La gestion intégrée des zones côtière - 1994 à 1998

Document méthodologique

Programme Régional Environnement Alain Laurent, octobre 2000

Documents PRE-COI révisés

ELEMENTS POUR UN DIAGNOSTIC

DE GESTION INTEGREE DES ZONES COTIERES

Eléments pour un diagnostic de gestion intégrée des zones côtières - 2000 - Page 1

Plan du document

NOTE DE DEBUT (SUR LE PRE-COI) page 2

ETAPE 1 : STABILISER LA DEMARCHE DANS UNE LOGIQUE D’OBJECTIFS page 4

ETAPE 2 : CLARIFIER LES CONCEPTS ET LES TERMES page 6

ETAPE 3 : RECHERCHER ET ORDONNER LES DONNEES DE BASE PERTINENTES ET FIABLES page 12

ETAPE 4 : DECRIRE LES MODES DE GESTION DE L’ECOCAPITAL : RESSOURCES NATURELLES, MILIEUX, ESPECES, MINERAUX

page 15

I. CARACTERISTIQUES GENERALES DE L’ACTIVITE COTIERE CONSIDEREE page 17

II. CONTEXTE GENERAL ECONOMIQUE, SOCIAL ET ECOLOGIQUE DANS LEQUEL

S’INSCRIT L’ACTIVITE

page 21

III. CONTEXTE DE GESTION DURABLE, REPONSE DE GESTION INTENTIONNELLE VERS

« L’ECOLOGIQUEMENT DURABLE »

page 23

I.V. IMPACTS (EFFETS) ECOLOGIQUES, SOCIAUX ET ECONOMIQUES DES NIVEAUX

D’ACTIVITES CONSTATES

page 26

V. IMPACTS (EFFETS) ECOLOGIQUES, SOCIAUX ET ECONOMIQUES DES NIVEAUX

D’ACTIVITES PREVISIBLES OU POSSIBLES

page 29

ETAPE 5 : SYNTHESE DES PROBLEMES, PISTES DE SOLUTIONS ET RECOMMANDATIONS page 31

I. ANALYSE DES RELATIONS CAUSES-PROBLEMES MISES EN EVIDENCE page 34

II. PRESENTATION ET EVALUATION DES SOLUTIONS MISES EN OEUVRE page 40

III. HIERARCHISATION DES PRIORITES DE SOLUTIONS page 42

IV. EXEMPLE DE PROPOSITIONS INTEGREES : CAS DES SEYCHELLES page 46

NOTE DE FIN page 49


Note de début (sur le « PRE-COI »)

Le texte présenté est la refonte d’un document produit durant la phase préparatoire des « pré-audits environnementaux » des six années d’exécution du PROGRAMME REGIONAL ENVIRONNEMENT de la Commission de l’Océan Indien (PRE-COI), de 1994 à 2000. L’objectif principal de ce programme doté de 11 millions d’euros par la Commission Européenne était la gestion intégrée des zones côtières des pays membres de la COI, à savoir les Comores, Madagascar, Maurice, les Seychelles et France/Réunion.

La démarche du PRE-COI, présentée ici sous forme de guide, a été appliquée durant environ deux années, de 1995 à début 1997. Ce délai, inhabituel pour ce type d’exercice, a été utile pour produire collectivement des rapports inédits, volumineux et précis, appréciés des consultants, techniciens et experts (page suivante). Mais il a été considéré comme excessif par un personnel politique local soucieux d’image et de concrétisations rapides visibles sur le terrain. On peut affirmer aujourd’hui que la valeur de la démarche réside plus dans son caractère pédagogique que dans les résultats observables, quatre ans après, dans les zones côtières et littorales des Etats membres de la COI compte tenu de la nature et des délais de réalisation des préconisations. Ce simple constat pourrait conduire à un jugement sévère sur l’utilité et l’efficacité de la méthode. Il doit être cependant relativisé par trois considérations importantes : • La gestion intégrée est un concept qui demande un minimum de conscientisation des décideurs,

le sens du long terme et du bien collectif, ainsi que du courage politique face aux sollicitations et pressions économiques dans le sens du « toujours plus tout de suite ».

• Elle implique également que des mécanismes de gouvernance locale/régionale pré-existent et que les liens local-général ne relèvent pas d’un processus conflictuel de décentralisation.

• Enfin, elle requiert une capacité de relevé, suivi et traitement des connaissances du terrain indispensables à une appréciation juste de la réalité, condition sine qua non de prises de décision étayées et pertinentes.

Ces trois facteurs, et bien d’autres, assimilent la gestion intégrée des zones côtières à la traduction concrète d’une maturité technique, sociale et politique basée sur une prise de conscience individuelle et collective, elle-même issue d’une information libre, contradictoire et argumentée. Comme le développement durable, la gestion intégrée ne se réduit pas à une forme sophistiquée et complexe de l’aide publique au développement. Elle ne peut en être que le catalyseur, le facteur multiplicateur, l’élément de structuration et de mise en cohérence, le déclencheur institutionnel. C’est dans cette perspective que le programme régional environnement de la COI doit être apprécié, tant sur le plan des résultats finaux que de sa démarche.


Les 5 documents nationaux sur l’état des zones côtières produits par le Programme Régional Environnement de la COI

Sommaire du rapport de pré-audit environnemental de France/Réunion (1997)

PREMIERE PARTIE : CONTEXTE ET ELEMENTS D’EXECUTION DU PRE-AUDIT 1/ LE PROGRAMME REGIONAL ENVIRONNEMENT DE LA COI (PRE-COI/UE) 1.1 Les dimensions du projet 1.2 Cadre juridique régional et international 1.3 Autorités responsables et financement 1.4 Objectifs stratégiques 1.5 Objectifs techniques Calendrier d’exécution 2/ PRESENTATION DU PRE-AUDIT DU PRE-COI/UE 2.1 Une démarche originale pour la zone côtière 2.2 Méthodologie et objectifs du pré-audit 2.3 Produits accompagnants la phase de pré-audit 2.4 Nature et origine de l’information utilisée pour le pré-audit DEUXIEME PARTIE : ANALYSE DES MODES DE GESTION DES RESSOURCES NATURELLES DE LA ZONE CÔTIÈRE 1/ CONTEXTE ECOLOGIQUE ET SOCIO-ECONOMIQUE DE LA ZONE CÔTIERE 1.1 Contexte général 1.2 Contexte de gestion durable 2/ ANALYSE DES IMPACTS CAUSES PAR LES ACTIVITES SOCIO-ECONOMIQUES DE LA ZONE CÔTIERE 2.1 Méthodologie 2.2 Fiches-bilan des activités socio-économiques TROISIEME PARTIE : SYNTHESE DES PROBLEMES ET DES SOLUTIONS, ORIENTATIONS POUR LES ETAPES SUIVANTES DU PRE-COI 1/ ANALYSE DES PROBLEMES EXISTANTS 1.1 Approche géographique et par types d’écosystèmes 1.2 Approches par grands types de problématiques environnementales 1.3 Approche institutionnelle et humaine 2/ REGROUPEMENT ET CLASSIFICATION DES SOLUTIONS POSSIBLES 2.1 Les enjeux géographiques 2.2 Les enjeux écologiques 2.3 Les enjeux sociaux et partenariats 3/ HIERARCHISATION DES PRIORITES DE RESOLUTION 4/ ORIENTATIONS POUR LES ETAPES SUIVANTES DU PRE-COI


Les différentes étapes d’une démarche visant à établir un diagnostic sur la gestion intégrée des zones côtières sont, au moins, au nombre de cinq : 1. Que fait-on et pourquoi ? Etape 1 : stabiliser et valider la démarche auprès des acteurs concernés

2. De quoi parle-t-on ?

Etape 2 : clarifier les concepts et les termes

3. Où trouver et comment structurer la matière à traiter ?

Etape 3 : rechercher et ordonner les données de base pertinentes et fiables

4. Quelles sont les activités socio-économiques du territoire considéré et comment en rendre compte ?

Etape 4 : décrire les modes de gestion de l’écocapital : ressources, milieux, espèces, minéraux

L’organisation de la description proprement doit faire l’objet d’un soin particulier et mettre en avant les cinq niveaux rendant compte des différents aspects de la réalité globale des territoires côtiers : • caractéristiques générales de l’activité côtière considérée, • contexte général économique, social et écologique dans lequel s’inscrit l’activité, • contexte de gestion durable, réponse de gestion intentionnelle vers « l’écologiquement

durable », • impacts (effets) écologiques, sociaux et économiques des niveaux d’activité constatés, • impacts (effets) écologiques, sociaux et économiques des niveaux d’activités prévisibles ou

possibles. L’étape 4 constitue la partie directement productive de la démarche. Elle ne doit pas, cependant, entrer dans une logique du « faire pour faire » multipliant les enquêtes et les investigations de terrain sans possibilités réelles d’exploitation pour des préconisations opérationnelles. L’équilibre entre « recherche » (pour savoir) et « action » (pour résoudre) doit être l’obsession des acteurs du développement.

5. Comment restituer de manière « intégrée » ?

Etape 5 : synthèse des problèmes, pistes de solutions et recommandations

Ces étapes structurent l’ensemble du document


Que fait-on et pourquoi ?

Etape1 :

Stabiliser la démarche dans une logique d’objectif OBJECTIF Mettre au point et affiner la démarche en fonction des résultats à obtenir, ceux-ci devant permettre de résoudre une problématique partagée par les habitants d’un territoire côtier et les acteurs et gestionnaires concernés par lui.

NOTE METHODOLOGIQUE L’objectif global étant de répondre à un ensemble de problèmes relevant de la cohérence du développement dans son ensemble et des approches sectorielles dans une optique de développement durable, c’est à dire solidaire, équilibrée et participatif. Au moins deux niveaux d’intégration sont concernés dans cette perspective : • L’intégration des éléments de politiques visant l’écologiquement durable dans les politiques

sectorielles, • L’intégration des secteurs entre eux dans une perspective de cohérence générale, de

complémentarité voire de synergie.

DESCRIPTIF Modalités de mise en oeuvre Dans la pratique, les différentes étapes ont été traitées par les équipes du PRE-COI comme autant de phases d’études et d’investigations de terrain menées par un ensemble de consultants locaux spécialisés. Au moment du pic d’activité du processus, plus de 200 consultants étaient sous contrat avec le programme, pour des durées variant de quelques jours à deux mois. Un outil financier ad hoc, non prévu dans la convention de financement, a été mis au point et utilisé : les primes de participation actives (PPA), contrats à durée déterminée alignés sur des taux de consultation de niveau national. Limites des « guidelines » Sur la base du canevas régional, présenté ici, chaque équipe nationale du PRE-COI a utilisé largement la marge d’autonomie jugée indispensable à l’adaptation de la démarche aux diverses réalités locales et nationales rencontrées. De ce fait, les documents finaux ont présentés de grandes spécificités rendant difficile, au bout de deux années, la synthèse régionale finale.

L’expérience du PRE-COI a montré, en vraie grandeur et sur un thème transversal multicomposante, les avantages et les contraintes des mécanismes descendant-ascendant d’une gouvernance supra-nationale de nature politique et institutionnelle. Ces aspects sont largement développés dans les pages suivantes.


De quoi parle-t-on ?

Etape 2 :

Clarifier les concepts et les termes OBJECTIF Stabiliser et clarifier le vocabulaire et la terminologie pour éviter, dans l’exécution des opérations, des divergences et des approximations diminuant la qualité du résultat final.

NOTE METHODOLOGIQUE 1 La zone côtière a été définie utilement comme un territoire allant depuis la zone marine accessible aux embarcations de pêche légères motorisées (type petit caboteur côtier) jusqu'aux limites, côté terrestre, du premier bassin versant directement ouvert sur le littoral. Cette délimitation géographique à l'avantage d'inclure l'essentiel des activités entrant dans le champ d’une analyse globale d’un système côtier dont, notamment, les ramifications territoriales des dispositifs centraux de gestion et/ou de régulation (ministères, agences, associations, lobbies, entreprises, filières…). En ce qui concerne les activités socio-économiques, le fondement méthodologique a été de faire la distinction entre deux grandes familles d’activités : • Les activités d’extraction, collecte et consommation directe de capital écologique.

Dans ce cas, l’écocapital est directement extrait, transformé, consommé et non restitué, sauf sous formes dérivées telles que déchets, rejets et polluants. On peut citer par exemple les plantes ligneuses (mangroves), les poissons, mollusques et invertébrés marins, les matériaux coralliens, les ressources hydriques et minérales.

• Les activités de confiscation, conversion et consommation indirecte de capital écologique. Dans ce cas, l’écocapital est converti et les possibilités de réversibilité existent à des coûts plus ou moins supportables. Sont concernés les sites remarquables, les plaines, les abris côtiers, les îlots et archipels, les estuaires, les zones humides… On considérera dans cette catégorie que la consommation de ressources sous forme de milieux monopolisés est aussi, à long terme, une perte d'opportunité d'exploitation du fait de la diminution du capital - sols, eau, minéraux, flore, faune -.

Cette distinction rend explicite la notion de durabilité de la ressource et de l’activité qui en dépend.

DESCRIPTIF L’exercice de base consiste à établir une liste hiérarchisée et compilée des activités de la zone côtière point de départ d’une analyse de situation destinée à rendre compte du degré d’intégration des modes de gestion. Cette liste dépend des régions concernées, notamment aux niveaux des activités induites considérées comme sous-produits, effets, conséquences ou impacts reliés, en « grappes », à une activité sectorielle. La liste type des activités « côtières » utilisée par le PRE-COI figure page suivante.


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Activités côtières de type «extraction et collecte» (filières)

Pêche artisanale (lagon)/pêche artisanale sur récifs

Pêche artisanale hors lagon

activités induites possibles : réalisation d'infrastructures de communications (routes, rails, canaux...), réalisation d'infrastructures de stockage, conservation et valorisation de la biodiversité...

Pêche industrielle

activités induites possibles : exploitation forestière, défrichage, activités portuaires, réalisation d'infrastructures de communications, réalisation d'infrastructures de stockage, conservation et valorisation de la biodiversité...

Exploitation forestière à fins commerciales (mangroves, boisements littoraux et de piémonts, forêts du bassin versant)

activités induites possibles : activités portuaires, infrastructures de communications, réalisation d'infrastructures de stockages, conservation et valorisation de la biodiversité

Activités minières ou d'extraction (matériaux de surface ou de sous-sol)

activités induites possibles activités portuaires, réalisation d'infrastructures de communications (routes, rails, canaux, aéroport), réalisation d'infrastructures de stockage...

Activités d'extraction biologique (flore et faune)

activités induites possibles : chemins, routes, infrastructures légères, villagisation...

Activités énergétiques (production)

activité induites possibles : activités portuaires, réalisation d'infrastructures de communications (routes, rails, canaux, aéroport), réalisation d'infrastructures de stockage...

Les activités liées à la production/distribution/consommation d'énergie sont traitées en deux éléments : un élément « production » (hydrocarbures, hydro-électricité...) et un élément « stockage et transport ». Cette distinction suit la dichotomie « extraction/occupation-conversion »

Activités à fonctions culturelles, religieuses et politiques

activités induites possibles : réalisation d'infrastructures de communication (routes, rails, canaux, aéroport), réalisation d'infrastructures, conservation et valorisation de l'écodiversité...

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Activités côtières de type «occupation et conversions spatiales»

Agriculture traditionnelle familiale

activités induites possibles : exploitation forestière, remembrement foncier, infrastructures de communication...

Agriculture moderne (exploitation et stockage)

activités induites possibles : exploitation forestière, activités portuaires, infrastructures de communication (routes, rails, canaux, aéroport…), infrastructures de production, stockage et distribution énergétiques, sites et activités de recyclage et/ou dépollution...

Elevage (extensif/intensif, mixte)

activités induites possibles : exploitation forestière, activités portuaires, infrastructures de communication, sites et activités de recyclage et/ou dépollution…

Activités industrielles (exploitation, stockage. transport)

activités induites possibles : exploitation forestière, activités de transport, sites et activités de recyclage et/ou dépollution…

Activités énergétiques (stockage et transport) : à adapter en fonction des pays

activités induites possibles : exploitation forestière, activités portuaires, infrastructures de communication, sites et activités de recyclage et/ou dépollution…

Les activités liées à la production/distribution/consommation d'énergie sont traitées en deux éléments : un élément « production » (hydrocarbures, hydro-électricité..) et un élément « stockage et transport». Cette distinction suit la dichotomie « extraction/occupation-conversion ».

Urbanisation et infrastructures dérivées : communications et activités portuaires

activités induites possibles : exploitation forestière, activités de transformation...

Les activités relatives aux voies de communication et aux ports sont à considérer comme des activités résultantes (ou activités induites ou secondaires) d'autres activités d’exploitation-transformation-consommation. Elles constituent une catégorie particulière d'impacts sur les milieux et les ressources générée par des activités primaires. Cas par cas (pédagogie) elles sont élevées au rang d'activités « mères ».

Tourisme à infrastructures lourdes et infrastructures légères

activités induites possibles : exploitation forestière, activités de construction, activités portuaires, infrastructures, reboisement, protection de sites sensibles, conservation et valorisation de l'écodiversité...

Activités à fonctions culturelles, religieuses et politiques

activités induites possibles : exploitation forestière, défrichage, construction, infrastructures de communication, infrastructures, conservation et valorisation de l'écodiversité

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NOTE METHODOLOGIQUE 2 Les activités d'extraction ou de collecte et les occupations ou conversions de l’espace peuvent être considérées comme deux formes d’une même consommation de ressources, l’une directe et dans l'instant (les activités d’extraction et de collecte), l’autre indirecte et différée (type, gel des terres, vocation des territoires, plan d’urbanisme et d’aménagement). De plus, des activités induites sont généralement associées à l’activité considérée, diversifiant la nature et l’importance des impacts sur les milieux naturels et humains. D’une certaine manière, on peut donc considérer qu’il existe une continuité entre deux pôles de consommation, le « curseur » de l’activité se positionnant d’une part en fonction de l’évolution des règlements fonciers et des montants de transaction et d’autre part en fonction des limites physiques et géographiques imposées par le milieu. Les quelques exemples ci-dessous illustrent ce propos.

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Quelques relations systémiques

entre activités côtières consommatrices de ressources et consommatrices d’espace-ressources

La collecte du sable corallien conduit à la disparition d'un élément-ressource et, en même temps, à une perte d'espace-ressource (le site « plage») exploitable par exemple dans le cadre d’une politique équilibrée d’aménagement du territoire ou de développement touristique basée sur le patrimoine.

« Le potentiel touristique que constitue une plage dans un environnement intact est peu pris en compte par les populations. Mais dans une optique de développement de ce secteur, le « manque à gagner » est important. » (rapport national des Comores, annexe 2.3, mars 1997).

L'élevage (extensif/intensif ou mixte) n'a pas pour objet premier la consommation de matières végétales, qui, dans la logique, est un impact de l'activité. La même remarque peut être faite à propos de la consommation d'espace, dépendant du caractère extensif ou non des filières bovines, porcines et avicoles.

« Contrairement aux autres filières animales, la production bovine est fortement influencée par le milieu naturel. Si les conditions climatiques réunionnaises ne constituent pas un obstacle au développement de l’élevage, le climat tropical entraîne toutefois de moindres performances. La production fourragère est difficile à maîtriser et sa faible valeur alimentaire implique une grande consommation de produits concentrés. Par ailleurs, la mise en place d’élevages dans les Hauts nécessite une préparation et un entretien régulier des pâturages (épierrage, engrais, etc.) qui se trouvent souvent sur des zones escarpées, gagnées sur la forêt primaire. Enfin, la filière bovine se caractérise par une forte demande en pâturage, ce qui limite son développement et contraint la Réunion à importer de la viande bovine en provenance principalement de métropole, du Botswana et du Zimbabwe (…) » (rapport de pré-audit France-Réunion, page 41, 1997).


L'agriculture (surtout extensive) consomme de l'espace et peut être considérée comme une activité réversible à des coûts supportables. En termes de consommation d'eau et de sols, d'apports d'intrants et de stockage de polluants dans le sol, l'agriculture provoque cependant, sur le long terme, une perte d'opportunités de consommation de l’écocapital. Elle est donc partiellement réversible (cf le coût exorbitant des techniques de dépollution des sols).

L’urbanisation, les infrastructures routières et la déprise des terrains plantés en cannes sont des phénomènes corrélés dans le thème « agriculture » du rapport France-Réunion (1997).

La conservation de l'écodiversité entre pleinement dans le contexte de gestion intentionnelle vers « l’écologiquement durable » face au processus général d'appauvrissement et de chute de productivité de l'écocapital. S'agissant de la valorisation conservatoire de la biodiversité, on peut distinguer deux cas :

• La conservation ex-situ : ferme de crocodiles, aquaculture… ; on peut considérer qu'il s'agit de la valeur ajoutée d'une activité consommatrice d'espèce-ressources (collecte des géniteurs) et d'espace-ressource (site).

• La conservation in-situ : il s’agit des politiques visant à établir et maintenir un maillage territorial d’aires protégées pour préserver, restaurer et valoriser une partie significative du patrimoine écologique d’un territoire.

« From the perspective of the development of eco-tourism, there is still a need to establish a framework of regulations to control visits to protected sites. The regulations which have been written into the Conservation and Biodiversity Act (Doc 4) shoul make it possible to impose strict controls to preserve biodiversity. » (rapport national de pré-audit des Seychelles, novembre 96, information datasheet on Tourism version 1)

Les interventions sur l'écocapital à des fins religieuses, culturelles voire politiques vont de la conservation stricte (sites protégés sans aménagements tels les « fady1» à Madagascar) à la surconsommation (plantes « magiques » aux Comores) en passant par l'aménagement/conversion (site de Grand Bassin par exemple à Maurice) et à l'urbanisation (villagisation puis urbanisation complète des abords de la relique/objet de culte).

« Le maintien des croyances magiques et/ou religieuses peut être utile pour la protection de l’environnement. Cependant les versets coraniques qui contribueraient à la préservation sont souvent méconnus. L’utilisation des plantes à des fins de magie peut favoriser le maintien de la diversité biologique car la nécessité de l’usage peut induire celle de la préservation par les populations concernées. La conviction dans le caractère inépuisable des biens de la nature freine les efforts pour une meilleure gestion des ressources. De plus, les villageois considèrent souvent que tout ce qui leur arrive vient par la volonté d’Allah. Le fatalisme est un frein culturel qui se manifeste souvent et qu’il convient de lever en fournissant une explication scientifique à la hauteur de leur compréhension. » (rapport national des Comores, annexe 2.10 Facteurs socio-culturels, mars 1997).

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1 Zones, lieux ou objets sacrés


NOTE METHODOLOGIQUE 3 La distinction nette entre les deux grandes formes d’activités socio-économiques est parfois difficile. Ceci découle des relations d’interdépendances multiples (dont les boucles de rétroaction) des systèmes côtiers. Cependant, le maintien d’une telle distinction tient moins à sa pertinence technique qu’à son caractère pédagogique : mettre en valeur la spatialisation des activités humaines côtières fait partie du marketing socio-économique de la gestion intégrée et a de nombreux avantages, qu’on peut résumer de la manière suivante : • Elle met en relief la notion « d'espace », si importante pour les Etats et micro-Etats insulaires

et les zones côtières adossées à des reliefs élevés. L'espace côtier, confisqué, converti ou aménagé, est une ressource a part entière, qu'il convient de gérer avec précaution de la même manière que les éléments-ressources de l’écocapital.

• En ligne avec l'élément précédent, elle réhabilite les notions de « territoire », de « vocation des

territoires » et de zonage, familières aux aménageurs (zonation, cartographie). • Plus fondamentalement, elle introduit la notion de « réversibilité » (relative et nonobstant

certains coûts) par comparaison avec l'extraction pure et dure de matériaux ou d'espèces, qui épuise les stocks : la majorité des activités de type « occupation spatiale » préserve, elle, une partie de l'éco-capital (exemples des « chassés2 » de l’île Maurice).

• Elle permet de hiérarchiser les impacts/effets/conséquences d'une activité : l'effet dominant

objectif ou perçu majoritairement permet de catégoriser l'activité (collecte/extraction ou occupation/conversion) et les autres effets sont considérés comme induits - les impacts sensu stricto -, y compris les conséquences de natures sociales et économiques telles la valorisation, le commerce, les transports terrestres, maritimes et aériens.

Dans la pratique, on peut se contenter de décrire de manière systémique chacune des activités socio-économiques et d'évaluer, au cours des travaux, l'intérêt de conserver la distinction entre consommation de ressources et d’espaces-ressources.

2 Zones de chasses privées, généralement en zone littorale


Où trouver et comment structurer la matière à traiter ?

Etape 3 : Rechercher et ordonner

les données de base pertinentes et fiables OBJECTIFS Identifier les sources documentaires, estimer la validité et la disponibilité des données bibliographiques, de terrain et/ou issues d'enquêtes préalables (notes de contexte, documents de cadrage, pré-faisabilité, prospective…) et organiser l’information.

DESCRIPTIF Nature et origine de l'information Les principales sources d’information sont bien connues : internet, entretiens, enquêtes, documents techniques, de vulgarisation ou de pédagogie, articles de presse, rapports de séminaire et congrès, documents de programmation… La fiabilité peut estimée par recoupements, croisements et références à des acquis personnels, avis autorisés..., la validité par le recueil d’avis d’experts et personnes ressources. Les données nouvelles seront issues d’enquêtes, investigations et entretiens spécifiques (ex : profil socio-environnemental, diagnostic rapide…).

A utiliser également les moteurs de recherche internet et les sites types <amazon.com> et <nhbs.com> Il est important que les insuffisances ou le manque de données soient mentionnés explicitement. Ces lacunes fondent, le plus souvent, une politique de suivi-capitalisation indispensable au pilotage de « l’amont par l’aval ».

Organisation L’idée de base consiste à structurer l’information utile – le sujet principal ou secondaire d’un document - par rapport à une liste de thèmes socio-économiques « côtiers » apte à rendre compte des contextes structurel et institutionnel, des milieux naturels et humains, des différents modes d’exploitation et de leurs impacts et des instruments opérationnels mis en oeuvre.

Ces thèmes figurent en pages suivantes et constituent le thésaurus d’une base de données bibliographique complète « zone côtière ». Pour structurer l'inventaire documentaire, il a été suggéré de faire un tableau sur la base d’une liste comptant un certain nombre de thèmes « zone côtière » (19 thèmes retenus dans le cas du PRE-COI/UE) selon le modèle suivant : Colonne 1 : thème côtier (issu de la liste 19 thèmes), Colonne 2 : sous-thèmes reliés (80 sous-thèmes identifiés, liste non exhaustive), Colonne 3 : références des documents (et localisation), Colonne 4 : documents examinés, Colonne 5 : documents à examiner, Colonne 6 : documents répertoriés.


NOTE METHODOLOGIQUE Un certain nombre de sujets différents sont généralement reliés aux thèmes principaux des documents. Il est souhaitable de les mentionner dans une colonne « 4 bis » dans le cas où les informations diffèrent sensiblement des sous-thèmes reliés initiaux.

Document technique utilisé par les équipes du Programme Régional Environnement dans la phase dite de « pré-audit » environnemental (95-97)

Liste des thèmes et sous-thèmes de référence pour la compilation des fiches diagnostic

THEMES

SOUS-THEMES

CADRE SUTRUCTUREL 1 Politique (politique et stratégie environnementale)

POLIT

1. Politiques cadres (internationales et nationales…), 2. Politiques environnementales 3. Politiques sectorielles 4. Politiques territoriales (département, île, district…)

2 Aménagement du territoire (zone côtière)

TERRI

1. Schéma/plans d’aménagements spatial/intégré 2. Schéma/plans d’aménagements sectoriels 3. Aires Protégées (parcs nationaux, réserves, espaces à vocation patrimoniale…) 4. Définition zone côtière

3 Institutions et partenaires (organisation, développement)

INSTI

1.Cadre institutionnel global (organigrammes, coordination intersectorielle, collectivités locales…) 2. Description par institution (mandats, responsabilités…) 3. Secteur privé 4. Secteur associatif (ONGs)

4 Capacités (techniques) CAPAC

1. Ressources humaines (inventaire, gestion, mobilité, recrutement…) 2. Ressources techniques (technologie, équipements, infrastructures, laboratoires, véhicules…)

MILIEUX NATURELS ET HUMAINS 5 Ecologie (données primaires, états, tendances…)

ECOLO

1. Facteurs physiques (climat, hydrologie, hydrodynamisme, géopédologie…) 2. Ecosystèmes (récifs, lagons, mangroves, forêts…) 3. Espèces et biodiversité (faune, flore, microorganismes…)

6 Sociologie (sociologie et anthropologie environnementale)

SOCIO

1. Fondements culturels et religieux dans les comportements et pratiques d’exploitation des ressources 2. Caractérisations et classification des populations clés Pratiques politico-administratives (lobbies, groupes de pression…)

MODES D’EXPLOITATION 7 Ressources (exploitation, gestion)

RESOU

1. Pêches (techniques hauturières, artisanales…) 2. Collecte (algues, éponges, coquillages…) 3. Exploitation des ressources minérales (sables, sel, galets..) 4. Aquaculture 5. Exploitation forestière et défrichement 6. Agriculture et élevage 7. Tourisme (balnéaire, écotourisme, loisirs, plongée, chasse…)

8 Occupation de l’espace OCCUP

1. Urbanisation 2. Questions foncières (cadastre…) 3. Autres occupations (industrie, ports, transports, zones militaires…)

IMPACTS 9 Pollutions

POLLU 1. Pollutions agricoles et élevage 2. Pollutions industrielles 3. Pollutions domestiques (déchets solides et liquides) 4. Pollutions par transports maritimes 5. Risques technologiques

10 Dégradations 1. Erosion côtière


DEGRA 2. Erosion terrestre 3. Sédimentation et pollution tellurique 4. Déséquilibre biologique (écotoxicologie, eutrophisation…) 5. Elévation du niveau de la mer 6. Risques naturels (cyclones, ras de marée, sécheresse…)

INSTRUMENTS OPERATIONNELS 11 Formation

FORMA 1. Domaines de formation (matières, sujets..) 2. Filières de formation (primaire, secondaire, tertiaire, institutionnelle, parapublique et privée…) 3. Pédagogie (formation en milieu scolaire ou d’apprentissage, à distance, curricula…) 4. Bourses (partenariats, financements…)

12 Communication pour la sensibilisation COMMU

1. Médias 2. Vulgarisation scientifique (livres, films, vidéos, CD…) 3. Séminaires (organisation de séminaires, ateliers, forums…) 4. Evaluation des effets et impacts des actions menées

13 Mécanismes de concertation CONCE

1. Mécanismes de participation et de concertation 2. Conflits et dysfonctionnements (usages/options, public/administration, privé/administration) 3. Audits (mécanismes, démarches)

14 Monitoring (suivi-monitoring)

MONIT

1. Bioindicateurs d’état et de tendance 2. Observations et contrôles sur le terrain 3. Télédétection et information géographique (cartographie, photo-interprétation, SIG…) 4. Simulation et analyse prospective 5. SIE (observatoires, tableau de bord, SIAD…)

15 Législation (textes appliqués à l’environnement)

LEGIS

1. Droit environnemental 2. Droit législatif moderne 3. Droit traditionnel et coutumier 4. Application et applicabilité des cadres légaux…

16 Fiscalité (politique financière)

FISCA

1. Fiscalité des espaces naturels et des sols 2. Fiscalité des activités économiques et des systèmes de production

17 Economie (environnement et économie)

ECONO

1. Comptabilité environnementale dans les exercices de planification et de bilans économiques 2. Valeur économique des unités écologiques et des ressources locales 3. Dommages économiques (catastrophes écologiques, altération des mécanismes, surexploitation…) 4. EIE appliquée aux politiques économiques

18 Gestion durable (modes et instruments

MANAG

1. Conservation (aires protégées, sites à accès restreints…) 2. Mise en valeur patrimoniale 3. Gestion communautaire 4. Recyclage 5. Gestion forestière et agroforesterie 6. Espaces verts urbains (parcs, jardins…)

19 Techniques et instruments (de réhabilitation, restauration, prévention)

TECHN

1. EIE et normes (standards) 2. Gestion des déchets/assainissement 3. Produits et activités de substitution 4. Lutte anti-érosive et gestion des feux de brousse 5. Plan de lutte contre les pollutions/risques majeurs 6. Sécurité maritime 7. Techniques de propagation/restauration/contrôle


Quelles sont les activités socio-économiques du territoire considéré et comment en rendre compte ?

Etape 4 :

Décrire les modes de gestion de l’écocapital : ressources naturelles, milieux, espèces, minéraux

OBJECTIF Faire un point de situation exhaustif sur les différents modes de gestion de l'écocapital en caractérisant les deux grands types d’activités socio-économiques des territoires côtiers : les activités extractives de type « filières » et les conversions spatiales de type « aménagement ».

NOTE METHODOLOGIQUE L’entrée socio-économique des systèmes côtiers a été privilégiée par le PRE-COI. Elle a permis de considérer les activités côtières comme autant de colonnes vertébrales autour desquelles s'articulent les éléments sociaux, économiques et écologiques composant l’ensemble systémique considéré. Cette présentation a l’avantage de faciliter une appropriation par les décideurs politiques et économiques en rééquilibrant les aspects environnementaux, souvent dominants. L’idée de base de cette étape du diagnostic est d’ordonner logiquement l'essentiel des informations pertinentes sur les systèmes homme-ressources de la zone côtière. Basées sur l'extraction et/ou la conversion puis l'utilisation des ressources, les activités sont considérées comme autant de relations de consommation ACTEURS - RESSOURCES inscrites dans un mécanisme d'extraction, transformation et répartition à l'origine des effets directs ou indirects - les IMPACTS - sur les autres systèmes sociaux, économiques et écologiques reliés (ci-dessous). Ces relations sont contraintes par des dispositifs de REGULATION regroupant les actes de GESTION GÉNÉRALE (politiques structurelles, grands secteurs) et les actes de GESTION INTENTIONNELLE vers l’écologiquement durable. Cette régulation intègre les pratiques modernes, coutumières et traditionnelles. En retour, différentes RETRO-ACTIONS orientent les niveaux et les modes d’exploitation en fonction de l’évolution des coûts financiers, techniques, institutionnels, humains… induites par l’activité elle-même et/ou par les mécanismes du marché. La mesure quantitatives et qualitative des


impacts permet d’effectuer une SYNTHESE DES PROBLÈMES ET DES CAUSES et de proposer des SOLUTIONS sous forme de mesures correctives et d’anticipation.

Par « gestion », on entend tout type d'activités humaines modifiant le milieu naturel (incorpore l'exploitation, l'occupation spatiale, la conversion des terres...). Par « ressources », on entend tout élément de l'écosystème sous le coup d'un acte de gestion (minéraux, espèces, habitats, milieux, paysages... selon la classification en usage dans les disciplines des scientifiques et techniques).

La relation de consommation acteurs-ressources et les éléments systémiques reliés, fondement méthodologique de la démarche

DESCRIPTIF Le profil systémique type d’une zone côtière comprend 5 grandes parties, qui sont autant de stades successifs d’analyse puis de prospective :

I. Caractéristiques générales de l’activité côtière considérée II. Contexte général économique, social et écologique dans lequel s’inscrit l’activité III. Contexte de gestion durable : réponse de gestion intentionnelle vers

« l’écologiquement durable » IV. Impacts (effets) écologiques, sociaux et économiques des niveaux d’activité

constatés V. Impacts (effets) écologiques, sociaux et économiques des niveaux d’activités

prévisibles ou éventuels.

La partie V. est spéculative et a pour principale vertu une pédagogie mettant en relation les principaux facteurs dynamiques d’influence : démographie, migration de population, stocks et réserves, effets induits des infrastructures et aménagements, conflits d’intérêts potentiels.

consommation

extraction et conversion spatiale

SYNTHÈSE des PROBLEMES et des CAUSES

Propositions de SOLUTIONS

Rétro-action

Démarche-diagnostic

REGULATION Gestion non intentionnelle

« générale » : cadres écologique, démographique, social,

économique et institutionnel

Gestion intentionnelle : politique environnementale, éléments écologiquement durables dans les politiques sectorielles

ACTEURS RESSOURCES

IMPACTS impacts sociaux, économiques

et environnementaux des niveaux d’activités actuels et

des niveaux anticipés


I. Caractéristiques générales de l’activité côtière considérée ____________________________________________________________________________________________

OBJECTIF Après inventaire, caractériser de manière systématique chaque activité côtière de manière à visualiser ce qu’elle est, ce qu’elle fait, qui elle mobilise et ce qu’elle implique aux niveaux social, culturel et économique.

DESCRIPTIF I.1 Nature

Extractions : modes, systèmes et techniques d'exploitation. Exemple de la pêche traditionnelle en milieu récifal, décrite par les espèces recherchées : coelenthérés, mollusques, crustacés, poissons, tortues) (Madagascar, rapport national 1997). Exemples d’activités répertoriées sous le thème « extractions » : pêche artisanale, exploitation forestière, extraction des matériaux naturels (sable corallien, graviers et galets littoraux), exploitation des espèces protégées de la faune marine et côtière (Comores, rapport national, mars 1997) .

Conversions spatiales : activités responsables, biens et services produits. Exemples d’activités répertoriées sous le thème « conversions spatiales » : agriculture, élevage, urbanisation, transport et voies de communication (Comores, rapport national, mars 1997) . Mixte : activités responsables, biens et services produits. Exemple d’activités mixtes répertoriées : tourisme (Comores, rapport national, mars 1997) ,

I.2 Quantités de ressources consommées

Filières : indicateurs « ressource » ou « activités », autres données existantes, mêmes locales ; indicateurs potentiels pour un suivi de l'exploitation ; indicateurs de pression et de niveau, indicateurs qualitatifs. Faire référence à la localisation de l'activité et aux caractéristiques écologiques quantifiant (ou à défaut qualifiant) la ressource. Exemples concernant la pêche, extraits des cinq rapports publiés : tonnage/an en termes de consommation ou en termes de sustainable catch (pêche, pêche traditionnelle, pêche traditionnelle en milieu récifal, pêche traditionnelle en zone de mangrove, pêche sportive « au gros »…), classement des prises par espèces et par origine (espaces pélagiques, migratrices, démersales…), pourcentage des prises totales par type de pêche (à pied, en pirogue, embarcations de pleine mer…).

Conversions spatiales : indicateurs territoriaux (zonage, aménagement) ou indicateurs d’activités existants ; indicateurs potentiels pour un suivi de la dynamique (indicateurs pression/niveau, indicateurs qualitatifs).


Exemples : superficie en ha (cultures, pâturages…), production en tonnes, rendement en tonnes/ha (agriculture moderne/cultures commerciales, cultures de rentes…), nombre de têtes (élevage extensif)…

1.3 Localisation de la ressource Filières et conversions : connaissance actuelle (point sur les fluctuations de localisation en fonction des saisons), localisations avérées et potentielles (cartes).

1.4 Acteurs : Filières : description de l’organisation du point des vue des acteurs (parties prenantes).

Réaliser si nécessaire un schéma explicatif décrivant la répartition et la hiérarchie des acteurs (filières de transformation ou réseau vertical/horizontal). Ce schéma pourra être repris par ailleurs en y adjoignant les intrants et les extrants. Exemple ci-dessous.

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Organisation d’une filière Fiche-bilan « Elevage »/Madagascar

(extrait de « Programme Régional Environnement COI/FED,

Rapport de pré-audit, Direction Régionale & Coordination Nationale de Madagascar, 1997)

Extrait résumé : Les groupements lignagers : en droit traditionnel, la propriété d’un bœuf est individuelle (…). Mais dans la

propriété lignagère, la notion de troupeau est très souvent théorique : seul le chef de lignage sait à peu près où

se trouvent les bêtes appartenant à ses dépendants

Les Mpanarivo (richards) : ils sont membres de la communauté paysanne dont ils sont les notables. Ils

auraient des accointances avec les réseaux des dahalo, grands bandits. Ce sont de grends propriétaires de

troupeaux. Ils ravitaillent les maquignons et dahalo.

Les Maquignons sont des intermédiaires spécialisés dans le commerce des zébus.

Les Dahalo, constituant une mafia, concurrencent les activités traditionnelles des maquignons. « Tous ces acteurs participent au dynamisme du marché des zébus et ravitaillent la consommation tant national qu’internationale. Une filière classique est centrée sur les lignages paysans producteurs des zébus et les intermédiaires maquignons. En parallèle, le phénomène de grand banditisme dahalo, raflant le bétail par millier pour le compte d’un trafic illicite des bovidés, commence à devenir plus important que le circuit légal »

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2. Mpanarivo

1. Lignages paysans

3. Maquignons

4. Dahalo


Conversions spatiales : description de l’organisation des acteurs et opérateurs publics et privées (inventaire, responsabilités dans la décision et l’exécution).

1.5 Importance sociale et économique de l'activité au niveau local

Filières : autoconsommation, commerce, échanges (zones voisines, villes, capitale, pays), emplois (stables, saisonniers, fluctuants...), répartition des bénéfices, revenus et avantages tout au long de la chaîne d'exploitation, répartition, transformation. Il s'agit ici de l'ensemble des éléments propres à l'activité isolée de son contexte, depuis la ressource jusqu'au consommateur/acteur final.

Conversions spatiales : caractéristiques des activités économiques à l’origine de la conversion, répartition des bénéfices, revenus et avantages directs et indirects (commerce, échange, emplois…).

1.6 Importance sociale et économique de l'activité au niveau national

Filières : bénéfices, revenus et avantages prélevés par l'administration, le secteur para-public et le secteur privé... (niveau macro-économique de l'activité). Il est question ici de la répartition de la valeur ajoutée de la filière (ou secteur) lorsqu'elle est prise en compte spécifiquement dans la comptabilité nationale ou via le secteur d'activité auquel elle se rattache. Ces informations figurent généralement dans l’exposé des politiques sectorielles (master plan par exemple pour Maurice). Conversions spatiales : caractéristiques des activités économiques à l’origine de la conversion, répartition des bénéfices, revenus et avantages directs et indirects (commerce, échange, emplois…).

Exemple ci-dessous :

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Importance sociale et économique d’une activité extractive Fiche-bilan « Remblais »/Seychelles


Rapport de pré-audit, Direction Régionale & Coordination Nationale des Seychelles, 1996) Extrait : « Associé à l’insuffisance des infrastructures du Sud de Mahé, ces travaux ont accentué le déséquilibre des populations, à Mahé, avec la région nord qui compte désormais 61% de la population (PAT 1992). Le coût d’un hectare de terres de remblai est estimé à 1 million de Roupies (PSIP). Il s’agit des terres les plus chères de toute la région. L’importance économique de cette conversion est associée aux activités accueillies sur le remblai fini : Importance des infrastructures permises vis-à-vis de l’économie nationale : • Construction de l’aéroport international qui a permis de désenclaver l’ensemble des îles

granitiques et qui est à l’origine de l’explosion du tourisme et du développement au sens large aux Seychelles ;

• Zone portuaire, chenal et quais qui permettent maintenant l’accostage de navires de très gros tonnage ;

• Routes rapides et déviation de Victoria • … Importance vis à vis de l’aménagement du territoire :


• Accueil d’un stade aux normes internationales ; • Installation d’équipements publics de dépollution : déplacement de la décharge depuis Anse

Etoile vers Petit Paris, terrains réservé pour la station d’épuration et les réseaux d’égouts… ; • Bâtiments publics tels que le centre international de conférences, la centrale électrique et le

siège de Public utility Corporation (PUC) ; • Logements sociaux ; • Logements résidentiels de luxe ; • Zones artisanales ; • … Question : la diversité de l’occupation de l’espace montre toute l’importance sociale et économique de ces travaux, tout en témoignant du risque de dispersion et de mitage qui existe et de l’incompatibilité de certaines de ces activités. Question : l’étude de solutions alternatives à ce remblai n’a pas été conduite. La nature de certaines constructions admises n’entraîne-t-elle pas un gaspillage de l’espace ? La réalisation d’études économiques et d’alternatives à certaines constructions serait parfois justifiée. »

------------------------------------------------------------------------------------------- NOTE METHODOLOGIQUE Les impacts, ou effets mesurables, sont logiquement le produit de l’activité régulée par une série de règles, coutumes, pratiques, directives issues du contexte de gestion générale et de gestion intentionnelle vers l’écologiquement durable. A ce titre, ils sont traités comme conséquences et viennent donc après l’exposé de ces deux contextes. La persistance, l’aggravation ou au contraire la régression des impacts négatifs donnera une idée de l’efficacité et de la pertinence de la réponse de gestion intentionnelle, qu’il s’agit alors de corriger, si besoin, dans le cadre de propositions issues du diagnostic. Lorsque l'activité est menée de différentes manières dans l'espace ou dans le temps, il y a lieu de décrire chaque mode, système ou technique séparément suivant le plan proposé. Ex : modes d'exploitation industriels (critère de seuils, de niveaux technologique et organisationnel, de filières commerciales) artisanaux (gestion organisée à faible volume d'extraction), traditionnels (gestion anciennement pratiquée sans modifications majeures de nos jours).


II. Contexte général économique, social et écologique dans lequel s’inscrit l’activité ____________________________________________________________________________________________

OBJECTIF Faire le point sur l'ensemble des facteurs généraux représentant les systèmes socio-économiques et écologiques qui, à une échelle « macro », encadrent et orientent l'activité considérée. En bref, identifier les facteurs d'influence issus du contexte général tels que la politique économique, les ajustements structuraux, les politiques fiscale et budgétaire (service de la dette), la politique du logement, la politique démographique, la politique de l’emploi…

NOTE METHODOLOGIQUE Cette section complète la précédente et caractérise le cadre général structurant l’activité. Elle a pour intérêt essentiel de donner aux propositions de gestion issues du diagnostic un caractère réellement intégré à l’ensemble du dispositif économique assurant un bon niveau de pertinence. On parlera dans ce cas de gestion « non intentionnelle », c’est-à-dire fondée sur des éléments non spécifiquement viables ou durables du point de vue écologique.

Le contexte général conditionne en principe les politiques sectorielles. Citons le cas de l’île Maurice engagée, du fait de ses engagements internationaux en matière de production sucrière (protocole sucre de l’ex-Convention de Lomé), dans une politique d’agriculture intensive responsable d’un des records mondiaux d’intrants à l’hectare (engrais, pesticides).

DESCRIPTIF 2.1 Contexte/cadre physique On insistera notamment sur les contraintes et les atouts, c'est-à-dire les facteurs de contingentement ou d'expansion de l'activité : topographie, géologie, climat... 2.2 Contexte/cadre écologique Insister sur les contraintes et les atouts ainsi que sur les descripteurs ou indicateurs de stock et/ou d'état des ressources ou milieux associés, proches, ou reliés directement. 2.3 Contexte/cadre démographique et social Insister sur (a) les liens entre les acteurs et les collatéraux ainsi que les autres membres de la communauté locale (ou sous-régionale/nationale) notamment sur le plan de la répartition des avantages, bénéfices, revenus (b) la vivacité des coutumes ou pratiques traditionnelles, (c) les capacités des acteurs.

Il s'agit ici d'identifier et décrire succinctement les domaines/politiques/volets démographiques et sociaux qui conditionnent l'activité en amont (facteurs de contigentement ou d'expansion) : politique familiale, taux de fertilité, accroissement démographique, migrations et déplacements de population, politique d’urbanisation... Catégoriser ces influences (favorables ou défavorables)

2.4 Contexte/cadre économique Insister notamment sur (a) le descriptif des activités économiques reliées au plan général (niveau


macro-économique des secteurs proches et reliés), (b) les instruments fiscaux et budgétaires touchant directement l'activité en question ou le type d'activités (le cadre local est décrit par ailleurs). 2.5 Contexte/cadre institutionnel Insister sur (a) les éléments de politique liés aux activités et aux ressources, (b) les éléments de politique d'aménagement du territoire affectant l'activité.

Développer ici tous les aspects se rapportant aux directives/dispositions/organisations institutionnelles: identification des ministères/agences/organisations ayant un mandat ou partie de mandat en rapport avec l'encadrement, orientation ou soutien de l'activité. Faire un point sur les mandats techniques relatifs à l'activité et mettre en évidence les chevauchements ou éléments d'incohérence.

2.6 Contexte/cadre législatif et judiciaire Insister sur la réglementation applicable directement à l’activité (ou secteur socioprofessionnel).

Pour éviter les répétitions au fil des fiches-bilans, ne rapporter que ce qui concerne spécifiquement l’activité en question.


III. Contexte de gestion durable, réponse de gestion intentionnelle vers « l’écologiquement durable » ____________________________________________________________________________________________

OBJECTIF En lien avec chacune des activités considérées, identifier et caractériser les facteurs d’influence et les éléments d’application issus des politiques environnementales stricto sensu et des autres politiques sectorielles traitant de la gestion à long terme de l’écocapital (directives, lois, règlements…).

NOTE METHODOLOGIQUE La gestion « intentionnelle » vers « l’écologiquement durable » désigne tous les outils d’application - directives, normes (eau, urbanisme, industrie, qualité des process…), limitations, incitations, dispositifs économiques et fiscaux, labels, agendas 21 locaux, comités de vigilance…- qui contrôlent, orientent, stimulent ou encadrent l’activité dans le but de préserver, conserver, gérer durablement la (les) ressource(s) et dont elles dépendent. La gestion intentionnelle regroupe donc les dispositifs généraux et les instruments d’application des politiques environnementales stricto sensu et les éléments « environnementaux » ou « développement durable » des autres politiques sectorielles considérant explicitement la sauvegarde, la conservation ou la gestion à long terme des ressources et des milieux.

DESCRIPTIF 3.1 Objectifs Description succincte des objectifs environnementaux et de développement durable quand ils existent. 3.2 Application Prise en compte aux niveaux national, sous-régional et local, des directives gouvernementales illustrant les politiques et stratégies environnementales nationales.

Ceci correspond à une évaluation de l’application et dont l’applicabilité des textes et directives gouvernementales de la politique environnementale relatifs à l’activité considérée. Le niveau est grossier (ou affiné par des exemples concrets).

3.3 Investissements publics en environnement et développement durable Identifier de quelle façon l’activité est concernée (ou peut être concernée) par les investissements nationaux et internationaux environnementaux.

Dans cette section doivent figurer les éléments historiques qui expliquent la réponse de gestion intentionnelle. Le texte peut s’organiser de la façon suivante : Constat antérieur de l’époque Réponse de gestion intentionnelle Part de l’activité proprement dite dans les objectifs de gestion intentionnelle (concernée à 100%, 50%, indirectement…).


3.4 Instruments législatifs et réglementaires Evaluer (a) les éléments du dispositif qui orientent/contingentent l’activité, (b) l’application (ou applicabilité) de ces éléments.

Cette section est une lecture descriptive des textes légaux, normes et règlements qui touchent l’activité ou son secteur. Les éléments à prendre en compte peuvent être issus de la politique environnementale et des autres politiques sectorielles prenant en compte « l’écologiquement durable » ou le développement durable ou la pérennité des ressources et/ou des activités.

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Contexte de gestion durable Fiche-bilan « Exploitation des espèces protégées »/Comores

(extrait de « Programme Régional Environnement COI/FED, Rapport de pré-audit,

Direction Régionale & Coordination Nationale des Comores, mars 1997)

« 1/Objectifs : L’un des deux objectifs principaux de la politique nationale de l’environnement est d’assurer une gestion durable et rationnelle des ressources. Elle a comme objectifs spécifiques : • Le soutien de l’utilisation rationnelle des ressources naturelles et le développement de

solutions alternatives. • La sauvegarde et la protection de la diversité biologique et les zones d’un grand intérêt

écologique et/ou culturel. 2/ Application : L’application des directives de cette politique et de la loi-cadre n’est pas effective au niveau national faute de logistique et compétences humaines. Cependant plusieurs projets sont en cours pour aider à la concrétisation de ces objectifs. Il s’agit du projet PNUD/GEF/UICN sur la conservation de la biodiversité du Programme régional environnement COI/F.E.D et du projet EAF5 du PNUE sur la gestion de la zone côtière en Grande Comore. Les services régionaux de l’environnement de chaque île et les associations de protection de l’environnement sont les principaux acteurs de l’application de ces directives. 3/ Investissements publics en environnement et dans le sens du développement durable : (…) 4/ Instruments législatifs et réglementaires : • Un décret présidentiel n°79/012 du mois d’avril 1979 interdit la capture des tortues marines

dans les eaux territoriales des Comores avec une amende de 25000FC, un emprisonnement de 8 jours et une saisie immédiate de toutes les tortues capturées.

• Un arrêté interministériel n° 02/015 de mars 1992 interdit le ramassage de coquillages, l’exploitation des coraux et la capture des tortues et leur commercialisation.

• Un arrêté interministériel n°74-029/PR/MID du 12 janvier relatif à la capture, cession et détention du coelacanthe interdit la capture. L’application de la loi en général pose problème aux Comores. Les décrets paraissent mais ne sont pas diffusés en comorien, personne ne contrôle l’application : personne ne verbalise et les agents du contrôle de l’Etat sont parfois les premiers contrevenants.

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3.5 Instruments fiscaux et économiques Identifier (a) les éléments du dispositif qui orientent/contingentent l’activité, (b) évaluer l’application (ou applicabilité) de ces éléments et (c) la prise en compte dans la comptabilité nationale (niveau, fiabilité…). 3.6 Eléments de suivi-monitoring Déterminer si l’activité bénéficie (ou pourrait bénéficier) d’un mécanismes de suivi. Dans le cas où ce mécanisme existe, le décrire. 3.7 Actions/dispositifs de formation Identifier si les acteurs et bénéficiaires directs de l’activité (ou selon les cas indirects) ont été (ou sont) concernés par une action de formation. Si oui, relever les objectifs et les résultats observés (ou attendus) de cette formation. 3.8 Actions et dispositifs de communication et sensibilisation En effets directs ou indirects, identifier les actions d’information et sensibilisation ayant touché (touchant) les acteurs de la filière.


I.V. Impacts (effets) écologiques, sociaux et économiques des niveaux d’activité constatés ____________________________________________________________________________________________

OBJECTIF Faire le point sur la nature (qualitatif, quantitatif) des impacts directs et indirects sur les systèmes écologiques, sociaux et économiques dans un scénario de maintien des niveaux d’activité constatés. Prêter attention aux effets en retour sur l’activité elle-même (rétroaction).

DESCRIPTIF 4.1 Nature des impacts/effets Cette section a été conçue comme essentiellement descriptive avec l’identification, la collecte et le traitement des descripteurs ou indicateurs d’effets directs, indirects, constatés et déduits tant sur les plans qualitatifs que quantitatifs.

Il s’agit donc de reprendre dans les développements précédents et de chercher à d’autres sources les éléments significatifs permettant d’apprécier les conséquences de l’activité telle qu’elle est pratiquée.

Au niveau des indicateurs, il est recommandé de distinguer : Les descripteurs de caractérisation et de suivi des impacts ou effets directs des activités côtières : suivi de la pollution (mercure et métaux lourds, polluants organiques…), de la consommation d’eau (niveau des nappes, des réservoirs…), de sols (épaisseur, horizons…), d’espaces (cartographie), de poissons… Les descripteurs des impacts ou effets indirects : les conséquences de la pollution (la santé), les conséquences de la dégradation (déséquilibres écologiques, dénaturation du paysage…), les conséquences de la disparition des plages (perte d’aménité, d’espace, de lieu de loisirs et de détente…), les conséquences de l’urbanisation anarchique (mitage, enlaidissement, pollutions domestiques….).

4.2 Causes des impacts ou effets Trois niveaux de causalités ont été définis en relation avec les impacts ou effets directs observés. Ce sont : • les causes directes, évidentes (généralement documentées dans les rapports officiels) • les causes indirectes reliées, évidentes, • les causes déduites (notamment les causes convergentes aboutissant à des solutions intégrées

et/ou transversales)

L’arbre des causalités a été, dans certains cas, difficile à établir du fait notamment de la complexité, de la densité et du caractère dynamique des réseaux d’interdépendances entre les différentes composantes des systèmes côtiers. L’exemple ci-après , extrait du rapport de pré-audit de Maurice, fiche-bilan « Urbanisation de la zone côtière», montre que les enchaînements logiques ont été partiellement tronqués soit pour des raisons stratégiques liées au contexte institutionnel, soit pour des raisons liées à une faiblesse du travail collectif de réflexion.


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Relations de causes à effets dans une chaîne d’impacts Fiche-bilan « Urbanisation de la zone côtière »/Maurice

(extrait de « Programme Régional Environnement COI/FED, Rapport de pré-audit,

Direction Régionale & Coordination Nationale de Maurice, janvier 1997)

Dans la fiche-bilan « Urbanisation de la zone côtière » (Maurice), il est noté (extrait) :

Nature des impacts

Cause des impacts

• diminution de la productivité du

lagon et donc de la rentabilité de la

pêche artisanale

• atteinte aux atouts du tourisme et

donc à l’image touristique de Maurice

• pollution localisée du lagon

• érosion côtière et des plages

• certaines constructions sur le littoral

sont inesthétiques

La lecture systémique de cet extrait a donné les éléments suivants :

Impacts négatifs identifiables

Pollution localisée du lagon et érosion côtière… Premier niveau

(écologique)

… entraînant une diminution de la productivité du lagon et

un littoral inesthétique…

Deuxième niveau

(écologique, social)

… provoquant une diminution de la rentabilité de la pêche

artisanale et une atteinte à l’image touristique de Maurice…

Troisième niveau

(économique)

… et donc portant atteinte à l’activité touristique elle-même. Quatrième niveau

(économique

Chaque niveau de la succession logique doit s’interpréter dans un contexte d’interdépendances croisées. Ainsi, le simple constat « littoral inesthétique », malgré son caractère relatif et subjectif relevant d’une approche « sensitive », englobe des aspects variés : architecture, modes d’urbanisation (dense, diffus, résidentiel, de service…), équilibre des espaces (verts, sportifs, urbains, agricoles…), aménagement et organisation du territoire (infrastructures, occupation des sols…). Même à un premier niveau d’analyse et en restreignant le champ du constat à une problématique « ressources », il y a nécessité de prendre en compte l’ensemble du système côtier en adaptant une démarche d’analyse sur les relations entre ses différentes composantes.

------------------------------------------------------------------------------------------- 4.3 Enjeux en termes de gestion Cette section, traitée uniquement par les équipes de France/Réunion, a consisté à classer et hiérarchiser les enjeux de gestion des grandes composantes des écosystèmes en fonction des équivalences des grandes politiques publiques de développement : gestion des eaux, des ressources forestières, des paysages, des milieux humides, des zones patrimoines…


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Analyse des impacts (et des réponses de gestion durable) Fiche-bilan « Développement du tourisme littoral/France-Réunion

(« Rapport de pré-audit France-Réunion, document de restitution n°1 :

bilan des activités socio-économiques de la zone côtière de la Réunion, 1999)

TYPES D’IMPACTS

➡ directs

➠ induits

CAUSES DES IMPACTS

ENJEUX EN TERMES DE

GESTION

➡ Dégradation des écosystèmes lagonaires ➠ Détérioration du patrimoine pour le tourisme local et perte d’image pour le tourisme extérieur ➠ Conflit d’usage entre les 2 types de tourisme ➠ Fléchissement de la productivité de la pêche traditionnelle

• Surfréquentation des plages et des lagons (destruction mécanique des colonies coralliennes par piétinement ou activités nautiques, collecte de coraux ou coquillages, pêche récréative) • Augmentation de la pression des activités de plaisance et de plongée • Pollution bactérienne des lagons par mauvais fonctionnement des collecte d’eaux usées

• Gestion des espaces naturels et de la biodiversité • Gestion des usages • Gestion de l’assainissement • Gestion des activités de loisir

➡ Erosion des plages ➠ Disparition de portions de plages aujourd’hui fréquentées ➠ Risque pour l’habitat côtier ➠ Ensablement des lagons

• Aménagement d’infrastructures hôtelières ou de loisirs en bordure des plages (la construction de mur en sommets de plages supprime l’effet de dune et déstabilise les plages) • Dégradation du récif corallien qui constitue une barrière contre la houle • Nettoyage sans contrôle des plages et ramassage occasionnel des coraux morts qui participent à l’engraissement en sable des plages

• Aménagement du territoire • Gestion et occupation des sols et des espaces naturels ouverts au public

➡ Risque de détérioration des étangs littoraux et des cours d’eau ➠ Déséquilibre dans le rôle « filtre » des zones humides ➠ Perturbation du biotope naturel et des écosystèmes aquatiques (y compris l’avifaune)

• Pression croissante sur les milieux car recherche d’espaces de détente et de loisirs, en particulier par le tourisme local (développement des activités en eau vive) • Déversement d’ordures sur les rives aménagées

• Gestion des espaces naturels • Gestion des activités le loisirs

➡ Dégradation des paysages ➠ Perte d’image pour le tourisme extérieur ➠ Dégradation du patrimoine réunionnais

• Construction anarchique d’infrastructures hôtelières ou de loisirs

• Gestion des paysages, • Aménagement du territoire

➡ Aggravation des problèmes de circulation routière ➠ Ralentissement de toutes les activités socio-économiques ➠ Détérioration de la qualité de la vie ➠ Perte d’image pour le tourisme

• Migrations pendulaires massives des touristes locaux le week-end • Concentration des centres d’intérêts et de loisirs sur la côte ouest • 300 000 touristes extérieurs

Aménagement du territoire

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V. Impacts (effets) écologiques, sociaux et économiques des niveaux d’activité prévisibles ou possibles _____________________________________________________________________________________________

OBJECTIF Faire le point sur l’évolution qualitative et quantitative (1) des impacts ou effets directs et indirects sur les systèmes écologiques, sociaux et économiques et (2) de leurs causes, dans un scénario d’augmentation des niveaux d’activité du fait de la pression démographique, des gains de productivité, de la professionnalisation, d’une augmentation des seuils technologiques et des mutations en cours.

DESCRIPTIF Scénario(s) d’évolution plausible des causes des différents impacts.

Evolution des causes constatées et modification/multiplication des facteurs de causalités. Prêter attention aux causes des effets plutôt qu’aux effets directs et induits eux-mêmes.

Scénario(s) d’évolution de la nature des impacts/effets

Suite logique du point précédent : l’évolution des causes se traduit par une modification des effets.

NOTE METHODOLOGIQUE Les rapports nationaux édités par le Programme Régional Environnement sur l’état des zones côtières des Etats membres de la Commission de l’Océan Indien ont été déficitaires sur la question des scénarios tendanciels. Ce constat s’explique notamment par les raisons suivantes : • une quasi-absence de lignées de données compatibles sur les différentes composantes des

systèmes côtiers, • une difficulté à traiter collectivement d’aspects prospectifs lors de l’élaboration des documents, • une volonté des équipes nationales de ne pas heurter les institutions partenaires (en général les

administrations de l’environnement) par l’affichage de scénarios catastrophes (la disparition de la totalité des plages de matériaux coralliens sous quelques décennies à Grande Comore, la dévitalisation généralisée des récifs frangeants de Maurice, l’épuisement des stocks crevettiers au large de Madagascar dans la région du canal du Mozambique…),

• les difficultés de validation technique et scientifique inhérentes à ce type d’exercice.

En dehors des documents de synthèse à vocation pédagogique réalisés pour la restitution publique des rapports nationaux, les documents officiels affichent peu d’éléments prospectifs. Cependant, quelques exercices tendanciels ont été réalisés. C’est le cas du rapport de France/Réunion, qui, dans le document de synthèse de sa partie analytique, met en avant des facteurs dynamiques de régression « macro ». Cet exercice représente le premier pas d’une démarche prospective destiné à attirer l’attention des responsables sur la gravité des menaces qui pèsent sur les zones côtières des Etats membres de la COI.


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Synthèse dynamique des problèmes répertoriés (« Rapport de pré-audit France-Réunion, document de restitution n°1 :


Extrait : « La mise en place d’une gestion intégrée des activités humaines de la zone côtière, c’est à dire d’une gestion permettant à la fois le développement économique, le développement social et la préservation de l’environnement, passe dans un premier temps par l’analyse des problèmes économique, sociaux et écologiques existants. (…) De l’analyse globale effectuée dans le cadre de ce pré-audit ressortent des problèmes majeurs qui peuvent être synhthétisés par l’organigramme suivant » :

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Environnement écologique ---------------

• un patrimoine naturel exceptionnel mais menacé • un espace aux enjeux multiples • une ressource rare et fragile • l’augmentation des nuisances

Environnement social

--------------- • une forte croissance démographique • une population mal répartie et de plus en plus concentrée • une population active marquée par le chômage • régression du cadre de vie

Environnement économique ---------------

• un développement économique rapide • une industrie en mutation • une faible intégration économique dans l’Océan Indien

Concentration des activités humaines sur la zone côtière

Pression croissante sur les milieux

naturels et rapide dégradation des

écosystèmes

Détérioration

rapide de la qualité de vie réunionnaise

Retombées

négatives indirectes sur l’économie

locale

Une situation très préoccupante

Facteurs régressifs en croissance


Comment restituer de manière « intégrée »?

Etape 5 : Synthèse des problèmes, pistes de solutions et recommandations

OBJECTIF

Déterminer les liens logiques entre problèmes perçus, les causalités avérées et les solutions mises en oeuvre ou envisageables.

NOTE METHODOLOGIQUE Dès le départ, la zone côtière a été considérée par le PRE-COI comme un système à considérer comme tel à toutes les étapes. Cette option a imposé une démarche spécifique d’analyse et de synthèse identifiant les composantes et les liens logiques. Le problème étant de déterminer l’angle d’approche du système, l’hypothèse de départ a été l’équivalence des angles d’approche - les «clés d’entrée dans le labyrinthe» - pour peu que l’on respecte la logique propre au système. Quatre «clés» ont été proposées pour entrer dans le système côtier et ont fait l’objet de réflexions et d’échanges : les clés «problèmes», «gestion des conflits», «impacts sur les ressources» et «gestion des activités». La clé « problèmes » Une réponse à la question naturelle «Quels sont les problèmes ?» a l’avantage de permettre une hiérarchisation des problèmes, des causes, des solutions possibles, et des priorités d’intervention. Ces dernières déterminent alors la forme de l’appui aux politiques environnementales. Cette démarche, choisie pendant la phase d’audits environnementaux, n’a pas réellement structuré le travail des équipes dans la durée, notamment sur les aspects d’évolution de tendances. Sur le plan méthodologique, on peut recommander une orientation qui vise à décrire puis organiser par familles les problèmes environnement-développement qui se posent à la société (pollutions domestiques, urbanisation, appauvrissement des ressources...). Chaque type de problème étant pris comme sujet d’analyse (causes et solutions), on peut procéder par études de cas successives en effectuant des diagnostics de situation. Le découpage par «familles de problèmes et de causes» réduit le champ d’investigation et adapte les conditions d’analyse aux ressources et moyens disponibles. En ce sens, une opération-pilote sur site permet de documenter, évaluer, tester et valider à plusieurs niveaux les éléments de l’analyse documentaire. La clé « gestion des conflits » Les conflits entre les différentes activités de la zone côtière sont nombreux et en densification croissante. Leur traitement - prévention et gestion - relève d’une recherche d’équilibre entre médiation et contraintes, en application d’un outil juridique qui doit intégrer les espaces de négociation nécessaires à l’implication des populations concernées et, partant, à la responsabilisation collective. Pour le PRE-COI, l’approche préventive s’est formalisée au travers de l’élaboration puis l’application de «plans» de gestion intégrée dont la forme la plus aboutie, en 1998, a été réalisée aux Seychelles sous une forme locale (opération pilote de Grand Anse/Mahé).

L’approche «traitement des conflits d’intérêts et d’usages» entre secteurs et acteurs place la démarche dans une optique de gestion du patrimoine et subsidiairement d’aménagement du


territoire. Cet angle d’analyse a été peu développé faute d’arguments tirés du vécu et de l’expérience terrain. Les analyses de cas préconisées en début de diagnostic sur l’état des zones côtières ont finalement eu lieu tardivement dans un objectif de formation en économie de l’environnement. Les deux exemples cités ci-dessous extraits des rapports nationaux d’audit environnemental, illustrent le diagnostic effectué sur cette question sans que pour autant toutes les leçons aient été tirées des constats effectués.

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Concentration des aménagements littoraux à La Réunion (« Rapport de pré-audit France-Réunion, document de restitution n°1 :


Extrait : «• Les meilleurs terrains agricoles se situent dans les «bas», sur la côte sous le vent. Ils sont aujourd’hui convoités pour des constructions résidentielles. Les propriétaires font de la spéculation foncière, et préfèrent vendre aux plus offrants. 50ha/an sont ainsi perdus pour l’agriculture. La production, notamment de canne, diminue en proportion. • Les exploitants ont leurs revenus qui baissent ou sont au chômage ; les terres agricoles se déplacent dans des terrains en pente où l’érosion est très importante entraînant une pollution terrigène du lagon. • L’urbanisation côtière «galopante» s’accompagne de nouvelles infrastructures routières qui consomment les derniers espaces côtiers de qualité. Ceci provoque notamment des pollutions par hydrocarbures (lessivage des routes) et modifie profondément les échanges terre-mer indispensables à un littoral sain. • La côte sous le vent est aussi propice au tourisme qui se développe en s’accompagnant de la construction d’hôtels. La surfréquentation des plages, un nettoyage agressif qui diminue l’engraissement naturel en sable, les constructions sur les plages ont pour conséquence une érosion importante et une pollution bactérienne et terrigène du lagon. • Le développement incontrôlé de l’urbanisation et du tourisme nuit à la qualité de la vie locale et à l’expansion du tourisme lui même.»

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Forte pression foncière à Grande Comore ( « Programme Régional Environnement COI/FED, Rapport de pré-audit,

Direction régionale & Coordination Nationale des Comores », mars 1997)

Extrait : «• L’ agriculture est considérée comme prioritaire car elle permet l’autosuffisance alimentaire. L’absence d’une politique sectorielle d’agriculture écologiquement durable entraîne des conflits entre communautés, villages, régions et lignages. • L’agriculture traditionnelle est peu productive. Compte-tenu de la croissance démographique la pression d’exploitation sur les terrains forestiers. L’érosion et l’appauvrissement des sols engendrés accroissent le manque de terrains agricoles disponibles. Les agriculteurs complètent donc leurs revenus devenus insuffisants : la pêche se développe, mais la frange récifale est étroite et les techniques de pêche utilisées sont parfois destructrices (explosifs, poisons…) et l’extraction de galets et de sable corallien augmente car les demandes des concasseurs et des particuliers sont constantes dans un contexte d’urbanisation non contrôlée. Elle se fait essentiellement sur les plages ou à proximité. L’érosion intense qui en découle entraîne l’inondation d’habitations, cimetières, mosquées, terrains cultivables et la perte irréparable d’un atout majeur du tourisme côtier, secteur d’avenir aux Comores. •L’absence de politique d’agriculture durable entraîne l’appauvrissement des populations et la disparition de ressources valorisables.»

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La clé « impacts sur les ressources » «Quelles ressources sont consommées, comment, avec quels impacts ?». La réponse à cette question classique doit conduire à une évaluation d’un état présent puis à celle des dynamiques, notamment celles des modes d’exploitation directe des ressources et des modalités de gestion de l’environnement en général. Elle est accompagnée d’un descriptif des impacts et des éléments de politiques environnementales. Cette vision a sous-tendu l’essentiel des réalisations des équipes nationales du programme régional. La clé « gestion des activités » Cette perspective permet un travail d’analyse centré sur la description socio-économique des activités humaines du territoire considéré. Elle a comme principal avantage de faire glisser la démarche d’une «gestion de l’environnement», largement utopique, vers une «gestion des activités consommatrices d’environnement (espace et ressources)». Elle place donc l’homme au coeur des préoccupations en le considérant comme principal moteur du changement des zones côtières et donc, principal responsable de son état.

En distinguant les activités de «gestion intentionnelle» vers l’écologiquement durable et les activités de «gestion on intentionnelles», le gain est important et permet d’aboutir rapidement à une modélisation acteurs-ressources tout à fait pertinente pour structurer l’analyse, le diagnostic et les propositions. Cette orientation a été adoptée par la direction du projet dans certains documents techniques au niveau régional.


1. Analyse des relations causes-problèmes mises en évidence ____________________________________________________________________________________________

OBJECTIF Reprendre la liste des problèmes identifiées activité par activité, les regrouper et les classer par « familles » de façon à favoriser la recherche de solutions les plus appliquées, précises et intégrées possibles.

NOTE METHODOLOGIQUE Une typologie indicative de problèmes a été établie et mise à disposition des équipes du programme. Cette liste a été complétée et adaptée en fonction des spécificités du pays ou de la région. Elle s’établit comme suit :

Aspects institutionnels • Problèmes de gouvernance (interférences local-régional ou local-national, interférences

gouvernance traditionnelle-gouvernance moderne/administrative). • Problèmes de coordination entre administrations. • Problèmes sur l’existence de mécanismes participatifs des consommateurs, des usagers

et de l’administration. • Problèmes de compétences des institutions responsables au niveau central et au niveau

des collectivités décentralisées. • Problèmes de « pertes en ligne » des directives. Aspects légaux et judiciaires • Problèmes de l’existence de textes pertinents • Problèmes des textes inadaptés dans leurs objectifs et leurs modes d’application • Problèmes d’applicabilité des textes existants • Problèmes des interférences avec le coutumier Aspects normatifs et réglementaires • Normes et règlements inexistants ou inadaptés • Normes et règlements inexistants partiellement ou non appliqués (problèmes

techniques, de compréhension, de motivation, d’organisation professionnelle…) Aspects économiques • Pauvreté, chômage • Influence du secteur informel Problèmes d’acquisition du savoir • Problèmes d’adaptation à l’innovation • Politiques de recherches insuffisantes, inadaptées, inexistantes… • Problèmes de tissu universitaire et de structures de recherche Problèmes de répartition du savoir • Problèmes de compréhension générale des directives ou de l’information • Vulgarisation insuffisante, inadaptée…


RESULTATS

1.1 Constats et réponses de niveau régional L’identification et le regroupement par familles des problèmes côtiers et de leurs causes a facilité la compréhension des différents niveaux de causalité, reflétant les relations de causes à effets des systèmes côtiers. La proposition d’accord-cadre de politique pour le développement durable soumise fin 98 aux instances politiques de la COI, reflète assez fidèlement le tryptique de base « ressources-activités-régulation » et y adjoint un niveau « intégration » destiné à transversaliser la gestion intentionnelle.

Ce document, novateur sur le fond et dans la forme, ne pousse cependant pas l’analyse sur les processus de désintégration et perte d’efficacité de l’effort public et privé face aux problèmes identifiés.

Le résumé de ce document figure ci-dessous.

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Constats de différents niveaux fondant la proposition d’accord-cadre de politique de développement durable de la COI

(Extrait de l’annexe 1 « Diagnostic environnemental »

du texte d’accord-cadre de politique régionale « développement durable »

proposée pour les Etats membres de la COI , décembre 98) Extrait :

« Constats « ressources » et « atteintes aux ressources » • Dégradation due à la pollution (eutrophisation) et à la sédimentation « (...) la dégradation des récifs est clairement liée aux problèmes d’apports telluriques (...) liée aux activités d’exploitation ou d’aménagement. (...) l’impact de ces apports se ressent non seulement au droit des zones urbaines mais également sur des points parfois éloignés de ces centres.» • Erosion due aux déboisements et à l’extraction «(...) problème général à tous les pays (...) lié à l’exploitation forestière, particulièrement importante aux Comores et à Madagascar, au développement de l’agriculture et dans une moindre mesure à l’urbanisation.» • Régression des plages «(...) causes anthropiques mais également naturelles (cycles hydrodynamiques à l’interface terre - mer).» Constats « activités » • Pêche artisanale, tourisme «(...) provoquent des dommages irréversibles ainsi qu’un prélèvement non durable des matériaux côtiers.» • Urbanisation progressive des côtes Elle «s’accompagne de migrations humaines de la campagne vers les villes, avec des coûts croissants d’aménagements (logement, transport, assainissement...).» Excepté Madagascar, l’urbanisation croissante dans tous les pays est exclusivement côtière, accentuant ainsi la pression sur des milieux particulièrement fragiles, à l’interface terre - mer. • Aménagements de l’homme sur le littoral Il s’agit des «ports, chenaux, défenses» qui «perturbent l’hydrodynamisme naturel (...) avec des conséquences parfois catastrophiques (surtout en période cyclonique) sur les infrastructures.» • Extraction de matériaux «Aux Seychelles, à Maurice et aux Comores, l’érosion tient à l’extraction du sable corallien sur les plages. Dans les zones à barrière récifale, la régression des plages est aggravée par les prélèvements importants de sable


corallien pour la construction. Dans ces trois pays les prélèvements excèdent probablement la capacité de renouvellement naturel.»

Constats «régulation» • Politiques de l’environnement «(...) ne sont pas encore parvenues à mettre en place les mesures institutionnelles et de régulation indispensables pour inverser ou atténuer la tendance de la dégradation et de ses impacts.» • Actions correctrices «(...) difficiles à mettre en œuvre et, de surcroît, coûteuses. L’absence de plans de gestion préalables rend toute action correctrice extrêmement coûteuse, particulièrement dans le cas des infrastructures urbaines et touristiques générant des apports importants dans les eaux côtières et aux abords des plages.» • Surveillance «(...) mieux adaptée vers l’aide à la décision.» Pour les polutions, «(...) leurs tendances dans le temps et leurs effets sur les écosystèmes restent inconnus par absence de suivi. En dehors d’études d’impacts ponctuels, il est dans ces conditions très difficile aux gestionnaires de prendre des décisions de correction ou de prévention.» • Plans d’aménagements ou de gestion «(...) lorsqu’ils existent, ils sont peu respectés. De manière générale, les dispositifs réglementaires sont peu ou pas appliqués, rendant les plans d’aménagement ou de protection très rapidement obsolètes.» • Outils réglementaires «(...)peu adaptés malgré le développement, par exemple, des études d’impact (à Maurice et aux Seychelles notamment)». «Les conventions internationales ne sont pas encore complètement intégrées aux normes nationales». • Instruments économiques incitatifs «(...)ne sont pas encore assez utilisés.»

Constats « intégration » • Gestion intentionnelle «La prise en compte de l’environnement dans la gestion des politiques sectorielles ne se fait pas suffisamment.» «L’environnement doit être mieux pris en compte dans les différents secteurs d’activités, départements ministériels, administrations locales.» «(...) l’approche "développement durable " doit permettre cette vision transversale des problèmes de gestion des ressources naturelles.» • Education, sensibilisation et formation Actions lancées «(...) mais elles ne sont pas encore suffisamment intégrées aux programmes scolaires malgré les projets ponctuels en ce domaine.» • Gouvernance locale des ressources naturelles «(...) la situation n’est pas sur ce point identique dans chaque pays. Aux Comores, se développe une dynamique locale effective avec les ONG et les formes traditionnelles d’organisation locales. A Madagascar, cette même dynamique existe, sous diverses formes selon les régions, mais tend à être absorbée dans le processus de déconcentration de l’administration, qui elle est de nature administrative. Ce processus d’absorption est encore plus marqué à Maurice et aux Seychelles, où l’administration d’Etat est très présente sur un territoire peu étendu.» • Partenariat social dans la gestion des ressources «Sous diverses formes, les Etats membres se sont dotés de mécanismes de concertation élargis avec la société civile, et notamment le secteur privé, dans le domaine de la gestion des ressources naturelles. Ces mécanismes doivent être encore développés pour permettre un arbitrage réel des conflits d’usage des ressources.»

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Ces constats ont permis à la Région de définir par la suite quatre domaines où une réponse régionale, traduisible en termes de politique de gestion, pouvait correspondre aux objectifs déjà établis de renforcement des liens de coopération entre les Etats membres de la COI. Ce sont les ressources humaines, les ressources partagées (ressources halieutiques, coelacanthes, tortues, baleines, espèces porteuses de contamination biologique), les flux transfrontaliers (marchandises, contaminants physico-chimiques, hydrocarbures, déchets…) et les obligations internationales communes.


Neuf thèmes techniques ont été associés à ces domaines : les changements climatiques, l’éducation à l’environnement, la gestion durable des récifs coralliens, la prévention et le traitement des phénomènes d’écotoxicologie marine, les plans d’action «érosion», «gestion des déchets» et «assainissement», les aires protégées marines et littorales, le développement des capacités en économie de l’environnement et les énergies renouvelables.

Le texte régional, dans son ensemble, se situe à un stade intermédiaire à mi-chemin entre la « shopping list » de la Convention de Nairobi, par exemple, et une approche de la subsidiarité axée sur les problèmes de gouvernance et d’efficacité institutionnelle.

1.2 Illustrations nationales Constats de premier niveau : problèmes « ressources » Les constats de premier niveau (problèmes « ressources ») - érosion littorale (zones sableuses), régression des plages par extraction de sable corallien, érosion des bassins versants et apports terrigènes, restriction d’accès au littoral… - ont été bien documentés dans les rapports nationaux, sans pour autant être en mesure de fournir des éléments directement utilisables pour améliorer la maîtrise des activités et la gestion des ressources. Constats de deuxième niveau : problèmes « régulation » Plus productifs ont été les constats de deuxième niveau relatifs aux mécanismes de régulation, car directement pourvoyeurs d’indications sur les différents types de défaillance de ces mécanismes. L’exemple ci-dessous en fournit une bonne illustration.

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Synthèse régionale des problèmes identifiés à l’échelle de la COI (document de travail régional établi à la suite des documents dits « de pré-audits », mars 97)

Extrait :

Problèmes de deuxième niveau : problèmes « régulation »

Note : détails donnés pour la République de Maurice à titre d’illustration Niveau administration centrale

Capacité de conception Déficit en ressources humaines

Capacité de suivi Mauvaise gestion des ressources humaines existantes

Capacité de suivi

Capacité de prise en compte du suivi-terrain Insuffisant (min. environnment)

Niveau administration décentralisée

Capacité de conception Ponctuellement, recours aux compétences centrales Mauvaise gestion des ressources existantes

Capacité de suivi

Capacité de suivi

Capacité de prise en compte du suivi-terrain Insuffisant (min. environnment)

Gestionnaires effectifs (niveau local/régional)

Administrations Cas général (partagé)

Associations ou populations villageoises Marginal

Entreprises et manufactures Ponctuellement (partagé)

ONGs Marginal

Associations ou groupes socioprofessionnels


Pôles touristiques

Institutions et ministères sectoriels

capacité de gestion (administration) Généralement limitée par une inadéquation compétences réelles - profils des postes

capacité de contrôle et de suivi Hétérogène

capacité scientifique et technique Hétérogène

Mandats sectoriels (textes, règlements, codes)

Ensemble des secteurs Bonne couverture

Chevauchants Majorité des cas

Eparpillés Généralisé

Inadaptés Partiellement

Substitution par le droit coutumier Néant

Textes et règlements

Loi-cadres existantes (ou équivalent) Urbanisme et aménagement, tourisme (NPDP), pêche (en cours)

Code/planification existant(e) non/peu

appliqué(e)

mauvaise gestion des ressources humaines existantes

Code/planification existant(e) non appliquable Master plan et outline schemes en cours (tourisme)

Normes (cahier des charges) non appliquable

Normes (cahier des charges) existantes

non/peu appliquées

Constructions, développement touristique, utilisation engrais et pesticides agricoles, qualité de l’eau et de l’air (en cours)

Contraintes d’application des textes et règlements

Complexité Normes de construction

Multitude des domaines Mauvaise gestion des ressources humaines existantes

Manque décrets et arrêtés d’application (force

de loi)

Doc. Planification régionale, normes urbanisme-construction

Absence ou manque de bases techniques Permis de construire (urbanisme)

Lenteur administrative Planification urbanisme, applications plans d’aménagement touristique, contrôle extraction sable corallien, création d’aires protégées marines

Manque de moyens humains Contrôle constructions et extraction sable corallien, planification urbanisme, contrôle agriculture

Manque de moyens financiers

Manque de moyens logistiques Cause généralement marginale

Activités alternatives aux activités extractives

Sable corallien Entreprises industrielles de concassage sable basaltique

Mesures de prévention, protection et réhabilitation

Accès Urbanisme

Contrôle et suivi

Comptabilité environnementale

Inexistante

EIE

Caractère obligatoire Oui (urbanisme, tourisme, extraction sable)

Modalités Réalisées sous contrôle administratif

Dispositifs fiscaux et budgétaires

Caractère répressif Non : tourisme, intrants agricoles

Caractère incitatif Non : tourisme ; oui : pêche artisanale, industrie (abattement fiscal année 1)

Circulation verticale de l’information


Difficulté d’accès Général (dont urbanisme)

Diffusion insuffisante Général (dont urbanisme)

Sensibilisation

Besoin général

Formation

Planification

Potentiel national Existant notamment pêche et agriculture

Education

Information générale, technique et scientifique

Absence de données fiables : urbanisme, extraction du sable corallien….

Organisation du secteur associatif

ONGs professionnalisées et sectorielles (éducation, flore, nature, milieux protégés, consommation…)

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Constats de troisième niveau : problèmes « intégration » Le cloisonnement des processus décisionnels et des systèmes d’information et de planification est un fait largement établi et reconnu dans les dossiers de pré-audit publiés par le PRE-COI. Cependant, cas par cas, les pays ont développé des réponses de gestion intentionnelle visant à remédier au constat. Bien que timides et peu opérationnelles - parfois même au stade de la simple déclaration d’intention -, ces réponses prouvent une capacité à établir une dynamique de décloisonnement. Sur le plan administratif, il s’agit notamment des divers comités et structures de coordination, considérés comme la forme la plus aboutie du mode de « gestion intentionnelle », réponse des institutions aux problèmes globaux de sectorisation excessive.

Les mécanismes de gestion intégrée identifiés au niveau institutionnel sont les comités politiques de haut niveau orientés « développement durable », les comités techniques de haut niveau orientés « développement durable », les comités intersectoriels à vocation de planification socio-économique, les comités intersectoriels à vocation d’aménagement du territoire et les comités intersectoriels traitant d’une thématique « ressources ».

Un autre aspect, tout aussi important, englobe l’essentiel des modalités de gouvernances par lesquelles les usagers – au sens large – sont non seulement informés mais participent à la décision collective puis à son application. Sur ce thème, les Comores font état de pratiques régulières où les communautés villageoises, l’Etat et les Ulangas (ONGs « protection de l’environnement ») établissent des codes de bonne conduite préservant les intérêts de chacun au bénéfice final théorique de tous. A l’opposé, les Seychelles et dans une moindre mesure Maurice, pratiquent une gouvernance centralisée et hiérarchisée hérités d’un contexte fortement contraint par les échelles géographiques et les caractéristiques socio-culturelles. »


II. Présentation et évaluation des solutions mises en oeuvre ____________________________________________________________________________________________

OBJECTIF Présenter de manière synthétique l’ensemble des problèmes et des causes identifiés et les mettre en relation avec les réponses existantes et la pertinence de ces réponses.

DESCRIPTIF Dans les cinq rapport nationaux du PRE-COI, cette section a été traitée sous forme de tableaux de synthèses présentant, pour chaque activité décrite :

Colonne 1 : la nature des impacts (ou effets) Colonne 2 : la causes des impacts (ou effets) Colonne 3 : la (les)réponse(s) de gestion intentionnelle Colonne 4 : l’adéquation de la (des) réponse(s) par rapport aux problèmes posés.

Les solutions mises en avant sont celles déjà mises en œuvre ou identifiées par les Etats membres de la COI. Les propositions des équipes rédactrices ont fait l’objet de documents complémentaires regroupés sous le terme générique de plans nationaux de gestion durable (PNGD).

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Présentation-type de recommandations sectorielles Fiche-bilan « Mines et hydrocarbures »/Madagascar (extrait de « Programme Régional Environnement COI/FED, Rapport de pré-audit,

Direction Régionale & Coordination Nationale de Madagascar, 1997)

NIVEAU NATURE DES IMPACTS/EFFETS

CAUSES DES IMPACTS/EFFETS

REPONSE DE GESTION

INTENTIONNELLE

ADÉQUATION DE LA RÉPONSE

ECOLOGIQUE

Déforestation conduisant à la disparition des espèces (faune et flore) et à l’érosion

- Déblayage des sites avant exploitation - Utilisation des bois comme source d’énergie et pour la construction - Perturbation due à l’utilisation des machines ou quelquefois de la dynamite

Code minier et son décret d’application Politique DMCPE*

Réponse adéquate inappliquée Réponse adéquate inappliquée

Disparition du sol aval

Manque de technicité et de matériel

Politique DMCPE Réponse adéquate inappliquée

Pollutions chimiques et physiques des réseaux hydrographiques

- Ignorance des solutions simples - Problème non traité par le code minier et son décret


ECONOMIQUE

Désenclavement des localités Ouverture des routes d’accès

Création d’emplois (grande mine)

Besoin de tâcherons durant l’exploitation

Augmentation des recettes fiscales au niveau local

Paiement de taxe et redevance au niveau local

Code minier et son décret d’application

Réponse adéquate

SOCIAL

Conditions de vie très précaires

Précarité de l’exploitation qui conduit à tirer le plus possible du milieu sans se préoccuper du lendemain

Loi n°94-029 portant code de travail et cadre social pour les employés

Réponse adéquate mais difficile à contrôler


- Absence de cadre social pour les employés - Recherche du profit maximum au dépens de l’environnement social

Arrêté n°889 du 20 mai 1960 sur les travaux insalubres ou salissants susceptibles de provoquer des maladies professionnelles

Réponse adéquate mais difficile à contrôler

Déstabilisation des milieux sociaux et économiques

Rushs miniers Code minier Réponse adéquate mais difficile à appliquer

Risques de conflit entre : - mines industrielles et plantations - mines artisanales et rizicultures - mines industrielles et utilisateurs domestiques de l’eau - droit coutumier et administratif

L’octroi de permis n’exige pas d’étude d’impact environnemental


* DMCPE : politique de Développement Minier Compatible avec la Protection de l’Environnement

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III. Hiérarchisation des priorités de résolution ____________________________________________________________________________________________

OBJECTIF Hiérarchiser les priorités de résolution – existantes ou souhaitables – en suivant les logiques de la faisabilité et de l’effet maximum.

DESCRIPTIF La mise en correspondance des moyens du Programme Régional Environnement, du calendrier de mise en œuvre et des problèmes à traiter a été, pour les équipes nationales impliquées, source de difficulté dans les choix et les priorités à retenir. Trois attitudes ont été adoptées : • Se référer aux priorités de la politique générale de l’environnement définie antérieurement à

l’exécution du programme (cas de France/Réunion) ; • Mettre en avant une hiérarchie d’actions comblant les lacunes les plus criantes telles, par

exemple, l’absence de systèmes d’informations et d’aide à la décision (cas des Comores) ; • Remettre la responsabilité du choix à des instances politiques ad hoc (cas de Maurice, des

Seychelles et, dans une moindre mesure du fait de la faiblesse de l’Etat, Madagascar).

Il est particulièrement intéressant de souligner à ce stade les limites d’une démarche de « gestion intégrée » lorsque des décisions de gestion publique et privée sont en cause. Aucune des équipes nationales du PRE n’a poussé jusqu’à son terme la logique systémique en recherchant les points de plus grande amplification (solutions transversales de type formation, instruments économiques et fiscaux…) et les appuis aux solutions de décloisonnement et de mise en cohérence générale (revitalisation des structures intersectorielles, aménagement du territoire, travail de proximité avec les ministères des finances et chargés de la coopération).

Deux exemples opposés méritent d’être illustrés : celui de Madagascar, dans une logique inflationniste visant à « occuper le terrain » dans un contexte de compétition inter-institutionnelle et de France/Réunion, en repli sur un texte environnemental non contraignant, « la Charte Réunionnaise de l’Environnement ».

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Enseignements et orientations pour les étapes suivantes (extrait de « Programme Régional Environnement COI/FED, Rapport de pré-audit,

Direction Régionale & Coordination Nationale de Madagascar, 1997)

Extrait résumé : Finalisation du pré-audit

Finalisation du pré-audit (dont revue de presse) Réalisation de profils locaux (16 profils régions administratives régionales, profils urbains, profils régionaux et profils locaux) Approfondissements spécifiques dont : • Audit de la région administrative du Menabe (approche spatiale multithèmes) • Audit du système des Pangalanes • Audit spécifique de l’impact de l’aquaculture industrielle sur la petite région de la Mahajamba • Audit spécifique des systèmes coutumiers de pêche en milieux sensibles • Revue internationale des solutions en aquaculture adaptables à Madagascar (toutes espèces,

tous systèmes)


• Audit spécifique des principaux milieux marins et terrestres côtiers • Bilan des zones humides littorales (hors mangrove) • Audit permanent (observatoire national de la zone côtière)

Objectifs et instruments de planification

Plans d’actions thématiques : récifs coralliens, mangroves, intoxications par la consommation d’animaux marins, forêts littorales, zones humides littorales.

Système d’information et d’aide à la décision (SIAD)

Etat des lieux et des projets nationaux et internationaux Orientations pour la création d’un SIAD : • Conjointement avec l’ONE (Office National de l’Environnement) • Dans l’activité du PRE-COI pour ses besoins propres et en tant que premier appui à l’élaboration

d’un SIAD national • Dans l’activité du PRE-COI et comme contribution à l’élaboration d’un SIAD régional

Opérations Pilotes Rôle, objectifs et stratégies en matière d’opérations pilotes : pérennisation, appropriation, réduction des coûts et concentration dans des « zones d’application ». Groupe A : opérations pilotes visant la résolution de problèmes dominants par des solutions ayant valeur d’exemples

• Plan de lutte contre les intoxications par la consommation d’animaux marins • Renforcement des défenses naturelles d’un site contre l’érosion marine • Audit environnemental des pollutions industrielles

Groupe B : opérations pilotes visant la création d’une capacité de gestion intégrée de la zone côtière

• Elaboration concertée d’un plan d’aménagement de la zone littorale du Menabe. • Appui à la définition et à la mise en œuvre d’un SIAD au niveau de la région administrative du

Menabe • Fusion, actualisation et préparation à la mise en œuvre des plans directeurs touchant la

recherche océanographique et halieutique et intégration de la dimension GIZC • Appui à la création d’une capacité GIZC au MPRH • Appui à la gestion locale sécurisée des ressources et de l’espace marin • Définition et mise en place d’un observatoire local des impacts de l’aquaculture crevettière

Groupe C : opérations pilotes visant l’intégration de l’investissement productif d’emploi

• Plan d’aménagement local et développement communautaire de la petite région de la Mahajamba autour d’un investissement aquacole

• Plan d’aménagement et développement communautaire de la petite région de la Baie d’Ambavatobe autour d’un investissement touristique à caractère international

• Plan d’aménagement et développement communautaire dans une petite région du Canal des Pangalanes

Groupe D : opérations pilotes visant la rationalisation des pratiques néfastes à l’équilibre des ressources dans un contexte de responsabilisation des acteurs locaux

• Gestion durable de la ressource « holothuries » par l’appui à l’organisation professionnelle des exploitants

• Actions de développement local intégré visant des groupes cibles dans le Menabe (valorisation du poisson d’accompagnement de la pêche crevettière), la baie d’Ambaro (relations entre pêche industrielle et pêche traditionnelle) et dans une région du sud-est (alternatives à la culture sur brûlis et à la déforestation, valorisation des ressources des zones hulides et de la mer par l’activité traditionnelle)

• Actions de sensibilisation des opérateurs touristiques et, par eux, des touristes Stratégie nationale pour atteindre les objectifs nationaux

Stratégie en matière de politique GIZC Stratégies opérationnelles Stratégies en matière d’objectifs GIZC Stratégies en matière d’approche du terrain

• Approche thématique • Approche locale intégrée

Stratégie par activités • Les plans directeurs d’aménagement des espaces côtiers • La formation • Communication • Renforcement des institutions nationales

Stratégies par secteur d’activité économique (prioritaires : pêche, aquaculture et tourisme)


Stratégie de cogestion (organisations professionnelles) Stratégie de pérennisation

• Délégation de l’exécution des actions du projet • Motivation et engagement des responsables et des bénéficiaires de l’action pilote • Recherche de financements conjoints des actions pilotes • Décentralisation et appui aux collectivités décentralisées • Appui au secteur privé et aux organisations professionnelles • Approche par plans d’action

Stratégie de régionalité Stratégie de coût réduit

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Hiérarchisation des priorités de résolution

(« Rapport de pré-audit France-Réunion, document de restitution n°1 :


Extrait : « Face aux problèmes précédemment répertoriés, un grand nombre de solutions de gestion durable ont été proposées de façon consensuelle dans le cadre de la Charte Réunionnaise de l’Environnement (…) La Charte Réunionnaise de l’Environnement a identifié 150 actions parmi lesquelles figurent des actions classées comme prioritaires. Le Plan d’Action Environnemental de la Charte, dont la mise en œuvre est confiée à la Cellule Locale de l’Environnement comporte les thèmes majeurs suivants : • Promouvoir l’éducation et la sensibilisation à l’environnement • Protéger et valoriser le patrimoine naturel • Maîtriser les pollutions et nuisances et améliorer le cadre de vie • Lutter contre l’érosion à travers une gestion par bassins versants. »

La Charte Réunionnaise de l’Environnement précise sa démarche de priorisation des actions à mener de la manière suivante (extrait) :

CRITÈRES JUSTIFIANT LE CARACTÈRE PRIORITAIRE D’UNE ACTION - L’action permet de limiter, de supprimer, de compenser des atteintes irréversibles à l’environnement : • Impacts actuels • Impacts à venir très fortement probables - L’action vise à changer les mentalités - L’action permet d’afficher une nouvelle politique environnementale - L’action permet d’encadrer, de renforcer des partenariats CLASSER UNE ACTION COMME « PRIORITAIRE » A LES CONSÉQUENCES SUIVANTES - L’action devra être mise en œuvre le plus rapidement possible : dès l’année en cours si les moyens sont disponibles, ou lors du prochain exercice budgétaire ; - Des assurances devront être données pour la continuité (la pérennité) de l’action ; - Des moyens humains et financiers devront être mis en œuvre. Il peut s’agir de moyens existants à réorganiser, ou de moyens nouveaux à négocier ; - Une communication devra être mise en place, en interne dans les services et en externe auprès des publics concernés ;

- Cette action devra bénéficier d’u n suivi rapproché.

Dans le détail, les actions prioritaires de la Charte Réunionnaise de l’Environnement sont (extrait) : I Promouvoir l’éducation et la sensibilisation à l’environnement

A. Doter la Réunion d’un outil global de sensibilisation et d’éducation à l’environnement B. Elaborer une stratégie concertée de sensibilisation et d’éducation à l’environnement C. Faciliter l’accès de tous (grand public, ONG, techniciens, élus) à l’information environnementale D. Coordonner les actions existantes et mettre en place des initiatives nouvelles


II Protéger et valoriser le patrimoine naturel

A. Améliorer la connaissance et le suivi du patrimoine naturel B. Renforcer la mise en place de mesures de protection et de gestion du patrimoine naturel C. valoriser les espaces naturels en intégrant le développement local

III Maîtriser les pollutions et les nuisances et améliorer le cadre de vie

A. Maîtriser les pollutions dans le cadre d’une gestion globale de l’eau B. Les déchets : une urgence réglementaire mais aussi l’affaire de tous C. Améliorer la prise en compte des nuisances urbaines et industrielles : une nécessité mais aussi un enjeu social et économique

IV Lutter contre l’érosion à travers une gestion par bassins versants

A. Renforcer les programmes de lutte anti-érosive B. Maîtriser les écoulements : mieux contrôler les risques de crues et d’inondations C. Renforcer la recherche pour la maîtrise de l’érosion

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V. Exemple de propositions : cas des Seychelles ____________________________________________________________________________________________ Le rapport national des Seychelles, dans ses conclusions, intègre « les différents secteurs ou activités socio-économiques, les principaux succès, problèmes et propositions identifiés dans les fiches bilans et dans les rapports sectoriels produits pour le pré-audit » (section III. Synthèse des problèmes et solutions). Les grandes orientations de ce rapport figurent ci-dessous de manière simplifiée sur la base du schéma méthodologique ACTEURS - RESSOURCES initial (page 16). 5.1 Synthèse des causes des problèmes relevés Les principaux constats, résumés dans le rapport officiel des Seychelles, constituent le fondement des propositions de ce pays. Ils s’énoncent comme suit :

Un manque de capacités : • Pour la préparation des plans et stratégies • Dans la mise en œuvre des plans et la gestion • Pour la mise en application des directives

Des conflits :

• Entre institutions • À l’intérieur des institutions • Entre acteurs institutionnels et non institutionnels

L’extrait des annexes du document de Politique Régionale de Développement Durable soumis aux instances de la COI en novembre 98 met en exergue les mêmes déficits fondamentaux que ceux identifiés au niveau seychellois : « Les Etats membres de la COI se heurtent souvent au problème de l’insuffisance des ressources humaines, limitant les possibilités d’extension institutionnelle. Cette contrainte devient une opportunité objective pour les bases d’une coopération régionale dans le développement durable à travers les échanges et la mise en complémentarité.» Pour remédier à cette situation, la Commission de l’Océan Indien a défini une série d’actions qui doivent concourir à promouvoir et faciliter l’éducation, la formation et la mise en valeur des ressources humaines, renforcer les capacités de recherche, améliorer la collecte et l’analyse d’informations, favoriser les échanges de données et d’expériences et encourager des programmes et des projets pilotes de démonstration. La proposition figurant dans le rapport des Seychelles présente, en plus détaillé, la même typologie (voir ci-dessous).

5.2 Propositions de solutions dans le cadre d’un plan national de gestion durable (PNGD) aux Seychelles Le détail du texte seychellois formant la proposition de « plan national de gestion durable » répond de manière cohérente aux dysfonctionnements de la manière suivante : Pour pallier aux manques de capacités : • Formation aux méthodes de diagnostic rapide éco-socio-environnemental • Formation au contrôle et au suivi des pollutions littorales et de l’érosion des plages

(monitoring) • Formation aux techniques de constructions alternatives (matériaux, bioclimatisme…) • Formation à l’utilisation des Systèmes d’Information (géographiques, d’aide à la décision…) • Formation de cadres et techniciens en aménagement du territoire


• Formation à l’utilisation des outils d’économie environnementale • Formation à l’analyse multi-critères (appliquée à la zone côtière) • Formation aux méthodes d’élaboration d’une planification type « PNGD » Pour gérer les conflits et prévenir : • Définition et mise en œuvre d’un Plan d’Utilisaton de la Mer (= plan de gestion intégrée des

ressources marines) • Formation des cadres à la médiation, la gouvernance locale et la participation des acteurs • Soutien aux échanges et partenariats régionaux En direction des acteurs non administratifs : • Soutien à l’émergence d’interlocuteurs non institutionnels • Multiplication des partenariats avec les acteurs non gouvernementaux • Mise en place d’outils de concertation (type comité élargi “GIZC” gestion intégrée des zones

côtières) • Formation des responsables associatifs • Actions de sensibilisation aux enjeux environnement/développement • Actions d’éducation à l’environnement Au niveau des liens inter-institutionnels : • Redistribution des mandats entre institutions • Opérations pilotes portant sur la coopération inter-institutionnelle • Révision et restructuration du cadre législatif général Au niveau de l’application : • Formations professionnelles (cf supra) • Séminaires régionaux sur l’intégration a) dans les processus de prises de décion, b) dans les

mécanismes de régulation (exemple : impact environnemental des stratégies sectorielles), c) au niveau de l’application

• Révision et restructuration du cadre législatif général et réorganisation institutionnelle (gestion intentionnelle)

A noter que le texte seychellois traite de manière détaillée la quasi-totalité des problèmes pré-identifiés de manière « générique » au niveau régional (page 34), à savoir les questions institutionnelles (interférences local-régional ou local-national, interférences gouvernance traditionnelle-gouvernance moderne/administrative, problèmes de coordination entre administrations, problèmes sur l’existence de mécanismes participatifs des consommateurs, des usagers et de l’administration…), les questions légales et judiciaires (notamment les problèmes des textes inadaptés dans leurs objectifs et leurs modes d’application), les aspects normatifs et réglementaires , les questions économiques (influence du secteur informel) et les aspects fondamentales relatifs à l’acquisition et à la répartition du savoir (adaptation à l’innovation, compréhension générale des directives ou de l’information, vulgarisation insuffisante, inadaptée…).


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Schéma résumant des grandes orientations pour la gestion intégrée des zones côtières aux Seychelles


Rapport de pré-audit, Direction Régionale & Coordination Nationale des Seychelles, 1996)

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Gestion non intentionnelle « générale »

RESSOURCES

IMPACTS

ACTEURS 1

ACTEURS 2

Plan d’Utilisation de la Mer

(= plan de gestion intégrée des

ressources marines)

Outil de concertation type « comité GIZC »

Redistribution des mandats

Restructuration du cadre législatif

Renforcement des capacités/formations

• Echanges et partenariats régionaux • Techniques de construction alternatives • Suivi de l’érosion des plages • Médiation, gouvernance, participation (entre

acteurs) • Diagnostic rapide éco-socio-environnemental • Aménagement du territoire • Outils d’économie environnementale • Base de données et SIE, SIG, SIAD… • Analyse multicritère ZC • Processus de planification « gestion durable »

Emergence d’interlocuteurs non institutionnels

Partenariats avec acteurs non

gouvernementaux

Opération pilote diagnostic socio-économique

Opération pilote coopération inter-institutionnelle

Séminaires régionaux COI sur l’intégration:

• dans la décision • dans les mécanismes de

régulation • dans l’application

Formation des responsables

associatifs

Restructuration du cadre législatif

Actions d’éducation à

l’environnement

Gestion intentionnelle « durable »


Note de fin La gestion intégrée des zones côtières est l’expression d’une démarche volontaire, organisée et collective de coordination entre différents acteurs, niveaux de gestion, types d’information et processus décisionnels dans l’objectif de garantir un développement durable par l’accession des relations société-capital territorial à un niveau gagnant-gagnant. C’est donc une démarche riche, complexe, multidimensionnelle et multithématique qui a notamment l’avantage d’allier le développement local ou territorial aux niveaux supérieurs de gouvernance dans une perspective de cohérence globale. Dans l’analyse systémique, les hiérarchisations logiques du tryptique problème-cause-solution permettent de mieux situer les racines réelles des constats de tous ordres relevés au travers d’une analyse diagnostic des phénomènes côtiers - ou de tout autre territoire -. Elles amènent à considérer des problèmes de défaillance des dispositifs de régulation à long terme des activités de gestion/exploitation de la zone considérée. Le constat global est que les solutions trouvées sont souvent le plus souvent sectorielles et se situent à un niveau intermédiaire de causalité (c’est généralement là que des tentatives de résolution existent : schémas d’exploitation, plans directeurs, codes sectoriels ou outline schemes). Elles sont donc partielles, peu complémentaires, et presque jamais convergentes, chaque secteur, filière ou domaine étant dans une logique de cohérence interne, « auto-centrée ». Les solutions doivent donc être orientées vers toutes les interfaces institutionnelles, administratives et fonctionnelles des secteurs considérés en accentuant la perméabilité des cloisonnements. L’objectif est de favoriser la transversalité des processus décisionnels et de planification, la circulation de l’information, la création de sens, la mutualisation des objectifs et la compatibilité des applications et des pratiques. C’est donc en termes de capacité des ressources humaines et de formation, de moyens opérationnels, de clarification et d’applicabilité des textes d’application réglementaire, de répartition des mandats et des rôles décideurs, de gestion des glissements de centres de pouvoir, de création de nouveaux partenariats et de revitalisation du tissu local que le thème de la gestion intégrée peut se décliner dans la pratique. Ceci veut dire que des expériences comme celles du Programme Régional Environnement de la Commission de l’Océan Indien sont exemplaires de la difficulté à promouvoir, par le haut, des dynamiques sociétales de rénovation des pratiques économiques, sociales, culturelles et, en fin de compte, d’accès des habitants à un niveau de responsabilité de gestion supérieur. La gestion intégrée est avant tout un outil « politique » de gestion collective. Restreinte au niveau technique, elle n’est qu’une modalité de recherche-action pointue satisfaisant des clientèles pointues pour des objectifs restreints. Relayée dans les sphères économiques, sociales et politiques, c’est une démarche de refondation citoyenne. Dans ces conditions, elle constitue un outil performant de conduite du développement durable.