Le contentieux de la

Sécurité sociale

François TAQUET

Docteur en droit Avocat

Conseil en droit social Professeur à l'Institut d'économie scientifique

et de gestion (Lille)

Le contentieux de la

Sécurité sociale

Libraire de la Cour de cassation 27, place Dauphine - 75001 Paris

Dans la même collection

POULAIN (G.). - Les contrats de travail à durée déterminée, 1988. AMIEL-DONAT (J.). - Les clauses de non-concurrence, 1988. BARTHELEMY (J.). - L'aménagement du temps de travail, 1989. BRIENS (G.). - L'entreprise et le droit de la protection sociale

complémentaire, 1990. CHALARON (Y.). - Négociations et accords collectifs d'entreprise,

1990. PIGNARRE (G.). - L'apprentissage, 1992. DELPLANCKE (Ch.) et LASCHON (P.). - Les départs négociés,

1993.

@ Éditions Litec, 1993.

Il est interdit de reproduire sur quelque support que ce soit le présent ouvrage sans autorisation de l'éditeur ou du Centre français d'exploitation du droit de copie (CFC), 3, rue Hautefeuille, 75006 Paris (Code de la propriété intellectuelle, articles L. 122-4, L. 122-5 et L. 335-2).

ISBN 2-7111-2263-8 ISSN 0990-3674

Principales abréviations

ACOSS Agence centrale des organismes de Sécurité sociale

Al Alinéa Ann. inst. dr. trav Annales de l'Institut du droit du tra-

vail A Arrêté Art Article ASA Assurances sociales des salariés agri-

coles BO/ASE Bulletin officiel de l'Aide sociale à

l'enfance Bull. Ass. plén Bulletin des arrêts de la Cour de

cassation, chambres civiles : Assem- blée plénière

Bull. Ch. mixte Bulletin des arrêts de la Cour de cassation : chambres civiles : Chambre mixte

Bull. Ch. réunies Bulletin des arrêts de la Cour de cassation : Chambres réunies

Bull. civ Bulletin des arrêts de la Chambre civile de la Cour de cassation

Bull. crim Bulletin des arrêts de la Chambre criminelle de la Cour de cassation

Bull. jur. FNOSS Bulletin juridique de la Fédération nationale des organismes de Sécurité sociale

Bull. jur. UCANSS Bulletin juridique de l'Union des caisses nationales de Sécurité sociale

Bull. soc. F. Lefebvre .............. Bulletin social Francis Lefebvre Bull. UNCAF ............................ Bulletin de l'Union nationale de la

Caisse d'allocations familiales

C. civ Code civil C. Séc. soc Code de la Sécurité sociale C. trav Code du travail CAF Caisse d'Allocations familiales Cass. Ass. plén Arrêts des Chambres civiles de la

Cour de cassation : Assemblée plé- nière

Cass. Ch. réunies Arrêts des Chambres civiles de la Cour de cassation : Chambres réunies

Cass. civ Arrêts des Chambres civiles de la Cour de cassation

Cass. crim Arrêts de la Chambre criminelle de la Cour de cassation

Cass. soc Arrêts de la Chambre sociale de la Cour de cassation

Ch. mixte Chambre mixte Chron Chronique Cire Circulaire Circ. ACOSS Circulaire de l'Agence centrale des

organismes de Sécurité sociale Circ. CANAM Circulaire de la Caisse nationale de

l'assurance-maladie Circ. min Circulaire ministérielle Circ. SS Circulaire de la Sécurité sociale Comm. lre inst. Séc. soc Commission de première instance de

la Sécurité sociale Comm. rég. appel Séc. soc Commission régionale d'appel de la

Sécurité sociale Concl Conclusions Cons. d'Etat .............................. Arrêt du Conseil d'Etat CPAM Caisse primaire d'assurance-maladie CRAM Caisse régionale d'assurance-maladie D Décret D Recueil Dalloz-Sirey DGSS Direction générale de la Sécurité

sociale Doctr Doctrine Dr. soc Droit social DRASS Direction régionale de l'Action des

Affaires sanitaires et sociales DS Recueil Dalloz-Sirey Gaz. Pal .................................... Gazette du Palais

IR Informations rapides JCP Jurisclasseur périodique (la Semaine

juridique) JO Journal officiel JO déb. Ass. nat Journal officiel des débats de l'Assem-

blée nationale JO déb. Sénat Journal officiel des débats du Sénat Jur. UNCAF Jurisprudence de l'Union nationale

de la Caisse d'allocations familiales Jurispr. Docis Recueil de jurisprudence interne à la

Sécurité sociale Jurispr. soc. UIMM Jurisprudence sociale des industries

métallurgiques et minières L Loi Légi soc Légi social Lettre DGSS .. Lettre de la Direction générale de la

Sécurité sociale Lettre min. Aff. soc Lettre du ministre des Affaires

sociales Lettre min. Trav Lettre du ministre du Travail Liaisons soc Liaisons sociales Mod Modifié Nouv. C. proc. civ Nouveau Code de procédure civile Obs Observations Pan. jur Panorama de la jurisprudence Préc Précité Quest. Séc. soc Questions de Sécurité sociale Rec. Cons. d'Et Recueil des arrêts du Conseil d'Etat

(Recueil Lebon) Rectif Rectificatif Rép. min Réponse ministérielle Rév. jur. de l'Est Revue juridique de l'Est Rev. jur. soc Revue de jurisprudence sociale Rev. trim. dr. sanit. et soc Revue trimestrielle de droit sanitaire

et sociale Semaine sociale, Lamy La semaine sociale Somm Sommaire Somm. Séc. soc ........................ Sommaire de Sécurité sociale Trib. adm Tribunal administratif Trib. aff. soc ............................. Tribunal des affaires de Sécurité

sociale

Trib. confl .................................. Tribunal des conflits URSSAF ................................... Union pour le recouvrement des coti-

sations de Sécurité sociale et alloca- tions familiales

V Voir

Introduction

1. - La protection sociale a pris graduellement, depuis la fin du siècle dernier, une importance accrue. Dans le même temps, les règles développées devenant de plus en plus techniques, difficiles et spécia- lisées, s'est élaboré peu à peu un contentieux de la Sécurité sociale.

Aujourd'hui, la protection sociale concerne non seulement les tra- vailleurs salariés mais également la plupart des autres catégories de personnes. Il n'est d'ailleurs pas sans intérêt de noter que les consti- tuants ont inséré dans le Préambule de la Constitution de 1946 auquel renvoie celui de l'actuelle Constitution quelques principes de base marquant l'émergence d'un droit de l'être humain à la Sécurité sociale. Toutefois, qui dit droit à la Sécurité sociale, dit également possibilité pour l'assuré de faire reconnaître ses droits de manière simple, rapide et à peu de frais. Telles ont été les ambitions du législateur.

Section 1

Evolution du contentieux de la Sécurité sociale

2. - Le droit de la Sécurité sociale est récent : les premières lois de protection sociale remontent à la fin du xixe siècle.

La première loi en ce domaine date de 1898 en matière d'accidents du travail. Il était institué une procédure de réparation fondée sur l'intervention des juridictions civiles.

C'est en 1930 que furent créées les premières juridictions spécialisées en matière d'assurances sociales : les commissions cantonales. Ces juridictions fonctionnaient déjà sous le régime de l'échevinage; elles étaient présidées par un magistrat professionnel et complétées par des assesseurs représentant les assurés et les employeurs. L'appel devait alors s'effectuer devant les tribunaux civils.

Le décret-loi du 30 octobre 1935 remplaça les commissions canto- nales par les commissions d'arrondissement, composées du juge de paix et de deux assesseurs, l'un salarié, l'autre employeur.

La réparation des accidents du travail, en revanche, était de la compétence des juridictions civiles de droit commun. La législation faisait intervenir les justices de paix et les tribunaux civils. Les rôles de ces juridictions étaient très encombrés car les litiges naissaient de conceptions très différentes : d'ordre social de la part des victimes et d'ordre financier de la part des compagnies d'assurances.

Enfin, en matière d'allocations familiales, les différends étaient de la compétence des juridictions judiciaires de droit commun.

3. - Après la Seconde Guerre mondiale, le législateur prit conscience de la nécessité de créer un contentieux uniforme et cohérent applicable à toutes les branches de la protection sociale. Cependant, ce contentieux de la Sécurité sociale devait-il être rattaché à l'ordre administratif ou à l'ordre judiciaire?

Les arguments en faveur de l'une ou de l'autre branche de cette option ne manquaient pas. Comme l'écrit M. Dupeyroux (1) : « le contentieux de la Sécurité sociale tire l'originalité particulière de son ambiguïté de l'incertitude qui règne et régnera toujours sur sa nature véritable ou plus exactement sur celle qu'il convient de lui conférer ».

Cette ambiguïté ressort de la définition même de la Sécurité sociale, organisme de droit privé, gérant un service public. Si l'on met l'accent sur le terme « privé » on concevra aisément qu'il faille rattacher le contentieux social à l'ordre judiciaire. En revanche, si l'on met l'accent sur la notion de « service public », un rattachement à l'ordre adminis- tratif s'impose (2).

Un avant-projet gouvernemental intégrant le contentieux général dans l'ordre administratif fut rejeté par les syndicats; ces derniers considéraient comme primordial de conserver un pouvoir de contrôle sur une Sécurité sociale dont ils rejetaient la tutelle de l'Etat. Il fut décidé que le contentieux social serait intégré dans l'ordre judiciaire.

La loi du 24 octobre 1946 et le règlement d'administration publique du 31 décembre 1946 posèrent donc le principe de la compétence du juge judiciaire. Cette juridiction, dénommée commission de première instance avait pour but de trancher les litiges de la Sécurité sociale qui ne relevaient d'aucun autre contentieux. L'appel était porté devant

(1) Dr. soc. 1960, p. 153. (2) V. L. BIHL, Le contentieux de la Sécurité sociale et de la mutualité sociale

agricole. Librairies techniques, 1971, p. 3.

des commissions régionales d'appel implantées au siège de chaque Direction régionale de Sécurité sociale. Ces commissions régionales étaient composées selon le système de l'échevinage. Une phase gra- cieuse, préalable à la phase contentieuse, était en outre imposée devant le conseil d'administration de la Caisse ou une commission désignée par lui à cet effet.

Enfin, la procédure était simplifiée : les convocations étaient délivrées par lettres recommandées et non par huissier, le ministère d'avoué n'était pas obligatoire, aucune procédure écrite n'était imposée.

Cette organisation devait substituer jusqu'en 1958 sans changement important.

4. - Les modifications les plus notables ont été apportées par l'or- donnance n° 58-1275 du 22 décembre 1958 et le décret n° 58-1291 du même jour. Comme l'écrit M. Dupeyroux, la réforme opérée marque essentiellement « un infléchissement très net du contentieux de la Sécurité sociale vers l'ordre judiciaire et un effacement corrélatif de l'empreinte administrative » (3).

Une première réforme a été celle du contentieux général. Désormais les commissions régionales d'appel étaient supprimées et avec elles, à ce stade, le principe de l'échevinage. Les appels devaient être déférés à la cour d'appel.

La réforme de 1958 a également profondément modifié les conten- tieux spéciaux. Désormais, le contentieux technique (invalidité, inap- titude au travail) était judiciaire; les pouvoirs jusqu'alors de la compé- tence du Conseil d'Etat, devaient être portés devant la Cour de cassation.

5. - En 1983, M. Henri Gaillac, conseiller à la Cour de. cassation, reçut mission par le garde des Sceaux et le ministre des Affaires sociales de dresser un bilan de ce contentieux et d'effectuer des propositions.

Le rapport Gaillac proposait essentiellement la création d'un tribunal des affaires sociales dont le président pourrait statuer en référé et serait le départiteur en matière prud'homale, le transfert aux instances du contentieux général d'une partie des attributions du contentieux technique, la modification de nombreuses règles de procédure, la suppression du caractère obligatoire de l'expertise technique, le tout débouchant sur soixante-dix propositions.

(3) Dr. soc. 1960, p. 153 cité par L. BIHL, Le contentieux de la Sécurité sociale et de la mutualité sociale agricole, Librairies techniques, 1971, p. 5.

Ce rapport fut favorablement accueilli par tous les professionnels. Il est cependant regrettable qu'il n'ait reçu qu'une faible publicité. Le rapport Gaillac est en fait à l'origine de trois textes :

1° la loi n° 85-10 du 3 janvier 1985 qui prévoit que : - l'appellation des commissions de première instance est remplacée

par celle de « tribunaux des affaires de Sécurité sociale »; - les parties peuvent se faire représenter par certains proches devant

ces tribunaux; - les commissions régionales d'invalidité statuent en dernier ressort

pour les taux d'incapacité inférieurs à 10 %; 2° la loi n° 85-772 du 25 juillet 1985 qui dispose que : - les présidents et assesseurs sont désignés pour trois ans par le

premier président de la cour d'appel; - le tribunal ne peut plus juger en l'absence d'un assesseur, à moins

que l'ensemble des parties n'acceptent que le président statue seul; 3° le décret n° 86-58 du 18 mars 1986 qui introduit plusieurs modi-

fications de procédure : -l'institution d'un référé; - la nouvelle appellation des commissions de recours gracieux, deve-

nues commissions de recours amiable; - la suppression du comité des rentes.

6. - D'autres réformes sont intervenues, soit dans le but de simplifier les procédures applicables (exemple : décret n° 86-1259 du 8 décembre 1986 en matière de recouvrement des cotisations de Sécurité sociale) soit d'accorder davantage de protection aux assurés (exemple : loi n° 90-86 du 23 janvier 1990 en matière d'expertise médicale).

En janvier 1987, le ministre des Affaires sociales demandait à un groupe de travail présidé par M. Thomas, d'étudier les moyens néces- saires pour simplifier et améliorer les relations entre les usagers et les unions de recouvrement de Sécurité sociale et d'allocations familiales. Ce groupe de travail remettait en décembre 1987 un important rapport proposant l'harmonisation de certains délais prévus en matière de contentieux du recouvrement ainsi que des mesures d'assouplissement en faveur des cotisants.

Si ces propositions n'avaient comme premier objectif que de modifier la procédure applicable en matière de recouvrement des cotisations sociales, elles ne pouvaient éviter d'avoir quelques répercussions sur le contentieux général. Il est cependant clair que le législateur s'est abstenu de bouleverser l'organisation du contentieux social, se conten- tant de procéder à des retouches ponctuelles de certains délais de procédure (L. n° 89-474, 10 juill. 1989 et D. n° 96-1009, 14 nov. 1990).

Section 2

Principes du contentieux de la Sécurité sociale

7. - Le contentieux de la Sécurité sociale repose sur quatre principes fondamentaux qui en constituent l'ossature et dont le rappel est essentiel. Ce sont : l'unité, la rapidité, la spécialisation et la gratuité.

§ 1. — Unité

8. - L'unité consiste dans le fait que le tribunal des affaires de Sécurité sociale est compétent pour tous les litiges relevant de l'ap- plication de la Sécurité sociale. C'est ainsi, que tant le Conseil d'Etat que la Cour de cassation ont estimé que les litiges relatifs aux prestations familiales des fonctionnaires, opposant les agents de l'Etat aux administrations dont ils dépendaient, relevaient de la seule compé- tence de contentieux social (4).

Ce principe d'unité subit cependant quelques tempéraments : - d'abord, les litiges afférents aux régimes complémentaires de

protection, et notamment les régimes complémentaires de retraite, relèvent non des juridictions du contentieux de la Sécurité sociale mais des juridictions civiles de droit commun. On pourrait toutefois objecter que les régimes de retraite complémentaire sont entièrement basés, non sur la technique du droit de la Sécurité sociale, mais sur celle du droit des contrats;

- ensuite, en matière agricole, les assesseurs et le secrétaire du tribunal des affaires de Sécurité sociale relèvent d'une section distincte dite agricole; mais généralement le magistrat qui préside est le même que celui de la section générale;

- enfin, le principe d'unité n'exclut pas la diversité même au sein du contentieux de la Sécurité sociale. En effet, à côté du contentieux dit « général » existent d'autres contentieux plus spécialisés, comme le contentieux technique du contrôle technique ou du recouvrement. On serait même en droit de se demander s'il convient de parler « du » contentieux de la Sécurité sociale ou « des » contentieux de la Sécurité sociale.

(4) Cons. d'Etat. 12 déc. 1952. - 12 déc. 1956. - 22 mars 1957. - Cass. civ. 11 déc. 1957 : Jur. UNCAF 1957, S, XI.

§ 2. - Rapidité

9. - L'une des critiques les plus communément admises en matière judiciaire est celle de la lenteur. Or, le contentieux de la Sécurité sociale doit être, lui, basé sur la célérité. En effet, une grande partie des litiges soumis aux juridictions de Sécurité sociale porte sur des problèmes relatifs à l'état de santé d'un individu.

Cette nécessité d'une procédure rapide a été un souci du législateur. Dans ce but, une phase amiable préalable a été instaurée afin de débarrasser les juridictions du contentieux de nombreuses affaires susceptibles d'encombrer inutilement les rôles; en outre, et grâce au travail de ces commissions, les litiges arrivés au stade du contentieux judiciaire sont dégrossis. Sans doute n'est-il pas un hasard si dans une enquête réalisée auprès des présidents de tribunaux des affaires de Sécurité sociale, en 1983, il était apparu que le délai moyen de jugement était de :

- moins de trois mois dans 23,5 % des procédures; - de trois à six mois dans 34,7 % des procédures; - de six à douze mois dans 17 % des procédures. Ceci signifiait que 58,29 % des procédures devaient durer moins de

six mois et 75,2 % moins d'un an.

§ 3. — Spécialisation

10. - Les litiges en matière de Sécurité sociale sont souvent très techniques. Le législateur a donc pris l'initiative de créer une véritable magistrature spécialisée.

Au stade de l'instance, la loi du 25 juillet 1985 a reconnu cette exigence de technicité en substituant à la nomination des présidents de commission de première instance par le président du tribunal de grande instance pour un an, celle effectuée désormais pour les pré- sidents des tribunaux des affaires de Sécurité sociale par le premier président de la cour d'appel pour trois ans. Les assesseurs, quant à eux, nommés désormais dans les mêmes formes que les magistrats, sont fréquemment renouvelés dans leur fonction et appartiennent généralement à des milieux professionnels avertis des questions de Sécurité sociale.

Au niveau de l'appel, ce sont les chambres spéciales de la Cour, les Chambres sociales, qui connaissent du contentieux social. Elles sont composées uniquement de magistrats professionnels spécialisés. Cepen- dant, l'engorgement dû au contentieux prud'homal rend parfois difficile son rôle régulateur. La même spécialisation se retrouve à la Chambre sociale de la Cour de cassation.

Qui peut nier que le droit de la sécurité sociale devienne de plus en plus complexe ? Il n'est donc pas étonnant dans ces conditions que les tribunaux aient de plus en plus fréquemment à régler des différends entre les assurés et leurs caisses.

Cet ouvrage fait le point sur les divers contentieux des assurances sociales :

- le contentieux général - le contentieux technique - l'expertise médicale - le contentieux du contrôle technique - le contentieux du recouvrement - le contentieux relatif aux accidents du travail - les recours contre tiers - le contentieux de droit commun.

Fidèle à l'esprit pratique de la collection, le texte est illustré de tableaux, schémas et modèles d'utilisation courante.

Autant d'éléments pour essayer de comprendre un droit récent, évolutif et souvent considéré comme une affaire de spécialistes.

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