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La vacance de logements : entre constat
alarmant et potentialités de renouvellement
urbain, l’enjeu de l’attractivité territoriale…
La connaissance au service de l’action.
Cas appliqué au Pays de Montbéliard
Mémoire de stage - Juin 2011
Simon Pheulpin
Master 2 IT-ISA Tutorat : Lionel Bretin, Jean Philippe Antoni
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Remerciements
Je tiens à remercier sincèrement l’ensemble du personnel de l’Agence pour leur
accueil. Je remercie particulièrement l’équipe du pôle « Intelligence du Territoire » pour leur
aide, leurs conseils et leur bonne humeur.
Merci à Angélique Bourdenet, Romain Prioux et Johan Robinet d’avoir partagé leur
expérience pour éclairer mes réflexions. Merci à Christine Maffli d’avoir mis ses compétences
au service de l’esthétique de la couverture. Merci à Olivier Schmitt, José Pereira et Lionel
Bretin pour leur relecture attentive. Merci à Pierre Lavergne pour son soutien et sa confiance.
Un grand merci à Lionel Bretin de m’avoir accompagné tout au long de ce stage, de
m’avoir fait bénéficié de son expérience et de ses compétences tout en m’accordant sa
confiance.
Merci à Jean-Philippe Antoni d’avoir porté un regard extérieur sur mon travail et de
m’avoir fait part de ses remarques et conseils.
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INTRODUCTION
Dans le contexte local actuel (élargissement du bassin d’habitat, dynamiques
insuffisantes en termes de réhabilitation et d’investissements locatifs…) et sur un territoire en
perte d’attractivité, la politique de l’habitat revêt un caractère véritablement stratégique pour
le développement local. Contribuant largement à l’attractivité du territoire, elle est également
une des composantes de son aménagement.
« Une intervention permanente est nécessaire pour mettre à disposition des acteurs
locaux des éléments utiles à la compréhension du fonctionnement du marché du logement et
du foncier qui lui est lié ; pour établir, aux échelles territoriales pertinentes, les diagnostics
nécessaires ; pour formuler les propositions permettant le suivi et l’ajustement des politiques
menées et pour aider les collectivités à mettre en œuvre leurs orientations.» (ADU)
Sur un territoire à faible densité et soumis au déclin démographique, sur lequel le
marché du logement parait détendu et faiblement dynamique, comprendre la vacance de
logements apparait comme un des éléments centraux de l’approche des dynamiques
territoriales. Sujet à controverse à l’échelle nationale, à travers la vision des grandes
agglomérations françaises où l’offre de logements ne répond pas à la demande, la vacance
pose d’autres problématiques sur des territoires périphériques, moins soumis à la pression
immobilière et où elle interroge sur les dynamiques et sur les réalités d’un territoire et de son
évolution. Etroitement lié au contexte local, dans le Pays de Montbéliard lutter contre la
vacance s’inscrit dans une démarche d’ensemble visant à renouer avec l’attractivité du
territoire. Dans cette logique, l’habitat, comme vitrine du territoire et élément majeur de la
qualité du cadre de vie de ses habitants, joue un rôle actif. Une des pistes d’action envisagées
par le Programme Local de l’Habitat (PLH) passe par l’intervention sur le tissu urbain
existant.
Mobiliser le parc vacant est un des leviers d’actions à disposition des collectivités pour
d’une part améliorer quantitativement et qualitativement l’offre locative, publique comme
privée, et pour d’autre part améliorer l’image urbaine du territoire afin de renouer avec
l’attractivité et enrayer des dynamiques territoriales négatives. L’ambition stratégique du
Schéma de Cohérence Territoriale (SCoT) consiste à « re-fabriquer des équilibres socio-
démographiques pour rendre le territoire attractif ». La qualité de l’habitat y est citée comme
un des enjeux forts.
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Dès lors, entre facteur de disqualification d’un territoire et acteur de son renouveau, on
montrera comment derrière la vacance de logements, sur un territoire comme celui du Pays de
Montbéliard, se cache l’enjeu de l’attractivité territoriale.
Ce mémoire présentera, de manière logique, l’enchainement des étapes conduisant de
l’observation d’un phénomène sur un territoire, à l’action. Il mettra en évidence le lien entre la
réflexion, l’analyse des données, l’observation et la pratique concrète, la sensibilisation et
enfin la prise de décision. Dans un premier temps, la définition précise du phénomène de
vacance mettra en lumière ses enjeux et la nécessité de l’étudier précisément dans un contexte
territorial particulier. L’étude fine de la vacance de logements dans le Pays de Montbéliard
constituera la deuxième partie et permettra la compréhension du phénomène et de ses réalités
et finalement on évoquera comment cette compréhension peut être mise au service d’une
action efficace et cohérente, répondant aux besoins du territoire et de ses habitants.
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I. Entre discours et réalité, objectivisation de la vacance :
d’une approche globale à des réalités locales.
L’intérêt suscité par les logements vacants s’appuie sur l’idée que ce parc inoccupé est, pour
une part non négligeable, disponible. Il pourrait donc être mobilisé pour satisfaire les besoins en
logement des ménages. Cette idée est d’autant plus présente dans des territoires, comme l’Ile de
France où la pénurie de l’offre en logements se fait fortement ressentir et où le marché du logement est
en situation de tension.
Bien que la problématique du logement dans le Pays de Montbéliard ne soit pas la même que
celles des territoires en zone de tension, cette idée que le parc vacant pourrait être disponible pose
d’emblée le problème de la définition de la vacance.
A. La vacance, un phénomène complexe et varié
1. Première approche et prémices de complexité
La définition de l’Insee, permet de prime abord d’appréhender la question de la
vacance. Elle témoigne également de la diversité des situations que cette dernière recouvre et
de la complexité induite au phénomène.
Selon l’Insee : « Un logement vacant est un logement sans occupant à la date du
recensement ». Si l’on s’en tient à cette définition communément admise , trois grandes
catégories de logements vides peuvent être identifiées :
les logements disponibles sur le marché de la vente, de la location ou de
l’occupation gratuite, qu’ils soient neufs ou anciens, ou encore ceux attribués
mais non encore occupés par leur nouveau titulaire ;
les logements provisoirement indisponibles après un laps de temps plus ou
moins long dû notamment à la réalisation de travaux ou aux situations
d’indivisions ;
les logements hors marché, c’est-à-dire ceux destinés à disparaitre
(désaffectation, démolition), ou sans affectation définie (réservés par leur
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propriétaire sans usages précis ou ne pouvant être rénové en raison de coûts
de travaux élevés).
Cette approche « grand public » ouvre la voie à une extrême diversité des situations
rencontrées. Derrière un même statut d’occupation se cachent des situations variées,
nécessitant des approches et des réponses diversifiées. On ne peut considérer la vacance de
logements comme une problématique « unilatérale », comme un seul et même problème
auquel l’on apporterait une solution idéale… La vacance recouvre des réalités multiples selon
le parc qu’elle affecte, selon son taux, sa durée, ses motifs, sa localisation, ainsi que selon le
contexte local et la situation du marché du logement du territoire étudié. Le « parc vacant »
est donc profondément hétérogène.
De cette variété de situations découle des approches différentes et des applications
diverses dans les politiques publiques. C’est pourquoi la définition précise de tous les aspects
recouverts par ce phénomène s’avère être une étape préalable déterminante à sa
compréhension, son étude et aux solutions préconisées par la suite.
2. Un phénomène aux réalités multiples, fonction du contexte territorial
L’appréhension d’un phénomène qui anime les débats dans un contexte de crise du
logement et qui, comme on l’a vu, recouvre des réalités diverses, s’avère délicate et requiert
une approche générale, replaçant la vacance dans tous les aspects qu’elle mobilise.
Cette appréhension globale atteint ses limites quand le contexte local intervient dans la
compréhension de la vacance. Ainsi d’une définition générale, on recentrera les réflexions sur
des problématiques locales.
Vacance conjoncturelle et vacance structurelle
Précisons en premier lieu, que dans une logique de marché, piloté par l’offre et la
demande, la vacance joue un rôle dans la fluidité de ce dernier. En effet, une vacance
minimale s’avère nécessaire pour proposer une offre aux demandeurs. Cette vacance, que l’on
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qualifie de « rotation » permet de favoriser l’évolution des parcours résidentiels1 et de
« détendre les marchés ».
Ainsi, il est possible de distinguer une vacance de courte durée d’une vacance de
longue durée. La durée apparaissant comme un facteur, parmi d’autres, d’appréhension de
l’aspect structurel ou conjoncturel de la vacance.
La vacance de courte durée, dite « de rotation », « frictionnelle » ou « conjoncturelle »
est donc considérée comme normale. La notion de vacance « frictionnelle », qualifiée
d’incompressible, signifie qu’un minimum de vacance est nécessaire pour permettre à la fois
la fluidité des parcours résidentiels et l’entretien du parc de logements. Elle correspond au
temps nécessaire pour la revente ou la relocation du logement.
Avant six mois d’inoccupation (limite communément admise dans les différentes
études), un logement ne peut être considéré comme réellement vacant. Cette vacance peut
s’avérer momentanée et se régler « d’elle-même ». Plusieurs situations peuvent conduire à ce
genre de vacance, considérée comme « normale » :
Dans le cas d’un logement en attente de locataires ou mis en vente, logement
étudiant lors des vacances d’été,…
Lors d’une période de réhabilitation, de travaux d’amélioration du logement.
A cette forme de vacance « ponctuelle » s’oppose une vacance à caractère plus
« structurel », qui se caractérise par une durée plus longue dans laquelle, au-delà de six mois
d’inoccupation, les logements sont considérés comme durablement vacants. Elle concerne les
logements proposés à la location ou à la vente, mais hors marché de fait car inadaptés à la
demande : logements inconfortables, obsolètes, dévalorisés, environnement nuisant, quartiers
défavorisés stigmatisés... Elle concerne aussi des logements qui ne sont plus proposés à la
location ou à la vente car en travaux de rénovation ou dans une situation d’attente :
réservation de logements pour soi ou un proche, indivision, succession, propriétaire dans
l’incapacité de gérer son bien (car trop âgé ou trop éloigné), rétention spéculative ou pour
transmettre à ses héritiers. La vacance structurelle peut aussi correspondre à la disparition
anticipée d’un logement avant sa destruction, c’est-à-dire qu’un logement peut être recensé
1 Le parc de logement comprend des types d'habitat différents par leur forme urbaine : collectifs, maisons individuelles,
maisons de ville, ou par leurs statuts d'occupation : locatif, propriétaire, résidents dans un foyer, résidence secondaire,
logement vacant. La diversification des types d’habitat doit permettre à ce que dans un bassin de vie chaque ménage puisse
accéder à un type d'habitat en adéquation avec ses ressources, et répondant le mieux possible à ses aspirations, à différentes
périodes de sa vie. C'est ce qu'on appelle le parcours résidentiel
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comme vacant alors qu’il est en attente de démolition et donc transitoirement inoccupé. Enfin,
peut exister une vacance correspondant à un désintérêt économique : propriétaires à hauts
revenus ou faible valeur économique du bien, désintérêt pour s’occuper du logement ou
absence de volonté de l’occuper soi-même (par exemple : logements reçus en héritage). Cette
dernière vacance de « désintérêt économique » reste, tout de même, assez limitée.
Ainsi, la vacance correspond à une situation d’attente plus ou moins maîtrisée par le
propriétaire ou, à une situation de rejet du logement par le marché.
Le schéma suivant (Figure 1) dresse une typologie des situations de vacance. Il
dissocie les logements vacants « sur le marché » de ceux qui sont « hors marché ». Il permet
d’appréhender visuellement la variété des situations et ouvre sur la question de la disponibilité
des logements vacants.
1. Typologie des situations de vacance (source : SESP)
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Vacance et disponibilité
Comme indiqué en préambule, l’intérêt suscité par les logements vacants s’appuie sur
l’idée que ce parc inoccupé est, pour une part non négligeable, disponible et donc qu’une
majorité de ces logements pourrait être utilisée pour satisfaire la demande, sur l’idée que le
parc vacant représenterait un stock de logements, immédiatement mobilisable.
La variété des situations de vacance relativise ce discours et pose la question de la
disponibilité des logements vides. Le parc vacant, au sens du parc de logements inoccupés, est
donc très hétérogène et ne peut être assimilé à un parc de logements tous disponibles. En
effet, la vacance n’est pas automatiquement synonyme de disponibilité. Tous les logements
vacants ne sont pas « susceptibles d’être occupés sans délais ».
Au-delà du fait qu’une partie du parc vacant apparait nécessaire à la fluidité du
marché, l’Agence Nationale pour l’Information sur le Logement (ANIL) affirme que les
« logements inoccupés susceptibles d’être remis sur le marché sont largement minoritaires »
(Technicités, février 2010, tous les logements vacants sont-ils disponibles ?). Ainsi, au-delà
de toute bataille de chiffres, il existe un décalage considérable entre la disponibilité des
logements vacants, « très réduite » selon l’ANIL, et la pression politique ou médiatique
affirmant que lutter contre la vacance de logements solutionnerait la crise du logement en
France.
On pourrait en effet croire que les logements vacants, 2 millions en France selon le
dernier recensement Insee, apporteraient une « bouffée d’oxygène » (Technicités, février
2010), pour reprendre l’expression de la revue précédemment citée, face à la pénurie. Or
l’ANIL oppose à ce raisonnement l’idée selon laquelle « un trop petit nombre de logements
vacants serait à coup sûr l’indice d’une grave pénurie » et souligne même qu’un faible taux de
logements vacants coïncide avec des prix élevés.
Dans un territoire comme celui du Pays de Montbéliard, la vacance peut correspondre
à une inadéquation entre l’offre et la demande. Certains logements peuvent paraitre
disponibles mais sont en réalité rejetés par le marché et ne trouvent pas preneurs. Cette autre
problématique, plus spécifique à des territoires de faible densité démographique et où le
marché du logement n’apparait pas en situation de tension, témoigne de la difficulté de la
mobilisation du parc vacant.
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Le lien entre vacance et disponibilité reste flou et prisonnier des discours, et ouvre sur
la relation entre vacance et tension du marché.
La vacance, un indicateur de la tension du marché
Connaitre les tensions sur le marché immobilier est un élément important pour mettre
en œuvre la politique du logement. L’adéquation de l’offre à la demande de logement est
inobservable, en revanche la mesure de la vacance et de son évolution est un des indicateurs
de la qualité de son ajustement.
Dans une période de crise du logement, où nombre de ménages rencontrent des
difficultés pour se loger, la vacance apparait comme une preuve d’inefficacité, de gaspillage.
Or, un taux minimum de vacance s’avère nécessaire au bon fonctionnement du marché. Cette
vacance incompressible correspond au temps nécessaire à la revente ou à la relocation. Même
si la demande est forte, cette vacance ne peut descendre en dessous d’un certain seuil. C’est
même là où le marché du logement est actif que la vacance est la plus forte, affirme le SESP
(Service Economie, Statistiques et Prospectives, du ministère de l’Equipement) dans une note
de synthèse de 2006.2
Une trop faible vacance serait synonyme d’un marché tendu et d’une situation de
pénurie de l’offre en logements. Au contraire, un marché détendu se caractérise par un taux de
vacance incompressible « normal ». Autour de 7%, un taux de vacance est considéré comme
« normal ».
Au contraire, dans un territoire à plus faible densité, où le marché du logement n’est
pas en tension, une trop forte vacance relève d’une anomalie, d’un dysfonctionnement du
marché du logement (inadéquation, obsolescence,…) qui, couplé avec un contexte territorial
délicat (démographique, économique, urbain,…), soulèvent une problématique particulière.
La vacance ne pose pas question uniquement sur des territoires où le marché du logement est
en tension. Elle correspond à des réalités différentes en fonction des caractéristiques du
territoire et de son marché du logement.
Cette réflexion sur la place de la vacance dans le marché immobilier ouvre sur le lien
entre vacance et mobilité résidentielle. La vacance frictionnelle, considérée comme normale et
2 Mesurer la vacance pour évaluer les tensions sur les marchés du logement, SESP, 2006
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nécessaire est principalement consécutive à la mobilité résidentielle des ménages et donc
induite au fonctionnement du marché. Lorsqu’un ménage quitte son logement, ce dernier est
inoccupé jusqu’à l’arrivée d’un autre ménage qui lui-même peut laisser derrière lui un
logement vide. Ainsi, « en économie immobilière, la mobilité résidentielle exprime le
comportement de la demande, car les ménages décident d’occuper tel ou tel logement dans
des conditions de marché données. Elle est aussi un facteur de création d’offre, car l’acte de
déménager libère un logement alors accessible à un autre ménage. Marché immobilier et
mobilité résidentielle sont donc interdépendants et la mobilité créée de la vacance « de
rotation », donc de l’offre de logements ». (JP Levy, Offre de logements et mobilité
résidentielle, Comprendre les marchés du logement)
Pour résumer cette appréhension globale du phénomène, la vacance ne peut être
considérer en tant que tel comme un problème. La vacance est un élément induit au
fonctionnement du marché du logement et ses réalités varient d’un territoire à l’autre en
fonction des problématiques particulières de chaque territoire. Seule une étude approfondie à
l’échelle d’un territoire particulier peut permettre d’affirmer qu’il s’agit, ou non, d’un
problème.
3. D’une appréhension globale à des problématiques locales
Cette première partie a certes vocation à approcher de manière globale le phénomène
mais la compréhension de la vacance ne peut être séparée du contexte territorial auquel elle se
rattache et dont elle est à la fois un facteur et un produit. C’est pourquoi la problématique du
mémoire se concentre sur les enjeux spécifiques des territoires à faible densité, où le marché
du logement est détendu et sur lesquels la vacance pose la question de l’attractivité
territoriale.
La vacance suscite donc un certain nombre de questionnements induits aux multiples
facettes du phénomène, précédemment énumérées. Ces questionnements constitueront de
manière générale les problématiques auquel ce mémoire tentera d’apporter des éléments de
réponses et guideront les réflexions et les analyses. L’exemple du Pays de Montbéliard servira
de cas pratique pour tenter d’éclairer la réalité du phénomène sur un territoire à faible densité
démographique et où le marché du logement n’apparait pas en situation de tension.
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La problématique centrale, à laquelle ce mémoire tâchera d’apporter des éléments de
réponse et dont découle l’ensemble des autres questionnements, tendant à associer la question
de la vacance à celle de l’attractivité du territoire et visant à inscrire l’observation de la
vacance dans une démarche opérationnelle, peut être formulée de la manière suivante :
La vacance est-elle un facteur de disqualification d’un territoire, témoignant
d’un bâti dégradé, d’un habitat insalubre et inadapté, dégradant l’image renvoyée
par ce territoire et engendrant une baisse d’attractivité ? Ou bien doit-elle être
perçue comme un potentiel de renouvellement urbain, offrant des possibilités
exceptionnelles en termes de densification urbaine, de rénovation et diversification
de l’habitat, de réhabilitation de l’image d’un territoire… ?
Apporter des éléments de réponse à cette problématisation générale de la vacance
nécessite de s’interroger sur des aspects plus concrets afin de distinguer les différentes réalités
que recouvrent le phénomène.
La vacance correspond-t-elle, pour une part importante à des dysfonctionnements du
marché, à une inadéquation entre l’offre et la demande, situation dans laquelle les logements
apparaissent durablement inoccupés ou bien est-elle essentiellement témoin de la mobilité
résidentielle et donc induite au fonctionnement du marché ?
Répondre à cette question revient à distinguer les différentes vacances en fonction de
la nature de cette dernière. Dissocier la vacance conjoncturelle de la vacance structurelle
s’inscrit dans une démarche opérationnelle nécessitant de cibler des enjeux stratégiques et des
zones d’actions prioritaires pour orienter les politiques publiques. Cette question apparait
comme la clef de compréhension du phénomène sur un territoire donné et comme la base à
toute réflexion opérationnelle. Seule une analyse approfondie du phénomène peut permettre
d’y répondre.
De cette approche globale découle des questions subsidiaires, de nature plus concrète,
s’inscrivant dans un objectif d’actions (remise sur le marché, démolition, réhabilitation,
construction…)
La vacance doit-elle être considérée comme un phénomène à combattre ou bien
comme un mal nécessaire ?
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La vacance, dans le contexte territorial du Pays de Montbéliard (pris comme exemple
de territoires périphériques au marché détendu), peut-elle représenter un potentiel de
renouvellement urbain et de regain d’attractivité ?
Finalement convient-il de construire de nouveaux logements ou d’occuper l’existant ?
Cette dernière question est posée par les décideurs publics responsables de
l’aménagement du territoire et interpelle les stratégies des acteurs de l’habitat (bailleurs
sociaux, privés et promoteurs) dans leur fonctionnement économique (argumentaires pour
obtenir des aides financières, chaix de stratégies économiques entre investissement sur
l’existant ou sur le neuf…)
Sur un territoire comme celui du Pays de Montbéliard, l’hypothèse qui sera amenée à
être vérifiée est celle de la diversité des réalités recouvertes par la vacance, l’idée selon
laquelle un même phénomène correspond à des situations diverses. Dès lors une part non
négligeable du parc peut-être remobilisée par différentes actions et participer au
renouvellement urbain. Tout l’enjeu est de dissocier ces situations et de proposer des pistes
opérationnelles dans le sens de la valorisation de cette fraction du parc de logements.
B. La vacance, cœur d’un débat passionné : principes, outils,
perception
La vacance apparait aujourd’hui, plus que jamais, comme un sujet propice à la
controverse. Un phénomène, qui dans un contexte de crise du logement, suscite les passions,
pose question, et fait l’objet d’un débat d’idées dans lequel des conceptions distinctes de la
politique du logement s’affrontent.
De l’aspect législatif à l’aspect militant, en passant par la perception politique ou
professionnelle, les constats divergent et les solutions proposées divisent.
Construire ou remplir, réquisitionner ou respecter la propriété privée, inciter ou
imposer la remise sur le marché, anomalie ou scandale… sont autant de problématiques qui
animent le débat. Comment la législation pose-t-elle la question des logements vacants ?
Comment cette approche se traduit-elle dans la Politique du logement ? Comment les
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politiques appréhendent-ils la question ? Les professionnels de l’habitat partagent-ils cette
vision des choses ?...
1. Les principes généraux
Comprendre la politique du logement en France, les actions menées et leurs limites,
nécessite de saisir en amont sur quelle « philosophie » cette dernière repose, par quels
principes et par quelles valeurs est-elle guidée et déterminée ? Pour cela, interrogeons-nous
sur la façon dont notre société considère le logement.
Le logement, loin d’être considéré comme une nécessité sociale, comme un droit
« humain », accessible à tous, est perçu dans le cadre strict du respect de la propriété privée.
Le logement, bien matériel, est considéré comme un bien privé dont seul le propriétaire est
responsable et définit le devenir. Dans le cas d’une situation de vacance, cette réalité recouvre
plusieurs difficultés, et ce quel que soit le contexte territorial en jeux. Soit le propriétaire n’a
pas les moyens de remettre son bien sur le marché (nécessaire travaux de réhabilitation,
difficultés « logistiques »,…), soit il n’en a pas la volonté (rétention spéculative,
désintérêt,…). Dans les deux cas le logement reste vide et ne peut être mobilisé pour répondre
aux besoins. Cet exemple illustre toute la complexité du décalage entre le discours et la
réalité, entre les besoins, les ressources et les possibilités dans le domaine du logement.
Le logement est également un enjeu politique fort, dans la mesure où le pouvoir
politique légifère, taxe et subventionne aussi bien la construction que la réhabilitation. Quels
principes guident la politique du logement en France ? Sur quels piliers et objectifs théoriques
reposent-elles ?
2. Un enjeu politique : entre possibilité et réalité
En France aujourd’hui, le principe moteur de la politique du logement reste l’accès
pour tous à un logement. Pour cela cette politique se fixe plusieurs objectifs : favoriser
l’accession à la propriété, mettre en œuvre le droit au logement opposable, développer la
production de logements (en mettant l’accent sur le logement social), lutter contre l’ « habitat
indigne »… mais quelle réalité se cache derrière ces principes théoriques ? Comment se
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décline en pratique ces objectifs en termes de politique publique et comment la question de la
vacance est-elle abordée ?
Dans un contexte général de décalage entre l’offre et la demande, la vacance est
perçue comme une variable d’ajustement, mobiliser le parc vacant est considéré comme un
des éléments de réponse à la crise du logement. Dès lors plusieurs dispositifs, incitatifs ou
contraignants, visent à remobiliser le parc locatif privé laissé vacant.
Dans un premier temps, le Plan de Cohésion Sociale (PCS) lancé en 2005 fixait pour
objectif la remise sur le marché de 100 000 logements vacants du parc locatif privé, à raison
de 20 000 par an pendant 5 ans. Dans ce cadre une politique incitative est mise en place sous
la forme d’une prime versée aux propriétaires de logements vacants qui effectueraient des
travaux de réhabilitation pour la remise en location.
Cette subvention s’ajoute à un dispositif déjà en vigueur depuis le 1er
janvier 1999 (loi
relative à la lutte contre les exclusions, juillet 1998), instituant une taxe annuelle sur les
logements vacants (TLV) dans les communes appartenant à des agglomérations de plus de
200 000 habitants où existait un fort déséquilibre entre l’offre et la demande (8
agglomérations sont concernées : Paris, Lyon,…). Un ensemble de restrictions limite le
champ d’action de ce dispositif. Il ne s’applique qu’aux logements vacants depuis plus de 2
ans, exclus les logements nécessitant réhabilitation ainsi que ceux sur le marché mais ne
trouvant pas preneur… il n’affecte que les logements laissés volontairement vides.
Dans l’ensemble cette taxe joue son rôle dissuasif puisque de 187 523 logements
vacants dans les communes concernées en 1999, il n’en reste que 86 507 en 2010. La loi
portant engagement national pour le logement du 13 juillet 2006, donne la possibilité aux
communes non concernées par la taxe sur les logements vacants, de soumettre à la taxe
d’habitation les logements restés vacants depuis plus de 5 ans au 1er
janvier de l’année
d’imposition.
L’Etat dispose d’un autre outil législatif à son service pour lutter contre la vacance et
mobiliser le parc vacant : l’ordonnance du 11 octobre 1945, confortée et réactualisée en Juillet
1998 à travers l’article L642-1 du code de la construction et de l’habitation. Ce texte, encore
en vigueur aujourd’hui affirme qu’ « afin de garantir le droit au logement, le représentant de
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l’Etat dans le département peut réquisitionner […] des locaux qui sont vacants depuis plus de
18 mois […] ». Cet outil législatif instauré par De Gaulle en 1945 a été renforcé par le Droit
Au Logement Opposable (DALO) de 2008.
Dans les faits la question de la réquisition reste très peu appliquée. Benoist Apparu,
secrétaire d’état au logement, la jugeant « intellectuellement séduisante mais contre-
productive ». Il affirme être contre la réquisition, argumentant que « quelqu’un qui ne
souhaite pas mettre son bien sur le marché, c’est son choix et son droit ».
Les orientations politiques nationales en termes de vacance s’attachent aux territoires
où existe un décalage entre l’offre et la demande, aux territoires en situation de tension, mais
ont tendances à ne pas considérer les territoires où la vacance pose d’autres problèmes,
délaissant ainsi des collectivités locales face aux enjeux propres à leur territoire. Par
anticipation sur la présentation des enjeux d’une étude fine sur la vacance, on peut affirmer ici
que mener de telles réflexions, répond à la nécessité de connaissance du phénomène et de ses
problématiques propres pour guider les politiques locales.
3. Un point de vue citoyen et militant
La question du logement affecte
également les populations en tant qu’acteur à part
entière de la société. Chacun d’entre nous est
concerné par la question du logement et
nombreux sont ceux qui sont soumis à des
difficultés croissantes pour se loger, payer leur
loyer, obtenir un HLM…
De nombreuses associations, de la
Fondation Abbé Pierre aux Enfants de Don
Quichotte, en passant par le collectif Jeudi Noir
ont fait du logement leur cheval de bataille au nom de la revendication « un toit c’est un
droit ».
A la question posée, par voie de sondage de l’IFOP en février 2010, de savoir si
compte tenu des difficultés croissantes pour se loger et de l’existence de nombreux logements
2. Opération médiatique du collectif Jeudi Noir
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vacants, les personnes interrogées étaient favorables ou non à la réquisition par les pouvoirs
publics des logements privés inoccupés, 69% des interrogés (panel représentatif de 1 019
individus) se disent « plutôt favorable ».
Ces associations militent pour la
réquisition des logements vides afin de satisfaire
les besoins de logement des populations les plus
précaires et mal logées. La vacance de logements
est également mise en parallèle avec la question
des sans-abris.
Les actions se multiplient, de la publication
du rapport annuel de la Fondation Abbé Pierre sur « l’état du mal logement » aux opérations
coup de poing et symboliques de Jeudi Noir. Mais toutes sont alimentées par un sentiment de
révolte et d’injustice et aspirent à l’application d’une politique du logement volontariste dans
le souci du respect du droit au logement et dans cette optique-là, la lutte contre la vacance est
présenté comme une solution idéale.
A nouveaux, cette vision des choses ne se limite, pas exclusivement, mais
principalement aux agglomérations en situation de tension. Dans un territoire comme le Pays
de Montbéliard, les habitants jouent également un rôle, mais d’autres questions posent
problèmes : celle de la qualité du cadre de vie, de l’attractivité du territoire, de l’envie d’y
résider,… et dans cette logique, l’habitat joue le rôle de vitrine du territoire.
4. Que pensent les professionnels de l’habitat ?
D’une manière générale, l’Agence Nationale pour l’Information sur le Logement
(ANIL), l’Agence Nationale de l’Habitat (ANAH), et autres structures nationales spécialisées
dans le secteur du logement tendent à relativiser l’efficacité des dispositifs en vigueur pour
solutionner la vacance et nuance le discours selon lequel d’une part, la vacance serait un
problème, et d’autre part lutter contre la vacance serait une solution à la crise du logement.
3. Affiche associant la vacance et les sans abris
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Le directeur de l’ANIL affirmait en 2010 que « le logement vacant n’est pas la bonne
solution pour lutter contre le mal logement ». Dans une publication de l’ANIL de juillet 2005,
il est rappelé que « des mesures de réquisition de logements vacants ont été annoncées en
1995 et 2001 » et que « dans les 2 cas les objectifs étaient modestes mais les réalisations l’ont
été encore plus », n’affectant que les logements appartenant à des personnes morales, banques
ou compagnies d’assurance.
De même, les objectifs du Plan de cohésion sociale de 2005 qui assignait à l’ANAH
un objectif de remise sur le marché de 100 000 logements par le biais de dispositifs incitatifs
paraissaient inatteignables et ce dernier n’a pas porté ses fruits.
Ces professionnels du logement se placent du côté du fonctionnement du marché et
affirme qu’une vacance minimum est nécessaire à sa fluidité. Ils posent également la question
de la disponibilité des logements vacants et affirmant l’aspect minoritaire des cas susceptibles
d’être remis sur le marché.
Ainsi entre les objectifs, les principes théoriques, les possibilités et les volontés,
demeure un décalage important qui nourrit des points de vue différents. Le décalage entre « la
disponibilité très réduite des logements vacants », selon l’ANIL et la pression « politico-
médiatique » est éloquent. Alors que les acteurs associatifs ou les élus des communes sont
convaincus qu’une action volontariste permettrait de remettre sur le marché locatif des
logements vacants, l’ANIL affirme que les disponibilités sont rares.
Présenter ces différentes perceptions demeure intéressant même si les enjeux d’un
territoire comme celui du Pays de Montbéliard ne sont pas tous les mêmes que ceux qui
alimentent les débats dans les grandes agglomérations du territoire national. La question de la
crise du logement se pose moins aujourd’hui dans le Pays de Montbéliard mais est relayée par
des problématiques spécifiques : celle de l’attractivité territoriale, des possibilités de
renouvellement urbain, de lutte contre l’étalement des villes…qui ne sont pas évoquées au
niveau national.
A l’évidence, la diversité des points de vue, comme des enjeux, nécessite d’objectiver
le discours.
19
C. Etat de l’art, analyse comparée d’études locales sur la vacance
Après avoir mis en avant les enjeux et avant de débuter l’analyse à proprement parler,
une phase de veille documentaire recensant des études réalisées sur la vacance dans des
territoires différents permet de dresser une sorte d’état de l’art des connaissances sur le sujet.
Elle permet également de dresser un bilan sur les acquis et les limites des études publiées sur
la vacance au cours des années précédentes.
Cette vision comparée s’appuie sur 5 études, toutes issues d’observatoires locaux de
l’habitat. Elles prétendent mener un état des lieux de la vacance sur leur territoire
d’intervention. Elles sont l’œuvre d’agence d’urbanisme ou de collectivités territoriales, ont
été publiées entre 2003 et 2008 et sont constituées de 3 à 6 pages.3
Cette démarche méthodologique, préalable à l’étude de la vacance sur le Pays de
Montbéliard, a vocation à guider les choix et les orientations en termes de contextualisation,
d’analyse et de rédaction pour notre propre étude.
1. Les acquis
Toutes les études semblent s’accorder sur la difficulté d’appréhender le phénomène
ainsi que sur sa diversité. Nombreuses sont les études qui s’attachent à consacrer un
paragraphe au rappel des définitions, dissociant généralement la vacance de courte durée à
celle plus durable. La question des sources, multiples et s’appuyant sur des définitions
différentes de la vacance, est également à chaque fois posée.
L’étude de Sélestat évoque « une évaluation qui reste délicate » avant de présenter les
différentes sources d’informations et de revenir sur la différence entre vacance de rotation et
vacance structurelle. L’étude de l’Agence d’urbanisme de l’agglomération de Besançon
(AUDAB) consacre une partie de son étude aux « différentes vacances »…
3 La vacance des logements dans le parc privé, 2008, communauté de communes de Sélestat ; Comment lutter contre la
vacance, 2006, Agglomération du Grand Chalon ; Un parc vacant généré avant tout par la mobilité résidentielle des
ménages, 2010, IAURIF ; La vacance des logements dans le parc privé, 2003, ADEUS ; Les logements vacants, 2005,
AUDAB.
20
Toutes les études consultées s’accordent également sur la tendance nationale
d’évolution de la vacance. Le taux de vacance baisse et on peut ainsi lire, dans l’étude de
l’AUDAB, qu’« en France, la proportion de logements vacants n’a jamais été aussi faible
depuis les années 60 » ou bien, selon l’ADEUS (Agence de développement et d’urbanisme de
l’agglomération strasbourgeoise), que le taux de vacance « est à son plus bas niveau depuis
30 ans ».
Ce constat s’inscrit toujours dans la longue durée et s’appuie sur les enquêtes
logements fournies par l’INSEE et qui permettent un comparatif diachronique.
Si l’ensemble des études font référence à des sources statistiques existantes, ne serait-
ce que comme données de cadrage, peu d’entre elles se tiennent à cela, associant ainsi
différentes sources sur le sujet, des sources fiscales aux fichiers EDF.
2. Les limites
L’analyse comparée de ces études met également en avant un nombre d’éléments
limitant l’étude du phénomène.
La comparaison des études locales réalisées sur le thème de la vacance soulève un
certain nombre de questions méthodologiques.
- Rares sont les études qui précisent clairement leurs objectifs et les problématiques
guidant l’analyse. Au contraire Chalon, se fixe un objectif trop ambitieux au vu de
l’état des lieux dressés par la suite, en posant la question de « comment lutter
contre la vacance ?»
- L’utilisation d’une source d’information plutôt qu’une autre en fonction questions
posées et des objectifs fixés fait rarement l’objet d’une explication.
- La définition prise en compte du « logement vacant » et les limites inhérentes à
chaque source de données sont souvent peu présentées.
La plupart des études réalisées, exception faite de l’ADEUS et de l’IAU (Institut
d’aménagement et d’urbanisme de la région Ile de France), considèrent le parc vacant comme
un stock. L’exploitation des fichiers statistiques existant à 2 années distinctes rend seulement
compte de l’évolution quantitative du stock. Or, les logements vacants ne forment pas un parc
21
homogène mais bien un ensemble hétérogène aux réalités différentes… ainsi le parc vacant ne
peut être considéré comme un parc disponible immédiatement.
L’ADEUS pose bien le problème dans ce sens en s’interrogeant sur la possibilité
d’ « une résorption partielle de la vacance » et en affirmant que sur le territoire considéré seul
« un tiers des logements vacants » peut être remis sur le marché
Peu d’études proposent une approche spatiale fine de la vacance, à l’échelle infra-
communale. Seule l’AUDAB, avec une carte par quartiers et Chalon avec une carte par
parcelles présentent cette approche.
Pour finir, on peut regretter, dans la plupart des études sur la vacance, une approche
« trop superficielle », ne liant que rarement la question de la vacance avec les dynamiques
démographiques et urbaines agissant sur les territoires en question, ainsi qu’avec la réalité du
marché du logement et du parc occupé.
Ainsi, loin de vouloir remettre en cause ou critiquer les études préalablement réalisées,
cette mise en perspective se veut constructive et s’inscrit dans une démarche d’optimisation
de l’analyse de la vacance attendue sur le Pays de Montbéliard.
3. Les recommandations
Cette démarche bibliographique permet de dégager des recommandations d’ordre
général afin de nourrir notre analyse des expériences précédemment réalisées.
Ainsi il convient de bien préciser préalablement les objectifs et les questions de
l’étude. Il convient également de faire attention aux différentes sources d’informations et de
bien cerner, avant d’effectuer l’analyse à proprement parler, les réalités diverses que
recouvrent la vacance. Recentrer l’analyse sur le contexte territorial particulier est également
une des clefs de la compréhension du phénomène et de ses enjeux.
Définir précisément les objectifs de l’étude permet de cadrer cette dernière et de
restreindre l’investigation dans le champ des possibilités offertes par les moyens mis à
disposition. Bien cerner les objectifs contribue également à la définition des choix et des axes
d’analyse.
22
La question des sources apparait primordiale pour l’observation d’un phénomène et de
son évolution. Il apparait nécessaire de bien connaitre les différentes sources mobilisables, les
méthodes de collecte de données et les définitions induites à chaque source.
Méthodes, définitions et sources de données apparaissent ainsi plus que jamais au
cœur de la compréhension de la vacance.
Ainsi, exprimer les différents points de vue que suscite la vacance et reprendre
précisément les définitions, témoignent de l’importance que revêt une étude présentant une
approche fine de la vacance sur le territoire du Pays de Montbéliard, afin de percevoir les
différentes réalités qu’elle recouvre et de mettre en avant les enjeux induits pour, dans un
second temps, agir dans le sens d’une valorisation du potentiel vacant et de résorption du
phénomène. La vacance recouvre des réalités dépendantes à la fois du parc qu’elle affecte, des
caractéristiques des logements, de sa durée mais principalement du territoire d’étude et des
problématiques propres au fonctionnement du marché local du logement. Travailler sur un
territoire détendu (en termes de marché de l’habitat) induit des problématiques et des enjeux
particuliers qu’il est nécessaire de prendre en compte.
II. « La vacance dans le Pays de Montbéliard »
Cette partie présentera l’étude en elle-même, son contexte, ses problématiques, sa
méthode et ses résultats. Elle a vocation à illustrer la problématique de la vacance sur un
territoire en particulier. Elle s’intègre entre une réflexion globale sur le phénomène et les
perspectives en termes d’aménagement du territoire et de politique du logement.
A. Contexte et objectifs
1. Un territoire d’étude, le Pays de Montbéliard
Avant de rentrer dans le cœur du sujet, il convient de présenter succinctement le
territoire d’étude et, en particulier, par son entrée « habitat ».
23
Un territoire façonné par son histoire et sa géographie
Le Pays de Montbéliard regroupe 29 communes et comptait 117 400 habitants
en 2007, répartis sur 180 km², dont 30% sont urbanisés. Singulière par sa forme urbaine,
l’agglomération ne dispose pas d’une commune-centre unique et comporte des communes de
caractère rural sur son territoire.
L’agglomération apparaît comme une construction à centres multiples où se mêlent
centres anciens de petites villes, grands ensembles, percée de larges espaces, de prés et de
forêts. Sur cet espace maillé par un réseau routier dense, l’autoroute qui traverse
l’agglomération et l’usine PSA placée en son centre constituent des repères.
Le territoire du Pays de Montbéliard n’a pas connu le modèle de développement
radioconcentrique classique de la plupart des agglomérations françaises. L’histoire
4. Le Pays de Montbéliard (source : ADU)
24
industrielle et la géographie ont plutôt généré un développement extensif, éclaté à partir de
plusieurs pôles et une configuration urbaine en « tâche d’huile ».
Les communes de Montbéliard, Audincourt et Valentigney constituent le centre de
l’agglomération. Elles ne regroupent que 46% de la population mais concentrent les services
et les équipements. Un ensemble de 6 communes (Dambenois, Brognard,…) de l’est de
l’agglomération, conservent un caractère villageois et rural et sont séparées du tissu urbain de
l’agglomération par des forêts ou espaces agricoles. Ces six communes ne représentent que
4% de la population. Entre les deux, l’agglomération est formée d’un réseau de communes
entre 1 000 et 5 000 habitants, comme Sochaux, Seloncourt ou Grand-Charmont.
Une histoire de l’habitat
L’habitat du pays de Montbéliard a été conçu pour faire face à la croissance
industrielle. Les premières cités ouvrières sont apparues à la fin du 19ème
siècle en même
temps que l’industrialisation. Par la suite, les quartiers d’habitat social se sont développés en
fonction des lieux de production, se juxtaposant à un semis de bourgs et de villages ruraux. Il
en résulte une domination de l’habitat individuel ou rural et une faiblesse du parc locatif
privé. L’importance du parc locatif social public, construit de façon massive durant les « 30
glorieuses » est aujourd’hui perçue comme un handicap du fait de son manque de diversité et
de sa mauvaise image. Une des caractéristiques du Pays de Montbéliard, qui résulte du Boom
des constructions d’HLM dans les années
1955-1980, demeure l’étalement des quartiers
sociaux en périphérie de la ville centre
(Fougères, Buis, Champerriet…). Les années
60-70 voient le développement de l’habitat
pavillonnaire (lotissement).
A partir des années 80, la crise
industrielle et les pertes de population ont
engendré une forte désertion dans les HLM et
une chute de la construction de nouveaux
logements dans l’agglomération, alors que la
périphérie voyait se développer l’habitat
5. La Bastille à Hérimoncourt, une des premières cités ouvrières
(1898) (E.Boilaux)
25
individuel.
La tendance est aujourd’hui à la reprise de la construction de petits logements
collectifs et d’individuels groupés. Mais la construction reste inférieure aux besoins en
logements et les nouveaux ménages s’installent dans les secteurs de Belfort ou Héricourt.
Globalement le Pays de Montbéliard est un territoire où l’on travaille et non où l’on
vit. C’était, en 2006, 23 400 navetteurs qui viennent tous les jours de l’extérieur pour
travailler dans le Pays de Montbéliard (source Insee). Ce dernier point est une caractéristique
importante et singulière du territoire.
Répondre aux enjeux actuels : le marché et la politique du logement de l’agglomération
La politique locale de l’habitat s’articule autour de plusieurs grands enjeux auxquels
l’agglomération doit faire face :
- La restauration de l’attractivité résidentielle doit permettre de fixer la population en
améliorant le cadre de vie, en produisant un habitat répondant aux nouvelles exigences des
ménages (PLH Pays de Montbéliard)
- Le SCoT du Pays de Montbéliard indique que la « densité, au même titre que la mixité et la
diversité, est un élément déterminant pour le fonctionnement urbain, en particulier dans
les centres. […] La mise en œuvre des objectifs de logements (800 à 1 000 logts/an) repose
sur la densification et le renouvellement des tissus existants. »
- Le Programme Local de l’Habitat, approuvé en 2007 et courant jusqu’en 2011, a identifié
dans son programme d’action, la nécessité de mettre en place une politique foncière afin,
entre autres, « d’accompagner les communes sur des espaces stratégiques ».
Ainsi, dans une démarche de renouvellement urbain, par la densification du tissu bâti
existant, lutter contre la vacance et tendre vers la remise sur le marché par la réhabilitation de
logements vides, apparait comme un des leviers d’action envisageables.
Le graphique suivant témoigne de manière synthétique de la réalité statistique de
l’habitat dans le Pays de Montbéliard.
26
6. L’habitat en chiffres dans le Pays de Montbéliard (source : ADU 2011)
Le pays de Montbéliard se caractérise par une sur-représentation du parc de maisons
individuelles, du parc de logement social concentré dans les Zones Urbaines Sensibles (ZUS)
et une forte proportion de grands logements (4 pièces et plus). La production récente de
logements, en fort développement jusqu’en 2007, s’est approchée des rythmes de
renouvellement nécessaire au maintien démographique. Cependant elle n’a pas suffi à
réellement diversifier le parc existant.
Le marché du logement n’est, quant à lui, pas très dynamique et largement porté par la
puissance publique. Le Pays de Montbéliard souffre du manque de velléité d’investissement
privé qui contraste avec les ambitions affichées par le PLH. L’offre foncière à destination
d’habitat ne fait pourtant pas défaut, mais les coûts du foncier ne correspondent pas forcément
aux réalités du marché local. De plus, cette offre disponible, l’est souvent en extension des
villes, apparaissant contraire aux objectifs définis par le SCoT. Dans le parc social, la
demande est, quantitativement au moins, satisfaite et les besoins de construction ne sont pas
urgents au regard d’un parc déjà important. Globalement le marché parait détendu.
27
2. Un observatoire partenarial au carrefour de politiques publiques qui évoluent
Cette étude s’inscrit dans plusieurs cadres institutionnels et partenariaux.
Des politiques publiques qui évoluent
L’étude de la vacance dans le Pays de Montbéliard s’inscrit à un moment où les
politiques publiques se trouvent à un tournant.
- Evolution concernant les politiques locales de l’habitat des collectivités sur le PLH,
l’OPAH (opération programmée d’amélioration de l’habitat), l’ANRU (agence
nationale pour le renouvellement urbain) et la délégation des compétences d’aide à la
pierre ;
- des grands projets de planification territoriaux à mettre en œuvre comme le SCoT ou
le Projet d’agglomération
En effet, cette étude s’inscrit dans une réelle démarche de renouveau de l’observation
locale de l’habitat pour connaitre le marché local du logement et ses dynamiques. Cette
connaissance fait aujourd’hui défaut et s’avère nécessaire à la redéfinition des objectifs et des
actions menées dans le cadre des politiques publiques. Dans un contexte de restrictions
budgétaires, les financements s’appuieront, notamment sur la question de la réhabilitation du
parc privé ancien, sur la définition de secteurs géographiques à enjeux ou sur des segments du
parc de logements particuliers. Cette démarche s’inscrit dans la nécessité de définir des choix
stratégiques et politiques.
Alimenter la connaissance sur la vacance doit permettre, dans le cadre de la définition
des objectifs de la politique du logement, d’équilibrer les ambitions entre réhabilitation et
construction. Construire trop concurrence le parc ancien et provoque la perte d’attractivité des
centres urbains. Au contraire, réhabiliter ces quartiers participe à leur renouveau. La
démolition de logements abandonnés en centre-ville doit aussi permettre la production d’une
nouvelle offre locative.
Dès lors connaitre le phénomène de vacance sur le territoire est un des éléments du
diagnostic préalable à l’adoption du prochain PLH et doit participer de la définition
d’objectifs réalistes et des secteurs cibles de l’action publique.
28
S’inscrire dans un partenariat
Menée dans une logique partenariale, l’étude est portée par l’Observatoire Local de
l’Habitat, piloté par l’Agence de Développement et d’Urbanisme du Pays de Montbéliard et
s’inscrit dans la continuité et la complémentarité des réflexions menées par l’Observatoire
Départemental de l’Habitat qui alimente déjà l’aide à la décision à l’échelle du département
du Doubs.
Outil d’observation locale de l’habitat destiné à être pérenne dans le temps, cet
observatoire doit fournir régulièrement des éléments de connaissance (données) auprès des
partenaires, des analyses approfondies (études) et alimenter les réflexions des décideurs et
acteurs de l’habitat (rencontres et échanges). Il a 3 objectifs : connaitre le fonctionnement du
marché local de l’habitat, analyser et comprendre les problématiques et spécificités du
territoire en matière d’habitat, fournir des données de référence sur les questions liées à
l’habitat. L’étude approfondie de la vacance est inscrite à son programme pour l’année 2011.
Les professionnels de l’habitat (Agence Départementale pour l’Information sur le
Logement, Groupement des Bailleurs Sociaux du Doubs/l’Union Sociale pour l’Habitat, les
bailleurs), les spécialistes de l’observation (Agence d’Urbanisme du Territoire de Belfort,
ADU, Direction Départementale des Territoires) ainsi que les techniciens des collectivités
(Mairie, Conseil Général, l’Agglomération du Pays de Montbéliard) sont associés à l’étude.
L’ensemble de ces partenaires sont associés à la réflexion méthodologique, sont à
même de nourrir les analyses et d’apporter leur connaissance de la thématique et du terrain
pour expliquer certains résultats, sont susceptibles d’apporter des compléments d’information
et font office d’instance de validation à la fois des méthodes, des objectifs et des résultats.
29
7. Schéma des acteurs associés à l'étude "Vacance"
3. Entre accroissement de la vacance et déclin démographique, un contexte local
défavorable
La réflexion politique sur le phénomène de la vacance de logements s’appuie sur un
contexte local particulier qui amène les décideurs à se préoccuper de cette problématique et à
s’interroger sur les solutions pour y remédier.
Alors qu’un certain taux de vacance s’avère « normal » au bon fonctionnement du
marché de l’immobilier, elle peut également refléter un parc de logements obsolètes,
insalubres ou inadaptés à la demande sociale. Le déclin démographique et la perte
d’attractivité d’un territoire peuvent également expliquer en partie un taux de vacance
important, ou au moins paraitre comme des facteurs aggravants le diagnostic.
Les données du Fichier des Logement par Communes (FILOCOM) fournis tous les 2
ans et disponibles à l’agence depuis 1999 permettent une vision dynamique du taux de
30
vacance dans le Pays de Montbéliard. D’après cette source de données, sur le Pays de
Montbéliard, la vacance, d’une part apparait importante et d’autre part tend à augmenter.
En 2001, le taux de vacance était de 8,5% et il s’élève à 9,9% en 2009. Ainsi en 10 ans
le nombre de logements vacants, toujours selon cette source, a augmenté de 3% (1999 : 5 010,
2009 : 5 741) par an quand l’ensemble des logements a lui augmenté de 1% par an.
Sur le plan local, la vacance tend à augmenter plus rapidement qu’au niveau national.
Avec un taux de 8,8% en 2009, l’écart entre le niveau national et le niveau local s’élève à 1
point de pourcentage.
8. Comparaison de l'évolution des taux de vacance (national/local) (source FILOCOM)
On peut ainsi s’appuyer sur ces deux éléments de contexte strictement liés à la vacance
dans le Pays de Montbéliard, le taux élevé et son augmentation, pour évoquer l’existence
d’une problématique spécifique.
Mais la vacance ne se comprend que dans un contexte local plus général qui tend à
fournir une partie de l’explication. Ainsi la situation démographique peut notamment s’avérer
un facteur, si ce n’est explicatif, au moins aggravant la vacance.
Selon les dernières données du recensement de l’Insee, la population de
l’agglomération a diminué de 3% entre 1999 et 2008. Cette évolution globale masque des
31
disparités spatiales internes car quand le cœur d’agglomération perd 6% de ses habitants, les
villages en gagnent 11%. Au déclin démographique s’ajoute un phénomène de
périurbanisation qui contribue à vider les villes-centre et à renforcer la périphérie4 (Figure
10). Le taux de production de logements confirme cette dynamique. Derrière les statistiques,
il convient tout de même de relativiser l’étalement urbain à l’échelle du Pays de Montbéliard.
La « périphérie » restant toujours proche du centre et la centralité étant moins marquée que
dans d’autres territoires, le phénomène revêt une ampleur toute relative.
Secteurs
d'agglomération
Evolution
démographique 99-08
(%) (Insee)
Taux de production de
logement 99-10 (%) (Sit@del2)
Cœur d'agglomération -6,2 9,4
Bourg 0,2 19
Village 11,0 23
Total -3,0 11
9. Une tendance à l'étalement urbain
Quand le Pays de Montbéliard perd des habitants, les communautés d’agglomération
de Belfort et de Besançon en gagnent (respectivement 2,6 et 3,6%). Les gains de population
pour le département du Doubs s’élève à 4,7% et pour la région Franche-Comté à 4,2%. Dans
le même temps, la France métropolitaine voit sa population s’accroitre de plus de 6%.
4 Le découpage de l’Agglomération entre « cœur », « bourg » et « village » a été défini pour la mise en œuvre du SCoT du
Pays de Montbéliard, par l’ADU
32
Mettre en perspective la vacance dans un contexte démographique et urbain local
contribue à rendre compte de l’ampleur réelle du phénomène.
10. Evolution démographique de l'Aire urbaine Belfort-Montbéliard 1999-2008 (source : ADU)
Cette vision générale de la vacance masque des réalités diverses. Tout l’enjeu de
l’étude précise de ce phénomène sur le territoire vise à objectiver les informations afin de
relativiser des taux qui paraissent très élevés. Dresser un état des lieux exhaustif pour définir
les différentes natures de la vacance sur le Pays de Montbéliard s’inscrit dans une démarche
opérationnelle d’orientation des politiques publiques, en déterminant des secteurs à enjeux et
la disponibilité des logements.
33
4. Objectifs et enjeux: observer pour une meilleure connaissance
Les objectifs
Inscrite dans une démarche d’observation territoriale, cette étude se fixe pour objectif
principal une connaissance précise de la vacance sur le territoire du Pays de Montbéliard.
L’observation locale s’inscrit dans un contexte général de montée en puissance des
collectivités territoriales en matière de conduite de l’action publique. Les transferts de
compétences, l’intercommunalité et le partenariat en constituent les manifestations les plus
importantes. Cette tendance s’accompagne d’un besoin croissant d’informations objectives et
fiables apportant une meilleure compréhension du contexte et des dynamiques des territoires,
à des échelles fines.
Ce souci de connaissance se double d’une volonté d’objectiver le discours sur la
vacance sur le territoire suite à diverses publications apportant des éléments contradictoires et
ne faisant pas consensus sur le sujet. L’ADIL du Doubs a, par exemple, réalisé pour
l’Observatoire Départemental de l’Habitat, une étude de la vacance sur la base d’une
méthodologie d’enquête qui donne un taux de vacance locative privée de plus de 14% fin
2009 dans le Pays de Montbéliard.
L’observation d’un phénomène comme la vacance se place dans une démarche
opérationnelle qui tend à agir pour trouver des solutions aux problèmes soulevés. Les prises
de décision en matière de politiques publiques requièrent une connaissance fine, exhaustive et
la plus précise possible de la vacance afin d’orienter les priorités stratégiques.
Ainsi l’étude de la vacance sur le Pays de Montbéliard recouvre une double finalité…
- pour les partenaires de l’Agence, il s’agit de construire un inventaire précis de la vacance
sur le territoire, de mettre en place une base de connaissance fine suivie dans le temps, de
partager un diagnostic commun et d’en faire un véritable outil d’aide à la décision pour
adapter les actions ;
- pour le territoire, il s’agit de cibler les secteurs à risque, de dynamiser le marché de
l’habitat et d’identifier le potentiel de renouvellement de la ville.
34
… et un triple objectif :
- objectiver l’information sur la vacance de logements (mettre en place un état des lieux
précis, construire une base de connaissance sur le sujet) ;
- alimenter les réflexions des collectivités sur leurs politiques d’habitat (le diagnostic
comme outil d’aide à la décision, adapter les actions aux conditions du territoire) ;
- mieux cibler les choix (identification des secteurs stratégiques et/ou à risque,
identification du potentiel de renouvellement de la ville).
Cadrage de l’étude
Dresser un état des lieux de la vacance dans le Pays de Montbéliard répond donc à la
nécessité de connaître et de comprendre le phénomène afin d’y apporter les solutions les
mieux adaptées.
L’étude se veut un premier inventaire de la vacance pour lequel il convient de
quantifier, de localiser et de qualifier la vacance de logements sur le territoire de la
Communauté d’Agglomération afin de mettre le phénomène en perspective avec l’évolution
démographique, l’étalement urbain et le marché du logement. Le tout de manière à percevoir
comment mobiliser la part disponible du parc vacant et de proposer des actions sur la part
des logements vacants hors marché.
Outil d’aide à la décision, la connaissance de la vacance doit permettre d’orienter les
stratégies en matière de politique de l’habitat sur le territoire administré par la Communauté
d’Agglomération du Pays de Montbéliard. Elle peut également s’avérer une source
d’information importante pour accompagner les communes dans la réalisation de leurs
documents d’urbanisme réglementaire (Plan Local d’Urbanisme,…). Pour les collectivités,
une telle démarche s’inscrit dans un objectif de valorisation du parc de logements existants,
qui passe nécessairement par la compréhension du blocage, par la détermination du potentiel
de renouvellement et par la définition de types de logements différents requérant des actions
diverses.
35
B. Méthodologie
On ne s’attardera pas ici sur les définitions, qui font l’objet d’une partie à part entière,
mais davantage sur les questionnements, les choix et les axes qui guideront l’analyse.
1. Problématiques et hypothèses
L’étude contribuera à apporter des éléments de réponse à différentes interrogations sur
la vacance qui feront office de cadrage à l’analyse. Elle participera à l’affirmation ou, au
contraire, à l’infirmation d’hypothèses formulées préalablement sur la base d’une
connaissance du territoire, de ses évolutions, de ses atouts et de ses faiblesses.
La question centrale de l’étude porte sur l’indentification de la nature de la vacance
dans le Pays de Montbéliard. On s’interrogera sur la distinction entre vacance
« conjoncturelle », de courte durée et induite au fonctionnement du marché du logement, et
vacance « structurelle », de longue durée et témoignant de l’inadéquation de l’offre et la
demande, de l’obsolescence du parc…
Pour guider cette réflexion, on s’interrogera sur des éléments permettant
d’appréhender cette distinction de nature (caractéristiques de logements, distinction de
propriétaires, éléments de localisation…). Cette réflexion s’inscrit dans une volonté de
détermination des enjeux et de la part des logements vacants disponibles.
Pour aller plus loin et mettre la vacance de logements en perspective avec le contexte
territorial local, l’étude s’appuiera sur des questions d’ordre plus opérationnel et s’appliquera
à vérifier le bien-fondé d’hypothèses préalablement formulées.
- L’évolution démographique défavorable du Pays de Montbéliard contribue-t-elle à
renforcer l’ampleur de la vacance ?
Hypothèse : La vacance serait liée, au moins en partie, à la diminution de la population de
l’agglomération, mais jouerait plus un rôle d’amplification du phénomène. La question de
l’attractivité territoriale relie les deux problématiques (vacance et déclin démographique)
mais il apparait difficile d’affirmer laquelle serait une des causes de la perte d’attractivité
et laquelle en serait une des conséquences.
36
- Alors que le nombre de logements vides s’accroit, quelle est la situation dans le domaine
de la construction de logements dans le Pays de Montbéliard ?
Hypothèse : La vacance augmente alors que la production de logements se poursuit. Les
logements vacants seraient alors rejetés par le marché et donc inadaptés à la demande.
- L’étalement urbain contribue-t-il à renforcer la vacance dans le centre de
l’agglomération ?
Hypothèse : Alors que la périurbanisation se poursuit, lutter contre la vacance serait un
moyen de limiter l’étalement urbain et de densifier le bâti existant dans les villes.
- Comment se caractérise le parc de logements occupés ?
Hypothèse : Comparer les caractéristiques du parc occupé avec celles du parc vacant doit
permettre de dissocier la vacance de marché de la vacance hors marché. En qualifiant le
parc locatif privé récemment occupé, on peut être en mesure de qualifier la demande et
par là déterminer le potentiel de logements vacants mobilisables rapidement et en
adéquation avec le marché.
- Les logements vacants sont-ils disponibles ?
Hypothèse : une part sans doute, l’objectif de l’étude est de déterminer son ampleur et,
pour le reste, de caractériser les différentes réalités qui définissent le parc vacant pour
orienter les actions et les politiques publiques.
2. Sources de données
L’évaluation d’un phénomène sur un territoire est étroitement liée aux sources choisies
pour l’appréhender. Le choix des outils relève de l’objectif de l’étude. Il s’agit de savoir si les
informations sont pertinentes par rapport aux questions posées.
Deux types d’outils seront amenés à être mobilisés dans le cadre de l’étude sur la
vacance de logements :
- les fichiers de données existants, nationaux ou locaux, renseignant directement ou
indirectement sur la vacance ou sur le marché du logement ;
37
- les interviews, permettant de composer sa propre information. Ils peuvent se dérouler
auprès des acteurs locaux pouvant aider à la compréhension du phénomène de la vacance
ou pouvant intervenir dans le traitement de la vacance.
Dans tous les cas, la prise en compte des limites de ces différents outils est essentielle,
tant pour arrêter les choix de ceux qui seront utilisés que pour l’analyse des données. Il
convient d’apprécier les champs couverts, autrement dit : quels aspects de la vacance
permettent-ils d’éclairer ? Quelle fraction du parc vacant couvrent-ils ? Et la fiabilité des
informations (méthode de collecte des données, traitement de ces données…) ?
Du choix des sources découle en effet une définition particulière des logements
vacants et une méthode de collecte de l’information particulière dans un but précis.
Inversement, les choix d’analyse guident également le choix des sources…on ne peut
considérer une source meilleure qu’une autre. Elles ont toutes leurs atouts et leurs limites et
permettent de répondre à des problématiques différentes.
Les principales sources d’observation de la vacance
Les fichiers fiscaux
La Direction Générale des Finances Publiques (DG-FiP, ex DGI) produit chaque
année un fichier renseignant sur les locaux vacants (fichier 1 767-bis-COM). Une ligne de la
base de données correspond à un local vacant et les différentes variables renseignent sur la
nature du local, sa localisation, sa durée de vacance et qualifie le statut et le lieu de résidence
du propriétaire.
Pour la DG-FiP, un logement vacant est un « logement vide de meubles qui n’est pas
habité au 1er
janvier : pour cette raison, il n’est pas assujetti à la taxe d’habitation ». Il s’agit
d’une source fiscale, collectée dans un objectif de prélèvement de l’impôt et non une donnée
statistique construite à des fins d’observation.
Ces données sont disponibles à l’ADU, au 1er
janvier 2004 et au 1er
janvier 2010.
Le Fichier des Logements par Commune (FILOCOM) apparait comme la source la
plus proche du fichier fournit par la DG-FiP. Il s’agit d’un système d’observation statistique
des logements correspondant à un traitement automatisé de données issues des fichiers fiscaux
38
et fonciers. C’est un fichier mis à jour par le CETE (Centre d’Etude Technique de
l’Equipement) à partir des données de la DG-FiP tous les 2 ans. La définition de la vacance
est donc celle du fichier « locaux vacants ».
On y trouve notamment des éléments sur les caractéristiques physiques du logement
(individuel/collectif, superficie, date de construction, confort), sur son occupation (durée,
mutations,…) et sur ses occupants (revenus, nombre de personnes,…). Aucune information ne
renseigne sur le motif de la vacance.
Cette source peut être utilisée pour donner des niveaux de références de la vacance à
d’autres échelles et sur d’autres territoires.
Les données MAJIC sont des données cadastrales, fournies par la DG-FiP et
permettent une caractérisation précise des logements. Cette source peut être utilisée en
complément du fichier « locaux vacants » afin de croiser les informations non contenues
comme la taille ou l’âge du logement.
Les autres sources
Pour l’Insee, un logement vacant est un logement déclaré non occupé par la personne
interrogée ou constaté sans occupant à la date du recensement. Le recensement ou les
enquêtes logements renseignent donc sur le statut d’occupation des logements.
Le suivi de la vacance peut aussi s’effectuer via l’analyse des compteurs d’électricité
(source EDF) inactifs depuis plus de 6 mois. Cette source n’est plus disponible dans la
statistique publique depuis quelques années.
A titre d’illustration des différences de mesure de la vacance en fonction des sources
de données choisies, le tableau suivant compare sur un même territoire et à une date proche
les effectifs de logements vacants et le taux de vacance relevés.
Mesure de la vacance dans le Pays de Montbéliard
source année nombre de logements vacants taux de vacance
DG-FiP locaux vacants 2007 5 255 9,1%
FILOCOM 2007 5 595 9,8%
cadastre 2007 3 884 6,7%
recensement Insee 2007 3 615 6,6%
EDF 2006 4 341 7,7%
11. Taux de vacance comparée par source de données
39
Les écarts en termes d’effectifs varient presque du simple au double et l’écart entre le
taux de vacance le plus faible et le plus important s’élève à plus de 3 points de pourcentage.
Pour l’étude de la vacance en elle-même, nous privilégierons les sources fiscales
fournies par la direction générale de la finance publique, que nous serons amenés à croiser
avec les données cadastrales. Pour élargir l’étude et mettre en perspective la vacance dans un
contexte plus large, d’autres sources de données seront utilisées pour caractériser l’évolution
démographique (recensement Insee), la production de logements (base de données Sit@del2),
le parc occupé (recensement Insee, FILOCOM, Cadastre).
Avantages et inconvénients des fichiers de la DG-FiP
Il est important d’avoir à l’esprit les limites des données que l’on est amené à utiliser
afin d’optimiser le traitement des informations qu’elles contiennent et de ne pas commettre
d’erreurs importantes dans l’analyse, liées à une mauvaise connaissance des données
(définition, collecte, traitement).
- Les atouts : le fichier des locaux vacants est composé de données détaillées sur le
logement (une ligne correspond à un logement), il précise la localisation à l’adresse du
local, informe sur la durée de vacance, fournit des informations sur le propriétaire, permet
une approche diachronique (car disponible pour l’année 2004 à l’ADU).
- Les limites : la durée n’est pas renseigner plus finement qu’en terme annuel (les logements
vacants depuis moins d’un an ne sont pas identifiables), le fichier ne qualifie pas les
logements, on ne connait pas la cause de la vacance, les informations remontent déjà au
1er
janvier 2010.
Le parc social, des données spécifiques
La question du parc social apparait comme un point sensible de l’étude. La vacance
fait d’autant plus réagir les professionnels, les élus et les habitants, quand elle affecte le parc
public, les logements sociaux. Comment justifier en effet une vacance importante dans les
logements HLM quand les candidats à l’obtention d’un logement du parc sont potentiellement
de plus en plus nombreux…
40
Face à l’attente des partenaires et à la délicatesse du sujet, les données de la direction
générale des finances publiques atteignent ici une de leurs limites. Pour étudier le parc social
en détail, l’USH (Union Sociale de l’Habitat) possède des données plus ciblées et plus
précises permettant de rendre compte de manière plus exhaustive et plus actuelle de la
question de la vacance dans le parc social. Ces données sont issues de l’Observatoire Régional
de l’Occupation Sociale (OROS) et sont en cours d’actualisation en 2011.
Le traitement de ces données devra se doubler d’une collecte d’informations auprès
des acteurs de l’habitat social du Pays de Montbéliard afin d’apporter les réponses les plus
exactes aux problèmes soulevés et s’appuyer sur une connaissance précieuse des
problématiques spécifiques à cette fraction importante du parc de logements.
3. Eléments d’analyse
Ce que l’on veut observer
Dans le cadre de cette étude, qui a vocation à dresser un état des lieux de la vacance de
logements dans le pays de Montbéliard, que veut-on observer ? Quels éléments constitueront
la colonne vertébrale de l’analyse ?
- On veut, dans un premier temps, mesurer des volumes, leur évolution et leur localisation,
afin de permettre une vision d’ensemble du phénomène sur la globalité du territoire à un
moment donné et son évolution entre 2 dates.
- On veut ensuite qualifier les logements recensés comme vacant en fonction de différents
critères. On peut qualifier les logements par leur propriétaire, par leur ancienneté, par leur
superficie,…
- On veut, pour finir, proposer une typologie de ces logements et une approche spatiale fine
dans le but de déterminer des secteurs à enjeux et à risques et de dissocier la vacance
disponible de celle hors marché.
Cette étude sur la vacance doit permettre de caractériser la vacance, c’est-à-dire de
repérer les différentes natures de vacance pour isoler celles sur lesquelles on va pouvoir et
41
vouloir agir. Dresser une typologie des logements vacants répond à cette nécessité et
correspond à la diversité des situations de vacance.
Cartographier les logements vacants de manière fine répond à la volonté de repérer les
secteurs les plus touchés par la vacance. Ce regard spatial pourra peut-être permettre
d’enrichir l’analyse explicative de la vacance en fonction des spécificités du périmètre
concerné. Il pourra par ailleurs s’avérer utile dans la phase de recherche d’actions pour
résorber la vacance (établir des priorités, regrouper les interventions…).
Une mise en perspective
La vacance ne peut être comprise sans l’insérer dans un contexte démographique,
urbain et économique local. Ainsi pour aller plus loin, une mise en perspective plus large avec
les contextes démographiques, de marché du logement et d’organisation du parc occupé, doit
permettre d’éclairer en partie les causes de cette vacance et d’en éclairer les véritables enjeux.
Croiser la vacance avec la dynamique démographique du territoire doit permettre la
mise en relation de ces deux informations pour, si ce n’est expliquer la vacance, au moins
témoigner de son ampleur réelle. En effet, si le lien entre vacance et déclin démographique
n’est pas forcément une relation de cause à effet, la dynamique de population peut participer
de l’aggravation du diagnostic. Pour rappel, dans le Pays de Montbéliard, la vacance
augmente dans un contexte de déclin démographique.
Croiser la vacance avec le fonctionnement du marché et de la production de
logements, doit permettre d’expliquer la vacance en décryptant les principaux mécanismes du
marché du logement. Dans le Pays de Montbéliard, la vacance augmente alors que la
production de logements se poursuit toujours, et d’autant plus en périphérie des villes-centre.
Croiser la vacance avec les caractéristiques du parc occupé, doit permettre de
déterminer la nature des différentes vacances et de dissocier la vacance conjoncturelle de la
vacance structurelle. Il s’agit de caractériser le parc vacant à partir des composantes du parc
occupé, afin de mesurer l’écart entre l’offre (logements vacants) et la demande réelle (parc
occupé). Cette démarche a pour but de tenter d’approcher la demande de logements pour
déterminer la fraction disponible sur le marché du parc vacant.
42
Cette démarche étant nouvelle et exploratoire, l’objectif de l’étude est avant tout de
proposer un éclairage le plus précis possible sur la vacance en assurant une exhaustivité de
cette lecture. L’approfondissement de cette compréhension pourra intervenir plus à l’aval sur
des sujets et des secteurs spécifiques selon les besoins.
La question des causes de la vacance apparait centrale et recouvre une attente forte des
partenaires. L’étude s’emploiera à chercher ces causes en filtrant progressivement les
logements observés en fonction des données connues pour aboutir à une classification assez
précise de cette vacance.
Le parc social
Le parc social public sera dissocié du parc privé dans l’analyse de la vacance. Cette
distinction répond à une vraie attente en la matière.
Du côté des bailleurs sociaux, une volonté manifeste est exprimée dans le sens d’une
connaissance précise et chiffrée du phénomène, doublée d’une volonté d’objectiver le
discours. En effet les bailleurs connaissent leur parc et notamment la vacance qui le
caractérise mais aucune étude, aucune analyse ne donnent une vision d’ensemble et
exhaustive de la vacance dans le parc public. Pour ces derniers, dans le contexte du marché du
logement local aujourd’hui, construire des nouveaux logements signifie en vider des anciens,
d’où une certaine réticence à construire des logements neufs. Une connaissance précise de la
vacance du parc social peut alimenter des politiques de démolition et de reconstruction plus
ciblée de logements sociaux…
Du côté des pouvoirs publics, cette connaissance est également largement souhaitée.
Le zoom sur des quartiers constituant le cœur de l’action publique et considérés comme des
secteurs cibles de la Politique de la Ville, doit permettre d’orienter les priorités d’actions et de
guider les positions stratégiques.
D’autre part, connaitre ce phénomène apparait comme un élément de diagnostic
préalable à l’application des recommandations nationales en la matière, sur un territoire où
l’offre répond, au moins quantitativement, à la demande, et qui consiste à construire de
nouveaux logements sociaux. Dès lors cet objectif doit se doubler d’une nécessaire
réhabilitation et remise sur le marché des logements vacants du parc public, ou le cas échéant
43
de la démolition d’une partie du parc ancien. La construction de nouveaux logements ne
pouvant se faire au détriment de la rénovation du parc vacant.
C. La vacance dans le Pays de Montbéliard : Exemples de résultats
Nous présenterons ici les premières approches statistiques de la vacance dans le Pays
de Montbéliard, fruit principalement de l’analyse des données fiscales et nous évoquerons les
analyses à venir en suivant le plan défini pour la publication de l’étude.
1. Vision générale de la vacance dans le Pays de Montbéliard
Approche globale et évolution
Le taux de vacance dans le Pays de Montbéliard au 1er
janvier 2010, selon les données
de la DG-FiP (fichier locaux vacants 2010 et cadastre) s’élève à 10,4%. Il était de 9,2% en
2004 et a donc subi une augmentation de + 1,2 points en 6 ans. Entre 2004 et 2010, le nombre
de locaux vacants à vocation d’habitation a augmenté de 16,4% dans le Pays de Montbéliard,
passant d’un effectif brut de 5 264 en 2004 à 6 126 en 2010 (soit + 862 logements). Le
nombre total de logements a lui augmenté de
3,3%.
En 2010, plus d’un logement vacant sur
deux l’est depuis moins d’un an. Cette part
augmente entre 2004 et 2010 (de 42 à 54%). La
part des logements durablement vacants (plus de
3 ans) progresse également dans la période
(passant de 28 à 34%).
Le cœur d’agglomération est proportionnellement plus touché que la périphérie. Alors
que les communes du cœur représentent 58% des logements de l’agglomération, elles
12. Proportion de logements par durée de vacance (source DG-FiP)
44
contribuent à hauteur de 69% des logements vacants. Seul le cœur d’agglomération parait
surreprésenté dans sa contribution aux logements vacants. Les secteurs « bourg » et
« village » contribuent proportionnellement moins aux logements vacants qu’à l’ensemble des
logements de l’agglomération.
L’analyse du taux de vacance par secteur tend à conforter cette idée. Le taux de
vacance décline lorsque l'on s’éloigne du cœur de l’agglomération. Quand la vacance s’élève
à 12,2% pour le cœur d’agglomération, ce taux descend à 5,9% pour les villages.
logements
vacants 2010
total logement
2010
taux vacance
2010
Cœur d'agglo
4199
34 434
12,2
bourg 1748 21 554 8,1
village
179
3 033
5,9
Total PMA 6126 59021 10,4
13. Taux de vacance 2010 par secteurs d’agglomération (source DG-FiP)
Spatialiser la vacance permet d’appréhender visuellement la diffusion du phénomène
sur le territoire.
La vacance se concentre principalement dans le cœur de l’agglomération. Le centre-
ville de Montbéliard parait particulièrement affecté. Les communes de Montbéliard et de
Sochaux (respectivement 15,2% et 17,2% en 2010) ont les taux de vacance les plus élevés.
C’est plus spécialement les centres villes qui se caractérisent par des forts taux de vacance
(Montbéliard, Sochaux, Audincourt). On relève une vacance importante dans les quartiers
d’habitat social (Petite Hollande à Montbéliard, les Buis à Valentigney,…)
Le taux de vacance décline quand on s’éloigne du cœur de l’agglomération. On
rencontre les taux les plus bas (inférieur à 7%) dans les villages périphériques (Brognard,
Dambenois,…), mais aussi dans des parties de « villes » comme Mandeure, Voujeaucourt,
dans des zones où l’habitat est plutôt individuel, parfois pavillonnaire.
45
L’évolution entre 2004 et 2010 confirme l’importance du taux de vacance dans cœur
de l’agglomération, qui en plus d’être élevé, augmente dans la période. Parmi les espaces
soumis à une forte augmentation il y a le centre-ville de Montbéliard et différents quartiers
d’habitat social (Sochaux, les Buis à Valentigney, Champs montant à Audincourt,
Champvallon à Bethoncourt,…). Les fortes diminutions sont dues notamment à la démolition
de foyers de travailleurs (Mandeure, Forges d’Audincourt) et à l’ANRU dans les Zones
urbaines sensibles (Petite Hollande, La Montagne à Etupes, Les Fougères à Grand-Charmont).
14. La vacance par Iris en 2010 dans le Pays de Montbéliard (source DG-FiP)
46
15. Evolution de la vacance dans le Pays de Montbéliard 2004-2010 (source : DG-FiP)
Parc de logements et évolution de la structure des ménages
Comprendre le parc de logements sur le territoire et cerner la demande éclairent en
partie la question de la vacance. Dans le cadre de la présentation générale de la vacance et du
contexte dans lequel elle se développe, nous présenterons les grandes caractéristiques du parc
global de logements et nous mettrons en parallèle l’évolution de la composition des ménages
pour mettre en avant un décalage théorique entre les besoins et la réalité.
Le parc de logements, dans le Pays de Montbéliard regroupe en 2009, 51 325
résidences principales selon les données FILOCOM, 55% d’habitat collectif contre 45%
47
d’individuel. 55% des résidents du Pays de Montbéliard sont des propriétaires occupants
contre 43% de locataires (17% locatif privé et 26% locatif HLM)
Le bâti est globalement âgé. Le parc de logements, en 2009, date majoritairement de la
période 1949 à 1974 (44%), période pendant laquelle a été menée la construction des « grands
ensembles », notamment les HLM. L’activité de construction fléchit ensuite : dans l’état du
stock de logements en 2009, 538 logements ont été construits en moyenne chaque année entre
1975 et 1989 (contre 840 entre 1949 et 1974) puis 334 sur la période 1990 à 2009 sur
l’ensemble du territoire du Pays de Montbéliard.
Le Pays de Montbéliard enregistre une part élevée de logements de 4 pièces et plus :
58% des résidences principales en 2009, contre 55% en 2007 et 53% en 1999. Les petits
logements (T1, T2) représentent 15% du parc de résidences principales contre 27% pour les
T3.
16. Caractéristiques du parc de logements : la superficie… (Source FILOCOM)
En 2007, selon le recensement de la population de l’Insee, le Pays de Montbéliard
comprenait 117 410 habitants, répartis dans 50 394 ménages, soit environ 2,37 personnes par
ménage. En 1999, l’Insee dénombrait 121 189 habitants, répartis dans 48 046 ménages, soit
environ 2,46 personnes par ménage. Entre 1999 et 2007, les ménages composés de 1 ou 2
personnes ont augmenté de 6%.
48
Ainsi la population diminue, le nombre de ménages augmente et leur composition
change. La taille moyenne des ménages décroit.
Dès lors, mis au regard de l’évolution de la composition des ménages, il existe un
décalage entre les besoins en logement et la réalité du parc. Cette information parait
importante dans une démarche de remobilisation des logements vacants au cœur du tissu
urbain existant dans une logique de faire correspondre l’offre de logements au besoin, tant le
décalage entre l’offre et la demande peut expliquer une part de la vacance.
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17. Tableau de bord de la vacance dans le Pays de Montbéliard (source DG-FiP)
50
2. Les analyses prévues : comprendre le phénomène pour optimiser l’action
La vacance de logements dans le parc privé
Les analyses qui suivent portent sur le parc de logements privés, un zoom sera
consacré ensuite au parc social.
L’objectif est ici d’affiner l’analyse afin de déterminer la nature de la vacance. Il
convient de distinguer la vacance conjoncturelle de la vacance structurelle, de dissocier les
logements disponibles de ceux hors marché afin d’orienter les stratégies en termes d’actions
publiques.
Cette étude doit permettre de caractériser les différentes natures de vacance pour
identifier celles sur lesquelles on va pouvoir agir selon leur catégorie.
Typologie des logements vacants
Dans cette optique la première étape consistera à dresser une typologie des logements
vacants dans le parc privé. La vacance recouvrant des réalités distinctes, dresser une typologie
permet de distinguer cette diversité et de mieux la qualifier.
Cette typologie se fera progressivement, par étapes :
identification de quelques types de vacance spécifiques dont les problématiques
interpellent les partenaires ou répondent à des logiques particulières : les copropriétés
(notamment dans les quartiers sociaux) ; les foyers et logements étudiants ; les locaux
au-dessus des commerces des centres villes ;
pour les logements restants : classification (méthodes statistiques) de quelques types
de logements vacants en croisant leur caractéristiques (durée de vacance, âge du
logement, forme du logement, taille du logement, localisation, type de propriétaire).
Les principales causes de la vacance
A partir de cette typologie des logements vacants, la 2ème
étape consiste à tenter
d’identifier les raisons de la vacance, à partir des critères statistiques connus. Pour les
différents types relevés, l’étude de l’âge des logements, de leur localisation… peut fournir des
premiers éléments de réponse.
51
La mise en perspective avec les caractéristiques du parc occupé (connues grâce au
recensement de l'Insee) doit permettre de définir les logements en inadéquation avec le
marché. On met en comparaison la « demande » de logement (exprimée par l'occupation
réelle du parc et par les évolutions démographiques) et « l'offre » existante (exprimée par les
logements vacants sur le territoire).
Les limites de la méthode sont ici statistiques puisque les facteurs « humains » plus
sociaux et comportementaux ne sont pas connus et évoqués.
Dès lors l’identification des causes doit permettre de poser la question de la réelle
disponibilité des logements qui constitue la véritable offre existante.
Les disponibilités réelles des logements vacants
Très liée à la question des causes de la vacance, celle de la disponibilité des logements
apparait comme un des grands enjeux de cette étude.
L'utilisation de quelques critères de sélection des logements selon leurs
caractéristiques (notamment la durée de vacance, l'âge ou la localisation) et leur
« inadéquation » avec le parc occupé devra permettre de classer les logements vacants selon
leur potentiel d'utilisation :
disponibles : sur le marché, encore actifs ;
nécessitant une intervention (sur le logement ou sur son environnement) pour revenir
sur le marché ;
hors marché : à « sortir » du territoire car trop complexes à remettre sur le marché.
L’affinement progressif, des différents types à la disponibilité, en passant par les
causes, servira de fil rouge à l’analyse. Cette démarche d’emboitement et de filtres successifs,
doit permettre en dernier ressort de dissocier la vacance conjoncturelle de la vacance
structurelle.
52
Typologie spatiale des logements vacants
En parallèle aux lectures quantitative et qualitative de la vacance, le but est ici de
d'apporter une lecture spatiale synthétique des logements vacants.
L'objectif est de déterminer et d'isoler des « secteurs à risques » ou à enjeux où la
« sur-représentation » de la vacance peut s'avérer problématique en terme de fonctionnement
urbain. Ces secteurs pourront faire l'objet par la suite d'actions spécifiques (en termes
d'observation ou d'opérations urbaines) de la part des différents acteurs.
Zoom sur le parc social
Celui-ci s'appuiera sur les données de l’OROS (Observatoire Régional de l’Occupation
Social) fournie par l’USH, et actualisées en 2011. L'analyse portera sur quelques indicateurs
qualifiants les logements vacants dans le parc HLM (localisation par quartier, durée, taille et
évolution temporelle).
L’analyse statistique sera ici moins poussée mais permettra d'apporter quelques
éléments chiffrés et descriptifs de l'état de la vacance du parc social dans le Pays de
Montbéliard. Elle sera complétée par des rencontres avec les bailleurs à des fins
d’explications des résultats « à-dire-d’expert ».
53
III. Sortir de la vacance, perspectives et enjeux pour le territoire
Cette troisième partie fait suite à l’étude sur la vacance dans le Pays de Montbéliard.
Après avoir défini précisément la vacance de manière générale et détaillé les différents enjeux
et réalités que ce phénomène recouvre, et après avoir détaillé un exemple concret d’étude de
la vacance, cette dernière partie fait office d’ouverture sur la suite. Elle a également vocation
à se placer dans une optique de lutte contre la vacance et, dans ce sens, présentera les
possibilités offertes aux collectivités comme aux propriétaires privés pour remettre sur le
marché des logements vacants.
A. Un premier état des lieux, base à des réflexions plus ciblées
Attardons-nous, dans un premier temps sur les limites et les perspectives de l’étude
présentée dans la deuxième partie…
1. Observer pour mieux connaitre…
Rappelons avant tout les objectifs définis préalablement à l’analyse à proprement
parler. « Cette étude se fixe pour objectif principal une connaissance précise de la vacance
sur le territoire du Pays de Montbéliard ». L’idée était d’apporter une vision claire,
synthétique et faisant office de « socle commun » reconnu par l’ensemble des partenaires pour
appréhender la vacance sur le territoire du Pays de Montbéliard. Ce besoin de connaissance se
doublait d’une réelle volonté d’objectiver le discours autour de la vacance sur le Pays de
Montbéliard en posant de manière claire les clefs de compréhension et d’analyse.
Ainsi, le travail d’observation mené ici dans le cadre de l’observatoire local de
l’habitat, piloté par l’Agence de Développement et d’Urbanisme du Pays de Montbéliard, n’a
pas vocation à apporter des solutions, mais plutôt à soulever des questions, dont les décideurs
s’empareront, ou non, pour agir. Un tel état des lieux peut participer à la prise de conscience
« politique » de l’enjeu que peut représenter la vacance sur le territoire.
54
Comprendre, anticiper les phénomènes en cours agissant sur le Pays de Montbéliard,
identifier les risques comme les potentiels, telle est la mission d’observation menée par
l’Agence d’Urbanisme. Dans ce cadre, l’étude « vacance 2011 » s’inscrit parfaitement dans
cette démarche d’observer pour mieux connaitre, et cette connaissance doit servir l’action.
2. … Savoir pour agir
Cette connaissance précise aboutit à aider la prise de décision. L’observation a donc
vocation à guider, par l’analyse et la compréhension d’un phénomène sur le territoire, les
orientations prévalant à l’application des politiques publiques.
Une telle étude, commandée par les partenaires de l’Agence, en particulier
l’Agglomération, pouvant également intéresser à la fois les bailleurs et les différentes
collectivités, n’a pas pour seule finalité d’observer le phénomène. Connaitre et comprendre
n’est pas une fin en soi mais une première étape nécessaire que l’on pourrait qualifier de pré-
opérationnelle. Elle s’inscrit dans un processus d’aménagement du territoire, d’actions
volontaristes, ciblées en fonction des connaissances acquises et de la compréhension fournie
par l’observation.
En effet, même si la politique de l’habitat reste une compétence de l’Etat, il appartient
aux collectivités locales d’en orienter la mise en œuvre en fonction des spécificités de leur
territoire et de leurs propres projets. La montée en puissance de l’intercommunalité a même
rendu possible l’émergence ou la confirmation de politiques locales du logement capables de
répondre aux besoins de la population, de contribuer aux grands équilibres sociaux et urbains,
de maitriser l’étalement urbain, d’offrir une qualité de vie en ville… Lutter contre la vacance
apparait alors comme un outil de cette politique locale du logement et le parc vacant peut,
dans une certaine mesure, représenter un potentiel répondant aux divers objectifs de
satisfaction à la demande, de mixité sociale, de limite de l’étalement urbain et d’amélioration
du cadre de vie.
En cela, la question de la vacance représente un enjeu fort pour la collectivité
responsable de l’application des politiques du logement et sa connaissance un préalable
nécessaire à la mise en œuvre de toutes politiques volontaristes. La délégation des
compétences de l’Etat, notamment en matière de logements, pousse les collectivités locales à
55
réfléchir à la réalité de leur territoire et au devenir espéré. Pour se projeter, il convient de
comprendre les dynamiques actuelles d’un territoire et l’observation répond à ce besoin de
connaissance pour guider l’action.
3. Un point de départ à une approche plus fine… les suites envisageables
Cet état des lieux fait office de « porte d’entrée », de point de départ à des analyses
plus fines, à des zooms sur des territoires ou sur une partie particulière du parc. Il a vocation à
devenir un socle commun de connaissances sur le sujet, accepté et reconnu par l’ensemble des
partenaires et un diagnostic préalable à toute réflexion plus avancée ou plus ciblée.
Une des principales limites à l’étude menée reste l’absence de détermination des
causes de la vacance. Par le biais d’une approche statistique nous avons réussi à différencier
des types de logements vacants par leur localisation et les caractéristiques physiques du
logement. Cette approche purement quantitative ne permet cependant pas d’appréhender les
différentes réalités que masque un même phénomène sur un territoire. Dès lors en couplant les
caractéristiques des logements, leur localisation avec une connaissance du territoire, on peut
envisager des hypothèses pouvant expliquer la vacance (l’âge des logements, leur superficie,
leur situation géographique,…). Cette approche ne permet pas de se faire une idée précise des
motifs et des situations amenant le blocage conduisant à la vacance. On ne peut pas identifier,
par l’approche statistique, les logements nécessitant réhabilitation, ceux bloqués par des
situations d’indivision, ceux dont les propriétaires ne sont pas en capacité de remettre sur le
marché…
Seule l’enquête de terrain, auprès des propriétaires, à une échelle plus fine, peut
permettre d’appréhender ces causes. Une des suites possibles à cette étude peut alors se
matérialiser par une approche des motifs conduisant à des situations de vacance. Dès lors cette
technique d’enquête peut prendre pour point de départ l’inventaire proposé de la vacance afin
de cibler des types de logements ou des secteurs clefs identifiés au préalable pour s’orienter
sur une des problématiques de la vacance sur le Pays de Montbéliard.
On peut également imaginer un suivi régulier, une mise à jour annuelle du diagnostic
sur la vacance, pouvant prendre la forme d’un tableau de bord ou d’une présentation
56
synthétique, afin de proposer une vision actualisée et régulière du phénomène pour adapter et
évaluer les politiques publiques.
En tout cas, cette étude restera vaine si les collectivités ne s’en saisissent pas pour
approcher la question de la vacance comme phénomène à part entière. Si une politique
volontariste visant à résorber le phénomène par une valorisation du parc vacant, passant par
des actions globales ou ciblées, n’émerge pas de la compréhension du phénomène, celui-ci ne
se solutionnera pas de lui-même.
Finalement sans prise de conscience par les élus du rôle que peut jouer la vacance mise
au service de la rénovation urbaine, de la densification des villes ou encore de l’amélioration
quantitative et qualitative de l’offre de logements, le parc vacant restera un poids mort,
ternissant l’image du territoire et contribuant à sa perte d’attractivité.
De manière générale, l’objectif d’une telle étude était d’identifier des secteurs clefs,
des types de logements vacants différents afin de déterminer un potentiel de logements à
remettre sur le marché, pour orienter les politiques publiques. Entre des logements sur le
marché en attente d’occupants, des logements nécessitant des travaux de réhabilitation, ceux
en attente de démolition, ceux à l’abandon, il existe des réalités diverses qui nécessitent des
réponses adaptées. Dès lors comment la vacance peut-elle se révéler un facteur
d’aménagement du territoire et quels outils participent à leur remise sur le marché ?
B. La vacance, un outil au service de l’aménagement du territoire :
possibilités et actions concrètes
L’idée de cette partie est d’approcher les actions concrètes pouvant être envisagées
pour résorber la vacance, pour remettre sur le marché des logements vacants. L’objectif est de
présenter un aperçu des modalités d’intervention et d’évoquer des exemples concrets
d’opérations de réhabilitation de logements vacants. Finalement, on veut ici faire la jonction
entre l’observation et l’action, passer du constat à l’aménagement.
Quelles actions concrètes les collectivités peuvent-elles mener ? Quels dispositifs
peuvent être mobilisés ? Comment les professionnels de l’habitat (agences d’urbanisme,
57
bureaux d’études privés, associations…) peuvent-ils jouer un rôle d’accompagnement des
collectivités ?
Pour répondre à ces questions, nous nous appuierons sur des exemples concrets
d’opérations menées par des collectivités ou des bailleurs privés.
Mais la première des choses à évoquer reste l’importance des possibilités offertes. Il
existe, exemples à l’appui, des solutions opérationnelles, des moyens concrets à disposition
des collectivités ou des particuliers, pour résorber la vacance et même faire des logements
vacants, un réservoir de renouvellement urbain, de regain d’attractivité et d’amélioration de
l’image du territoire.
Par une action volontariste sur les logements vacants, dans une démarche
d’aménagement du territoire, la vacance offre des possibilités exceptionnelles.
1. Portage public : entre restriction budgétaire et nouvelles possibilités.
Restriction budgétaire
La rénovation du parc de logements public est soumise, ces dernières années, aux
restrictions budgétaires et à la diminution des possibilités financières à des fins d’amélioration
de l’habitat.
L’ANAH, établissement public créé en 1971, ayant pour mission la mise en œuvre de
la politique nationale du logement, se fixant pour objectifs le développement et l’amélioration
du parc de logements privés existants, a réduit et réorienté ses financements sur le territoire de
la communauté d’agglomération du Pays de Montbéliard. Cette dernière finançait des aides
aux propriétaires pour aider à la mise en location des logements privés.
Désormais, l’ANAH recentre ses financements sur les zones de marché tendu. Le Pays
de Montbéliard n’est désormais plus concerné que par des financements dans le cadre de
travaux orientés vers les économies d’énergie et la lutte contre l’insalubrité. Autant dire qu’ils
ne concernent que très peu de cas et la complexité des dossiers limite largement l’action de
ces dispositifs.
58
Dans ce contexte de diminutions des aides, traiter la vacance devient difficile, tant
l’absence de subventions « directes » n’incitent pas les propriétaires à remettre leur bien sur le
marché. Dès lors, il convient de trouver d’autres solutions. Diversifier les partenaires,
rechercher des financeurs privés, sous la forme du mécénat par exemple, apparaissent comme
des possibilités pour mener à bien des actions de réhabilitation.
Exemple d’opérations conduites par des collectivités
Certains des exemples rapportés ci-après, notamment celui de Besançon, ne
concernent pas directement des logements vacants mais sont présentés comme parfaitement
adaptables à des situations de vacance, comme des possibilités concrètes pour remettre sur le
marché des logements vacants.
Un projet de réhabilitation en plein cœur de Besançon (Annexe 1)
La mairie de Besançon possède dans le quartier Battant, des logements qui ont
accueilli la main d’œuvre maghrébine appelée à immigrer pour reconstruire la France d’après-
guerre. L’absence de suivi de la ville engendrant la dégradation des bâtiments l’a conduit au
début des années 2000, au moment où plusieurs drames, notamment à Paris, ont révélé aux
yeux de tous, la question de l’insalubrité des logements, à se tourner vers une association,
HDL (Habitat et développement local), participant à l’amélioration de l’habitat dans le Doubs.
La ville souhaitait réhabiliter des logements dégradés, petits, pas entretenus et ne
bénéficiant même pas du confort minimum. Mais cette réhabilitation devait se faire à la
condition de ne pas accroitre les loyers et dans le but de conserver les mêmes populations. La
mairie s’est alors tournée vers cette association avec qui elle a conclu un bail à réhabilitation.
Le bail à réhabilitation est un contrat par lequel le preneur s'engage à réaliser, dans un délai
déterminé, des travaux d'amélioration sur l'immeuble du bailleur et à le conserver en bon état
d'entretien et de réparation de toute nature, en vue de louer cet immeuble à usage d'habitation
pendant la durée du bail. Pendant une durée déterminée, la Ville cède son patrimoine à une
association qui finance les travaux en échange de la perception de loyers.
Cette opération est règlementée et le bailleur fixe ses directives que le preneur
s’engage à respecter. Ce type d’opération permet de garder du logement conventionné
(l’équivalent du logement social dans le parc privé), de réhabiliter le bâti et de redonner une
59
image positive au quartier. L’exemple de l’opération conduite par HDL à Besançon est
caractéristique d’une action qui améliore l’image d’un quartier et qui « ôte une épine du
pied » à la collectivité (par la mise en sécurité des logements), et développe une offre de
logements attractifs (logements conventionnés) en plein centre-ville.
Ce genre d’opérations pourrait parfaitement s’appliquer à des logements vacants. Il
s’agit d’opération partenariale « gagnant-gagnant » menée à bien par des associations dont
c’est l’activité, proposant une offre de logements de qualité et attractifs financièrement et
redonnant une image positive à un quartier dégradé.
Ces opérations présupposent le financement des associations. La baisse des
subventions publiques nécessitent le développement de nouveaux partenariats sous forme de
« mécénat » pour pallier la baisse des financements. Pour son opération de réhabilitation du
quartier Battant, HDL a sollicité et obtenu le soutien du Secours catholique, du Diocèse de
Besançon et même de la Caisse d’Epargne qui surfait sur la vague du logement social. La
diversification des partenariats est rendu nécessaire mais elle permet d’entrevoir des
possibilités nouvelles en matière de réhabilitation et de rénovation urbaine.
Une ferme vacante à Brognard
L’exemple de cette ferme, vacante depuis longtemps, délabrée et qui tombait en ruine
sur la voie publique, rend également compte d’une autre manière d’opérer offerte aux
collectivités pour résorber la vacance, proposer une offre de logements renouvelée et
améliorer l’attractivité de leur territoire.
La commune de Brognard (membre de la Communauté d’Agglomération du Pays de
Montbéliard) a racheté, avec l’aide de l’Agence Foncière du Doubs5, cette ferme et a ordonné
sa démolition. La commune a cédé le terrain à un bailleur social, en l’occurrence Habitat 256,
avec pour objectif la construction d’un immeuble de 12 logements sociaux. Habitat 25
percevra en échange les loyers.
5 L’agence foncière est une association accompagnant les collectivités dans la négociation pour l’achat de bâti ou
de foncier nu auprès de privé, pour le compte de la commune. 6 Habitat 25 est un office public d’HLM financé par le Conseil Général
60
Cette opération répond à un double enjeu pour les communes, lutter contre la vacance
et produire des logements sociaux. L’opération est actuellement en stand-by mais le projet est
déjà abouti.
Ainsi des solutions existent, ces solutions font le pont entre la lutte contre la vacance,
l’aménagement du territoire et la vocation sociale des communes. (L’Annexe 2 présente un
autre exemple d’opérations du même type)
2. Portage privé : entre subventions et incitations
Financements de l’ANAH
Pour les logements appartenant à des bailleurs privés, à des particuliers, l’ANAH peut
intervenir directement pour financer, sous conditions, des travaux de réhabilitation d’un ou
plusieurs logements dans une démarche de remise sur le marché de la location.
Ces financements peuvent prendre 3 formes différentes :
- le Programme Social Thématique (PST) ;
Cette ligne de financement est mise en avant dans le cas d’un propriétaire qui souhaite
réhabiliter un bien vacant. Cette démarche recouvre, la plupart du temps, de lourds travaux de
réhabilitation.
Le PST est fondé sur un contrat négocié avec les propriétaires privés. En contrepartie
d’une subvention majorée des travaux de réhabilitation du logement et d’un certain nombre de
services (assistance technique et de gestion, garanties d’impayés de loyers, accompagnement
des locataires…), le propriétaire s’engage d’une part à loger des personnes à ressources
limitées qui lui sont proposées par une commission chargée de l’attribution des logements, et
d’autre part à respecter un loyer réglementé et conventionné durant une période de 9 années
(loyers inférieurs aux montants des plafonds sociaux). Les subventions de l’ANAH se
couplent avec le financement, moins important, des collectivités et principalement des
Conseils Généraux.
Le Programme Social Thématique vise à la production de logements sociaux dans le
parc privé. Le PST défend, dans les principes de la loi, l’idée d’un accès pour tous à un
61
logement décent. Cette démarche contribue dès lors à réhabiliter et à remettre des logements
vacants sur le marché, mais aussi à loger des personnes aux revenus modestes.
- l’ « ANAH conventionné » ;
Ce type de financement est contraint à la localisation des logements concernés en
secteur OPAH. Créées en 1977, les opérations programmées d'amélioration de l'habitat
(OPAH) constituent depuis trente ans l'outil principal par lequel est réalisé la réhabilitation
des centres urbains et des bourgs ruraux.
Cette ligne de financement correspond à une forme « allégée » de PST. Les
subventions comme les engagements contraignant le propriétaire sont moins lourds.
- le financement « loyer libre » ;
A vocation moins sociale, ces subventions sont les moins importantes. Le propriétaire
ne s’engage pas à conventionner le loyer du logement concerné et fixe le loyer librement. Le
choix des locataires reste également à l’appréciation des propriétaires.
Dans le cadre de la lutte contre la vacance, ce type d’opération s’applique
essentiellement à des logements pour lesquels la réhabilitation ne peut être assumée par le
propriétaire et où l’importance des travaux pousse à mobiliser les deux premiers dispositifs
évoqués.
L’exemple du site industriel L’épée à Sainte-Suzanne
Cette ancienne manufacture, à l’abandon, fut rachetée par un propriétaire privé dans
un état de délabrement très important. Il a fait réaliser environ 40 logements locatifs dont des
logements réalisés avec des subventions de l’ANAH et de l’Agglomération au titre de
l’OPAH, dans le cadre du Programme social Thématique (« très social »), de l’ANAH
conventionné et loyer libre
Situé à l’entrée de ville de Sainte Suzanne, on perçoit aisément l’enjeu à la fois en
termes de développement de l’offre de logements, de requalification du bâti et d’image de la
ville.
62
18. L'épée à Sainte Suzanne, une ancienne manufacture horlogère, réhabilitée en logements (ADU)
L’exemple d’une ferme à Dambenois
Située face à la mairie, en plein cœur du village, dans un état de délaissement tel que la
toiture s’affaissait et tombait sur la voie publique cette ferme, laissée à l’abandon, remettait en
cause la sécurité des passants. S’appuyant sur l’OPAH du Pays de Montbéliard, le propriétaire
de cette ancienne grange a fait aménager, outre son propre logement, deux autres logements
de 4 pièces, destinés à la location.
L’un des logements locatifs est conventionné : son loyer, plafonné pendant 9
ans, permet à une famille aux ressources modestes d’accéder à un habitat de qualité, adapté à
ces besoins. Ce deuxième exemple illustre à nouveau les enjeux multiples recouverts par ce
genre d’opération de réhabilitation.
63
Informer pour inciter
Attendre que les propriétaires sollicitent des subventions et fassent eux-mêmes les
démarches pour réhabiliter un logement vacant n’est pas toujours garant d’une remise sur le
marché rapide. L’information joue également un rôle primordial.
Dans ce cadre, mener ce que l’on appelle des « études techniques et financières » peut
jouer un rôle déclencheur dans la remise sur le marché de logements vacants. Illustrons cette
démarche par un exemple concret, l’opération lancée par le DUPM (District Urbain du Pays
de Montbéliard, ancien nom de la CAPM) en 1990.
Le dispositif avait pour objectif de favoriser la réhabilitation d’immeubles anciens en
centre-ville par des organismes HLM. Il s’agissait de développer une offre de logements
locatifs sociaux. Cette démarche s’inscrivait dans la politique d’amélioration de l’habitat et de
revitalisation des centres anciens, engagée par des OPAH successives.
Un bureau d’étude fut chargé, par le DUPM, de prospecter les immeubles vacants en
vente ou qui pourraient le devenir. Il réalise ensuite une étude technico-financière de
l’immeuble et évalue la faisabilité de l’opération avec le montage financier le plus adapté. Les
dossiers passent ensuite devant un comité de pilotage réunissant les différents partenaires qui
s’engagent, ou non, à mener l’opération. (Annexe 3)
Le bilan de ces opérations fait état, en 1994, de 12 acquisitions faisant suite à des
études de faisabilité, permettant la location de 68 logements.
19. L'exemple d'une ferme vacante à Dambenois (source ADU)
64
Ces études témoignent des possibilités de réhabilitation de logements vacants et fait le
lien entre les propriétaires privés et les organismes HLM. On entre ici dans une démarche
d’accompagnement à la vente de logements vacants, par l’établissement d’une sorte de
« bourse aux logements vacants ».
Ainsi, les solutions existent pour remettre sur le marché des logements vacants. Mais
pour véritablement insérer cette remise sur le marché dans une démarche de renouvellement
urbain, il convient d’abord de sensibiliser les décideurs puis d’encadrer les opérations menées
sur le territoire afin de valoriser au mieux le potentiel vacant à des fins de regain d’attractivité
d’un territoire.
3. Sensibiliser et encadrer pour valoriser la vacance
La lutte contre la vacance ne peut être menée que de manière concertée et contrôlée
dans le cadre d’un droit de regard de la collectivité de référence. Sans ce contrôle, la vacance,
de potentiel de renouvellement de l’offre de logements comme de l’image de la ville, peut
rapidement de transformer en marché spéculatif pour des investisseurs avisés.
En effet, le parc vacant peut s’affirmer comme un potentiel de renouvellement de la
ville et peut participer, par sa réhabilitation, au regain d’attractivité d’un territoire. Pour se
faire, il convient d’informer et de sensibiliser les élus à ces problématiques.
La démolition est aussi une solution…
Traiter la vacance c’est aussi démolir. Dans le cas d’ensembles de logements
parfaitement insalubres, à l’abandon depuis plusieurs années, pour lesquels la réhabilitation ne
suffit plus et coûterait trop cher, la démolition demeure la solution la plus adaptée. Démolir
certes, mais pour reconstruire. Ces opérations de démolition doivent s’inscrire dans une
démarche de reconstitution de l’offre de logements.
La reconstruction, souvent réalisée dans le cadre de financements privés, nécessite un
réel encadrement de la collectivité qui doit conserver un droit de regard sur les opérations, sur
65
ce qui va « sortir de terre ». L’offre nouvelle de logements doit, dans un premier temps,
correspondre aux besoins effectifs des populations et ne pas être en décalage avec la demande
sur le territoire concerné. D’autre part, sur le plan « architectural », le bâti doit également se
fondre dans un ensemble cohérent.
L’exemple de l’opération conduite en plein centre-ville de Montbéliard dit des
« Balcons de la Lizaine » est caractéristique des dérapages dans le domaine. Les logements
reconstruits, après démolition, représentent un réel échec commercial. Sans l’achat de la
moitié des 53 logements, avant même leur construction, par un bailleur social, l’opération
n’aurait même pas vue le jour. Le problème réside dans l’attractivité de ces logements de
centre-ville, bien trop cher au regard du marché local. Outre la problématique du contrôle de
la collectivité, cet exemple est caractéristique d’un marché peu dynamique où même une
opération immobilière en plein cœur de Montbéliard ne trouve pas preneurs.
Dans le cadre d’opérations affectant le parc public, d’autres difficultés voient le jour.
Les communes concernées ont toujours du mal à accepter la démolition de ce qu’elle
considère comme une offre de logements susceptible d’attirer de nouveaux habitants.
Concernant les bailleurs sociaux, la démolition joue aussi un rôle important. Contrairement
aux communes, pour eux construire des logements neufs signifie vider les plus anciens car
dans la dynamique actuelle du marché, l’offre suffit à satisfaire quantitativement la demande.
Détruire c’est aussi améliorer qualitativement l’offre de logements et remplacer des logements
rejetés par le marché par des logements répondant aux besoins des populations. La démolition
a aussi un coût et les bailleurs sociaux du Pays de Montbéliard demandent actuellement, dans
le cadre de l’ANRU (Agence Nationale pour la Rénovation Urbaine) des aides financières à la
collectivité pour démolir.
Ainsi, on peut affirmer que la démolition joue un rôle important dans les dynamiques
de production. La démolition du parc obsolète est même une des conditions du
développement d’une offre de logements nouvelle et adaptée.
66
La sensibilisation des élus, point de départ de la prise de décision
Passer de la théorie à la pratique, de l’observation à l’action, nécessite d’accompagner
les communes, de sensibiliser les élus sur les possibilités qu’offre une part du parc vacant en
termes de renouvellement de l’offre de logements comme de l’attractivité du territoire.
La sensibilisation passe avant tout par l’information et donc par une connaissance du
phénomène sur le territoire. C’est dans ce cadre que les Agences d’urbanisme peuvent jouer
un rôle d’accompagnement des communes, en mettant à leur disposition des informations que
seules les agences ont en leur possession. Les agences disposent de données, cadastrales
principalement dans le cadre de l’étude de la vacance, d’outils pour analyser ces données et
des compétences pour comprendre la réalité du phénomène sur un territoire.
Donner accès aux élus à une information fine et à la connaissance des possibilités en
termes de réhabilitation à l’échelle de leur commune apparait comme une étape cruciale dans
une démarche de résorption de la vacance. L’accès à l’information demeure décisif. Ces
éléments de diagnostic apparaissent alors comme des facteurs de persuasion et de prise de
conscience qui poussent la commune à réagir. Les élus utilisent à leur tour cette connaissance
dans les négociations avec les propriétaires et ainsi orienter leurs stratégies d’action.
Vacance et renouvellement urbain : un outil au service de la densification.
Dans cette optique, la réflexion autour des PLU se prête parfaitement à cette démarche
de sensibilisation. Un des enjeux des PLU est de se baser sur une information la plus fine et la
plus fiable possible pour orienter les projets des élus et déclencher des projets
d’aménagement.
Dans le cadre de ces réflexions, la vacance est considérée comme une possibilité de
requalifier l’offre de logements et de renouveler le tissu urbain. L’exemple du PLU de
Bavans, approuvé le 12 mai 2011, illustre la façon dont les documents d’urbanisme peuvent
traiter la question de la vacance. Ce PLU définit plusieurs enjeux en termes d’habitat et de
démographie, tels que la maitrise de l’urbanisation, la densification du bâti et la conservation
et l’attrait de nouvelle population.
67
Réhabiliter les logements vacants est présenté comme un « potentiel de
renouvellement urbain ». Le renouvellement urbain est défini comme un phénomène de
densification du tissu urbain existant. Dans cette démarche, réhabiliter des logements vacants
est considéré, au même titre que les démolitions/reconstructions ou le remplissage des dents
creuses, comme un potentiel de densification du bâti existant.
Afin de s’octroyer la possibilité de valoriser et de réhabiliter le bâti existant, la
commune se réserve, via la réglementation associée au PLU, la priorité du rachat en cas de
vente par le propriétaire de bâtiments vacants. Cet outil (« l’emplacement réservé ») permet
par exemple à la commune de réserver l’espace pour du logement, par exemple. Deux cas sont
ainsi recensés par le PLU de Bavans.
Une autre démarche, plus en amont du PLU, mais qui s’inscrit dans cette même
logique de renouvellement urbain, consiste à accompagner les communes à valoriser leur
potentiel foncier.
L’ADU, dans le cadre de ces missions d’assistance à maitrise d’ouvrage, a
accompagné les communes d’Hérimoncourt et de Seloncourt dans une réflexion sur leurs
potentiels fonciers au sein du tissu urbain. Cette réflexion est un préalable nécessaire à une
mobilisation foncière efficace et cohérente, qui est une réponse à apporter face à l’enjeu que
constitue l’étalement urbain sur le Pays de Montbéliard.
Il s’agit également de mettre en évidence les potentiels fonciers susceptibles de
répondre aux objectifs de développement et d’aménagement des communes.
Le renouvellement urbain est une alternative à l’extension urbaine. Réhabiliter les
logements vacants est une des solutions envisagées pour densifier le tissu urbain existant.
Ainsi identifier le potentiel foncier valorisable consiste également à identifier, au sein de la
tâche urbaine, les bâtiments à l’abandon depuis plusieurs années et pouvant faire l’objet d’une
opération de réhabilitation.
Parmi les différents modes de renouvellement du tissu urbanisé, outre l’identification
des dents creuses (espace non bâti entouré de parcelles bâties), les opérations de
démolition/reconstruction,… l’optimisation de l’occupation du parc de logements existants
par résorption de la vacance est un des moyens envisagés pour densifier la ville.
68
Dans ce cas, la vacance représente un potentiel exceptionnel de renouvellement urbain,
de développement de l’offre de logements et notamment de logements locatifs à vocation
sociale. La réhabilitation et la remise sur le marché de ce parc de logements ne peut se faire
sans encadrement, sans politique volontariste de la collectivité. Elle se doit même de
conserver, également dans des opérations au portage privé, un droit de regard et
d’intervention afin de mobiliser les logements vacants à des fins de revalorisation territoriale
et d’adaptation de l’offre en logements aux besoins réels des populations.
Réhabiliter les logements vacants, agir sur le bâti existant est certes plus compliqué
que de construire des logements neufs sur du foncier disponible en extension de la ville.
L’extension prime aujourd’hui sur la réhabilitation mais tout l’enjeu est de faire prendre
conscience aux élus de l’intérêt que représente la vacance et d’insérer cette question dans une
réflexion plus large d’aménagement du territoire, de choix conscient et de politiques
volontaristes.
Dans le cadre de cette réflexion entre extension et renouvellement urbain, la vacance
offre une marge de manœuvre importante aux communes et donc, lutter contre la vacance
peut s’avérer un réel outil d’aménagement du territoire et, dans une démarche plus globale de
densification du tissu urbain, d’alternative à l’étalement urbain.
C. Un enjeu : l’attractivité territoriale
« De l’observation des flux entre des lieux on déduit par analogie l’existence d’une
force d’attraction exercée par les attributs d’un lieu (site, ressources, masse...) sur les acteurs
d’un autre lieu. L’attractivité est une mesure de la force d’attraction d’un lieu, en général
d’après la somme des flux attirés par ce lieu. » (Denise Pumain, Hypergéo)
1. Les perspectives pour le Pays de Montbéliard
La Communauté d’Agglomération, comme l’ensemble des acteurs et des décideurs de
l’habitat dans le Pays de Montbéliard, ne disposent pas d’une très bonne connaissance du
marché du logement et de ses dynamiques. Tout le renouveau de la démarche d’observation
s’inscrit dans ce besoin de connaissance avant l’adoption, prévue pour 2013, du prochain PLH
69
et dans une logique d’orientation des politiques publiques. La vacance est alors considérée
comme un des éléments centraux de la compréhension du marché du logement.
Connaitre le phénomène répond à la nécessité de cibler l’action publique sur des
segments du marché du logement ou sur des secteurs géographiques clefs, jugés à enjeux
aussi bien en termes d’offre de logements qu’en termes d’attractivité du territoire. Ce souci de
connaitre pour cibler s’inscrit dans un contexte de difficultés financières, dans lequel les
subventions de l’Etat diminuent et se réorientent sur des problématiques ne correspondant pas
forcément aux besoins les plus urgents du marché du logement dans le Pays de Montbéliard.
En effet, l’Etat fixe la priorité sur les économies d’énergie et les « propriétaires occupants
modestes ». Ainsi, outre le fait que les subventions de l’ANAH diminuent, elles se réorientent
et la marge de manœuvre de l’Agglomération en termes de politiques de l’habitat se réduit.
Dès lors l’enveloppe consacrée à la réhabilitation des logements vacants a considérablement
diminué ces dernières années alors que la revalorisation du parc existant reste un enjeu de
taille pour le territoire.
D’une politique globale, étendue à l’échelle de toute l’agglomération, la collectivité se
voit contrainte de cibler son action sur des territoires à enjeux des secteurs clefs pour le
développement de l’ensemble du territoire (centre-ville de Montbéliard…).
L’OPAH précédente (2005-2010) faisait suite au constat du déficit d’attractivité du
Pays de Montbéliard. Le parc privé présentait à ce titre un enjeu fort en raison de sa vétusté.
Par ailleurs le parc locatif privé ne pouvait pas remplir sa fonction d’accueil de nouveaux
ménages en raison de sa faiblesse quantitative et qualitative. De ce constat découle l’objectif
d’accroissement de l’offre locative, notamment via la remise sur le marché de logements
vacants. Les logements locatifs créés dans le tissu urbain existant (par requalification de
locaux commerciaux par exemple) et la mobilisation du parc vacant ont contribué à hauteur
de 10% du total de production de logements annuel sur le territoire : 111 logements vacants
ont ainsi été réhabilités.
La prochaine OPAH ciblera des segments et des secteurs à enjeux et ne s’appliquera
pas à l’ensemble du territoire communautaire. Les outils d’ingénierie (intervention directe de
la collectivité pour pallier l’absence d’investissement privé) comme les financements se
concentreront sur des cibles préalablement reconnus comme stratégiques.
70
Ainsi, connaitre la vacance correspond dans un premier temps à un ciblage de l’action
publique à un moment où les politiques se renouvellent. Connaitre la vacance correspond à un
second aspect, qui découle du premier, en permettant d’apporter des éléments de réponse à la
question de l’équilibre entre les objectifs de production de logements et ceux de réhabilitation
de l’ancien, qui sont les deux grands leviers de l’action publique en termes d’habitat.
Le PLH (2007-2012) fixait des objectifs de construction de nouveaux logements très
(voire trop) ambitieux, de 800 à 1000 nouveaux logements par an. La barre des 50% de ces
objectifs annuels peinent à être atteinte. Le PLH, outils d’animation et d’interpellation des
acteurs, ambitionne, pour le territoire, une production dynamique de logements et fixe des
objectifs importants. Or, d’une part ces objectifs ne correspondent pas aux réalités du marché
et d’autre part, cette politique présente des risques. Axer, presque exclusivement, les
stratégies de développement sur la production de nouveaux logements risque de se faire au
détriment de la réhabilitation du parc ancien existant situé en cœur d’agglomération, dans des
secteurs déjà fragilisés par l’ancienneté du bâti, le déclin démographique...
Tout l’enjeu, pour les politiques locales de l’habitat, est de trouver le bon équilibre
entre production et réhabilitation, afin d’éviter le « cercle vicieux » de la perte d’attractivité
d’un territoire (constructions nouvelles en périphérie, perte de population des centres anciens,
fuite des commerces et services,…), pour restituer la dynamique dans le « cercle vertueux »,
en terme d’attractivité des centres, de la rénovation urbaine (réhabilitation du bâti ancien,
retour des populations, installation des commerces et services…)
2. Le logement, un levier d’action… insuffisant
Le logement joue, à plusieurs
niveaux, un rôle de vitrine d’un territoire.
C’est d’abord le bâti qui contribue, à sa façon
à l’image véhiculée par un territoire. Si ce
dernier cumule l’ancienneté, le délaissement
et les dégradations, il participe à la mauvaise
image renvoyée par le territoire. C’est ensuite
l’aspect habitat qui reflète la réalité du
territoire. Une offre de logements de 20. Les raisons de l’insatisfaction des nouveaux salariés en termes
de logement (Source : ADU)
71
qualité, confortables, en quantité suffisante et adaptée aux réalités du marché participera de
l’attractivité résidentielle quand, au contraire, des logements de mauvaise qualité et inadaptés
à la demande (prix, caractéristiques) participeront de stratégies d’évitement du territoire de la
part des nouveaux arrivants et d’abandon de la part des résidents.
Ainsi, le logement, parce qu’il contribue au bien être des habitants et qu’il est un des
éléments constitutifs de la qualité du cadre de vie, apparait comme un élément clefs des
stratégies d’aménagement d’un territoire.
En la matière, le Pays de Montbéliard ne fait pas figure de très bon « élève »
comme en témoigne l’enquête « logement des nouveaux salariés », menée par l’ADU entre fin
2010 et début 2011. Cette enquête a principalement cherché à éclairer quelles étaient les
attentes des nouveaux salariés en matière de logements et de cadre de vie et si l’offre
territoriale répondait à leurs besoins.
Près d’un quart des nouveaux salariés qui résident dans le Pays de Montbéliard se sont
déclarés insatisfaits de leur logement. Les raisons évoquées sont la qualité, la superficie des
logements et le montant élevé des loyers (Figure 20).
L’immense majorité des nouveaux salariés insatisfaits de leur logement sont des
locataires d’un appartement. Les nouveaux salariés n’habitant pas dans le Pays de
Montbéliard expliquent leur choix résidentiel par le fait que dans le Pays de Montbéliard
l’offre ne leur convient pas et que les prix de l’immobilier y sont élevés.
Le souhait de qualité est donc une attente globale et un constat sans appel, confirmé
par Françoise Dosière, responsable d’agence Logilia : « quand on cherche des logements dans
le Pays de Montbéliard, on rencontre des difficultés à trouver des logements qui soient
corrects du point de vue du rapport qualité/prix ». L’enquête relève un vrai problème de
logements sur le territoire mais n’en fait pas la seule cause au problème d’attractivité
résidentielle. L’Habitat ce n’est pas que le logement, c’est le cadre de vie résidentiel dans son
ensemble incluant l’accès aux services, aux loisirs, aux espaces d’aménités et de socialisation,
c’est aussi les conditions de mobilité, voire les relations avec les espaces de travail…
Le déficit d’attractivité est également véhiculé par un manque de dynamisme et
d’activité du Pays de Montbéliard (faiblesse de l’animation, manque de diversité
commerciale,…). L’absence de vraie centralité, en comparaison de Belfort notamment, se fait
72
également sentir. Le territoire souffre aussi d’une image, d’une perception, a priori, négative
et ses atouts ne paraissent pas assez mis en valeur.
Le déficit d’attractivité du Pays de Montbéliard est une problématique globale,
« multisectorielle ». La question du logement y contribue, mais seulement comme un de ces
aspects.
Pour renouer avec l’attractivité du territoire, notamment résidentielle, la question du
logement doit être un des éléments avancés dans le cadre de stratégies territoriales
d’ensemble, activant plusieurs leviers en même temps. Renouer avec l’attractivité doit
permettre d’enrayer les dynamiques négatives du territoire (déclin démographique,…). Dès
lors se pose la question de la vacance de logements. Est-elle une cause ou une conséquence de
la perte d’attractivité du territoire ? Si l’on se place dans une démarche opérationnelle,
résorber la vacance, réhabiliter les logements vacants à des fins de remise sur le marché, peut-
il contribuer à renouer avec cette attractivité ?
Certes, le renforcement de l’attractivité du territoire passe au travers de l’amélioration
de son image urbaine et de la constitution d’une offre locative de qualité adaptée aux besoins
actuels pour favoriser notamment l’installation des nouveaux arrivants. Dans ce cadre,
réhabiliter le parc privé ancien, par la mobilisation des logements vacants, apparait comme un
des leviers d’action envisageables. Lutter contre la vacance s’inscrit dans une optique de
renouvellement urbain. Mais, les difficultés de commercialisation d’opérations immobilières
en plein centre-ville en témoignent, l’attractivité ne passe pas seulement par le logement.
Renouer avec l’attractivité du territoire ne peut se faire sans un processus complet, proposant
des actions volontaristes dans des domaines aussi variés que l’emploi, l’accessibilité, le cadre
de vie, l’offre commerciale et culturelle…
Aménager le territoire, c’est mener ces actions volontaristes pour anticiper les
évolutions et contrecarrer les dynamiques néfastes. La vacance se situe au carrefour de ces
deux problématiques a priori antagonistes, entre problème et potentiel.
73
3. Une question d’échelle territoriale : du Pays de Montbéliard à l’Aire urbaine…
Au-delà de la question stricte de la vacance et pour élargir les perspectives, se pose la
question de l’échelle d’analyse et d’action. La question de l’attractivité du territoire, pose
aussi celle de l’échelle de réflexion, d’observation des phénomènes, de compréhension des
problématiques et de l’application des politiques publiques.
Les élus du Pays de Montbéliard regrettent souvent, et s’appuient sur le constat du
décalage entre le nombre de gens qui travaillent dans le Pays de Montbéliard et ceux qui y
vivent (on estime à 23 000 le nombre de salariés qui travaillent quotidiennement sur le
territoire sans y résider). Mais, pour de nombreux habitants, l’Aire urbaine Belfort-
Montbéliard est aujourd’hui une réalité vécue quotidiennement, réfléchir et agir à l’échelle de
l’Agglomération, à l’échelle des 29 communes du pays de Montbéliard, parait dépassé.
Alors que dépasser l’échelle communale parait déjà un frein important à la mise en
cohérence des politiques publiques avec les besoins du territoire et de sa population, l’Aire
urbaine, comme réalité politique, malgré les discours et les ambitions affichées, parait, dans
les faits, encore bien loin.
74
CONCLUSION (la vacance, un mal pour un bien…)
Travailler sur la vacance de logements sur un territoire apparait comme un
enchainement d’étapes qui, partant d’un présupposé abstrait, aboutit à des opérations de
remise sur le marché concrète.
Renouer avec l’attractivité du territoire, conserver ses habitants, redonner aux gens
l’envie de résider dans le Pays de Montbéliard, telles sont les ambitions générales qui guident
à la fois les politiques publiques de l’Agglomération mais qui prévalent également sur les
principes déterminant le sens et les objets de l’observation.
Observer-connaître-comprendre reste l’étape clef, dont dépend et découle tout le reste
de la chaîne. L’analyse statistique, cartographique, à partir de données abstraites, coupées des
dynamiques et des enjeux territoriaux, associée à une connaissance du terrain développée dans
le cadre de partenariats techniques, permet une approche exhaustive du phénomène sur le
territoire concerné, avec ses problématiques et ses réalités à parts entières. Tout l’enjeu est ici
de dresser un constat général, de soulever des questionnements mais également de déterminer
des secteurs à enjeux, de définir un potentiel parmi l’ensemble du parc vacant, à valoriser
pour améliorer, quantitativement et qualitativement, l’offre de logements sur le territoire et
par là même renouer avec une image plus attractive de ce territoire.
Mais de l’approche théorique de la vacance, il convient, pour les décideurs, de
s’emparer des conclusions d’une telle analyse, pour aboutir à une phase opérationnelle. La
connaissance doit guider l’action. La réalité du territoire, de ses dynamiques et de ses enjeux
doit pouvoir éveiller les consciences, doit permettre de sensibiliser les acteurs. L’observation
s’inscrit dans une démarche d’aide à la prise de décision.
Le lien entre la théorie et la pratique n’est pour autant pas automatique et il convient
d’accompagner les collectivités, de les inciter à passer à l’action pour répondre aux défis du
territoire qu’elles administrent et au-delà. La connaissance précise d’un phénomène, à une
échelle spatiale fine, joue alors un rôle d’argumentation auprès des élus qui s’ouvrent alors
aux possibilités, en termes de renouvellement, d’attractivité, offertes par une partie du parc
vacant du territoire.
Le rôle des « techniciens » s’arrêtent où celui des « décideurs » commence. Une fois
les enjeux identifiés, les élus sensibilisés et informés des possibilités, c’est à eux d’agir pour
75
enrayer le phénomène et en faire un atout dans une démarche de renouvellement urbain et de
requalification du territoire. Dès lors que les élus s’emparent de la question, des outils,
nombreux, originaux, plus ou moins facile à mettre en œuvre, s’offrent à eux.
Alors, à travers ce processus, cet enchainement d’étapes complémentaires, d’un
constat alarmant sur un phénomène, ici la vacance, et sur les dynamiques d’un territoire, on
arrive à relativiser la portée néfaste de la problématique pour entrevoir d’importantes
opportunités pour enrayer des dynamiques territoriales « négatives ».
Par un important travail de connaissance, compréhension, analyse, persuasion et par
une volonté politique forte, la vacance de logements, de facteur néfaste peut devenir un acteur
du renouveau de l’attractivité d’un territoire.
76
Table des illustrations
1. Typologie des situations de vacance (source : SESP) ..........................................................................8
2. Opération médiatique du collectif Jeudi Noir ....................................................................................16
3. Affiche associant la vacance et les sans abris ....................................................................................17
4. Le Pays de Montbéliard (source : ADU) ............................................................................................23
5. La Bastille à Hérimoncourt, une des premières cités ouvrières (1898) (E.Boilaux) ..........................24
6. L’habitat en chiffres dans le Pays de Montbéliard (source : ADU 2011) ..........................................26
7. Schéma des acteurs associés à l'étude "Vacance" ..............................................................................29
8. Comparaison de l'évolution des taux de vacance (national/local) (source FILOCOM) .....................30
9. Une tendance à l'étalement urbain ......................................................................................................31
10. Evolution démographique de l'Aire urbaine Belfort-Montbéliard 1999-2008 (source : ADU) .......32
11. Taux de vacance comparée par source de données ..........................................................................38
12. Proportion de logements par durée de vacance (source DG-FiP) ....................................................43
13. Taux de vacance 2010 par secteurs d’agglomération (source DG-FiP) ..........................................44
14. La vacance par Iris en 2010 dans le Pays de Montbéliard (source DG-FiP) ....................................45
15. Evolution de la vacance dans le Pays de Montbéliard 2004-2010 (source : DG-FiP) .....................46
16. Caractéristiques du parc de logements : la superficie… (Source FILOCOM) .................................47
17. Tableau de bord de la vacance dans le Pays de Montbéliard (source DG-FiP) ...............................49
18. L'épée à Sainte Suzanne, une ancienne manufacture horlogère, réhabilitée en logements (ADU) ..62
19. L'exemple d'une ferme vacante à Dambenois (source ADU) ...........................................................63
20. Les raisons de l’insatisfaction des nouveaux salariés en termes .....................................................70
77
Bibliographie
OUVRAGES
J.LEVY & M.LUSSAULT, Dictionnaire de la géographie et de l’espace des sociétés, 2003
ETUDES
ADEUS, la vacance de logements dans le parc privé, Décembre 2003
ADU, tableau de bord de l’habitat, 2011
ADU, enquête logement des nouveaux salariés du Pays de Montbéliard, Mars 2011
ADU, la valorisation du patrimoine foncier, commune d’Hérimoncourt, 2010.
ADU & Image et Calcul, logements sociaux en habitat ancien, Bilan des opérations
Acquisition-Amélioration, Juillet 1994
Agglomération du Grand Chalon, comment lutter contre la vacance, Avril 2006
ANIL, Les politiques de l’habitat des communautés urbaines et d’agglomération depuis la
loi libertés et responsabilités locale, Janvier 2011
AUDAB, les logements vacants, Septembre 2005
COMMUNAUTE de COMMUNES de SELESTAT, la vacance des logements dans le parc
privé, Décembre 2008
IAURIF, un parc vacant généré avant tout par la mobilité résidentielle des ménages, Mai
2010
Institut de Sociologie Urbaine, Bilan des études dur la vacance dans le parc privé, décembre
1994
ARTICLES/ REVUES
ENJEUX LOGEMENT, Une nouvelle gouvernance territoriale, politique du logement et
mutations socio-économiques des territoires, n°2, janvier 2008
TECHNICITES, Les logements vacants sont-ils tous disponibles ?, n°184, février 2010
DOCUMENTS CADRES
PLH, pays de Montbéliard, 2007-2012
78
PLU, Bavans, approuvé le 12 mai 2011
SCoT, Pays de Montbéliard, Approuvé en 2006
SITES INTERNET
ADU www.adu-montbeliard.fr
ANAH www.anah.fr
ANIL www.anil.org
HDL www.hdl-doubs.com
Insee www.insee.fr
Légifrance www.legifrance.gouv.fr
Ministère du Logement www.developpement-durable.gouv.fr/-Logement
Union sociale de l’habitat www.union-habitat.org
ENTRETIENS
BOURDENET Angélique, Chargée d’études Habitat, pôle Urbanisme Durable, ADU, réalisé
le Jeudi 12 mai 2011
PRIOUX Romain, Chargé d’études, pôle Urbanisme Durable, ADU, réalisé le Mardi 17 mai
2011
ROBINET Johan, Pilote habitat, service Politiques Urbaine, Pays de Montbéliard
Agglomération, réalisé le Vendredi 27 mai 2011
79
Table des matières
Introduction
I. Entre discours et réalité, objectivisation de la vacance : d’une approche globale à
des réalités locales. .................................................................................................................... 5
A. La vacance, un phénomène complexe et varié ............................................................................ 5
1. Première approche et prémices de complexité ........................................................................ 5
2. Un phénomène aux réalités multiples, fonction du contexte territorial ................................... 6
3. D’une appréhension globale à des problématiques locales ................................................... 11
B. La vacance, cœur d’un débat passionné : principes, outils, perception ..................................... 13
1. Les principes généraux .......................................................................................................... 14
2. Un enjeu politique : entre possibilité et réalité ...................................................................... 14
3. Un point de vue citoyen et militant ....................................................................................... 16
4. Que pensent les professionnels de l’habitat ? ........................................................................ 17
C. Etat de l’art, analyse comparée d’études locales sur la vacance................................................ 19
1. Les acquis .............................................................................................................................. 19
2. Les limites ............................................................................................................................. 20
3. Les recommandations ............................................................................................................ 21
II. « La vacance dans le Pays de Montbéliard » ............................................................... 22
A. Contexte et objectifs .................................................................................................................. 22
1. Un territoire d’étude, le Pays de Montbéliard ....................................................................... 22
2. Un observatoire partenarial au carrefour de politiques publiques qui évoluent .................... 27
3. Entre accroissement de la vacance et déclin démographique, un contexte local défavorable 29
4. Objectifs et enjeux: observer pour une meilleure connaissance ............................................ 33
B. Méthodologie ............................................................................................................................. 35
1. Problématiques et hypothèses................................................................................................... 35
2. Sources de données ............................................................................................................... 36
3. Eléments d’analyse .................................................................................................................... 40
C. La vacance dans le Pays de Montbéliard : Exemples de résultats ............................................. 43
1. Vision générale de la vacance dans le Pays de Montbéliard ..................................................... 43
2. Les analyses prévues : comprendre le phénomène pour optimiser l’action .............................. 50
III. Sortir de la vacance, perspectives et enjeux pour le territoire.................................... 53
A. Un premier état des lieux, base à des réflexions plus ciblées ....................................................... 53
1. Observer pour mieux connaitre… ......................................................................................... 53
2. … Savoir pour agir ................................................................................................................ 54
80
3. Un point de départ à une approche plus fine… les suites envisageables ............................... 55
B. La vacance, un outil au service de l’aménagement du territoire : possibilités et actions concrètes
........................................................................................................................................................... 56
1. Portage public : entre restriction budgétaire et nouvelles possibilités. .................................. 57
2. Portage privé : entre subventions et incitations ..................................................................... 60
3. Sensibiliser et encadrer pour valoriser la vacance ................................................................. 64
C. Un enjeu : l’attractivité territoriale .............................................................................................. 68
1. Les perspectives pour le Pays de Montbéliard .......................................................................... 68
2. Le logement, un levier d’action… insuffisant ........................................................................... 70
3. Une question d’échelle territoriale : du Pays de Montbéliard à l’Aire urbaine… .................... 73
Conclusion
Table des illustrations
Bibliographie
81
ANNEXES
1. Illustrations et détails de l’opération de réhabilitation de logements appartenant à la
mairie de Besançon, en plein centre-ville et confiée à l’association HDL dans le cadre
d’un bail à réhabilitation. Après la réussite et la reconnaissance de l’opération de
réhabilitation menée rue Battant (exemple évoqué dans le développement), HDL a réalisé
une opération de même ampleur au 22 rue Mégevand. Nous présentons ici le détail de
l’opération agrémenté d’illustration
2. Aménagement de 4 logements locatifs communaux à Bethoncourt - Maîtrise d'œuvre
publique. Présentation d’un deuxième exemple d’opération de réhabilitation de logements
vacants appartenant à la collectivité.
3. Exemple d’étude technique et financière réalisé à la demande du DUPM.
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Annexe 1 (source HDL)
Opération de réhabilitation à Besançon
Cadre du projet Dans le cadre du bail à réhabilitation, la Ville de Besançon a cédé à HDL un bâtiment situé au
22 rue Mégevand. Le bâtiment comprend 8 logements dépourvus de tout confort (pas de
chauffage central, sanitaires sur le palier).
Le "bail à réhabilitation" signifie que le bâtiment est cédé à HDL pour une durée de 38 ans et
en contrepartie, HDL s'engage à réhabiliter l'intégralité du bâtiment pour en faire 8 logements
à loyer modéré allant du T2 au T3.
Travaux Les travaux, de grande envergure, ont débutés début mars 2005.
Voici la liste des intervenants :
Maître d'ouvrage HDL
Maître d'Œuvre
Architecte J.M. LHOMME
COMETEC INGENIERIE
Chauffage : BET BELLUCI
Electricité : BET BRISELANCE
Economiste : PROGEBAT Contrôle technique SOCOTEC Coordination Sécurité et Santé Cabinet LAMBOLEY Gros œuvre B.T.T. Charpente / Couverture VD MENUISERIE Menuiserie extérieure PVC GIRARD Cloisons sèches / Doublage B.T.T. Sols collés PVC HENRY Enduits - Peinture COLA Plomberie - Sanitaires MYOTTE Electricité PINDELER Chauffage MYOTTE
Coût des travaux et financement
Montant des travaux et frais annexes 529 221 € Subventions ANAH (logements conventionnés et PST) 215 221 €
Conseil Régional 100 190 €
CAGB 25 903 €
Ville de Besançon 20 000 €
Caisse d'Epargne PELS (Projet d'Economie Locale et Sociale) 10 000 €
Fondation Abbé Pierre 5 000 €
Total subventions 376 314 €
Prêt Comité du Logement - CCI 115 200 € Financement HDL Fonds propres 38 387 €
Les locataires Une "opération tiroir" a été organisée pour les 3 locataires déjà en place sur le bâtiment. Les
travaux ont débuté dans les logements vacants et les locataires en place ont intégré au fur et à
mesure les premiers logements réhabilités.
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Photos avant travaux… ….et après
Les logements : surfaces et loyers Logements conventionnés sociaux (PST) : 3,64 € /m2 de surface utile fiscale Type Surface habitable Surface utile fiscale Loyer ajusté au 1/07/05 (+4,81 %) T3 60 m2 64 m2 244,17 € T3 76 m2 82,50 m2 314,74 € T2 56 m2 61,50 m2 234,63 € T3 58 m2 63 m2 240,35 €
Logements conventionnés : 4,12 € /m2 de surface utile fiscale Type Surface habitable Surface utile fiscale Loyer ajusté au 1/07/05 (+4,81 %) T3 57 m2 61 m2 263,41 € T3 77 m2 82 m2 354,09 € T2 48 m2 53 m2 228,86 € T2 49 m2 54 m2 233,18 €
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Annexe 2 (source HDL)
Aménagement de 4 logements locatifs à Bethoncourt
Après travaux…
Pendant les travaux…
Montant de l'opération : 351 000€ TTC
Subvention Conseil Général : 43 200 €
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Annexe 3 (Source ADU)
Etude technique et financière 1994
Réhabilitation d’un immeuble vacant à Mandeure
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