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* Franck Boutaric, politologue, 28, quai de la Loire, 75019
Paris, France ; [email protected]** Pierre Lascoumes,
chercheur en sciences politiques, CEVIPOF, CNRS-SciencesPo, 98, rue
de l’Université, 75007 Paris, France ;
[email protected]
Sciences Socia les e t Santé , Vol . 26 , n° 4 , décembre
2008
L’épidémiologie environnementaleentre science et politique.Les
enjeux de la pollution atmosphérique en France
Franck Boutaric*, Pierre Lascoumes**
Résumé. L’objet de cet article est de montrer comment la
mobilisation despécialistes de santé publique a pu, en une dizaine
d’années (du début desannées 1990 au début des années 2000),
reconfigurer radicalement l’en-jeu de la pollution atmosphérique
par la prise en compte de son impactsanitaire. Les dimensions de
l’enjeu, les instruments de sa mesure, lechamp des acteurs
concernés et le type de décision publique ont connudes déplacements
majeurs.
Mots-clés : épidémiologie, risque, pollution atmosphérique.
L’évolution du contenu donné à la notion de « pollution
atmosphé-rique » comme problème public est exemplaire des processus
de cons-truction sociale qui sous-tendent toute l’histoire des
régulations publiques
doi:
10.1
684/
sss.
2008
.040
1
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6 FRANCK BOUTARIC, PIERRE LASCOUMES
(Gusfield, 1981). Si la dimension sanitaire est présente dès la
loi de 1961,elle était restée très marginale jusqu’au début des
années 1990. La défini-tion initiale du problème avait été
concentrée sur les émissions polluantesindustrielles et l’essentiel
des actions menées visait leur réduction par lerecours à un système
de taxe (censé être dissuasif) et l’adoption detechnologies
propres. De plus, cette politique s’attachait au contrôle
desémissions et beaucoup moins à la mesure de l’out put
(l’immission), c’est-à-dire au résultat global en termes de qualité
de l’air (Vlassopoulou,1999).
Diverses évaluations menées à partir des années 1980
débouchentsur un jugement d’ensemble quant aux résultats obtenus.
Entre 1988 et1995, le bilan de la qualité de l’air réalisé par
l’ADEME (1) montre unediminution des SO2, CO et Pb (2), mais une
stagnation, voire une aug-mentation, pour les particules
atmosphériques et un état stationnaire pourles NO2. Le secteur du
transport est de plus en plus explicitement mis encause en raison
de sa forte progression de consommation énergétique(+ 40 %,
1978-1997) essentiellement basée sur les produits pétroliers.
Parses émissions (NOx et NO2) (3), il contribue aussi fortement à
la produc-tion de polluants secondaires, en particulier l’ozone
troposphérique. Leschangements intervenus dans les systèmes
d’observation (surtout le suivide substances de plus en plus
nombreuses et la diversification des lieuxd’observation) (4, 5),
vont ainsi conduire à l’attribution de responsabilitésdans la
pollution atmosphérique à des secteurs sociaux autres que
l’indus-trie (en particulier les transports) et à la mise en
évidence de nouveauxfacteurs de risque (notamment ceux à caractère
sanitaire). L’attention seporte aujourd’hui particulièrement sur la
mesure des particules fines pré-sentes dans l’air (6). Une des
propositions phares du « Groupe santé » duGrenelle de
l’environnement concerne la forte réduction de ces substances
(1) Agence de la maîtrise de l’énergie et de l’environnement.(2)
SO2 : dioxyde de soufre ; CO : monoxyde de carbone ; Pb : plomb.(3)
Nox : oxyde d'azote ; NO2 ; dioxyde d'azote.(4) L’ozone
troposphérique, les particules atmosphériques, les fumées noires,
le ben-zène, les hydrocarbures aromatiques polycycliques, etc.(5)
Les réseaux d’observation urbains ont été multipliés et leurs
mesures combinentaujourd’hui des enregistrements effectués au
niveau micro (proximité), méso(ambiance de semi-hauteur) et macro
(ambiance d’altitude). (6) Le rapport de AIRPARIF sur la qualité de
l’air en Île-de-France de février 2007indique que le seuil de
valeur journalière des particules fines a été dépassé entre 80
et220 jours selon les sites d’observation, alors que le seuil est
en principe de 35 jours/an.Voir également Extrapol (2007b).
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ÉPIDÉMIOLOGIE ENVIRONNEMENTALE 7
et, lors de ces débats, l’épidémiologiste S. Médina (InVS) a
indiqué quel’impact de ces éléments sur la santé « était du même
ordre que le taba-gisme passif » (7).
Ainsi, la pollution atmosphérique correspond parfaitement à ce
queFassin nomme les « nouveaux objets intellectuels » conçus par
les analy-ses en termes de santé publique : « Les problèmes
sanitaires ne sont passeulement des réalités biologiques que les
spécialistes viennent mettre àjour, ils sont aussi des faits
épidémiologiques qu’ils construisent »(Fassin, 2005 : 37). L’objet
de cet article est de montrer comment la mobi-lisation de
spécialistes de santé publique a pu, en une dizaine d’années
(dudébut des années 1990 au début des années 2000), reconfigurer
radicale-ment l’enjeu de la pollution atmosphérique par la prise en
compte de sonimpact sanitaire. Les dimensions de l’enjeu, les
instruments de sa mesure,le champ des acteurs concernés et le type
de décision publique ont connudes déplacements majeurs. Ce
processus est d’autant plus intéressant àanalyser qu’il accompagne
assez précisément l’enrichissement de l’épidé-miologie accompli
sous une double influence : d’un côté, l’introduction denouvelles
méthodes (avec l’influence croissante d’un courant scientifiqueissu
des mathématiques et permettant de nouveaux types de
modélisationcausale), les études écologiques et temporelles (8) ;
d’un autre côté, l’in-fluence des mobilisations associatives
environnementalistes soucieusesd’élargir leur cause de la
protection des milieux écologiques à celle desconditions de vie
humaine. Cette combinaison de méthodologies renfor-cées, de prise
en compte de demandes sociales spécifiques et de volontéd’impact
politique sur les décideurs a créé une configuration originale
auxeffets autant scientifiques que politiques (9). La reformulation
de la pol-lution atmosphérique comme problème public a été un des
premiers ter-rains de validation de la pertinence de ces nouveaux
outils d’analyse (10).Les études d’épidémiologie écologiques ont
ainsi été prises entre scienceet politique, contribuant à une
meilleure analyse scientifique de situationsà risques, tout en
étant appropriées par des acteurs divers. La vive contro-
(7) Cité par Dupont, « Les particules au cœur de la lutte contre
la pollution atmosphé-rique », Le Monde, 13/10/2007 : 8.(8) Ces
outils d’analyse sont issus des développements de l’économétrie ;
ils ont étéconçus aux États-Unis à la fin des années 1980. Le
principe de ces études est de com-parer les risques quotidiens de
décès ou d’hospitalisation pour les jours plus ou moinspollués.
L’unité d’observation n’est plus l’individu, mais la journée.(9)
C’est ce type de configuration que Fassin (2005) nomme une «
nouvelle épidé-miologie ».(10) Un autre terrain de mise à l’épreuve
de cette approche a été le saturnisme.
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8 FRANCK BOUTARIC, PIERRE LASCOUMES
verse scientifique relative au lien de causalité entre le niveau
de pollutionatmosphérique et les effets de mortalité et de
morbidité sur les populationsévoluera à la fin des années 1990 en
faveur de la validation de l’hypothèsede causalité et, donc, par la
démonstration de la capacité explicative desétudes écologiques et
temporelles. Comme le souligne le récent rapport del’Académie des
Sciences sur « L’Épidémiologie humaine », ces nouveauxoutils ont
aussi une capacité d’orientation politique et sociale
particulièredans la mesure où ils raisonnent sur des ensembles (du
collectif) et nonplus seulement sur des individus (Valleron,
2006).
La redéfinition de la pollution atmosphérique en tant que
problèmede santé publique est particulièrement tangible dans le
rapport du Hautcomité de la Santé publique (HCSP) de juin 2000. Il
prend acte des résul-tats partiellement positifs des actions menées
depuis les années 1960, maissouligne leurs lacunes : « La pollution
de l’air, pourtant sensiblementréduite par rapport aux situations
qui prévalaient il y a quelques décen-nies (…), continue
aujourd’hui à exercer des effets néfastes pour la santéde chacun ».
Aucune incertitude ne semble plus porter sur ce facteur derisque.
Son impact est d’autant plus important à prendre en
considérationque « si certaines personnes, du fait de leur âge (…)
ou de leur étatphysiologique (…), sont plus sensibles à l’action
des polluants chimiquesou biologiques, notamment à court terme,
c’est bien l’ensemble de lapopulation qui peut subir des
conséquences d’une exposition chroniqueaux concentrations actuelles
des polluants dans l’air » (HCSP, 2000 : 2).
Après avoir rappelé les grandes étapes de l’émergence de la
dimen-sion sanitaire dans la problématisation de la pollution
atmosphérique,nous préciserons les apports décisifs des nouveaux
outils méthodolo-giques qui ont donné des assises autant originales
que solides aux enquê-tes épidémiologiques cherchant à évaluer
l’impact sanitaire de cettepollution. Enfin, nous conclurons en
montrant certains effets politiques decette reproblématisation et
les transformations des relations entre acteursqui ont accompagné
la dynamique observable en ce domaine (Boutaric etLascoumes,
2008).
L’émergence de la dimension sanitaire
L’émergence de la dimension sanitaire présente un double
caractère :d’une part, elle rompt avec la problématisation
technico-administrativequi prévalait depuis le XIXe siècle, d’autre
part, en tant qu’enjeu de santépublique, elle contribue à rendre
tangible la question de l’exposition auxrisques faibles.
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ÉPIDÉMIOLOGIE ENVIRONNEMENTALE 9
La pollution atmosphérique urbaine : un nouvel enjeu de santé
publique
Depuis le début du XIXe siècle (1810) et jusqu’aux années 1990,
lapollution atmosphérique a été envisagée, à titre principal, voire
exclusif,comme une externalité industrielle. Initialement, on ne
s’attache qu’auxaspects les plus visibles, les fumées et les
odeurs. Si le texte de réforme dela législation sur les
installations classées de 1917 est d’inspiration hygié-niste, il ne
change rien de fondamental à l’approche initiale. Une loi
sym-bolique est adoptée en 1932 qui interdit « toute diffusion de
fumée » ; ellen’aura aucune application. Un texte important de
1948, traitant de l’utili-sation rationnelle de l’énergie,
encourage à moderniser les équipementstechniques pour réduire les
émissions. L’approche technico-administra-tive prévaut toujours
(Vlassopoulou et Lascoumes, 1998). Pourtant, plu-sieurs événements
significatifs, prenant souvent la forme de catastrophe,ont révélé
l’importance de l’impact sanitaire de la pollution atmosphé-rique
chronique dans certains contextes météorologiques
particuliers.Ainsi, en 1930, en Belgique dans la vallée de la
Meuse, un pic de pollu-tion (oxyde de soufre et d’azote) entraîne
une augmentation massive desdécès (multipliés par six). En 1948 à
Donora (États-Unis), un épisode depollution mortelle à l’oxyde de
soufre suscite une mobilisation sociale etpolitique nouvelle sur
les effets sanitaires du smog. Et, en 1952, c’est unecrise liée au
fog londonien qui suscite le décès de 4 000 personnes. Unesérie
d’échanges scientifiques internationaux se développe à partir de
là,et de nombreux pays créent des législations spécifiques pour
lutter contrela pollution atmosphérique : Clean Air Act anglais dès
1956, loi sur l’airen France en 1961, Clean Air Act aux États-Unis
en 1963, en Italie etSuisse en 1966, etc. Les travaux scientifiques
menés en France dans lesannées 1950-1970 sont principalement
centrés sur la mesure de quelquespolluants d’origine industrielle
avec l’idée d’en réduire l’émission maissans chercher à rendre
particulièrement visible l’impact sanitaire. Lapériode des années
1970-1990 voit l’apparition des premiers travauxd’épidémiologie
environnementale et de toxicologie. La plus significativeest celle
publiée en 1982 : « Pollution atmosphérique et affections
respi-ratoires chroniques » (PAARC, 1982). Elle porte sur une
évaluation, dansla population générale, de l’impact des facteurs
génétiques et environne-mentaux sur les maladies respiratoires
obstructives (bronchite chronique,asthme, emphysème). Elle est
prolongée par des travaux portant sur despopulations
particulièrement exposées (ouvriers, policiers, mineurs ducharbon).
Il faut attendre la revue de littérature scientifique
d’ERPURS(Évaluation des risques de la pollution urbaine pour la
santé) en 1992 (LeMoullec et al., 1992 ; Momas et al., 1993) pour
que soit mise au centre de
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10 FRANCK BOUTARIC, PIERRE LASCOUMES
la réflexion l’existence d’effets sanitaires de la pollution
atmosphérique etque commence à être débattue la question des
niveaux d’exposition consi-dérés comme potentiellement dangereux.
Ce travail est décisif car il donneune large visibilité à une
littérature scientifique étasunienne méconnue quiemploie de
nouveaux modèles d’analyse statistique. À la suite des étudesPAARC,
différentes situations pathologiques sont attribuées à
l’exposi-tion à la pollution atmosphérique. Parmi les plus
documentées figurent :un accroissement de la sensibilité des
personnes allergiques, une augmen-tation de la proportion de sujets
ayant une fonction respiratoire altérée,une réduction de leur
survie pouvant aller de 10 à 15 ans. Des hypothèsesnon validées
subsistent cependant quant à l’induction par une
expositionchronique de maladies asthmatiques et sur l’incidence de
cancers. Lesrisques « résultent de l’effet conjugué de toutes les
occasions d’expositionà des agents biologiques et chimiques au long
de l’existence, dans lesdivers lieux fréquentés par les personnes »
(HCSP, 2000 : 2). Les étudesépidémiologiques menées depuis le
milieu des années 1990 ont ainsi per-mis d’établir des liens précis
entre les composants de la pollutionatmosphérique et certaines
pathologies. Ainsi, la progression des allergiesrespiratoires et,
plus particulièrement, de l’asthme au cours des vingt der-nières
années conduit fortement à suspecter le rôle de la
pollutionatmosphérique, même si le lien n’est pas encore
directement démontré.Deux composants font l’objet d’observations
particulières : les particulesproduites par l’usage du diesel et
l’ozone. Dans les deux cas, « la constanteet la cohérence des
résultats observés plaident en faveur d’une relationcausale entre
l’exposition et la diminution des performances ventilatoiresou
l’apparition de symptômes respiratoires » (Plan national santé
environ-nement, 2004 : 26). Les effets à long terme sont encore
insuffisammentdocumentés, mais des hypothèses sont en cours
d’évaluation pour l’impacten termes de mortalité, d’incidence de
cancer et d’asthme.
Risques relatifs faibles et enjeu de santé publique
« Pour apprécier l’ampleur d’un problème de santé publique (…)
etdiscuter de sa priorité relative, il faut (…) tenir compte de
trois paramè-tres » (Gérin et al., 2003 : 305). Le premier est la
valeur du risque relatif,le deuxième est la valeur du risque de
base dans la population et le troi-sième est la fréquence de
l’exposition au facteur de risque considéré.L’application de ce
raisonnement au cas de la pollution atmosphériqueconduit à la
qualifier de problème de santé publique dans la mesure où,bien que
le risque relatif soit faible, l’exposition est subie par un très
grandnombre de sujets. Des trois paramètres cités ci-dessus, deux
(la valeur du
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ÉPIDÉMIOLOGIE ENVIRONNEMENTALE 11
risque de base et la fréquence de l’exposition au facteur de
risque) nedépendent pas du recours à telle ou telle méthode. En
revanche, la mise enévidence d’un risque relatif faible est une
réalité sanitaire qui a été mieuxobjectivée grâce à la méthode
écologique et temporelle : « “écologique”parce que l’exposition est
mesurée au niveau de la population — et nonau niveau de chaque
individu — et “temporelle” parce qu’elle met en cor-rélation des
séries de polluants et des indicateurs de santé sur un mêmelaps de
temps. Sa très forte puissance statistique permet de détecter
desrisques individuels faibles que ne pouvaient pas mesurer les
études épi-démiologiques classiques » (Dab et Roussel, 2001 : 120).
L’histoire del’émergence de la pollution atmosphérique en tant que
problème de santépublique présente de grandes similitudes avec
l’analyse faite par Fassin dusaturnisme infantile (Fassin, 2005).
Dans son étude sur la naissance d’uneépidémie, il observe que, en
1981, une équipe de pédiatres et de toxicolo-gues publie un article
sur un cas d’intoxication par le plomb et que, 18 ansaprès,
l’INSERM recense 85 000 enfants (de 1 à 6 ans) qui seraient
victi-mes de saturnisme. Tout comme pour le saturnisme, le regard
porté sur lapollution atmosphérique a été profondément modifié en
quelques annéessous l’effet de nouvelles mesures. Les faits
sanitaires que construisent lesépidémiologistes produisent, dans un
même mouvement, un nouvel objetscientifique et un nouveau domaine
d’intervention publique. Alors que lagrande enquête PAARC n’avait
pas suscité une véritable réflexion desanté publique, vingt ans
plus tard la transformation du regard scientifiquemodifie la
représentation politique de cet enjeu. Ce changement s’ex-plique
par la capacité des nouvelles méthodes de l’épidémiologie à
mettreen évidence des risques relatifs faibles. Et, dans le cas de
la pollutionatmosphérique, le fait de montrer que, dans certains
cas de figure, cerisque est supérieur à 1, cela signifie que la
présence du facteur (le ou lespolluants) augmente le risque
d’apparition de la maladie.
Cette prise en compte d’un risque relatif faible en matière de
pollu-tion atmosphérique s’est faite par étapes. Un ensemble
d’études ont étéréalisées, elles analysaient les relations
exposition-risque à court termeentre indicateurs de pollution
atmosphérique urbaine et état sanitaire despopulations (11) :
d’abord en Île-de-France (ERPURS depuis 1994), puissur un ensemble
de villes françaises (PSAS 9 depuis 1997), enfin sur unensemble de
villes européennes (APHEIS depuis 1999) (12). Ces résultatscumulés
sont venus progressivement étayer la démonstration, comme le
(11) Indicateurs de l’état sanitaire = nombre de visites
médicales d’urgence à domicile,d’hospitalisations en urgence, de
décès.(12) Air Pollution and Health: an european information
system.
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12 FRANCK BOUTARIC, PIERRE LASCOUMES
Tableau IChronologie des études
Niveau régional
ERPURS 1994 : évaluation de l’impact de la pollution
atmosphérique urbainesur la santé en Île-de-France
(1987-1992)ERPURS 1998 : analyse des liens à court terme entre
pollution atmosphériqueet santé (1991-1995)ERPURS 2003 : analyse
des liens à court terme entre pollution atmosphériqueet santé
(1987-2000)ERPURS 2005 : analyse des liens à court terme entre
niveaux de pollutionatmosphérique et visites médicales à domicile
(2000-2003)
Niveau national
PSAS 9 (mars 1999) : dispositif de surveillance dans neuf villes
et étude de fai-sabilité de l’analyse de l’impact à court terme de
la pollution atmosphérique surla mortalitéPSAS 9 (juin 2002) :
analyse des relations exposition-risque à court terme
entreindicateurs de pollution atmosphérique urbaine et
hospitalisation ; quantificationde l’impact sanitaire à court
terme.PSAS 9 (2004/2005) : analyse des relations température,
pollution atmosphé-rique et mortalitéGuides INVS juillet 1999 et
juin 2003 : analyse des gains sanitaires potentielsselon différents
scenarii ; le second guide prend en compte les effets à court
etlong terme (mortalité anticipée et admission hospitalière)
Niveau européen
APHEA 1 : analyse des risques quotidiens de décès ou
d’hospitalisation (un anaprès leur revue de littérature, l’équipe
ERPURS intègre APHEA en 1993)APHEA 2 (1998) : mise au point de
fonctions exposition-risque pour une expo-sition à court terme
APHEIS 1 (1999) : définition des indicateurs pour la surveillance
épidémiolo-gique et impact sanitaire et mise en place d’un
dispositif de surveillanceAPHEIS 2 (2002) : évaluation des impacts
sanitaires pour les pm10 (particulesen suspension inférieures à 10
mg) et les fumées noires à court et long termeAPHEIS 3 (2004) :
évaluation des impacts sanitaires pour fumées noires, pm10et
intégration des pm 2,5 dans 26 villes de 12 pays et stratégie
d’informationpour les décideurs
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ÉPIDÉMIOLOGIE ENVIRONNEMENTALE 13
montre le récapitulatif chronologique des enquêtes (13) (Tableau
I). Lapollution a ainsi été redéfinie dans un sens générique qui
prend en compteun ensemble très divers de contextes d’exposition.
Aujourd’hui, le champd’étude s’est encore étendu avec la prise en
compte de contextes d’expo-sition spécifiques, en particulier les
lieux de travail et l’habitat (indoor)(14) (Festy, 2002).
Les « nouveaux outils » de l’épidémiologie en action
En épidémiologie, la période 1990-2000 est marquée par
l’émer-gence d’une nouvelle approche qui repose sur l’application
d’une métho-dologie innovante appliquée au domaine de la pollution
atmosphériqueurbaine (les études écologiques et temporelles). Il y
a concomitance entrela diffusion de cette méthode et la
requalification de la pollutionatmosphérique en enjeu de santé
publique. Ce changement d’approche arendu plus tangibles les
corrélations entre les indicateurs de pollution etceux de santé, il
a aussi intensifié les interrogations sur les liens de causa-lité.
Le raisonnement des études écologiques et temporelles diffère, on
l’adit, de celui des analyses épidémiologiques dites classiques. «
Le principe(…) est de comparer les risques quotidiens de décès ou
d’hospitalisationpour des jours plus ou moins pollués. L’unité
d’observation n’est doncpas l’individu, mais la journée » (Gérin et
al., 2003 : 300). Ce typed’étude implique des travaux préalables de
recueil de données et de cons-titution d’indicateurs de pollution
et de santé : métrologistes, épidémiolo-gistes et statisticiens y
sont associés. L’apport de la statistique est décisifdans
l’estimation de la relation dose-réponse et, plus largement, dans
lesdifférentes étapes de l’évaluation des risques (Bard, 2004 ;
Valleron2006).
La revue de littérature scientifique réalisée par ERPURS
(LeMoullec et al., 1992 ; Momas et al., 1993) atteste de la
constitution d’unecommunauté scientifique autour de l’application
des séries écologiques ettemporelles à la pollution atmosphérique.
Depuis, le rythme des étudespubliées est resté soutenu et elles ont
diversifié les échelles géographiquesprises en compte (villes,
agglomérations, régions, pays et Europe) (15).
(13) Les précisions sont apportées sur chacune dans la deuxième
partie de l’article.(14) Voir les études Extrapol : « Moisissures
dans l’air intérieur et santé », décembre2005 et « Estimation de
l’exposition des populations aux polluants présents à l’inté-rieur
des habitations », novembre, 2004, InVS.(15) Voir le Tableau I.
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14 FRANCK BOUTARIC, PIERRE LASCOUMES
Cette mobilisation scientifique s’accompagne d’une mobilisation
poli-tique (que nous analyserons ultérieurement) aussi bien
régionale qu’euro-péenne (ERPURS et APHEA). Elle se manifeste de
façon tangible par lesfinancements accordés à ces recherches et par
l’attention croissante don-née à leurs résultats. Nous présenterons
d’abord une synthèse des princi-pales études engagées pour ensuite
mettre en lumière l’évolution desenjeux (de l’existence d’un
problème de santé publique à l’évaluation deson impact) et, enfin,
son étroite association avec la mise en œuvre de ladémarche
d’évaluation des risques.
Synthèse des principales études réalisées
Notre synthèse ne prétend pas à l’exhaustivité, elle se propose
demettre en évidence les principales caractéristiques des études
engagées.Avec l’évaluation des risques de la pollution urbaine sur
la santé(ERPURS) en région Île-de-France, s’opère une approche
novatrice del’évaluation des risques de la pollution atmosphérique
urbaine sur la santéhumaine. Cette démarche nécessite la
constitution d’un réseau d’acteursrelevant de plusieurs disciplines
et de différentes institutions. Les colla-borations entre diverses
professions (professionnels de santé, épidémiolo-gistes,
métrologistes…) sont décisives pour la réalisation des
étudesécologiques et temporelles. La diversité des ressources
professionnelles etinstitutionnelles mobilisées constituera un des
atouts de ce projet(Boutaric, 2003). Le programme ERPURS repose sur
un réseau d’épidé-miologistes et de professionnels de santé dont
les membres sont engagésactivement dans ce champ de recherche qui
renouvelle leur discipline àl’échelle internationale. Il rassemble
des spécialistes comme W. Dab,S. Médina, A. Le Tertre, P. Quénel et
B. Festy (16). Ils sont, dès le début,associés à l’un des
scientifiques américains (J. Schwartz) qui travaille surla méthode
d’analyse statistique des études écologiques et
temporelles(Schwartz, 1994). Les résultats obtenus lors de la
première étude établis-sent une augmentation du nombre journalier
de décès en relation avec unaccroissement de certains polluants.
Les constats sont similaires concer-nant les relations entre la
pollution atmosphérique et les indicateurs de
(16) Lors du premier projet ERPURS dont la responsabilité
générale est assurée par ladirectrice de l’ORS Île-de-France, W.
Dab est professeur à l’École nationale de lasanté publique, S.
Médina, médecin épidémiologiste à l’ORS, A. Le Tertre,
statisticienà l’ORS, P. Quénel, médecin épidémiologiste au Réseau
national de santé publique etB. Festy, directeur du Laboratoire
d’hygiène de la ville de Paris.
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ÉPIDÉMIOLOGIE ENVIRONNEMENTALE 15
morbidité. Par comparaison avec les premiers travaux de 1994,
deuxobservations peuvent être formulées aujourd’hui. Les
indicateurs sontmodifiés et prennent en compte des critères plus
exigeants : ainsi, dansl’indicateur de pollution, les particules de
plus petite taille sont prises encompte (pm 2,5) (17). Quant à la
dernière étude prenant uniquement enconsidération des indicateurs
de morbidité, elle atteste d’une conceptionde la santé de plus en
plus soucieuse du bien-être des individus (TableauII). La
méthodologie employée par ERPURS a été élaborée au niveaueuropéen
dans le cadre d’un programme dénommé APHEA (Air Pollutionand
Health: an European Approach) (Tableau III). L’équipe
d’ERPURSintègre ce réseau en 1993 et participe à la mise au point
d’une méthodo-logie commune aux travaux menés dans quinze villes
européennes. L’unedes conclusions majeures d’APHEA I est que la
pollution atmosphériqueurbaine a des effets directs sur la santé
humaine et constitue, à ce titre, unproblème de santé publique en
Europe. À partir de 1998, lors de ladeuxième phase (APHEA II), la
détermination de la fonction exposi-tion/risque (l’une des quatre
étapes de l’évaluation des impacts sanitaires)atteste des effets à
court terme de la pollution atmosphérique urbaine surla santé et
définit les populations les plus vulnérables. La mise au pointdes
fonctions expositions/risques pour une exposition à court terme,
c’est-à-dire la description mathématique de l’association entre une
dose d’ex-position et la réponse observée sur une période donnée,
est égalementréalisée dans neuf villes françaises avec le Programme
de surveillance airet santé (PSAS 9) (Tableau IV).
Les travaux qui ont validé et approfondi les relations
expositions/risques du programme de surveillance air/santé ont été
réalisés en syner-gie avec le programme européen APHEA, ce qui a
renforcé leur robus-tesse. Par la suite, les travaux sur l’impact
sanitaire de la pollutionatmosphérique urbaine ont aussi pris en
compte les effets à long termeavec l’exploitation d’une étude
trinationale (Autriche, France, Suisse)basée sur deux études de
cohortes américaines (Künzli et al., 2000). Ainsi,on observe que,
en quelques années, le dispositif de surveillance épidé-miologique
PSAS 9, initié en 1997, a permis une évaluation des impactsà court
terme et à long terme, que les indicateurs sanitaires ont été
diver-sifiés et que les pm10 figurent désormais parmi les
indicateurs de pollu-tion. Ces études intègrent aussi la
quantification des gains sanitaires quepermettrait la réduction des
niveaux de pollution. Sur ce plan, PSAS etAPHEIS sont
comparables.
(17) Inférieures ou égales à 2,5 microns de diamètre.
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16 FRANCK BOUTARIC, PIERRE LASCOUMES
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ÉPIDÉMIOLOGIE ENVIRONNEMENTALE 17
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20 FRANCK BOUTARIC, PIERRE LASCOUMES
Les débuts d’APHEIS (Tableau V) sont, comme ceux de PSAS
9,consacrés à la faisabilité de la mise en place d’un système de
surveillanceépidémiologique avec la définition des indicateurs et
l’identification desstructures indispensables à l’évaluation des
impacts sanitaires à court et àlong terme de la pollution
atmosphérique dans des villes européennes.Avec APHEIS 3, une
nouveauté atteste de la maturité et du développe-ment des
recherches : la volonté d’instaurer un dispositif d’informationpour
les décideurs locaux et européens. En France, dans le cadre desPRQA
(18), les évaluations d’impacts sanitaires sont considérées
commedes outils d’aide à la décision ; quant aux évaluations de
l’APHEIS, leursrésultats sont aussi amenés à jouer un rôle au
niveau européen pour ladétermination des normes des polluants. La
portée décisionnelle des éva-luations d’impacts est donc
susceptible d’être, à terme, plus importante.
Risques relatifs/risques attribuables
En 1994, avec la première étude ERPURS, la pollution
atmosphé-rique urbaine émerge comme un enjeu de santé publique,
revenons unmoment sur ce processus. Lors des premiers résultats,
les discussions por-tent sur l’importance qu’il faut accorder à la
pollution atmosphérique alorsmême que les risques relatifs sont
faibles et qu’ils sont élaborés par desméthodes encore peu
pratiquées en France. Cette reconnaissance de lapertinence de cet
enjeu de santé publique est étroitement associée à l’évo-lution de
la réflexion sur la question de la causalité et à la façon dont
leschercheurs la construisent. Tout en considérant qu’il existe des
zones d’in-certitude dans leurs travaux, leurs conclusions sont à
même de justifier lerecours à, ce que l’on appelle aujourd’hui, une
démarche de précaution(19). Les études APHEA, PSAS et ERPURS
postérieures à 1994 aboutis-
(18) Le Plan régional de la qualité de l’air est introduit par
la Loi sur l’air et l’utilisa-tion rationnelle de l’énergie et
précisé par le Décret du 6 mai 1998. Il consiste à fixerles
orientations à moyen et long terme pour prévenir ou réduire la
pollution atmosphé-rique.(19) Le principe de précaution figure à
l’article 5 de la Charte constitutionnelle de l’en-vironnement (28
février 2005) : « Art. 5. Lorsque la réalisation d’un dommage,
bienqu’incertaine en l’état des connaissances scientifiques,
pourrait affecter de manièregrave et irréversible l’environnement,
les autorités publiques veillent, par applicationdu principe de
précaution et dans leurs domaines d’attributions, à la mise en
œuvrede procédures d’évaluation des risques et à l’adoption de
mesures provisoires et pro-portionnées afin de parer à la
réalisation du dommage ».
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ÉPIDÉMIOLOGIE ENVIRONNEMENTALE 21
sent à des évaluations d’impacts sanitaires. Ces programmes
engagés auxplans régionaux, nationaux et européens par des équipes
œuvrant dans lechamp d’une communauté scientifique internationale,
permettent d’esti-mer le nombre de « cas attribuables » (mortalité,
morbidité) aux effets dela pollution atmosphérique urbaine. Ces cas
sont exprimés par rapport àun niveau d’exposition de référence et
sont donc potentiellement évitablessi les niveaux de pollution sont
ramenés en deçà de ce seuil. Dans lesenquêtes épidémiologiques, la
question de la causalité est récurrente etelle a été posée avec
virulence dès les premiers résultats d’ERPURS.Rappelons que le
risque relatif « ne renseigne ni sur la proportion de casparmi les
malades, ni sur le nombre total de cas qu’on peut attribuer à
cefacteur dans la population » (Goldberg, 2001 : 148).
L’établissement d’unlien de causalité peut nécessiter des travaux
toxicologiques, mais les dif-férents « critères » établis par Hill
constituent des faisceaux d’indices quiprennent en compte la
plausabilité biologique, et qui examinent aussi denombreux autres
éléments (20) (Bouyer et al., 2001). À la différence durisque
relatif, le risque attribuable « permet de connaître la proportion
decas de maladie qu’on peut attribuer au rôle d’un facteur de
risque, ainsique le nombre de sujets atteints de son fait dans une
population »(Goldberg, 2001 : 149). Or, le passage du risque
relatif au risque attribua-ble est l’objet de vifs débats et de
controverses dans la communauté plu-rielle des épidémiologistes.
Dans leur étude « Pollution atmosphérique etépidémiologie en
France, une longue maturation » Festy et Quénel signa-lent que, en
1995, la publication des résultats de l’étude menée sur Pariset
Lyon dans le cadre d’APHEA « constitue (…) le début d’une
évolutionradicale de la part des pouvoirs publics dans la prise en
compte desimpacts sanitaires de la pollution atmosphérique » (Festy
et Quenel,2003 : 27). Ces résultats épidémiologiques présentés sous
forme de risqueattribuable rencontrent également un fort écho
médiatique. Nous analyse-rons ultérieurement la controverse
soulevée par la publicisation de cetteexpertise, mais une chose est
certaine, l’évaluation de l’impact sanitaire dela pollution
atmosphérique urbaine acquiert une légitimité croissante. Si,en
1994, de nombreuses interrogations subsistent quant aux effets de
lapollution atmosphérique sur la santé, et si l’on débat encore du
lien de cau-salité entre pollution atmosphérique urbaine et
indicateurs de mortalité oude morbidité, en cinq ans la situation
évolue. Et le premier guide métho-
(20) Les critères de Hill sont les principaux critères de
causalité. Ils examinent uneliste de critères internes à l’étude
(force de l’association, relation de type dose-effet…)et de
critères externes (notamment la plausibilité biologique) avant de
conclure à unerelation de cause à effet.
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22 FRANCK BOUTARIC, PIERRE LASCOUMES
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ÉPIDÉMIOLOGIE ENVIRONNEMENTALE 23
dologique de l’InVS, paru en 1999, estime les gains sanitaires
potentielsselon différents scenarii. Enfin, de 1999 à 2003, la
démarche méthodolo-gique se précise et la validité de cette
approche est de plus en plus recon-nue. Elle intègre d’autres
indicateurs et s’élargit aux effets à long terme.(Tableau VI). Une
véritable évaluation des risques a été opérationalisée.
La démarche de l’évaluation des risques
Nous pouvons approfondir les commentaires précédents en
fonctiondu schéma classique d’évaluation du risque qui se décompose
en quatreétapes : l’identification du danger, l’évaluation des
expositions, l’estima-tion de la relation dose/réponse et la
caractérisation du risque.
L’identification du danger décrit, d’une part, « les troubles
biolo-giques ou les pathologies susceptibles d’apparaître du fait
des propriétésd’un polluant » et, d’autre part, « la vraisemblance
de la relation cau-sale » selon l’AFSSE (21). Pour ce qui est de la
pollution atmosphériqueurbaine, de nombreuses études attestent de
la vraisemblance de la relationcausale pour un nombre accru de
polluants. L’éventail de polluants pris encompte s’élargit et
quelques-uns sont mesurés avec de plus en plus de pré-cision
(notamment les particules).
L’élaboration d’indicateurs d’exposition s’accompagne de
dialoguesentre les épidémiologistes et les métrologistes ; ces
échanges s’opèrentd’autant plus aisément que les réseaux de
surveillance de la qualité de l’airprocèdent de leurs côtés à des
travaux de classification et de redéfinitiondes instruments de
mesure des polluants utilisés par les stations de sur-veillance
(22). Initiée lors de la première étude d’ERPURS, la collabora-tion
entre épidémiologistes et métrologistes n’a cessé de s’approfondir
etde s’étendre, d’abord au niveau régional puis aux échelons
nationaux eteuropéens.
Prévue dans la LAURE (23), la surveillance
épidémiologiqueconnaît ainsi des développements avec PSAS 9 puis
APHEIS. Elleimplique des indicateurs de pollution, et le système de
santé français,
(21) Agence française de sécurité sanitaire de l’environnement,
créée en 2001, ses mis-sions ont été étendues au travail en 2005
(AFSSET).(22) Voir le rapport du Groupe de travail « Classification
et critères d’implantation desstations de surveillance de la
qualité de l’air », décembre 2001. Quant aux
dispositifsd’intéressement mis en place par les réseaux, voir
Boutaric (2006).(23) Loi du 30 décembre 1996 sur l’air et
l’utilisation rationnelle de l’énergie.
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24 FRANCK BOUTARIC, PIERRE LASCOUMES
jusque-là assez dépourvu d’indicateurs sanitaires, se dote peu à
peu dedonnées susceptibles d’être employées pour la recherche. La
meilleureappréhension du niveau d’exposition, de sa durée, de sa
fréquence, laconstitution et le perfectionnement d’indicateurs
sanitaires autorisentalors l’élaboration des relations
dose-réponse.
Parmi les objectifs de PSAS 9 figurent la validation des
relationsexpositions/risques et la quantification de l’impact
sanitaire à court terme.L’étude, publiée en juin 2002, donne lieu à
des débats, voire à des contro-verses, révélatrices des évolutions
qui s’opèrent dans la communauté deschercheurs et des rapports
entretenus avec les décideurs des politiquespubliques. La thèse
d’I.Vazeilles a mis au jour les mini-controverses quiont émaillé la
rédaction de la deuxième phase de PSAS 9. Celle quiconcerne
l’intitulé du chapitre « Évaluation de l’impact sanitaire » est
par-ticulièrement intéressante. Une évaluation d’impact sanitaire
suppose« l’établissement de l’ensemble des risques liés à des
substances identi-fiées, mais seulement si leurs relations de
causalité sont clairementdémontrées et définies scientifiquement »
(Vazeilles, 2003 : 443). Telle estl’approche préconisée par l’OMS
et reprise par le guide méthodologiqueédité par l’InVS en 1999. Des
membres de l’équipe de PSAS 9 soulignentalors la nécessité de
distinguer l’évaluation de l’impact sanitaire de l’ana-lyse des
risques basée sur les facteurs supposés avoir des effets sur
lasanté, même si les relations de causalité ne sont pas encore
scientifique-ment établies. Les discussions font clairement
ressortir que les définitionsdes notions « d’impact » et «
d’analyse des risques » ne sont pas stabili-sées et qu’un travail
de clarification dans la définition des termes et la pré-sentation
des outils employés par les épidémiologistes et de leurs
résultatsest indispensable. Les difficultés d’accord sur ces points
proviennent entrès grande partie de la diversité d’origine et
d’expérience des épidémio-logistes, du fait des problèmes posés par
toute recherche qui associe dif-férentes disciplines et par les
renouvellements permanents des outils(Vazeilles, 2003).
Une fois encore, se pose la question du mode de construction de
lacausalité mais aussi celles de la présentation des résultats, de
leur récep-tion et de leur audience auprès du public et des
décideurs. Indiquer que lerisque relatif est de 1,003 n’a pas
beaucoup de signification pour la plu-part des personnes et ne peut
guère susciter l’intérêt des politiques. Enrevanche, la
présentation des tableaux sur les taux de décès
anticipéspotentiellement évitables en fonction de différentes
hypothèses de réduc-tion de la pollution est davantage susceptible
de mobiliser les médias etles politiques sur la gestion de ce
risque. Deux cas de figure ont été rete-nus par ces programmes :
des niveaux d’indicateurs de pollution ramenésà 10 microgrammes par
m3, et une réduction de 50 % des niveaux d’indi-
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ÉPIDÉMIOLOGIE ENVIRONNEMENTALE 25
cateurs de pollution (PSAS, 2002). Si l’insertion de ces
tableaux dans lerapport fait débat un moment, il n’y pas de fortes
divergences entre leschercheurs quant à leur interprétation.
L’appui sur la démarche d’évaluation des risques de l’Académie
dessciences américaine (NRC, 1983) a certainement été déterminante
dans lecapital de ressources dont disposent les chercheurs. Leur
capacité à struc-turer l’évaluation des risques et donc à influer
sur les choix de gestions’avère ainsi importante. Il convient de
souligner que, dans l’étape de syn-thèse de plusieurs études
épidémiologiques, la caractérisation du risque seprésente sous la
forme de nombre de cas attribuables. C’est notamment lecas des
études de PSAS 9 et d’APHEIS (en juin et octobre 2002).
La redéfinition sanitaire et ses effets politiques
L’ensemble des travaux analysés ci-dessus démontre que des
risquesrelatifs faibles peuvent induire un risque collectif
important. Mais la fai-blesse de la toxicologie et de
l’épidémiologie environnementale comme lagestion traditionnelle
d’enjeux sanitaires basée sur le niveau de mortalitéprovoqué par
des pathologies infectieuses, ont longtemps été des obsta-cles,
hérités du passé, à la diffusion d’une nouvelle approche de la
santépublique (Setbon, 1996). Le renouvellement, en matière de
pollutionatmosphérique, s’inscrit dans le mouvement plus vaste de
fondation de lasécurité sanitaire (24) (Tabuteau, 2002). La
création d’agences en cedomaine, la diffusion de procédures
d’évaluation du risque qu’elles assu-rent, et l’autonomisation
progressive des enjeux de sécurité sanitaire envi-ronnementale (25)
ont transformé le cadre cognitif de l’expertise et de lagestion
politique des risques. Ces changements institutionnels ont
égale-ment facilité la réception des nouvelles démarches
épidémiologiques et ladiffusion de leurs conclusions. Le Réseau
national de la santé publique(créé en 1992) devient, en 1998,
l’Institut de veille sanitaire. La mêmeannée, sont mises en place
l’Agence française de sécurité sanitaire des ali-ments (AFSSA) et
l’Agence française de sécurité sanitaire des produits desanté
(AFSSAPS). Enfin, en 2001 est créée l’Agence française de
sécuritésanitaire environnementale (AFSSE) dont les compétences
sont étendues
(24) Voir les numéro et dossier spéciaux de la Revue Française
des Affaires Sociales,1997, 3-4, « La sécurité sanitaire, enjeux et
questions », et 1999, 1, « Les pouvoirspublics et la sécurité
sanitaire ».(25) La Loi 2001-398 du 9 mai 2001 crée l’Agence
française de sécurité sanitaire del’environnement.
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26 FRANCK BOUTARIC, PIERRE LASCOUMES
aux enjeux de santé et travail en 2005 (AFSSET). Enfin, d’autres
structu-res d’expertise poursuivent leurs activités, comme le
Comité de la pré-vention et de la précaution, et produisent des
recommandations sur lapollution atmosphérique (26). Cette
effervescence institutionnelle attestede la prise en charge accrue
des questions liées aux risques sanitaires,mais elle révèle
également la concurrence persistante entre ministères surles enjeux
de santé environnementale (27). Ces nouvelles réalités
institu-tionnelles peuvent être mises en relation, d’une part, avec
l’émergenced’une nouvelle conception de la santé publique et,
d’autre part, avec ledéveloppement des outils d’évaluation
quantitative des risques sanitairesliés à l’environnement.
Évaluation des risques sanitaires : la révolution de
l’expertise
Dans « La société du risque », Beck affirme que les pays n’ont
pastous les mêmes critères de validité des démonstrations causales
; ainsi, auJapon, on accepte d’établir « un rapport de causalité
dès que l’on peutattester des corrélations statistiques entre taux
de pollution et certainesmaladies déterminées » (Beck, 2001 : 115).
En France, cette conceptionest loin de faire l’unanimité et la
preuve biologique est souvent nécessairepour que les scientifiques
concluent à l’existence d’un lien de causalité.Les travaux
toxicologiques sont mobilisés pour tenter de définir des seuilsde
toxicité et, bien que la construction scientifique des taux limites
soitl’objet de vives critiques, elle a souvent orienté les études
et les représen-tations du risque des scientifiques. L’approche des
épidémiologistes« écologiques » participe d’un renouvellement du
jugement de causalité.Cette question est récurrente dans les
enquêtes épidémiologiques.Aujourd’hui, les ouvrages de référence
s’accordent sur les principaux cri-tères de causalité (dits
critères de Hill, 1965) avant de conclure à une rela-tion de cause
à effet. À propos de ce passage du raisonnement
strictementstatistique à une imputation causale explicite, Berlivet
(2001) parle decoup de force symbolique. Néanmoins, la façon
d’aborder ces critèresdonne lieu à des interprétations qui peuvent
varier, notamment entre lesépidémiologistes « classiques » et ceux
qui recourent aux séries tempo-
(26) Parmi les recommandations du CPP, celle sur les particules
fines dans l’at-mosphère date du 1er juin 1997.(27) Ainsi, la
survivance de l’INERIS (Institut national de l’environnement
industrielet des risques) lors de la création de l’AFSSE, le
ministère de l’Environnement enten-dant conserver sa tutelle
exclusive sur cet organisme.
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ÉPIDÉMIOLOGIE ENVIRONNEMENTALE 27
relles. Dans le domaine de la pollution atmosphérique, ce sont
les étudesdites d’intervention (28) et les preuves expérimentales
qu’elles apportent(Extrapol, 2004) ainsi que le développement des
études toxicologiques quirenforcent la confiance dans l’existence
de liens de causalité.
Les travaux épidémiologiques « écologiques » ne sont pas les
seulsfacteurs du renouvellement de l’approche du risque. La
production puis ladiffusion de la révolution de l’expertise initiée
aux États-Unis, ont égale-ment modifié la manière d’évaluer et de
gérer les risques sanitaires.Ironiquement intitulé The Red Book,
cette appellation, si on en juge par lesmodifications introduites
dans le processus de décision en matière envi-ronnementale, paraît
méritée. Dès 1983, l’Académie des sciences améri-caine propose une
démarche d’analyse des risques et fournit un outilstandardisé
d’aide à la décision pour ceux qui doivent gérer les
risquesenvironnementaux (Gérin et al., 2003). Ainsi, les quatre
étapes de l’éva-luation du risque, partie intégrante d’un processus
scientifique, s’inscri-vent dans les composantes du paradigme «
Recherche-évaluation durisque-gestion du risque ». En France, comme
dans certains pays euro-péens, l’appropriation de cette approche a
été plus lente. La consultationde traités ou d’ouvrages de
référence en épidémiologie est sur ce plansymptomatique : nombre
d’entre eux ne mentionnent pas cette démarche(29). Cela atteste de
la faiblesse d’investissement dans l’évaluation et lagestion des
risques environnementaux (Zmirou-Navier, 2006). Alors queles
scientifiques et les autorités américaines procèdent à des
réévaluations,entérinées en 1994 dans l’ouvrage Science and
Judgment in RiskAssessment (Comitte on Risk Assessment of Hazardous
Air Pollutants,1994), il faut attendre l’année 1993 pour que
l’Union européenne com-mence à organiser de façon similaire
l’évaluation des risques. Si la démar-che sert explicitement de
base à la mise en place du règlement REACH(30), elle inspire aussi
clairement APHEIS.
(28) Ces études mesurent l’efficacité sanitaire des
interventions et sont intéressantesd’un point de vue
épidémiologique. Voir le cas avec la réduction des teneurs en
com-posants soufrés des carburants de Hong-Kong. Cette étude, parmi
d’autres, offre despreuves expérimentales qui figurent parmi les
critères retenus pour établir un lien decausalité (Extrapol,
2004).(29) Dab précise que « cette démarche n’a pas encore pu
trouver véritablement saplace dans le contexte français… » (Dab,
1993 : 222).(30) Le règlement REACH sur la régulation de l’usage
des produits chimiques a étéadopté le 18/12/2006 et est entré en
vigueur en juin 2007. Après un parcours chaotiquequi débute en
1998, le texte final restreint l’évaluation à 30 % des 17 000
substancesproduites chaque année ; entre 1 et 10 tonnes seront
concernées.
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28 FRANCK BOUTARIC, PIERRE LASCOUMES
Une expertise engagée, l’action vers les décideurs
L’une des caractéristiques politiques des changements
observésconcerne la forme de diffusion des résultats obtenus par
les nouvellesméthodes épidémiologiques. Une controverse publique
éclate en 1996 àl’occasion de la reprise par les grands médias des
résultats de l’étude duRNSP (menée dans le cadre du programme
européen APHEA) (31). Unéditorial de la revue Natures Sciences
Sociétés, en 1996, signé de mem-bres éminents du comité de
rédaction (M. Jollivet, J.M. Legay, G. Mégie)met sévèrement en
cause ce qu’ils considèrent comme « une formulationqui est de fait
de la désinformation » et « le trop facile et dangereuxrecours au
catastrophisme et à la dramatisation ». Ils reprochent auxauteurs
de laisser croire à de nouveaux résultats mettant « en évidence
unerelation directe de cause à effet entre pollution de l’air et
mortalité ausein de l’ensemble de la population ». Ils critiquent
le fait que ces publi-cations grand public auraient précédé des
publications scientifiques etestiment qu’il s’agit d’un « appel aux
médias délibéré » visant à créer unlobby de la santé publique pour
contrer celui de l’automobile (Jollivet etal., 1996). La réplique
est donnée point par point par des auteurs del’étude (W. Dab, P.
Quénel et D. Zmirou) dans le n° 4 de la même année(Dab et al.,
1996). Ils donnent les références des publications scientifiquesde
leurs analyses (32), critiquent plusieurs affirmations de
l’éditorial etprécisent que leurs résultats montrent « que la
relation entre la pollutionatmosphérique et la mortalité peut être
directe et causale » et que « c’estla première fois que (…) des
résultats épidémiologiques sont présentéssous forme de risque
attribuable ce qui permet d’évaluer l’impact de santépublique des
pollutions atmosphériques ». Cette polémique est révélatricede la
tension qui existe alors dans tous les domaines d’étude de
risqueentre une science dont les résultats sont négligés et celle
dont les résultatssont amplifiés. Cette tension est d’autant plus
forte que, depuis 1990, pèsesur les autorités publiques une
obligation d’information des populationssur les risques
environnementaux (33) (Boutaric et al., 2002). Ces deuxdimensions
sont particulièrement tangibles s’agissant de la
pollutionatmosphérique.
(31) Le Monde du 7 février 1996 titre en première page « La
pollution de l’air à Pariset à Lyon entraîne plusieurs centaines de
décès chaque année » ; Libération du 8février 1996 parle d’un «
effet de sidération à coup de morts statistiques ».(32) Notamment
Revue de Santé Publique (1995, 6, 4), Journal of Epidemiology
andCommunity Health (1996, 50, 1,) et Santé et Société (1996, 8,
1).(33) Première directive EU de 1990 actualisée le 28 janvier
2003, 2003/4/CE.
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ÉPIDÉMIOLOGIE ENVIRONNEMENTALE 29
Les épidémiologistes engagés depuis les débuts d’ERPURS dans
lanouvelle problématique de la pollution de l’air ont parfaitement
cons-cience du caractère imbriqué des travaux scientifiques et des
enjeuxpublics. Sur des sujets et à des moments différents, Dab et
Zmirou ontillustré ce point de vue. Le premier lorsqu’il rappelle
que notre sociétédevra faire face à des situations dans lesquelles
le risque individuel est peuélevé alors que le risque collectif est
préoccupant (Dab et Roussel, 2001) ;le second lorsqu’il mentionne
l’intérêt, avec la rigueur que cela impose,du passage du risque
relatif au risque attribuable pour la compréhensiondes enjeux d’un
débat public (Zmirou, 1994). Pour autant leur réponse deNature,
Sciences, Sociétés souligne qu’« aborder frontalement la
questiondes rapports entre la recherche et les médias » c’est «
prendre desrisques ». Sans nous substituer aux épidémiologistes, il
est logique de pen-ser qu’ils connaissaient d’autant mieux ces «
risques » que le développe-ment de leurs recherches, l’agenda
politique de la sécurité sanitaire et lanécessité dans laquelle ils
se sont trouvés de défendre leurs travaux, lesont placés dans une
situation où la dissociation entre politique et sciencen’était
guère tenable. À vouloir séparer des questions très liées, on
setrouve pris dans un dilemme entre le recours à des médias peu
fiables oule repli sur une neutralité scientifique absolue et
souvent illusoire. Cettesituation inconfortable s’est, de fait,
évanouie avec la mise en place et ledéveloppement de mécanismes de
veille et d’expertise qui ont transforméles rapports entre science
et politique et atténué la vivacité des controver-ses et des
incompréhensions.
La situation a évolué dans les années 2000 et, si certaines
controver-ses demeurent sur la nature causale des résultats
observés (et corrélative-ment sur les méthodologies utilisées),
elles paraissent moins polémiqueset s’inscrivent désormais dans la
légitime discussion préalable à unconsensus scientifique. Un
exemple récent (2003) est fourni par un édito-rial de J. Estève
dans la revue Environnement Risques et Santé, intitulé« Combien de
décès causés par la pollution atmosphérique : au-delà dela
polémique ». Celui-ci considère qu’il y a « un dogme » en
santépublique sur le caractère scientifique des évaluations du
nombre de décèsanticipés. Il propose de rouvrir le débat : «
Serait-il donc impossible des’arrêter de compter les morts et de
réfléchir calmement sur la réalité etsur la quantification du
risque de la pollution atmosphérique ? ». Onzechercheurs dont S.
Cassadou, P. Quénel, S. Médina, A. Le Tertre luirépondent dans le
numéro suivant de la revue (Cassadou et al., 2003) etrappellent
qu’il y a une forte demande sociale et politique pour l’évalua-tion
de ce risque. Ils répliquent également aux interrogations portant
surla fiabilité des calculs des risques relatifs et sur la
légitimité du calcul desrisques attribuables. Leur conclusion
témoigne du caractère moinsconflictuel de ce type d’échange : les
chercheurs se déclarent demandeurs
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30 FRANCK BOUTARIC, PIERRE LASCOUMES
de tout approfondissement méthodologique et rappellent qu’ils
sontcontraints de travailler avec les seuls indicateurs (notamment
la mortalité)qui, à un moment donné, sont à leur disposition. Dans
ce type de contro-verse, les aspects scientifiques, sociaux et
politiques sont difficilementdissociables, mais l’importance et le
poids de chacun d’entre eux semblentévoluer en fonction des
contextes. Si l’on peut considérer les aspects pro-prement
scientifiques pour les soumettre à discussion, les modes de
récep-tion et de compréhension des recherches sont dépendants d’une
multituded’éléments politiques et sociaux. En 1996, dans le débat
de Natures,Sciences et Sociétés, la dimension politique et sociale
paraît détermi-nante : les discussions se déploient dans une
conjoncture marquée par lesdiscussions préparatoires à l’adoption
d’une nouvelle loi sur l’air alors quela nouvelle épidémiologie n’a
pas encore la reconnaissance institution-nelle dont elle bénéficie
aujourd’hui. C’est sans doute l’une des raisonspour laquelle la
controverse paraît plus acerbe. Sept ans plus tard, s’il
esteffectivement impossible de gommer le caractère inconciliable
des pointsde vue qui s’exprimaient dans Natures, Sciences et
Sociétés, la questionqui cristallise alors les discussions est
celle de la présentation de résultatsdans lesquels apparaît le
nombre de morts causées par la pollutionatmosphérique urbaine. Même
si elles s’expriment sous des formes diffé-rentes, les controverses
proprement scientifiques ne sont donc pas closes,mais les
légitimités de position ont substantiellement évolué : comme
entémoigne l’emploi, par Estève en 2003, du terme de dogme quant à
la pré-sentation des résultats d’études scientifiques.
La volonté d’une grande partie des experts de publiciser leurs
résul-tats afin de mobiliser les décideurs prend appui sur les
obligations d’in-formation du public (Boutaric et al., 2002) qui
pèsent sur les autoritéspolitiques sous l’influence de la politique
communautaire (directivescadre de 1990 sur l’obligation
d’information environnementale et de 1992sur l’information en
matière de franchissement de seuil pour l’ozone), dela LAURE de
1996 et désormais de la Constitution française via la Chartede
l’environnement (34). Le rapport du HCSP de 2000 reprend cet
argu-ment en rappelant que le droit à l’information pour les
citoyens a fait pro-gresser la surveillance de la qualité de l’air
« tant au plan géographiqueque par la gamme de polluants suivis ».
Et, selon lui, cette dynamique doitêtre poursuivie en particulier
pour les effets peu connus et les lieux d’ex-position encore mal
évalués comme les ambiances de travail et l’habitat.Enfin, cet
organisme s’adresse directement aux autorités publiques en for-
(34) Voir l’article 7 : « toute personne a le droit, dans les
conditions et les limites défi-nies par la loi, d’accéder aux
informations relatives à l’environnement détenues parl’autorité
publique ».
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ÉPIDÉMIOLOGIE ENVIRONNEMENTALE 31
mulant un ensemble de recommandations d’action. En particulier,
leHCSP plaide pour « une plus grande cohérence des
politiquespubliques ». Il prend acte de l’augmentation du nombre
d’acteurs (publicset privés) concernés par la lutte contre la
pollution atmosphérique, mais ildemande « un effort redoublé de
coordination des politiques conduites »et le renforcement d’une
expertise de l’évaluation des risques (chimiqueset liés aux
environnements professionnels) qui soit « clairement distin-guée
des lieux et des moments de leur gestion ». S’agissant des
instancesen charge de cette mission, « leur indépendance et leurs
moyens (doiventêtre garantis) pour apporter aux décideurs, comme
aux citoyens, l’assu-rance d’un éclairage non biaisé ». Comme en
témoigne ce rapport, c’estune très grande part des spécialistes de
santé publique travaillant sur lapollution atmosphérique qui
considère que l’action auprès des décideurset de l’opinion publique
comme relais, fait partie intégrante de leur mis-sion. Mais c’est
là sans doute un trait générique à la santé publique queFassin
désigne en disant que « la santé publique culturalise ses sujets
»(Fassin, 2005 : 44) en produisant des énoncés et des actes qui
modifientles représentations et les pratiques de leurs
destinataires.
La modification des relations entre acteurs sociaux
Ces changements dans la conception de l’expertise ont
évidemmentdes répercussions sur les acteurs concernés. Du côté des
« pollueurs », lesindustriels en charge des sources fixes de
pollution ne sont plus les seulsconcernés, la responsabilité des
constructeurs automobiles et des produc-teurs de carburants est de
plus en plus engagée par les réglementationsenvironnementales. Du
côté des professionnels de la santé et des associa-tions
environnementales, la mobilisation est sans commune mesure
aveccelle de la fin des années 1970 et 1980. La communauté de
politiquepublique en charge de la pollution atmosphérique urbaine
s’est donc subs-tantiellement modifiée. L’expertise ne dépend plus
seulement des milieuxindustriels, elle provient aussi des secteurs
de la santé et de l’environne-ment. Les points de vue se
diversifient et s’étayent, comme en témoignent,par exemple, les
discussions au sein du groupe de concertation qui a pré-paré la
LAURE (Vazeilles, 2003). Si la diversité des intervenants et
desinteractions ne permet pas d’attribuer la paternité des
évolutions à un seulacteur, force est de constater que, à plusieurs
reprises, l’apport des épidé-miologistes est considérable dans
l’évolution de la politique publique. Dela requalification du
problème en enjeu de santé publique à l’instaurationde dispositifs
nationaux et européens de surveillance épidémiologique,
cesspécialistes ont donné des impulsions majeures pour les
orientations de la
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32 FRANCK BOUTARIC, PIERRE LASCOUMES
politique publique. Ce rôle affecte en retour la communauté des
épidé-miologistes. Le renouvellement des méthodes et leur
enrichissement pro-gressif d’un côté, le développement du débat
social sur la base du résultatdes recherches de l’autre,
contribuent à dynamiser ce milieu et à y attirerde nouveaux
éléments. En France, les initiateurs et les premiers cher-cheurs
d’ERPURS sont partie prenante et responsables d’équipes opérantsur
des projets de recherches nationaux et européens. Associés, dès
lemilieu des années 1990, au réseau des épidémiologistes
environnemen-taux internationaux, l’accumulation de savoirs et
d’expériences permet àplusieurs d’entre eux d’exercer d’importantes
responsabilités dans lesrecherches phares du secteur. Ainsi, des
chercheurs comme A. Le Tertresont associés aux projets APHEA et
APHEIS, et S. Médina est coordina-trice de ce dernier projet. W.
Dab impulsera, à la Direction générale de lasanté, l’Observatoire
des pratiques de l’évaluation des risques sanitairespour les études
d’impact. Il est significatif que la LAURE précise lecontenu de
l’étude d’impact (35) ; elle a fourni par la suite un point
d’ap-pui décisif pour le développement de l’évaluation sanitaire de
la qualité del’air. Bien que l’on ait souvent mentionné la
faiblesse de la santé publiqueet de l’épidémiologie en France, en
matière de pollution atmosphérique lasituation ne correspond pas,
ou plus, à cette image négative. La disciplineépidémiologique
elle-même s’est renforcée à travers les controverses endépassant
les anciens clivages dus aux différentes disciplines d’origine
deses membres et à la pluralité des approches possibles. Les
tensions appa-rues au moment de l’introduction des premières
applications de laméthode des séries temporelles semblent
résorbées. Aujourd’hui, lesdébats relèvent davantage des
indispensables confrontations de méthodesou des légitimes
discussions scientifiques que de polémiques dans les-quelles
prévalent les malentendus culturels et les enjeux professionnels
etde pouvoirs. Les réagencements ne concernent pas que les
différentes« écoles » d’épidémiologie ; plus largement, les
professionnels en chargedes questions de santé publique ont souvent
vu leurs métiers et leurs inter-ventions légitimés par une nouvelle
représentation culturelle du bien-êtreet de la santé. Enfin, en
dehors des métiers de la santé, les pratiques inter-disciplinaires
liées à la connaissance de la pollution atmosphérique et deses
effets ont impliqué des métrologistes, des statisticiens et de
nombreu-ses collaborations actives avec des secteurs administratifs
et politiquesdiversifiés. Ces pratiques interdisciplinaires et les
partenariats institution-nels qu’elles développent sont une des
clés du renouvellement de la poli-tique publique dans le domaine de
la pollution atmosphérique.
(35) L’article 19 de la LAURE pose les bases juridiques qui
exigent que les effets surla santé soient inclus dans les études
d’impact.
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ÉPIDÉMIOLOGIE ENVIRONNEMENTALE 33
Si cet ensemble de facteurs permet de comprendre les
transforma-tions observées et l’émergence des nouvelles forces qui
ont déstabilisé ununivers maîtrisé en introduisant de nouveaux
aléas et incertitudes, d’autresfacteurs s’inscrivent dans une
continuité qui participe aussi à la naissancede la nouvelle
configuration. Dans les traditions de la santé publiqueaffleure
celle qui considère que « l’épidémiologie est, vis-à-vis de
lasociété, dans la même position qu’un médecin vis-à-vis de son
malade »(Susser, 1989). La question est posée de savoir jusqu’où
une pratiquescientifique peut aller dans un sens normatif ? Nous
devons constater que,effectivement, la logique professionnelle des
épidémiologistes les conduità des actions éminemment politiques, au
sens où leur activité a des impli-cations directes sur la politique
publique de leur domaine. Ils sont desacteurs politiques au moment
de la première étude d’ERPURS par leursaptitudes à faire valoir les
aspects décisionnels des connaissances épidé-miologiques ; ils le
demeurent lors de la période qui précède l’adoption dela LAURE avec
leurs interventions répétées quant à la nécessité de pren-dre en
considération les critères de santé publique dans les arbitrages
quiseront opérés lors du vote de la loi. Ils sont également
politiques par leuranticipation des problèmes sanitaires et sociaux
montants, et par leurcapacité à associer d’autres agents sociaux,
d’autres disciplines à leurs tra-vaux. C’est le constat établi avec
ERPURS en 1994, c’est aussi celui quel’on peut faire quand les
auteurs d’APHEIS 3 veulent développer un voletsur les coûts
monétaires de la pollution atmosphérique. Plus récemment,la prise
de position publique de nombreux chercheurs d’APHEIS à proposde
l’adoption d’une nouvelle directive sur la qualité de l’air (projet
dedirective CAFE — Clean Air For Europe) atteste de ce rôle
politique. Ennovembre 2005, puis en septembre 2006 à l’occasion de
la Conférenceinternationale sur la santé et l’environnement,
plusieurs sociétés savanteseuropéennes (allemandes et françaises en
particulier) ont contesté les cri-tères de qualité de l’air prévus,
les estimant laxistes et susceptibles d’en-traîner « des milliers
de décès prématurés » (36). La mise à jour de cerisque est de plus
en plus intégrée par des acteurs sociaux très différents,à
commencer par les acteurs nationaux et locaux de la politique. Ces
der-niers semblent prendre conscience du rôle croissant des experts
et de leurcapacité autonome à intervenir dans le débat public. La
multiplication despoints de vue disciplinaires dans la gestion d’un
problème public est sou-vent déstabilisatrice, ce qui pose toujours
des problèmes aux décideurs.
(36) La Directive prévoit une norme de 25 microgrammes par m3,
alors qu’elle est de15 par m3 aux États-Unis. Le groupe Santé du
Grenelle de l’environnement retientaussi cette dernière valeur,
cité par Benkimoun, « Polémique sur les critères de qualitéde l’air
», Le Monde, 5 septembre 2006.
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34 FRANCK BOUTARIC, PIERRE LASCOUMES
On peut émettre l’hypothèse que c’est l’une des raisons qui
amène lesautorités européennes à ne pas financer des études sur les
coûts monétai-res de la pollution ou les bénéfices attendus d’une
amélioration de la qua-lité de l’air. Les transformations qui
marquent le domaine de la pollutionatmosphérique depuis une
quinzaine d’années correspondent assez bien àl’analyse de Beck
lorsqu’il écrit : « La science devient de plus en plusnécessaire
mais de moins en moins suffisante à l’élaboration d’une défi-nition
socialement établie de la vérité » (Beck, 2001 : 343-344.). Dans
saréflexion, il cherche à caractériser une forme d’évolution
contemporainedans laquelle la pratique sociale s’émancipe de la
science positiviste parle développement d’une activité scientifique
consciente qu’elle structure,et véhicule des enjeux qui méritent
d’être énoncés scientifiquement etrediscutés politiquement. Cette
implication de l’activité scientifique et deses acteurs dans le
policy making est tangible dans le domaine que noustraitons ici.
Deux grandes dynamiques permettent de synthétiser la
recon-figuration de la pollution atmosphérique comme problème de
santépublique. Tout d’abord, et à titre principal, c’est l’entrée
en scène d’uneépidémiologie renouvelée et de ses promoteurs qui a
suscité la premièredynamique. Cette innovation est à double face.
D’une part, elle a été ren-due possible par l’introduction de la
méthodologie des séries écologiqueset temporelles et leur
application à cet enjeu. Nous avons montré l’impor-tance du lien
qui existe entre l’introduction d’un nouvel instrument
deconnaissance et un changement de politique publique (Lascoumes et
LeGalès, 2004). D�
