La communication fiscale au Maroc : les obstacles à la

La communication fiscale au Maroc : les obstacles à la socialisation du contribuableLa communication fiscale au Maroc : les obstacles à la socialisation du contribuable
Revue Marocaine de recherche en management et marketing, N°14, Avril-Juin 2016 Page 215
La communication fiscale au Maroc : les obstacles à la socialisation du
contribuable
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Résumé:
Le système fiscal marocain est fondé sur plusieurs lois qui en définissent les principes ainsi
qu’une charte publiée en 2011 visant à améliorer le comportement de l’administration fiscale
envers les assujettis. Néanmoins, l’analyse de la situation montre que faute d’une bonne
communication, le contribuable demeure méfiant à l’égard de cette administration et exprime
une aversion à l’impôt.
Notre propos dans ce papier est de discuter du problème de socialisation du contribuable au
système fiscal résultant d’un manque de communication.
Mots Clés : Système Fiscal, Maroc, Contrôle, Charte, Communication.
Abstract:
The Moroccan tax system is based on several laws that define the principles and a charter
issued in 2011 to improve the behavior of the tax administration to the tax contributor.
However, analysis of the situation shows that lack of good communication, the taxpayer
remains suspicious to this administration and expresses an aversion to taxation.
Our purpose in this paper is to discuss the problem of socialization of the taxpayer to the tax
system as a result of bad or a lack of communication.
Key words: Tax system, Morocco, Control, Charter, Communication.
La communication fiscale au Maroc : les obstacles à la socialisation du contribuable
Introduction
L’Administration Fiscale marocaine a entrepris, depuis les années 80, des chantiers de
modernisation et de réformes qui témoignent de l’engagement réel de la Direction Générale
des Impôts (DGI) pour la modernisation du système fiscal1.
Afin d’améliorer la relation Administration Fiscale -Contribuable, et dans le but de faire
adhérer ce dernier à la norme fiscale, la DGI a adopté une nouvelle vision qui considère le
contribuable comme un vrai partenaire de l'Administration Fiscale.
D’où la question permanente qui se pose en la matière : comment lutter contre le sentiment
d’aversion chez les contribuables envers tous ce qui se rapporte à l’impôt ?
Nous assistons, depuis la dernière guerre mondiale, à la reconnaissance des garanties du
contribuable, dans les pays anglo-saxons sous la terminologie « public relations », et sous le
terme de « relations publiques », dans les pays francophones. Par contre, elles ne se sont
relativement renforcées au Maroc qu'au cours de ces dernières années, grâce notamment à
l’introduction de la charte du contribuable.
La charte du contribuable n’est pas une œuvre marocaine, elle trouve son origine dans le
système fiscal français. En effet, le 2 avril 1986, sous le gouvernement Edouard Balladur, une
commission avait été créée pour « étudier les moyens de simplifier et améliorer les rapports
qui, aujourd'hui encore, restent trop conflictuels, entre le fisc et les contribuables ».
Composée de magistrats, de juristes et de praticiens des administrations, la commission était
présidée par M. Maurice Aicardi, membre du Conseil économique et social. Dès le 17 juillet
1986, la commission Aicardi remit son rapport comportant 52 propositions concrètes
d'amélioration. Ladite commission avait formulé ses propositions, qui ont été incorporées
dans un seul document appelé « la charte du contribuable vérifié », et ce à partir du constat
d’un déséquilibre préjudiciable au principe démocratique du consentement à l’impôt.
Au Maroc, la charte du contribuable a été proposée en 1999 par Mohamed EL Bakkali, et
Rahim ETTOR députés1, lors des débats sur le contrôle fiscal qui ont eu lieu à Rabat, à
l’occasion des assises Nationales sur la Fiscalité2, mais il a fallu attendre la loi de finance
2011 pour instituer cette charte qui a été fortement attendue par les marocains.
1 Les premières garanties offertes au contribuable au Maroc ont été stipulées par la Loi -cadre du 20/12/1982.
Cette dernière a légiféré la procédure de vérification (avis de vérification, délais de réponse et délais de
recours) de la comptabilité des entreprises et la procédure du contentieux. 2 Source rapport « Les assises nationales sur la fiscalité au Maroc » 1999, p. 80
Ce document reste, cependant, très critiqué par les experts, étant donné qu’il n’a pas apporté
grand-chose à la législation fiscale marocaine, hormis le fait qu’il récapitule les différentes
garanties prévues par le Code Général des Impôts (CGI), et est obligatoirement remis,
conjointement à l’avis de vérification, sous peine de nullités de toute la procédure de
vérification.
L'Administration Fiscale se trouve, ainsi, devant deux difficultés incontournables : comment
expliquer un système fiscal complexe et décrié de toutes parts ? Et comment justifier son
action considérée généralement de façon répressive ?
Nous nous proposons donc, à travers ce papier, de revenir aux éléments clés composants la
communication de l’administration fiscale marocaine envers ses contribuables afin de les faire
adhérer voir les socialiser au système fiscal.
Notre travail revient, par conséquent, sur des recherches antérieures qui ont montré que la
grande complexité de la loi fiscale et des procédures réglementaires qui l’accompagnent
peuvent expliquer en partie la minimisation fiscale, notamment lorsqu’elle provoque
l’incompréhension du contribuable et donc le sentiment d’iniquité. En conséquence, envisager
l’information du contribuable comme un moyen de dissiper cette confusion et d’en gommer
les effets pervers, paraît cohérent.
En effet, nous nous intéressons dans ce travail à l’étude du niveau de l’impact de l’effort de
communication de l’Administration sur l’adhésion du contribuable au système fiscal, tel qu’il
se présente actuellement, et les implications de ce dernier sur son comportement fiscal.
1. Sociologie de la communication fiscale
Selon Leroy (2009), la sociologie fiscale questionne les relations fondamentales entre l’impôt,
l’Etat et la société. En effet, Lambert (1985), dans son analyse sociologique, précise que la
relation du contribuable à l’Administration Fiscale (l’Etat) est une relation très tendue,
caractérisée par les tensions permanentes et sources de conflits sociaux. Elle reflète, selon lui,
l’image de la stabilité politique et du climat social d’un pays donné. L’auteur, argumente, en
plus, que : « l'histoire des finances et de l'impôt, révèle que la construction d'un Etat fort et
stable engendre l’existence d'un système fiscal et d'une organisation administrative très
structurés; par contre quand ceux -ci sont attaqués par les citoyens contribuables, la stabilité
de l’Etat et sa structuration sont remises en question».
1.1.Le comportement de l’Administration fiscale
Aborder la relation Administration Fiscale-contribuable selon une approche sociologique
revient, comme le précise Leroy (2009), à traiter les phénomènes fiscaux selon un
questionnement sociétal et politique général. L’auteur, résume : « la sociologie fiscale se
centre sur le processus d’intervention des institutions publiques autour de l’impôt. Elle
questionne la légitimité de l’Etat fiscal pour le citoyen et propose une réflexion sur la justice
sociale»3 .
Enfin, Leroy (2009) ne manque pas de préciser que la sociologie fiscale tend à se diviser,
aujourd’hui, en une approche économique et une approche sociopolitique, et mobilise surtout
des travaux anglo-saxons. L’appréciation de la relation de l’Administration Fiscale-
contribuable est donc très complexe et sujette à plusieurs interprétations et points de vue.
La relation du contribuable avec l’Administration Fiscale (l’Etat) est une relation très tendue,
caractérisée par les tensions permanentes et sources de conflits sociaux. Elle reflète, à notre
sens, l’image de la stabilité politique et du climat social d’un pays donné. Dubois (1912), la
décrivait comme étant une : « Tension entre l'individu recherchant le bonheur individuel et la
collectivité à laquelle il appartient ; tension entre la personne et les institutions qui gouvernent
la société ; tension entre les groupes sociaux qui se partagent les richesses produites ».
Etzioni (1986, p. 183), cité par Leroy (2009), conclut que pour les Etats -Unis, la fraude
fiscale est reliée au sentiment d’injustice du système fiscal dans l’opinion publique (pour les
années 1960 -1980) alors que le taux de taxation est resté stable. En outre, l’enquête réalisée
par Dubergé (1990) en France, démontre que 60 % des personnes prennent plus en
considération les « coûts psychologiques », notamment la complexité de la fiscalité et de la
déclaration fiscale, et non pas le montant qu’elles doivent payer.
Certains auteurs (Thurman et Riggs, 1984) vont jusqu’à déclarer que l’effet dissuasif associé
au sentiment de culpabilité disparaît avec la complexité de la loi fiscale qui rend toute
déclaration exacte quasiment inaccessible. Ceci favorise, selon Thurman et Riggs (1984), le
développement de comportements frauduleux.
3 Marc Leroy (2009) explique en détail la vocation de la sociologie fiscale : « Elle théorise les données
empiriques dans des modèles de large portée. Par exemple, la réforme fiscale se rattache au changement social,
la mise en œuvre administrative de l’impôt aux théories de la bureaucratie et de la régulation, l’acceptation
sociale de l’impôt à la légitimité de l’action publique (interventionnisme et Welfare State), le prélèvement
fiscal au contexte vécu de la justice sociale, la fraude à la sociologie de la déviance, la révolte fiscale à l’action
collective, la décision du contribuable à un modèle large de la rationalité, … L’étude de la fiscalité, qui
constitue un fait social total au sens de Mauss, relève de plusieurs types de sociologie. »
Partant, l’efficacité d’un système fiscal ne se juge pas seulement par son niveau d’équité
sociale, ni de contribution aux recettes fiscales, mais s’apprécie aussi par sa simplicité et la
clarté de ses règles. En effet, l’appréciation du climat des affaires4 dans un pays donné, de sa
compétitivité économique et de son attractivité quant aux investissements directs étrangers,
dépendent au premier abord de la transparence de son système fiscal.
Aussi Beltrame (1997) précise qu’il faut combattre l’aversion du contribuable vis-à-vis de
l’obligation fiscale et améliorer ses relations avec l’Administration afin que le sacrifice fiscal
lui apparaisse comme ce qu’il est réellement, une honorable contribution aux charges
publiques. L’action de l’Administration Fiscale doit, selon Lambert (1985), porter à ce niveau
sur l’information et la socialisation du contribuable -citoyen.
Néanmoins, comme le rappelle Lambert (1985), l’Administration Fiscale est sujette aux
mêmes critiques généralement formulées à l'encontre des administrations : lenteur, lourdeur,
formalisme. Ce reproche d’inefficacité concerne globalement tout le travail de
l’administration et particulièrement sa mission principale, le contrôle fiscal.
1.2. Les Attentes du contribuable
Lambert (1985) avance que la société est par nature sceptique à l’égard de l’impôt, en
particulier, et dans son ensemble, a tendance à rejeter ce qu'il ne perçoit pas comme étant
immédiatement utile, et se méfie des institutions qui contrôlent qui obligent sans contrepartie
directe.
Ce rejet de l’impôt, et par conséquent de l’Administration Fiscale, est fondé sur deux
principes : la liberté individuelle et le libéralisme économique. Ainsi, en hissant le droit
universel de la liberté individuelle, des citoyens -contribuables peuvent ne pas accepter le
prélèvement fiscal. D’autres, fondent leurs arguments sur le refus de l’interventionnisme de
l’Etat, et remettent en cause le principe de l’égalité fiscale.
Quel que soit le motif invoqué, il devient, dans ces conditions, légitime de résister à l’impôt et
à l'administration chargée de préparer et d'exécuter le prélèvement.
4 Le Benchmarking des Affaires économiques et du Business de la Banque Mondiale "Doing Business 2014",
prend en considération dans son évaluation du climat des affaires 11 critères marquant le cycle de vie d’une
entreprise : la création d’entreprises, l’obtention de permis de construire, le raccordement à l’électricité, le
transfert de propriété, l’obtention de prêts, la protection des investisseurs, le paiement des taxes et impôts, le
commerce transfrontalier, l’exécution des contrats, le règlement de l’insolvabilité et enfin l’embauche de
travailleurs. En effet, le Maroc est passé de la 115e position à la 78e, enregistrant un rebond de 37 places. Une
prouesse qui s’explique, entre autres, par la réduction du nombre d’impôts à payer par les entrepreneurs,
passant de 18 à 6 seulement en 2013. Cependant, le rapport fait état toujours d’un retard au niveau de la lenteur
des procédures, de leur complexité et même leur transparence.
Sur un autre plan, Lambert (1985) précise que, le rejet de l'impôt n’est pas réductible au
montant du prélèvement opéré, il provient aussi des obligations que le contribuable doit
remplir pour permettre le prélèvement. La lourdeur et la complexité de la procédure de
déclaration fiscale constitue un motif suffisant pour rejeter un impôt.
Aussi, quand le droit fiscal repose pour l'essentiel, sur le principe déclaratif, le contribuable
rejette plus facilement l'impôt sur le revenu qui l'astreint à certaines tâches répétitives, qu'il ne
rejette la T.V.A., où le consommateur final doit se contenter de payer. A cet effet,
Beltrame (1984) explique que : « ce rejet total de l'obligation fiscale n'apparaît que lorsqu'une
forte imposition se combine avec une inadaptation du système fiscal au milieu socio -
économique dans lequel il s'applique ».
Cadoux (1961) et Lambert (1985) ne manquent pas de déclarer que le vote de l'impôt par les
élus, condition de sa légalité, n'est pas suffisant pour assurer un consentement à l'impôt,
d'autant qu'à bien des égards, la justice économique et sociale, est ressentie comme une
injustice au plan fiscal.
Ce rejet viscéral et quasi-biologique de l'impôt trouve son prolongement dans le rejet de
l'Administration Fiscale. Il peut se manifester sous une forme plus ou moins violente mais
s'exprime le plus souvent, par des comportements de méfiance à l'égard de l'institution.
L’étude du comportement du contribuable face à l’impôt s’appuie sur le modèle large de la
rationalité en sciences sociales, synthétisé par le sociologue Raymond Boudon. La logique du
contribuable s’explique par l’intérêt économique, par la légitimité politique, et surtout par le
fait que les connaissances fiscales du contribuable sont limitées. L’intérêt économique
(utilitariste) d’éviter l’impôt n’est pas le seul facteur à prendre en compte pour étudier
l’évitement : il faut prendre en compte les valeurs de l’individu, et les limitations de ses
connaissances concrètes.
Lambert (1985), précisait, néanmoins, que le contribuable, en tant qu’agent économique, a
une attitude qui n'est pas entièrement rationnelle ou irrationnelle. Pour l’auteur, le
contribuable est un être pensant et agissant, doté d'une grande capacité de calcul économique
et ayant une ardeur plus ou moins développée au gain.
Le contribuable n'a pas confiance en son administration et préférera consulter un conseil fiscal
ou un comptable pour remplir sa déclaration plutôt que de se rendre aux bureaux des impôts
où un agent compétent, l'aidera gratuitement dans cette tâche. Cette situation n'est pas
seulement liée à une méconnaissance du fonctionnement des services, précise Lambert
(1985), elle traduit un état d'esprit empreint de méfiance et d’appréhension.
L’animosité à l’égard de l’Administration Fiscale est manifeste dans les opinions et
comportements des citoyens. Elle est, en effet, considérée par Lambert (1985), comme étant
une entrave à la liberté du contribuable ou du citoyen -entrepreneur, sachant qu’elle produit
des normes et des lois, elle oblige, vérifie et sanctionne le cas échéant les contribuables non
réguliers.
Reynaud (1947), cité par Lambert (1985), insistait sur le fait que : « lorsqu'on veut majorer
d'anciennes contributions ou en créer de nouvelles, il faut choisir avec soin les points de
moindre résistance psychologique».
En cherchant à échapper à l’impôt, le contribuable s'efforce de limiter l'emprise de l’Etat au
nom de sa liberté individuelle. Pour Lambert (1985), le contribuable, en rejetant l’impôt et par
conséquent l’Etat via son Administration Fiscale, exprime son refus d'adhésion à l’idéologie
de l’intérêt général qui justifie, tout à la fois, l’impôt, le fisc et le contrôle que ce dernier
exerce sur l’ensemble du corps social.
Le citoyen-contribuable refusant de partager le consensus sur l’intérêt général de l’impôt,
dénigre les valeurs qui lui sont proposées et qui ne sont pas les siennes, et développe sa propre
logique, fondée sur d’autres valeurs.
1.3. Le conflit fiscal
Contrairement aux autres administrations, les relations entre contribuables et Administration
Fiscale sont souvent conflictuelles, et cela est dû en particulier à la nature des finalités de cette
dernière qui n’interviennent pas au bénéfice des personnes individuellement, mais de la
collectivité dans son ensemble. Raison pour laquelle l’impôt n’est jamais ressenti comme une
réalité agréable.
Les conflits fiscaux naissent le plus souvent d'un fossé creusé insidieusement entre
complexité de la norme fiscale et compréhension ou perception cognitive des dispositions de
la loi, autrement dit, entre ce que l’administration attend du contribuable, et ce que comprend
le contribuable des lois en vigueur pour y soumettre.
En France, Lascoux a constaté que : « tous les conflits qui sont présentés habituellement au
système judiciaire en vue de les faire arbitrer, ont une composante juridique, conséquence
d'une relation établie sur un fondement technique ou affectif. »
Ainsi, nous pouvons identifier utilement les trois invariantes de la dynamique conflictuelle
judiciarisée : juridique, technique et affect-émotion. Face à cette réalité, le simple
contribuable, mécontent de l’ambigüité de la norme fiscale, peut adopter selon Albert
Hirschman (1915) trois comportements :
• la défection (abandonner sans rien dire) ;
• la prise de parole (exposer ses doléances pour provoquer un changement de la situation).
Le conflit en général a été définit, par Lapointe, comme un phénomène naturel, inévitable,
souvent positif et parfois même nécessaire au développement des organisations.
Selon Cormier (2002) : « Dans un conflit relationnel, chaque personne détient sa propre vision
de la réalité, à travers la singularité de ses propres besoins et de ses propres émotions.
Articuler ces différentes perspectives et les intégrer aux données observables constitue un
élément essentiel de la démarche de dénouement du conflit».
Figure 11 : Les composantes d’un conflit
Source : Turgeon, 2011.
Pour Rougemont (1972) : « Les plus grands malheurs de l'humanité naissent de malentendus,
et non pas comme le veut la polémique partisane, de la perversité des uns triomphant de la
bonté naturelle des autres. Mais les pires malentendus, à leur tour, naissent de confusions
faites sur les mots (…) parce que tout est d'abord question de mots, au sens précis et définitif
de l'expression. Si nous ne partons pas, dès nos premières démarches, d'une définition
concrète des mots en jeu, la partie est perdue d'avance ou plutôt, se jouera dans un domaine
où ne subsiste plus ni sanction ni arbitrage ; où chacun peut prétendre avoir gagné; où la
victoire de l'un n'est pour l'autre que tricherie. »
Nous pouvons avancer, in fine, que si cette recherche devrait nous permettre d’apprécier « les
coûts psychologiques » du système fiscal marocain, elle devrait, entre autre nous renseigner
sur la qualité du service rendu par l’Administration Fiscale à travers l’évaluation des moyens
mis en œuvre pour sensibiliser et informer le contribuable, quant à ses droits et obligations
fiscaux d’un côté, et les prérogatives de l’administration lors d’un contrôle fiscal de l’autre
côté.
2. Théorie de la communication publique
Le New Public Management repose sur le postulat que le recours au modèle de l’entreprise
privée - modèle de la décision économique rationnelle par excellence - permet de combattre
les dysfonctionnements bureaucratiques de la sphère publique. Les techniques managériales
importées du privé seraient donc plus à même de mener à un meilleur rapport coût -efficacité
pour les gouvernements (HOOD, 1991 ; FERLIE et al. 1996 ; MERRIEN, 1999).
L’administration ne pouvant plus justifier son existence par son statut juridique, il lui faut
passer d’une culture de moyens à une culture de résultats, de performance.
Selon HOOD (1991), le NPM met en avant trois types de valeurs :
- Les valeurs traditionnelles du secteur public, dont surtout celle de continuité.
- Les valeurs de transparence, de probité, d’intégrité, qui s’opposent au clientélisme.
- Les valeurs limitant le poids du secteur public dans la vie économique. Il s’agit
d’optimiser le rapport entre les ressources allouées et les objectifs visés (notion
d’efficience). L’échec se mesure alors en termes de dépenses inutiles. C’est ce type de
valeurs que chercherait principalement à satisfaire le NPM.
Avec cette tendance de modernisation des outils de travail de l’administration publique et de
la volonté de modernisation de ça façon de faire et d’agir, les décideurs et les acteurs du
management public se sont lancé dans le développement au cours de cette dernière décennie
du Marketing Public notamment dans son aspect relationnel. Ainsi, nous assistons à la
prolifération d’entités spécialisés dans le conseil et le coaching en matière de relations
publique dans l’administration publique.
Selon Laufer et Burlaud (1980) le Marketing et Administration Publique ont toujours été et
sont encore perçus comme exclusifs l'un de l'autre. Alors que l'administration publique est
censée être normative et orientée vers le long terme, le Marketing est souvent considéré
comme opportuniste et orienté vers le court terme. Deux tendances majeures permettent,
cependant, au Marketing et à l'Administration de se rapprocher : d'une part l'administration
publique prend de plus en plus en compte le management et, d'autre part, le Marketing
s'oriente de plus en plus vers la relation client à long terme (Kaplan & Haenlein, 2009).
Pour Alford (2002) résume : « Les bénéficiaires des services sont non seulement attirés par la
consommation de biens matériels, mais aussi par la réalisation de valeurs symboliques,
sociales et normatives. Les organisations publiques se doivent de répondre à ces besoins, non
seulement parce que les instances politiques leur demandent de le faire, mais aussi parce
qu'elles ont besoin de recevoir de la part des bénéficiaires des services, en plus de l'argent
correspondant au paiement du service, un large éventail d'éléments tels que l'information, la
coopération et la coproduction. Ces éléments sont cruciaux pour l'efficacité de l'organisation,
comme le fait de remplir à temps et correctement la déclaration d'impôt ».
3. La communication fiscale au Maroc
D’après notre observation participante et non participante, nous avons constaté que la majorité
des conflits nait d’un malentendu de compréhension. Ils résultent toujours d’une erreur
d’interprétation des dispositions de la réglementation fiscale. Ils sont d’abord unilatéraux,
mais peuvent devenir réciproques, à partir des réactions du contribuable.
L’Administration Fiscale qui ignore les interprétations faites par le contribuable des
dispositions fiscales ne sait pas qu’il y a un malentendu dû à l’incompréhension. Elle croit que
le contribuable assimile et maîtrise l’interprétation des normes fiscales mises à sa disposition.
Par conséquent, l’Administration Fiscale croit que la publication des textes fiscaux suffit pour
que les réactions des citoyens soient pertinentes et justifiées.
Face à ce constat, la question qui se pose est : Comment l’Administration Fiscale penserait-
elle à résoudre un problème qui, à ses yeux, n’existe même pas ?
3.1.Les sources du malentendu
En somme, la charte rappelle les droits et les devoirs réciproques du contribuable et de
l'Administration Fiscale. Son but est de définir, en toute clarté et en toute transparence, les
principes qui régissent le contrôle fiscal au Maroc.
Cependant, si le contribuable bénéficie d'une plus grande protection juridique de nos jours,
par rapport au passé, cette protection reste encore parcellaire. Étant donné qu’ « en matière de
contrôle fiscal, les écarts, entre perception de la réalité et la réalité, rendent souvent l’analyse
objective difficile ».
L’une des principales sources de malentendu et de conflit, entre la DGI et les contribuables,
est le droit d’appréciation, dont dispose l’Administration Fiscale, qui permet aux inspecteurs
des impôts de remettre en cause les bases d’imposition déclarées par les contribuables, et ce,
conformément aux dispositions de l’article 213 - I du C.G.I.
Le législateur a donné des garanties juridiques au contribuable pour faire face contre les
pouvoirs régaliens de l'administration. Cette démarche n'est pas à négliger mais elle ne règle,
concrètement que très imparfaitement, la relation administration -administré, car à travers le
rejet de l'Administration Fiscale c'est en fait le rejet du système fiscal dans son ensemble dont
il est question. Les garanties du contribuable sont des procédures participatives utilisées
davantage comme dispositifs de socialisation que comme moyen de discussion égalitaire entre
les parties en présence. Elles servent avant tout à convaincre le contribuable de la pertinence
des choix fiscaux et à éviter le rejet de l'administration en renforçant le consensus autour de
celle-ci.
La recherche scientifique, depuis René Descartes, est fondée sur le postulat de la causalité.
Cette approche a pour principal attrait, l’explication d’un phénomène par des causes
ordonnées selon une séquence analogique. Comprendre un phénomène, malgré sa complexité,
consiste à le décomposer en plusieurs enchaînements de causalités.
Ainsi, selon Louis -Michel Nivôse, directeur des ressources humaines de Caixa Banque, il
faut prendre pour point de départ « l’arbre des causes » : « il s’agit, devant chaque
dysfonctionnement, de se dire : « voilà le problème », et de remonter : « comment en est-on
arrivé là ? » ; « Qu’est ce qui a provoqué cette situation ? ». En claire, on décortique
l’enchainement des événements » (Engelhard et Lacourcelle, 2006).
La méthode de l'Arbre des Causes consiste à analyser et à représenter les causes ayant
contribué à la survenue d'une défaillance, en se basant généralement sur des retours
d'expérience. Elle se focalise généralement sur la représentation de l'ensemble des
combinaisons des causes d'un scénario de défaillance particulier, afin d'expliquer celle qui est
apparue. Elle sert à organiser les informations recueillies à propos d'une défaillance et de les
analyser.
La démarche de l'arbre des causes comprend trois phases successives :
- le recueil de l’information,
- la construction de l'arbre5
- l'exploitation de cet arbre6.
5 L’arbre peut être constitué par les résultats de notre recherche empirique ( Cf. P II) : retour d’expérience
Mucchielli (1994) a préconisé trois techniques du recueil de l’information, pour la
construction de l’arbre des causes :
Introspection : auto -analyse de l'expert des connaissances qu'il possède. Technique
équivalente de notre recherche basée sur l’observation participante et non participante.
Description phénoménologique : méthode de description du vécu, en éliminant le
plus rigoureusement possible l'explication de ce phénomène. Il s'agit donc d'une
retranscription des faits observés par l'expert sans analyse par règle experte. Cette
méthode semble peu répondre à notre problématique, puisque nous cherchons à
recueillir les dires d'expert et non les faits observés par un expert (Cf. 2 ème
et 3 ème
Entretiens et interviews : un interviewer cherche à recueillir directement ou
indirectement les connaissances d'un ou de plusieurs interviewés (experts). Un
entretien est soit directif (l'interviewer questionne l'interviewé) soit semi -directif
(l'interviewer reformule régulièrement au cours de l'entretien les propos de l'interviewé
et demande confirmation) ou encore non-directif / ouvert (l'entretien repose sur
l'expression libre des idées de l'interviewé sur un sujet).
Cette méthode de recueil des informations est semblable à notre méthodologie de recherche,
basée sur les observations, les descriptions et les entretiens semi -directifs ; elle consiste à
vérifier la suffisance des garanties du contribuable. Aussi nous avons rencontré, lors des
entretiens, le même problème lié à la compréhension, par l'interviewé, des questions objet de
notre guide d’entretien. Ce problème d’incompréhension peut donner suite à une imprécision
des données recueillis.
Fidèle à notre démarche abductive, nous avons supposé que la source du conflit
administration & contribuable est l’incompréhension de la norme fiscale. Dans le
développement qui suit nous avons classé l’incompréhension du contribuable selon le :
- Manque d’incitation à la régularité fiscale (II);
- Manque de transparence (III);
- Manque de vulgarisation de la norme fiscale (IV).
6 L’exploitation de l’arbre, représente l’ensemble des recommandations proposées pour surpasser le conflit
(Cf.CH III P II)
Figure 2 : L’arbre des causes du conflit Administration Fiscale & Contribuable.
Afin de compléter cette démarche, suggérée pour gérer le conflit « Administration Fiscale &
contribuable », nous avons jugé primordiale de recourir à une autre démarche non linéaire de
la théorie systémique7 dite la cybernétique.
Selon Wiener (1954) : « Le but de la cybernétique est de développer un langage et des
techniques qui nous permettent effectivement de nous attaquer au problème de la régulation
des communications en général, et aussi de trouver le répertoire convenable d'idées et de
techniques pour classer leurs manifestations particulières selon certains concepts. »
Figure 3 : Illustration du modèle de régulation des communications.
7 La systémique est une discipline autonome qui regroupe la théorie des systèmes ouverts, la théorie
cybernétique, la théorie de la communication, la théorie du système général, la théorie de l’organisation.
Nombreux ceux qui ont conceptualisé la relation Administration Fiscale & contribuable par la
théorie de l’agence (relation principal / agent). La revue de littérature abondante veut que
l’Administration Fiscale soit le principal et le contribuable représente l’agent.
L’administration fournit des informations au contribuable pour exécuter ses obligations
fiscales. Ce dernier, en présence d'asymétrie d'information avec son principal (sous -
informé), peut tricher pour satisfaire au mieux son intérêt opportuniste. Puisque l'agent est
supposé posséder des informations (ex: chiffre d’affaires dissimulé) qui ne sont pas connues
du principal, le problème à résoudre consiste à expliciter comment le principal peut concevoir
un système de rémunération (évitement du risque fiscal – pas de charge fiscale
supplémentaire) qui incite l’agent à agir dans l'intérêt du principal est de ne pas frauder.
3.2. Résoudre ou plutôt gérer le conflit.
Comme, il est impossible de maitriser en ex ante et/ou en ex post, le comportement du
contribuable (fraudeur, honnête ou en encore mal informé), nous supposons que la résolution
de ce conflit peut être par une politique d’incitation morale (gratification des bons
contribuables : ex statut privilégié) et de sensibilisation des contribuables qui sous -estiment
les risques importants encourus par la non -conformité fiscale. A cela s’ajoute une dose de
dissuasion certaine (forte pénalité comme l'aversion au risque de fraude).
La transparence des finances publiques est définie par « l’information claire du public sur la
structure et les fonctions des administrations publiques, les visées de la politique de finances
publiques, les comptes du secteur public et les projections budgétaires ». Ainsi selon Dervin,
1994 la « bonne » information, suffisante, rigoureuse et accessible, est-elle une condition
préalable à la « bonne » démocratie.
La démocratie administrative, a été traduite en quelque sort, par l’introduction de la charte du
contribuable en 2011. Depuis, l’évolution dans la relation du contribuable avec
l’administration est devenue très important, par le faite de l’ancrage des droits et garanties des
deux parties souvent antagonistes.
Cette évolution a poursuivi un double objectif à savoir, d'une part, elle favorise, et facilite,
l'information juridique des contribuables. (Faciliter l'accès au droit en général, c'est -à -dire
aux documents administratifs et aux règles de droit, y compris aux textes législatifs.).8
8 En France le conseil constitutionnel a dégagé les objectifs d'accessibilité et d'intelligibilité de la règle de droit,
qui s'imposent au législateur. Il a aussi dégagé le principe de clarté de la loi (afin d'éviter les applications
arbitraires par les administrations ou les juridictions ; pour contraindre le législateur à remplir pleinement sa
D'autre part, elle reconnaît des droits et garanties aux citoyens. Parmi ces garanties nous
citons :
- Nécessité de la clarté, l’intelligibilité, et la précision des dépositions fiscales,
- Motivation de la décision administrative (motifs, procédure contradictoire, décision
expresse ou implicite, recours contentieux, ..).
- Règles de forme et de procédure. Et reconnaissance spontanée des vices de forme ou
de fond des procédures par l’annulation des redressements.
En général, le concept de transparence peut être mesuré par le niveau de la divulgation
volontaire et régulière en quantité croissante d’information récente, complète, pertinente,
hautement rigoureuse et fiable sur les activités gouvernementales au profit de la population.
Aussi par la facilité d’accès aux documents dont la population a besoin pour évaluer leurs
gestes et exercer son droit de parole dans le cadre du processus décisionnel (Florini, 2007).
Dans ce sens Curtin et Meijer (2006), ont souligné que « la transparence peut renforcer la
volonté de la population à accepter les structures institutionnelles de plusieurs manières…».
La transparence signifie d'abord que l'administration se plie à la logique de la communication,
en s'engageant dans la voie d'un authentique échange avec l'administré.
L’Administration Fiscale généralement, très réservées dans ses sorties médiatiques vu la
typologie secrète de son activité, a construit son mode de communication sur un mode
unilatéral qui leur permettrait d’assurer l'emprise sur une société censée être « transparente ».
L’Administration Fiscale extrait dans le sens ascendant, les informations dont elle a besoin
pour agir et, dans le sens descendant, elle diffuse les prescriptions administratives. Cette
“communication“ reflète en quelque sorte le pouvoir administratif, dépourvu du principe de
non -réversibilité, de non -réciprocité dans la relation d’échange.
Pour se faire comprendre, l'Administration Fiscale est tenue de modifier et d'adapter son
langage : l'information n'est efficace que si le récepteur parvient à recevoir et à interpréter
correctement le message transmis ; intériorisant les lois de la communication, l'administration
est dès lors amenée à renoncer à l'hermétisme et à l'ésotérisme, afin de se rendre
compréhensible par toutes les tranches de la société.
tâche, sans la déléguer au gouvernement en dehors des délégations autorisées). Mais les censures sont peu
nombreuses (le Conseil incite le gouvernement à améliorer en amont la qualité des textes qu'il prépare).
Le modèle de communication pratiqué par la DGI ressemble au modèle d’HAROLD. D
LASSWELL qui s'intéresse à la communication de masse. Selon lui, on peut décrire
"convenablement une action de communication en répondant aux questions suivantes " : Qui,
dit quoi, par quel canal, a qui et avec quel effet ? "
- Qui : correspond à l'étude sociologique des milieux et organismes émetteurs
(motivation de communiquer).
- Dit quoi : se rapporte au message, à l'analyse de son contenu.
- Par quel canal : désigne l'ensemble des techniques qui à un moment donné et pour une
société déterminée, diffusent à la fois l'information et la culture.
- A qui : vise l'audience, les publics avec des analyses selon des variables (âges, sexe...)
- Avec quel effet : suppose une analyse des problèmes d'influence du message sur
l'auditoire.
Le modèle de Lasswell conçoit la communication comme un processus d'influence et de
persuasion. L'intérêt essentiel de ce modèle est de dépasser la simple problématique de la
transmission d'un message et d'envisager la communication comme un processus dynamique
avec une suite d'étapes ayant chacune leur importance, leur spécificité et leur problématique.
Il met aussi l'accent sur la finalité et les effets de la communication.
Conclusion
Les administrations fiscales dans tous les pays en voie de développement éprouvent de
nombreuses difficultés à offrir une communication efficace et harmonieuse à leurs
administré / contribuable.
Face à un vertigineux empilement de lois et de règlements, les contribuables qui n’arrivent à
savoir qu’avec difficulté lesquels s’appliquent à leur situation, demande souvent plus ample
d’informations aux guichets d’accueils. Ainsi les peu enseignés demandent des brochures ou
des guides les aidant à trouver leur chemin dans le labyrinthe des textes et d’un mode
d’emploi leur permettant d’éviter tout conflit d’interprétation.
A ce constat on peut que conclure que le besoin d’informations du citoyen est
particulièrement net, et légitime, dans une matière complexe comme la fiscalité. Il est d’autant
plus grand qu’il part d’une profonde incompréhension car, il faut bien le dire, dans la plupart
des cas, le contribuable ne comprend pas son dossier.
A ce titre, malgré les efforts déployés par l’État en matière de modernisation de
l’administration publique, l’objectif du renouveau du service public n’est pas entièrement
atteint à cause des insuffisances liées à la gestion des relations administration / client.
Cette relation qui doit normalement répondre aux préoccupations et attentes des usagers
pourra modifier surtout l’image constituée autour de ces services jugée généralement loin de
la qualité espérée.
Ce constat constitue une alerte qui mérite une réflexion profonde dans le sens de
diagnostiquer ce malaise en vue de y apporter les améliorations qui s’imposent. A notre sens
la relation Administration/contribuable devrait être plutôt comme une relation de partenariat.
Notre hypothèse rejoint, les recommandations assortis par la note d’orientation de l’OCDE
approuvée par le comité des affaires fiscales en septembre 2004 sous le thème « gestion du
risque d’indiscipline fiscal. » Selon, ladite note pour améliorer la discipline fiscale :
- L’autorité fiscale devra adopter une stratégie « inclusive » en favorisant le dialogue et
la persuasion tout en sachant doser judicieusement incitation et sanction. Et ce dans le
but d’obtenir une discipline fiscale optimale.
- Faire en sorte que les obligations du contribuable soient claires : Si les contribuables
ne comprennent pas quelles sont leurs obligations, ils considéreront comme
inéquitable toute intervention visant à leur faire respecter ces obligations. Par
conséquent, la première étape lorsqu’on se demande comment remédier à un cas
d’indiscipline fiscale consiste à examiner si l’on a fait ce qu’il faut pour
qu’apparaissent clairement les obligations du contribuable (transparence, facilité de
compréhension, simplicité et absence d’équivoque).
- Faciliter le respect des obligations fiscales : L’expérience montre que dans leur
majorité les contribuables sont soucieux de respecter leurs obligations fiscales (dans le
cadre des normes culturelles et sociales). Les mesures qui visent à faciliter le respect
des obligations fiscales englobent toutes celles que l’autorité fiscale peut prendre pour
améliorer le service qu’elle fournit.
- Sanctionner lorsque cela est nécessaire : Il faut que le contribuable sache parfaitement
que l’autorité fiscale a le pouvoir de sanctionner les comportements déviants et usera
de ses pouvoirs. Selon Ayres et Braithwaite, la menace de sanctions sévères a une
efficacité maximale lorsqu’elle est utilisée en combinaison avec une hiérarchie de
sanctions moins sévères.
- Bien faire connaître les pouvoirs et l’action de l’autorité fiscale : L’autorité fiscale ne
doit pas seulement être dotée de pouvoirs crédibles de sanction ; il lui faut aussi bien
faire savoir qu’elle exerce ces pouvoirs. Cette « aura » de pouvoir lui confère sa
crédibilité institutionnelle et ménage à ses agents plus de latitude pour se montrer
coopératifs avec tel ou tel contribuable.
- Inciter : L’incitation est un domaine que les autorités fiscales n’exploitent guère pour
améliorer la discipline fiscale. Or, les premières recherches consacrées à cette question
montrent que l’individu réagit davantage à une incitation positive qu’à un facteur de
dissuasion simple ou générale9.
Pour résumer ce point, et comme le dit l’adage « Mieux vaut prévenir que guérir » ; cette
expression riche de sens qui démontre à quel point la prévention est essentielle pour éviter
toute confrontation perdante.
9 Dans la littérature, on fait la distinction entre la dissuasion simple, qui vise à prévenir la récidive de l'individu
puni, et la dissuasion générale, qui s'adresse aux délinquants potentiels (Cusson 1998).
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