodove, kompanije i priznate organizacije“.

29 „Način i postupke obavljanja inspektorskog pregleda propisat će ministar“ (članak 44. st 6.Zakona i članak 45. st. 3.) za brodove i luke).

30 Nadzor u luci vrši se nad primjenom odgovarajućih odredbi SOLAS Konvencije, ISPS Pravilnik, Zakona i podzakonskih akata (članak 45.Zakona).

143


sade broda, za osobe koje stalno ili povremeno obavljaju djelatnost u luci. Novčane kazne su od 1.000,00 do 100.000,00 kuna.31

10. ZAKLJUČAK

10.1. Zakon je usklađen s pravnom stečevinom EU. Njegove odredbe ne odnose se na ratne brodove, brodove s tonažama manje od 500 tona, brodove bez sredstava mehaničkog pogona, drvene brodove jednostavne građe i druge (ribarske i dr.) brodove koji nisu uključeni u trgovač-ke aktivnosti.

„Posebne mjere za jačanje pomorske sigurnost“ nalaze se u Međunarodni Konvenciji o zašti-ti ljudskih života na moru, 1974, Kodeksu ISPS Pravilnika, Uredbama i direktivama EU a odnose se na brodove i luke (procjene i planovi sigurnosne zaštite). Brojni su subjekti i njihovi odnosi u ovome području. Propisuju se akti, evidencije i informiranje.

10.2. „Prilozi“ ovom Zakonu omogućavaju njegovu praktičnu i precizniju provedbu. Tako „Prilog 1“ ima dva dijela: „A. Obvezni uvjeti koje moraju ispunjavati priznate organizacije za si-gurnosnu zaštitu broda“ i „B. Obvezni uvjeti koje moraju ispunjavati priznate organizacije za si-gurnosnu zaštitu luka“ (prostor, stručni radovi, poznavanje zahtjeva poglavlja XI-2 SOLAS Kon-vencije i ISLS Pravilnika, sigurnosno stanje u Hrvatskoj i dr.).

„Prilog 2 . Obrazac Deklaracije o sigurnosnoj zaštiti (Declaration of Security )“ odnosi se na brod i luku i mjere sigurnosne zaštite i odgovornosti (inicijali 550 ili PFSO ), osiguranje, nadzor, rukovanje, pripravnost i dr., kao i točni podaci o osobama za kontakt (u luci i na brodu).

„Prilog 3. Obrazac Izjave o sukladnosti luke/lučkog operativnog područja“, koja se izda-je na temelju odredbi ovoga Zakona i „Dijela B. ISPS Pravilnika o sigurnosti brodova i lučkih prostora.“Ovjeru Pregleda“ utvrđuje Vlada Republike Hrvatske, odnosno nadležno tijelo.

„Prilog 4. Obvezni sadržaj procjene sigurnosne zaštite luka“ima devet (9) točaka (cilj i svrha, temeljne pretpostavke, objekti, prometnice, osoblje sigurnosti, mjere nadzora, mjere zaštite, ko-munikacijski sustav i zaključak s prijedlogom protumjera).

„Prilog 5. Obvezni sadržaj plana sigurnosne zaštite luka“ ima deset (10) točaka (cilj i temelj-ne pretpostavke, luka, osobe odgovorne za sigurnost luke; održavanje, izmjena i dopuna plana sigurnosti luke, sustav komunikacija, procjena sigurnosne zaštite luke, sigurnosni postupci (stu-panj 1., 2., i 3.); postupak u slučaju povrede ili prijetnje sigurnosti broda; postupci u slučaju pri-hvata broda na koji se ne primjenjuju odredbe Konvencije SOLAS XI-2; Postupci u slučaju poje-dinih povreda sigurnosti.

10.3. Provedbi ovoga Zakona uvelike će pomoći provedbeni (podzakonski) propisi koje će nadležni ministar donijeti u roku od dvije godine: o izobrazbi i svjedodžbama o osposobljeno-sti osoba odgovornih za sigurnosnu zaštitu; i o načinu i postupcima obavljanja inspekcijskog pregleda brodova i luka, a u roku 6 mjeseci „ standardne operativne postupke za provedbu ovog Zakona“.32 Procjenu rizika provest će Ministar nadležan za unutarnje poslove ( u roku ne duljem od godine dana od stupanja na snagu ovog Zakona).

31 Zakon – cit.: članak 46-55.; Prekršajni zakon N.N. 107/07.

32 Zakon – cit.: članak 56

144


Nadležni ministar donijet će ( u roku od šest mjeseci) klasifikacijski postupak, te utvrditi stu-panj tajnosti.33

Rokovi od šest mjeseci odnosno godinu dana propisani su za lučke uprave i koncesionare od-nosno župane da osnuju zakonom određene sigurnosne službe i osiguraju izdavanje identifika-cijskih iskaznica.34

10.4. U „prijelaznim odredbama“ nalaze se ove: nastavlja s radom Nacionalna središnjica za traganje i spašavanje na moru „do osnivanja službe nadzora i upravljanja pomorskim prometom Ministarstva“35; do dana pristupanja Republike Hrvatske Europskoj uniji poslove priznate orga-nizaciji za sigurnosnu zaštitu brodova obavlja Hrvatski registar brodova „uz uvjet udovoljavanja zahtjevima iz Priloga 1. ovoga Zakona“;36 „ostaju na snazi sva ovlaštenja, procjene planovi sigur-nosne zaštite doneseni na temelju Zakona o sigurnosnoj zaštiti trgovačkih brodova i luka otvo-renih za međunarodni promet („Narodne novine“ br. 48/04), do roka njihova važenja“;37 a taj Za-kon prestaje važiti „stupanjem na snagu ovoga Zakona“.38

Do donošenja propisa ( provedbenih, podzakonskih) po ovom Zakonu ostaju na snazi Pra-vilnik o inspekcijskom nadzoru sigurnosti plovidbe („Narodne novine“ 127/05 i 38/08) i Pravil-nik o zvanjima i svjedodžbama o osposobljenosti pomoraca („Narodne novine“ br. 50/07, 62/09, 73/09).39

Zakon stupa na snagu u roku od osam dana od dana objave u „N.N.“, a točke određene odred-be pristupanjem u EU.40

33 Misli se na tajnost u „odnosu na podatke sadržane u dokumentima koji se donose sukladno odredbama ovoga Zakona“, prema posebnom propisu (Zakon: članak 58).







40 Odredbe članaka 5., 6., 7. i 36. Zakona (izvješćivanje), a odredba čl.41 stupa na snagu 1. siječnja 2012. (ovlaštene osobe u nadzoru).

145


LITERATURA

1. Učur, Marinko, Pomorsko radno pravo, pravni fakultet, rijeka2. Učur, Marinko, Radnopravni status pomoraca, pravni fakultet, rijeka, 2003.3. Međunarodna konvencija o zaštiti ljudskih života na moru, 1974. (Solas), nn – mu 1/92.4. Međunarodni pravilnik o sigurnosnoj zaštiti brodova i lučkih područja (isps pravilnik)5. Protokol iz 1988. na međunarodnu konvenciju o zaštiti ljudskog života na moru (1974), sa-

stavljen u Londonu 11. studenog 1988., nn – mu 13/99, 4/00.6. Uredba o sigurnosnoj zaštiti brodova i luka otvorenih za međunarodni promet, nn 183/03.7. Zakon o sigurnosnoj zaštiti trgovačkih brodova i luka otvorenih za međunarodni promet,

nn 48/04.8. Uredba o sigurnosnoj zaštiti brodova i lučkih operativnih područja (europski parlament

i vijeće) (regulation (ec) no 725/2004 of the european parliament and of the council of 31 march 2004 on enhancing ship and port facility security)

9. Direktiva o sigurnosnoj zaštiti luka (directive 2005/65/ec of the europena parliament and of the council of 26 october 2005 on enhancing port security)

10. Zakon o pomorksom dobru i morskim lukama, nn 158/03, 141/06 i 38/09.11. Pomorski zakonik, nn 181/04, 76/07 i 146/08.12. Zakon o sigurnosnoj zaštiti pomorskih brodova i luka, nn 124/09.

146


DSc Marinko Đ. Učur, full professor, Faculty of Law in Rijeka

LAW ON SHIPS AND HARBOURS SECURITy PROTECTION

Summary

Harbours and ships security protection is a global issue. It is a direct concern of the Internation-al Maritime Organisation and International Labour Organisation and member states of the or-ganisations. Therefore the instruments were passed including the SOLAS Convention on Safe-ty of Human Life at Sea in 1974 (Appendix Chapter XI-2, London 2002) and International Ship and Port Facility Security Code ( ISPS Code). The Republic of Croatia harmonizes its legislation with these regulations binding ships, ports, seafarers and authorities to increase the safety level. This is regulated by the Regulation No 725/2004 on enhancing ship and port facility security of 31.03.2004 and the Directive 2005/65/EC on Enhancing port security that harmonize the appli-cation of the SOLAS Convention and ISPS Code. The Law on Safety Protection of Ships and Har-bours harmonizes with the mentioned legislation, which is subject of this paper.

Key words: Convention, Code, Law, safety protection, ships, harbours

Prof. Dr. Marinko Đ. Učur, ordentlicher Professor an der Fakultät für Rechtswissenschaften in Rijeka

GESETZ ÜBER SICHERHEITSSCHUTZ VON SEESCHIFFEN UND –HÄFEN

Zusammenfassung

Sicherheit der Häfen und Schiffe ist ein Weltproblem. Es gehört aber unmittelbar zum Zustän-digkeitsbereich der Internationalen Seeorganization (International Maritme Organization – IMO), der Internationalen Arbeitsorganisation (MOP, ILO, ITO) und der Mitgliedstaaten jener Organisationen. Von ihnen wurden internationale Urkunden beschlossen, unter anderen die Konvention SOLAS aus dem Jahr 1974 über Sicherheit des menschlichen Lebens am Meer (in diesem Sinne insbesondere die Ergänzung Teil XI-2 aus dem Jahr 2002, London) und die Inter-nationale Regelung zur Verbesserung der Sicherheit der Schiffahrt und Häfen (ISPS – Regelung). Die Republik Kroatien bemüht sich, ihre Gesetzgebung mit diesen Regelungen in Einklang zu bringen, indem sie Schiffe, Häfen, Seeleute und Staatsorganen verpflichtet, höhere Ebene des Sicherheitsschutzes zu erlangen. Darauf wird sie durch die Verordnung über Sicherheit von Schiffen und Häfengebieten Nr. 725/2004 vom 31. 03. 2004 und die Richtlinie zur Verbesserung der Gefahrenabwehr von Häfen Nr. 2005/65/EC vom 26. 10. 2005 verplichtet, die die Anwendung der SOLAS Konvention und der ISPS Regelung harmonisieren. Durch das Gesetz über die Sicher-heit von Schiffen und Häfen wird weitere Harmonisierung mit den angegebenen Vorschriften durchgeführt, worüber in diesem Beitrag gesprochen wird.

Schlüsselwörter: die Konvention, die Regelung, das Gesetz, Sicherheitsschutz, Seeschiffe, Häfen

147

Katica Baotić: Djelotvornost mirovnih operacija Ujedinjenih naroda

Katica Baotić, Ministarstvo branitelja Županije Posavske Stručni rad UDK 341.78

DJELOTVORNOST MIROVNIH OPERACIJA UJEDI-NJENIH NARODASažetak: Predmet ovog rada su mirovne operacije Ujedinjenih naroda, kao način održava-

nja međunarodnog mira i sigurnosti u situacijama u kojima je zakazala primjena odredbi glave VII. Povelje Ujedinjenih naroda, a niti sredstva mirnog rješavanja sporova nisu se pokazala uspješnima. Prvo su prikazani načini održavanja mira i sigurnosti predviđeni Poveljom – sredstva mirnog rješavanja sporova i kolektiv-ne mjere, a zatim se prikazuje način održavanja mira nastao praksom Ujedinje-nih naroda – mirovne operacije. Pokušava se objasniti pojam mirovnih operaci-ja, odnos sa drugim sredstvima, ali i važnost tog sredstva u budućnosti, kada, odnosno ako, Vijeće sigurnosti pronađe zajednički nazivnik za svoje stalne čla-nice da pristanu na primjenu glave VII. Povelje. Pitanje koje se na kraju postav-lja jest hoće li mirovne operacije ovakve kakve ih danas poznajemo, predstavlja-ti vrhunac moći Ujedinjenih naroda i najdjelotvorniji način ostvarivanja svrhe Povelje.

Ključne riječi: Povelja Ujedinjenih naroda, mirovne operacije, kolektivne mjere, reforma Ujedi-njenih naroda, mir i sigurnost

1. UVOD

Svjetski ratovi, borbe za samostalnost, dekolonizacija, terorizam, razvoj nuklearne energije, masovne diskriminacije po raznim osnovama, velika kršenja ratnog odnosno humanitarnog pra-va, ponajprije Ženevskih konvencija iz 1949. godine, događaji su koji su razdirali međunarodni mir i sigurnost u prošlom stoljeću. Međunarodna zajednica se našla pred jednim propalim poku-šajem stvaranja univerzalne organizacije – Lige naroda – te je smatrala da bi novim pokušajem mogla naučiti iz ranijih grešaka i ipak stvoriti univerzalnu organizaciju koja će zaista osigurati i održati međunarodni mir i sigurnost, kroz djelotvorne mehanizme i suradnju svih država. Stvo-reni su Ujedinjeni narodi – organizacija koja je trebala djelovati na temelju zajedničkih interesa svih država, ravnopravnom suradnjom svih sa svima protiv narušitelja mira, ali ipak sa jakim po-zicijama pet velevlasti: Kina, Francuska, Rusija, Velika Britanija i SAD (članak 23. st. 1.). Osnov-ni dokument Ujedinjenih naroda – Povelja1 – razradila je mehanizme za ostvarivanje svojih cilje-va i davala velike nade da će biti primjenjiva u praksi.

1 Povelja Ujedinjenih naroda, Narodne novine, broj 15, 1993.

148


Kao jedan od ciljeva navedeno je, dakle, i održavanje međunarodnog mira i sigurnosti. U tu svrhu, Ujedinjenim narodima je stavljeno na raspolaganje poduzimanje djelotvornih kolektiv-nih mjera radi sprječavanja i otklanjanja prijetnje miru, suzbijanja čina agresije ili drugih naru-šenja mira, ostvarivanje mirnim sredstvima i u skladu s načelima pravde i međunarodnog pra-va, uređivanje ili rješavanje međunarodnih sporova ili situacija koje bi mogle dovesti do naruše-nja mira (članak 1.).

Kako međunarodnu zajednicu čini veliki broj država različitog uređenja, s različitim interesi-ma i nastojanjima, imajući u vidu i razvoj na svim područjima, tijekom godina u praksi se pokaza-lo da je i Ujedinjenim narodima teško održati međunarodni mir i sigurnost, bilo primjenom sred-stava mirnog rješavanja sporova, bilo primjenom kolektivnih mjera, te je tako i ova organizacija zakazala u prijelomnim trenutcima. Razlog tomu je što države stavljaju u prvi plan te vlastite in-terese i nastojanja, a zanemaruju interese i nastojanja međunarodne zajednice, koji se stvaraju u Ujedinjenim narodima, koje stvaraju same države članice, te bi im stoga oni trebali biti prioritet-niji. Međunarodno pravo se stvara izričitim ili prešutnim pristankom država na određena pravi-la, ali bez prisile. Takvim pristankom, države postaju vezane pravilima međunarodnog prava a pristaju i na posljedice koje ih stižu za njihovo kršenje. Temeljem toga, države bi trebale uskladiti svoje unutarnje uređenje i vanjsku politiku s prihvaćenim međunarodnim obvezama. Neke drža-ve, kao npr. Republika Hrvatska2, izričito u svojim propisima daju prednost međunarodnim ugo-vorima pred unutarnjim propisima.

Takva situacija je bila posebno pojačana hladnim ratom i blokovskom podjelom svijeta, kada su države počele štititi pored svojih interesa i interese država iz svog bloka, te potpuno paralizi-rale suradnju u Ujedinjenim narodima.

Sredstva mirnog rješavanja sporova nisu bila dostatna za sve međunarodne krize, a kolektiv-ne mjere su povjerene Vijeću sigurnosti, u kojem je veto bilo koje stalne članice priječio stvaranje odluke. U takvim okolnostima nastale su i razvile se, djelovanjem Opće skupštine, ali i uz prešut-nu potporu Vijeća sigurnosti, mirovne operacije.

1.1. SREDSTVA MIRNOG RJEŠAVANJA SPOROVA

U članku 33. (glava VI.) sadržana je odredba kojom se obvezuju stranke spora čije bi nastavlja-nje moglo dovesti u opasnost održavanje međunarodnog mira i sigurnosti da prije svega moraju tražiti rješenje pomoću pregovora, ankete, posredovanja, mirenja, arbitraže, sudskog rješavanja, obraćanja regionalnim ustanovama ili sporazumima, ili pomoću drugih mirnih sredstava prema vlastitom izboru. Ova sredstva mnogi pisci svrstavaju u dvije grupe: diplomatska i sudska sred-stva. Diplomatska sredstva su pregovori, ankete, posredovanje i mirenje, pri kojima uz stranke ponekad sudjeluju i treći, a sudska su arbitraža i rješavanje pred međunarodnim sudovima. Ovim sredstvima mirnog rješavanja je zajedničko to što se primjenjuju izričitim pristankom stranaka, a glavna je razlika u obvezatnosti rezultata koje stvore.

Diplomatska sredstva su korisna zbog neobveznosti rezultata i mogućnosti sudjelovanja tre-ćih koji će objektivnim proučavanjem i raspravljanjem problema često pronaći prihvatljivo rje-šenje.

2 Ustav RH, Narodne novine, broj 124/2000 i 28/2001, članak 140.

149


Sudska sredstva stvaraju obvezujuća rješenja po kojima stranke moraju postupiti. Na ovakvo rješavanje stranke će lakše pristati kada imaju pravnu osnovu u svojim zahtjevima i tvrdnjama. Zaključno s 2008. godinom pred Međunarodni sud pravde je izneseno 1173 sporova na rješavanje.

1.2. KOLEKTIVNE MJERE VIJEĆA SIGURNOSTI

Glava VII. Povelje Ujedinjenih naroda nosi naziv „Djelovanje u slučaju prijetnje miru, naru-šenja mira i čina agresije“, te je u člancima 39. do 51. razrađen sustav kolektivnih mjera. Svrha ovih odredaba je zamišljena i kao preventivna i kao represivna.4 Represivnu svrhu nije potreb-no objašnjavati, ona predstavlja djelovanje nakon prijetnje ili narušenja međunarodnog mira i si-gurnosti, kako bi se prekinulo takvo stanje i uspostavili ponovno međunarodni mir i sigurnost, te kažnjavanje one strane koja ih je i narušila. Preventivna svrha se sastoji u zastrašivanju poten-cijalnih narušitelja međunarodnog mira i sigurnosti, koji će se, pod prijetnjom akcije protiv njih suzdržati od protupravnih djelovanja.5 Od straha da ne izgube ugled ili neke materijalne koristi u međunarodnoj zajednici, da ne izazovu na sebe bijes međunarodne zajednice, ili da ne izazovu same te kolektivne mjere protiv sebe, države bi se trebale uzdržavati od djelovanja koja ugroža-vaju međunarodni mir i sigurnost.

Vijeće sigurnosti je određeno kao glavni organ za odlučivanje, provođenje i nadzor nad ko-lektivnim mjerama – odluke koje ono donosi na temelju glave VII. Povelje su pravno obvezuju-će (članak 25). Na postojanje prijetnje miru, narušenja mira i čina agresije, Vijeće može upozoriti svaka članica Ujedinjenih naroda, nečlanica ukoliko je stranka spora, glavni tajnik, Opća skupšti-na, a i ono samo može utvrditi da postoji takva situacija. Kada Vijeće utvrdi postojanje takve pri-jetnje, ono ju mora i kvalificirati kao prijetnju miru, narušenje mira ili čin agresije (članak 39). Ta-kva kvalifikacija svoje uporište nalazi u okolnostima slučaja, ali i u političkoj procjeni i odnosima među velikim silama, koje svojim vetom mogu spriječiti donošenje odluka.6 Iz tih razloga, u do-sadašnjim zbivanjima najviše situacija je kvalificirano kao prijetnja miru, a gotovo nikada Vijeće nije neku situaciju kvalificiralo kao agresiju.7 U rezolucijama kojima je rješavano pitanje područja bivše Jugoslavije, također su nastale situacije kvalificirane kao prijetnja miru8.

Kolektivne mjere se mogu provesti na dva načina, ovisno o odluci Vijeća sigurnosti:1. članak 41. – bez upotrebe sile (ekonomske ili političke naravi) – potpuni ili djelomič-

ni prekid ekonomskih, željezničkih, pomorskih, zračnih, poštanskih, telegrafskih, diplo-matskih i drugih odnosa, ili

3 Od tih 117 sporova u više od 60 godina postojanja Međunarodnog suda pravde, oko 40 sporova je izneseno u zadnjih 10 godina. www.icj-cij.org/docket/index.php?p1=3&p2=2

4 Andrassy, J., ,Međunarodno pravo, Zagreb 1990, str. 535..

5 Vajić, N., „Od koncepta kolektivne sigurnosti do mirovnih operacija Ujedinjenih naroda - i natrag?“, Zbornik pravnog fakulteta u Zagrebu, broj 1., 1996, str. 16..

6 Posebni problemi nastaju kada je narušitelj stalna članica Vijeća sigurnosti ili neka država pod njezinom zaštitom, Degan, V. đ., Međunarodno pravo, Rijeka, 2000, str.784..

7 Kvalifikacije najbliže pojmu agresije bile su: osuda „vojne akcije Izraela“ na području Jordana, Rezolucija Vijeća sigurnosti S/RES./248(1968); „vojni napad“ Izraela protiv Libanona Rezolucija Vijeća sigurnosti S/RES./332(1973); akt agresije“, „oružani napad“, „agresivni akt“ glede intervencija Južne Afrike u Angoli, Zambiji i Lesotu Rezolucije Vijeća sigurnosti S/RES./387(1976) i S/RES./393(1976) i S/RES./527(1982).

8 Tako se navodi da „produljenje i pogoršanje te situacije čini prijetnju međunarodnom miru i sigurnosti“, i „da situacija u Bosni i Hercegovini i u drugim dijelovima bivše Socijalističke Federativne Republike Jugoslavije predstavlja prijetnju međunarodnom miru i sigurnosti“, Rezolucije Vijeća sigurnosti S/RES./713(1991), S/RES./721(1991) i S/RES./757(1992).

150


2. članak 42. – upotrebom sile – ako smatra da mjere iz članka 41. ne bi odgovarale, ili ako su provedene i nisu pomogle, Vijeće je ovlašteno pomoću zračnih, pomorskih ili kopne-nih snaga, poduzeti takvu akciju kakvu smatra potrebnom za održavanje ili uspostavlja-nje međunarodnog mira i sigurnosti. Ta akcija može obuhvatiti demonstrativne mjere (sa svrhom zastrašivanja ili prijetnje), blokadu (primjena sile bez borbe) i dr.

Kako bi se postigla veća učinkovitost oružanih akcija Povelja je predvidjela okupljanje vojnih snaga Ujedinjenih naroda (članak 43.). Države članice su se obvezale u Povelji da će sa Vijećem sigurnosti sklopiti sporazume kojima će mu staviti na raspolaganje oružane snage i pružiti dru-gu pomoć za održavanje međunarodnog mira i sigurnosti. Ta pomoć može obuhvatiti razni ratni materijal, djelatnosti, prijevozna sredstva, olakšice i sl: stavljanje na raspolaganje brodskog pro-stora ili zrakoplova za prijevoz vojnih snaga ili ratnog materijala, zračne i pomorske baze, skladi-šta, sirovine za izradu ratnog materijala, hranu, prolazak vojnih snaga ili njihovo zadržavanje na području te države, sve ovisno o potrebi i sporazumu države sa Vijećem sigurnosti. Kako bi po-moglo Vijeću u provođenju oružanih akcija, Povelja je predvidjela osnivanje Odbora vojnog štaba (članak 47.), kao pomoćnog organa Vijeća, i jedinog pomoćnog organa predviđenog izričito Po-veljom. Odbor vojnog štaba je trebao biti odgovoran za strategijsko vođenje svih oružanih snaga stavljenih na raspolaganje Vijeću sigurnosti, a koje bi postale oružane snage Ujedinjenih naroda – gubile bi državnu pripadnost.

Odbor vojnog štaba nije ostvario svoju svrhu, kao niti same kolektivne mjere, najvećim di-jelom zbog nastupanja hladnog rata i blokovske podjele svijeta. Nikada nije postignuto usklađi-vanje mišljenja velikih sila i ispunjavanje svih uvjeta da bi se moglo u potpunosti postupati pre-ma odredbama glave VII. Povelje, te sklapanje sporazuma na temelju članka 43. Povelje. Niti pre-ventivna niti represivna svrha glave VII. Povelje nije ostvarena – nisu poduzete akcije, a samim tim nisu se ni potencijalni narušitelji imali razloga bojati „kazne po Povelji“ koja nikada dosad nije primijenjena.

1.3. KOLEKTIVNE MJERE OPĆE SKUPŠTINE

Na petom zasjedanju Opće skupštine 1950. godine prihvaćena je rezolucija Ujedinjeni za mir (Uniting for peace).9 Njome je određeno da će Opća skupština odmah razmotriti svaki slučaj gdje postoji prijetnja miru, narušenje mira ili čin agresije, ako Vijeće sigurnosti propusti udovoljiti svojoj prvenstvenoj odgovornosti za održavanje međunarodnog mira i sigurnosti zbog toga što se nije mogla postići jednoglasnost njegovih stalnih članica. Rezolucija je uvela novinu i u pogle-du zasjedanja Opće skupštine. Povelja je predvidjela redovna i izvanredna zasjedanja, a rezolu-cija je uvela i hitno izvanredno zasjedanje10, kada se Opća skupština, ako već ne zasjeda, mora sazvati u roku od 24 sata.11 Rezolucija je razradila zaobilazni sustav za djelovanje u slučaju prijet-nje mira, narušenja mira ili čina agresije koji je povjeren Općoj skupštini, a dosta je sličan susta-vu povjerenom Vijeću sigurnosti. Opća skupština je rezolucijom ovlaštena da preporučuje mje-re za uspostavljanje ili održavanje mira među državama, a kolektivne mjere oružanim snagama može preporučiti samo kad je već došlo do narušenja mira ili čina agresije. Glavna razlika između ovlasti Vijeća sigurnosti i Opće skupštine jest ta što Opća skupština može samo preporučiti ko-

9 Rezolucija Opće skupštine A/RES./377A(V).

10 Do danas je održano deset hitnih izvanrednih zasjedanja. v. www.un.org/ga/session/emergency.shtml

11 Takvo zasjedanje se saziva bilo na zahtjev Vijeća sigurnosti, koji je stvoren potvrdnim glasovima bilo kojih sedam članova, bilo na zahtjev većine država članica Ujedinjenih naroda, Andrassy, J., „Zajednička akcija za mir“, „Međunarodni problemi“, br. 4., 1951., str. 26..

151


lektivne mjere, njene odluke po tom pitanju nisu obvezne i na državama je da odluče hoće li tako postupiti. Državama je rezolucijom preporučeno da unaprijed odrede snage koje bi mogle stavi-ti na raspolaganje Ujedinjenim narodima za provođenje tih mjera. Stvorene su i Komisija proma-trača mira i Komisija za kolektivne mjere, pomoćni organi Opće skupštine u pitanjima održava-nja i uspostavljanja mira.

Opća skupština, odnosno Interimni komitet, ako ona ne zasjeda, su rezolucijom ovlašteni upotrijebiti Komisiju promatrača mira, poslati je na teritorij neke države, koja je to tražila ili pri-stala na dolazak komisije, ukoliko Vijeće sigurnosti ne izvršava svoje obveze povjerene mu Pove-ljom. Takva odluka se u Općoj skupštini može stvoriti dvotrećinskom većinom prisutnih člano-va. Rezolucija je ovlastila i Vijeće sigurnosti da se koristi Komisijom, u skladu sa svojim ovlasti-ma prema Povelji.12

Usklađenost rezolucije s Poveljom je bila i ostala dvojbena, a najviše joj se protivila delegaci-ja Sovjetskog Saveza.13 Glavni su prigovori da nema pravnog temelja za takve ovlasti Opće skup-štine, da je ona preuzela ovlasti Vijeća sigurnosti. Smatramo da je najprihvatljivije tumačenje da takve ovlasti Opća skupština temelji na člancima 10. i 12. stavak 1. Povelje14, te da nema prepre-ka za djelovanje Opće skupštine ako Vijeće sigurnosti ne vrši svoje funkcije, a međunarodni mir i sigurnost su ugroženi ili narušeni. Ovdje se treba uzeti u obzir i neobvezni karakter odluka Opće skupštine, koje državama samo predlažu određene mjere, te će, ako postoji volja država na rješa-vanje problema, one i postupiti po predloženom.

Navedena rezolucija, na način na koji je to zamišljeno, nikada nije djelovala.15 Opća skupšti-na nikada nije preporučila upućivanje oružanih snaga u skladu s glavom VII. Cijeli je mehani-zam pretvoren u mirovne operacije, koje su već i prije toga polako nastajale, te je i Vijeće sigur-nosti nastavilo s odašiljanjem snaga u obliku mirovnih operacija, čak temeljeći ih na svojim ovla-stima iz glave VII.

Prvo hitno izvanredno zasjedanje po toj rezoluciji prouzročili su vojna intervencija Velike Bri-tanije i Francuske u području Sueskog kanala u Egiptu i zauzimanje Sinajskog poluotoka od stra-ne Izraela 1956. godine. Opća skupština je prvo sukobljenim stranama preporučila prekid nepri-jateljstava, a pošto nije bilo odziva preporuci, ona je ustanovila „Međunarodne snage Ujedinje-nih Naroda za brzo djelovanje“16 (UNEF – United nations Emmergency Force). Još je jedan razlog bio za ustanovljivanje tih snaga, a to je što su Velika Britanija i Francuska izrazile spremnost na povlačenje svojih snaga iz Sueskog kanala, ukoliko njihove snage zamijene međunarodne snage.17 Te vojne snage su bile sastavljene od kontingenata iz više država, sa zadatkom da nadziru prekid vatre, povlačenje izraelskih snaga sa Sinajskog poluotoka i njihovo smještanje na egipatskoj stra-

12 Rezolucija Opće skupštine A/RES./377A(V).

13 Andrassy, op. cit. (bilj. br. 11), str. 28.

14 Članak 10. Povelje glasi: „Opća skupština može raspravljati o svim pitanjima ili predmetima koji ulaze u okvir ove Povelje ili se od-nose na ovlasti i funkcije bilo kojeg drugog organa predviđenog u ovoj Povelji, i može o tim pitanjima i predmeta davati preporuke članovima Ujedinjenih naroda ili Vijeću sigurnosti ili članovima Ujedinjenih naroda i Vijeću sigurnosti, uz izuzetak predviđen u članku 12.“

Članak 12. stavak 1. Povelje glasi: „ Dok Vijeće sigurnosti glede nekog spora ili situacije obavlja funkcije koje su mu dodijeljene ovom Poveljom, Opća skupština ne može davati nikakve preporuke glede toga spora ili situacije, ako to Vijeće sigurnosti ne traži.“, za tekst Povelje vidi supra, bilj. 1.

15 Degan, op. cit. (bilj. br. 6), str. 792.

16 Rezolucija Opće skupštine A/RES./998(ES-I).

17 Vajić, N., „Mirovne operacije Ujedinjenih naroda - plavi šljemovi“, Zbornik pravnog fakulteta u Zagrebu, 1991, str 544.

152


ni granice s Izraelom da bi spriječili oružane sukobe dvije strane. 18 Godine 1967., u svibnju, Egi-pat je zahtijevao povlačenje tih snaga. Nakon toga, došlo je do rata (koji je trajao šest dana) u ko-jem su Egipat, Jordan i Irak doživjeli težak vojni poraz.19

2. MIROVNE OPERACIJE

2.1. POJAM I NASTANAK MIROVNIH OPERACIJA

Na prošlim iskustvima međunarodna zajednica je uvidjela da se rezultati mogu postići najpri-je suradnjom država, kako velikih sila tako i ostalih, pronalaženjem zajedničkih interesa i bez pri-mjene prisile20. Iz navedenih razloga u praksi Ujedinjenih Naroda se razvio i novi način očuvanja međunarodnog mira i sigurnosti – mirovne operacije (peace-keeping operations). One su stvara-ne kroz praksu, bez konkretno utvrđenih i pisanih pravila, a u nastojanju da se poboljša kvalite-ta i djelotvornost same Organizacije i pospješi ostvarenje njene svrhe. Njihova prvenstvena svr-ha nije stvaranje otpora nekoj strani oružjem i borba nego stvaranje takvih uvjeta koji će omo-gućiti smirivanje situacije, i pronalaženje rješenja na drugim osnovama, npr. putem diplomaci-je i politike ili pomoć u provođenju već stvorenih rješenja, npr. provođenje ugovora o primirju.

Kako bi razmatrao i proučavao važna pitanja koja se odnose na mirovne operacije, Opća skup-ština je ovlastila svojeg predsjednika da imenuje članove Specijalnog odbora za mirovne opera-cije. Specijalni odbor je podnosio izvještaje, ali nije do danas uspio postići neki napredak i usu-glasiti mišljenja svojih članova oko važnih pitanja a napose: određivanja pojma i mjesta mirov-nih operacija u sustavu Ujedinjenih naroda, odnosa nadležnosti Vijeća sigurnosti u sustavu Uje-dinjenih naroda, odnosa nadležnosti Vijeća sigurnosti i Opće skupštine na području održavanja međunarodnog mira i sigurnosti i financijskog aspekta mirovnih operacija.21 Kako bi riješio ba-rem neka pitanja mirovnih operacija, Specijalni odbor je osnovao radnu skupinu, koja je trebala proučiti probleme oko uspostavljanja vojnih promatrača Ujedinjenih naroda na osnovi rezoluci-je Vijeća sigurnosti.

Smatramo da bi kod definiranja pojma mirovnih operacija bilo najbolje ograničiti se na ele-ment dobrovoljnosti, odnosno pristanka strana u pitanju na mirovne operacije na njihovom po-dručju, u svim slučajevima djelovanja Ujedinjenih naroda na održavanju ili uspostavljanju među-narodnog mira i sigurnosti, bez preciziranja kakva ta djelovanja mogu biti, sve dok nema prinu-de na koju država nije na određen način pristala22.

Dosada nije usvojena definicija mirovnih operacija, niti se ijedan organ Ujedinjenih naroda izjasnio o pojmu mirovnih operacija, ali prema postojećoj praksi, one se, prema gore izloženom trebaju označiti kao: upotreba multinacionalnih (naoružanih ili nenaoružanih) snaga radi održa-vanja i uspostavljanja međunarodnog mira i sigurnosti i sprječavanja daljnjih sukoba, na prista-

18 Uz ovakve zadatke neke su mirovne snage imale i još neke, npr. 1960.g. u Kongu i 1964.g. na Cipru. Andrassy, J., Bakotić, B., Seršić, M., Vukas, B., Međunarodno pravo, Zagreb 2006., , str. 83.

19 Degan, op. cit. (bilj. br. 6.), str. 793.

20 Bothe, M., „Peace-Keeping“, u: Simma, B. (ur.), The Charter of the United nations - A commentary, Oxford 1995., str. 572-573.

21 Šuković, O., „O pojmu mirovnih operacija UN“, Međunarodni problemi, 1968., str 28.

22 Npr. ako je država sporazumom pristala da mirovne snage preko njezinog područja provedu humanitarnu pomoć, bez naznačivanja što pod tim obuhvaća, poslije ne može tvrditi da je izvršena nad njom prinuda, zato što je pod zaštitom mirovnih snaga preko njenog područja prevezena određena roba za koju smatraju da ipak nije trebala biti prevezena.

153


nak svih strana, uz moguću upotrebu oružja samo u samoobrani. Pojam mirovnih operacija za-jednički je naziv i za mirovne misije (peace-keeping missions) koje pobliže označavaju nadzorne i promatračke operacije, i za mirovne snage (peace-keeping forces) koje pobliže označavaju naoruža-no osoblje mirovnih misija s potrebnom logističkom potporom. Osoblje koje sudjeluje u mirov-nim operacijama moderno se naziva „plavi šljemovi“.23

Prvu mirovnu operaciju, UNTSO24, Ujedinjeni narodi su uspostavili 1948. godine i ona djelu-je i danas. Ta mirovna operacija, uspostavljena na Bliskom istoku, ima zadatak da nadgleda pri-mirje i provođenje sporazuma o primirju, te da pomaže drugim mirovnim operacijama u regiji.

Zaključno sa 2008. godinom, Ujedinjeni narodi su uspostavili 63 mirovne operacije25, od kojih je njih 16 još uvijek djelovalo u 2008. godini.

Mirovne operacije Ujedinjenih naroda imaju međunarodni status, iako su sastavljene od na-cionalnih vojnih i civilnih snaga, na temelju sporazuma koje države sklapaju sa Ujedinjenim na-rodima. One su pomoćni organ Opće skupštine ili Vijeća sigurnosti – ovisno koji ih je organ us-postavio. Glavni tajnik Ujedinjenih naroda izrađuje program njihova upućivanja na neko područ-je, a nadzor provodi Opća skupština ili Vijeće sigurnosti.

Mirovne operacije se šalju na neko područje, a i uspostavljaju, sporazumom, koji se sklapa sa državama koje će dati vojnu ili civilnu snagu za provođenje operacije i sa državama na čije po-dručje se šalju, jer je potreban pristanak i jednih i drugih. Zbog takvih usuglašavanja, postupak formiranja i slanja mirovnih snaga nerijetko je dugotrajan, a samim tim se slabe i učinci mirov-nih snaga. Tim sporazumima se uređuje njihov položaj, ovlasti, odnos prema organima države na čije područje idu, način snabdijevanja, financiranja, i sl.

Vremensko trajanje mirovnih operacija se često određuje sporazumima, a kada nije tako određeno država može povući svoj pristanak dan za mirovnu operaciju. Godine 1967. Ujedinje-na Arapska Republika je zatražila da se snage Ujedinjenih naroda povuku sa njezinog područ-ja, te su egipatske vojne snage započele onemogućavanje izvršavanja zadataka mirovne operaci-je još i prije donošenja odluke o povlačenju. U Tant, tadašnji glavni tajnik Ujedinjenih naroda, je na temelju savjetovanja sa državama članicama savjetodavnog odbora, koji je bio osnovan rezo-lucijom Opće skupštine o ustanovljavanju mirovne operacije, kao i s državama čiji su kontingenti ušli u te snage, povukao snage Ujedinjenih naroda. Njegov postupak, zbog straha da je tim stvo-ren presedan kojim će se ubuduće države široko služiti, naišao je na mnoge prigovore, koje je on nastojao opravdati opširnim izvještajem. Nakon ovog događaja praksa je krenula drugim smje-rom – mirovne operacije se od tada ograničavaju na kraća vremenska razdoblja, kako bi odno-sna država dobila priliku da obnavlja svoj pristanak nakon nekog vremena. Unatoč takvoj prak-si, mogućnost države na čije su područje mirovne snage poslane da povuče svoj pristanak, treba-lo bi u potpunosti poduprijeti26, pogotovo ako sporazumom o slanju snaga nije takva mogućnost isključena ili na neki način ograničena. Kao povlačenje pristanka na mirovne operacije, trebalo bi shvatiti i čine protivne tim mirovnim operacijama. To je posebno važno u situacijama kada jed-na strana započinje ili nastavlja kršiti pravila međunarodnog prava što mirovne snage ne mogu spriječiti niti kontrolirati, pa je potrebno pristupiti drugim načinima održavanja međunarod-nog mira i sigurnosti. Kod svake mirovne operacije potreban je pristanak države da na njeno po-dručje dođu djelovati te snage – nema razloga da ona ne može povući svoj pristanak, što uključu-

23 Andrassy, Bakotić, Seršić, Vukas, op. cit. (bilj. br. 18), str. 83.

24 v. www.un.org/Depts/dpko/missions/untso/background.html

25 v. www.un.org/Depts/dpko/list/list.pdf

26 Vajić, op. cit. (bilj. br. 17), str. 544.

154


je i potrebu povlačenja snaga s toga područja. Kako se ovdje ne radi o kolektivnim mjerama pro-tiv neke države, ona je i dalje imala mogućnost donošenja odluke želi li ili ne želi pomoć u obliku mirovne operacije. Ovdje je potrebno upozoriti i na točku 7. članka 2. Povelje „Ništa u ovoj Pove-lji ne ovlašćuje Ujedinjene narode da se miješaju u poslove koji po svojoj biti spadaju u unutraš-nju nadležnost države, niti obvezuje članove da takve poslove podnose na rješavanje prema ovoj Povelji, to načelo, međutim, ne dira u primjenu prisilnih mjera na temelju glave VII.“ Ovakva for-mulacija otklanja sve dvojbe, zato što omogućuje legitimnu prisilu samo kod kolektivnih mjera prema glavi VII., a upravo i jest jedna od bitnih razlika između mirovnih operacija i kolektivnih mjera ta što kod prvih nema prisile. Svaka država članica Ujedinjenih naroda je pristala rješavati svoje sporove na načine predviđene Poveljom, ali samo onda kada bi njihovo nastavljanje moglo ugroziti međunarodni mir i sigurnost.

U pogledu odlučivanja o važnim pitanjima, također je praksa, potaknuta ovim slučajem, na-pravila preokret: sve odluke o važnijim pitanjima od tada idu pred Vijeće sigurnosti na odluči-vanje.27

Do danas su mirovne operacije UN-a bile usmjeravane u razne dijelove svijeta s raznolikim zadacima i opsezima: nadziranje prekida vatre, demobilizacija snaga, njihova reintegracija u ci-vilno društvo, skupljanje i uništavanje njihova oružja, stvaranje i provođenje planova razminira-vanja, povratak izbjeglica i prognanika, dostavljanje humanitarne pomoći, nadziranje postojećih upravnih struktura, ustanovljavanje novih policijskih snaga, nadziranje poštovanja prava čovje-ka, stvaranje i nadzor nad provođenjem ustavnih, sudskih i izbornih reformi te nadgledanje i or-ganizacija izbora, koordinacija pomoći u gospodarskoj obnovi, zaštita humanitarnih operacija.28 Zaštitne snage Ujedinjenih naroda (UNPROFOR) bile su u Bosni i Hercegovini ovlaštene na upo-trebu sile za ostvarenje svojega humanitarnog mandata, kao što je zaštita sigurnosnih zona, osi-guranje zone isključenja leta ili omogućavanje i zaštita dostave humanitarne pomoći29. Mirovne operacije se mogu odvijati zajedno s nekim drugim sredstvima, kao npr. sa mirenjem ili posre-dovanjem, ili djelovanjima na diplomatskoj razini, te se tada isprepliću s njima i teško je razlu-čiti gdje počinje jedna a završava druga (npr. u Palestini, gdje se zajedno odvijalo posredovanje i nadgledanje primirja). Isto tako je moguće, teoretski, da mirovne operacije prerastu u kolektivne mjere, u kojem bi slučaju bilo teško povući crtu gdje završavaju mirovne operacije a počinju ko-lektivne mjere na samom terenu.

Dakle, problem koji se ovdje javlja je taj što je često teško razgraničiti je li u nekom slučaju ri-ječ o rješavanju sporova sredstvima iz glave VI., mirovnim operacijama ili kolektivnim mjerama, zbog sličnosti koje ponekad postoje među nekim sredstvima, a i što je često potrebno uz mirovne operacije uključiti i sredstva mirnog rješavanja sporova ili diplomatske odnosno političke aktiv-nosti.30 Primjerice, za sredstva mirnog rješavanja sporova potreban je pristanak strana na odre-đeno sredstvo, odnosno djelovanje na taj način i prihvaćanje nekih rješenja koje im treći iznesu i predlože kao prikladne, a sama sredstva mirnog rješavanja sporova često se primjenjuju uz mi-rovne operacije i isprepliću sa njima. Taj problem je još veći što postoje i velika razilaženja u mi-

27 Ibid.

28 Supplement to An Agenda for Peace, Report of the Secretary-General on the work of the organization, UN Doc. A/50/60, S/1995/1, od 03.siječnja, 1995. godine, st. 18.-22.

29 Rezolucije Vijeća sigunosti: S/RES./770(1992), S/RES./781(1992), S/RES./836(1993).

30 An Agenda for Peace, Preventive diplomacy, peacemaking and peacekeeping. Report of the Secretary-General pursuant to the statement adopted by the Summit Meeting of the Secretary Council on 31 January 1992., UN Doc. A/47/277, S/24111, od 17. lipnja 1992.g., glava II. (st. 20), glava IV. (st. 34.); Supplement to An Agenda for Peace, op. cit. (bilj.br. 28) st. 26-32.

155


šljenjima raznih država i autora.31 Kada bi se stvorila uska definicija mirovnih operacija, ona bi mogla ograničiti daljnja postupanja Ujedinjenih naroda putem mirovnih operacija, u nekim situ-acijama koje bi iziskivale specifična postupanja. Kod stvaranja široke definicije je problem što su već dosad mirovne operacije imale zaista raznolike funkcije i ovlaštenja, i nije ih moguće sve niti tako precizno odrediti, zbog ispreplitanja s nekim drugim sredstvima.

Djelotvornost mirovnih operacija ovisi u prvom redu o situaciji koja postoji na području na koje se šalju te snage, te je samom tom situacijom i ograničena. Na područjima na kojima nepri-jateljstva još traju u trenutku kada stižu mirovne snage vjerojatno takva operacija neće ni ima-ti utjecaja. Ako ne postoji volja država u sukobu da se ta situacija zaista riješi, male su mogućno-sti da će mirovne operacije postići bilo kakav napredak zbog ograničenja32 u sredstvima i djelova-nju. Kada bi se mirovne snage „ubacivalo“ u područja koja su u oružanom sukobu, gdje su oruža-ni sukobi u tijeku, stvorio bi se učinak suprotan od namjeravanog – u te bi se sukobe uplele i dr-žave čiju pripadnost ima osoblje mirovne operacije, kako bi ih zaštitilo od neprijateljstava, jer je i samo to osoblje često žrtva u ispunjavanju političkih ciljeva zaraćenih strana. Iako su ovlašteni na upotrebu oružja u samoobrani, u kritičnim situacijama je teško ocijeniti je li potrebna samoo-brana, odnosno hoće li biti žrtve napada ili malverzacije, te su tako vezani u svojem djelovanju, i podložni protupravnim postupcima strana u sukobu. Državi čiju pripadnost ima to osoblje misi-je bilo bi teško ograditi se od tog čina i preuzela bi u svoje ruke zaštitu svojih ljudi.

Dakle, preduvjet djelotvornosti mirovnih operacija je i želja zaraćenih strana – obje (ili više) strane da se stvori mirno stanje, da se prekine s neprijateljstvima i stvori prostor za djelovanje mirovnih snaga. One mogu samo pomoći u održanju mira i stabilizirati područje svojim prisu-stvom bez ikakvih nametanja i kazni, pogotovo ne preko sporazuma po kojem su stvorene i do-vedene na određeno područje. U područjima u kojima su borbe u tijeku, i ne postoji volja makar s jedne strane da se takvo stanje mijenja i da popusti pred svojim zahtjevima, prikladnije je i svr-sishodnije pristupiti primjeni glave VII. Povelje odnosno kolektivnim mjerama nego mirovnim operacijama.

2.2. MIROVNE OPERACIJE U BUDUĆNOSTI

Mirovne operacije kao takve bit će nužno potrebne i ubuduće, pogotovo dok se ne uspostave akcije utemeljene na glavi VII. Povelje. Ali i tada, sredstva za osiguranje ciljeva Ujedinjenih naro-da u obliku mirovnih operacija, bit će opet korisna, zato što je potreban pristanak odnosne drža-ve i što ne uključuju upotrebu oružane sile protiv prekršitelja. Mnogi autori ih smještaju u „gla-vu VI. i pol“ zato što nadopunjuju cilj i svrhu glave VI. i VII.33. Međutim, ako se uzme u obzir če-sta primjena mirovnih operacija kao sredstva koje stvara pogodnije uvjete za primjenu sredsta-va mirnog rješavanja sporova, moglo bi ih se smjestiti i prije glave VI. Mirno rješavanje sporova je obvezno kod onih sporova čije bi nastavljanje moglo ugroziti održavanje međunarodnog mira i sigurnosti, tako da mirovne operacije mogu tu naći svoje mjesto djelovanjem na terenu preven-tivno i usporedno sa drugim sredstvima, onemogućujući stvaranje većih napetosti i prerastanje spora u sukob, dok se ne pronađu prikladna rješenja problema. Sličnost mirovnih operacija s ko-lektivnim mjerama vjerojatno će ostati samo u razvoju prvih, to jest kao pokušaju aktiviranja gla-ve VII. i nekim minimalnim elementima upotrebe oružane sile (u samoobrani), sa velikom razli-

31 Šuković, op. cit. (bilj. br. 21), str. 32.-41.

32 An agenda for peace, op. cit. (bilj. br. 30), st. 34.

33 Vajić, N., op.cit. (bilj.br.17.), str. 542.

156


kom koja se očituje u nepostojanju prisile, iako se mogu zamisliti i drugačija rješenja. Npr. prera-stanje mirovnih operacija u kolektivne mjere, ali bi u takvom slučaju bilo nužno mijenjati cjelo-kupni mandat, opremu i osoblje sa novim primjerenijim mandatom, opremom i osobljem, što bi predstavljalo ipak stvaranje novog pomoćnog organa Ujedinjenih naroda.

Vijeću sigurnosti je povjereno vršenje kolektivnih mjera, ali tek poslije primjene drugih sred-stava, ili u situacijama kada smatra da druga sredstva neće imati učinka, te bi tako i mirovne ope-racije, odnosno neuspjele mirovne operacije, ili ako barem jedna strana ne želi pristati na njih, trebale biti preduvjet za pristupanje kolektivnim mjerama.

Povelju Ujedinjenih naroda se naziva i živućom poveljom (living Charter) baš zbog tih pro-mjena koje su nastale u praksi, bez mijenjanja samog teksta Povelje, a što ju prilagođuje izmije-njenim prilikama i potrebama u međunarodnom životu. Kroz kratko vrijeme mirovne operaci-je su se razvile bez nekih konkretno utvrđenih pravila i odredbi, ali s velikim učinkom u provo-đenju svrhe Ujedinjenih naroda. Može se reći da su one danas opće prihvaćene od međunarod-ne zajednice. Države su spremne staviti na raspolaganje vojno osoblje, civilno osoblje, omogu-ćiti privilegije i olakšice mirovnim misijama i drugo, kako bi se vratila međunarodna stabilnost i spriječilo izbijanje sukoba svjetskih razmjera. Također će države, čak i one koje prijete miru i narušavaju mir, lako pristajati na njih kako bi barem malo sa sebe skinule etiketu agresora i na-rušitelja mira. Ovakvo izbjegavanje kolektivnih mjera bi nesumnjivo izazvalo neslaganja u me-đunarodnoj zajednici, ali bi opet, s druge strane, prije pridonijelo očuvanju mira. Svaku državu čine pojedinci, koji se često ne slažu s politikom svojeg državnog vrha, a tu su uvijek i druge dr-žave koje ostvaruju s državom narušiteljem mira/agresorom neki oblik suradnje na gospodar-skom području (npr. uvoz ili izvoz, od vitalne vrijednosti za drugu državu), koji bi kolektivnim mjerama bili najviše pogođeni.

Uz sve ove pozitivne strane mirovnih operacija, potrebno je upozoriti na jednu negativnu, koja uvjetuje hitno uređenje mirovnih operacija općenitim dokumentima34.

Ona nastaje kada jedna strana ne postupa po obvezama u skladu s mirovnom operacijom, dok druga strana postupa i ograničena je često i u korištenju oružja, a nema niti prikladne zašti-te od mirovnih snaga – koje mogu upotrijebiti oružje samo u samoobrani. Što učiniti u takvoj si-tuaciji? Mirovne operacije ne mogu same riješiti spor, niti na temelju svojeg mandata mogu upo-trijebiti oružje za odvraćanje napada. Države su povjerile čuvanje međunarodnog mira i sigurno-sti Ujedinjenim narodima ali se ne mogu u potpunosti pouzdati u to iz dva razloga. Prvi, mehani-zam za održavanje međunarodnog mira i sigurnosti, predviđen Poveljom, nikada nije pokrenut. Razlog je, kao što je već navedeno, pravo veta stalnih članica. Drugo, mehanizam za održavanje međunarodnog mira i sigurnosti stvoren praksom Ujedinjenih naroda, je ipak nedovoljan. Stvo-rena je praksa mirovnih operacija, utvrđeni su uvjeti njihova nastanka, a donekle financiranje, opremanje, osposobljavanje itd. ali neka pitanja nisu nikako riješena. Što kada se postupa pro-tivno mandatu mirovnih operacija na koje se pristalo? Kada je mandat mirovnih operacija nadzi-ranje demilitarizacije, nadziranje prekida vatre, nadziranje prometa oružjem, a niti jedna od na-brojanih stvari se ne izvršava, koje su posljedice?

U dosadašnjim radovima po pitanju reforme35 Ujedinjenih naroda, traže se i načini za unapr-jeđivanje mirovnih operacija. Problemi s kojima se suočavaju su: brže aktiviranje mirovnih ope-racija, odnosno sklapanje sporazuma kojima bi se Ujedinjenim narodima stavila na raspolaganje kvalificirano i opremljeno vojno i civilno osoblje, koje bi bilo spremno za brzi pokret, brže spo-

34 Andrassy, op. cit. (bilj. br. 4), str. 539.; v. Bothe, op.cit. (bilj.br.20.), str. 574.

35 www.un.org/reform/peace_security.shtml

157


razumno uređivanje položaja mirovnih operacija sa državom domaćinom, odnosno određiva-nje okvirnog roka u kojem bi se takav sporazum morao sklopiti36, osiguravanje profesionalnog i uspješnog izvršenja mandata, ovlasti za obranu samih sebe i mandata, djelovanje u slučaju spre-čavanja izvršenja mandata i financiranje mirovnih operacija.

2.3. MIROVNE OPERACIJE NA PODRUČJU BOSNE I HERCEGOVINE I HRVATSKE

U veljači 1992.g. Ujedinjeni narodi su rezolucijom 743 uspostavili „Zaštitne snage Ujedinjenih naroda“ (UNPROFOR- United Nations Protection Force) za područje bivše Jugoslavije, odnosno Bosnu i Hercegovinu, Hrvatsku, Federalnu Republiku Jugoslaviju (Srbija i Crna Gora) i Bivšu Ju-goslavensku Republiku Makedoniju. Ta mirovna operacije je trebala trajati privremeno, te pomo-ći da se uspostave uvjeti mira i sigurnosti, i omogući rješavanje jugoslavenske krize.

Zadatak UNPROFOR-a je bio osigurati da „Zaštićene zone Ujedinjenih naroda“ (UNPAs – United Nations Protected Areas) Istočna Slavonija, Zapadna Slavonija i Krajina podijeljena na sjevernu i južnu zonu, u Hrvatskoj budu demilitarizirane, i da svi ljudi koji prebivaju na tom po-dručju budu zaštićeni od oružanih napada. Poslije je UNPROFOR rezolucijama Vijeća sigurnosti 762 i 779 iz 1992.g. dobio zadatak da nagleda još neke zone u Hrvatskoj, da omogući svojim snaga-ma nadziranje ulaska civilnog stanovništva u UNPAs, da provodi naseljavanje i uobičajene funk-cije na granicama UNPAs sa svijetom, da nagleda demilitarizaciju poluotoka Prevlake.

U Bosni i Hercegovini37, Vijeće sigurnosti38 je na temelju glave VII, 1992.g. pozvalo države39 da same ili putem regionalnih ustanova ili sporazuma, u koordinaciji s Ujedinjenim narodima, poduzmu sve neophodne mjere za isporuku pomoći putem humanitarnih organizacija UN, te za drugu humanitarnu pomoć Sarajevu i ostalim dijelovima Bosne i Hercegovine. Izraz „sve neop-hodne mjere“ uključivao je i upotrebu oružane sile, odnosno, prerastanje iz mirovne operacije u neku vrstu kolektivne mjere, jer je temelj za postupanje bila glava VII. Povelje.40

Poslije su zadaci41 UNPROFOR-a prošireni i na zaštitu konvoja humanitarne pomoći kroz Bo-snu i Hercegovinu i na zaštitu konvoja oslobođenih civilnih pritvorenika ako to traži Crveni križ, ali je upotreba sile, ne temelju izvještaja glavnog tajnika UN ograničena na samoobranu i u sluča-ju da ih netko sprječava u izvršenju misije.

Ustanovljena je „zona zabrane leta“ 42 iznad Bosne i Hercegovine i okupiranih dijelova Hrvat-ske za zrakoplove sa pokretnim i nepokretnim krilima. Poslije je potvrđena zona zabrane leta43, ali na temelju glave VII. nadzor nad tom zonom su preuzeli zrakoplovi NATO-a, a bombardiranje je moglo biti izvršeno tek po odobrenju zapovjednika UN-a i NATO-a.

Godine 1993. ustanovljena su i zaštićena područja44 u Bosni i Hercegovini, s pretežno mu-slimanskim stanovništvom, koja su bila opkoljena srpskom vojskom. Iz tih zaštićenih područja

36 U dosadašnjoj praksi je bilo situacija da je sklapanje takvog sporazuma, zbog zatezanja države domaćina, nepotrebno odgađalo dolazak mirovne operacije na teren.

37 Supplement to an agenda for peace, op. cit. (bilj. br. 28), st. 35.

38 Rezolucija Vijeća sigurnosti S/RES./770(1992).

39 Vijeće sigurnosti je povjerilo mandat na poduzimanje svih neophodnih mjera državama, a ne mirovnoj operaciji.

40 Supplement to an agenda for peace, op. cit. (bilj. br. 28), st. 19.



43 Rezolucija Vijeća sigurnosti S/RES./816(1993)

44 Rezolucija Vijeća sigurnosti S/RES./815(1993)

158


moralo se izvući teško naoružanje, te su se smjela braniti i zračnim napadima, ali po odobrenju zapovjednika UN-a i NATO-a.

Kako je i poznato, snage mirovnih operacija i čitave međunarodne zajednice, tu su doživje-le veliki neuspjeh. Srpska strana je zaoštrila odnose s UNPROFOR-om, osvojili su i Srebrenicu – koja je bila zaštićeno područje, pobili tisuće muslimanskih muškaraca, a ostalo muslimansko stanovništvo prognali. To stanovništvo je bilo slabo jer je postupilo po zahtjevima UNPROFOR-a – predalo je sve naoružanje i nije se imalo s čime braniti, a nisu imali niti prikladnu zaštitu od međunarodne zajednice. UNPROFOR je trebao nadzirati demilitarizaciju zaštićenih područja, ali je zakazao kada nije poduzeo djelotvorne mjere (zračne mjere koordinirane između UN-a i NA-TO-a) kada je postalo očito da srpska strana ne provodi povlačenje naoružanja. Kroz skoro cije-li mandat mirovnih operacija u Bosni i Hercegovini, one su se ispreplitale sa mjerama na teme-lju glave VII, ali je u najvažnijim trenutcima to ispreplitanje zaustavljeno, i ostale su samo mi-rovne operacije.

Međunarodna zajednica se nije složila sa odlukom glavnog tajnika o povlačenju snaga mirov-ne operacije sa područja Ujedinjene Arapske Republike 1967.g., kritizirajući da je vlada u Kairu trebala dopustiti iznalaženje novih rješenja. Za razliku od toga, u Bosni i Hercegovini, nije izri-čito povučen pristanak na mirovne operacije niti od jedne strane, ali je djelovano u tom smislu. Takvu situaciju Vijeće sigurnosti je trebalo shvatiti kao povlačenje od srpske strane pristanka na mirovne operacije, ali mogućnost za nova rješenja, i prije velikih pogibija stanovništva, iznaći drugačije rješenje pa makar na temelju glave VII – kolektivnih mjera. Kako je primjena glave VII. počela oživljavati u tom periodu, nije bilo razloga da se tim tokom ne može nastaviti kad se uvi-djelo da se agresija ne skriva, da traje kontinuirano i da se čak upotrebljavala protiv samih Ujedi-njenih naroda – članova njihovih snaga.

3. ZAKLJUČAK

Nakon ovog izlaganja, postavlja se pitanje: Jesu li Ujedinjeni narodi uopće u mogućnosti dje-lovati na temelju glave VII. ili će te sve odredbe ostati mrtvo slovo na papiru? Reforma je na pra-gu i traži dobre rezultate, ali hoće li velike sile pristati na njih? Prvenstveno je Vijeće sigurnosti dobilo ovlasti da djeluje kao „čuvar međunarodnog mira i sigurnosti“, a zatim i Opća skupština. Iz svega toga proizašle su mirovne operacije, snage koje su ovlaštene na upotrebu oružja samo u samoobrani. Jesu li one vrhunac moći Ujedinjenih naroda? Hoće li one ostati najdjelotvorni-je sredstvo Ujedinjenih naroda u rješavanju problema narušavanja međunarodnog mira i sigur-nosti, a bez ikakvog slova na papiru o njima? Od osnivanja Ujedinjenih naroda prošlo je više od 60 godina. Prilike i situacija u svijetu su se uvelike promijenile. Cijeli zajamčeni sustav bi možda i mogao djelovati u prilikama iz 1945. godine, ali nakon toga je došlo do velikog razvoja na svim područjima koji je zahtijevao nove načine djelovanja.

Mirovne operacije vjerojatno u početku nisu smatrane za trajno rješenje, ali se ispostavilo da jesu. One ne mogu zamijeniti kolektivne mjere ali mogu pomoći u ostvarenju cilja kolektivnih mjera, održavanje međunarodnog mira i sigurnosti nadopunjujući sustav kolektivne sigurnosti.

Rješenje za njihovu veću djelotvornost bi se moglo pronaći u uspostavljanju veze između mi-rovnih operacija i kolektivnih mjera: 1. kada bi se kršenje obveza preuzetih pristankom na mirov-ne operacije uzimalo kao otegotna okolnost kod kvalifikacije stanja kao prijetnje mira, narušenja mira ili čina agresije, ili 2. kada bi se za kršenje obveza preuzetih pristankom na mirovne opera-

159


cije zaprijetilo između ostalog i kolektivnim mjerama. Temelji za to mogu se naći i u obvezama država odnosno subjekata međunarodnog prava na poštivanje ugovora koje su sklopili, pogoto-vo što se takvi ugovori tiču održavanja međunarodnog mira i sigurnosti. Njihovo nepoštivanje ne utječe samo na konkretne stranke, ono se tiče i okolnih država, čitave regije, nekad i čitavog svijeta – međunarodne zajednice. Ovakvo uređenje velikim silama ne bi puno promijenilo polo-žaj i ovlasti, one bi i dalje mogle zadržati pravo veta ili bi ga mogle u nekim situacijama ograničiti.

Postoje pretpostavke da bi Vijeće sigurnosti moglo dobiti nove stalne članove, s različitim na-gađanjima o uređenju prava veta između tih novih i starih stalnih članova. Jedan od prijedloga jest da stare stalne članice Vijeće sigurnosti utvrde neke slučajeve u kojima će ograničiti raspola-ganje vetom45. Jedno od takvih ograničenja moglo bi postojati kod odlučivanja o postupanju pro-tivno obvezama preuzetim pristankom na mirovne operacije.

Mirovne operacije su djelotvorno i korisno sredstvo za održavanje međunarodnog mira i si-gurnosti, potpuno u skladu sa smislom i ciljevima Povelje, ali je potrebno imati u vidu i razvoj koji čeka čovječanstvo. Kao što je došlo do velikih promjena u periodu 1945.-2009. godina, doći će i u budućnosti, te je stoga bolje danas predvidjeti nova rješenja, nego čekati ponovno 60-ak godina do nove reforme, sa nedjelotvornim mehanizmima održavanja međunarodnog mira i sigurnosti.

4. SAŽETAK

Osnivajući Ujedinjene narode međunarodna zajednica je željela stvoriti organizaciju koja će čuvati međunarodni mir i sigurnost. Mehanizam predviđen za tu svrhu - kolektivne mjere – dje-lovao je obećavajuće, ali nikada nije djelovao. Mirovne operacije su nastale kao rezultat pokuša-ja pokretanja kolektivnih mjera, ali su se pokazale kao djelotvorne i uspješne. Osnovno im je obi-lježje da se primjenjuju dobrovoljno, uz pristanak odnosnih država, da su nepristrane prema svi-ma i da ne smiju upotrebljavati oružje osim u samoobrani. Mirovne operacije, odnosno pravila o njima sadržana su u običajnom pravu – još uvijek ne postoje općeniti dokumenti koji reguliraju ovu materiju. Ovim se radom nastoji naglasiti potreba za stvaranjem pravila o mirovnim opera-cijama koja bi vezala sve buduće slučajeve, te također, povezivanje mirovnih operacija sa kolek-tivnim mjerama, kao odgovor na kršenje obveza preuzetih mirovnim operacijama.

U doba kada se pristupa reformi Ujedinjenih naroda, realno je očekivati da će i mirovne ope-racije naći svoje mjesto u Povelji.

DODATAK: MIROVNE OPERACIJE USPOSTAVLJENE U POSLJEDNJIH DESET GODINA

• UNMIK – United Nations Interim Administartion Mission in Kosovo; 1999.-Uspostavljen je rezolucijom Vijeća sigurnosti 1244(1999) sa mandatom da u Kosovu, sa prije-

laznom upravom, uspostavi i nadgleda razvoj demokratskih institucija, te osigura uvjete za mi-ran i normalan život stanovnika Kosova.

• UNAMSIL – United Nations Mission in Sierra Leone; 1999.-2005.

45 Franck, T. M., Collective Security and UN Reform: Between the Necessary and the Possible, Chicago journal of international law, 2005-2006, str 610.

160


• Uspostavljen je rezolucijom Vijeća sigurnosti 1270(1999), od 22. 10.1999. godine, sa man-datom da surađuje s vladom u Sierra Leone i drugim stranama u implementaciji mirov-nog sporazuma, da pomaže u provođenju razoružanja, demobilizacije i reintegracijskog plana, da nadgleda prekid vatre, da olakša dostavu humanitarne pomoći, da pruži pomo-gne pri izborima, da pomogne stranama u izgradnji povjerenja, i dr. UNAMSIL je okon-čan prosincu 2005. godine.

• UNTAET – United Nations Transitional Administration in East Timor; 1999.-2002.Uspostavljen je rezolucijom Vijeća sigurnosti 1272(1999.) od 25.10.1999. godine, sa manda-

tom da osigura održavanje pravnog poretka na prostoru Istočnog Timora, da uspostavi efektiv-nu upravu, da sudjeluje u razvoju civilnih i socijalnih službi, da osigura dostavu humanitarne po-moći, da pomogne u stvaranju uvjeta za samostalno stvaranje vlade te da sudjeluje u stvaranju uvjeta za održivi razvoj. UNTAET je okončan u svibnju 2002. godine.

• MONUC – United Nations Organization Mission in the Democratic Republic of the Congo; 1999.-

Uspostavljen je rezolucijom Vijeća sigurnosti 1291(2000), od 24.02.2000. godine, sa manda-tom da održava povezanost strana, nadgleda implementaciju mirovnog sporazuma, pomaže u humanitarnoj pomoći, nadgleda poštivanje ljudskih prava, i drugo.

• UNMEE – United Nations Mission in Ethiopia and Eritrea; 2000.-2008.Uspostavljen je rezolucijom Vijeća sigurnosti 1320(2000), od 15.10.2000. godine, sa manda-

tom da nagleda prekid neprijateljstava, da pomaže u održavanju sigurnosti, da nadgleda dislo-ciranje etiopske i eritrejske vojske, da nadgleda Privremene sigurnosne zone ( Temporary secu-rity zone – TSZ), i drugo. Vijeće sigurnosti je 30.07.2008. godine obustavilo mandat UNMEE-a.

• UNMISET – United Nations Mission of Support in East Timor; 2002.-2005.Uspostavljen je rezolucijom Vijeća sigurnosti 1410(2002), od 20.05.2002. godine, na period od

dvije godine, dok sve ovlasti ne budu u potpunosti prenesene na državnu vlast Istočnog Timo-ra. Vijeće sigurnosti je, po isteku roka od dvije godine, produžilo mandat mirovne operacije na još jednu godinu, kako bi pomogli novom narodu u postizanju samo-dostatnosti. UNMISET je uspješno završio svoj mandat 20.05.2005. godine.

• UNMIL – United Nations Mission in Liberia; 2003.-Uspostavljen je rezolucijom Vijeća sigurnosti 1509(2003), od 19.09.2003. godine, sa manda-

tom da pomogne u implementaciji sporazuma o prekidu vatre i provođenju procesa mira, da pot-pomogne humanitarne aktivnosti i aktivnosti u svezi ljudskih prava, da pomogne u dobrovolj-nom razoružanju, te da priupi i uništi oružje i drugo.

• UNOCI – United Nations Operation in Burundi; 2004.-Uspostavljen je rezolucijom Vijeća sigurnosti 1528(2004), od 27.02.2004. godine, sa manda-

tom da nadgleda prekid neprijateljstava i povlačenje naoružanih grupa, da pomaže u razoruža-nju, demobilizaciji, reintegraciji, da uništi oružje, da pomogne pri izborima, i drugo. UNOCI je zamijenio MINUCI, političku misiju, koja je na tim područjima bila od 2003. godine.

• MINUSTAH – United Nations Stabilization Mission in Haiti; 2004.-Uspostavljen je rezolucijom Vijeća sigurnosti 1542(2004), od 30.04.2004. godine, te su na

njega prenesene ovlasti sa Multinacionalnih privremenih snaga (Multinational Interim Force – MIF). Mandat im je bio osigurati sigurno i stabilno okružje, pomoći u ostvarivanju dijaloga i na-cionalnog pomirenja, pomoći u provođenju i osiguranju ljudskih prava i drugo.

• ONUB – United Nations Operation in Burundi; 2004.-2006.

161


Uspostavljen je rezolucijom Vijeća sigurnosti 1545(2004), od 21.05.2004. godine, sa manda-tom da pomognu u implementaciji mirovnog sporazuma, da pomogne u razoružanju i demobi-lizaciji, da pomogne u stvaranju uvjeta sigurnosti, da pomogne u povratku izbjeglica i raseljenih osoba i drugo. ONUB je uspješno okončan 31.12.2006. godine.

• UNMIS – United Nations Mission in the Sudan; 2005.-Uspostavljen je rezolucijom Vijeća sigurnosti 1590(2005), od 24.03.2005. godine, sa manda-

tom da pomogne u implementaciji mirovnog sporazuma, da obavlja pojedine funkcije u humani-tarnoj pomoći i zaštiti i promicanju ljudskih prava, da pomogne pri povratku izbjeglica i raselje-nih osoba, da pomogne u razminiravanju i drugo.

• UNMIT – Unied Nations Integrated Mission in Timor-Leste; 2006.-Uspostavljen je rezolucijom Vijeća sigurnosti 1704(2006), od 25.08.2006. godine, sa manda-

tom da pomognu vladi u učvršćivanju stabilnosti, povećanju kulture demokratskog upravljanja, olakšavanje političkih dijaloga između nositelja vlasti u Timoru oko njihovih napora u nacional-nom pomirenju, i drugo.

• UNAMID – African Union/United Nations Hybrid operation in Darfur; 2007.-Uspostavljen je rezolucijom Vijeća sigurnosti 1769(2007), od 31.07.2007. godine, sa manda-

tom da pomogne u implementaciji mirovnog sporazuma.• MINURCAT – United Nations Mission in the Central African Republik and Chad; 2007.-Vijeće sigurnosti je rezolucijom 1778(2007), od 25.09.2007. godine, uspostavilo MINURCAT,

kao način suradnje s Europskom Unijom, u uspostavljanju multidimenzionalne prisutnosti, koja treba pomoći u stvaranju uvjeta za sigurnost i osigurati povratak izbjeglica i raseljenih osoba.

LITERATURA

1. Andrassy, J., ,Međunarodno pravo, Školska knjiga, Zagreb 1990.2. Degan, V. đ., Međunarodno pravo, Rijeka, 2000.3. Andrassy, J., Bakotić, B., Seršić, M., Vukas, B., Međunarodno pravo, Zagreb, 2006.4. Bothe, M., „Peace-Keeping“, u: Simma, B. (ur.), The Charter of the United Nations - A Co-

mmentary, Oxford,1995.5. Frowein, J. A., „Article 39“, u: Simma, B.(ur.), The Charter of the United Nations – A Com-

mentary, Oxford 1995.6. Frowein, J. A., „Article 40“, u: Simma, B.(ur.), The Charter of the United Nations – A Com-




mentary, Oxford 1995.10. Franck, T. M., Collective Security and UN Reform: Between the Necessary and the Possi-

ble, Chicago journal of international law, 2005.-2006.11. Vajić, N., „Od koncepta kolektivne sigurnosti do mirovnih operacija Ujedinjenih naroda - i

natrag?“, Zbornik pravnog fakulteta u Zagrebu, broj 1., 1996.12. , Andrassy, J., „Zajednička akcija za mir“, „Međunarodni problemi“, br. 4., 1951.

162


13. Vajić, N., „Mirovne operacije Ujedinjenih naroda - plavi šljemovi“, Zbornik pravnog fakul-teta u Zagrebu, 1991.

14. Šuković, O., „O pojmu mirovnih operacija UN“, Međunarodni problemi, 1968.15. Ustav RH, Narodne novine, broj 124/2000 i 28/2001.16. Povelja Ujedinjenih naroda, Narodne novine, broj 15.17. Rezolucije Vijeća sigurnosti: S/RES./248(1968)

S/RES./332(1973) S/RES./387(1976) S/RES./393(1976) S/RES./527(1982) S/RES./713(1991) S/RES./721(1991) S/RES./770(1992) S/RES./757(1992) S/RES./776(1992) S/RES./781(1992) S/RES./815(1993) S/RES./816(1993) S/RES./836(1993)

18. Rezolucije Opće skupštine: A/RES./377A(V) A/RES./998(ES-I)

19. An Agenda for Peace, Preventive diplomacy, peacemaking and peacekeeping. Report of the Secretary-General pursuant to the statement adopted by the Summit Meeting of the Secretary Council on 31 January 1992., UN Doc. A/47/277, S/24111, od 17. lipnja 1992.godine

20. Supplement to An Agenda for Peace, Report of the Secretary-General on the work of the organization, UN Doc. A/50/60, S/1995/1 od 03.siječnja, 1995. godine

21. Internet stranice: www.icj-cij.org/docket/index.php?p1=3&p2=2 www.un.org/ga/session/emergency.shtml www.un.org/Depts/dpko/missions/untso/background.html www.un.org/Depts/dpko/list/list.pdf www.un.org/reform/peace_security.shtml

163


Katica Baotić, Ministry of Defenders, Posavska County, Bosnia and Herzegovina

EFFICIENCy OF PEACE KEEPING OPERATIONS OF THE UNITED NATIONS

Summary

The object of this paper are peacekeeping operations of the United Nations as a way of maintaining international peace and safety in situations in which the application of provisions of Chapter VII of the UN Charter failed and the means of peacefully settling a dispute have proved not to be success-ful. At the beginning, the paper shows the way of maintaining the peace and safety foreseen by the Charter – peaceful settlement of disputes and collective measures and than the paper shows the way of maintaining the peace that stems from the practice of the UN – peacekeeping operations. The author tries to explain the notion of peacekeeping operations, its relation to other means, as well as the meaning of it in the future, when, i.e. if, the Security Council finds a common denom-inator for all its permanent members to adopt the change of the Chapter VII of the Charter. The paper ends with the question whether will peacekeeping operations as we know today represent an ultimate power of the UN and the most efficient way of achieving the purpose of the Charter.

Key words: Charter of the United Nations, peacekeeping operations, collective measures, reform of the UN, peace and safety

Katica Baotić, Ministerium für Veterane, Bosna und Herzegovina

DIE EFFIZIENZ DER UN-FRIEDENSOPERATIONEN

Zusammenfassung

Das Thema dieses Artikels sind die UN-Friedensoperationen sowie die Wahrung des Weltfrie-dens und der Sicherheit in Situationen, in denen die Anwendung der Bestimmungen des Kapi-tels VII der UN-Charta ausgeblieben ist und die Mittel der friedlichen Streitbeilegung nicht er-folgreich waren. Zuerst besprechen wir die nach der UN-Charta vorgesehenen Maßnahmen zur Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit, d.h. die Mittel der friedlichen Streitbeilegung und kollektive Massnahmen, und danach beschäftigen wir uns mit einer Form zur Wahrung des Weltfriedens, die aus der UN-Praxis entstanden ist, d.h. Friedensoperationen. Wir versuchen, das Termin Friedensoperationen zu erklären, sowie auch die Beziehung mit an-deren Mitteln, aber auch die zukünftige Wichtigkeit dieses Mittles, falls es dem Sicherheitsrat gelingt, seine Mitglieder auf den gemeisamen Nenner zu bringen, um eine Änderung des Kapi-tels VII der UN-Charta aufzunehmen. Am Ende stellt sich die Frage, ob die Friedensoperationen, wie wir sie heute kennen, einen Höhenpunkt der UN-Macht und die wirkungsvollste Weise für die Realisation des Zwecks der UN-Charta darstellen.

Schlüsselwörter: UN-Charta, Friedensoperationen, kollektive Massnahmen, UN Reform, Frie-den und Sicherheit

PRIKAZI

167

Biljana Činčurak, mag. iur.: Prikaz konferencije “Marine Traffic Engineering Conference 2009”

Biljana Činčurak, mag. iur., asistentica na katedri Pomorskog i općeprometnog prava Pravnog fakulteta u Osijeku

PRIKAZ KONFERENCIJE “MARINE TRAFFIC ENGINEERING CONFERENCE 2009”

Marine Traffic Engineering Institute Sveučilišta u Szczecinu, Poljska (Marine Traffic Engi-neering Institute of Maritime University of Szczecin), je po trinaesti put organizirao međuna-rodnu konferenciju “Marine Traffic Engineering Conference”. Suorganizatori konferencije su bili: Section of Transport Control in Transport Committe in Polish Academy of Science, Polish Section of Navigation and Hydrography of Geodesy Committe in Polish Academy of Science i World Maritime University.

Institute of Marine Traffic Engineering najaktivnija je sastavnica Sveučilišta u Szczecinu: od 1970. godine sudjelovali su u istraživanju sigurnosti brodova, a njihov rad se uglavnom temeljio na metodama simulacije manevriranja brodova. Rezultati istraživanja primjenjuju se u rješava-nju problema procjene rizika u pomorstvu, sigurnosti plovidbe, izbora ulaska u luku s gledišta sigurnosti broda, izgradnje pristaništa, određivanja sigurnosnih mjera u slučaju sudara broda s nepomičnim objektima, prolaska brodova ispod mostova, određivanja trajektnih linija, procjene sigurnosnih sustava i slično. Prva Marine Traffic Engineering konferencija održana je 1979. go-dine, od tada do danas je na njoj sudjelovalo više od 300 stručnjaka, znanstvenika i praktičara.

Glavni sponzori ovogodišnje Konferencije bili su: Kongsberg Shipmedics i Trelleborg Harbo-ur Marine. Kongsberg Shipmedics se bavi proizvodnjom, popravljanjem i održavanjem sustava za pozicioniranje, navigaciju i telekomunikacije na plovilima i offshore instalacijama. Trelleborg Harbour Marine proizvodi i dizajnira opreme za dokove, LNG terminale, sidrišta te sustave nad-zora luka. Tvrtka je jedinstvena po tome što uz infrastrukturu za sidrenje proizvodi i software za nadzor što osigurava da sustav bude napravljen tako da zadovolji potrebe svakog klijenta na jedinstven i najučinkovitiji način. Ove dvije tvrtke dobar su primjer kako rezultate znanstvenih istraživanja primijeniti u praksi.

Konferencija se održavala od 19. do 22. listopada 2009. godine u švedskom gradu Malmöu. Budući da je većina sudionika dolazila iz Poljske, Konferencija je započela na brodu gdje je održa-na i plenarna sjednica. Drugi dio konferencije održavao se, kao što je već rečeno, u Malmöu u ko-jem se nalazi i World Maritime University.

Na Konferenciji je sudjelovalo oko 50 izlagača, podijeljenih u dvije paralelne sesije. Teme kon-ferencije su bile: sigurnost plovidbe i prometnih sustava općenito, transportni rizici i njihova procjena, plovidba, zašita morskog okoliša, uzroci pomorskih nezgoda, ljuski faktor u plovidbi, sustavi satelitske navigacije, pomorske simulacije i izračuni, itd. Pomorstvo je ekonomična, si-gurna i ekološki prihvatljiva grana prometa, stoga ne čudi što se promet morima povećava se iz

168

Biljana Činčurak, mag. iur.: Prikaz konferencije “Marine Traffic Engineering Conference 2009”

godine u godinu. Samim time povećava se i rizik od pomorskih nezgoda, šteta na samim plovili-ma, teretu, putnicima i onečišćenja morskog okoliša. Međunarodne organizacije, instituti i broj-ni stručnjaci rade na istraživanju i donošenju mjera kako bi se smanjili rizici nastanka pomor-skih nezgoda i kako bi se povećala sigurnost plovidbe. Sigurnost plovidbe je od iznimne važnosti za svaku obalnu državu. Onečišćenje mora može biti uzrokovano onečišćenjem s kopna, iz zra-ka, tijekom podmorskih istraživanja, potapanjem i sl. Međutim, najveća opasnost dolazi s bro-dova: ispuštanje ulja, nafte, balastne vode, otpadne vode su najčešći i najopasniji uzroci. Do njih dolazi tijekom normalnog obavljanja djelatnosti, ali i u slučaju pomorskih nezgoda. Upravo ova pitanja su bila glavne teme radova s Konferencije. Istaknula bih da su svi predavači, neovisno o glavnoj temi svojih radova naglasili nužnost zaštite i očuvanja morskog okoliša i ljudskog živo-ta kao i potrebu za što boljim obrazovanjem članova posade i ostalih osoba koje sudjeluju u plo-vidbi, budući da je ljudski faktor temeljni razlog pomorskih nezgoda (uz vremenske uvjete i ne-opremljenost broda).

Većina sudionika su bili znanstvenici iz Poljske, a sudjelovali su izlagači iz Nizozemske, Slo-venije, Rumunjske, Švedske i s Malte. Jedini rad iz Hrvatske je bio rad Biljane Činčurak i Alek-sandre Vasilj: “The role of the state on the safety of maritime navigation and protection of mari-time environment”, a prezentiran je 20. listopada 2009. godine. U svom radu autorice su obradile relevantne propise vezane uz sigurnost plovidbe i zaštitu morskog okoliša (prvenstveno propise IMO-a i Europske unije) te ulogu država u slučaju nezgode i onečišćenja okoliša.

Svi radovi su objavljeni u zborniku radova s konferencije: “Proceedings of XIII International Sci-entific and Tehnical Conference on Marine Traffic Engeneering”, a odabrani radovi će biti objavljeni u nekoliko znanstvenih časopisa i to Special Edition of Marine Traffic Engineering in International Journal of Performability Engineering, Special Edition of Archives of Transport, Special Edition of Jo-urnal of Maritime Affairs i Special Edition of Polish Annual of Navigation.

Konferencija je bila izvrsna prilika za razmjenu znanja i iskustava, dobivanje novih informa-cija, ali i stvaranja novih poznanstava. Nove ideje i kritička razmatranja poblematike koristit će svakom sudioniku u budućem radu i istraživanju. Činjenica da se Konferencija održava već trina-esti put i da svake godine okuplja sve više sudionika potvrda je važnosti i kvalitete ove Konferen-cije za znanstveno-istraživački rad.

169


Naziv i adresa naručitelja (za fizičke osobe ime i prezime)

.........................................................................................................................................................

.........................................................................................................................................................(Mjesto)

.........................................................................................................................................................(Ulica i kućni broj i broj pošte)

............................................................ ........................................................ (Mjesto) (Datum)

NARUDŽBENICA

kojom se neopozivo pretplaćujem na časopis PRAVNI VJESNIK za ____________ godinu.

Ukupno kompleta .................... po cijeni od 120,00 kn

........................................................ Potpis ovlaštene osobe

Poziv na pretplatu

Pravni fakultet Sveučilišta Josipa Jurja Strossmayera u Osijeku, S. Radića 13, Osijek, tel: (031)224-500, ž.r. br.2340009-110063962.

Obraćajući se znanstvenoj i stručnoj javnosti Pravni fakultet Sveučilišta Josipa Jurja Stro-ssmayera u Osijeku slobodan je izvijestiti o redovitom izlaženju znanstveno-stručnog časopi-sa pod nazivom PRAVNI VJESNIK - časopis za pravne i društveno-humanističke znanosti. Na-mjera je Fakultetskog vijeća bila i ostala da časopis objavljuje znanstvene, stručne i druge rado-ve koji udovoljavaju visokim standardima, neovisno potječu od nastavnika Fakulteta ili drugih suradnika.

Slijedom toga pozivamo znanstveno-stručnu javnost na suradnju, a zainteresirane pravne osobe i pojedince na pretplatu. Pozivajući na pretplatu slobodni smo vas obavijestiti da se na komplet br. 1-4/2009. možete pretplatiti po cijeni od 120,00 kn za pravne i fizičke osobe te 80,00 kn za studente.


170

Uputstva autorima

Pravni vjesnik preferira radove do 30 stranica, zajedno s popisom literature (bibliografijom).Radovi trebaju biti pisani na formatu A4, s jednostrukim proredom (uključivo fusnote i re-

ference), širim marginama i konsekutivno numeriranim stranicama. Na prvoj stranici treba pi-sati ime i prezime autora, naziv i adresa ustanove u kojoj autor radi, e-mail adresa, telefon, i na-slov rada. O detaljnijem izgledu rada molimo pogledati uputstva za pisanje radova na web stra-nici http://vjesnik.pravos.hr. Sažetak kojeg se prilaže na hrvatskom i engleskom jeziku, na 10-15 redaka iznosi svrhu rada, metodologiju, rezultate i zaključak. Potrebno je navesti i ključne riječi na hrvatskom i engleskom jeziku.

Objavljuju se oni radovi koji su pozitivno ocijenjeni. Ti se radovi kategoriziraju kako slijedi:• izvorni znanstveni rad (sadrži dosad još neobjavljene rezultate izvornih• znanstvenih istraživanja);• prethodno priopćenje (sadrži rezultate novih istraživanja na projektima u tijeku, i ne

mora imati dovoljno pojedinosti koje bi omogućavale provjeru kao kod izvornih znan-stvenih radova. Takovi radovi zahtijevaju brzo objavljivanje.);

• pregledni članak (daje sažet i kritički prikaz stanja i trendova određenog područja, a popraćen je iscrpnim popisom literature iz kojeg je vidljiv doprinos autora tome po-dručju.);

• stručni članak (ne mora biti vezan uz izvorno istraživanje, već daje prijedloge za pri-mjenu rezultata prethodnih znanstvenih istraživanja.);

• izlaganje sa znanstvenog skupa (treba biti koncipirano kao cjelovit članak, i objavljuje se samo ako već nije objavljeno kao referat u zborniku dotičnog skupa.)

Odluku o kategorizaciji donosi Uredništvo na temelju prijedloga dvaju anonimnih recenze-nata.

Šalju se tri primjerka na papiru, a istovjetna se kopija šalje i u elektroničkoj formi - na CD-u ili disketi, u Microsoft Word DOC ili PDF formatu.

Prilozi se šalju na adresu:

PRAVNI VJESNIK – UREDNIŠTVOPRAVNI FAKULTET OSIJEKS. Radića 1331000 Osijek

e-mail: [email protected]

Documents

für Rechtswissenschaften der Universität Josip Juraj ... · Prema Gryni i Juranu: „Upravljanje kvalitetom je proces koji ... Po-trebno je napomenuti kako je pretpostavka procjene