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UNIVERSITE D’ANTANANARIVO Faculté de Droit, d’Economie, de Gestion et de Sociologie Département ECONOMIE ********************************* Option « ADMINISTRATION » ********************************* Mémoire Pour l’obtention du Diplôme de Maîtrise es-Sciences Economiques LE PRINCIPE DE L’UNITE BUDGETAIRE Impétrante : RAKOTOMANGA Seheno Tsiravaka Encadré par Docteur RAVELOSON Harimisa Date de soutenance : 14 juin 2012 Année Universitaire : 2010-2011

LE PRINCIPE DE L’UNITE BUDGETAIRE

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Page 1: LE PRINCIPE DE L’UNITE BUDGETAIRE

UNIVERSITE D’ANTANANARIVO

Faculté de Droit, d’Economie, de Gestion et de Soci ologie

Département ECONOMIE

*********************************

Option « ADMINISTRATION »

*********************************

Mémoire

Pour l’obtention du

Diplôme de Maîtrise es-Sciences Economiques

LE PRINCIPE DE L’UNITE

BUDGETAIRE

Impétrante : RAKOTOMANGA Seheno Tsiravaka

Encadré par Docteur RAVELOSON Harimisa

Date de soutenance : 14 juin 2012

Année Universitaire : 2010-2011

Page 2: LE PRINCIPE DE L’UNITE BUDGETAIRE

REMERCIEMENT Un grand Merci à tous ceux qui m’ont aidée et soutenue dans le cadre de ce présent

travail, que se soit de près ou de loin.

Page 3: LE PRINCIPE DE L’UNITE BUDGETAIRE

SOMMAIRE

Acronymes

INTRODUCTION…………………………………………………………………………….6

I. PARTIE : GENERALITES SUR LE PRINCIPE DE L’UNITE BUDGETAIRE…8

Chapitre 1 : Histoire du principe et définitions……………………………………9

1-1 : Histoire……………………………………………………………..9

1-2 : Définitions……………………………………………………….17

Chapitre 2 : Les justifications de la règle restent toujours valables………….. 21

2-1 : Identification du principe de l’unité……………………………21

2-2 : Les buts poursuivis par la règle……………………………….23

Chapitre 3 : Les avantages poursuivis par la règle restent d’actualité………..25

II. PARTIE : ALTERATION A LA REGLE DE L’UNITE BUDGETAIRE………….27

Chapitre 1 : Les difficultés d’application démontrent l’utilisation du principe...28

1-1 : Difficultés d’application historique…………………………….28

1-2 : Difficultés d’application permanente………………………….29

1-3 : Les objections…………………………………………………..31

Chapitre 2 : Les dérogations au principe d’unité budgétaire…………………..33

2-1 : Dérogations s’opposant à la logique même du principe…….33

2-2 : Dérogations relatives……………………………………………34

Page 4: LE PRINCIPE DE L’UNITE BUDGETAIRE

Chapitre 3 : Les aménagements du principe de l’unité budgétaire…………..36

3-1 : Budgets annexes………………………………………………..36

3-2 : Comptes spéciaux du trésor……………………………………39

ETUDE DE CAS

� Les principes qui inspirent la législation sur le système

budgétaire…………………………………………………………………………...45

• En Allemagne

• Au Canada

• En Espagne

• Aux Etats Unis

• En France

� Madagascar…………………………………………………………………………52

A- Situation économique et financière 2010-2011……………………………..52

1- Réalisation économique et financière 2011……………………………..52

2- Prévision économique et financière 2012……………………………….54

B- Exécution budgétaire 2012 de Madagascar…………………………………56

1- Les documents budgétaires………………………………………………56

2- Présentation du cadre budgétaire………………………………………..64

3- Synthèse ……………………………………………………………………65

Page 5: LE PRINCIPE DE L’UNITE BUDGETAIRE

CONCLUSION……………………………………………………………………………66

Annexe

Références bibliographiques

Page 6: LE PRINCIPE DE L’UNITE BUDGETAIRE

ACRONYMES :

-DSP : Direction de la Solde et des Pensions

-DAF: Direction Administrative et Financière

-FMI : Fonds Monétaire International

-GAC: Gestion d’activité

-GRH: Loi Gramm-Rudman-Hollings

-IR : Impôt sur le Revenu

-LC : Loi du 8 juin 1999 sur le budget, la comptabilité et la trésorerie de l'Etat (LC art.…)

-LFI : Loi de Finances

-LOB : Loi Organique sur le Budget

-LOLF : Loi Organique sur les Lois de Finances

-LGB : Loi Générale sur le Budget

-LGSB : Loi Générale sur la Stabilité Budgétaire

-LOLGSB : Loi Organique complétant la Loi Générale sur la Stabilité Budgétaire

-MEN : Ministère de l’Education Nationale

-MFB : Ministère des Finances et du Budget

-ORDSEC: Ordonnateur Seconder

-OCDE : Organisation de Coopération et de Développement Economiques

-PCOP : Plan Comptable des Opérations Publiques

-PIB : Produit Intérieur Brut

-SOA: Service Opérationnel d’activité

-SPIC : Service Public Industriel et Commercial

-TG: Trésorerie Générale

-TVA : Taxe sur la Valeur Ajoutée

-UGAP : Union des Groupements d’Achats Publics

Page 7: LE PRINCIPE DE L’UNITE BUDGETAIRE

INTRODUCTION

Les finances publiques désignant les règles qui gouvernent

les finances de l’Etat et des personnes morales de Droit public, ont beaucoup évolué

avec l’intervention de l’Etat dans la vie économique et sociale après la seconde

Guerre Mondiale. Les lois de Finances qui en découlent tiennent ainsi des places

importantes, car leur établissement permet d’aboutir à l’évaluation prévisionnelle du

budget de l’Etat, en fixant les objectifs économiques et financiers de la politique de

ce dernier et les moyens mis en œuvre pour les atteindre. On a longtemps admis que

le bon budget était celui qui réalisait un strict équilibre entre les recettes et les

dépenses qu’il prévoyait et autorisait. C'est pourquoi tout excédent des dépenses par

rapport aux recettes entraîne un déficit. La bonne gérance et la bonne présentation

de celui-ci est donc primordial. Pour se faire, les lois de Finances sont établies et

exécutées en conformité avec les principes du Droit budgétaire, et notamment, par le

respect du principe de l’unité budgétaire. Ce dernier exprime l’idée selon laquelle

toutes les dépenses et les recettes de l’Etat soient présentées dans un texte unique,

et que de même le solde soit obtenu grâce à la soustraction des totaux des recettes

et des dépenses. Comme Gaston Jèze l’indique : « Il faut que le budget présente la

liste de toutes les dépenses et de toutes les recettes. Il n’y a aucune raison pour

soustraire une dépense quelconque au contrôle du parlement »(1). L'unité budgétaire

demeure ainsi un principe au service de la démocratie et de la maîtrise de la dette

publique, pourtant son importance est fréquemment remise en cause, de tel sorte

qu’une question se pose : le principe de l’unité budgétaire a –t-il toujours son

importance ?

(1) Selon Le principe de l’unité budgétaire posté par renaudin, http://opuscitatum.com

1

Page 8: LE PRINCIPE DE L’UNITE BUDGETAIRE

Dans cette perspective et afin de redonner toute sa portée au principe de l'unité

budgétaire, deux parties ont été envisagées dans le cadre du présent travail, tels que

la première sera consacrée aux généralités sur le principe de l’unité, nous montrons

ainsi que sa présence continue à influencer et à agir sur les Finances Publiques.

La seconde partie sera question des altérations à la règle telle qu’elles confirment

cette dernière, mais tout en restant des exceptions, en effet, le principe est remis en

cause par certaines pratiques. Pour compléter le travail et afin de démontrer que la

raison d’être de l’unité budgétaire n’a rien perdu de son importance, une étude de la

pratique du principe sera faite, en premier lieu sur une sélection de pays de l’OCDE,

considérés comme pays développés, et en second lieu, à Madagascar, pays encore

en voie de développement.

2

Page 9: LE PRINCIPE DE L’UNITE BUDGETAIRE

Première Partie :

GENERALITES SUR LE

PRINCIPE DE L’UNITE

BUDGETAIRE

3

Page 10: LE PRINCIPE DE L’UNITE BUDGETAIRE

Chapitre 1 : Histoire du principe et définitions

Pour mieux comprendre le principe de l’unité

budgétaire, il convient avant tout de connaître son histoire, en effet, il a existé depuis

le XIXème siècle, et ce n’est qu’à travers cette histoire que l’on peut voir ses

fondements et ses raisons d’être, qui font que ce principe classique continue

d’influencer les Finances Publiques, même de nos jours. Par la suite, on pourra

aussi mieux le définir.

1-1 Histoire :

De nombreuses études économiques ont été

consacrées aux règles budgétaires (par exemple Kopits et Symanski, 1998 ; Banque

d’Italie, 2001 ; Schick, 2003,..).

.

Kopits et Symanski, 1998 : La règle budgétaire peut se définir comme une

restriction permanente imposée à la politique budgétaire sous la forme d’un

indicateur synthétique relatif aux performances budgétaires selon eux. Elle consiste à

fixer un objectif ou une limite numérique aux agrégats clés des finances publiques,

tels que le solde budgétaire, les recettes et les dépenses publiques, ainsi que le

niveau de la dette. Il ressort de ce qui précède que, s’il existe un très grand nombre

de règles budgétaires, elles ne rencontrent pas tous le même succès. Il règne dans

la littérature spécialisée un large consensus sur un certain nombre d’exigences, dans

le cadre duquel on fait souvent référence aux huit critères avancés par Kopits et

Symanski (1998). Selon ces auteurs, une règle budgétaire idéale doit présenter les

propriétés suivantes : elle doit être claire dans sa définition, transparente, pertinente,

cohérente, simple, coercitive, flexible et efficiente. Ces diverses exigences sont

expliquées et commentées ci-dessous. Une règle budgétaire doit ainsi être claire

dans sa définition et transparente. Cela implique que son champ d’application est

clairement délimité et qu’il n’y a en principe aucun moyen d’y échapper. Elle doit

également faire l’objet d’une présentation claire reposant sur des conventions

statistiques.

4

Page 11: LE PRINCIPE DE L’UNITE BUDGETAIRE

Italie, 2001 : Étant donné le lourd endettement du secteur public, le processus

d’assainissement budgétaire doit lui-même être redynamisé, alors que des

économies de caractère structurel doivent être réalisées sur un large éventail de

dépenses publiques et qu’il est nécessaire d’accroître l’efficience du processus

budgétaire si le gouvernement veut pouvoir procéder aux allégements d’impôt qu’il

s’est donné comme objectif et qui constituent son principal instrument du côté de

l’offre.

Celles-ci sont considérées comme nécessaires à la

stabilité macroéconomique, c’est-à-dire à celle des prix, à la régularité de la

croissance et à la minimisation des fluctuations de taux de change. La gestion

budgétaire doit adhérer à des objectifs rigoureux pour être en harmonie avec les

orientations de la politique monétaire. Il faut notamment contenir la dette publique et

éviter un financement monétaire des déficits.

Certains experts suggèrent d’incorporer des règles budgétaires à la législation ou

même à la constitution. Selon les partisans de cette solution, il faut recourir à

l’autorité de la loi constitutionnelle pour obliger le législateur à adopter chaque année

un budget rigoureux.

En effet, la loi règle avec précision toutes les grandes étapes du cycle des finances

publiques, de sorte que les lois organiques fixent un cadre cohérent, elles limitent le

champ budgétaire aux domaines entièrement contrôlés par l’État. Les constitutions

de nombreux pays spécifient les attributions générales du législatif et de l’exécutif, y

compris quelques points essentiels pour guider la procédure budgétaire.

L’harmonisation légale qui en résulte facilite l’information sur les finances publiques

pour la totalité des organes administratifs.

Il n’y a pratiquement pas de travaux de recherche sur le cadre juridique des

systèmes budgétaires. Les études universitaires sur les finances publiques ne

5

Page 12: LE PRINCIPE DE L’UNITE BUDGETAIRE

donnent que quelques éclairages. Selon la théorie des choix publics, il faut

absolument fixer des règles pour contrecarrer le comportement potentiellement

égoïste d’ « organisations » telles que le législatif et l’exécutif. Ainsi, il faut évoquer

l’idée que des règles sont nécessaires pour atténuer les conflits budgétaires au sein

de l’exécutif, du législatif et entre les deux pouvoirs ; on pourra ainsi réduire les

déficits et la dette de l’État.

Les études réalisées donnent un cadre qui permet d’apprécier quelles procédures

sont importantes au regard de la stabilité budgétaire. Elles sont surtout consacrées

aux rapports entre les règles et les résultats budgétaires, notamment en matière

d’évolution du solde budgétaire et de la dette publique.

En revanche, les organisations internationales ont publié des principes directeurs

exhaustifs pour assurer la transparence budgétaire souhaitable

Les responsables politiques qui souhaitent doter leur système budgétaire national

d’une « bonne » législation devraient donc s’inspirer de principes à la fois classiques

et nouveaux, tout en distinguant les responsabilités du législatif et de l’exécutif dans

la procédure budgétaire.

Dans le meilleur des cas, les organisations internationales demandent à leurs

membres de respecter volontairement les normes. C’est le cas pour celles que fixe le

FMI : une cinquantaine de rapports nationaux sur la transparence budgétaire ont été

publiés. L’OCDE ne surveille pas systématiquement l’application par les pays

membres de ses meilleures pratiques, dont elle a souligné dès le départ qu’elles ne

constituaient pas une « norme » officielle de la transparence budgétaire

Si l’on devait fixer des normes internationales pour les législations budgétaires, il

faudrait mettre en place un organe indépendant qui s’assurerait, de façon objective,

de leur adoption et de leur maintien. Cette hypothèse est improbable, car les

gouvernements nationaux sont peu susceptibles de créer une « agence externe

6

Page 13: LE PRINCIPE DE L’UNITE BUDGETAIRE

d’évaluation des législations budgétaires ». Non seulement cette institution

hypothétique serait de nature très spécialisée, mais il y a peu de chances que les

pays confèrent à une instance de surveillance indépendante les pouvoirs juridiques

permettant de faire respecter les normes « désirables » promulguées par une

institution internationale. Chaque pays est le mieux placé pour garantir la conformité

à celles qui conviennent le mieux à ses spécificités.

La discussion précédente peut conduire à la conclusion suivante : pour la plupart des

aspects de la procédure budgétaire, il n’existe pas de règles universellement

acceptées désignant les aspects qu’il faudrait incorporer à la législation.

Toutes fois, dix principes peuvent ainsi servir de base aux lois et règlements

budgétaires :

1- L’autorité

Principes classiques

2- L’annualité

3-L’universalité

4- L’unité

5-La spécialité

6-L’équilibre

(1)L’autorité : pour chacun des stades de la procédure budgétaire, on précise à qui appartient le pouvoir de décision (2)L’annualité : l’ autorité budgétaire est conférée pour une période de 12 mois. Toutes les transactions sont estimées sur une base annuelle. (3)L’universalité : toutes les ressources et charges sont inscrites dans le budget pour leur montant brut. Les ressources ne sont pas affectées. Les charges ne sont pas compensées par des recettes. (4)L’unité : l’ ensemble des recettes et des paiements en même temps et généralement présenté dans le même document. (5)La spécialité : les estimations budgétaires indiquent les ressources et les charges avec un certain degré de détail. (6) L’équilibre : les engagements sont équilibrés par les recettes et par des emprunts.

7

Page 14: LE PRINCIPE DE L’UNITE BUDGETAIRE

Principes modernes

7-La responsabilité

8-La transparence

9- La stabilité

10- La performance

Dans la période récente, plusieurs pays anglo-saxons ont intégré dans la législation

des règles concernant en particulier (mais pas exclusivement) les formalités

intervenant à un stade postérieur. L’accent étant mis sur les principes de

responsabilité, de transparence, de stabilité et de performance, on a privilégié les

obligations d’information budgétaire, et notamment celle qu’a l’exécutif de faire

connaître au législateur les résultats du budget. Les dix principes répondent à ces

préoccupations.

Dans les pays d’Europe continentale, les procédures budgétaires et la législation en

rapport avec elles s’inspirent depuis longtemps des règles « classiques », car ces

dernières concernent surtout les phases préalables de préparation et d’adoption du

budget. De plus, puisqu’ il appartient au Gouvernement d’élaborer les projets de loi

de finances, ces principes classiques budgétaires dominent le régime des Finances

Publiques depuis le XIXème siècle, lorsqu’ont été posés les grands principes du

régime parlementaire. Ils traduisent une volonté de contrôler les actions du

Gouvernement, tels que le Parlement devrait avoir connaissance chaque année de

l’ensemble des dépenses et des recettes et du détail de celles-ci.

(7) La responsabilité : l’exécutif rend compte au législateur de la manière dont il s’acquitte de ses responsabilités. En son sein, la responsabilité des gestionnaires de budgets est bien précisée. Une instance externe indépendante établit, au moins une fois par an, un rapport sur l’exécution du budget destiné au législateur. (8) La transparence : Les fonctions des différents organes de l’État sont clairement établies. Des informations budgétaires à caractère financier et non financier sont publiquement disponibles en temps utile. La terminologie budgétaire est bien expliquée. (9) La stabilité : On assigne au budget et à la dette publique des objectifs, qui s’ inscrivent dans un cadre financier à moyen terme périodiquement mis à jour. Les taux et l’assiette des impôts et des autres prélèvements restent relativement stables (10) La performance : la loi de finances indique les résultats attendus des programmes budgétaires et ceux qui ont été constatés récemment. La performance est appréciée à la une des principes d’efficience, d’économie et d’efficacité

8

Page 15: LE PRINCIPE DE L’UNITE BUDGETAIRE

Le Droit budgétaire implique par conséquent que les cinq principes classiques

généraux qui régissent le budget de l’Etat soient suivis, et dont la méconnaissance

de l’un d’entre eux expose à la censure de la loi de finances par le Conseil

constitutionnel.

Ainsi chacun des dix principes est important mais certains revêtent une importance

fondamentale, comme les principes classiques, et devraient figurer dans la

constitution, tandis que les principes modernes trouveront leur meilleure expression

dans des règlements encadrant le processus budgétaire.

D’après Raymond Ferretti et Paul Gaucher, ces principes classiques forgés au

XIXe siècle ne répondaient pas tous au même objectif. Les principes de l'universalité,

de l'unité et de l'annualité étaient destinés à garantir au Parlement qu'il voterait

chaque année un document clair et complet. Leur existence est réaffirmée à notre

époque, puisque l'autorisation parlementaire en matière budgétaire subsiste elle-

même. Mais ces trois principes ont, à des degrés divers, perdu leur caractère absolu

et ils ont tous subi des atteintes sous la pression des nouvelles missions

économiques du budget. Néanmoins, le principe de l'universalité et le principe de

l'unité sont les moins contestés par la doctrine moderne, et ce sont ceux qui se

concilient le plus facilement avec ces nouvelles missions économiques et qui

résistent le mieux, après une période de désordres dus à la Seconde Guerre

mondiale. En revanche, le principe de l'annualité budgétaire est de plus en plus

discuté.

Le dernier de ces principes, celui de l'équilibre budgétaire, avait initialement un

objectif différent des autres. Il était censé préserver la neutralité des finances

publiques. Il a pratiquement succombé à notre époque sous la pression du dirigisme

économique et avec la mise en œuvre d'une politique budgétaire interventionniste.

L’origine historique de ces principes est liée à l’un des fondements les plus

importants du droit financier public, à savoir le principe du consentement du peuple à

l’impôt, proclamé pour la 1ère fois en 1215 en Grande-Bretagne dans un document

appelé «Magna Carta» (ou «Grande Charte»), puis en France en 1789 au sein de la

Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen.

En fait, le principe du consentement du peuple à l’impôt, qui se manifeste notamment

à travers la compétence reconnue par la Constitution au législateur - en tant que

9

Page 16: LE PRINCIPE DE L’UNITE BUDGETAIRE

représentant du peuple - de voter les textes relatifs «à l’assiette, aux taux et aux

procédures de recouvrement des impôts»(1) ; constitue lui-même l’une des

manifestations concrètes d’un autre principe fondamental, à savoir : le principe de la

sécurité des deniers publics.

Il suffit de dire de manière simple que le principe de la sécurité des deniers publics

tient surtout à l’idée d’une nécessaire honnêteté dans toutes les opérations liées aux

deniers publics, qui doivent s’effectuer dans le respect des règles établies à cet effet

par le droit budgétaire, le droit fiscal et la comptabilité publique, dans toute la mesure

où ces deniers proviennent en majeure partie des sommes obligatoirement prélevées

sur les contribuables.

En réalité, tous les principes budgétaires sont une conséquence de ce premier

principe et ont pour objet d’organiser le meilleur usage possible des deniers publics –

surtout en termes de légalité, mais de plus en plus en termes d’opportunité et de

rentabilité – ainsi qu’une bonne gouvernance financière.

Depuis leur consécration dans les textes de droit positif ; ils n’ont pas cessé

d’orienter les étapes de l’élaboration, du vote et de l’exécution du budget et de la loi

de finances.

Certains de ces principes ont pour fondement la Constitution elle-même, mais la

plupart d’entre eux sont inscrits dans la LOB, texte lui-même prévu par l’article 36,

al.2 de la Constitution, selon lequel :

«La loi autorise les recettes et les dépenses de l’Etat dans les conditions prévues par

la loi organique du budget». (1)

Historiquement, le principe d’unité budgétaire implique que, sur le plan matériel,

toutes les lignes budgétaires soient tracées sur un seul document. Au plan théorique,

il en découle une acception particulière du budget des Collectivités Locales,

représentée non pas par un document particulier, mais par l’ensemble des décisions

prises par l’Assemblée délibérante au cours d’un exercice. Le budget acquiert, de ce

fait, une dimension abstraite, représentative de son hégémonie. La règle découle de

deux raisons, tant techniques que politiques.

(1) Selon Leïla CHIKHAOUI, Maître de Conférences en Droit Public en République Tunisienne.

10

Page 17: LE PRINCIPE DE L’UNITE BUDGETAIRE

Sur le plan technique, la présentation simultanée de l’affectation des crédits et de

leurs ressources est le moyen d’effectuer une comparaison de l’utilité relative des

dépenses et d’établir un ordre de préférence ou d’urgence. Politiquement, le

parlementarisme du XIXe siècle impose que les représentants de la Nation aient une

connaissance globale des affectations réalisées par l’État.

En pratique, le principe de l’unité n’est jamais réellement respecté et, de nos jours

encore, il est difficile de déconnecter la notion de budget d’un document spécifique.

Les démembrements possibles du budget général participent à maintenir ce verrou :

activités transférées sur une Société d’Économie Mixte ou sur une association loi

1901 aujourd’hui, budgets extraordinaires au XIXe et dans la première moitié du XXe

siècle. (1)

Ces budgets extraordinaires répondent le plus souvent à un besoin ponctuel. Sous la

Monarchie de Juillet, sous le Second Empire et au cours de la Troisième République,

ils sont consacrés à l’exécution des travaux publics. De 1870 à 1872, ils supportent

les frais de guerre ; en 1922, les dépenses militaires ; en 1925 les dépenses

remboursables ; en 1936 les avances sur travaux ; en 1938 les investissements en

capital, etc,

L'unité comptable et budgétaire entre 1789 et 1794 en France

L'unité budgétaire et comptable a une origine historique que l'on sera peut-être

curieux de connaître. Cette unité est la traduction d'un principe révolutionnaire,

« L'État est un, les départements ne sont que les sections d'un même tout »(2), tel

qu'il s'affirme entre 1789 et 1794. Retour sur une période où un courant

fédéraliste, fondé notamment sur l'autonomie financière départementale, a tenté

de se faire jour.

(1)Selon Gilbert MONDARY dans son laboratoire de Recherche pour le Développement Local.

(2) Selon Michel CHEVALIER, conseiller d’Etat et Professeur au Collège de France.

11

Page 18: LE PRINCIPE DE L’UNITE BUDGETAIRE

En réaction au pluralisme juridique des provinces de la France d'Ancien régime, la

Révolution affirme dès novembre 1789 le principe d'unité et d'indivisibilité de l'État.

Celui-ci pourtant met quatre années à entrer vraiment dans l'histoire. Son

instauration définitive est précédée d'une période d'incertitude durant laquelle un

courant fédéraliste manque de trouver son chemin.

Le triomphe de l'unité budgétaire et comptable intervient en trois temps.

Le 22 décembre 1789, en dépit du principe d'unité administrative énoncé le mois

précédent, le Trésor public cède à l'idée d'assurer le paiement des dépenses

départementales au moyen d'impositions locales. Il en résulte que dès l'automne

1790, le système de dotation par le Trésor public est concurrencé dans plusieurs

domaines.

Au printemps 1791, le mouvement s'accentue. Les dépenses des départements

sont assurées au moyen de centimes additionnels aux impôts directs. Un fonds

particulier des départements apparaît en marge du budget général de l'État pour

regrouper l'ensemble des recettes et des dépenses départementales. Chaque

département devient en mesure d'organiser son propre budget.

Faute d'une conjoncture financière suffisamment favorable, l'évolution

décentralisatrice ne trouve pas son rythme. Surtout après l'été 1793, les tenants

de l'unité et de la centralisation budgétaires et comptables, confortés par un

nouveau rapport de force en leur faveur, imposent leurs vues. Les départements

sont déchargés de leurs responsabilités en matière de travaux publics, le poste

budgétaire est alors de loin le plus considérable.

1-2 Définitions :

-Le principe de l’unité est un principe fondamental des

Finances Publiques classiques qui impose l’obligation de n’établir qu’un seul budget,

c’est-à-dire de regrouper dans un même document l’ensemble des dépenses et des

recettes quelle que soit la nature pour l’année entière.

12

Page 19: LE PRINCIPE DE L’UNITE BUDGETAIRE

Le principe de l’unité budgétaire découle du principe de l'unité de l'Etat et se

prolonge sur le plan comptable par le principe de l'unité de la trésorerie publique ou

unité de caisse.

Sur le plan budgétaire, la règle de l'unité signifie que l’autorisation de percevoir les

recettes et de réaliser les dépenses, doit être donnée au gouvernement par le

Parlement dans un document unique, regroupant l’ensemble des charges et des

ressources de l’Etat.

Le principe de l’unité est consacré par l’article1 de la loi organique n° 67-53 du 8

décembre 1967 portant Loi Organique sur le Budget, selon lequel : «La loi de

finances prévoit et autorise l’ensemble des charges et des ressources de l’Etat». (1)

C'est par ailleurs un principe qui a une double signification formelle et matérielle:

–D’un point de vue formel, la règle de l'unité signifie que toutes les charges et les

ressources de l'Etat doivent figurer dans un document unique.

–D’un point de vue matériel, la règle de l'unité implique que la loi contenant le budget

de l'Etat, à savoir la loi de finances ne contienne pas des dispositions autres que

celles relatives aux flux financiers de l'Etat, et que l'ensemble de ces flux figure dans

la loi de finances annuelle, ce qui suppose l'absence de "cavaliers budgétaires"(2)

Les deux significations - formelle et matérielle - du principe de l'unité budgétaire se

complètent, même si l'aspect formel semble parfois l'emporter, car il est

apparemment plus simple à saisir.

(1) Selon Leïla CHIKHAOUI, Maître de Conférences en Droit Public en République Tunisienne.

(2) La pratique de la cavalerie budgétaire consiste à glisser dans la loi de finances annuelle certaines dispositions qui n'ont rien à voir avec l'équilibre économique et financier des comptes de l'Etat en profitant du battage médiatique qui entoure le vote de ce texte particulier, car elles ont ainsi davantage de chances d'être acceptées et de ne pas susciter de réactions négatives de la part des citoyens auxquelles elles s'adressent

13

Page 20: LE PRINCIPE DE L’UNITE BUDGETAIRE

L’unité tend donc à donner au budget, une portée générale et un caractère exhaustif

tout en rassemblant ses éléments dans un document unique, résolvant ainsi la

préoccupation essentielle de rendre la lecture du budget la plus claire possible pour

éviter que les recettes et les dépenses publiques se dispersent dans de multiples

documents, et empêcheraient par la suite d’avoir une vue précise de l’ensemble de la

situation financière.

L’autorisation budgétaire est alors unique et générale : elle vise les dépenses et les

recettes de toutes catégories.

Ainsi y a-t-il plus de simplicité dans la présentation des documents budgétaires, et

une vue d’ensemble immédiate sur la situation financière de l’Etat peut être obtenue.

C’est cette seconde solution que consacre la règle de l’unité budgétaire. En pratique,

elle nécessite une présentation en plusieurs fascicules. Il n’y a pas là une atteinte au

principe car les textes sont présentés et discutés dans le même débat budgétaire.

Ce principe permet de connaître : le volume des dépenses publiques, l’équilibre, le

rôle de l’Etat, aussi, il évite l’existence de compte hors budget.

En somme, le principe d’unité recouvre deux règles :

– la règle de l’unité, qui exige que le budget de l’État soit retracé dans un document

unique. Il s’agit ainsi d’assurer aux parlementaires une bonne lisibilité du budget, et

donc, un contrôle effectif sur les finances de l’État ;

– la règle de l’exhaustivité, selon laquelle la loi de finances doit prévoir et autoriser

l’ensemble des recettes et des charges de l’État.

En bref, les parlementaires sont informés des orientations gouvernementales, et

l’unicité du document permet de contrôler plus facilement l’exécution du budget par

rapport aux prévisions initiales.

14

Page 21: LE PRINCIPE DE L’UNITE BUDGETAIRE

Les cinq principes budgétaires étant complémentaires et

répondent à des préoccupations de clarté et de sincérité, il convient aussi de définir :

-Le principe de l’annualité qui signifie que la loi de Finances est

établie chaque année pour une seule année qui coïncide à l’année civile.

-Le principe de l’universalité budgétaire qui consiste à ce que

toutes les dépenses et toutes les recettes figurent dans le document budgétaire pour

leur montant intégral.

-Le principe de la spécialité qui consiste à détailler l’autorisation

budgétaire afin que chaque crédit ait une destination indiquée par la loi de finances

et qu’il serait impossible pour le Gouvernement de la modifier, par conséquent, une

dépense n’est autorisée que pour un objet particulier et seulement pour cet objet.

-Le principe de l’équilibre: qui est la règle voulant que le budget

obéisse à un parfait équilibre comptable entre les recettes et les dépenses. Le

dépassement des dépenses par les recettes est appelé « excédent », la situation

contraire donnant lieu à un « déficit budgétaire ». Le principe d’équilibre est celui qui

subit le plus d’entorses, y compris dans les pays développés. Les institutions

financières internationales imposent aux pays en développement débiteurs, un strict

équilibre budgétaire.

A travers son histoire, on peut donc conclure que le principe de l’unité budgétaire a

déjà tenu une place importante depuis bien longtemps, tout d’abord pour faciliter les

Finances Publiques, pour ensuite s’étendre sur la vie économique, telle la stabilité

macroéconomique. Et c’est d’ailleurs justifier à travers sa définition, ses règles et

justifications.

15

Page 22: LE PRINCIPE DE L’UNITE BUDGETAIRE

Chapitre 2 : Les justifications de la règle restent toujours valables

La justification de l'unité budgétaire en tant que règle technique est d'ordre politique :

elle tend à assurer l'effectivité du contrôle parlementaire sur les opérations

financières que le gouvernement va réaliser, d’où l’étude des buts poursuivis par le

principe de l’unité budgétaire, mais avant il convient tout d’abord d’identifier le

principe pour mieux le justifier.

2-1 Identification du principe de l’unité budgétaire

La règle de l'unité budgétaire permet de donner une vue

d'ensemble immédiat de la situation financière globale de l'Etat, ce qui présente un

grand avantage de simplicité. Elle se manifeste par deux exigences fondamentales :

• d'une part l'intégration de l'ensemble de toutes les prévisions de recettes et de

dépenses dans le document présenté au contrôle parlementaire, qui correspond à

l'exigence de la totalité (§1)

• et d'autre part l'intégration de toutes les recettes et de toutes les dépenses dans un

document unique, qui constitue l'exigence du document unique (§2).

§ 1 : Intégration dans le budget de la totalité des prévisions budgétaires

D’après la règle de l'unité, le budget doit contenir la totalité des dépenses et la

totalité des recettes que le gouvernement prévoit de réaliser au cours d'une année.

Ceci veut dire que le gouvernement ne peut pas recouvrer une recette, ni engager

une dépense, si elles ne figurent pas dans le document budgétaire. C'est d'ailleurs

pourquoi on trouve normalement dans le budget toutes les recettes et toutes les

dépenses, même les plus minimes.

Cette exigence de totalité - liée à l'unité - qui oblige le gouvernement à faire

apparaître dans le budget toutes les recettes et toutes les dépenses, peut sembler

sévère, mais elle obéit à la logique de la sécurité des deniers publics.

En effet, la loi de finances étant un acte de prévision et d'autorisation, il est important

qu'aucune ressource ni aucune charge envisagées par le gouvernement,

n'échappent au contrôle politique de l’organe législatif, puisque ce contrôle exprime

16

Page 23: LE PRINCIPE DE L’UNITE BUDGETAIRE

le consentement du peuple à l'impôt, et par conséquent l'accord des citoyens en ce

qui concerne les recettes qui seront prélevées auprès d'eux au cours de l'année,

ainsi que l'usage qui en sera fait.

La règle de l'unité permet ainsi d'assurer la transparence financière, en évitant

l'existence de ressources ou de dépenses occultes.

La règle de l'unité budgétaire concerne les recettes et dépenses de l'Etat personne

publique, qui doivent en principe figurer en totalité dans un document budgétaire

unique.

§ 2 : Intégration des prévisions budgétaires dans un document unique

La règle du document unique est simple : il convient que toutes les recettes et toutes

les dépenses apparaissent dans un seul document.

Cette exigence de document unique se retrouve dans l'article1 de la Loi Organique

sur le Budget ainsi que dans l'article 28 de la constitution, qui évoque le budget de

l'Etat au singulier(1).

Il faut cependant savoir que de nos jours, la multiplicité des missions publiques, et la

technicité des opérations financières, rendent difficile de regrouper tous les comptes

de l'Etat dans un document unique.

L'exigence du document unique n'a donc plus une signification absolue, mais

demeure toujours un idéal vers lequel tend la présentation budgétaire.

C'est d'ailleurs dans ce sens qu'a été adoptée en Tunisie la réforme de la loi

organique n° 67-53 du 8 décembre 1967 portant LOB p ar la loi organique n° 96-103

du 25 novembre 1996(1).

(1) Selon Leïla CHIKHAOUI, Maître de Conférences en Droit Public en République Tunisienne.

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Page 24: LE PRINCIPE DE L’UNITE BUDGETAIRE

En effet, la loi du 25 novembre 1996 a intégré au compte du budget "général"(1) de

l'Etat, deux séries d'opérations qui faisaient auparavant l'objet d'une présentation

distincte : les opérations en capital sur emprunts extérieurs affectés et les opérations

des fonds spéciaux du trésor ; réduisant désormais à 3 au lieu de 5 le nombre des

comptes budgétaires figurant dans la LF, c'est à dire :

• les comptes de l'Etat personne publique, accompagnés des comptes des fonds du

trésor(2) ;

• les comptes des éventuels budgets annexes qui ont subsisté jusqu’en 1998 dans le

document budgétaire et jusqu’en 2004 dans la Loi Organique sur le Budget.

• et enfin les comptes des établissements publics dont les budgets sont rattachés

pour ordre à celui de l'Etat.

2-2 Les buts poursuivis par la règle restent d’actualité

La règle poursuit un but politique et un but technique:

a) But politique :

Elle tend à offrir à la Chambre des députés, lors du vote

du budget, une vision globale et complète des prévisions de dépenses et de recettes

de manière à lui permettre un contrôle efficace des Finances Publiques et donc sur

l'Exécutif.

En effet, ce principe permet un contrôle accru des parlementaires sur les finances

publiques et d'assurer la clarté de la présentation du budget. Il permet de vérifier si le

budget est réellement en équilibre, d'éviter l'existence de comptes hors budget et de

mettre en évidence le volume total des dépenses de l'État.

(1) C’est-à-dire, celui des administrations publiques non individualisées, étant précisé que l'expression "général"

n'est plus utilisée actuellement.

(2) Auparavant déjà les fonds spéciaux du trésor (FST) faisaient l'objet d'une présentation individualisée ; mais

depuis 2004, les FST font partie - avec les fonds de concours (FC) - de la catégorie appelée "fonds du trésor"

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Page 25: LE PRINCIPE DE L’UNITE BUDGETAIRE

b) But technique :

D’un point de vue technique la règle de l'unité sert à

assurer une présentation claire du budget, tels que toutes les dépenses et les

recettes de l’Etat soient présentées dans un texte unique. D'après les financiers

classiques, la présentation doit être telle qu'il suffit de faire deux additions, l'une des

recettes escomptées et l'autre des crédits émargés, pour savoir par comparaison du

total des dépenses et du total des recettes, si les finances publiques sont en

équilibre, en excédent ou en déficit.

Le principe de l'unité du budget est donc tant une règle de forme et de présentation

qu'un impératif politique et technique.

19

Page 26: LE PRINCIPE DE L’UNITE BUDGETAIRE

Chapitre 3 : Les avantages poursuivis par la règle restent d’actualité

Le principe de l'unité budgétaire est censé permettre à l’organe législatif de s'assurer

de la situation exacte des finances publiques par la comparaison de l'ensemble des

opérations de recettes et de dépenses présentées dans un document budgétaire

unique.

Ainsi, les principaux avantages du principe de l’unité budgétaire sont les suivants :

• Elle permet de voir facilement si le budget est réellement en équilibre. Il n’est pas

besoin d’examiner des documents multiples, il suffit de comparer le total des

dépenses et le total des ressources inscrites dans un seul document. Il est vrai

que de nos jours, la vérification de l'équilibre est plutôt formelle, car ce qui

compte, c'est « l'équilibre macro-économique global et pas uniquement

l'équivalence entre les recettes et les dépenses publiques »(1) ; mais la règle de

l'unité a toujours pour objectif de faciliter le contrôle parlementaire.

• Elle évite l’existence de comptes hors budget qui, souvent, ne sont pas publiés et

qui, parfois, échappent à l’autorisation du Parlement. Ce fut le cas pendant

longtemps en France des comptes spéciaux du Trésor.

• Elle évite des économies apparentes par simple jeu d’écritures et transfert de

dépenses d’un budget à l’autre. Elle donne ainsi plus de clarté et plus de sincérité

aux documents budgétaires et tend à combattre les équilibres artificiels réalisés

par la technique de la débudgétisation.

• Elle met en vedette le volume des dépenses de l’Etat, ce qui est important

lorsqu’on cherche à les comparer au montant du produit intérieur brut ou aux

dépenses publiques d’un pays étranger, ce qui facilite les recherches financières

et les comparaisons internationales.

(1) théorie de Keynes

20

Page 27: LE PRINCIPE DE L’UNITE BUDGETAIRE

• Elle permet à l’autorité budgétaire d’apprécier l’utilité et l’urgence relatives des

diverses dépenses et d’effectuer ainsi rationnellement les choix des dépenses.

• Elle assure la stabilité ou la prévisibilité : en effet, en respectant le principe, la loi

devrait demander que les objectifs assignés au budget et à la dette publique

s’inscrivent dans un cadre financier à moyen terme, périodiquement mis à jour.

L’engagement d’un gouvernement à respecter un tel cadre suppose une certaine

stabilité des taux et de l’assiette des impôts et autres prélèvements. Ainsi, lors de

la présentation au législateur des estimations annuelles, une loi devrait exiger

également la présentation des prévisions pour les exercices ultérieurs. Ce cadre

budgétaire à moyen terme permet l’étude par le Parlement des prévisions

budgétaires des 12 mois à venir à la lumière de la stratégie de politique fiscale à

plus long terme – le solde global, la totalité des ressources et l’ensemble des

engagements. La loi pourrait exiger l’adoption formelle de ces prévisions à moyen

terme par le législateur. Si ce dernier vote chaque année une actualisation de ses

propres limites de dépenses globales à moyen terme, il signale clairement son

attachement à une gestion budgétaire responsable.

Ce sont donc toutes ces raisons réunies qui justifient le maintien de la règle de l'unité

budgétaire, mais sa mise en œuvre concrète n'est pas toujours évidente

En effet, malgré ses multiples avantages, la règle de l’unité budgétaire a parfois du

mal à s'imposer dans les situations de crise économique ou de difficultés

sociopolitiques.

Ainsi, on a pu constater dans la pratique que l'application du principe de l'unité

budgétaire était souvent plus simple dans les périodes de calme et de prospérité,

que dans les périodes de crise économique ou de difficultés politiques.

21

Page 28: LE PRINCIPE DE L’UNITE BUDGETAIRE

Deuxième Partie :

ALTERATION A LA

REGLE DE L’UNITE

BUDGETAIRE

22

Page 29: LE PRINCIPE DE L’UNITE BUDGETAIRE

Il y a plusieurs moyens de porter atteinte à un principe. Dans notre

cas, nous allons en retenir deux. Tout d’abord, on peut le faire grâce à une

dérogation : « action de déroger à une règle, une loi, une convention », déroger

signifiant : « enfreindre une loi, une convention, un usage ». Une atteinte peut

également être moins forte. Dans ce cas, elle peut provenir d’un aménagement : «

action d’aménager quelque chose », aménager signifiant : « transformer quelque

chose pour le rendre plus pratique, plus agréable ». Mais avant, nous allons parler

des difficultés d’application du principe.

Chapitre 1 : Les difficultés d’application démontrent l’utilisation du principe

1-1 Difficultés d’application historique :

La règle a eu quelque peine à s’imposer durant les périodes

de difficultés financières ; pendant ces périodes, on a tendance à multiplier les

autorisations budgétaires et notamment à ouvrir, à côté du budget ordinaire en

rigoureux équilibre, des autorisations de dépenses extraordinaires qui sont couvertes

par des procédés exceptionnels et quelques fois contestables au sein des budgets

extraordinaires.

Ces pratiques ont fréquemment soulevé des critiques. On a d’abord noté « la

relativité du caractère exceptionnel de la dépense » ; sur un cycle assez long, ces

dépenses exceptionnelles se renouvellent. D’autre part, dans l’histoire des Etats, il y

a constamment des dépenses exceptionnelles à assurer (dépenses d’équipement

accéléré pour faire face aux progrès techniques, dépenses exceptionnelles

entraînées par une crise économique, etc.). Aussi, il est, pour les Etats, assez

exceptionnel de ne pas avoir à faire face à des dépenses considérées comme

exceptionnelles. La deuxième critique provient de ce que le caractère exceptionnel

de la dépense ne suffit pas à justifier son financement par des procédés exorbitants

du droit commun. D’où, ce ne pas parce qu’une dépense a un caractère exceptionnel

qu’il est légitime de la financer par l’emprunt, car le caractère exceptionnel de la

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Page 30: LE PRINCIPE DE L’UNITE BUDGETAIRE

dépense n’entraîne pas nécessairement son caractère productif, qui seul permettrait

de couvrir les intérêts puis le remboursement de l’emprunt. Enfin, la troisième critique

vient du fait que les budgets extraordinaires ont été souvent employés pour masquer

l’ampleur des dépenses publiques et pour dissimuler l’importance du déficit. A côté

d’un budget ordinaire très rigoureusement équilibré sur lequel on attire l’attention du

public et du Parlement, il y a un budget extraordinaire en déficit, qui n’est alimenté

que par des moyens de fortune, mais sur lequel on se garde de faire de la publicité.

La règle de l’unité budgétaire se présente donc comme un idéal mais pour des

périodes de calme. En cas de difficultés financières, quelles qu’en soient leur cause,

de type politique (ex : une guerre), économique (ex : inflation, mauvaise récolte,

catastrophes naturelles de type incendies ou inondations, flambée du prix de

l'énergie, etc.), ou social (grèves, chômage), les prévisions établies à l'origine pour

une année ne correspondent plus à la situation nouvelle, la pratique est abandonnée

pour recourir au budget extraordinaire. Pour y faire face, il est alors nécessaire

d'élaborer un ou plusieurs budgets supplémentaires, qui sont certes soumis à

l'approbation du Législatif, mais de manière fractionnée et non plus dans un

document unique, ce qui porte atteinte à la règle de l'unité budgétaire

En France, cette unité a été réalisée le plus souvent dans les périodes de prospérité

et de calme, notamment au XIXe siècle. Mais le principe d'unité budgétaire est

apparu en France sous la Restauration de Léon Say qui présentait l'intérêt de cette

règle en ces termes : « Il est nécessaire d'enfermer le budget dans un monument

dont on puisse aisément apprécier l'ordonnance et saisir d'un coup d'œil les grandes

lignes ».

1-2 Difficultés d’application permanente :

a) 1ère difficulté :

Cette première difficulté hypothèque la valeur du principe

de l’unité budgétaire; elle provient de l’hétérogénéité des dispositions rassemblées

dans les documents budgétaires.

24

Page 31: LE PRINCIPE DE L’UNITE BUDGETAIRE

Il est nécessaire d’avoir une vue globale des dépenses et des recettes de l’Etat mais

cette vue suppose un certain nombre de données homogènes qui permettent une

comparaison pertinente; il est logique d’évacuer un certain nombre de dispositions

financières qui n’entrent pas dans les recettes ou les dépenses publiques au sens

strict: opérations de trésorerie au sens strict (émission et remboursement d’emprunts

à très court terme pour pallier les décalages dans les rentrées de fond) ne figurent

pas à titre prévisionnel dans le budget et elles sont retracées dans des comptes hors

budget. Ces opérations ne peuvent donc pas être assimilées à des opérations

budgétaires au sens strict. Dans ce cas, l’atteinte au principe de l’unité budgétaire est

tolérable.

Le Parlement ne peut généralement pas exercer de contrôle a posteriori sur la

gestion des opérations de trésorerie. Il est plus contestable d’exclure des opérations

d’émission et de remboursement d’emprunts autre que ceux à brève échéance.

b) 2ème difficulté :

Elle naît de l’apparition des SPIC. Tant que l’Etat

n’assurait que ses services publics administratifs, on ne se préoccupait pas de leur

équilibre financier, de leur coût ou de leur rendement. Il en est différemment avec les

services publics industriels ou commerciaux: par leur mission, ils sont très proches

de l’activité des personnes privées. Leur gestion deviendra similaire. Il est nécessaire

d’individualiser budgétairement leur gestion.

c) 3ème difficulté :

On observe une tendance à dissimuler les déficits

excessifs. Souvent, on a tenté de porter atteinte à l’unité pour dissimuler des déficits

importants. C’est ce à quoi s’est livré Balladur: la Cour des comptes a constaté que

d’importantes opérations avaient été enregistrées hors budget.

25

Page 32: LE PRINCIPE DE L’UNITE BUDGETAIRE

1-3 Les Objections :

Malgré ses avantages, la règle de l’unité budgétaire est

parfois critiquée. On lui reproche d’être insuffisante et d’assurer seulement le

regroupement des opérations financières de l’Etat : le budget unique ne s’applique

pas à toutes les opérations sur deniers publics, il laisse hors de lui les opérations de

collectivités locales, des établissements publics, de la Sécurité Sociale, etc., il

concerne les ressources et les charges de l’Etat et non toutes le ressources et

charges publiques.

L’idée d’un budget intégré comme il en existe dans les pays socialistes et regroupant

les opérations de toutes les personnes publiques et semi-publiques est souvent

avancée. Un tel document serait économiquement utile, mais il ne pourrait s’agir que

d’un état descriptif ou prévisionnel et non d’un véritable budget sous peine de faire

disparaître toute décentralisation. La décentralisation exige en effet que les

organismes décentralisés décident au moins formellement par eux-mêmes de leurs

dépenses et de leurs recettes, aussi le budget intégré des charges publiques reste

un mythe.

Deux objections fondamentales plus grosses de conséquences sont souvent

formulées à l’encontre de la règle de l’unité :

• Il existe des services de plus en plus nombreux de caractère industriel et

commercial. Ces services ont besoin de voir leur comptabilité retracée dans un

budget spécial qui permet d’apprécier mieux le rendement, qui leur donne la

possibilité de pratiquer l’autofinancement, qui facilite la mise en œuvre de certaines

règles de la comptabilité industrielle (fonds de réserve, d’approvisionnement de

retraite d’amortissement de provision). Le particularisme de la comptabilité des

services industriels et commerciaux ne peut être maintenu si leurs recettes et leurs

dépenses sont englobés dans un budget général unique.

• On fait remarquer qu’une addition n’a de valeur que si elle groupe des quantités de

même nature. Or, il a des dépenses définitives qui ne peuvent être raisonnablement

26

Page 33: LE PRINCIPE DE L’UNITE BUDGETAIRE

additionnées avec charges de caractère provisoire ; de même il n’est pas rationnel

de mettre sur le même plan des recettes de caractère définitif avec des rentrée de

fonds qui n’ont qu’un caractère temporaire. Or, une application stricte de la règle de

l’unité conduirait à englober dans le document budgétaire des entrées et des sorties

de fonds de nature fondamentalement différente.

C’est pour répondre à ces deux objectifs qu’il a fallu aménager la règle de l’unité.

27

Page 34: LE PRINCIPE DE L’UNITE BUDGETAIRE

Chapitre 2 : Les dérogations au principe d’unité budgétaire

2-1 Dérogations s’opposant à la logique même du principe :

a) La débudgétisation :

La règle de l’exhaustivité du principe de l’unité, selon

laquelle la loi de finances doit prévoir et autoriser l’ensemble des recettes et des

charges de l’État, se voit régulièrement compromise par des débudgétisations qui

permettent d’extraire certaines charges du périmètre du budget de l’État.

Sans qu'il n'existe de définition stricte de la «débudgétisation », elle évoque

généralement un procédé qui consiste pour un pouvoir public et notamment pour

l'Etat à faire exécuter des tâches et/ou financer des dépenses par des organismes

tiers plus ou moins autonomes et à personnalité juridique distincte. Ce faisant, ces

dépenses n’apparaissent plus clairement dans le budget de ce pouvoir public.

La débudgétisation se fait essentiellement à travers la création d’établissements

publics (c’est-à-dire des structures de droit public, à personnalité juridique propre,

créées par une loi particulière qui fixe les règles de leur fonctionnement) ou

d’associations sans but lucratif (structure de droit privée).

Cette technique consiste ainsi à alléger le budget général de l'État en reportant

certaines des dépenses qu'il supportait jusque là vers les budgets annexes et les

comptes spéciaux du Trésor. Dans ce cas, le contrôle parlementaire est toujours

possible car les dépenses restent dans les comptes publics.

La débudgétisation va parfois encore plus loin. En effet, il arrive que l'État fasse

peser sur d'autres personnes morales que lui le financement de certaines dépenses

qu'il avait coutume d'assurer.

Si on prend l’exemple du gouvernement Français, depuis une vingtaine d’années,

pour faire apparaître le budget de l’Etat en équilibre prévisionnel, il a pratiqué les

débudgétisations suivantes:

- la sécurité sociale (pour les régimes sociaux spéciaux)

- les collectivités locales (pour les équipements spéciaux)

28

Page 35: LE PRINCIPE DE L’UNITE BUDGETAIRE

- la caisse des dépôts et consignations et ses filiales (pour le logement)

- les entreprises publiques (pour le financement de leurs investissements)

- des sociétés privées (pour les autoroutes et les télécommunications).

En 1990, la création des établissements publics de la Poste et de France Télécom

est aussi vue comme une pratique de débudgétisation.

b) Les budgets autonomes :

Les budgets autonomes: Ce sont ceux des organismes

publics ou privés, dotés de la personnalité morale et assurant une mission de service

public. Leurs comptes ne sont pas intégrés dans la loi de finances, car ils disposent

de leurs budgets propres. Cependant, ils reçoivent des subventions de la part de

l'État, qui n'apparaissent pas pour autant dans le budget.

2-2 Dérogations relatives :

L’atteinte à l’unité budgétaire devient donc relative vu que

les parlementaires peuvent avoir un droit de regard sur ces comptes.

Le principe de l'unité budgétaire comporte comme corollaire le principe du non

affectation des recettes (appelé encore « unicité de la caisse de l’Etat ») :

LC- art 4: "L'ensemble des recettes s'applique à l'ensemble des dépenses"

Les recettes ne peuvent être affectées à des dépenses déterminées. L'ensemble des

recettes doit servir à payer l'ensemble des dépenses inscrites au budget. C'est une

conséquence de la règle de l'unicité de caisse de l'Etat, qui doit recevoir toutes les

recettes qu'elle qu'en soit l'origine.

Le principe de non affectation n'interdit pas d'instituer une nouvelle taxe en vue de

financer une dépense précise, seulement la recette prévue ainsi que le montant de la

dépense doivent être inscrits au budget général et lors de l'exécution de celui-ci la

29

Page 36: LE PRINCIPE DE L’UNITE BUDGETAIRE

dépense pourra être effectuée comme prévu alors même que la taxe n'aurait pas le

rendement escompté; inversement la dépense devra être limitée au crédit

initialement prévu nonobstant le fait que la recette peut s'avérer supérieur aux

prévisions. (Exemple : impôt de solidarité alimentant le Fonds pour l'emploi)

Le principe de la non-affectation des recettes connaît une série de dérogations:

Les recettes d'emprunt : LC-5: « Les recettes provenant de l'émission d'emprunts

ne peuvent servir qu'au financement de projets d'investissements de l'Etat ».

En vertu de ce texte il est interdit de recourir à l'emprunt pour financer les dépenses

de fonctionnement courantes ce qui implique que le budget des recettes et des

dépenses courantes doit être en équilibre, sinon excédentaire.

Les emprunts contractés par l'Etat au profit du Fonds des routes ou du Fonds du Rail

alimentent ces fonds sans transiter par le budget.

30

Page 37: LE PRINCIPE DE L’UNITE BUDGETAIRE

Chapitre 3 : Les aménagements du principe de l’unité budgétaire

La règle de l’unité ne peut être appliquée au sens strict. En

effet, le budget de l’État est certes articulé autour d’un document central, la loi de

finances, mais celle-ci s’accompagne de très nombreuses annexes qui en

développent la portée.

Aussi pour tenir compte des deux objections précédentes, un double aménagement

ou assouplissement a été apporté à l’intérieur de la loi de finances de l’année à la

règle de l’unité par l’introduction des budgets annexes d’une part, par la création des

comptes spéciaux du Trésor d’autre part, aux côtés du budget général de l’Etat.

3-1 Budgets annexes :

a) Définition :

Les opérations financières des services de l'Etat, que la

loi n'a pas dotés de la personnalité morale, et dont l'activité tend essentiellement à

produire des biens ou à rendre des services donnant lieu au paiement de prix,

peuvent faire l'objet de budgets annexes.

Par conséquent, deux conditions doivent être respectées pour en être dotés :

- Absence de personnalité morale car sinon, elle a une autonomie financière et

un budget autonome;

- Activité du service qui doit tendre à produire des biens ou rendre des services

à caractère industriel ou commercial.

Cette notion est au droit financier ce que le SPIC est au droit administratif. Le budget

annexe isolera les dépenses et recettes dont on veut vérifier la rentabilité financière.

La technique est destinée à vérifier un rendement économique. L’ordonnance n’en

donne pas de liste.

Quand les conditions sont remplies, le Gouvernement peut proposer la création de

budgets annexes

31

Page 38: LE PRINCIPE DE L’UNITE BUDGETAIRE

b) Création des budgets annexes :

Leur nombre a été diminué au cours de l’histoire et

notamment par la LOLF qui limite le bénéfice d'un budget annexe « aux seules

opérations de l'État non dotées de la personnalité morale résultant de leur activité de

production de biens ou de prestation de service donnant lieu au paiement de

redevances ». Aussi, il faut faire disparaître de la loi organique les budgets annexes

ne correspondants pas à la définition car la multiplication des budgets annexes

soulève la question de l'exactitude des budgets et à la globalisation.

Pour permettre la gestion des services publics industriels et commerciaux, leur

création trouve son explication dans la diversification des activités de l’Etat

notamment dans le domaine industriel et commercial, donc c’est pour ces services le

principal avantage car il est possible de gérer dans le cadre de budgets annexes des

fonds d’approvisionnement, d’amortissement de réserve et de provision. Toutes fois

comme il a été dit précédemment, les créations ou suppressions de budgets

annexes sont décidées par les lois de finances.

Ces budgets annexes peuvent comporter, par rapport au budget général, certaines

particularités ; d’une part, les recettes et les dépenses d’exploitation, et d’autre part

les dépenses d’investissement et les ressources spéciales affectées à ces dépenses,

c’est ainsi que les crédits limitatifs des budgets annexes peuvent être majorés par

simple arrêté du ministre des Finances si l’équilibre du budget annexe ne s’en trouve

pas compromis et s’il n’en résulte pas de charge supplémentaire pour les années

suivantes.

En France, il ne reste aujourd'hui que deux budgets annexes:

• Le budget annexe des journaux officiels

• Le budget annexe de l’'aviation civile

D'autres budgets annexes ont été supprimés :

• Le budget annexe des monnaies et médailles (2007)

• Le budget annexe de l’ordre de la Libération (2006)

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Page 39: LE PRINCIPE DE L’UNITE BUDGETAIRE

• Le budget annexe de l’ordre de la Légion d'honneur (2006)

• Le budget annexe des Prestations sociales agricoles (2005)

• Le budget annexe de l’imprimerie nationale (1993)

• Le budget annexe des Postes et Télécommunications (1991)

Ces services ne possèdent pas la personnalité juridique, en effet, ils n’exercent

manifestement pas d’activité de nature industrielle et commerciale. La tradition, ainsi

que l’absence de ressources propres, expliquent, pour la Légion d’honneur et l’ordre

de la Libération, la forme budgétaire qu’ils revêtent. Quant aux Prestations sociales

agricoles, la fiscalisation partielle de leur financement et la volonté politique de

regrouper, sous le contrôle du Parlement, tout ce qui a trait à l’amélioration de la

protection sociale d’une catégorie de la population, sont intervenues dans le choix,

juridiquement critiquable de la formule de budget annexe.

c) Régime juridique du fonctionnement des budgets annexes :

Les articles 21-22 de l’ordonnance prévoient différents

éléments :

-Corrélation charges-ressources :

Cela permet d’isoler ces ressources et ces charges par rapport à celles du budget

général pour vérifier l’équilibre de ce budget et étudier sa rentabilité. Cette corrélation

est discutable car elle viole le principe du non affectation des recettes aux dépenses.

-Adoption de principes de comptabilité commerciale :

L’article 22 prévoit que les services dotés d’un budget annexe peuvent gérer des

fonds d’approvisionnement de réserve et de provision.

33

Page 40: LE PRINCIPE DE L’UNITE BUDGETAIRE

-Liaisons budgets annexes et budget général :

L’ordonnance prévoit des liens. L’article 21 dispose que les opérations des budgets

annexes s’exécutent comme des opérations du budget général: elles seront

préparées par le ministère du budget et discutés et votés par le Parlement avec la loi

de finance de l’année.

La seconde liaison concerne le solde des budgets annexes qui sont repris en compte

au budget général: le crédit est repris au budget général et le débit est comblé par ce

budget général. C’est cette seconde règle qui prévaut car ils sont presque tous en

déficit malgré d’importantes subventions.

Le caractère de budget annexe leur a été ainsi conféré pour leur donner une

indépendance financière. Cependant, même si l'existence de budgets annexes porte

atteinte à l'intégrité du principe d'unité budgétaire, ils ne constituent pas de véritables

entorses à la règle ; ils sont contrôlés en effet par le Parlement qui les vote en même

temps que la loi de finances de l’année. Par ailleurs, le solde de ces budgets

annexes figure au budget général qui leur donne une subvention d’équilibre dans

l’hypothèse où leurs ressources propres, complétées le cas échéant par des

emprunts, sont insuffisantes, et qui en comptabilise l’excédent non mis en réserve

lorsque les ressources dépassent les charges. Par le jeu de ces subventions ou de

ces versements, les budgets annexes sont nécessairement équilibrés.

3-2 Comptes spéciaux du trésor :

Ce sont des comptes ouverts dans les écritures du Trésor

public, afin de suivre des dépenses et des recettes distinctes de celles du budget,

donc en dehors du budget général, par des services de l’Etat qui ne sont dotés ni de

la personnalité juridique, ni de l’autonomie financière. Ceci est du, soit en raison de

leur caractère provisoire ou apparent, soit par souci de suivre distinctement certaines

opérations de caractère industriel ou commercial.

34

Page 41: LE PRINCIPE DE L’UNITE BUDGETAIRE

Par conséquent, ils constituent le second assouplissement actuel du principe de

l’unité budgétaire. Les raisons qui ont suscité leur création sont différentes de celles

pour les budgets annexes. Il s’agit plus de rechercher le rendement économique d’un

service de l’Etat mais dès leur origine, l’existence des comptes spéciaux a reposé sur

l’idée qu’il convenait de mettre hors budget des entrées et sorties qui ne sont pas

définitives

Les comptes spéciaux ne peuvent être ouverts que par une loi de finances donc

l'affectation d'une recette à un compte spécial ne peut résulter que d'une disposition

de celle-ci.

L’évolution du régime des comptes spéciaux du trésor (en France)

L’idée qui est à la base de la création des comptes spéciaux du Trésor est que toute

entrée de fonds n’est pas nécessairement une recette, et que toute sortie n’est pas

nécessairement une dépense. Dès lors, les mouvements de fonds temporaires

paraissent devoir être comptabilisés séparément afin de donner plus de clarté au

document budgétaire.

Ce procédé peut donner lieu à des abus. Tout d’abord, la corrélation existant entre

les dépenses et les recettes, qui vont être comptabilisés dans un compte spécial du

Trésor, peut quelque fois être lointaine ; dès lors, l’établissement d’un compte

spécial n’est guère justifié. D’autre part, le caractère temporaire d’une sortie de fonds

est parfois douteux ; on prétend qu’il ne s’agit d’une avance qui sera suivie d’un

remboursement, mais si le remboursement ne vient pas, l’avance devient une

véritable dépense. Dès lors, on risque de vouloir masquer les dépenses sous le

couvert d’avance. Enfin, ces comptes spéciaux risquent, s’ils sont détachés du

budget, d’échapper au contrôle du Parlement et de ne pas donner lieu à la publicité

nécessaire à une gestion financière démocratique.

Les comptes spéciaux du Trésor sont désormais intégrés dans la loi de finances de

l’année ; ils ne sont plus une véritable exception à la règle de l’unité budgétaire.

Seule la loi de finances de l’année peut ouvrir des comptes spéciaux, vint les

règlementer, fixer les règles de leur gestion, de leur contrôle et mettre fin aux

principaux abus.

35

Page 42: LE PRINCIPE DE L’UNITE BUDGETAIRE

Aussi, si avant l'existence des comptes spéciaux du Trésor remettent en cause le

principe d'unité budgétaire, car il en existe un grand nombre, la LOLF a réduit le

nombre de comptes spéciaux du Trésor à quatre comptes, dans un souci de remise

en ordre :

a) Les comptes d'affectation spéciaux :

Ces comptes retracent à la fois des opérations

définitives et temporaires et ont la particularité d’être financés sur ressources

affectées.

On peut citer comme exemple :

-Le Fonds national pour le développement des adductions d’eau, qui finance ces

adductions et est alimenté notamment par une redevance sur la consommation d’eau

et un prélèvement sur le pari mutuel.

-Le Fonds forestier national qui finance les dépenses d’amélioration de la forêt et qui

est alimenté par diverses taxes et des remboursements de prêts

-Le compte de financement de diverses dépenses d’intérêt militaire

- Le compte d’emploi de la redevance de la redevance de la radiodiffusion télévision

française, qui est crédité du produit de la redevance et en assure le versement aux

différents organismes chargé de la radiodiffusion et de la télévision.

-Le fonds national pour le développement du sport bénéficie du produit d’une taxe

additionnelle au prix d’entrée dans les manifestations sportives.

Ces comptes sont ainsi alimentés par des ressources qui leur sont

spécialement affectées, par exception à la règle de la non-affectation des recettes. Ils

peuvent recevoir une subvention du budget général pour compléter leurs ressources

mais cette subvention ne peut pas dépasser 20% du total des prévisions de

dépenses du compte. Le total des dépenses engagées au titre du compte ne peut

excéder le total des recettes du même compte. Si en cours d’année, les recettes du

compte sont supérieures aux évaluations du fait que les ressources qui lui sont

affectées ont été abondantes que prévu, les crédits peuvent être majorés dans les

limites de cet excédent.

36

Page 43: LE PRINCIPE DE L’UNITE BUDGETAIRE

Une dernière particularité de ces comptes par rapport aux autres comptes spéciaux

du Trésor tient au fait qu’ils retracent pour l’essentiel, des opérations définitives et

non pas des opérations temporaires.

b) Les comptes de commerce :

Ils concernent les services de l'État qui n'ont pas la

personnalité morale et ont des activités industrielles et commerciales. Donc ils

retracent les opérations de caractère industriel et commercial effectuées à titre

accessoire par des services publics.

En France, l’UGAP voit ses opérations retracées dans un compte de commerce. Cet

organisme groupe les achats de matériels et outillages nécessaires aux diverses

administrations pour pouvoir passer les marchés dans de meilleures conditions. Ses

charges sont constituées par ces achats, ses ressources par les versements des

administrations pour le matériel qui leur est fourni.

Dans les comptes de commerce, les prévisions de dépenses ont un caractère

évaluatif ; les dépenses dépendent en effet des recettes dans le cas des opérations

commerciales de ventes et d’achats. Il est certain que si le service vend davantage, il

est obligé d’acheter davantage pour s’approvisionner. Seul, le découvert du compte

a un caractère limitatif ; il est fixé annuellement par la loi de finances.

Ces comptes de commerce ne peuvent en principe permettre des opérations

d’investissement financier ni des prêts, avances ou emprunts.

c) Les comptes d'opérations monétaires :

Ce sont des comptes techniques qui ne font que l'objet

d'une évaluation dans la LFI : perte de change, émission de monnaie métallique,

opérations avec le FMI...

37

Page 44: LE PRINCIPE DE L’UNITE BUDGETAIRE

Ils enregistrent les dépenses et les recettes de caractère monétaire.

Le plus connu est le compte d’émission des monnaies métalliques qui a la

particularité d’être bénéfique. Ce compte est crédité de la valeur nominale des pièces

émises et du produit de la vente des pièces démonétisées. Il est débité de la valeur

nominale des pièces retirées de la circulation et du montant des sommes versées à

l’administration des monnaies en règlement des dépenses de fabrication.

On doit mentionner aussi le compte des opérations avec le FMI et le compte des

Pertes et bénéfices de change, qui portent sur des masses importantes à notre

époque mais qui ne sont pas prévues dans la loi de finances de l’année. En effet,

l’autorisation de découvert à un caractère limitatif, mais pour cette catégorie de

comptes, les prévisions de recettes et de dépenses sont facultatives.

d) Les comptes des concours financiers :

Ces comptes retracent l'ensemble des prêts fait par l'État, qui

doivent être en lien entre le montant du prêt et la quantité de la dépense concernée.

Le plus important concerne les avances aux collectivités territoriales : il permet à

l'Etat d'avancer par douzièmes aux collectivités territoriales le produit des impôts

qu'elles ont votés.

-Les comptes d’avances : décrivent les avances que le Ministre des Finances est

autorisé à consentir dans les limites des crédits ouverts. Il est prévu qu’un compte

est ouvert par débiteur ou par catégorie de débiteurs.

Pour éviter que les comptes d’avances ne masquent en réalité des dépenses

définitives :

• Les avances doivent être productives d’intérêt

• La durée de l’avance ne peut excéder deux ans ou quatre ans si

l’avance est renouvelée après les deux ans.

38

Page 45: LE PRINCIPE DE L’UNITE BUDGETAIRE

• A l’expiration du délai de deux ans ou de quatre ans, toute avance doit

faire l’objet soit d’une décision de recouvrement, soit d’une

consolidation sous forme de prêts, soit d’une constatation de perte

probable imputable aux résultats de l’année dans la loi de règlement.

Les remboursements éventuels ultérieurs seraient alors portés en

recettes au budget général.

On dénombre cinq comptes d’avances. Sont ouverts ainsi au titre de comptes

d’avances, des comptes accordant des avances aux établissements publics, aux

collectivités locales, à certains budgets annexes et aux régimes sociaux. En pratique,

dans leur quasi-totalité, les avances figurent à un seul compte : celui des avances

sur le montant des impositions revenant aux départements, communes,

établissements et divers organismes, par lequel transitent chaque année des

sommes considérables,(l’Etat avançant aux collectivités locales le produit attendu de

leur impôts), mais qui sont presque intégralement remboursées au 31 décembre.

-Les comptes de prêts et de consolidation : Ils retracent les prêts de durée

supérieure à quatre ans. Si le prêt résulte d’une avance consolidée, le taux ne peut

être inférieur à celui qu’exige la Caisse des dépôts et consignations pour les prêts

aux collectivités locales. Le montant de l’amortissement en capital des prêts de l’Etat

est pris en recettes au compte de prêts intéressé.

La LOLF, en diminuant le nombre des comptes spéciaux, a quelque peu renforcé le

principe d'unité budgétaire.

Les crédits ouverts pour les comptes spéciaux étant inscrits dans la loi de finances,

et approuvées par elle, les comptes spéciaux ne constituent pas une véritable

entorse à la règle de l’unité de l’autorisation de dépenses. Mais ils manifestent la

complexité de cette autorisation.

39

Page 46: LE PRINCIPE DE L’UNITE BUDGETAIRE

Etude de cas :

PRINCIPES QUI INSPIRENT LA LEGISLATION SUR LE SYSTEME BUDGETAIRE

sur une sélection de pays de l’OCDE :

• Allemagne

On estime qu’il est très important d’incorporer les règles

budgétaires dans la législation. L’égalisation des conditions de vie dans l’ensemble

du pays est un principe constitutionnel fondamental, qui a des conséquences

notables sur la politique de dépense publique et le montant du déficit. En outre, à la

différence de certains pays d’Europe continentale, l’Allemagne a inscrit dans sa

Constitution plusieurs règles budgétaires, notamment :

_ L’annualité du budget.

_ Le respect des délais : la loi de finances doit être votée avant le début de

l’exercice.

_ L’universalité des ressources et des charges.

_ L’unité : toutes les ressources et charges doivent figurer dans une seule loi de

finances.

_ L’équilibre économique d’ensemble

_ L’obligation d’équilibrer le budget.

_ Des restrictions relatives à contenu son contenu.

_ L’autonomie budgétaire de chaque échelon des pouvoirs publics.

La règle actuelle d’annualité stipule que les crédits de paiement se limitent à 12 mois

et perdent généralement leur validité en fin d’exercice.

Cela ne signifie pas que les autorisations de dépenser ne puissent déborder du

cadre des douze mois ou que les estimations détaillées de crédits ne valent que

pour un exercice budgétaire. La règle d’universalité est énoncée par la Constitution :

« toutes les ressources et charges de la fédération sont incluses dans le budget ».

Elle implique que les recettes et les dépenses apparaissent en termes bruts, sans

compensation. La règle d’équilibre résulte de l’idée qu’il faut établir les budgets de

40

Page 47: LE PRINCIPE DE L’UNITE BUDGETAIRE

l’État fédéral et des Länder en tenant compte de l’objectif principal de stabilité macro-

économique. L’obligation « d’équilibre du budget », applicable aux recettes et aux

dépenses, a un sens comptable et non économique. Elle signifie que, dans le

budget, les ressources (y compris les emprunts) doivent couvrir la totalité des

charges, dont le service de la dette. Le contenu du budget est circonscrit : « la loi

budgétaire ne peut comporter que des dispositions applicables aux ressources et

aux charges de la fédération, et cela pour la période visée par cette loi »(1)

. Il en résulte, par exemple, que toute disposition légale relative au montant de la

dette doit être adoptée dans le cadre d’une législation autre que la loi de finances

annuelle.

En complément de la Constitution, les lois budgétaires précisent ces principes ou en

posent d’autres, parmi lesquels :

_ La spécialité – présentation des ressources selon leur origine et des charges selon

des objectifs spécifiques.

_ L’efficacité et l’économie.

_ La budgétisation séparée des crédits de paiement et des engagements futurs.

La règle de spécialité ou des « estimations individualisées » a pour conséquence un

budget très précis. En adhérant à ce principe, le Parlement exerce une influence sur

les détails de la loi de finances. En conséquence, il s’implique relativement moins

dans l’approbation de la stratégie budgétaire globale.

Le ministère fédéral des Finances considère comme implicites les règles de « clarté

et de fiabilité ». La première procède de l’obligation constitutionnelle d’équilibre du

budget ainsi que du système de classification détaillée. Le ministère fait aussi

remarquer que le principe de fiabilité appelle une estimation aussi précise que

possible des ressources et des charges ; une vérification est possible, pourvu

qu’existe un système uniforme de classification détaillée (Ministère fédéral des

Finances, 2000).

(1) Selon l’OCDE, code budgétaire fédéral de 1969, Bundeshaushaltordnung, BHO ; et16 codes budgétaires des Länder

41

Page 48: LE PRINCIPE DE L’UNITE BUDGETAIRE

• Canada

A l’instar d’autres pays de tradition politique britannique, le

Canada n’inscrit pas systématiquement dans la loi les principes budgétaires. Au

niveau fédéral, toutefois, certains sont énoncés par la législation financière.

Le principe de l’autorité du Parlement en matière d’impôts et de dépenses publiques

figure dans la loi constitutionnelle de 1867(1). En outre, la loi sur la gestion des

finances publiques fait obligation au gouvernement d’obtenir l’accord du Parlement

pour lever des impôts ou procéder à des dépenses publiques. Elle pose le principe

de l’annualité budgétaire dans un cadre bisannuel glissant. L’exercice commence le

1er avril et se termine le 31 mars de l’année suivante. Le gouvernement est tenu de

formuler pour chaque exercice un projet de budget, qui est ensuite voté par le

Parlement. La loi sur le vérificateur général établit le principe de responsabilité ; la

fonction consiste à vérifier si l’État a dépensé l’argent public aux fins spécifiquement

prévues par le Parlement (principe de spécialité). Le principe d’universalité des

recettes et des dépenses est matérialisé par le concept de fonds unifié des recettes

(Consolidated Revenue Fund)(1). Mais il ne s’applique pas dans l’ensemble de la

nation, car on n’établit pas systématiquement de données consolidées

La règle de l’unité, selon laquelle toutes les dépenses et recettes sont rassemblées

dans un seul document budgétaire, n’est pas pratiquée intégralement. Certes, le

budget indique à la fois les ressources et les charges, mais les projets fiscaux et de

dotations sont présentés séparément.

La règle de stabilité n’est plus inscrite dans la législation depuis que la loi de 1992

limitant les dépenses publiques a expiré, en 1996(1). Cependant, le gouvernement a

pour objectif « l’équilibre du budget ou mieux ». La règle de transparence n’est pas

non plus citée dans un texte de loi ; néanmoins, le Fonds monétaire international a

estimé que la gestion budgétaire canadienne respectait les obligations du code de

transparence budgétaire et représentait, sur un certain nombre de points, les

meilleures pratiques (FMI, 2002).

(1) Selon l’OCDE, d’après le ministère de la Justice au Canada

42

Page 49: LE PRINCIPE DE L’UNITE BUDGETAIRE

• Espagne :

Toutes les grandes règles budgétaires se retrouvent dans les

diverses lois relatives aux finances publiques. La Constitution stipule que « le

budget de l’État soit établi chaque année et englobe la totalité des charges et des

ressources publiques »(1) (règles d’annualité, d’universalité et d’unité).

L’exercice budgétaire correspond à l’année calendaire. La règle d’annualité est

complétée par le principe de budgétisation à moyen terme inscrit dans les lois LGSB

et LGB(1). Aux termes de la loi LGSB, le budget de l’État doit être établi dans le cadre

d’une programmation à moyen terme, compatible avec la règle d’annualité qui régit

son adoption et son exécution. La loi LGB spécifie que la gestion de l’État s’effectue

selon un budget annuel voté par le Parlement, dans le respect des plafonds de

dépenses résultant de la programmation à moyen terme

Les lois LGSB, LOLGSB et LGB incorporent les principes de stabilité budgétaire, de

transparence, d’efficacité et de performance. L’élaboration, le vote et l’exécution du

budget doivent s’inscrire dans le contexte découlant du pacte de stabilité et de

croissance6. Les autorités publiques ont l’obligation d’intégrer à leur réglementation

les instruments et les procédures permettant de garantir le respect de l’objectif de

stabilité. Nonobstant les compétences conférées aux communautés autonomes, le

gouvernement est tenu de faire en sorte que cet objectif soit observé en permanence

dans le secteur public. Il est obligé de justifier les situations exceptionnelles de déficit

budgétaire en expliquant les raisons qui les ont suscitées et en faisant ressortir les

évolutions correspondantes des recettes et des dépenses ; il doit pour y mettre fin,

définir un plan économique et financier à moyen terme.

Il découle du principe de transparence que les documents budgétaires doivent

donner des informations suffisantes et idoines pour permettre de vérifier le respect

de la règle de stabilité. La recherche de la performance est aussi intégrée dans le

système : l’exécution du budget doit être effective, efficace et qualitativement

correcte.

(1) Selon l’OCDE, d’après la Chambre des députés, du Sénat et de la Cour des Comptes en Espagne

43

Page 50: LE PRINCIPE DE L’UNITE BUDGETAIRE

La règle de spécialité figure dans la loi LGB. Elle signifie que les ministères

dépensiers doivent utiliser leurs crédits uniquement aux fins prévues par le budget de

l’État et dans les conditions spécifiées par la loi. Le principe de responsabilité est

également bien reconnu et son respect assuré par la Cour des comptes.

• Etats Unis :

La Constitution de 1789 pose le principe de l’autorisation de la

dépense publique par le Congrès (art. I, s. 9, alinéa 7). Il y est écrit qu’ « aucune

somme ne sera prélevée sur le trésor public si ce n’est pour un emploi déterminé par

une loi »(1). Obtenir l’accord du Congrès pour utiliser l’argent public est une obligation

essentielle de l’exécutif. La loi précise aussi que l’exercice budgétaire commence le

1er octobre et s’achève le 30 septembre (positionnement annuel du budget). Les

documents relatifs au budget fédéral, qualifié de « budget unifié ou consolidé »,

doivent donner des informations sur la totalité des agences et des programmes

(règles d’unité et d’universalité budgétaires). Cependant, de nombreuses dépenses

sont autorisées en dehors du cadre des dotations annuelles. Seules les dépenses

discrétionnaires, qui ne représentent que 35 % environ des engagements font l’objet

d’un vote annuel. Les crédits sont ventilés par programme au sein des « comptes »

(chapitres) de chaque agence (règle de spécialité). Le Congrès doit réitérer

l’engagement que les dépenses d’un exercice budgétaire ne peuvent être

supérieures aux recettes correspondantes ; mais il ne s’agit que d’un équilibre

comptable (règle de l’équilibre budgétaire).

La Constitution de 1789 pose le principe de l’autorisation de la dépense publique par

le Congrès (art. I, s. 9, alinéa 7). Il y est écrit qu’ « aucune somme ne sera prélevée

sur le trésor public si ce n’est pour un emploi déterminé par une loi »(1). Obtenir

l’accord du Congrès pour utiliser l’argent public est une obligation essentielle de

l’exécutif.

(1) Selon l’OCDE, d’après le code des Etats-Unis et CRS, 2001 (sélection de textes législatifs portant sur la gestion de l’État fédéral).

44

Page 51: LE PRINCIPE DE L’UNITE BUDGETAIRE

La loi précise aussi que l’exercice budgétaire commence le 1er octobre et s’achève

le 30 septembre (positionnement annuel du budget). Les documents relatifs au

budget fédéral, qualifié de « budget unifié ou consolidé », doivent donner des

informations sur la totalité des agences et des programmes (règles d’unité et

d’universalité budgétaires). Cependant, de nombreuses dépenses sont autorisées en

dehors du cadre des dotations annuelles. Seules les dépenses discrétionnaires, qui

ne représentent que 35 % environ des engagements font l’objet d’un vote annuel.

Les crédits sont ventilés par programme au sein des « comptes » (chapitres) de

chaque agence (règle de spécialité). Le Congrès doit réitérer l’engagement que les

dépenses d’un exercice budgétaire ne peuvent être supérieures aux recettes

correspondantes ; mais il ne s’agit que d’un équilibre comptable (règle de l’équilibre

budgétaire).

Les lois GRH et BEA cherchaient à diminuer les déficits budgétaires dans le moyen

terme (principe de stabilité). Il n’existe pas d’obligation légale d’équilibrer le budget,

malgré les nombreux débats qui ont eu lieu à ce sujet, avec notamment des appels

en faveur d’un amendement constitutionnel. Au niveau infranational, la plupart des

50 Etats ont inscrit dans leur constitution l’obligation d’ « équilibre budgétaire».

Depuis l’adoption en 1993 de la loi GPRA, l’exécutif est tenu d’informer le Congrès

de ses résultats (principe de performance). Le principe de responsabilité est

fréquemment affirmé dans la législation. On en trouve notamment mention dans les

lois BAA, IGA et CFOA.

Le principe de transparence est bien respecté. La Constitution donne un cadre solide

et utilisé de longue date, qui répartit clairement la gestion budgétaire entre l’exécutif

et le législatif. Les autorités des états et des collectivités locales, dotées aussi de

responsabilités budgétaires bien formulées, agissent indépendamment de l’État

fédéral. La documentation budgétaire est facilement accessible au public, publiée en

temps utile, complète et fiable. Toutefois, avec l’expiration de la loi BEA et la vive

hausse du déficit fédéral depuis 2000, l’orientation à long terme de la politique

budgétaire est peu perceptible (FMI, 2003).

45

Page 52: LE PRINCIPE DE L’UNITE BUDGETAIRE

• France :

La loi est considérée comme un moyen d’énoncer des principes

importants. Les manuels de finances publiques, souvent rédigés par des professeurs

de droit (par exemple Bouvier, 2002 ; Mekhantar, 2003 ; Querol, 2002 ; Saidj, 2003 ;

Trotabas et Cotteret, 1995), ne manquent pas de rappeler les règles budgétaires

traditionnelles : l’annualité, l’universalité, l’unité, la spécialité, l’équilibre ainsi que la

séparation des ordonnateurs (ceux qui sont responsables d’ordonner la collecte des

recettes ou le règlement des dépenses) et des comptables publics. Ce sont des

spécialistes du droit public, plutôt que des économistes, qui ont mené le mouvement

pour faire inscrire ces règles dans la législation.

Les principes traditionnels ont été incorporés aux lois organiques successives.

Toutefois, la règle de l’annualité, qui s’applique aux dotations annuelles, a été

souvent transgressée. En outre, l’ordonnance de 1959 n’a pas prévu de replacer les

projections budgétaires annuelles dans un contexte à moyen terme (même si l’on

faisait avant 2000 des prévisions à cet horizon). La situation a évolué du fait de la loi

organique de 2001 (art. 50), qui demande au gouvernement de formuler des

prévisions à quatre ans de recettes et de dépenses. Elle ne prévoit qu’un seul «

compte » (c’est un document unique) pour la totalité des recettes et des charges du

budget général (art. 6) ; on donne ainsi un caractère légal aux principes d’universalité

et d’unité budgétaires. La règle d’universalité est traditionnellement mise en avant ;

mais le budget de l’État est présenté par le ministre des Finances, alors que la loi de

financement de la sécurité sociale l’est par le ministre de la Santé : il s’agit clairement

d’une exception aux règles d’universalité et d’unité, qui se traduit par une procédure

budgétaire duale. Les deux procédures budgétaires sont réglées par deux lois

organiques distinctes. Le budget de l’État lui-même n’est pas unifié, puisqu’il existe

des fonds affectés, des budgets annexes et des comptes spéciaux du Trésor à côté

du budget « général ». La loi organique de 2001, à l’instar de l’ordonnance de 1959,

donne un fondement juridique à la séparation du budget de l’État. Cependant, le

concept d’un compte unique du Trésor et son application constituent un principe

important de la pratique des finances publiques en France.

46

Page 53: LE PRINCIPE DE L’UNITE BUDGETAIRE

MADAGASCAR A. La situation Economique et Financière 2010-2011

Durant l’année 2011, la gestion budgétaire a été axée sur la poursuite de la politique

d’austérité ainsi que le respect de l’orthodoxie financière en vue de la maîtrise du

déficit public. Ce dernier s’est 1.8% du PIB, traduisant un besoin de financement

équivalent à 367.6 milliards d’Ariary.

1- Réalisations économiques et financières 2011

a) Recettes publiques

Suite aux différents efforts de recouvrement fiscaux, le

taux de pression fiscale a atteint 10.9%, soit une hausse par rapport à l’année 2010.

En effet, cette bonne performance s’attribue notamment à l’accélération des rentrées

fiscales au niveau de l’administration des impôts, avec un taux de réalisation

dépassant les prévisions au premier trimestre de l’année. Toutefois, avec la

conjoncture économique marquée par le ralentissement des activités économiques,

un léger ralentissement a été constaté à la fin du premier semestre, avec un taux de

réalisation de 93% comparé à la prévision semestrielle. Ceci résulte d’une part, de la

suspension de l’acompte prévisionnel sur l’Impôt sur le Revenu, et d’autre part, de la

baisse tendancielle des chiffres d’affaires des opérateurs affectant ainsi la collecte de

la TVA et de l’IR. Concernant les recettes douanières, le taux de réalisation a été de

95% en fin Septembre 2011, atteignant 720.3 milliards d’Ariary contre une prévision

de 757.6 milliards d’Ariary (Cumul Janvier à Septembre 2011). Pour les recettes non

fiscales, elles ont diminué considérablement en totalisant 42.6 milliards d’Ariary

contre 107.2 milliards d’Ariary prévu dans la LFI 2011.

47

Page 54: LE PRINCIPE DE L’UNITE BUDGETAIRE

Evolution des recettes fiscales et douanières (2009-2012)

b) Dépenses publiques Consécutivement à la poursuite de la politique

d’austérité, les dépenses ont été mieux maîtrisées, soit 13.8% du PIB en 2011 contre

14.1% en 2010. Les dépenses publiques ont été ramenées à 2769.4 milliards

d’Ariary en 2011 contre des prévisions établies à 3519.4 milliards d’Ariary dans la LFI

2011.

Concernant la répartition des dépenses, les dépenses courantes ont accaparés 78%

de l’ensemble des dépenses contre 22% pour les dépenses en capital. Mais le

montant des dépenses en capital a été fortement réduit, car elles sont financées à

majorité par des ressources extérieures. Les dépenses en capital sur ressources

internes ont atteint 253.9 milliards d’Ariary contre 491.7 milliards d’Ariary dans la LFI

2011, soit une réalisation de 51.6%.

Situation des engagements de dépense au 30 Septembre 2011

(en Milliards Ariary) CREDIT LFI

CREDIT

MODIFIE

Réalisation

ENGAGEMENT %

INTERET DE LA

DETTE 174,04 174,04 174,04 100

SOLDE 1034,98 1034,98 731,52 70,68

HORS SOLDE 816,88 816,88 472,71 57,87

PIP 1251,87 1251,87 244,04 19,49

TOTAL 3277,77 3277,77 1622,31 49,49

Source : Suivi hebdomadaire de l'exécution des dépenses

2009

Réal.

2010

Prov.

2011

Prov.

2012

Prév. LF (En milliards d'Ariary)

Recettes fiscales intérieures 1

028,60

1

150,40

1

181,10 1 287,10

Recettes douanières 753,4 829,7 999 1110,7

Source : MFB/DGB/DPCB

48

Page 55: LE PRINCIPE DE L’UNITE BUDGETAIRE

c) Financements

Durant l’année 2011, certains projets ont continué de

bénéficier des financements de source extérieure. Toutefois, le taux de

décaissement des partenaires reste encore faible. Le taux de financements

extérieurs se trouve à un niveau très bas avec un taux de 45.9% par rapport à la

prévision initiale. A cet effet, la caisse de l’Etat est assurée par la collecte des

recettes fiscales. En outre, le financement du déficit est maintenu par l’utilisation des

comptes de disponibilités de l’Etat déposés à la Banque Centrale et le recours aux

financements bancaires sous forme de BTA

2- Prévisions économiques et financières 2012

Conformément aux perspectives prudentes adoptées pour

l’année 2012, le Gouvernement visera une gestion rationnelle du Budget de l’Etat à

travers le renforcement des réformes déjà entreprises du côté des recettes te des

dépenses publiques, telle que la poursuite de la politique d’austérité budgétaire.

a) Recettes publiques

En matière de recettes publiques, les innovations

apportées aux dispositions fiscales pour l’année 2012 s’articulent autour de deux

points essentiels. En premier, il s’agit de la poursuite de la réduction progressive du

taux des impôts sur les revenus et assimilés, en l’occurrence un abaissement de

l’ordre de 1% de l’IR. Deuxièmement, des mesures à retombées économiques et

sociales seront mises en œuvre, notamment à travers l’instauration de la réduction

d’impôt et la déductibilité de la TVA, respectivement pour les investissements liés à

la production d’énergie renouvelable et les achats de carburants utilisés dans les

transports terrestres des hydrocarbures et des marchandises. Cependant, les

recettes totales et dons connaîtront une baisse de216.9 milliards d’Ariary par rapport

à la LF 2011 principalement attribuable à la diminution des dons estimés à 49.6% en

2012. La situation globale des recettes fiscales à un niveau de 2 397.8 milliards

d’Ariary correspondant à un taux de pression fiscale de 10.9%.

49

Page 56: LE PRINCIPE DE L’UNITE BUDGETAIRE

b) Dépenses publiques

La stratégie pour les dépenses visera essentiellement à

consolider la bonne gestion des finances publiques tout en poursuivant l’application

d’un taux de régulation, et de la transparence dans la réalisation des objectifs de

programmes. En effet, malgré une baisse prévue pour les dépenses du

Gouvernement d’environ 13.4% par rapport à la LF 2011, ces dernières devraient

contribuer à la maîtrise de la crise actuelle tout en assurant le fonctionnement de

l’Administration et en appuyant les secteurs sociaux et économiques. Le budget des

dépenses courantes affichera un montant allant de 2 253.8 à 2 329.5 milliards

d’Ariary, soit une légère hausse de 3.4% en 2012. Cette hausse est principalement

imputable à la préparation des élections et à la mise en place des nouvelles

Institutions de la IVème République. Plusieurs projets d’investissement sur

financement extérieur ne pourront plus escomptés pour 2012. En effet, une majeure

partie de ces projets se clôtureront en fin d’année 2011.Une baisse du budget de

dépenses en capital de l’ordre de 43.2%sera alors prévue par rapport à la Loi de

Finances 2011. Néanmoins, ces dépenses affichent une hausse de 17.9% par

rapport à l’estimation des dépenses en capital effectives 2011. Elles tiennent

notamment compte des interventions de l’Etat en matière d’éducation, de santé,

d’énergie et d’agriculture.

c) Financements

La prévision de décaissement pour 2012 s’élève à 537.1

milliards d’Ariary, soit une baisse de 30.6% par rapport à l’objectif de 2011. Les

perspectives ont été basées sur la clôture de certains projets et la continuité de

quelques projets en 2011, le retour des financements extérieurs n’a pas encore été

considéré. L’intervention des partenaires techniques et financiers en 2012 est

caractérisée par le renforcement des projets et programmes à caractère humanitaire,

notamment dans le domaine agricole et social.

50

Page 57: LE PRINCIPE DE L’UNITE BUDGETAIRE

B. Exécution budgétaire 2012 de Madagascar

Toujours placé sous le signe de l’austérité, le Budget 2012 a été élaboré pour refléter

la politique du Gouvernement d’assurer le maintien de la stabilité économique, de

prioriser le domaine social : santé, éducation, sécurité alimentaire ainsi que

d’organiser des élections menant vers la mise en place des Institutions de la

4ème République.

De la bonne exécution de ce Budget dépend ainsi l’atteinte de ces objectifs par le

Gouvernement.

Ainsi, on peut voir ci-après les documents budgétaires utilisés en matière d’exécution

budgétaire pour l’exercice 2012 suivant les règles et principes applicables à la

gestion budgétaire, notamment le principe de l’unité.

1- Les documents budgétaires

a) Le document Budget d’Exécution Dans le budget d’exécution, la nomenclature

budgétaire est le mode de classement des dépenses : par destination (mission,

programme), par ordonnateur (gestionnaire de crédits), par imputation

budgétaire comprenant le mode de financement, l’imputation administrative, la

commune bénéficiaire, la catégorie d’opération, les comptes rejoignant la

nomenclature comptable (PCOP) qui permet de classifier les dépenses suivant leur

type

b) Le budget d’exécution Recettes

Ministère Prévision

Mission Programme ORDSEC Code Budget SOA TG Recettes GAC Régisseur Catégorie d'opérations Compte (PCOP) Financement

51

Page 58: LE PRINCIPE DE L’UNITE BUDGETAIRE

NB : Les prévisions de recettes ne sont pas limitatives. Les lignes budgétaires des

recettes peuvent être créées lors de leur constatation (exemple : reversement sur

trop perçu de la solde,..).

c) Ordonnateur des Recettes

Codification : budget + mission + niveau + commune

Niveau :

- I, J, K, L réservés à l'ordonnateur des recettes des Impôts

- D et E réservés à l'ordonnateur des recettes des Douanes

Exemples :

00-220-I-11917 est le code de l’ordonnateur des recettes des impôts à

Tsiroanomandidy

00-220-I-40101 est le code de l’ordonnateur des recettes des impôts (Grandes

Entreprises) à Mahajanga

00-220-J-40101 est le code de l’ordonnateur des recettes des impôts

(Coordination des Opérations Fiscales) à Mahajanga

d) Le budget d’exécution Dépenses

Ministère A.E C.P

Programme

ORDSEC

Code Budget

SOA TG Recettes GAC CF

Catégorie

d'opérations

Convention

Compte (PCOP)

Financement

52

Page 59: LE PRINCIPE DE L’UNITE BUDGETAIRE

e) Ordonnateur des dépenses

Codification : budget + mission + niveau + commune

Niveau :

- 0 réservé à l’ordonnateur délégué

- S réservé à l’ordonnateur de la solde

Exemples :

Cas fonctionnement hors solde et investissement :

00-000-0-00000 ORDONNATEUR PRINCIPAL

00-810-0-00000 ORDONNATEUR DELEGUE (le MEN) mission « Education ».

Cas fonctionnement solde : S (Ordonnateur Secondaire DSP/MFB)

00-810-S-00000 L’ordonnateur de la solde des agents du MEN est le

DSP/MFB (niveau central)

00-220-S-00000 L’ordonnateur de la solde des agents du MFB est le

DSP/MFB (niveau central)

NB : En cas de modification de rattachement, l’Ordonnateur délégué doit

prendre un Arrêté de modification de rattachement.

Les documents de suivi

Le lien entre les crédits et la

performance se fait au niveau du programme. Les crédits sont alloués à

chaque programme du Ministère. Les crédits alloués à un programme ne sont

ventilés ni par objectif, ni par indicateurs. Ceci réduit considérablement la

complexité des documents et évite un grand nombre de problèmes

méthodologiques, dont la répartition des dépenses qui contribuent simultanément à

la réalisation de deux objectifs d’un même programme.

Il appartient aux Coordonnateurs de Programmes et Responsables de Programme

en collaboration avec la DAF et /ou la Direction de la Programmation ou la Direction

du Suivi Evaluation des Institutions et Ministères d’établir la fiche de suivi

budgétaire et la fiche de suivi de performance à chaque fin de trimestre. Pour

53

Page 60: LE PRINCIPE DE L’UNITE BUDGETAIRE

les dépenses d’investissement en particulier, une fiche de projet sera jointe à

ces documents de suivi.

- La fiche de suivi de performance montre l’estimation trimestrielle de réalisation

des objectifs et la réalisation effective des objectifs ainsi que l’évaluation de

performance faite par l’Institution ou le Ministère concerné.

A- PRESENTATION GENERALE

CODE

MISSION MISSION

CODE

PROGRAMME PROGRAMME

CODE

OBJECTIF OBJECTIF

En cas de modification du document de performances en cours d’exercice, on mentionne la (les)

Références du (des) Arrêté(s).

B- SUIVI PAR INDICATEURS

TRIMESTRE : 1 2 3 4

N.B : Tous les indicateurs inscrits dans le document de performance de l’année devraient être mentionnés même si aucune réalisation n’a été effectuée ou même si les données n’ont pas été disponibles. En cas de modification du document de performances en cours d’exercice, à mentionner la Référence du (des) Arrêté(s) (*) A : Atteint, NA : Non Atteint ; ND : Non Disponible ; Autres : à préciser

CODE

PROGRAMME

(1)

CODE

INDICATEUR

(2)

INDICATEUR

(3)

VALEUR

CIBLE

annuelle

Prévue

(4)

VALEUR

CIBLE

trimestrielle

prévue

(CUMULEE)

(5)

VALEUR CIBLE

trimestrielle réalisée

(CUMULEE) (6) Evaluation

(*)

EXPLICATIONS

de (5)-(6) RECOMMANDATIONS

1er

trim

trim

trim

trim

54

Page 61: LE PRINCIPE DE L’UNITE BUDGETAIRE

C- RECAPITULATION DES PERFORMANCES

Code Programme NOMBRE DES INDICATEURS

Atteints Non Atteints Non Disponibles Autres TOTAL

TOTAL

D-POINTS FORTS ET POINTS FAIBLES SUR LA REALISATION DES

PROGRAMMES

Programme Points forts Points faibles

- La fiche de suivi budgétaire présente la réalisation trimestrielle du programme et

les écarts par rapport à la prévision trimestrielle lors de l’exécution budgétaire

(année en cours).

A- SUIVI BUDGETAIRE RECETTE

TRIMESTRE : 1 2 3 4

TYPE DE

BUDGET

TYPE DE

RECETTE*

PREVISION

ANNUELLE REALISATIONS

TAUX DE

REALISATION ECART EXPLICATIONS

BG

Fiscale

Non Fiscale

BA Non Fiscale

CPT Non Fiscale

* : BG : Budget Général, BA : Budget Annexe : CPT : Comptes Particuliers du Trésor

55

Page 62: LE PRINCIPE DE L’UNITE BUDGETAIRE

B- SUIVI BUDGETAIRE DEPENSES

1-FONCTIONNEMENT

CODE

BUDGET

(1)

CODE

MISSION

(2)

CODE

PROGRAMME

(3)

Catégories

(4)

Rubrique

de

dépenses

(5)

Crédit

initial

(6)

Crédit

modifié

(7)

Crédit

ouvert

suivant le

Taux de

régulation

(8)

Montant

engagé

(9)

Ecart par

rapport

au crédit

ouvert

suivant le

Taux de

régulation

(8)-(9)

OBSERVATIONS

EXPLICATIONS SUGGESTIONS

Cat 3

Indemnités

Biens et

services

Transferts

Cat 4

Indemnités

Biens et

services

Transferts

Cat 6

Indemnités

Biens et

services

Transferts

TOTAL

56

Page 63: LE PRINCIPE DE L’UNITE BUDGETAIRE

2-INVESTISSEMENT ,joint par une fiche de projet qui décrit ce dernier en

donnant son identité, en faisant ressortir son état d’avancement et en récapitulant les

dispositifs relatifs à son financement.

CODE

BUDGET (1)

CODE

PROGRAMME

(2)

SECTION

CONVENTION

(3)

FINANCEMENT

(4)

Crédit

initial

(5)

Crédit

modifié

(6)

Crédit

ouvert

suivant le

taux de

régulation

(7)

Montant

engagé

(8)

Rapport

entre(8)

et (7)

Citer les trois principaux

comptes (PCOP) (dont les

montants engagés sont les

plus élevés)

Comptes

(10)

Engagement

TOTAL

N.B : pour le financement interne et le financement externe, bien détaillé par type de financement

557

Page 64: LE PRINCIPE DE L’UNITE BUDGETAIRE

3-RECAPITULATION DES DEPENSES

Code

Budget Catégories de dépenses

Crédit

initial

Crédit

modifié

Crédit

ouvert

suivant le

taux de

régulation

Montant

engagé d'engagement

Intérêt de la dette

Solde

Hors solde

Fonctionnement

Indemnités

Biens et Services

Transferts

Investissement

Financement interne

Financement externe

Total investissement

TOTAL GENERAL

58

Page 65: LE PRINCIPE DE L’UNITE BUDGETAIRE

2- Présentation du cadre budgétaire à moyen terme

RECETTES LF N PREV

N+1

PREV

N+2

PREV

N+3

Recettes internes

Recettes Internes permanentes

Recettes fiscales

Recettes non fiscales

Recettes exceptionnelles

Immeubles

Ressources PPTE

Autres recettes exceptionnelles

Recettes externes

Dons projets

Emprunts projets

Emprunts programmes

Aides budgétaires

Total général

DEPENSES

Titre 1 Amortissement et charges de la dette publique

Dette extérieure

Dette intérieure

Titre 2 Dépenses de personnel

Titre 3 Dépenses de fonctionnement

Autres dépenses d fonctionnement

PPTE

Titre 4 Subventions et autres transferts courants

Autres subventions et transferts courants

PPTE

Titre 5 Investissements exécutés par l'Etat

Investissements administrations

Projets et programmes 100% Trésor

PPTE

Contrepartie aux projets (volet Trésor)

Emprunts

ANR

Total général

59

Page 66: LE PRINCIPE DE L’UNITE BUDGETAIRE

3- Synthèse

Pour son budget 2012, Madagascar respecte le

principe de l’unité budgétaire en présentant ses recettes et ses dépenses dans un

seul document, permettant ainsi de faire apparaître le solde global.

a) Prévision recette (Annexe Tableau 1)

b) Prévision dépenses (Annexe Tableau 2)

Toutes fois, comme les autres pays, il y a une atteinte au principe, de telles sortes

que le pays possède un document hors budget, à savoir, les comptes spéciaux du

Trésor composés par le compte de prêts, le compte de participation, le compte de

commerce et le compte d’affectation spéciale.

c) Comptes spéciaux du Trésor (Annexe Tableau 3)

60

Page 67: LE PRINCIPE DE L’UNITE BUDGETAIRE

CONCLUSION

Le principe d’unité budgétaire permet d’avoir une vue globale des prévisions et des

réalités concernant les rentrées et les sorties de fonds publics, de tels sorte que

celui-ci est généralement considérée comme un idéal vers lequel il fallait tendre étant

son avantage de simplicité. Une gestion claire et honnête des finances publiques

sera ainsi faite et le Parlement pourra effectuer un contrôle efficace sur l’action

gouvernementale.

Aussi, vu que l’équilibre budgétaire reste constamment relatif du fait qu’il est réalisé

par certains artifices de présentation, l’application du principe de l’unité est d’autant

plus fondamentale et nécessaire pour la présentation du budget, de tels sortes que

les aménagements apportés à l’unité formelle et matérielle du budget de l’Etat ne

remettent pas en cause le postulat unitaire de base, mais en constituent simplement

des adaptations pratiques, justifiées par les exigences des finances publiques

modernes. Le principe constitue donc, aujourd'hui comme hier, un principe

indispensable au respect du droit des parlementaires, à la rénovation de leurs

pouvoirs et à l'amélioration de l'information des citoyens.

Les enjeux et la raison d'être de l'unité budgétaire n'ont ainsi rien perdu de leur

importance même si le principe est menacé par la multiplication des rectificatifs, car

les atteintes aux principes budgétaires classiques ont surtout été faites pour

consacrer l’interventionnisme de l’Etat dans la vie économique et sociale.

Dans un tel contexte, la recherche de l'exhaustivité de la situation financière publique

s'avère déterminante, pour appréhender la satellisation et la complexification des

finances publiques contemporaines. Une question se pose donc, le seul respect du

principe de l’unité budgétaire résout les problèmes de ces dernières?

61

Page 68: LE PRINCIPE DE L’UNITE BUDGETAIRE

ANNEXES :

Tableau 1 : Synthèse Prévision Recettes en Ariary

Ministère/Institution-Mission-Programme LF 2011 PLF 2012 prév 2013 prév 2014 Total Prévisions

00 Budget Général 2 889 076 2 678 450 813 3 214 140 947 3 749 830 959 12 531 499 301

3 Opérations courantes hors solde 2 471 576 582 2 486 219 513 2 983 463 387 3 480 707 155 11 421 966 637

Financement Intérieur 2 417 273 329 2 435 046 513 2 922 055 787 3 409 064 955 11 183 440 584

10 RPI 2 417 273 329 2 435 046 513 2 922 055 787 3 409 064 955 11 183 440 584

Recettes fiscales 2 310 085 400 2 397 755 890 2 877 307 040 3 356 858 083 12 846 743 905

Recettes non fiscales 107 187 929 37 290 623 44 748 747 52 206 872 511 994 171

Financement Extérieur 54 303 253 51 173 000 61 407 600 71 642 200 238 526 053

60 SUB 54 303 253 51 173 000 61 407 600 71 642 200 238 526 053

Recettes non fiscales 54 303 253 51 173 000 61 407 600 71 642 200 257 226 053

5 Opérations d'investissement (PIP) 416 900 000 183 931 300 220 717 560 257 503 804 1 079 052 664

Financement Extérieur 416 900 000 183 931 300 220 717 560 257 503 804 1 079 052 664

60 SUB 416 900 000 183 931 300 220 717 560 257 503 804 1 079 052 664

Recettes PIP 416 900 000 183 931 300 220 717 560 257 503 804 1 357 172 244

6 Opérations courantes

exceptionnelles 600 000 8 300 000 9 960 000 11 620 000 30 480 000

Financement Intérieur 600 000 8 300 000 9 960 000 11 620 000 30 480 000

10 RPI 600 000 8 300 000 9 960 000 11 620 000 30 480 000

Recettes non fiscales 600 000 8 300 000 9 960 000 11 620 000 30 480 000

01 Budget Annexe 16 812 730 16 414 300 19 697 160 22 980 020 75 904 210

3 Opérations courantes hors solde 16 812 730 16 414 300 19 697 160 22 980 020 75 904 210

Financement Intérieur 16 812 730 16 414 300 19 697 160 22 980 020 75 904 210

10 RPI 16 812 730 16 414 300 19 697 160 22 980 020 75 904 210

Recettes non fiscales 16 812 730 16 414 300 19 697 160 22 980 020 94 890 710

02 Compte Particulier 325 985 145 269 636 284 323 563 534 377 490 780 1 296 675 743

3 Opérations courantes hors solde 325 985 145 269 636 284 323 563 534 377 490 780 1 296 675 743

Financement Intérieur 325 985 145 269 636 284 323 563 534 377 490 780 1 296 675 743

10 RPI 325 985 145 269 636 284 323 563 534 377 490 780 1 296 975 743

Recettes fiscales 135 720 296 619 355 942 415 266 1 339 267

Recettes non fiscales 325 849 425 269 339 665 323 207 592 377 075 514 1 488 804 875

Page 69: LE PRINCIPE DE L’UNITE BUDGETAIRE

05 Fonds de Contrevaleur 564 000 304 000 364 800 425 600 1 658 400

3 Opérations courantes hors solde 564 000 304 000 364 800 425 600 1 658 400

Financement Intérieur 564 000 304 000 364 800 425 600 1 658 400

10 RPI 564 000 304 000 364 800 425 600 1 658 400

Recettes non fiscales 564 000 304 000 364 800 425 600 1 658 400

06 Dette Publique 1 813 813 208 2 181 423 000 2 617 707 600 3 053 992 200 9 666 936 008

7 Opérations de financement 1 813 813 208 2 181 423 000 2 617 707 600 3 053 992 200 9 666 936 008

Financement Intérieur 1 813 813 208 2 181 423 000 2 617 707 600 3 053 992 200 9 666 936 008

10 RPI 1 813 813 208 2 181 423 000 2 617 707 600 3 053 992 200 9 666 936 008

Recettes non fiscales 1 813 813 208 2 181 423 000 2 617 707 600 3 053 992 200 10 979 688 008

TOTAL GENERAL 5 046 251 665 5 146 228 397 6 175 474 041 7 204 719 559 23 572 673 662

Page 70: LE PRINCIPE DE L’UNITE BUDGETAIRE

Tableau 2 : Synthèse Prévision Dépenses en milliers d’Ariary

Ministère/Institution-Mission-Programme LF 2011 PLF 2012 prév 2013 prév 2014 Total Prévisions

00 Budget Général 3 277 771 080 2 822 873 495 3 387 443 007 3 952 015 601 13 440 103 183

1 Opérations courantes-dettes publiques 174 035 697 207 096 000 248 515 200 289 934 397 919 581 294

Financement Intérieur 174 035 697 207 096 000 248 515 200 289 934 397 919 581 294

10 RPI 174 035 697 207 096 000 248 515 200 289 934 397 919 581 294

Biens et Services 174 035 697 207 096 000 248 515 200 289 934 397 919 581 294

2 Opérations courantes-solde 1 034 987 796 1 164 000 000 1 396 798 778 1 639 598 605 5 225 385 179

Financement Intérieur 1 034 987 796 1 164 000 000 1 396 798 778 1 629 598 605 5 225 385 179

10 RPI 1 034 987 796 1 164 000 000 1 396 798 778 1 629 598 605 5 225 385 179

Indemnités 1 034 987 796 1 164 000 000 1 396 798 778 1 629 598 605 5 225 385 179

3 Opérations courantes hors solde 750 505 688 713 128 081 855 749 978 998 374 075 3 317 757 822

Financement Intérieur 750 505 688 713 128 081 855 749 978 998 374 075 3 317 757 822

10 RPI 750 505 688 713 128 081 855 749 978 998 374 075 3 317 757 822

Biens et Services 290 929 605 225 900 806 271 077 604 316 256 456 1 104 164 471

Indemnités 80 370 011 86 013 151 103 215 490 120 417 989 390 016 641

Transferts 379 206 072 401 214 124 481 456 884 561 699 630 1 823 576 710

4 Opérations courantes structurelles 66 370 837 41 681 737 50 018 084 58 354 429 216 425 087

Financement Intérieur 66 370 837 41 681 737 50 018 084 58 354 429 216 425 087

10 RPI 66 370 837 41 681 737 50 018 084 58 354 429 216 425 087

Biens et services 593 200 281 362 337 634 393 906 1 606 102

Transferts 65 777 637 41 400 375 49 680 450 57 960 523 214 818 985

5 Opérations d'investissements (PIP) 1 251 871 062 696 967 677 836 360 967 975 754 095 3 760 953 801

Financement Intérieur 452 235 946 162 232 128 194 678 410 227 124 649 1 036 271 133

10 RPI 452 235 946 162 232 128 194 678 410 227 124 649 1 036 271 133

Biens et Services 374 375 699 139 164 578 166 997 350 194 830 086 875 367 716

Transferts 77 860 274 23 067 550 27 681 060 32 294 560 160 903 417

Financement Intérieur 3 500 000 350 000 419 994 489 980 4 759 974

20 DTI 3 500 000 350 000 419 994 489 980 4 759 974

Biens et Services 3 500 000 350 000 419 994 489 980 4 759 974

Financement Intérieur 36 025 116 17 918 054 21 501 631 25 085 146 100 529 947

30 TTL 36 025 116 17 918 054 21 501 631 25 085 146 100 529 947

Biens et Services 35 820 036 17 900 054 21 480 031 25 059 950 100 260 071

Transferts 205 080 18 000 21 600 25 196 269 876

Financement Intérieur 0 556 215 667 458 778 698 2 002 371

40 FCV 0 556 215 667 458 778 698 2 002 371

Biens et Services 0 556 215 667 458 778 698 2 002 371

Financement Extérieur 416 900 000 183 931 300 220 717 522 257 503 726 1 079 052 548

60 SUB 416 900 000 183 931 300 220 717 522 257 503 726 1 079 052 548

Biens et Services 416 299 998 178 029 898 213 635 840 249 241 765 1 057 207 501

Page 71: LE PRINCIPE DE L’UNITE BUDGETAIRE

Transferts 27 400 320 19 011 320 22 813 584 26 615 847 95 841 071

01 Budget Annexe 16 812 730 16414300 19697160 22980020 75904210

3 Opérations courantes hors solde 16 812 730 16 414 300 19 697 160 22 980 020 75 904 210

Financement Intérieur 16 798 330 16 414 300 19 697 160 22 980 020 75 889 810

10 RPI 16 798 330 16 414 300 19 697 160 22 980 020 75 889 810

Biens et Services 11 952 285 11 866 073 14 239 288 16 612 506 54 670 152

Indemnités 4 506 045 4 088 227 4 905 872 5 723 515 19 223 659

Transferts 340 000 460 000 552 000 643 999 1 995 999

Financement Intérieur 400 0 0 0 400

20 DTI 400 0 0 0 400

Biens et services 400 0 0 0 400

Financement Intérieur 14 000 0 0 0 14 000

30 TTL 14 000 0 0 0 14 000

Biens et Services 14 000 0 0 0 14 000

02 Compte Particulier 386 602 231 359118584 430942274 502765926 1679429015

3 Opérations courantes hors solde 372 912 231 337 888 564 405 466 250 473 043 900 1 589 310 945

Financement Intérieur 372 912 231 337 888 564 405 466 250 473 043 900 1 589 310 945

10 RPI 372 912 231 337 888 564 405 466 250 473 043 900 1 589 310 945

Biens et services 147 011 060 91 492 670 109 791 180 128 089 660 476 384 570

Indemnités 858 472 2 893 542 3 472 250 4 050 950 11 275 214

Transferts 225 042 699 243 502 352 292 202 820 340 903 290 1 101 651 161

5 Opérations d'investissements (PIP) 13 690 000 21 230 020 25 476 024 29 722 026 90 118 070

Financement Extérieur 13 690 000 21 230 020 25 476 024 29 722 026 90 118 070

70 EE- 13 690 000 21 230 020 25 476 024 29 722 026 90 118 070

Biens et Services 13 690 000 21 230 020 25 476 024 29 722 026 90 118 070

05 Fonds de Contrevaleur 1 000 000 1000000 1200000 1400000 4600000

3 Opérations courantes hors solde 1 000 000 1 000 000 1 200 000 1 400 000 4 600 000

Financement Intérieur 1 000 000 1 000 000 1 200 000 1 400 000 4 600 000

10 RPI 1 000 000 1 000 000 1 200 000 1 400 000 4 600 000

Transferts 1 000 000 1 000 000 1 200 000 1 400 000 4 600 000

06 Dette Publique

1 364 065

624

1 946 822

018

2 336 191

600 2725558012 8372637254

7 Opérations de financement

1 364 065

624

1 946 822

018

2 336 191

600

2 725 558

012 8 372 637 254

Financement Intérieur

1 346 065

624

1 946 822

018

2 336 191

600

2 725 558

012 8 372 637 254

10 RPI

1 346 065

624

1 946 822

018

2 336 191

600

2 725 558

012 8 372 637 254

Biens et services

1 364 065

624

1 946 822

018

2 336 191

600

2 725 558

012 8 372 637 254

TOTAL GENERAL

5 046 251

665 5146228397 6175474041 7204719559 23572673662

Page 72: LE PRINCIPE DE L’UNITE BUDGETAIRE

Tableau 3 : Comptes spéciaux de Trésor de Madagascar (2012)

En milliers d'Ariary

NOMENCLATURE DEPENSES RECETTES

COMPTE DE PRETS 35 474 300 12 897 000

COMPTE DE PARTICIPATION 66 905 000 0

COMPTE DE COMMERCE 251 578 385 251 578 385

COMPTE D'AFFECTATION SPECIALE 5 160 899 5 160 899

TOTAL 359 118 584 269 636 284

Page 73: LE PRINCIPE DE L’UNITE BUDGETAIRE

REFERENCES BIBLIOGRAPHIQUES

• OUVRAGES

-Allen Schick, l’Etat performant : réflexions sur une idée entrée dans les esprits mais pas encore dans les faits

-Circulaire d’exécution budgétaire 2012, Madagascar

-Claude FRANCK, Les grandes décisions de la jurisprudence

constitutionnelle, P.U. F., Thémis, 1978, p.207 et p.230

-Kopits, G. et S. Symanski (1998), Fiscal Policy Rules, IMF, Occasional

Paper, 162.

-Leïla CHIKHAOUI, Droit budgétaire, T.1, Finances publiques, CPU,

Tunis 2004

-LIENERT, I. (2003). “A Comparison Between Two Public Expenditure

Management Systems in Africa” (Une comparaison entre deux systèmes de gestion des finances publiques en Afrique). IMF Working Paper (Document de travail du FMI) WP/03/2. Washington, D.C., FMI.

-Loi de Finances pour 2012, Madagascar

- Paul Marie GAUDENET avec la collaboration de Joël MOLINIER,

Finances Publiques : Politique financière, Budget-Trésor p.298 à p.306.

- Revue de L’OCDE sur la gestion budgétaire, volume 4, numéro 3, ISBN 978-92-64-03825-7 © OCDE 2004

- William GILLES, Les transformations du principe de l’unité budgétaire dans le système financier public contemporain

• SITES

-http:/www.AESplus.net/Les principes d’élaboration des budgets publics

-http:/www.gipilab.org/Petite Histoire des Finances Publiques

Page 74: LE PRINCIPE DE L’UNITE BUDGETAIRE

-http:/www.issai.org /Les principes généraux de contrôle des finances publiques et

normes déontologiques

-http:/www.oecd.org/bookshop/Etude économique de l’Italie, 2001

-http:/www.vie-publique.fr/decouverte-instituions/finances-

publiques/approfondissements/grands-principes-budgetaires.html

Page 75: LE PRINCIPE DE L’UNITE BUDGETAIRE

Nom : RAKOTOMANGA

Prénoms : Seheno Tsiravaka

Titre : Le principe de l’unité budgétaire

Nombre de pages : 73

Tableau : 16

Résumé

Actuellement les pays mettent de plus en plus l’accent sur les performances

budgétaires, de sorte que si un pays est désireux et capable d’appliquer un système

budgétaire axé sur les performances, il devrait se fixer pour objectif les normes plus

exigeantes de transparence budgétaire. A cet effet, chaque pays adopte le principe

classique de l’unité, non seulement pour une facilité de manipulation des dépenses

et des recettes, mais surtout pour voir l’évolution économique du pays à travers

l’équilibre budgétaire ou non que le solde fourni. Ce principe bien qu’il soit ancien

continue d’exister et gère le budget des Finances Publiques.

Mots clés :

Unité : un seul et même document

Présentation : inscription des recettes et dépenses de l’Etat

Règle : à respecter, c’est ce qui régit et contrôle

Encadreur : Docteur RAVELOSON Harimisa

Adresse de l’auteur : Lot V J 5 Ambohimiandra

Page 76: LE PRINCIPE DE L’UNITE BUDGETAIRE

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