INDICATIONS DE CORRECTION

Cadrage national L’épreuve de composition relève d’un exercice de dissertation et requiert du candidat : - qu'il sache mettre en discussion (problématiser, mettre en perspective...) une question d'ordre général et organiser une démonstration (un raisonnement, des arguments) ; - qu'il ait une maîtrise de la langue écrite qui lui permette de rédiger un texte long sans avoir la possibilité de s'appuyer – contrairement à l'exercice de type note de synthèse – sur des documents à disposition. Le champ de l’épreuve excède celui des connaissances propres à une spécialité ou à un domaine. Il n’est pas attendu du candidat qu’il traite le sujet en spécialiste d’une discipline. L’exercice requiert cependant une connaissance précise de l’environnement territorial. Le candidat doit être capable d’étayer son propos en mobilisant des données relatives à l’organisation, au fonctionnement et aux compétences des collectivités territoriales. I - Intérêt du sujet La gestion des organisations publiques et celle des entreprises privées sont souvent présentées, tout particulièrement en France, comme radicalement distinctes. Dans cette vision, le secteur public, organisé selon un modèle bureaucratique, est considéré a priori comme « peu évolutif, centré sur des rapports d’autorité et de contrainte, et offrant un certain confort à ses salariés, alors que le monde privé est dessiné par contraste comme plus dynamique, mouvant, mais aussi soumis à d’importantes pressions pour plus de compétitivité »1. Cependant, cette perception des différences entre gestion des administrations et gestion des entreprises évolue. L’ensemble des organisations publiques, administrations d'État, universités, hôpitaux, mais également collectivités territoriales (CT) est en effet touché par des évolutions qui affectent aussi bien les modalités que la philosophie de l'action publique. À l’instar de la plupart des pays de l’OCDE, la France s’est ainsi engagée depuis les années 1980, et plus nettement encore depuis les années 2000, dans des réformes qui se rattachent à la « nouvelle gestion publique » (NGP), dont la LOLF (Loi Organique relative aux Lois de Finances), la RGPP (Révision Générale des Politiques Publiques) puis la MAP (Modernisation de l’Action Publique) sont les éléments les plus remarquables au niveau de l’État. Mais ces évolutions touchent aussi les collectivités territoriales. Ces réformes visent à introduire dans les administrations publiques des logiques de type managérial, en y important des outils de gestion venus du monde de l’entreprise :

• introduction de pratiques axées sur la performance ; • nouvelles valeurs mettant l’accent sur la qualité, la compétitivité et l’innovation dans le secteur

public ; • développement des outils de gestion des ressources humaines (évaluation, formation,

rémunération au mérite, GPEEC) ; • recours à des mécanismes de marché pour la production/fourniture de biens et services. • etc.

L’intérêt de ce sujet est donc de confronter le futur attaché territorial à des évolutions majeures qui touchent à la fois les objectifs et l’organisation des administrations publiques locales, leurs règles de fonctionnement et de management.

- En quoi la distinction entre gestion des administrations publiques et gestion des entreprises paraît-elle effectivement en train de s’estomper ? Qu’est-ce que la « nouvelle gestion publique » et dans quelle mesure les collectivités territoriales sont-elles concernées par la diffusion de ces normes d’organisation et de gestion inspirées du secteur privé ?

1 Céline Desmarais, Emmanuel Abord de Chatillon, « Existe-t-il encore des différences entre le travail des managers du public et ceux du privé ? », Revue française d’administration publique, 2008, vol.4, n°128.

- Quels sont les apports mais aussi les risques de ces évolutions au regard de la conduite des politiques publiques locales et de la poursuite par les collectivités territoriales de leurs missions de « service public » ? Jusqu’à quel point le transfert des méthodes de gestion privée est-il adapté à la gestion publique locale, dans quelle mesure participe-t-il à la satisfaction des citoyens et à la qualité des services publics locaux ?

A l’instar des questions touchant à l’organisation et à l’évolution du secteur public et des services publics, le sujet proposé n’est pas neutre et possède une charge politique. Les enjeux qu’il soulève sont régulièrement abordés dans les discours politiques ou dans la presse, pour souligner les risques de « démantèlement » de la fonction publique ou de « privatisation » des services publics ou à l’inverse invoquer la nécessité de « moderniser » le secteur public, de le rendre plus « efficace » et d’« alléger » la fonction publique. Il reviendra donc au candidat de savoir se positionner en tant que futur attaché territorial, sans esprit polémique ou ouvertement partisan mais avec le recul nécessaire pour restituer les termes du débat et en éclairer les enjeux et la portée. II - Éléments de cadrage du sujet La « nouvelle gestion publique » (NGP), ou la diffu sion des méthodes de management du secteur privé dans les administrations publiques Depuis la fin des années 1970 et le début des années 1980, de nombreux pays font face à une crise financière caractérisée par un important déficit public et un endettement élevé. Cette crise a favorisé une remise en cause de l’Etat-Providence et une critique du modèle bureaucratique d’administration, accusé d’être rigide, inefficace et trop coûteux. C’est dans ce contexte que s’est développée la « nouvelle gestion publique », vocable regroupant des expériences et des situations très variées selon les pays, mais dont le point commun est la volonté d’introduire dans les administrations des méthodes de management et des outils de gestion issus des entreprises du secteur privé. Dans cette perspective, les services publics sont comparables à des entreprises chargées de produire des biens et des services à destination de leurs usagers-clients, et doivent être soumis à des objectifs de qualité, de performance ou encore d’évaluation. La « nouvelle gestion publique » prend le contre-pied des principes qui orientaient jusqu’à présent le fonctionnement des administrations dites « bureaucratiques ». Elle privilégie les résultats au respect des procédures (qui garantissaient égalité, neutralité et continuité), elle interroge les hiérarchies administratives et le statut des fonctionnaires au profit d’unités autonomes gérées par des « managers », elle invite à la décentralisation des structures en les soumettant au contrôle de leurs performances. Les tableaux ci-dessous présentent de façon synthétique des éléments caractérisant la NGP.

Source : « La nouvelle gestion publique “en action? », Revue internationale de politique comparée, n°2/ 2004 (Vol. 11), p. 177-185 Tableau 2 – Les différentes actions s’inscrivant dans le champ de la NGP

Fonction stratégique

• Gestion par les résultats • Mise en place d’une planification stratégique • Privatisation d’entreprises publiques, externalisation (faire-faire) • Mise en place de partenariats public/privé • Séparation des fonctions politique (conception) et administrative (mise en oeuvre) • Déconcentration et/ou décentralisation • Utilisation des nouvelles technologies de l’information et de la communication en interne (l’intranet permet de décloisonner les services) • Généralisation de l’évaluation (culture de la performance)

• Simplification des formalités administratives

Fonction finance

• Réduction des déficits • Budgétisation par programme • Plus grande transparence de la comptabilité (par exemple par la mise en place d’une comptabilité analytique pour comparer les résultats aux prévisions)

Fonction marketing

• Développement du marketing public (consultations, enquêtes, sondages, observatoires, etc.) • Utilisation des nouvelles technologies de l’information et de la communication en externe (pour une meilleure communication)

Fonction ressources humaines

• Réduction des effectifs • Responsabilisation et motivation des fonctionnaires (individualisation des rémunérations, primes au rendement, etc.) • Développement de la participation

Source : Anne-Amar, Ludovic Berthier, « Le Nouveau management public, avantages et limites », Revue Gestion et management publics, 2007. Les réformes administratives inspirées de la NGP en France L’organisation administrative de la France est historiquement caractérisée par une forte distinction entre gestion publique et gestion privée. Elle repose sur la différenciation entre intérêt général et intérêts privés (la somme de ces derniers ne pouvant être assimilée au premier) qui a conduit à ne soumettre les acteurs publics et privés ni aux mêmes règles de droit ni aux mêmes juridictions. La doctrine républicaine traduite en mode de gestion des affaires publiques a aussi conduit à privilégier le respect des normes générales (avec comme exigence principale leur application uniforme), mais aussi à organiser selon une structure pyramidale une hiérarchie administrative fortement orientée par le souci de réduire au maximum l’autonomie des échelons inférieurs et des agents d’exécution. Ce modèle d’administration est toutefois en débat depuis la fin des années 1960 (rationalisation des choix budgétaires, « Nouvelle Société ») et le plus souvent sous couvert d’un impératif de modernisation. Le gouvernement Rocard, à la fin des années 1980, a constitué une étape importante de cette mise en cause, à travers le thème du « renouveau du service public » qui consacre l’évolution managériale de l’approche des problèmes administratifs à travers la promotion de méthodes comme les « cercles de qualité », le « management public », la « politique des usagers », « l’évaluation », etc. Si la haute fonction publique, prestigieuse aux débuts de la Vème République, a été régulièrement affectée par la mise en cause de la « technocratie », à l’inverse, la figure de l’entrepreneur et le monde de l’entreprise ont connu une relative réhabilitation à partir du milieu des années 1980 (après le tournant de la rigueur en 1983-1984, la conversion des élites administratives françaises aux thèses économiques néo-libérales et la promotion médiatique de personnalités du monde de l’entreprise comme Bernard Tapie). À partir des années 1990, c’est moins l’administration que l’État dans son ensemble qu’il s’agit de repenser. Cette nouvelle approche est liée à une situation marquée par des contraintes budgétaires, les politiques européennes qui s’imposent aux gouvernements nationaux et à leurs administrations, la poursuite de la décentralisation et le renforcement de ses effets. C’est alors au sein même des services de l’État (ministère du budget notamment) qu’on observe la promotion croissante de

méthodes de gestion inspirée du management des organisations privées. Le Nouveau Management Public va se traduire dans de multiples dispositifs dont principalement la LOLF, la RGPP puis la MAP. De ce rapprochement entre gestion publique et privée naîtront une série de questionnements concernant l’avenir et le rôle de l’État ainsi que des inquiétudes à propos des services publics, dès lors qu’ils seraient soumis à des exigences qui sont habituellement celles d’organisations privées. La LOLF et la question des performances publiques 2 La démarche de performance publique a été initiée en France avec le vote en août 2001 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) concernant les administrations d’État. Elle s’insère dans le mouvement général d’impulsion d’une culture du résultat au sein des administrations. Selon le Guide méthodologique pour l’application de la LOLF, la démarche LOLF s’appuie sur la présentation d’une stratégie associée à des programmes. Puis, des objectifs en découlent et sont évalués par des indicateurs, faisant l’objet d’un reporting annuel aux décideurs. Aussi, le budget est organisé autour de la finalité des dépenses en trois niveaux : Mission, Programme, Action (MPA). Il est voté en fonction d’objectifs sur lesquels s’engage l’exécutif. Un choix d’objectifs « équilibrés » doit correspondre (…) aux attentes des citoyens (objectifs relatifs à l’efficacité socio-économique), des usagers (la qualité de service) et des contribuables (l’efficience). Ces objectifs dits stratégiques ont vocation à être déclinés en objectifs opérationnels, instruments privilégiés de pilotage des services. Ce travail de déclinaison implique le responsable de programme, les responsables des services et les agents et permet de déterminer des indicateurs et d’élaborer des tableaux de bord3. Outre la dimension instrumentale, la LOLF présente aussi des pratiques de gestion par la performance. Le guide méthodologique propose, en effet, de délimiter des centres de prestations à l’intérieur de l’administration et d’en confier la direction à des gestionnaires publics bénéficiant d’une autonomie accrue - par rapport au système traditionnel - pour atteindre les objectifs fixés. Le pilotage de la gestion se fait en fonction des résultats attendus. Il est assuré par les responsables de programmes, par les responsables de services et les agents. Toutefois la notion de performance et avec elle, celle de qualité de service, peut être définie de différentes façons :

- En référence aux entreprises, elle peut se situer par rapport au triptyque objectifs-moyens-résultats. - Elle peut aussi tenir compte de la distinction entre les résultats de l’activité administrative (les outputs)

et les impacts des politiques et actions publiques sur la société (les outcomes). - Elle peut également fonctionner comme une démarche d’auto évaluation rapportée à des critères

d’excellence définis à partir des attentes ou besoins des différentes parties prenantes de l’action administrative (Cadre d’Auto-évaluation des Fonctions publiques – CAF).

- Elle peut enfin s’adosser à des référentiels préétablis comme la norme ISO 9001 sur la mise en place d’un système de management de la qualité.

RGPP et Modernisation de l’Action Publique Une rhétorique de la modernité marque la plupart des propositions et mesures visant depuis les années 1960 la transformation de l’administration et de l’État. Les hauts fonctionnaires modernisateurs sous la IVè République trouveront avec l’avènement de la Vè République les conditions de mise en œuvre d’une partie de leurs idées et conceptions. Mai 68 et le départ du Général de Gaulle réactiveront une ambition de modernisation (la « Nouvelle Société » de Jacques Chaban Delmas, le septennat de Valéry Giscard d’Estaing). La gauche au pouvoir après 1981 ne sera pas en reste (notamment avec le « socialisme moderne » de Laurent Fabius). Tout au long de ces années, le Club Jean Moulin et la 2ème gauche seront des lieux de réflexion et de préparation de projets pour la modernisation du pays et de son administration. On ne s’étonne donc pas de l’étape cruciale qu’a été de ce point de vue le gouvernement Rocard (88-91) en particulier avec la politique de « Renouveau du service public » (1989). Mais si la modernisation peut constituer une ambition fédératrice, elle peut également avoir pour ambition de limiter les oppositions aux mesures qui l’accompagnent. L’attachement à l’administration républicaine et au rôle de l’État, sans compter les intérêts des fonctionnaires et de leurs organisations, constituaient autant de sources de résistance, voire d’obstacles, pour les promoteurs de réformes ambitieuses en ce domaine. De ce point de vue, le vocabulaire de la modernité était une arme symbolique plaçant automatiquement toute opposition du côté des archaïsmes et ses promoteurs du côté du changement, voire de la rupture. C’est ainsi que, à partir de 2005, la politique de « modernisation de l’État » a suscité la création d’une Direction générale portant le même nom. Si par la suite, la Révision Générale des Politiques Publiques (RGPP 2007) a pris ses distances avec ce vocabulaire, après l’élection de François Hollande, la volonté de poursuivre ces réformes tout en en réduisant la brutalité apparente a donné naissance à la Modernisation de l’Action Publique (MAP). Présentée comme souhaitant allier la réforme de l’État au souci de la cohésion sociale, cette nouvelle étape de la réforme de l’État entend néanmoins, comme la RGPP, conjuguer plus d’efficacité et de performances, d’un côté, et réduction des coûts et redressement des comptes publics, de l’autre. La « nouvelle gestion publique » des ressources hum aines

2 Christophe Maurel, David Carassus et Damien Gardey, « Les démarches locales de performance publique face à la LOLF : mimétisme ou innovation ? », Politiques et management public, Vol 28/4 | 2011. 3 idem

La GRH publique est considérée par les promoteurs de la NGP comme un des leviers principaux de la modernisation des organisations publiques. Dans la plupart des pays de l’OCDE, la gestion des personnels du secteur public s’appuie traditionnellement sur une logique administrative et juridique, avec un objectif de « protection des agents publics et des fonctionnaires contre les changements et l’arbitraire politique »4. Cet objectif explique la forme particulière qui lie les employeurs publics à leurs agents, le « statut » des fonctionnaires s’opposant au « contrat » des salariés de droit privé. Il en est cependant autrement depuis les dernières réformes publiques et on assiste dans la plupart des pays à un rapprochement du management des ressources humaines du secteur public avec celui du secteur privé, dans une logique d’individualisation : individualisation des salaires, avec une indexation sur la performance définie par des objectifs chiffrés, individualisation des parcours, avec des mobilités accrues, négociées lors des évaluations. Cette transformation se traduit une banalisation de l’emploi public et un rapprochement avec le droit commun du travail, une réduction importante des effectifs, une augmentation des emplois atypiques, la mise en place d’un système de rémunération individuelle et différenciée, une place centrale de l’évaluation dans la GRH publique, un investissement dans le développement de la gestion des emplois et des compétences, etc. Dans la plupart des pays, à l’image de la France, on n’assiste pas à une suppression pure et simple du statut de la fonction publique, mais à une hybridation entre le système classique de carrière et la fonction publique d’emploi : développement des recrutements contractuels, mise en œuvre d’une orientation « métier », reconnaissance de facilité de mobilité (cf. la loi du 3 août 2009 sur la mobilité des fonctionnaires), gestion par l’évaluation des performances, rémunération au mérite… Nouvelle gestion publique (NGP) et collectivités te rritoriales La promotion de la NGP est liée à des interrogations sur le devenir de l’État Providence et intégrée à des politiques de réforme de l’État. La plupart des mesures et politiques adoptées (notamment LOLF, RGPP, MAP) ne s’imposent pas ainsi directement aux collectivités territoriales. Mais les collectivités territoriales ont, le plus souvent sans obligation directe, fait évoluer dans le même sens leurs organisations et pratiques administratives. On observe aujourd’hui une forme de convergence vers des pratiques de « bonne gouvernance ».

Cela étant, alors que la RGPP visait le non remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant en retraite, les collectivités territoriales ont plutôt poursuivi leurs recrutements (dénoncés par la Cour des Comptes remarquant que sur ce point le développement de l’intercommunalité n’a pas permis de faire des économies de postes). L’écart ou la singularité territoriale semblent alors relever surtout de la volonté des autorités territoriales de maintenir leurs capacités d’intervention pour faire face à ce qu’elles présentent comme un désengagement de l’État.

La diffusion des pratiques issues de la nouvelle gestion publique dans les CT tient d’abord, pour ce qui est de la GRH, à l’existence d’un statut de la fonction publique commun à l’État, aux hôpitaux et aux collectivités territoriales. La diffusion de la NGP s’explique également par la proximité des règles applicables, en particulier en matière budgétaire. Ainsi, la présentation fonctionnelle du budget des collectivités est proche de la nouvelle présentation budgétaire de l’État issue de la LOLF. De plus, les modalités offertes au niveau du vote des budgets locaux comportent déjà une certaine souplesse dans l’utilisation des crédits, ainsi qu’une pluriannualité. Par ailleurs, des mécanismes d’imitation / importation sont repérables au sein des administrations territoriales, reposant sur la recherche d’une certaine légitimité (fondée sur ce qui peut apparaître comme une gestion plus rigoureuse), mais aussi sur l’attrait pour de nouveaux outils ou de nouvelles pratiques en matière d’organisation des services, de management des équipes et des projets, de souci de la qualité et de la satisfaction des usagers dans la conduite des services publics, de mesure de leurs performances ou d’évaluation de leurs politiques. Ces pratiques sont portées par des experts travaillant pour le compte de collectivités, ainsi que par de jeunes agents intégrant les directions générales des services et s’imposant à cette occasion par des méthodes rompant avec celles de leurs prédécesseurs.

4 A.Becuwe, Gestion des ressources humaines dans les municipalités françaises – de l’expérimentation à l’institutionnalisation, L’Harmattan, 2010.

Ajoutons, notamment au regard de la MAP, que l’État peut souhaiter mobiliser les collectivités territoriales et les impliquer dans un mouvement global de modernisation, quitte parfois à utiliser des dispositifs incitatifs notamment en matière de distribution de ses dotations. Toutefois, certaines collectivités peuvent mettre en place une modernisation de leur gestion, promouvoir un souci de plus grandes performances et de meilleure qualité des services offerts à leur population selon des méthodes qui leur sont propres. Cette innovation dans la gestion peut profiter de la proximité pour valoriser la participation, la transparence, l’évaluation démocratique, etc. Enfin, comme en témoigne l’actualité récente, les collectivités territoriales peuvent être impliquées de force dans une politique de modernisation lorsque le gouvernement décide de faire preuve de volontarisme et de rapidité dans la réorganisation territoriale du pays. La réforme de la carte des régions, celle des départements, le nouveau développement annoncé pour les intercommunalités sont autant de mesures visant à gagner en capacité d’action et efficacité tout en réduisant sur le long terme les coûts de l’action publique. Mais en étant aussi touchées par ses nouveaux modes de gestion, les collectivités territoriales sont à leur tour confrontées au débat concernant l’avenir du service public, le sens et les priorités de leurs interventions. Portée et limites de la décentralisation La décentralisation engagée en 1982 et poursuivie en 2003 (Acte II) et 2010-2014 (Acte III) constitue en elle-même une politique de modernisation d’un État longtemps jugé trop centralisé. Elle était pensée à ses débuts pour permettre une gestion publique plus efficace par un contrôle plus étroit des administrés sur les représentants, par les effets de la proximité et une meilleure adaptation des choix aux besoins. Au fur et à mesure des années il est toutefois apparu, notamment au fil des rapports de la Cour des Comptes, que l’organisation administrative française s’avérait toujours insatisfaisante par la superposition des échelons et la croissance des charges de personnel des collectivités territoriales. En outre, la montée en puissance des politiques locales a suscité des attentes équivalentes concernant la qualité des services qu’elles rendent. Ainsi, la proximité ne suffit pas à garantir la qualité de la gestion publique territoriale. Ceci renvoie autant à la proximité parfois très relative de certains échelons (régions, départements, grandes communes, communautés d’agglomération ou urbaines, métropoles) qu’à des modes de fonctionnement qui ont permis la reproduction au niveau local de certains comportements observés au sein de l’administration d’État (forte hiérarchisation, mécanismes de recentralisation, faible autonomie des services, faible responsabilisation, politiques d’évaluation quasi voire totalement inexistantes, objectifs imprécis, absence d’indicateurs, etc.). Si la décentralisation qu’a connue notre pays est un mouvement global, au moins à l’échelle européenne, elle doit s’accompagner d’une réflexion sur les pratiques administratives au sein des collectivités territoriales de façon à traduire sur un plan qualitatif les changements d’échelles. Ainsi, la réforme de la gestion publique, loin d’être rendue superflue par la décentralisation, en constitue l’une des dimensions. III - Éléments de réflexion et de débat Les acquis de la « nouvelle gestion publique » La nouvelle gestion publique a incontestablement fait entrer l’action publique dans une phase de modernisation, en rupture avec des valeurs « bureaucratiques » obsolètes au regard des attentes des citoyens. Elle a permis la mise en œuvre d’une rationalité managériale axée sur les résultats et la satisfaction des usagers-clients, qui cohabite avec la rationalité juridique (respecter les règles et les procédures). Des économies, des réductions de coûts, ou encore une amélioration de la qualité de service ont pu être constatées. Les objectifs pluriels et ambivalents de la « nouve lle gestion publique » La critique et la politisation des réformes inspirées de la NGP tiennent aux ambivalences de ces pratiques. Leur sens et leurs objectifs ne sont pas précisément fixés. Plus encore, la volonté de mettre en cause les principes traditionnels de la gestion administrative n’a pas toujours été pleinement assumée. Le contexte de crise des finances publiques a laissé penser que l’objectif prioritaire était la réduction du coût de fonctionnement des services au détriment de la qualité et de l’efficacité de leur action. On peut ainsi remarquer que l’importation de ces modes de gestion peut se réclamer de deux objectifs distincts. D’une part, il s’agit d’améliorer les performances des administrations et de faire en sorte que les moyens qui leur sont attribués soient utilisés à la fois avec plus d’efficacité (de meilleures performances) et d’efficience (plus de résultats). D’autre part, ces méthodes ont été chargées de démocratiser les administrations par plus de droits garantis aux usagers, une meilleure transparence des décisions, procédures et fonctionnements, ainsi que la responsabilisation des agents publics. De façon plus générale, l’intégration de la gestion privée est tantôt perçue comme la condition permettant aux administrations publiques de gagner en efficacité et donc en légitimité et d’assurer

ainsi leur pérennité, tantôt comme une étape dans un processus qui pourrait aboutir à la réduction de leur périmètre d’intervention, à un retrait ou un désengagement au profit d’organisations privées et de logiques de marché en lieu et place de certains services publics. La NGP et la question des contraintes budgétaires Une des principales sources de diffusion de la « nouvelle gestion publique » du côté des CT réside dans les contraintes budgétaires qu’elles subissent. Leur taux d’endettement, les incertitudes quant à la croissance et parfois quant au maintien de leurs ressources dans un contexte de crise économique et de réduction des charges de l’État (révisions à la baisse des dotations), la volonté de limiter ou du moins de ne pas renforcer la pression fiscale, sont parmi d’autres des facteurs invitant à une gestion plus économe. Les collectivités sont dans l’obligation de trouver comment dépenser moins, tout en travaillant mieux. Elles sont en effet confrontées à des demandes qui ne faiblissent pas notamment s’agissant de la qualité des services qu’elles rendent à leurs citoyens. Toutefois, ces exigences ne se manifestent pas de façon homogène. Les contraintes budgétaires ne sont pas uniformément sensibles. La richesse relative des territoires, la situation sociale des populations, le type de collectivités, doivent être appréciés pour mesurer l’intensité de l’obligation ou du moins l’urgence à réformer les modes de gestion. Ceci invite aussi à interroger les coûts de la gestion publique. En effet, la transformation des pratiques administratives en vue d’adopter celles relevant de la NGP impose d’abord la formation des agents concernés. Elle peut se traduire par un gonflement des budgets de formation, l’obligation de financer l’impact des congés formation sur le fonctionnement des services, le recours à des consultants, etc. L’autonomie plus importante accordée aux services mais aussi la volonté de mesurer leurs performances va obliger à se doter de capacités de contrôle et d’observation, à organiser la collecte de données et la mise en œuvre d’indicateurs, le développement de pratiques de reporting, mais aussi d’évaluation et d’auto-évaluation, en impliquant parfois toutes les partie prenantes des activités concernées. Ce à quoi peut s’ajouter une forme de complexification des procédures quand sont mises en œuvre des formes de management participatif impliquant personnels et usagers. Autrement dit, l’adoption de la NGP avec un souci de réduire les coûts de fonctionnement des services peut se traduire dans un premier temps par une augmentation des charges des collectivités et, ce faisant, dissuader celles qui n’en ont pas les moyens d’aller très loin dans cette direction. Comment mesurer le mérite ou la performance ? Les r isques de la « culture du chiffre » Une part importante des oppositions à la nouvelle gestion publique tient ce que des exigences politiques (égalité, neutralité, continuité) et qualitatives (démocratisation, accessibilité pour tous, justice sociale, excellence, respect de l’environnement, transparence…) semblent laisser progressivement place à des normes plus quantitatives, chiffrées, celles des indicateurs et des tableaux de bord. Ce débat peut comprendre, de façon moins frontale, des interrogations sur la pertinence et les modes de production des indicateurs (qui les élabore, dans quelles conditions ?). Il s’agit dans ce cas non pas de s’opposer à la mesure des performances et à ses outils mais de mettre en discussion l’élaboration des indicateurs, voire d’en revendiquer une construction partagée. La place de la quantification peut aussi être débattue à travers les usages qui en seront faits. Il peut s’agir tout d’abord de pratiques de communication mettant en avant, plutôt que des appréciations verbales, des données chiffrées censées fournir une représentation précise et objective de l’activité des services. Dès lors, des risques existent concernant un possible décalage entre la représentation chiffrée et la réalité, la tentation de « plier » les chiffres en fonction d’objectifs politiques. On observe ensuite que les services et agents peuvent utiliser les indicateurs à leur profit de façon à obtenir plus de moyens, des primes ou des avantages divers ou du moins à faire baisser les contrôles qu’exercent sur eux leur hiérarchie. La « culture du chiffre » pouvant ainsi conduire à faire de la satisfaction des indicateurs un objectif prioritaire de l’activité des services. Ces débats concernent également la question de la rémunération des fonctionnaires « au mérite ». Créée en 2009, la Prime de Fonctions et de Résultat a été supprimée et récemment remplacée au sein de la fonction d’État. Outre la difficulté à apprécier de façon précise et chiffrée le mérite d’un agent, cette question est rendue difficile par la gestion des différences de rémunération qui en résultent, ainsi que par la culture du service public qui s’oppose à l’idée de faire de leur rémunération un élément clé de la motivation des fonctionnaires.

Les risques pour les « valeurs » du service public et de la fonction publique L’introduction dans le secteur public de méthodes de gestion issues du secteur privé ne peut se faire sans tenir compte des spécificités de leurs missions et de leur organisation. Les organisations publiques ont, comme les entreprises privées, une fonction de production de biens ou de services et elles sont soumises ce faisant à des impératifs de gestion (produire en évitant de consommer trop de ressources pour le faire). Mais à la différence des entreprises, elles n’ont pas vocation à réaliser des profits mais à poursuivre l’intérêt général, lui-même fruit d’un choix politique qui inclut le peuple souverain et le pouvoir politique. La recherche de l’efficience et de la performance, si pertinente peut-elle être, présente ainsi le risque de faire prévaloir, dans la conduite des affaires publiques, la rentabilité économique sur l’intérêt général. Cela pourrait par exemple conduire les collectivités territoriales à renoncer à assurer certains de leurs missions dites « facultatives » mais qui constituent pourtant des services publics essentiels, par exemple dans le domaine culturel, voire dans le domaine social, parce que leur rentabilité serait insuffisante. C’est aussi en raison de leur finalité spécifique que les organisations publiques sont soumises à des obligations juridiques et politiques différentes des entreprises. Le service public obéit ainsi aux fameuses « lois de Rolland », du nom du juriste qui les a systématisées dans les années 1930 : la continuité, l’adaptabilité (ou mutabilité), l’égalité, la neutralité. C’est la défense de ces principes qui justifie historiquement que les fonctionnaires bénéficient d’un « statut » différent de celui des salariés du secteur privé : - la rémunération n’est pas un salaire, contrepartie du travail fourni, mais un « traitement » qui est la compensation de l’engagement au service de l’intérêt général ; - il ne suppose pas le même rapport de subordination que le contrat privé – les fonctionnaires sont d’abord assujettis à la défense du droit des usagers et non à la hiérarchie, comme en témoigne la possibilité de refuser un ordre contraire au droit ; - il ne suppose pas le même rapport au temps, le statut faisant écho à la nécessaire continuité du service public, permettant aux personnels statutaires de bénéficier de l’emploi à vie5. Ces principes sont au fondement de ce que l’on appelle communément les « valeurs » des fonctionnaires et qui constituent à la fois un élément de leur identité professionnelle et une source de motivation au travail : intégrité, honnêteté, impartialité, sens de l’intérêt général, dévouement, bien commun, attachement aux missions de service public… L’enjeu d’une « modernisation » de la fonction publique est de tenir compte de ces spécificités et d’éviter un transfert à tout prix des méthodes du secteur privé au secteur public, synonyme de perte d’identité et de démotivation durable. IV - Quelques conseils de correction Les écueils à éviter pour les candidats : - consacrer trop de place (une partie entière) à la situation de l’administration d’État, détailler la LOLF, la RGPP, la MAP ; oublier que les collectivités territoriales ne sont pas dans l’obligation d’appliquer les réformes de l’État et faire comme si la LOLF, la RGPP, la MAP se déclinaient automatiquement à leur niveau. - oublier la dimension politique de cette question. Il ne s’agit pas que de pratiques administratives à décrire. Cette question fait l’objet de débats plus ou moins vifs qu’il faut aborder avec nuance. La question des performances et de la qualité des services n’est pas seulement une méthode du « privé », une forme de privatisation rampante, c’est aussi un enjeu pour les usagers et donc un point touchant la raison d’être des services publics. Inversement, les critiques relatives à l’introduction d’une logique marchande dans la gestion des services publics ou à l’individualisation des rémunérations contraires au statut de la fonction publique ne sont pas forcément le signe d’un archaïsme ou de réflexes corporatistes mais témoignent du souci de tenir compte des spécificités des services publics et des principes qui les fondent. - un bonus : que le candidat illustre ses propos avec des exemples précis et présente des pratiques relevant de la NGP au sein des collectivités territoriales :

5 Alex Alber, « Management et nouvelle gestion publique : limites et paradoxes de l’imitation du privé », La Nouvelle Revue du Travail, vol 2, 2013.

• mise en œuvre des démarches qualité dans les services publics locaux (chartes d’accueil, certification…) ;

• développement du contrôle de gestion, des tableaux de bord de direction générale, de la comptabilité analytique ;

• développement de nouveaux outils de gestion des ressources humaines (GRH) : entretien d’évaluation, rémunération au mérite, gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs et des compétences (GPEEC) ;

• développement de politiques transversales sur la base du management par « projet » ; • développement du recours aux mécanismes de marché dans la gestion des services publics

locaux (marchés publics, délégation de services publics, partenariat public privé). V - Exemple de plan Cadrage national La composition se rattache à la famille des épreuves de dissertation. Aussi comprend-elle une introduction comportant une entrée en matière, une contextualisation du sujet, une problématique et une annonce de plan.

Introduction L’introduction peut comprendre, quel que soit le plan choisi, les éléments suivants : Accroche, rappel du sujet, définition des termes du sujet (ceux de la nouvelle gestion publique, gestion des entreprises / gestion des administrations), cadrage historique (arrivée de la nouvelle gestion publique dans les services de l’État, depuis la fin des années 70, le gvt Rocard, la LOLF, la RGPP et la MAP), problématique (la spécificité des administrations territoriales, la politisation de cette question, les débats sur l’avenir du secteur public et de la fonction publique et le difficile équilibre entre respect des contraintes budgétaires et souci de l’intérêt général) et annonce du plan. S’agissant d’une épreuve de dissertation, le plan peut comporter deux ou trois parties. Une matérialisation du plan (titrage et numérotation des parties et sous-parties) n’est pas attendue. En revanche, le plan est rendu apparent par une utilisation cohérente des sauts et des retraits de lignes.

Plusieurs approches sont évidemment possibles. La logique du plan doit être appréciée en fonction de sa cohérence et de son équilibre. PROPOSITION DE PLAN I : Dans le plan proposé ici, la première partie s’attache au constat (le développement des démarches managériales dans les administrations publiques et les CT en particulier), la seconde aux enjeux et aux risques soulevés (la question de l’adéquation de ces évolutions à la gestion des services publics). I – Vers un rapprochement gestion publique - gestio n privée : l’entrée de la nouvelle gestion publique au sein des collectivités territoriales A. Des évolutions « managériales » qui touchent l’ensemble du secteur public B. Les nouveaux visages de la gestion publique territoriale

II – Des évolutions en débat : la nécessité de conc ilier modernisation de l’action publique et préservation des valeurs du service public A. Des objectifs légitimes de modernisation des services publics locaux B. La nécessité de préserver les spécificités et les valeurs du service public et de la fonction publique Conclusion Cadrage national : La composition comporte une conclusion.

PROPOSITION DE PLAN II : Ce second plan est proche du précédent mais introduit en IB la question de la réforme territoriale et développe davantage dans la partie II les différences fondamentales entre gestion des entreprises et des collectivités territoriales. I - Des mutations qui rapprochent gestion publique et g estion privée

A. Des évolutions « managériales » qui touchent l’ensemble du secteur public, collectivités

territoriales y compris

B. Une reconfiguration des territoires qui répond à une logique économique II – Des fondamentaux qui distinguent de manière essenti elle la gestion des CT et celle des entreprises

A. La nécessité de préserver les spécificités et les valeurs du service public et de la fonction publique

B. Des services rendus par les collectivités territoriales qui, par leur nature même, ne relèvent pas d’une logique économique