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Les ambitions européennes du nouveau Président de la République française

Auteur : Frédéric Allemand, Maître de conférence à l’IEP de Paris Université de Paris 1 - Centre de recherche sur l’Union européenne Le dimanche 6 mai 2007, près de 19 millions de Français (53,06% des votes exprimés)1 ont porté le candidat de l’UMP, Nicolas Sarkozy, à la magistrature suprême. A l’issue de la cérémonie de passation des pouvoirs du 16 mai prochain, il deviendra le 6ème président de la Vè République et le 23ème président de la France. Parmi les nombreux dossiers à traiter par le nouveau Président de la République2, les questions européennes occuperont une place importante pendant les dix-huit mois à venir : le Conseil européen de Bruxelles des 21 et 22 juin prochains doit se prononcer sur l’avenir constitutionnel de l’Union ; plusieurs dossiers législatifs clés, mis en suspens par les autorités communautaire pendant la campagne électorale française, devraient être rouverts à la négociation3 ; l’ouverture de la réforme de la politique agricole commune courant 2008-2009 ; la France exercera la présidence de l’Union au second semestre 2008 ; enfin, la mise en œuvre de plusieurs engagements pris par Nicolas Sarkozy lors de la campagne (préférence communautaire, gouvernance économique) relèvent de la compétence de l’échelon européen et nécessite l’obtention d’un accord avec les autres partenaires européens. Observateurs attentifs du déroulement de l’élection présidentielle française, les différentes chancelleries européennes n’ont pas manqué de souligner tout au long du printemps 2007 les fortes attentes qu’ils nourrissaient à l’égard de la France et de son futur dirigeant4. Ce qu’a rappelé José Manuel Barroso, président de la Commission européenne, dans son message de félicitation adressé à Nicolas Sarkozy, « cette élection était également importante pour l’Europe et son résultat très attendu », compte tenu de ce que « la France a toujours occupé une place centrale sur l’échiquier politique européen et [qu’] il ne peut y avoir d’Europe forte sans une France européenne »5. Le président français nouvellement élu semble avoir entendu ces appels, affirmant lors la déclaration prononcée à la suite de l’annonce de sa victoire que « la France est de retour en Europe ». Par ailleurs, il a d’ores et déjà promis de se rendre à Berlin, puis à Bruxelles dans les jours suivant sa prise de fonction présidentielle. Restent à savoir quelles orientations il entend donner à la politique européenne de la France. De l’examen de ses prises de position

1 Résultats officiels fournis par le Ministère de l’Intérieur, disponibles sur : www.interieur.gouv.fr 2 « Dix dates sur l’agenda du nouveau président », Les Echos, 7 mai 2007. 3 Il en est ainsi de la révision de la directive « Télévision sans Frontière » initiée en décembre 2005 et de la nouvelle proposition de directive visant à achever le marché des services postaux d’ici 2009. Par ailleurs, la décision de la Commission de surseoir à exécuter sa saisine de la Cour de Justice de l’Union dans l’affaire de la pollution des eaux bretonnes par les nitrates semble autant liée à l’annonce par les autorités françaises de l’adoption prochaine de mesures (Communiqué de presse de la Commission, 21 mars 2007, IP/07/381) qu’au souci de « ne pas braquer la France durant la campagne présidentielle » (« Nitrates : la France menacée d’une amende », Le Figaro, 22 avril 2007). 4 « L’élection présidentielle française suscite des appréhensions dans les capitales européennes », Le Monde, 1er mars 2007. 5 Déclaration de José Manuel Barroso à l’issue du 2ème tour de l’élection présidentielle française, 7 mai 2007. Disponible sur : http://ec.europa.eu/commission_barroso/president/pdf/statement_20070507_fr.pdf

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pendant l’année écoulée6, il ressort que l’accent devrait être mis sur : la réforme institutionnelle de l’Union ; la régulation de la mondialisation, ce qui inclut aussi la question de la gouvernance économique de la zone euro. 1. La réforme institutionnelle de l’Union C’est le premier dossier européen que Nicolas Sarkozy a à traiter. Le Conseil européen des 15 et 16 juin 2006 a chargé la présidence allemande de l’Union d’engager une série de consultations approfondies avec les autres Etats membres au cours du premier semestre 2007. Ces consultations doivent donner lieu à la remise d’un rapport par la présidence de l’Union faisant le point sur l’état des débats relatifs au traité constitutionnel et explorant « les évolutions futures possibles ». Sur la base de ce rapport, le Conseil européen des 21 et 22 juin 2007 doit décider de « la manière de poursuivre la processus de réforme étant entendu que les mesures nécessaires à cet effet auront été prises au plus tard au cours du deuxième semestre 2008 », c’est-à-dire lors de la présidence de l’Union par la France. Dans ce contexte, la chancelière allemande, Angela Merkel, invitera très certainement le prochain Conseil européen à convoquer une nouvelle conférence intergouvernementale chargée d’élaborer un traité institutionnel bref, basé sur la partie I de la Constitution européenne. Dans un courrier transmis le 17 avril 2007 à l’ensemble des chancelleries européennes7, Angela Merkel propose notamment que l’équilibre institutionnel tel que prévu par la Constitution européenne soit préservé (modalités de vote au sein du Conseil, extension de la procédure de codécision) et que les éléments aux connotations trop fédéralistes soient supprimées (ie. titres de « Constitution », de « Ministre européen des Affaires étrangères » ; référence à la suprématie du droit communautaire). Afin de rassurer les pays qui ont dit « non », elle suggère aussi que le futur traité fixe les critères matériels d’élargissement de l’Union, prenne en compte la dimension sociale de l’Union et facilite les coopérations renforcées dans de nouveaux domaines (la défense). Ces propositions recoupent dans une large mesure celle présentée par Nicolas Sarkozy consistant en l’adoption d’un « traité simplifié qui reprendra les dispositions du projet de traité constitutionnel nécessaire pour que l’Europe puisse se remettre en marche et qui n’ont pas suscité de désaccord majeur durant la campagne référendaire »8. Ce texte qui viendrait compléter les traités existants, reprendrait notamment les dispositions de la Constitution européenne relatives à la nouvelle règle de majorité qualifiée au sein du Conseil, à l’extension du vote à la majorité qualifiée et de la procédure de codécision, ainsi que celles portant sur les mécanismes de coopérations renforcées, la désignation du Président de la Commission par le Parlement européen, la procédure d’« alerte précoce » portant sur la mise en œuvre du principe de subsidiarité ou encore celles sur la démocratie participative. D’autres éléments de nature constitutionnelle développés lors du débat électoral pourraient être introduits dans les négociations : l’octroi de la personnalité juridique à l’Union, la réforme des objectifs de la Banque centrale européenne, le renforcement de la défense européenne, la création de politiques communes de l’immigration et de l’énergie.

6 Pour une analyse détaillée : F. ALLEMAND, « L’élection présidentielle française à l’aune des problématiques européennes », Revue du Marché commun et de l’Union européenne, n°507, avril 2007, p.209-219. 7 Courrier d’Angela Merkel du 17 avril 2007, reproduit dans la Note aux Amis de la Constitution européenne, n°162, avril 2007. Disponible sur : http://www.europarl.europa.eu/paris/4/uploads/pdf%20notes/note_162.pdf 8 Discours prononcé à Strasbourg le 21 février 2007. Voir aussi le discours fait à Bruxelles, le 8 septembre 2006.

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Si l’élaboration d’un traité institutionnel simplifié permet d’achever la réforme des institutions ouverte par les traités d’Amsterdam et de Nice, elle ne répond qu’imparfaitement aux interrogations soulevées dans la Déclaration de Laeken adoptée par le Conseil européen les 14 et 15 décembre 2001 : la répartition et la clarification des compétences entre les échelons européen et nationaux, la simplification des instruments de l’Union, ou encore l’adoption d’un texte constitutionnel unique sont autant d’éléments dont la discussion est reportée à plus tard9. Lors de son intervention à Bruxelles en septembre 2006, Nicolas Sarkozy a proposé que la campagne des élections européennes de juin 2009 soit l’occasion d’un nouveau grand débat démocratique autour de ces problématiques ; au terme de la campagne, serait convoquée une « grande Convention » chargée de rédiger un nouveau texte de référence, une « Loi fondamentale »10. Pour que cette perspective se concrétise, il importe que le traité institutionnel contienne une clause de rendez-vous similaire à celle de l’article N.2 du traité de Maastricht. Or, une telle position semble à ce jour assez isolée en Europe, en particulier la présidence allemande de l’Union n’y faisant nulle référence dans son courrier du 17 avril 2007 sus-évoqué. Par ailleurs, la volonté de limiter, dans un premier temps, la discussion aux seules dispositions institutionnelles peut paraître peu réaliste. Comme la doctrine juridique l’a souligné, « pris isolément sans d’autres éléments qui sont par tel ou tel Etat, considérés comme essentiels à l’équilibre des concessions réciproques, [les points qui n’ont pas fait de problèmes apparemment pour les citoyens français et néerlandais] n’entraîneront pas nécessairement un consensus facile. »11 De fait, le gouvernement polonais a demandé que soient réexaminées les modalités de vote au sein du Conseil, tandis que la République tchèque, dont le président, Vaclav Klaus, a souhaité que la question de la répartition des compétences entre l’Union et les Etats membres soit révisée. Au-delà, même si le futur traité institutionnel reprend nombre des dispositions présentes dans la Constitution européenne, cela ne l’exonère pas d’être soumis à ratification dans les vingt-sept Etats membres. Et à nouveau, rien n’indique que cette ultime opération soit couronnée de succès, notamment dans ceux des Etats devant ou optant pour une ratification par la voie référendaire. En France, ce traité devrait être ratifié par le Parlement. Le risque d’un nouvel échec n’impose-t-il pas de rompre avec le principe selon lequel l’entrée en vigueur de tout traité communautaire est conditionnée par sa ratification par l’ensemble des Etats signataires ? Le Parlement européen s’est prononcé en ce sens dans les projets de constitution établis en 1984 par Altiero Spinelli et en 1994 par Fernand Hermann12. Rappelons aussi que la

9 En réponse à ces critiques, Pierre Lequiller, ancien membre de la Convention et président de la délégation pour l’Union européenne de l’Assemblée nationale (Europe : comment sortir de l’impasse. Un traité institutionnel pour l’Europe. Paris : Fondation Robert Schuman, 2007), a proposé que le nouveau traité reprenne l’intégralité des dispositions de la partie I, augmentée des dispositions de la partie III nouvelles par rapport aux traités existants et qui sont nécessaires à la mise en œuvre de la partie I, ainsi que des dispositions de la partie IV. 10 Discours du 8 septembre 2006, Bruxelles, Bibliothèque Solvay. Disponible sur : www.friendsofeurope.org 11 Jean-Victor Louis, L’Europe. Sortir du doute. Bruxelles : Bruylant, 2006. spéc. p.134 ; dans le même sens, Jean-Claude Piris, Le Traité constitutionnel pour l’Europe : une analyse juridique. Bruxelles : Bruylant, 2006. spéc. p.261-262 ; et récemment : Jo Leinen, « Un mini-traité n’est pas acceptable pour résoudre la crise constitutionnelle », déclaration du 6 mai 2007. 12 L’article 82 du projet Spinelli prévoyait que « lorsque le présent traité aura été ratifié par une majorité d’Etats membres des Communautés dont la formation forme les deux tiers de la population globale des Communautés, les gouvernements des Etats membres ayant ratifié se réuniront immédiatement pour décider d’un commun accord des procédures et de la date d’entrée en vigueur du présent traité ainsi que des relations avec les Etats membres qui n’ont pas encore ratifié ». Pour sa part, l’article 47 du projet Hermann conditionnait l’entrée en vigueur du traité à sa ratification par une majorité d’Etats membres représentant les 4/5èmes de la population totale de l’Union ; quant aux Etat membres n’ayant pas été en mesure de déposer les instruments de

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Constitution européenne faisait quelques pas timides en cette direction : la déclaration n°30 qui lui était annexée indiquait que si dans les délais prescrits pour la ratification, seuls 4/5ème des Etats membres ont ratifié la Constitution et qu’un ou plusieurs Etats membres ont rencontré des difficultés pour accomplir cette formalité, « le Conseil européen se saisit de la question » ; en outre, l’article I-60 reconnaissait le droit à un Etat membre de se retirer volontairement de l’Union. 2. « Une France forte dans une Europe forte » Pour qui suit la politique française, cette aspiration française d’une Europe perçue (voulue) comme la reproduction de la France à l’échelle européenne n’étonnera pas, se trouvant exprimée tant par les responsables de gauche que de droite13. Dans cette optique, nombre de préoccupations strictement nationales doivent trouver leur débouché au niveau européen. Tel est le cas s’agissant de la lutte contre les délocalisations et incidemment des effets négatifs de la mondialisation. Aussi bien le projet présidentiel de Nicolas Sarkozy que le programme législatif de l’UMP pour les élections législatives14 accordent une place centrale au rôle que les pouvoirs publics nationaux et européens doivent exercer face à la mondialisation : comme il y est indiqué « la France doit devenir l’acteur d’une autre mondialisation » et « l’Europe doit protéger ses peuples dans la mondialisation ». Emanant d’un candidat dénoncé par ses adversaires pour ses opinions libérales, ces diverses prises de position peuvent étonner. La contradiction disparaît sitôt le lien établi avec le vote du 29 mai 2005 lors duquel 15,4 millions de personnes se sont exprimées contre la Constitution européenne (soit 54,7% du nombre de vote exprimés) et seulement 12,8 millions de personnes pour. Gaëtane Ricard-Nihoul, auteure d’une analyse approfondie sur les résultats du vote du 29 mai 200515, voit dans l’opposition entre partisans du « oui » et du « non » l’expression d’une vision distincte du rôle de l’Europe par rapport à la mondialisation. Pour les premiers, l’Europe est perçue comme « ayant un rôle à jouer entre le local-national et le global en tant que « nouvel espace d’expérimentation de l’universel » et [pour les seconds] comme l’incarnation continentale d’un libéralisme économique global de plus en plus cynique et du phénomène de délitement identitaire qui en découle ». Et l’auteure de souligner que cette crainte se doublait fréquemment, dans les discours « nonistes », d’une posture protectionniste. Certes, les militants et les sympathisants de l’UMP ont voté très majoritairement pour la Constitution européenne (entre 75% et 90% selon les sondages de sortie des urnes) ; mais remporter l’élection présidentielle nécessitait d’élargir la base électorale et de s’ouvrir également à ceux ayant voté « non »16. Dès lors, certains des arguments véhiculés au printemps 2005 contre la Constitution européenne et l’Europe se retrouvent exposés dans la campagne présidentielle : « l’Europe ne doit pas être le Cheval de Troie d’une mondialisation

ratification dans les délais fixés, ils auraient dû choisir entre leur sortie de l’Union ou leur soumission au nouveau traité. 13 Voir ainsi le discours de politique générale de Michel Rocard à l’Assemblée nationale, le 29 juin 1988. Disponible sur : www.premier-ministre.gouv.fr ; et plus récemment, le discours de Nicolas Sarkozy prononcé à Strasbourg le 21 février 2007. 14 Disponibles sur : www.u-m-p.org 15 Gaëtane Rocard-Nihoul, Le « non » français du 29 mai 2005 : comprendre, agir . Notre Europe, Etudes & Recherches, n°44, octobre 2005. spéc. p.24 et ss. 16 Un tel mouvement s’est aussi constaté au Parti socialiste. En ce sens : « La Gauche gomme son clivage européen », Le Monde, 26 décembre 2006.

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réduite à la circulation des capitaux et des marchandises »17, « Les Français avaient le sentiment que l’Europe ne les protégeait plus et qu’elle faisait d’eux non des acteurs mais des victimes de la mondialisation »18,… Partant, il importe, selon Nicolas Sarkozy, de « refonder l’Europe économiquement et socialement », en proposant aux partenaires européens toute une série de réformes permettant à l’Europe de préserver les intérêts de ses peuples. Cela vise :

- l’instauration d’un principe de préférence communautaire, défini comme « le droit pour l’Europe de préférer et donc de protéger ses produits, ses entreprises, ses marchés » ;

- la mise en œuvre d’un Trade Adjustment Act « à l’Européenne », consistant en un programme d’aide au retour au travail des salariés ayant perdu leur emploi, en raison d’une augmentation des produits importés ;

- l’assouplissement des règles de concurrence, dans le domaine du droit des concentrations afin de permettre l’apparition de « champions européens » et dans le domaine des aides publiques afin de soutenir les efforts d’innovation et de recherche ;

- l’ouverture des marchés publics aux petites et moyennes entreprises ; - la mise en œuvre du principe de réciprocité dans les négociations commerciales.

Au-delà, afin de renforcer l’effet de levier que l’échelon européen peut exercer dans le champ économique et social, Nicolas Sarkozy a souhaité la révision des statuts et les objectifs de la Banque centrale européenne, l’instauration d’un véritable gouvernement économique qui doit avoir le dernier mot sur la politique monétaire et de change et une réévaluation de l’euro. Sur le terrain de la politique économique de la Communauté, il s’est prononcé contre « une Europe à l’intérieur de laquelle un Etat peut pratique le dumping social » et où « les aides européennes peuvent servir à financier le dumping fiscal »19. En outre, il a appelé à la mise en œuvre de la Stratégie de Lisbonne. Cette refondation implique à l’évidence l’appui de l’ensemble des partenaires européens de la France. S’adressant directement à eux au soir de son élection, Nicolas Sarkozy les a conjuré à « entendre la voix des peuples qui veulent être protégés. Je les conjure de ne pas rester sourds à la colère des peuples qui perçoivent l’Union Européenne non comme une protection mais comme le cheval de Troie de toutes les menaces que portent en elles les transformations du monde. » Cet appel a-t-il quelques chances d’être entendu par les partenaires européens de la France ? Il faut remarquer d’une part que le thème de la mondialisation ne constitue un enjeu électoral pratiquement qu’en France, comme l’a souligné une récente étude sur la perception de la mondialisation par les Européens20. D’autre part, aucun de ces points ne semble devoir être évoqué lors du Conseil européen de juin 2007 : si la proposition allemande et française en faveur d’un traité simplifié est acceptée, seuls seront discutés les aspects institutionnels du traité et non ceux matériels. Par ailleurs, s’agissant de la BCE, aucune révision n’est envisageable ni à court ni à long terme : l’objectif principal assigné à la BCE de maintenir la stabilité des prix par la BCE, ainsi que l’attribution d’un statut caractérisé par une forte indépendance fondent l’accord donné par l’Allemagne pour participer à l’union monétaire.

17 Projet présidentiel, précité, p.9 ; discours prononcé à Bruxelles, le 8 septembre 2006. 18 Discours prononcé à Strasbourg le 21 février 2007. 19 Ibid. 20 Elvire Fabry (s/dir.), La perception de la mondialisation par les Européens. Paris : Fondation pour l’innovation politique, 2007. Disponible sur : www.fondapol.org

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Lors de leur réunion informelle du 7 mai 2007, les ministres des finances de la zone euro (Eurogroupe) ont mis en garde le nouveau président français contre des pressions qu’il pourrait exercer sur l’institut monétaire francfortois. Pour autant, certaines avancées proposées par le nouveau président français pourraient aboutir à des réalisations effectives, étant déjà partiellement engagées : depuis le 1er janvier 2005, l’Eurogroupe s’est doté d’une présidence stable favorisant le développement d’un dialogue avec l’autorité monétaire. S’agissant de l’harmonisation fiscale, la Commission a présenté le 2 mai 2007 une communication exposant les étapes à franchir vers l’établissement d’une assiette commune pour l’impôt sur les sociétés européennes21. Enfin, notons la mise en place depuis le 1er janvier 2007 d’un Fonds européen d’ajustement à la mondialisation. Doté de 500 millions d’euros par an, ce fonds est destiné à fournir un appui complémentaire aux travailleurs affectés par les conséquences de la mondialisation, afin de les aider à réintégrer le marché du travail. Sur les relations commerciales, les articles 131 et suivants du traité CE offrent certaines possibilités de restrictions aux échanges extérieurs. Reste à convaincre les autres pays européens de décider d’imposer une taxe aux importations ou un système équivalent, ce qui peut sembler une éventualité peu crédible compte tenu des différences entre Etats membres des niveaux d’ouverture économique et de la structure des balances commerciales.

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L’agenda européen attendant le nouveau président de la République est chargé. En s’adressant aux partenaires européens de la France lors de son discours de victoire prononcé le 6 mai 2007, Nicolas Sarkozy a souhaité indiquer qu’il avait conscience des attentes que les Européens nourrissaient à l’égard de l’Hexagone. « La France est de retour en Europe » a-t-il précisé à cette occasion. Mais est-ce là tout ce que l’on doit attendre de la politique européenne de la France ? Pour que l’ambition du nouveau président soit complète, encore faudra-t-il que « l’Europe soit également de retour en France ». Or, comme le Conseil d’Etat dans son rapport public 2006 l’a mis en avant, le chemin à parcourir afin d’ « européaniser » la France, son administration, ses responsables politiques et ses médias en particulier demeurent encore long.

21 COM(2007)223.