La politique de l’urbanisme en France

La politique de l’urbanisme en France

L3 AEUUE 53

2010/2011Annette Groux

IAUL/UFR géographie Aménagement/USTL

La politique de l’urbanisme en France Tentative de définition: Le terme urbanisme est apparu depuis le début du XXème siècle, F

Choay écrit: « vers la fin du XIX ème siècle, l’expansion de la société industrielle donne naissance à une discipline qui se distingue des arts urbains antérieurs par son caractère réflexif et critique et par sa prétention scientifique. »

Le grand Larousse 1982-1985: le définit comme: « l’art d’aménager et d’organiser les agglomérations humaines. » mais aussi « l’art de disposer l’espace urbain ou rural au sens plus large (bâtiments d’habitation, de travail, de loisirs, réseaux de circulation et d’échanges) pour obtenir son meilleur fonctionnement et améliorer les rapports sociaux. »


Le grand Larousse de 1927-1933 ajoutait: « de telle sorte que les fonctions et les relations entre les hommes s’exercent de la façon la plus commode, la plus économique,et la plus harmonieuse »

C’est un acte volontaire qui agit dans l’espace (différentes échelles) et dans le temps et qui vise à créer uns situation ordonnée de l’espace en recherchant harmonie, bien être et économie. C’est une discipline de fait pluridisciplinaire.


L’aménagement de tous temps a été une préoccupation du pouvoir politique.

On peut alors se demander si l’aménagement des villes est une préoccupation ancienne, pourquoi le droit de l’ urbanisme est si récent?

C’est tout d’abord une législation domaniale: L’une des préoccupations majeures était que les constructions préservent les voies de circulation. La puissance publique ne s’attaquait qu’à un problème précis: une place, une rue…

Les premiers textes: une ordonnance de Sully en 1607 fonde l’alignement…


L’urbanisme existait avant le mot. Il entre donc tard dans la législation, En 1852 un décret loi, impose le permis de bâtir sur Paris permettant

de vérifier la sécurité, la salubrité et l’insertion du projet la première loi est une loi de1884 qui impose aux communes d’établir un plan général de nivellement et de voirie.

En 1902 un permis de bâtir se généralise et est institué dans les communes de plus de 20 000 habitants

Mais ce ne sont que des textes édictant des mesures très techniques.


Les premiers textes fondateurs arrivent après la première guerre mondiale

Jusqu’à la première guerre mondiale, la législation reste un ensemble de textes épars et très spécialisés. Ce n’est qu’après qu’apparaît une nouvelle conception de la législation sur l’urbanisme, sous la pression des nécessités de reconstruction.

La politique de l’urbanisme en France L’entre deux guerres:

Les premiers plans datent donc de l’entre deux guerres. La première loi est la loi Cornudet de 1919, elle instaure des plans dits « d’aménagement, d’embellissement et d’extension », elle fut renforcée en 1924. Cette loi fut écrite par une équipe de la section d’hygiène urbaine et rurale du musée social, et qui avait été à l’origine des premières lois en faveur du logement social et qui regroupait des patrons paternalistes, des chrétiens sociaux et des protestants. Ces plans étaient obligatoires pour les communes de plus de 10 000 habitants(5 000 si en croissance rapide), et dans les villes sinistrées. En 1943 à peu près 300 plans étaient approuvés (sur 2000 villes concernées)

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La loi du 19 juillet 24 sur les lotissements a permis de juguler la prolifération anarchique de ceux-ci en périphérie des villes. Désormais ils sont soumis à l’approbation de l’administration et accompagnés d’un plan d’aménagement et des travaux de viabilisation, avant la vente des lots.

C’est sur socle que s’est développé notre droit de l’urbanisme.

En 1935 des décrets-lois étendent la notion du permis de construire et du droit de l’expropriation


Le 14/05/1932 une loi prescrit un projet d’aménagement de la région parisienne, qui fut établi en 2 années par Henri Prost, il ne sera approuvé qu’ en 1939 (et confirmé en 1941).

En juillet 1935 un décret loi étendit ces principes aux « projets régionaux d’urbanisme », qui constituaient « des régions » de communes et leur banlieue et ayant des intérêts communs.


Malheureusement cet arsenal produit peu. Les plans Cornudet furent peu utilisés et les projets régionaux furent ignorés (sauf celui de la Région parisienne).

Ce relatif échec n’efface pas le mouvement de fond, qui est en train de se créer, vers une législation globale et cohérente de l’aménagement urbain.

Mais une réorganisation est nécessaire. Celle-ci confirmera la prédominance de l’ État sur la gestion centralisée de l’urbanisme.

La politique de l’urbanisme en France L’après guerre: Le 15/06/1943 une loi non soumise au parlement fut validée après la

libération, c’est elle qui pose les bases d’une politique d’urbanisme centralisée dont les principes sont restés en vigueur jusqu’en 1983 (date des lois de décentralisation).

Cette loi prévoit: « l’organisation de la gestion de l’urbanisme d’une manière cohérente »:• Le projet d’aménagement intercommunal (devenu plan directeur

d’urbanisme intercommunal en 1959) qui s’applique à un groupement de communes.

• Le projet (devenu plan en 1959) d’aménagement communal est obligatoire dans les communes qui étaient soumises aux plans prévus par les lois de 1919 et 1924.


Ces nouveaux plans étaient opposables aux tiers avec une enquête publique avant approbation.

Ces plans sont approuvés de façon importante durant la période de la reconstruction.

Mais cette loi c’est également la création d’un délégué général de l’ équipement dans les services de l’ État, et donc la création d’une direction de l’urbanisme, ainsi que des services déconcentrés à l’échelon régional, ce sont eux qui supervisent l’élaboration de ces plans.


En parallèle, le permis de construire est généralisé, unifié et délivré par le Préfet au nom de l’ État.

La loi de 1943 pose donc les bases de notre urbanisme réglementaire contemporain. L’explosion démographique qui suivra la deuxième guerre mondiale, conduira l’État à intervenir encore plus directement pour faire face à la poussée urbaine induite et à développer la législation.

La politique de l’urbanisme en France Un cadre décentralisé:

Lorsque le droit de l’urbanisme a fait ses premières et timides apparitions il s’exprimait dans un cadre décentralisé. Ainsi les premiers plans d’aménagement, d’extension et d’embellissement étaient ils élaborés par les communes. La centralisation ne se fait sentir qu’à partir de la loi de 1943. le recentrage autour de l’État s’avérait indispensable pour la reconstruction du pays et l’essor d’un urbanisme dit opérationnel.


L’après guerre voit donc émerger une nouvelle forme d’urbanisme: l’urbanisme opérationnel.

La nécessité de maîtriser très en amont les opérations d’aménagement est apparue très progressivement et a débouché sur un corps de règles et de procédures spécifiques.

Depuis toujours la puissance publique est intervenue dans le processus d’urbanisation par la réalisation d’équipements publics. Mais il s’agissait d’opérations ponctuelles. L’après guerre et l’effort de reconstruction a nécessité une vision plus globale.


De plus l’État a du faire face à une grave crise du logement. La loi foncière de 1953 permit alors aux collectivités publiques d’exproprier des terrains, de les équiper et de les revendre à des constructeurs.

La grande ordonnance d’octobre 1958 confirme ce principe et fixe les bases du droit de l’expropriation actuel.

La politique de l’urbanisme en France Ainsi la réglementation des opérations d’urbanisme prend forme.

Le 31/12/1958 une loi crée les ZUP (Zones d’Urbanisation Prioritaire)et également les zones de rénovation urbaine. Le financement était alors pris majoritairement en compte par l’État.

Les ZUP régissait la construction des grands ensembles en périphérie des villes. Les zones de rénovation intervenait sur le tissus urbain existant insalubres et vétustes

En 1962 l’on crée le droit de préemption dans les ZAD (Zones d’Aménagement Différé), Dont le but est de préparer sur le plan foncier les opérations d’urbanisme et d’éviter que l’annonce de ces dernières n’entraînent la flambée des prix.


Cette urbanisme opérationnel est un urbanisme volontariste, dans lequel les pouvoirs publics prennent en charge directement les opérations d’urbanisme.

IL ne manque plus qu’un urbanisme prospectif.

L’accélération de la croissance urbaine a rapidement rendu la réforme de 1958 insuffisante et a nécessité la création de nouveaux outils.

La politique de l’urbanisme en France L’urbanisme planificateur ou prospectif: Le 30/12/1967 une loi met en place un système plus efficace, c’est la

loi d’orientation foncière (LOF) qui pose le problème de l’élaboration conjointe par les services de l’ État et les communes concernées de documents d’urbanisme.• Le Schéma Directeur d’Aménagement et d’Urbanisme (SDAU),

qui fixe les orientation de la politique d’aménagement de l’espace en général à l’échelle intercommunale; il n’est pas opposable aux tiers.

• Le Plan d’occupation des Sols (POS) qui fixe, dans le cadre des orientations du SDAU lorsqu’il en existe un, les règles d’utilisation des sols, en général à l’échelle des commune, il est opposable aux tiers.


C’est également la LOF qui créee la ZAC (Zone d’Aménagement Concertée) qui plus ou moins succède aux ZUP.

Elle officialise l’existence du schéma directeur de la région parisienne (établi en 1965 et approuvé après révision en 1976)


Accompagnant cette évolution, une nouvelle gestion de l’urbanisme s’est faite jour. Jusqu’alors une dimension était négligée: l’État ne peux être le seul à intervenir.

C’est pourquoi le législateur a été amené à intégrer dans les procédures, les autres acteurs de l’aménagement urbain par la recherche d’un urbanisme concerté.

L’État doit désormais concerter avec les pouvoirs locaux, mais aussi avec les privés.

La politique de l’urbanisme en France Dans le système de 1919/1924 ce sont les villes qui sont chargées des

plans, l’État se contente d’une mission de contrôle et de subvention.

Mais après la première guerre s’est l’ État qui élabore les projets.

La réforme de 1958 n’a permis qu’une simple déconcentration des procédures.

La LOF de 1967 a voulu concilier les impératifs de l’ État avec les intérêts de la commune par le principe de l’élaboration conjointe des schémas directeurs d’aménagement et d’urbanisme et des plans d’occupation des sols.


La commission locale d’aménagement et d’urbanisme et des plans d’occupation des sols était chargée de la préparation du projet.

Cette concertation se limitait aux personnes publiques.

Un grand absent de ces procédures reste le citoyen, l’habitant. Celui-ci ne se verra attribuer que bien plus tard, en 1985, un rôle (très formel) dans l’aménagement par une procédure de concertation qui lui est spécialement destiné (art L.300-2CU)

La politique de l’urbanisme en France L’urbanisme décentralisé:

Depuis 1983 la France connaît la décentralisation. Ceci n’a guerre modifiée la nature des documents d’urbanisme. Mais ces lois ont décentralisé les procédures d’élaboration de ces

documents vers les communes. Le SDAU devient le schéma directeur. Ces lois rende le POS facultatif.

La politique de l’urbanisme en France Ce centralisme avait conduit à un désengagement moral des élus

locaux.

Dés 1975 le problème de la décentralisation des compétences d’urbanisme est posé.

Cette décentralisation s’est vu accélérée par trois lois:

• Celles du 7 janvier et 22 juillet 1983 sur la réalisation des opérations d’urbanisme et la délivrance des autorisations, puis

• La loi du 18 juillet 1985 sur la réalisation des opérations d’urbanisme

La politique de l’urbanisme en France La modification des rapports entre l’État et les collectivités:

• Le domaine de l’urbanisme ne pouvait rester étranger au grand mouvement de décentralisation des années 80. Ainsi des compétences importantes ont ainsi étaient transférées aux collectivités locales.

• Mais le droit de l’urbanisme était beaucoup trop sensible pour que les CT en ait la maîtrise sans nuance.

• Le législateur a encadré la liberté accordée: les compétences ne sont transférées qu’au profit des CT ayant planifié leur politique d’urbanisme par des documents respectant toute une série de normes supérieures.

La politique de l’urbanisme en France Ainsi les compétences sont transférées aux CT dotées d’un POS.

Les communes non dotées d’un POS se voyaient édicter le principe de la construction limitée dans les parties non urbanisées de la commune, ceci pour les inciter à en faire un.

Ainsi les compétences de la commune sont encadrées par des normes supérieures. Les CT sont ainsi obligées de respecter les principes élaborés par l’État.

L’usage des compétences d’urbanisme est contrôlé par le représentant de l’ état, il s’agit d’un contrôle de légalité des décisions (loi de 1982 sur la forme et sur le fond)

La politique de l’urbanisme en France La remise en cause de la décentralisation en matière

d’urbanisme:• La remise en cause de la décentralisation de l’urbanisme,

est due à ce qu’un certain nombre de maires s’est engouffré dans cet espace libéré sans en avoir les moyens, ce mouvement a été aggravé par l’échec du contrôle de légalité par les préfets.

• L’État a très vite réagi, poussé par les services urbanisme déconcentrés(DDE) qui avaient vu leurs prérogatives disparaître. De plus à partir de 1995 les lois aéroport, littoral, montagne, mais également la loi d’orientation pour la ville de 1991 et la loi Pasqua instituant les Directives d’Aménagement du Territoire viennent surajouter des normes supra communales.


Mais il n’y a pas que la décentralisation qui est remise en cause, le droit de l’urbanisme également:

• Dés 1984 certains s’interrogent sur le rôle des règles d’urbanisme dans la chute de l’immobilier.

• Aussi une loi de juillet 1985 plus trois loi de 1986 sont venues remettre en cause des principes d’urbanisme en cours:


• On restreint le champ d’application du Permis de construire en autorisant la procédure de déclaration de travaux pour les travaux de faible importance.

• On supprime la règle de constructibilité limitée.• On réinstaure la carte communale abandonner en 1983• Enfin la loi Méhaignerie de décembre 86 a pour but de

relancer l’offre foncière, en réduisant le droit de préemption, en remettant en cause le plafond légal de densité et en remettant en vigueur l’application anticipée du POS en cours de révision…

La politique de l’urbanisme en France Bref les critiques sont nombreuses, il est vrai que le code de

l’urbanisme compte plus de 2000 articles…. La succession des réformes depuis 1983 n’a fait que complexifier le sujet. De plus ces modifications sont si rapides que les différentes éditions du code de l’urbanisme deviennent très vite obsolètes.

La question de la lisibilité pour l’administré se pose. 54 ans après le bouleversement de la loi de 1943, la refonte

en profondeur du CU paraissait être, à la fin des années 1980, une réponse adaptée à la crise du droit de l’urbanisme.

Il a fallu attendre l’an 2000 et la loi SRU.

La politique de l’urbanisme en France La loi Solidarité et renouvellement Urbains:

• Volet « urbanisme et habitat »: les documents d’urbanisme• Titre I: La cohérence des politiques urbaines et territoriales:• 1 les Schémas de Cohérence Territorial (SCOT):

• Succèdent aux Schéma Directeur. Les élus définissent ensemble l’évolution de l’agglomération et les priorités en matière d’habitat, de commerces, de zones d’activité, de transports. Ils seront soumis à concertation préalable et à enquête publique avant leur approbation et feront l’objet d’un examen périodique. Leur élaboration et révision seront simplifiées.


La loi Solidarité et Renouvellement Urbains:• Volet « urbanisme et habitat »: les documents d’urbanisme

• 2 les Plans Locaux d’Urbanisme PLU:

• Succèdent aux Plans d’Occupation des Sols,. Ils présentent le projet urbain de la commune en matière d’aménagement, de traitement de l’espace public, de paysage et d’environnement. Ils devront être compatibles avec les SCOT, ils sont soumis à concertation préalable et à enquête publique avant approbation.


La loi Solidarité et Renouvellement Urbains:• Volet « urbanisme et habitat »: les documents d’urbanisme

• 3 Les cartes communales:

• Pour les petites communes dépourvues de PLU , c’est un outil pour organiser l’évolution en matière d’urbanisme elles sont soumises à enquête publique et sont reconnues pleinement comme des documents d’urbanisme.

La politique de l’urbanisme en France La loi Solidarité et Renouvellement Urbains: Titre II: Conforter la politique la ville: une ville plus solidaire Fiscalité de l’urbanisme: pour favoriser une utilisation plus

rationnelle des espaces et décourager l’urbanisme périphérique diffus:

• 4 Participation des riverains pour le financement des Voies Nouvelles PVN

• 5 Suppression de la participation pour dépassement de Coefficient des Sols (COS), et du versement pour dépassement du Plafond Légal de Densité (PLD) pour certaines communes

• 6 Correction des valeurs forfaitaires servant au calcul de la Taxe Local d’Équipement (TLE)pour aider la construction de logements collectifs.


• 7la Taxe Foncière sur les Propriétés Non Bâties (TFPNB) applicable aux terrains constructibles non bâtis pourra être majorée(ce qui incitera les propriétaires de terrains constructibles à les mettre sur le marché

• 8 Logement adapté aux personnes handicapéesLes surfaces de planchers supplémentaires nécessaires à l’adaptation des logements des personnes handicapées seront déduites du calcul des taxes d’urbanisme.

La politique de l’urbanisme en France Solidarité entre les communes en matière d’habitat: assurer la

mixité sociale dans l’habitat au sein des agglomérations:

• 9 réforme de la loi d’orientation sur la ville (LOV):

• Les communes de plus de 1 500 habitants en île de France et 3 500 dans les autres Région situées dans les agglomérations de plus de 50 000 habitants ayant moins de 20% de logements sociaux devront s’engager dans un plan de rattrapage maximum pour atteindre ce seuil en 20 ans ceci à compter du 01/01/2002.


10 Ces communes s’acquitteront d’une participation financière par logement manquant et par an. Ce prélèvement est versé à la communauté urbaine ou à la communauté d’agglomération si celle-ci à la compétence PLH (Programme Local de l’ Habitat) et si ce dernier est approuvé, elle peut être également versée à un Établissement Foncier Local Dont fait partie la commune.


Si ce n’est pas le cas cette participation est versée à l’État dans un Fonds d’Aménagement Urbain (FAU) géré au niveau régional, reversé sur présentation de dossier nécessitant une subvention d’équilibre aux fins de construire du logements très social. Les agglomération touchant ces participations doivent réorientées ces fonds dans ce même objectifs, mais alors ce sont les élus de l’agglo qui décident de la réorientation, et de fait de l’effort de rééquilibrage.

La politique de l’urbanisme en France La Loi Urbanisme et Habitat (UH)

• En ce qui concerne le P.L.U:• La loi UH réduit le contenu du P.A.D.D, il doit désormais définir les

orientations générales d’urbanisme et d’aménagement applicables à l’ensemble de la commune et il peut préciser une série de mesures, d’actions et d’opérations comme par exemple celles de nature à préserver les centres villes, les développer ou en créer de nouveaux (art.R123-3).

• Le PADD a pour fonction de présenter le projet communal (ou intercommunal) pour les années à venir. Il n’est plus opposable aux tiers, cependant il reste la clef de voute du PLU puisque les parties du PLU qui ont une valeur réglementaire doivent être cohérentes avec celui-ci.

La politique de l’urbanisme en France La Loi Urbanisme et Habitat (UH)

• Les PLU peuvent en outre, comporter des orientations d’aménagement relatives à des qurtiers ou à des secteurs à mettre en valeur, réhabiliter, restructurer ou aménager…(art L123-1 al.3

• Ces orientations peuvent prévoir les actions à réaliser, notamment pour mettre en valeur l’environnement, les paysages, les entrées de ville et le patrimoine, lutter contre l’insalubrité, permettre le renouvellement urbain et assurer le développement de la commune et doivent être en cohérence avec le PADD.

• Ces orientations d’aménagement sont facultatives mais opposables.

La politique de l’urbanisme en FranceLa loi Engagement National pour l’Environnement dite

« grenelle» 2, du 12 juillet 2010:

Dans son chapitre modification du code de l’urbanisme:• Complète les disposition spécifiques des doc d’urba relatives à la prise

en compte de l’environnement.• Précise les objectifs de la planification dont les principaux sont:

• La lutte contre le réchauffement climatique et réduction des émissions de gaz à effet de serre, lutte contre l’étalement urbain et recherche d’un aménagement économe de l’espace et des ressources, préservation et restauration de la biodiversité et des continuités écologiques.:

• Vise à simplifier l’organisation pyramidale des documents opposables dont la multiplicité et l’empilement sont sources de confusion et d’insécurité juridique.

La politique de l’urbanisme en FranceLa loi Engagement National pour l’Environnement dite

« grenelle» 2, du 12 juillet 2010: La loi entend favoriser une meilleure intégration des

politiques publiques de l’urbanisme, du développement commercial, des transports et de l’habitat qui faisaient l’objet de modalités de gouvernance séparées(ceci lorsque le PLU sera intercommunal)• Les SCOT reprendront ainsi les principaux objectifs des

PLH, PDU et SDEC,• Les PLU comprendront des règles, orientations et

programmations prévues précédemment par les PDU et les PLH.

La politique de l’urbanisme en FranceLa loi Engagement National pour

l’Environnement dit « grenelle» 2, du 12 juillet 2010:

Les Directives territoriales d’Aménagement(DTA) définies par l’État deviennent les Directives territoriales d’Aménagement et de développement durables(DTADD) et ne sont plus opposables

Elles peuvent le devenir par l’instauration de Projet d’Intérêt Général(PIG)(12 ans maxi)

La politique de l’urbanisme en France La loi Engagement National pour l’Environnement dit «

grenelle» 2, du 12 juillet 2010 Dans les SCOT l’accent sera mis principalement sur la

réduction de la consommation d’espaces, sur la densité(règle de densité minimale prés des TC existants ou à crées), sur le respect des performances énergétiques et environnementales

Il devra également fixer les règles mini et maxi d’aires de stationnement (véhicules motorisés et non motorisés)

Les PLU ont 24 mois pour se mettre en compatibilité Les PLU doivent au minimum au bout de 6ans évaluer

leurs effets…

La politique de l’urbanisme en France La loi Engagement National pour l’Environnement dit «

grenelle» 2, du 12 juillet 2010 En ce qui concerne les PLU il est esquissé le principe que

l’échelle intercommunale est pertinente, mais ce n’est pas obligatoire,

Le règlement permettra d’imposer une densité minimale de construction dans des secteurs situés à proximité des TC existants ou à créer, des performances énergétiques et environnementales renforcées ainsi que des critères de qualité renforcés.

Lorsque le PLU est élaboré par un EPCI les orientations d’aménagement et de programmation comprennent les dispositions portant sur l’aménagement, sur l’habitat, sur les transports et les déplacements.

La politique de l’urbanisme en France La loi Engagement National pour

l’Environnement dit « grenelle» 2, du 12 juillet 2010

Ces orientations d’aménagement et de programmation peuvent comporter un échéancier prévisionnel de l’ouverture à l’urbanisation et de la réalisation des équipements correspondants.

Le rapport de présentation doit comprendre une étude des modalités de financement des dispositions de ces orientations…

Documents

La politique de l’urbanisme en France