UFR Droit, Sciences politiques et sociales

Tuteur  :  Serge  LEPAGE  

Le traitement social de l’administration fiscale à l’égard

des professionnels Master  1  Science  politique  –  Politique  et  Action  Publique  

Ahmed-­‐Danyal  ARIF  -­‐  Année  universitaire  –  2012/2013                

2

 Remerciements  

Ce travail, fruit d’une recherche individuelle, n’est en réalité que l’achèvement d’un travail

collectif.

Je souhaite adresser mes plus sincères remerciements aux personnes qui m’ont apporté leur aide et

qui ont contribué à l’élaboration de ce mémoire ainsi qu’à la réussite de cette formidable année

universitaire.

Je tiens à remercier sincèrement Monsieur Dauchy, qui, en tant que professeur référent, s’est

toujours montré à l’écoute et très disponible tout au long de la réalisation de ce mémoire, tant pour

l’inspiration, l’aide et le temps qu’il a bien voulu me consacrer et sans qui ce mémoire n’aurait

jamais vu le jour.

Mes remerciements s’adressent également à Monsieur Lepage pour sa générosité et la grande

patience dont il a su faire preuve malgré ses charges professionnelles. J’exprime ma gratitude à tous

les agents rencontrés lors du stage effectué et qui ont accepté de répondre à mes questions avec

gentillesse.

Je n’oublie pas mes parents pour leur contribution, leur soutien et leur patience. Et je tiens aussi à

exprimer ma reconnaissance envers la famille Gayet qui a eu la gentillesse de lire et corriger ce

travail.

Enfin, j’adresse mes plus sincères remerciements à tous mes proches et amis, qui m’ont toujours

soutenu et encouragé au cours de la réalisation de ce mémoire.

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Table  d’abréviations  CC. Conseil constitutionnel

CGI. Code général des impôts

DDFiP. Direction départementale des finances publiques

DDHC. Déclaration des droits de l'homme et du citoyen

DGE. Direction des grandes entreprises

DGFiP. Direction générale des finances publiques

DGI. Direction générale des impôts

DRFiP. Direction régionale des finances publiques

IR. Impôt sur le revenu

IS. Impôt sur les sociétés

ISF. Impôt solidarité fortune

LOLF. Loi organique relative aux lois de finances

LPF. Livre des procédures fiscales

NTIC. Nouvelles techniques d’information et de communication

OCDE. Organisation de coopération et du développement économique

PIB. Produit intérieur brut

PME. Petites et moyennes entreprises

PVFI. Pour vous faciliter l'impôt

RGPP. Révision générale des politiques publiques

SIE. Service des impôts des entreprises

SIP. Service des impôts des particuliers

SPL. Service public local

TS. Taxe sur les salaires

TVA. Taxe sur la valeur ajoutée

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Sommaire  

Présentation du service I. La direction générale des finances publiques (DGFiP) ....................................................................5 II. .Le centre des finances publiques du 8ème arrondissement – Champs Elysées................................6

A. Généralités...................................................................................................................................6 B. Le SIE du 8ème .............................................................................................................................7

INTRODUCTION ...............................................................................................................................9

Chapitre 1 : Le point de vue du contribuable

Section 1 - Les doléances des contribuables I. Hostilité vis-à-vis de l'impôt ...........................................................................................................12 II. Hostilité vis-à-vis de l'administration fiscale ................................................................................14

A. Le contrôle fiscal .......................................................................................................................14 B. Une complexité de la règle fiscale.............................................................................................14 C. Un combat perdu d'avance ?......................................................................................................16

Section 2 - Parole aux contribuables I.  Une administration pédagogue........................................................................................................17 II. Une variable importante : le degré de socialisation du contribuable.............................................18 III. Le contrôle fiscal..........................................................................................................................19

Chapitre 2 : La réponse de l'administration fiscale Section 1 - La réforme organisationnelle de l'administration fiscale I. Des missions étendues ....................................................................................................................21 II. Transformations des techniques à l’égard des contribuables ........................................................22

A. Une mobilisation de moyens spécifiques... ...............................................................................23 B. ...encouragée par l'OCDE ..........................................................................................................24 C. L’amoindrissement du rôle de l’Etat .........................................................................................24 D. Les agents des finances publiques, des humains malgré tout ?.................................................25

Section 2 - Les garanties des contribuables face au contrôle fiscal I.  Une extension réelle des garanties du contribuable ........................................................................27

5

A. Le pouvoir du contribuable accru..............................................................................................27 B. Rassurer le contribuable ............................................................................................................28

II.  Une extension des prérogatives reconnues aux agents de l'administration fiscale........................29 A. Coopération entre les administrations .......................................................................................30 B. Élargissement des moyens d'investigations de l'administration fiscale.....................................30

Section 3 - La « nouvelle » administration fiscale : vers une amélioration du service rendu à l'usager I. Les instruments de la nouvelle administration fiscale ....................................................................32 II. Une amélioration du service mais un civisme fiscal nécessaire de la part du contribuable ..........33

Chapitre 3 : La rencontre entre l'administration fiscale et le contribuable I. L'art de la négociation.....................................................................................................................34 II. Le pouvoir discrétionnaire des agents ...........................................................................................36

A. Qu’est-ce que le pouvoir discrétionnaire ?................................................................................36 B.  Quid du pouvoir discrétionnaire des agents fiscaux ? ...............................................................36

CONCLUSION..................................................................................................................................40 Bibliographie......................................................................................................................................42

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Présentation  du  service  Afin de présenter le service, il est préalablement nécessaire de revenir sur la fusion Impôt-Trésor

qui a foncièrement changé l'organisation de l'administration fiscale, réduisant cette dernière à un

organe d'exécution technique (I), pour ensuite repérer l'exactitude du service ou le stage a été fait (II).

I. La  direction  générale  des  finances  publiques  (DGFiP)  

Naguère divisée en quatre directions (contributions directes, contributions indirectes, droits

d’enregistrements et droits de douanes), l’administration fiscale était alors organisée autour de

l’ancienne Direction Générale des Impôts (DGI).

Depuis le décret du 3 avril 2008, la DGI a fusionné avec la Direction Générale de la Comptabilité

Publique (DGCP), créant ainsi à l’intérieur du ministère du Budget, la Direction Générale des

Finances Publiques (DGFIP). Par ailleurs, l’on trouve la Direction Générale des Douanes et Droits

Indirects, qui a compétence pour tout ce qui concerne l’assiette, le contrôle et le recouvrement de

droits de douanes ainsi que de certains impôts indirects.

Depuis cette réorganisation, la DGFIP se voit confier toutes les missions antérieurement exercées

par la DGI et la DGCP. Pour ce faire, elle s’organise autour de trois pôles :

Le pôle gestion fiscale : concernant les métiers de l’ancienne DGI ainsi que le recouvrement des

impôts ;

Le pôle gestion financière publique : ayant les mêmes missions que l’ex-Trésor Public, c'est-à-

dire le calcul de l’impôt (sauf le recouvrement des impôts) ; et

Le pôle gestion interne : s’intéressant à la gestion du personnel, du budget et de l’informatique.

On trouve également des services ayant compétence nationale comme la direction des grandes

entreprises (DGE), ou encore la direction nationale des vérifications des situations fiscales

personnelles.

Par ailleurs, le décret du 16 juin 2009 eût pour conséquence, sur le plan local, la fusion des

directions des services fiscaux et des trésoreries générales en des structures unifiées :

7

• Les directions départementales des finances publiques (DDFiP) dont la présence est

assurée dans chaque département, sauf les départements chef-lieu de région (Exemple :

Paris) ;

• Les directions régionales des finances publiques (DRFiP) présentes dans chaque

région, assurant les fonctions de direction départementale et régionale ;

• Enfin, pour les collectivités d’outres-mers, ce sont des directions locales des finances

publiques qui gèrent des missions équivalentes à celles des DDFiP et des DRFiP.

Chaque direction locale est sous l’autorité d’un directeur départemental ou régional des finances

publiques. Ce directeur provient du corps d’administrateur des finances publiques ; nouveau corps

qui remplace les anciens corps et statuts de trésorier-payeur général (TPG) et de directeur des

services fiscaux (ce dernier corps devant disparaître courant 2013).

Les directions locales s’organisent, comme la DGFiP, en trois pôles : le pôle gestion fiscale

(assiette, recouvrement et contrôle), le pôle gestion financière publique (tenue des comptes de l’Etat

et des collectivités locales) et le pôle gestion interne (personnel, budget, informatique et logistique).

Le but de cette réforme était de disposer de guichets fiscaux sur l’ensemble du territoire : les centres

des finances publiques. Ainsi, des services des impôts des particuliers (SIP) furent crées et gèrent

désormais l’ensemble du dossier fiscal de chaque contribuable ; ces SIP remplacent l’ex-DGI et

l’ex-Trésor.

Par ailleurs, dans chaque centre des finances publiques, un service des impôts des entreprises (SIE)

fut créé, à l’image de la DGE au niveau central, afin de s’occuper de l’établissement et du

recouvrement des impôts professionnels.

II. Le  centre  des  finances  publiques  du  8ème  arrondissement  –  Champs-­Elysées  

A. Généralités   Le centre des finances publiques du 8ème arrondissement de Paris se décompose en deux sections :

le SIP et le SIE sous la houlette de deux chefs-comptables distincts.

Depuis la réforme de la DGFiP, les villes où siégeaient un centre des impôts et une trésorerie

8

générale, sont dorénavant constituées des SIP. Le plus souvent, cela va se caractériser par un

transfert des équipes de recouvrement du trésor public vers les secteurs d’assiette à l’intérieur des

centres des impôts. Les SIP ont pleine compétence pour l’assiette et le recouvrement des impôts des

particuliers tel que l’IR.

En outre, la date du 1er janvier 2006 marqua l’achèvement de la mise en place d’un nouveau service

qui remplace la recette des impôts : le service des impôts des entreprises (SIE).

Le SIE est désormais l’interlocuteur unique des PME, des professions libérales, des artisans, des

commerçants et des agriculteurs pour l’ensemble de leurs démarches fiscales. Sa compétence

s’étend aux déclarations et aux paiements des impôts professionnels, tel que l’IS.

Avant cette réorganisation, une entreprise devait s’adresser, suivant les cas, au centre des impôts, à

la recette ou à la trésorerie pour la gestion courante de ses impôts. Le SIE permet d’offrir un

meilleur service aux petites et moyennes entreprises, en facilitant les démarches via un interlocuteur

unique.

Selon le site internet Wikipédia, l’année 2004 a vu le basculement du recouvrement de la taxe sur

les salaires et de l'impôt sur les sociétés, jusqu'alors pris en charge par les trésoreries de l'ancienne

DGCP, vers les Recettes. Dans le même temps, la gestion des demandes de remboursement des

crédits de TVA, effectuées par les entreprises, fut transférée depuis les directions des services

fiscaux vers les Recettes.1

Enfin, la contribution économique territoriale (CET) fut créée en 2010 afin de remplacer la taxe

professionnelle (qui fut supprimée par la loi de finances de 2010). Cette contribution est désormais,

elle aussi, prise en charge par les SIE pour son recouvrement.

B. Le  service  des  impôts  des  entreprises  (SIE)  du  8ème  arrondissement   Le SIE du 8ème a une compétence géographique bien précise présentée en annexe 1. Il va assurer

l’assiette, le recouvrement et le contrôle des impôts couramment dû par les entreprises (IS, TVA,

TS,…), mais le SIE du 8ème se charge aussi de l’ISF (pour répondre au souci de particularité que

représente cet impôt) au sein du territoire illustré en annexe 1.  

1 Wikipedia, http://fr.wikipedia.org/wiki/Service_des_imp%C3%B4ts_des_entreprises

9

Le SIE est organisé autour d’un chef de service et d’une vingtaine d’agents ; ceux-ci vont se

partager les tâches d’assiette, de recouvrement, et de contrôle des différents impôts dûs par les

entreprises. Par ailleurs, l’organisation du SIE se caractérise par un « accueil généraliste » dans

lequel les agents répondent indifféremment aux questions courantes des différents professionnels en

matière d’assiette et de recouvrement.

10

Introduction  Il existe des objets de recherche, des thématiques vers lesquels on ne se porte pas spontanément ; a

priori, la fiscalité peut entrer dans cette catégorie. Pour autant, ces objets méritent d’être étudiés.

Le fait fiscal n’est pas un objet d’étude propre à la sociologie. Il s’agit d’un thème assez nouveau et

peu étudié. Ce pourquoi j’ai choisi de m’y intéresser.

Aussi, on ne peut pas parler du fait fiscal sans parler de l’administration fiscale, organe essentiel et

nécessaire dans toute démocratie contemporaine. En effet, celle-ci va jouer un rôle déterminant, car

elle va prélever les différents impôts et plus généralement les prélèvements obligatoires dus par les

citoyens-contribuables et les contribuables-entrepreneurs.

Cependant, l’administration fiscale apparaît, sur un autre plan, comme un « gendarme » omnipotent

par opposition au contribuable « démuni et soumis » face à cette « énorme machine administrative

»2. Cette caractéristique place directement le contribuable dans une situation subordonnée. En effet,

l’administration fiscale est souvent considérée comme étant une entrave à la liberté du contribuable

car « elle va vérifier, contrôler et sanctionner le cas échéant »3.

Le thème de la fiscalité couvre énormément de pages dans l’actualité du monde, et plus

précisément, du monde politico-administratif français. En effet, une grande partie de la population

est concernée par ce sujet qui fait grand bruit. Politique de rigueur en Europe, hausse des impôts,

tranche à 75% sur l’IR, sont autant de sujets qui façonnent l’actualité.

L’arrivée au pouvoir du candidat socialiste François Hollande en mai dernier, est, de ce point de

vue, révélateur. Ce dernier avait comme idée, au nom de la justice et de l’équité, d’ajouter une

tranche d’imposition sur le revenu. Cependant, l’opposition s’est empressée de déposer le texte sur

le bureau du Conseil constitutionnel. A juste titre car, le Conseil constitutionnel va, en décembre

dernier, censurer le texte prévoyant cette nouvelle tranche. Le Conseil d’Etat s’emparant de

l’affaire, va fixer à 66,66% comme limite de la fiscalité confiscatoire. La tranche d’imposition à

2 Thierry Lambert, « Le contribuable face à l’administration fiscale », Psychologie et science administrative, PUF, collection CURAPP, 2, 1985, p. 102 3 Thierry Lambert, « Le contribuable face à l’administration fiscale », Psychologie et science administrative, PUF, collection CURAPP, 2, 1985, p. 106

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75% serait alors, purement et simplement, confiscatoire ! Le mot est fort, et le chef d’Etat se doit de

changer de stratégie.

Mais, les entreprises vont apprendre, le 28 mars dernier, de la bouche du chef de l’Etat, qu’elles

allaient devoir payer un nouvel impôt… Pas n’importe lequel, celui de 75% ! Cet impôt serait limité

pour une durée de deux ans… Voilà de quoi rassurer le jeune petit contribuable-entrepreneur

désireux de réussir sa vie…

Un autre fait est au cœur l’actualité : celui de la fraude fiscale. La fraude fiscale a toujours été

considérée, par les gouvernants d’un pays, comme un fléau à part entière. Mais le scandale Cahuzac

révèle les difficultés à lutter contre la fraude et l’évasion fiscale. Et pour preuve, on compte entre 60

et 80 milliards d’euros qui échappent au fisc chaque année !4

Enfin, se pose la problématique de la dette publique et des politiques d’austérités. En effet, la dette

publique en France s’élève à plus de 1800 milliards d’euros et de nombreuses gabegies sont, chaque

année, faites par les gouvernants. Il faut savoir que le premier poste de dépenses de l’Etat est, après

l’éducation nationale, les intérêts de la dette publique. Pourtant, le traité de Maastricht de 1992,

signé par l’ensemble des Etats membre de l’Union Européenne, prévoyait à son article 104, que la

dette publique ne pouvait pas dépasser 60% du PIB. Mais, force est de constater, que ce seuil est

aujourd’hui largement dépassé car la dette publique française avoisine les 90% du PIB.5

Toutes ces actualités n’arrangent en rien l’affaire de la relation entre le contribuable et les pouvoirs

publics. On  peut  définir  les  relations  entre  l’administration  fiscale  et  les  contribuables  comme  

l’ensemble  des  contacts  de   toute  nature  qu’entretiennent  entre  eux  ces  deux  «  ensembles  ».  

Ces   contacts   sont   nécessairement   empreints   d’une   tension   dont   il   convient   de   chercher  

l’origine.  

Se pose donc la question de savoir, quel type de relation va entretenir l’administration fiscale envers

les contribuables personnes morales. Plus précisément, comment les agents des finances

publiques, pourtant soucieux de l’intérêt général, vont-ils être amenés parfois à produire

autant de différences dans le traitement social des contribuables ?

4 Dernière Nouvelle d’Alsace, 06/04/2013 5 L’express, L’Expansion, 28/09/2012

12

Dans un premier chapitre, il convient d’aborder le point de vue des contribuables-entrepreneurs

dans la mesure où il s’agit d’un acteur central (chapitre 1), la réponse de l'administration fiscale face

aux récriminations du contribuable-entrepreneur (chapitre 2). Enfin, il convient d’analyser la

rencontre, et donc les relations asymétriques entre l’administration fiscale et le contribuable-

entrepreneur (chapitre 3).

13

Chapitre 1 : Le point de vue du contribuable-entrepreneur Section  1  –  Les  doléances  des  contribuables-­entrepreneurs

Le constat est clair : l'impôt et, plus largement, l'administration fiscale n'a pas très bonne presse. Le

corps social a tendance à se méfier, voire à vilipender une institution comme l'administration

fiscale. En effet, celle-ci apparaît, pour les contribuables, comme une institution n’hésitant pas à

prélever une partie du patrimoine qu’ils ont pourtant difficilement acquis, et surtout sans

contrepartie directe. Aujourd'hui, dans nos sociétés fiscalisées, 47% des richesses sont reprises sous

forme de prélèvements obligatoires... Et comment ne pas être inquiet lorsque la presse titre : « Le

maire de Londres tacle la pire "tyrannie" fiscale de la France de 1789 »6 ou "Le mal Français : la

saignée fiscale qui répand la terreur et "le déni" »7 ?

I. Hostilité  vis-­à-­vis  de  l'impôt   Selon Thierry Lambert, le prélèvement est semblable à une amputation du patrimoine acquis par le

travail8. Pour contribuer à la notion de « solidarité nationale » et surtout à l'intérêt général, le

professionnel va devoir donner une grande part de ses richesses à l'administration fiscale. Certains

contribuables-entrepreneurs, visiblement en faveur d’une part limitée de l'intervention Étatique,

vont alors remettre en cause ces prélèvements. D'autres, vont mettre en avant l'absence d'égalité

devant l'impôt.

En France, le système fiscal repose sur un système déclaratif, c'est-à-dire que l'État va faire

confiance au contribuable lequel va déclarer lui-même son assiette (sa base imposable). Ce système

déclaratif est vu, selon le professeur émérite Pierre Beltrame, comme une confession fiscale9. En

outre, l'auteur ajoute que « le rejet total de l'obligation fiscale n'apparaît que lorsqu'une forte

imposition se combine avec une inadaptation du système fiscal au milieu socio-économique dans

6 Le Figaro – Rubrique Economie, 9/10/2012 7 Le Cercle, Les Echos, 12/10/2012 8 Thierry Lambert, « Le contribuable face à l’administration fiscale », Psychologie et science administrative, PUF, collection CURAPP, 2, 1985, p. 104 9 Pierre Beltrame, La fiscalité en France, Hachette Supérieur, Paris, 2011

14

lequel il s'applique »10. Cela se constate par exemple, par le fait que beaucoup de contribuables

aient dénoncé la tranche de l'impôt sur le revenu à 75%.

Mais force est de constater, que l'entreprise (comme le contribuable-citoyen) est un être fortement

rationnel. L’entrepreneur va réfléchir en terme de calculs coûts/bénéfices, notamment en faisant ce

qu'on appelle de l'optimisation fiscale, pour payer le moins d'impôts possible. A l'évidence, l'impôt

constitue donc une contrainte qui se présente aux yeux des professionnels comme une Épée de

Damoclès suspendue au-dessus de leurs têtes.

Pour les gouvernants, ce qui importe est la lutte contre l'évasion et la fraude fiscale qu’entraine un

impôt. En effet, certains impôts vont faire fuir certains professionnels, dans certains pays à fiscalité

privilégiée (Ex. Suisse, Irlande, Panama, entres autres…). Et pour cause, selon un sondage mis en

ligne sur le site journaldunet.com en date du 12 février 2013, à la question "La fiscalité des

entreprises est-elle trop élevée en France ?", 79,8% des participants répondent oui.11

En dépit de cette situation, les gouvernants vont tout faire pour apaiser toute forme d'éréthisme

pouvant se dessiner dans la société civile. Pour répondre à cela, les gouvernants vont dans la plupart

des cas, soumettre l'impôt en question au C.C, qui statuera en dernier ressort. L'exemple de la

tranche à 75%, voulue par le nouveau président de la République, François Hollande, est assez

révélateur. Comme l'observe Thierry Lambert, « les résistances à l'impôt et son rejet sont si forts

que, dès que les Pouvoirs Publics touchent à ce domaine, la violence des sentiments exprimés est

tout à fait révélatrice. »12

Cela nous amène à nous poser la question de la légitimité mais aussi, plus généralement, du

consentement à l'impôt. En vertu du principe de légalité de l'impôt, celui-ci est forcément voté par

les parlementaires, c'est-à-dire les représentants de l'ensemble de la population. Bien qu'avec ce

système, le but était d'améliorer le consentement à l'impôt, il est aujourd'hui complètement désuet et

vidé de son sens originel. Cependant, il est d'une importance cruciale que le citoyen (entrepreneur

ou personne physique) adhère à l'impôt qu'on lui prélève. Aussi est-il important que le contribuable

comprenne la nécessité de cet impôt. Malheureusement, le contribuable-entrepreneur ne ressent pas

la situation de la même manière, car plus que cela, le prélèvement patrimonial est considéré comme

10 Pierre Beltrame, « Les résistances à l’impôt et le droit fiscal », Revue Française de Finances Publiques, n°5, 1984, pp.24-34 11 Journal du net, La fiscalité des entreprises élevée de France ?, 03/01/2013 12 Thierry Lambert, « Les contribuables face à l’administration fiscale », Psychologie et science administrative, PUF, collection CURAPP, 2, 1985, p. 105

15

totalement injuste.

Ce problème de taille a conduit le législateur à assouplir ce principe en introduisant des éléments de

« négociation de l'impôt », en cas d’erreurs de la part du contribuable-entrepreneur par exemple.

Mais ce système provoque aussi le mécontentement des contribuables-entrepreneurs car le

traitement accordé par l'administration fiscale sera parfois inégal en fonction des situations.

II. Hostilité  vis-­à-­vis  de  l'administration  fiscale  

A. Le  contrôle  fiscal   Les critiques envers l'administration fiscale, comme celles sur l'administration en général, sont

nombreuses au sein de la population. On évoque le plus souvent sa lenteur, mais aussi son

formalisme exorbitant. Mais ce qui dérange le plus le citoyen, comme les entreprises, est une

mission bien spécifique dévolue aux vérificateurs de l'administration fiscale : le contrôle fiscal.

Le contrôle fiscal est toujours une épreuve lourde pour celui qui la subit, surtout lorsque

l'administration fiscale va maîtriser de bout en bout cette procédure. Comme le dit Thierry Lambert,

même si l'administration fiscale peut aménager la règle et la sanction fiscale, « l'administration est

considérée comme étant une entrave à la liberté du contribuable ou du citoyen-entrepreneur : elle

oblige, vérifie et sanctionne le cas échéant. »13 En général, le contribuable-entrepreneur n'a que très

peu de marge de manœuvre et n’y voit qu'une seule solution : accepter. D'autres vont essayer de

négocier, s'efforcer de tirer profit de la situation à raison de leurs connaissances, dotés d'une grande

« culture fiscale ». Cette situation va renforcer le sentiment d'inégalité de certains contribuables, y

voyant une injustice et une partialité totale.

Pour autant, il faut préciser que les contribuables ne sont pas tous démunis. En effet,

l’administration fiscale exerce généralement sa mission de contrôle envers les contribuables dont

l’attitude est suspecte ou les agissements frauduleux… Par ailleurs, nous verrons par la suite qu’afin

de limiter ces inégalités, l’administration fiscale va aussi poser un certain nombre de garanties (Cf.

Section 2, Chapitre 2).

B. Une  complexité  de  la  règle  fiscale   13 Thierry Lambert, « Le contribuable face à l’administration fiscale », Psychologie et science administrative, PUF, collection CURAPP, 2, 1985, p. 106

16

Il est vrai que, comme le dit l’adage, « nul n’est censé ignorer la loi ». Néanmoins, le droit fiscal

apparaît pour la majorité des contribuables-entrepreneurs comme une matière abstruse réservée aux

« fins connaisseurs ». Ainsi, la plupart des contribuables ne connaissent que de manière très réduite

les rouages de l'administration fiscale et ne voient en elle qu'une énorme machine à prélever l'impôt.

Cet extrait d'entretien réalisé avec un micro-entrepreneur le démontre assez bien :

« Je ne connais rien à la fiscalité des entreprises, mais ce que je sais c'est qu'elle me prend beaucoup d'argent. »

Entretien réalisé avec Arif Mahmood, micro-entrepreneur

En 2002 déjà, le Conseil des prélèvements obligatoires pointait du doigt le manque de clarté dans la

loi fiscale. « Source d'incompréhension » pour nombre de contribuables, cette problématique est

d'une tragique réalité. « L’instabilité du droit fiscal est aussi en elle-même une source de

complexité, notamment lorsque les décisions ont un effet rétroactif, ou bien lorsque les délais entre

la décision et la mise en application ne laissent pas à l’administration le temps de préparer et

diffuser les supports explicatifs nécessaires. »14 Même si il y a des améliorations, les textes

demeurent pour la plupart illisibles et augmentent le sentiment d'injustice chez certaines catégories

de contribuables-entrepreneurs. Pourtant la connaissance de la norme fiscale est un facteur

déterminant pour que règne entre l'administration fiscale et le contribuable une confiance

réciproque.

Bien que la population soit généralement hostile à l'administration fiscale, cette dernière la dote de

moyens pour limiter son « despotisme ». La Charte du contribuable de 2005, par exemple, est l'outil

typique qui est vu comme un « dispositif de socialisation (...), comme moyen de discussion

égalitaire entre les parties en présence. »15. Mise en place en 2005, « La Charte du contribuable »

présentant les « droits et les devoirs du contribuable vis-à-vis de l'administration fiscale », va

considérablement rééquilibrer les pouvoirs du contribuable au détriment de l'administration.

Désormais, lors de toute procédure de vérifications fiscales (c'est-à-dire de contrôle fiscal), « La

Charte du contribuable » doit être présentée au contribuable par l'administration fiscale, à peine de

nullité de la procédure.

Quand le rejet de l'administration fiscale – par les contribuables-entrepreneurs – se traduit par de la 14 Thierry Lambert, « Le contribuable face à l’administration fiscale », Psychologie et science administrative, PUF, collection CURAPP, 2, 1985, p. 106 15 Thierry Lambert, « Le contribuable face à l’administration fiscale », Psychologie et science administrative, PUF, collection CURAPP, 2, 1985, p. 113

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violence, physique ou morale, c'est une façon pour ces derniers de la remettre sérieusement en

cause. En effet, il s’agit selon les contribuables, d’un moyen comme un autre de se faire entendre.

Ce rejet ne date pas d'hier et permet de délégitimer l'administration fiscale, et l'impôt. Le

contribuable, de par ce comportement utilitariste, essaye en réalité d’échapper à l’impôt à sa façon.

C. Un  «  combat  »  perdu  d'avance  ?   C’est un combat difficile, tant pour l’administration qui tente de faire appliquer la loi, que pour le

contribuable, qui va chercher à « défier » cette dernière, bien qu’elle soit dotée d'un monopole de

puissance publique.

Échapper à l'impôt est avant tout un moyen de remettre en cause la « toute puissance » de

l'administration fiscale, corroborée par son pouvoir de coercition, et surtout de contester la

légitimité de l'impôt : c'est-à-dire de contester le gouvernement et ses représentants, puisque ce sont

eux qui sont à l’origine de l’impôt (pouvoir de voter les lois). On ne peut qu'adhérer à cette

affirmation de Jean-Claude Martinez : « le consentement indirect, exprimé par le Parlement, ne

traduit plus la volonté des assujettis. L'impôt n'est plus ressenti comme consenti. Il est devenu

étranger à la volonté de chacun »16. N'adhérant dès lors plus à ces valeurs, le contribuable va créer

les siennes et privilégier ses intérêts particuliers comme le montre cet extrait d'entretien :

« Vous savez, l'intérêt général est une notion qui n'existe plus. On fait beaucoup plus confiance à son propre

jugement, et le sens du collectif perd progressivement du terrain. » Entretien réalisé avec Martine Gayet, entrepreneuse

S'en suit une bataille entre l'intérêt général porté par l'administration fiscale et l'intérêt particulier

arboré par le contribuable. Il est nécessaire pour l'administration fiscale d'être alors un minimum

fédératrice, pour que la cohésion sociale ne vire pas à la « zizanie sociale ».

Cette bataille va créer un choc d'intérêts, entre celui de l'administration fiscale d'un côté et celui des

contribuables de l'autre (Cf. Chapitre 3). Pour cela, il est indispensable que le contribuable

connaisse les règles du jeu fiscal. Le système déclaratif instauré en France est un préalable et une

nécessité de premier ordre pour le contribuable.

D'après Thierry Lambert, « ne pas respecter les règles est, dans certaines limites, facteur de

16 Jean-Claude Martinez, « La légitimité de la fraude fiscale », Mélanges Paul Marie Gaudemet, Economica, 1984, pp. 921-942

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progrès. »17 Certains contribuables vont, comme une forme de jouissance narcissique, tout faire

pour « nuire » l'administration fiscale. Ainsi, selon Jean Gaeremynck, les plus hautes juridictions,

veillant au respect de la légalité, ne vont pas hésiter à sanctionner l'administration fiscale, pour faute

lourde quand celle-ci ne respecte pas l'ensemble des procédures18. Certains contribuables vont, pour

cela, avoir recours à des experts en matière de fiscalité, et vont attendre que l'administration fiscale

finisse par faire une erreur, pour pouvoir mener à leur riposte. Cependant, comme dans tous

combats, cela se vérifie auprès de le partie adverse, du coté de l’administration qui va veiller à la

régularité des agissements du contribuable, et s’empresser de le sanctionner au moindre faux-pas.

Section  2  –  Parole  aux  contribuables

Que faire pour que le contribuable ne rejette point l'administration fiscale ? La DGFiP doit garder

en tête sa mission de servir le public en vue de préserver l'intérêt général, mais doit aussi s'efforcer

de justifier avant tout sa démarche afin de redorer son image.

I. Une  administration  pédagogue   Un contribuable qui comprend ce qu'on lui impose, va suivre les directives de l’administration

fiscale et sera satisfait. L'administration fiscale doit faire comprendre, par son activité quotidienne,

que l'impôt est nécessaire au bon fonctionnement de l’Etat régalien. Généralement, le contribuable

n'a pas confiance en l'administration fiscale et préfère se confesser auprès d'un expert fiscal, quitte à

payer... Cette méfiance est intrinsèque au contribuable et selon ce jeune entrepreneur ce n'est pas le

contribuable mais l'administration fiscale qui doit faire le premier pas en avant :

« Il appartient à personne d’autre qu’à l’administration fiscale de pouvoir se remettre en question... C’est quand

même dingue qu’un pays comme le nôtre est ce problème ! »

Entretien avec Adrien Y., entrepreneur

Il ne faudrait donc pas seulement expliquer les règles fiscales ; mais il faut aussi expliquer le

fonctionnement même de l'administration, car : « mettre l'administration en situation de

transparence, c'est diminuer les tensions, (des contribuables) […] c'est la mettre plus à portée de ces

derniers, en définitif, c'est l'humaniser »19. Autrement dit, l’on comprend aisément que simplifier

17 Thierry Lambert, « Le contribuable face à l’administration fiscale », Psychologie et science administrative, PUF, collection CURAPP, 2, 1985, p. 107 18 Jean Gaeremynck, « Responsabilité de la puissance publique en matière fiscale », Revue de Jurisprudence Fiscale, n°12, 1984 pp. 707-709 19 Paul Sabourin, « Réflexions sur les rapports des citoyens et de l’administration », Dalloz, 1978, pp. 61-67

19

l’administration fiscale et la rendre plus compréhensible, permettrait de meilleures relations avec les

contribuables. La priorité est de nouer une relation basée sur la compréhension et la confiance avec

le contribuable, pour lui faire mieux accepter la nécessité de l’impôt et contrebalancer la complexité

de règle fiscale.

On observe cependant, depuis la réforme instituant la DGFiP, une amélioration de l’accueil et du

conseil apporté au contribuable. Certains contribuables-entrepreneurs reconnaissent cet effort et

vont parfois atténuer leur point de vue vis-à-vis de l'administration fiscale, en la considérant de

façon moins sévère.

Cette démarche de l'administration fiscale est parfois lourde de retombées négatives pour elle, car le

contribuable sera plus en phase pour défendre ses intérêts et, par la même occasion, remettre en

cause l'impôt ou l'administration fiscale. Toutefois, au niveau politique, il s'agit d'un système

gagnant car il va inclure le citoyen à la participation des institutions.

Finalement, le but du contribuable n'est pas tant d'aimer l'administration fiscale mais de comprendre

ses rouages. Encore faut-il que le contribuable comprenne le message de l'administration fiscale et

sache l'intégrer. Selon Thierry Lambert, cela va dépendre de son « degré de socialisation »20.

II. Une  variable  importante  :  le  degré  de  socialisation  du  contribuable  

Le droit fiscal français repose essentiellement sur un système déclaratif. Ce système impose de

grandes responsabilités au contribuable, ce qui traduit une certaine confiance de l’administration

fiscale envers ce dernier. Ainsi, le contribuable-entrepreneur doit déclarer par exemple lui-même

ses revenus (si son activité est soumise au régime de l’IR) ou son bénéfice imposable (si son activité

relève du régime de l'IS), etc.

L'ensemble de ces déclarations, sous une apparence d'égalité de traitement des administrés, se prête

à une forme de « sujétion paradoxale » : En effet, l’administration fiscale développe sa pédagogie

afin de faire comprendre et accepter l’impôt, en respectant la liberté du contribuable. Cependant, en

obligeant le contribuable à remplir seul ses obligations fiscales, cela revient à le contraindre à

20 Thierry Lambert, « Le contribuable face à l’administration fiscale », Psychologie et science administrative, PUF, collection CURAPP, 2, 1985, p. 114

20

approuver ce système en lui faisant « jouer le jeu » de la déclaration.

En réalité, en faisant participer le contribuable à ce système via le formulaire, l’administration va

laisser une « fausse » marge de manœuvre au contribuable-entrepreneur, puisqu’il est obligé de se

soumettre aux déclarations. Qui plus est, le non-respect de ces règles le place sous le joug de

l’inspecteur des finances publiques ; ce dernier pouvant, en effet, soumettre n’importe quel

entrepreneur à une vérification de comptabilité et le rappeler à l'ordre, voire le sanctionner très

lourdement, en cas d’erreurs, infractions ou fraudes, volontaires ou non.

Il en découlera une sorte de « participation contrainte » ce qui, plutôt que de développer

l’accompagnement des contribuables-entrepreneurs, concoure à leur « isolement » et à leur

sentiment de dépassement face aux procédures d’imposition.

On en conclut alors que malgré le dialogue possible entre l’agent et le contribuable-entrepreneur, et

les efforts faits par l’administration fiscale, les contribuables-entrepreneurs continuent de

méconnaître la loi fiscale, ce qui rend nécessaire le « corollaire du principe déclaratif, c'est-à-dire

l'exercice du contrôle administratif. »21

III. Le  contrôle  fiscal   Le contrôle fiscal, ou vérification de comptabilité, se traduit par une immixtion de l’Administration

fiscale dans les comptes de l’entrepreneur afin de vérifier la régularité de ceux-ci, et la sincérité des

déclarations qui en découlent. Apparenté au contrôle que le commissaire aux comptes pourrait faire

lors de sa mission, il est ici effectué par l’inspecteur des finances publiques et est soumis à de très

lourdes règles de procédures.

Ce contrôle est, de loin, la prérogative de l'administration fiscale la plus crainte par le contribuable-

entrepreneur. Puisqu’en effet, l’Administration fiscale jouit d'un véritable arsenal juridique, afin

d’accomplir sa tâche. Et le contribuable-entrepreneur qui manqua de diligence, ou qui tenta de

contourner la loi, pourra ainsi être redressé très lourdement, ce qui peut le conduire à la cessation de

son activité, voire même à des condamnations pénales.

21 Thierry Lambert, « Le contribuable face à l’administration fiscale », Psychologie et science administrative, PUF, collection CURAPP, 2, 1985, p. 118

21

Ces cas sont assez fréquent puisque, l'imagination humaine étant sans limite, certains contribuables-

entrepreneurs, pour éviter l’impôt qu’ils considèrent injuste ou trop lourd, vont souvent prendre des

risques démesurés afin d’y échapper. Le vérificateur apparaît, alors, pour eux comme un « ennemi

personnel » voulant contrecarrer leurs manipulations.

Ces contribuables-entrepreneurs, pour la majeure partie d’entre eux, vont alors contester la

surabondance des pouvoirs de l'administration fiscale. Ces revendications apparaissent, somme

toutes, assez triviales car l'administration fiscale a le monopole pour fixer les règles du jeu. En effet,

les vérificateurs vont détenir un réel pouvoir d'appréciation de la situation et vont pouvoir organiser

le déroulement du contrôle comme bon leur semble.

Étant une épreuve périlleuse pour le contribuable-entrepreneur, il est indispensable que celui-ci

coopère pour protéger au mieux ses intérêts et son entreprise. Ainsi, même si le contribuable est

dans une position subordonnée à l'administration fiscale ; il est nécessaire que des garanties et

moyens de réponse lui soient conférés. En effet, selon Jean-Claude Martinez, le développement de

la démocratie doit passer par l'institution d'un véritable statut pour le contribuable.22

22 Jean-Claude Martinez, Le statut du contribuable, tome 1 : L’élaboration du statut, LGDJ, Bibliothèque de Science Financière, 1980.

22

Chapitre 2 : La réponse de l'administration fiscale

L’administration fiscale n’est pas une administration immuable. Divers facteurs sociologiques et

politiques vont contribuer à son évolution et le mode de relation avec les usagers va devoir

s’adapter si besoin est. Il est donc intéressant de voir les mutations qu’a subies l’administration

fiscale en matière d'organisation avec la fusion de 2008 (Section 1), mais aussi en matière culturelle

avec le contrôle fiscal (Section 2). Pour autant, cette nouvelle administration fiscale a-t-elle

améliorée le service rendu à l'usager (Section 3) ?

Section  1  –  La  réforme  organisationnelle  de  l’administration  fiscale

Au sens étymologique, le terme « réforme » ne peut être assimilé à une transformation, car une

réforme suppose un changement organisationnel réfléchi à l’avance. Après l’échec de la création de

l’administration fiscale unique en 2000, le sujet à été remis au devant de la scène en 2007 lors de la

campagne de l’ex-Président de la République, Nicolas Sarkozy. En fusionnant les deux grandes

directions de Bercy (DGI et DGCP), les objectifs étaient nombreux : l’amélioration du service fait

au contribuable, notamment aux contribuables-entrepreneurs, avec la création d’un guichet unique ;

l’efficacité des services, etc. En quoi cette réforme va-t-elle impacter l’administration fiscale ?

I. Des  missions  étendues   De prime abord, la fusion du secteur de l’assiette et du recouvrement va permettre d’instaurer un

guichet fiscal unique. Cela permet à l’administration fiscale d’être avant tout une administration de

service à l’usager. Ce qui nous intéresse plus particulièrement ici est le cas des services dévolus aux

professionnels, c'est-à-dire aux contribuables-entrepreneurs.

Tout d’abord un pôle « gestion publique » fut créé et correspond aux anciennes trésoreries

générales. Aussi, un pôle « gestion fiscale » fusionna les missions d’assiette et de recouvrement et

créa une division intitulée « fiscalité des professionnels ». A côté de cela, on observa l’unification

du recouvrement forcé, et la création d’un pôle de recouvrement spécialisé pour les créances à fort

enjeu (de montant important).

Le SIE fut créé en 2006 et est spécialement compétent pour l’assiette et le recouvrement des impôts

23

des professionnels (tels que l’IS, TVA,...). Enfin, un accueil fiscal de proximité a été créé pour

répondre aux questions posées par les contribuables. L’enseigne commune est dorénavant « Centre

des finances publiques ». On peut voir que cette nouvelle organisation vise améliorer la relation et

la communication entre l’administration fiscale et les contribuables.

Cette réforme avait eu pour conséquence une certaine professionnalisation de l’accueil tendant à

promouvoir le respect du métier des agents, quelles que soient les filières dont ils faisaient partie.

Le respect du métier de chacun tend également à reconnaitre la professionnalisation des agents afin

de garantir l’exécution de leurs missions.

En ce qui concerne le contact avec l’usager, l’organisation concerne les questions les plus

courantes, les formalités routinières. Cela suppose que le service de l’accueil soit en mesure d’y

répondre, ou en mesure de rediriger vers les services compétents si des précisions supplémentaires

sont nécessaires ; c’est donc un « service de boîte aux lettres pour le service technique

compétent ».23

Il y a une spécialisation par type de contribuables. La DGE est ciblée sur les grandes entreprises

(notamment celles du CAC 40), et le SIE pour les PME. Ceci afin de répondre à l’incompréhension

générale de la part de la population, et plus particulièrement des entrepreneurs.

Finalement, cette réforme apparaît comme étant une véritable « Révolution » car au-delà de la

juxtaposition des deux anciennes directions (DGI et DGCP), elle a réussi à se mettre en œuvre après

la multiplication des échecs essuyés par les gouvernements précédents. On pourrait dire qu’on passe

donc d’une administration « régalienne » vers une administration de services.

La réforme n’est sans doute pas achevée et mériterait d’autres améliorations, mais elle apparaît

cependant comme une étape essentielle vers la modernisation voulue par l’administration fiscale.

Cette affirmation d’une agente du SIE du 8ème arrondissement de Paris, démontre assez bien sa

satisfaction vis-à-vis de la réforme et des relations avec les contribuables-entrepreneurs :

« Je ne vois pas ce que l’on pourrait faire de plus pour nous rapprocher des usagers… »

Entretien avec Michele Larose, agente principale des finances publiques

23 Selon Michel Le Clainche, Les transformations de l’administration fiscale, L’Harmattan, Paris, 2011, p. 17

24

II. Transformations  des  techniques  à  l’égard  des  contribuables   Pour continuer de s’améliorer, l’administration fiscale importa des techniques de la sphère privée

afin de les appliquer au secteur public. On va retrouver ainsi des termes issus du milieu managérial

tels que « client » et même « service-client »…

Cette réforme s'est appuyée sur le « New Public Management » qui a poussé l'administration fiscale

à mobiliser des moyens pour satisfaire les « clients » (A). Cette réforme fut encouragée par l'OCDE

(B). Cependant le rôle de l'État tendit à diminuer ces dernières années (C), tandis que celui des

agents prit de l’ampleur depuis la fusion (D).

A. Une  mobilisation  de  moyens  spécifiques...   La mobilisation des nouvelles technologies de l'information et de la communication (NTIC) s’opéra

en direction de l'usager de l'administration fiscale. La satisfaction des usagers passe par

l'amélioration et surtout la simplification des textes fiscaux ainsi que des relations entretenues avec

l’administration fiscale.

Les textes fiscaux sont depuis très longtemps critiqués par les contribuables. Ils furent donc, pour la

plupart, réécrits même si des inconvénients et des difficultés persistent. Avec l'introduction des

NTIC, cela va tout de même faciliter le système des déclarations : principalement avec le système

de télédéclaration qui s’inscrit dans la modernité et permet d’accélérer ces formalités.

Enfin, pour mesurer la satisfaction de la « clientèle », il est nécessaire de prendre en considération

le réel contentement du contribuable (A titre de comparaison, c’est ce qui est pratiqué notamment

par l'Irlande ou le Canada…). Ces enquêtes ne sont pas sans susciter de vives critiques, parfois non

motivées, de la part des contribuables-entrepreneurs. En effet, les entrepreneurs étant dans une

logique de profit et de rentabilisation maximale, ont du mal à s’accorder avec la philosophie de

perception-redistribution opérée via les impôts.

Pour autant, il ne faut pas se tromper de satisfaction. La satisfaction des contribuables-entrepreneurs

n'est pas uniquement celle de leur plaisir, c’est surtout leur consentement fiscal, c'est-à-dire

l'acception par le citoyen de remplir son « devoir fiscal ».

En tous les cas, les plus récentes études sociologiques, notamment celles de Marc Leroy, soulignent

25

l'importance de ces NTIC pour l’amélioration du consentement fiscal.

B. ...encouragée  par  l'OCDE24   Un certain nombre d'études de l'OCDE souligne l'importance d'une réorganisation axée en fonction

des contribuables. Ce qui déboucha sur la DGE ou le SIE, énoncés ci-dessus. Il y a ici une volonté

de séparer les tâches simples d’un coté et les tâches plus complexes de l’autre. L'OCDE insiste

notamment sur le cas des particuliers les plus fortunés car leurs affaires semblent être singulières et

constituent un enjeu important pour les recettes de l'État. Par ailleurs, bénéficiant des moyens pour

recourir aux experts les plus compétents, les contribuables fortunés peuvent pratiquer l'optimisation

fiscale, ce qui peut avoir des effets très néfastes sur l'ensemble du système fiscal. C’est pourquoi les

SIE s’occupent aussi des particuliers soumis à l’ISF, en plus de la gestion des impôts des PME.

Tout cela a pour but de se rapprocher des administrés, mais peut être lourde d’effets néfastes dont,

notamment, une diminution du rôle de l'État.

C. L’amoindrissement  du  rôle  de  l’Etat   Depuis quelques années, on assiste à une diminution progressive du rôle de l'État. Cette dilution est

la conséquence de diverses politiques fiscales menées par l'État lui-même. Jadis, il était plus de la

tradition de l'administration fiscale de renforcer les mesures relatives aux sanctions, avant la loi du

23 août 1871. Or, on assiste ces dernières années à une nouvelle logique d'assouplissement en

France, comme c'est le cas en 1986 avec la suppression de l'impôt sur les grandes fortunes (ISF).

C’est ce qui amoindri le poids de l’Etat.

Néanmoins, avec les crises financières et l’effondrement des situations financières des États, la

tendance semble s’inverser. En effet, les Etats semblent vouloir endurcir de nouveau leurs systèmes

via des politiques de rigueur (Grèce, Italie, Chypre…). En France, cela se traduit par la volonté de

créer de nouvelles impositions (Ex. TVA à 20%, tranche à 75%...). On constate alors un certain

emballement, une sorte de surenchère fiscale, qui vient renfrogner à nouveau l’appréciation du

contribuable et confirmer son mécontentement.

La relativité de ces politiques amène ainsi à réfléchir sur la portée réelle de ces réformes. Ainsi qu’à

insister sur les moyens permettant de concilier au mieux les besoins économiques de l’Etat (passant

24 OCDE, L’administration fiscale dans les pays de l’OCDE et dans certains pays hors OCDE: série « Informations comparatives », 2006.

26

par l'administration fiscale) et le confort des citoyens (les contribuables).

D. Les  agents  des  finances  publiques,  des  humains  malgré  tout  ?   A côté de la critique des contribuables, une autre apparaît pour le moins surprenante : celle des

agents internes à l'administration fiscale. En effet, depuis la fusion Impôts-Trésor, « les réductions

d'effectifs et le pilotage par indicateurs ont augmenté le stress des agents et les tensions avec les

usagers. Une étude menée en 2011 par une équipe du CNAM à la demande de la DGFiP, a constaté

une intensification du travail, due aux réorganisations multiples, aux changements législatifs, etc.

La RGPP qui s'est traduite par le non remplacement d'un fonctionnaire partant en retraite sur deux,

est également pointée du doigt par les syndicats. »25

Ajouté à cela, on constate une dégradation « interne » à l'administration fiscale. En effet, les

agressions entre agents apparaissent dans les services, encore une fois, due au stress lié « aux

permanences constamment surchargées et trop exiguës. »26 « Ces tensions se nourrissent aussi de

frustrations sur d'autres sujets, comme le gel du point d'indice depuis 2010, les difficultés

rencontrées pour obtenir une mutation, un changement de catégorie ou de grade. Bref, un réel

sentiment d'absence de reconnaissance. »27 Qui plus est, les syndicats dénoncent des risques

« psychosociaux » et évoquent différents suicides qui se seraient déroulé ces dernières années. Cette

souffrance s'explique par la « mise en œuvre de méthodes de gestion empruntées au privé et les

objectifs quantitatifs imposés »28 qui feraient perdre des repères dans le travail.

Le 18 janvier 2013, le directeur général des finances publiques, Bruno Bézard, a souhaité mettre

l’amélioration des conditions de vie au travail au cœur des priorités de la DGFiP. A l’occasion de

ses déplacements sur le terrain, il a constaté combien les indicateurs pouvaient être ressentis comme

un élément pesant de façon trop forte sur l’activité au quotidien dans les services, voire même sur le

moral des agents. Attentif à ces messages, le Directeur général a décidé avec l'équipe de direction

de mettre immédiatement en œuvre un plan d'ensemble destiné à traiter en profondeur ce problème

de pression statistique et remettre plus d'humain, de qualitatif mais aussi de soutien technique dans

l’accompagnement des agents. Le Directeur général a souhaité présenter directement cette nouvelle

orientation à l'ensemble des agents, en faisant le choix de s’adresser à eux via une vidéo.

25 Martine Rossard, « Stress majoré pour les agents des Finances publiques », Santé & Travail, n°081, Janvier 2013 26 Martine Rossard, « Stress majoré pour les agents des Finances publiques », Santé & Travail, n°081, Janvier 2013 27 Martine Rossard, « Stress majoré pour les agents des Finances publiques », Santé & Travail, n°081, Janvier 2013 28 Martine Rossard, « Stress majoré pour les agents des Finances publiques », Santé & Travail, n°081, Janvier 2013

27

Pour ce faire, une équipe départementale, en charge du suivi de la démarche, a été constituée. Elle

est placée sous la direction de Jean Nizoux, responsable du pôle pilotage et ressources. Elle est

composée de Pascale Barbet (adjointe au pôle fiscal Nord-Est), Lydia Daigremont, (responsable de

division au pôle SPL), Régine Lalle (adjointe au pôle pilotage et ressources) et Alain Caumeil

(adjoint au pôle gestion publique État).

Afin de permettre à chaque agent de s’exprimer directement, une fiche d'expression (annexe 2) est

mise à la disposition de tous les agents des finances publiques.

Section  2  –  Les  garanties  des  contribuables  face  au  contrôle  fiscal  

Il est évident que le changement de l'administration fiscale n'est pas essentiellement d'ordre

organisationnel mais aussi culturel avec la volonté d'améliorer l'approche faite avec le contribuable.

Bien qu'apparue tardivement, cette question est au cœur de l'actualité. La transformation des

mentalités a été constatée à l'aune des années 2000. Cette période est marquée par une

recrudescence des rapports préconisant une sécurité pour le contribuable et une relation de

confiance avec l'administration fiscale. On peut citer le rapport Charzat de 2001 sur l'attractivité du

territoire français29, le rapport du Conseil des impôts en 2002 consacré à l'amélioration des rapports

avec le contribuable30, le rapport Gilbert en 2004 qui avait pour objet d' « améliorer la sécurité du

droit fiscal pour renforcer l'attractivité du territoire »31, ou bien le rapport Fouquet de 2008 qui

s'intitule « Améliorer la sécurité juridique des relations entre l'administration fiscale et les

contribuables : une nouvelle approche »32.

2005 marque l'année de la mise en œuvre du programme « Pour vous faciliter l'impôt » avec le

contrat de performance 2003-2005 de la DGI et de la DGCP. La même année, va être publiée la

Charte du contribuable instruit par Jean-François Copé. Il y a donc bel et bien une volonté de

développer une relation de confiance avec le contribuable. Mais, s'il est très difficile de gagner la

confiance du contribuable, sa protection a été renforcée (I), et après la crise économique de 2008,

les pouvoirs de l'administration fiscale ont été revus à la hausse (II).

29 Michel Charzat, Pierre Hanotaux, Claude Wendling, Rapport au Premier Ministre sur l’attractivité du territoire français, La Documentation Française, 2001 30 Conseil des impôts, Les relations entre les contribuables et l’administration fiscale, XXème rapport, La Documention Française, Décembre 2002 31 Bruno Gibert, Corso Bavagnoli, Jean-Baptiste Nicolas, Améliorer la sécurité du droit fiscal pour renforcer l’attractivité du territoire, La Documentation Française, 2004 32 Olivier Fouquet, Julie Burguburu, David Lubek, Sylvie Gillemain, Améliorer la sécurité juridique des relations entre l’administration fiscale et les contribuables : une nouvelle approche, La Documentation Française, 2008

28

I. Une  extension  réelle  des  garanties  du  contribuable   Les rapports entre le contribuable et l'administration s'étant dégradés, il y avait une volonté de la

sécuriser en tenant compte de certaines préconisations des rapports Gibert et Fouquet. Ces garanties

sont certes nouvelles mais n'ont rien à voir avec les transformations de l'administration. Le seul lien

qui peut être établi, c'est que les textes tendent à promouvoir un climat de confiance entre

l'administration fiscale et le contribuable. L'évolution des textes est, de ce point de vue assez

remarquable. Il faut remercier le Parlement d'être intervenu à plusieurs reprises ces dernières années

pour rassurer le contribuable sur les positions prises par l'administration (A) ainsi que sa prise de

contact avec celle-ci (B).

A. Le  pouvoir  du  contribuable  accru   Il est important que le contribuable ait confiance en la parole de son administration. Mais sans

dispositions juridiques, il est impossible tant pour l'administration fiscale, que pour le contribuable

de s'en prévaloir sauf si un agent spécifique a reçu compétence normative dans un champ

spécifique. Le contribuable se doit donc de connaître et de faire la différence entre un texte fiscal

législatif d'un simple commentaire doctrinal. Nul n'est censé ignorer la loi, sauf que la loi organique

du 29 décembre 1959 complétée en 1970, reconnaît à un agent des impôts de méconnaitre la loi

suivant l'interprétation qu’il donnera aux textes. L'article 80 A du LPF est intéressant à cet égard.

Il faut attendre la loi Aicardi pour « constater l'opposabilité d'une interprétation administrative en

matière procédurale. » Cela nous amène évidemment à l'article L. 10 alinéa 4 du LPF qui dispose

que : « l'administration des impôts remet au contribuable la charte des droits et obligations du

contribuable vérifié ; les dispositions contenues dans la Charte sont opposables à

l'administration. »

La Charte du contribuable va être mise en place en 2005 par le ministre du budget de l'époque, Jean

François Copé. « La Charte du contribuable, récapitule de façon claire et synthétique, autour de ces

idées simples mais fondatrices, les droits et devoirs des contribuables vis-à-vis de l’administration

fiscale. »33 Pour reprendre son discours du 17 mai 2005, « l'année 2005 est une année absolument

fondatrice pour tout ce qui concerne la relation entre l'administration fiscale et le contribuable. »

Le rapport Fouquet va proposer d'étendre le champ de l'article L. 80 A du LPF avec une volonté de

faire une publicité plus grande sur la doctrine administrative, et l'article L. 80 B du LPF avec la

33 DGFiP, http://www2.impots.gouv.fr/documentation/charte_contrib/index.htm

29

mise en place de recours administratifs et juridictionnels.

Tenant compte de ces propositions, le législateur va mettre en place la loi du 30 décembre 2008 qui

va compléter le champ des articles L. 80 A et L. 80 B du LPF.

Il y a donc une véritable volonté de la part des pouvoirs publics de créer une relation de confiance

entre le contribuable et les agents de l'administration fiscale. Cette évolution a pour finalité

d'encourager le contribuable à faire le premier pas pour prendre contact avec l'administration

fiscale.

« Il faut reconnaître que l’administration fiscale a fait de réels efforts pour que le contribuable se sente moins lésé.

Cette Charte en est, pour moi, une preuve patente. »

Entretien avec Nicolas D., agent des finances publiques

B. Rassurer  le  contribuable   Le contact avec l'administration fiscale n'est jamais aisé pour le contribuable. Il craint toujours

l'omnipotence de l'administration fiscale et de faire une erreur dans l'accomplissement de ses

obligations. On comprend donc pourquoi le législateur doit intervenir pour accorder une faveur aux

contribuables pour qu'ils puissent juger sa propre situation.

Si on se place du point de vue de l'administration fiscale, comme le dit Ludovic Ayrault, la phase de

contrôle et de rectification peut être illustrée par le proverbe « faute avouée, faute à moitié

pardonnée ». L'aveu du contribuable appelle à l'indulgence de l'administration fiscale. Et l'aspiration

à l'indulgence attire l'aveu.

Inciter le contribuable à anticiper la réaction de l'administration fiscale à l'article 1755 du CGI. Cet

article dispose que « Sauf en cas de manœuvres frauduleuses, les majorations fiscales, de quelque

nature qu'elles soient, ne sont pas applicables aux contribuables qui auront fait connaître

spontanément, par lettre recommandée expédiée dans les trois mois suivant leur adhésion à un

centre de gestion ou une association agréés, les insuffisances, inexactitudes ou omissions que

comportent les déclarations. »

La même logique est retrouvée en matière d'intérêt de retard à l'article 1727-II du CGI. On peut

30

aussi trouver le même cas de figure avec la loi de finance rectificative de 200434 avec la procédure

de règlement particulière qui est devenue la procédure de régularisation spontanée (Art. L. 62 du

LPF). Le champ de cet article concerne dorénavant toutes les entreprises faisant objet d'une

vérification de comptabilité. Par ailleurs, le LPF a créé une nouvelle catégorie de contrôle : le

contrôle fiscal sur demande (Art. L. 13 C). Cette vérification va permettre à une entreprise de

prendre contact avec l'administration fiscale en vue de vérifier certains points de sa situation, sans

que celle-ci soit juridiquement une vérification de comptabilité.

L'objectif de ce dispositif est bien évidemment de pousser le contribuable à solliciter les services

fiscaux. Cependant, ce dispositif pose un problème. En effet, toute demande du contribuable est

soumise à l'accord préalable de l'administration fiscale. Celle-ci peut donc être informée du

comportement et des hésitations du contribuable-entrepreneur et peut donc avoir un effet intimidant

à son égard.

On constate une nette progression dans la volonté de rééquilibrer la balance entre le contribuable-

entrepreneur et l'administration fiscale. Cependant en cette période de crise économique et

financière, la balance a tendance à être favorable aux agents de l'administration fiscale. Mais le but

de l’administration fiscale reste le même : lutter contre l’évasion et la fraude fiscale.

II. Une  extension  des  prérogatives  reconnues  aux  agents  de  l'administration  fiscale  

Voir les prérogatives du contribuable-entrepreneur augmenter, ce n'est voir qu'un aspect de

l'amélioration des rapports entre l'administration fiscale et le contribuable-entrepreneur. Il faut

également noter aussi, une extension des pouvoirs des agents fiscaux en matière de contrôle. Pour

s'en convaincre, il suffit de lire la lettre de mission rédigée par le ministre des finances d’antan, Eric

Woerth, à Olivier Fouquet ! Il y précise, dès le commencement de la lettre, la volonté « d'accroître

la sécurité juridique en matière fiscale ». Aussi, précise-t-il, « le président de la République et le

Premier Ministre m'ont confié une mission relative à la lutte systématique contre les fraudes et les

pratiques abusives portant atteinte aux finances publiques ». Eric Woerth ne s'inscrit donc pas dans

continuité de son prédécesseur, c'est-à-dire dans le renforcement de la protection du contribuable.

L'objectif étant, au motif de la situation économique catastrophique, de relever les moyens de

34 L. n°2004-1485 du 30 décembre 2004 de finances rectificatives pour 2004, JO 31 décembre 2004

31

coopération entre les administrations (A) et surtout un renforcement du pouvoir d'investigation de

l'administration fiscale (B).

A. Coopération  entre  les  administrations   Si une confiance nette tend à se dessiner entre le contribuable et l'administration fiscale, la

transmission d'informations entre les administrations ne cesse de se multiplier. Le droit de

communication en principe dévolu à l'administration fiscale relève aussi de la compétence des

autres administrations.

La loi de finances rectificative de 200935 a modifié l'article L. 135 L du LPF. En principe possible

entre les différentes administrations financières (DGFIP, douanes et droits indirectes, concurrence

et répression des fraudes) et inscrit à l'article L. 83 A et B, la transmission est désormais possible

avec les officiers et agents de police judiciaire. Certains agents de l'administration fiscale, du moins

certains agents, disposeraient donc de prérogatives de police judiciaire ! Relevant du ministère de

l'intérieur, ces agents agiront sous la férule du procureur de la République ou d'un juge d'instruction.

On peut tout de même penser, que ces agents conserveront un contact avec leur administration

d'origine.

Cette constante diffusion du droit de communication a évidemment pour finalité de renforcer le

pouvoir des agents de l'administration fiscale en les dotant de moyens propres. Même si ces

prérogatives peuvent inquiéter, ce n'est voir que la partie immergée de l'iceberg. Car, on le sait, les

agents ont vu aussi leurs pouvoirs augmenter dans le domaine du contrôle...

B. Élargissement  des  moyens  d'investigations  de  l'administration  fiscale   Les pouvoirs de l'administration fiscale n'ont cessé de croître ces dernières années, notamment

depuis l'année 2005. Cette année peut paraître étonnante car il s'agit de la même année que le

contribuable s'est vu doté de la Charte du contribuable. Encore fallait-il préciser que l'administration

fiscale pouvait dès lors, contrôler certains contribuables.

Pour lutter contre la fraude à la TVA par exemple, l'article L. 16 D du LPF confère aux agents de

l'administration fiscale la possibilité de contrôler les contribuables soumis au régime simplifié de

liquidation des taxes sur le chiffre d'affaires payables « à compter du début du deuxième mois

suivant leur réalisation ou leur facturation, dans les conditions prévues aux articles L. 47 à L. 52 A, 35 L. n° 2009-1674 du 30 décembre 2009 de finances rectificatives pour 2009, JO 31 décembre 2009

32

à l'exception des articles L. 47 C et L. 50. »

De même, l'article 15 de la loi de finances rectificatives de 200736 crée la procédure de flagrance

fiscale. Codifiée à l'article 16-0 BA du LPF, elle confère aux agents fiscaux le pouvoir d'établir un

procès-verbal lorsque le recouvrement d'une créance au profit de l'administration fiscale est menacé.

En outre, la loi de finances rectificative de 200937 va accroitre le pouvoir des agents des

administrations financières pour lutter contre l'évasion fiscale. En cas de transfert des bénéfices par

un groupe de société par exemple, le pouvoir de contrôle de l'administration se retrouve accru par

l'article L. 13 B du LPF.

Pour conclure, il est clair qu'il y a eu une véritable volonté de la part des pouvoirs publics de

renforcer les garanties du contribuable-entrepreneur. Mais force est de constater qu'il y a eu,

concomitamment, un accroissement des prérogatives dévolues aux agents de l'administration

fiscale. La crise économique généralisée n'arrange en rien à l'affaire. Au contraire, les lois de

finances des années précédentes montrent une tendance à faire croître les instruments juridiques en

faveur de l'administration fiscale, renforçant par la même occasion, son arsenal juridique.

Section  3  –  La  «  nouvelle  »  administration  fiscale  :  vers  une  amélioration  

du  service  rendu  à  l'usager  ?38  

Nonobstant les principes fondamentaux du droit fiscal français comme le principe de légitimité ou

d'égalité devant l'impôt inscrient au sein de la DDHC de 1789, ce n'est pas toujours la confiance qui

a animé la relation administration fiscale-contribuable. La complexité de l'organisation de

l'administration fiscale (jadis confiée à la DGI et à la DGCP) et la complexité de la législation

fiscale n'ont pas toujours facilité ces relations. La communication défaillante entre les services et

l’architecture administrative peu lisible sont autant d'éléments qui ont poussé les pouvoirs publics à

envisager une importante réforme de l'administration fiscale. La création de cette nouvelle

administration va s'inscrire, avant tout, dans l'objectif de maîtriser les dépenses publiques et une

gestion publique plus performante.

36 L. n° 2007-1824 du 25 décembre 2007 de finances rectificatives pour 2007, JO 31 décembre 2007 37 L. n° 2009-1674 du 30 décembre 2009 de finances rectificatives pour 2009, JO 31 décembre 2009 38 Selon le titre de Sophie Baziadoly, Les transformations de l’administration fiscale, L’Harmattan, Paris, 2011, p. 159

33

Pendant longtemps on parlait d'assujettis ou d'administrés pour représenter les personnes soumises à

une autorité administrative (c'est-à-dire, les contribuables). Dorénavant, le terme d' « usager » est

utilisé, pour montrer que le contribuable est le bénéficiaire d'un service fourni par l'administration

de manière individuelle. L'usager est donc titulaire d'un droit qui lui permet d'avoir droit à un

service de qualité.

Différents instruments vont être mis en place pour tendre vers une administration de services (I), ce

qui aura pour conséquence une nette amélioration dans les services rendu à l’usager, même si un

civisme fiscal de la part du contribuable est indispensable (II).

I. Les  instruments  de  la  nouvelle  administration  fiscale   Pendant longtemps, la relation entre les pouvoirs publics et l'usager était fondée sur un principe

d'autorité reconnue à l'État. Mais on ne peut nier qu'aujourd'hui, un grand nombre d'instruments a

été mis en place par l'administration fiscale, notamment le paiement en ligne, la déclaration de

revenus pré-remplie, etc. Faciliter la tâche au contribuable, c'est lui montrer de l'intérêt et permet

d'améliorer le consentement à l'impôt. Les différents rapports entrepris dans les années 2000

montraient une véhémente critique à l'égard de l'administration fiscale telle que la difficulté de

joindre les agents, la lenteur ou la lourdeur dans la gestion des dossiers.

Le guichet fiscal unique, expliqué plus haut, a permis d'améliorer les relations entre l'administration

fiscale et les contribuables. Citons aussi le programme COPERNIC lancé en avril 2000, qui a mis

en place un portail fiscal pour permettre à l'usager d'effectuer ses obligations fiscales sur internet.

Aussi, le programme PVFI de 2004 a permis de mesurer la qualité du service rendu à l'usager avec

l'aide notamment d'un cabinet d'audit.

Enfin, des comités d'usagers au niveau du département et de la nation réunissant des associations de

consommateurs ont été créés dans le but d'informer sur le niveau de satisfaction des usagers.

Mais le fond du problème reste toujours le même, c'est-à-dire l'amélioration du consentement de

l'impôt. Pour cela, un civisme fiscal est nécessaire de la part du contribuable.

34

II. Une  amélioration  du  service  mais  un  civisme  fiscal  nécessaire  de  la    part  du  contribuable  

Les résultats montrent une nette amélioration au niveau de la qualité du service rendu à l'usager. On

note par exemple, en 2008, que l’administration fiscale a enregistré une hausse significative du

nombre d’usager avec environ 4,1 millions de contribuables reçus au lieu de 3,7 millions en 2006.

Par ailleurs l’année 2009, pas moins de 10 millions de télé-déclarations au lieu de 7,4 en 200839. En

matière de recouvrement, les parts d’impôts professionnels payés directement s’élèvent à 98%.

Cependant, chacun doit y donner du sien et un civisme fiscal accru de la part du citoyen comme de

l’entrepreneur est nécessaire. Le consentement de l'impôt est, par la plupart des systèmes fiscaux

étrangers, réunis autour du terme de civisme fiscal (volontary compliance). « Plus l'impôt est

accepté par le contribuable, plus il est payé volontairement et donc moins nécessaire.»40 Mais les

motifs de l'incivisme fiscal sont divers. Quand on recherche les réelles causes du manquement à

leurs obligations, on peut voir que les explications et les doléances des entreprises sont souvent les

mêmes. On peut citer l'injustice, l'inégalité de traitement, ou encore le manque de lisibilité du

système fiscal.

Au niveau européen, on met en place des instruments de lutte contre la fraude fiscale. Il apparaît

donc assez normal que l'administration fiscale lutte contre la fraude pour que l’ensemble des

contribuables ne se sentent pas lésés.

39 Direction générale des finances publiques, Rapport annuel 2008, p.6 40 Sophie Baziadoly, Les transformations de l’administration fiscale, L’Harmattan, Paris, 2011, p. 164-165

35

Chapitre 3 : La rencontre de l'administration fiscale et le contribuable : le choc des intérêts Les évolutions de l’administration fiscale décrites dans le chapitre précédent est essentiellement le

produit de la volonté du législateur et d’un passage d’une bureaucratie obsolète à une bureaucratie

moderne. Mais les agents de l’administration fiscale chargés de mettre en œuvre la volonté du

législateur vont avoir une marge de manœuvre non-négligeable quant à son application (II).

Comme l’affirme Alexis Spire, « la particularité des fonctionnaires des impôts est d’être, du fait de

leur formation, beaucoup plus attentifs au respect des règles du droit que ceux dans d’autres univers

bureaucratiques ou l’on apprend le métier sur le tas. »41 Mais la complexité des règles fiscales

restant très prégnante chez beaucoup de contribuables va obliger les agents fiscaux à accompagner

ceux-ci, voir à négocier (I).

I. L'art  de  la  négociation   Le contribuable a souvent l’image d’une personne têtue et jamais prête à négocier. La réalité est

tout autre, dans la mesure où certains contribuables-entrepreneurs, généralement ceux dotés d’une

importante culture fiscale, disposent d’une véritable personnalité leur permettant de réussir à

convaincre l’administration de leur bonne foi.

En principe, tous les contribuables-entrepreneurs se trouvent sur un pied d’égalité concernant la

négociation. Mais beaucoup d’indices montrent le contraire :

Emile L., avocat indépendant, se présente au SIE pour s’entretenir avec un vérificateur du service.

« Le vérificateur : Je ne comprends absolument rien à votre comptabilité Monsieur L. J’y ai passé plusieurs

heures avec mes collègues à tout recompter !

Le contribuable : Oui, je suis venu discuter avec vous sur certains points.

(Après une litanie de données et de termes complexes…)

Le vérificateur : Il y a quand même une différence de 20 000 euros.

Le contribuable : Oui, je possède un cabinet qui s’occupe de la défense du droit des étrangers. Je suis amené à

avoir des clients avec des revenus assez modestes. Donc ce que je fais, c’est que j’aide ce client, et j’attends

plusieurs jours avant de l’encaisser du fait de leurs faibles moyens…

41 Alexis Spire, Faibles et puissants face à l’impôt, Paris, Raisons d’agir, novembre 2012, p. 101

36

Le vérificateur : C’est ce qui explique que vous renonciez à toute cette part de votre bénéfice ? Cela fait tout de

même beaucoup ! Le contribuable : Oui, j’aime aider les gens.

Le vérificateur : Il y a aussi un problème sur les charges. Vous avez plusieurs téléphones déclarés tout de même ! Le contribuable : Oui, j’exerce seule et donc cela me vaut beaucoup de factures de téléphone.

Le vérificateur : Ecoutez, je pense qu’effectivement, vous exercez un métier difficile et qui vous prend beaucoup

de temps, mais la comptabilité c’est un autre métier. »

On voit bien que pour cet avocat, il y a nécessité de jouer avec la règle fiscale. Ce dernier fait tout

pour s’éloigner, voire même se débarrasser, de la contrainte que représente la norme fiscale. Il

corrobore son argumentaire par la difficulté de son métier afin que le vérificateur accepte de bien

prendre en compte cette variable. La négociation apparaît comme un moyen de domestiquer

l’impôt, c'est-à-dire que la règle de droit doit toujours être interprétée, pour être appliquée à un cas

particulier.42

Suivant l’idée selon laquelle le contribuable-entrepreneur à moins de pouvoir, celui-ci se veut

pragmatique et fortement rationnel. En effet, afin de rééquilibrer les rapports avec l’administration

fiscale, le contribuable-entrepreneur va s’entourer de professionnels de la fiscalité. En France,

souvent, les avocats-fiscalistes, les conseillers fiscalistes ou autres sont souvent issus de la sphère

publique. Ayant misés sur une reconversion, ces derniers vont plus se retrouvés dans la sphère

privée.

Le recours à ces professionnels va être d’une importance cardinale et parfois s’avérer déterminante

dans le cadre d’une négociation :

Artiste de renom, Monsieur X se présente, accompagné de son avocat, un ancien inspecteur reconverti comme

fiscaliste.

« Le fiscaliste : Mon client a eu d’énormes difficultés, il a été plusieurs spolié, l’obligeant à recourir à des

emprunts colossaux.

L’inspecteur principal : Effectivement votre client évoque beaucoup de prêts en raison d’une situation difficile.

Cependant, il y a des points d’ombres, pourquoi les prêteurs n’exigent aucune garantie… ?

Le fiscaliste (l’interrompt) : Mais ça ne constitue en rien une preuve ! Il faut arrêter de dénoncer tout et n’importe

quoi !

L’inspecteur principale : Et concernant le fonds de commerce que avez vendu. Cela semble bizarre non ? 42 Alexis Spire, Faibles et puissants face à l’impôt, Paris, Raisons d’agir, novembre 2012, p. 92

37

Le fiscaliste (sur un ton menaçant) : Je vous interdis de mentionner des faits qui n’ont rien à avoir avec le dossier.

L’inspecteur principal : Je…

Le contribuable : Du calme messieurs ! Je voudrais d’abord vous remercier de nous accueillir et de nous écouter.

Nous avons chacun un métier particulièrement difficile. Mais pour revenir aux prêts, cet argent m’était nécessaire

pour me nourrir moi et mes enfants ! Et en période de crise c’est normal que l’on fasse appel à des amis aussi. »

Dans cette affaire, ce n’est nullement l’issue qui nous importe, mais le procédé utilisé par la « partie

civile » Ici encore, il y a une situation hybride voire un flou entre la vie privée et la vie

professionnelle du contribuable. Le fiscaliste va opter pour une posture « agressive » en s’opposant

en permanence à la moindre question de l’inspecteur principal, lui renvoyant la charge de la preuve

à un moment donné.

II. Le  pouvoir  discrétionnaire  des  agents  

A. Qu’est-­ce  que  le  pouvoir  discrétionnaire  ?43  

L’administration n’est pas toujours libre d’agir à sa guise. Il convient en réalité de distinguer deux situations.

Dans un premier cas, l’administration ne dispose absolument d’aucun pouvoir d’appréciation. On dit qu’elle se trouve dans une situation de compétence liée. Le contenu de la décision administra-tive est alors totalement prédéterminé par la loi qui définit certains éléments de fait nécessaires à la prise de décision (ex : si une personne a un revenu inférieur à telle somme, telle prestation doit obligatoirement lui être accordée).

Dans d’autres situations, l’administration dispose d’un pouvoir d’appréciation, qui peut lui-même se subdiviser en deux. Dans certains cas, la décision de l’administration est subordonnée à des élé-ments de fait, qu’elle doit elle-même apprécier (Ex. En droit des étrangers, des éléments tels que la bonne intégration à la société française ou le sérieux des études suivies). En revanche, dans d’autres cas, la décision administrative peut être totalement indépendante des éléments de fait.

L’administration dispose alors de ce que l’on nomme un pouvoir discrétionnaire. Cela signifie que la loi, qui a donné une compétence particulière à une autorité administrative, la laisse libre de choi-sir entre plusieurs décisions, qui seront toutes légales.

43 Vie publique, L’administration est-elle libre d’agir ?, http://www.vie-publique.fr/decouverte-institutions/institutions/administration/action/action-encadree/administration-est-elle-libre-agir.html

38

B. Quid  du  pouvoir  discrétionnaire  des  agents  fiscaux  ?  

Bien que les agents n’admettent que très peu qu’ils disposent d’un pouvoir discrétionnaire, ils en

possèdent néanmoins bel et bien un. Ils se rattachent le plus souvent au fait qu’ils se cantonnent à

appliquer la loi. Ils peuvent par exemple accorder des diminutions de certaines pénalités de retard,

c’est-à-dire revenir sur le montant imposable en ne tenant en compte que de la déclaration. Selon

Spire, « le nombre de demandes gracieuses a augmenté dans des proportions très importantes » : on

serait passé de 694 830 demandes en 2003 à 878 973 en 2007, et à 1 096 866 en 201044. Comme ce

nombre augmente, il apparait donc assez triviale que la décision de l’administration soit le plus

souvent négative avec un passage de 71,5% en 2003 à 61,5% en 2009. Une chose apparaît

évidente : les agents des impôts ne disposent d’aucune instruction valable ou visible. Les pratiques

sont diverses. Il peut s’agir de dégrèvement si l’agent fait preuve d’indigence ou d’un arrangement

de la situation du contribuable s’il se montre compréhensif. Quoi qu’il en soit, l’agent n’a en aucun

cas l’obligation de préciser au contribuable la raison d’un dégrèvement. Le plus souvent les agents

fiscaux vont refuser par crainte que les contribuables en prennent l’habitude.

La décision peut aussi être prise en tenant en compte d’un certain nombre d’indices tel que le

vocabulaire employé et virer en « dérive moraliste ». Ce dialogue l’atteste bien :

Un jeune entrepreneur, affichant la trentaine, porte une sorte de pyjama et a les cheveux mal coiffés, se présente

au guichet.

« Le contribuable : On me demande de payer une pénalité pour le paiement de la taxe sur les salaires. Je vous

préviens de suite, j’ai la preuve que je l’ai payé en temps et en heure. Tenez !

La contrôleuse : Bonjour ! Il va falloir que je vérifie, Monsieur.

Le contribuable (sur un ton agressif) : A la télé, on les voit les voyous ! Et c’est moi, le con de service, qui doit

payer. Vous me dégoûtez ! La contrôleuse : Pour moi, c’est bien un rejet pour retard de paiement. Mais si vous ne pouvez pas payer, on

pourrait faire un geste.

Le contribuable : Je n’y crois pas à ce que vous dîtes ! Je ne suis pas un voyou ! J’ai trois gosses à nourrir, alors

comment je vais faire avec mes gosses, ça vous vous en foutez pas mal, hein ? »

Après son départ, la contrôleuse m’explique qu’elle avait eu ce Monsieur ce matin au téléphone, et tout c’était

bien passé. Elle était prête à le lui enlever sa pénalité, « mais que là, je n’ai plus rien envie de lui donner. »

44 Alexis Spire, Faibles et puissants face à l’impôt, Paris, Raisons d’agir, novembre 2012, p. 112

39

Pour la contrôleuse, il s’agit de faire un geste d’indigence pour atténuer la dureté de la loi fiscale.

Mais ce jeune entrepreneur refuse, il réclame son dû pour lui et ses enfants et non l’aumône ! En

revanche, cette contrôleuse accorde avec joie une remise des pénalités à la personne suivante, un

entrepreneur plus âgé et surtout plus aimable. Comme le dit très justement Alexis Spire, on peut

donc constater aussi une « personnalisation du rapport au contribuable, renforcée par une

présomption de confiance réciproque. »45

Les décisions peuvent donc varier d’un agent à un autre ou plutôt du degré d’empathie que l’agent

éprouve face au contribuable-entrepreneur. Le gracieux est donc subjectif, l’agent fixe ses propres

critères. Les agents peuvent aussi sélectionner tel ou tel critère ou élément du dossier et établissent

conséquemment un raisonnement en vue de donner une légitimité à la décision.

Par ailleurs, le vocable d’ « éducation » est souvent utilisé par les agents des impôts. Il y a une

véritable volonté de leur part de remettre les contribuables sur « le droit chemin » :

Au SIE se présente une femme, qui a oublié de mettre le chèque de paiement avec sa déclaration de sa TVA.

« La contrôleuse : Vous avez oubliez de mettre le chèque, madame !

La contribuable : J’ai du oublier Madame, ça arrive…

La contrôleuse : Pour quelque chose d’aussi important ? J’en doute fort madame. Vous avez bien fait de vous

déplacer, vous aurez la pénalité de 10% au lieu de 40%. C’est quand même dommage…

La contribuable : Soyez gentille, faites un geste…

La contrôleuse : Nous, nous sommes de simples exécutants, Madame. Il y a des textes et on doit s’y conformer. »

Après son départ, la contrôleuse prend le soin de me dire que le plus important, c’est que cette « brave dame »

comprenne à ne pas être tête en l’air et que, la prochaine fois, elle fera attention.

On voit bien dans cette interaction, que la contrôleuse affiche clairement la possibilité d’effectuer

un « geste » et surtout de faire de son pouvoir d’appréciation un véritable outil destiné à « éduquer »

le contribuable.

Il existe donc des disparités dans le traitement de l’administration fiscale à l’égard des

contribuables, du moins du point de vue des remises de pénalités. Pourtant les agents fiscaux restent

très attachés à l’égalité de traitement. Cette contradiction révèle et explique les doléances des

45 Alexis Spire, Faibles et puissants face à l’impôt, Paris, Raisons d’agir, novembre 2012, p. 105

40

contribuables qui ne cessent d’augmenter.

Toutefois, le traitement des agents à l’égard des contribuables-entrepreneurs peut être différent d’un

centre à un autre. Car, en effet, tout dépend de la politique menée par le chef de service. Si cet

acteur moteur refuse d’accorder des remises de pénalité c’est parce que cela représente un manque à

gagner pour l’administration fiscale.

En outre, ayant à sa charge à sa charge une responsabilité personnelle et pécuniaire des deniers

publics qu’il est amené à encaisser – via ses agents –, il pourra, si le moindre souci fait surface,

payer sur ses propres deniers le manque à gagner pour l’administration fiscale. Ou bien, les agents

de l’administration fiscale peuvent « se convaincre que, dans la limite de leurs prérogatives, ils

appliquent la loi dans le sens de l’intérêt général. »46

46 Alexis Spire, Faibles et puissants face à l’impôt, Paris, Raisons d’agir, novembre 2012, p. 123

41

Conclusion  Le fait fiscal est donc, on le voit bien, un thème parmi d’autre représentant une lutte entre des

intérêts très divergents. Il y a donc toujours une inégalité que le législateur s’est efforcé de

diminuer, mettant en place des abattements par exemple.

Au niveau du droit, il existe, du fait du pouvoir discrétionnaire donné aux agents, un traitement

singulier à chaque contribuable. Cette personnalisation, générant des inégalités manifestes, va

rendre le contribuable hostile à l’impôt et à l’administration fiscale en général. De plus,

l’administration fiscale voit, au fil des années, le pouvoir de ses agents augmenter… Les

contribuables, au plus bas, vont se doter d’outils et se font accompagner de certains experts

susceptibles de résoudre leurs situations incompréhensibles, voire totalement injuste.

Cependant, et il faut le rappeler, le contrôle de l’administration fiscale relève de son travail ; il est

indispensable pour lutter contre l’inégalité et l’évasion fiscale.

Avec la création de la DGFiP en 2008, l’administration fiscale avait visiblement entendu les

plaintes répétées des contribuables car sa volonté de changement était centrée autour d’un principe

fédérateur consistant à placer le contribuable au cœur même de son action ! Mais les suppressions

d’effectifs dans l’administration fiscale de ces dernières années ont tendance à accentuer les

inégalités de traitement et des tensions internes à l’administration fiscale commencent à voir le jour.

Du côté des entreprises, on peut voir qu’il y a deux mondes qui coexistent. D’un côté, on trouve les

entreprises qui auront les moyens de se payer l’aide d’un expert, et de l’autre, celles n’ayant pas les

moyens d’avoir recours à ces avantages. De ce fait, un fossé se creuse entre les entreprises elles-

mêmes. Dans quelle mesure peut-on réduire le fossé qui se creuse entres les entreprises ?

A lire l’analyse d’Alexis Spire : « L’attention portée ici aux pratiques induites par la mise en œuvre

du droit fiscal, montre à quel point la course à la productivité engagée dans les services publics

constitue un facteur aggravant pour le creusement des inégalités. L’injonction de réduire toujours

plus le nombre de fonctionnaire au nom du sacro-saint objectif de « bonne gestion des finances

publiques » incite à s’interroger au sens même du rôle de l’Etat : intervenir pour réduire les

inégalités ou adapter son action aux règles dictées par les économies à réaliser ? La question reste

un enjeu de lutte pour les agents des finances publiques, et plus généralement pour l’ensemble de la

42

société. »47

Un renforcement du principe d’égalité des armes (principe de droit européen) pourrait contribuer à

diminuer la distance qui existe entre le contribuables-entrepreneurs et l’administration fiscale. Cela

implique que les contribuables puissent agir autant contre l’administration fiscale, que cette dernière

le peut elle-même contre les contribuables. Par exemple, le recours à un expert, financé par l’Etat,

pourrait permettre au contribuable de mieux se défendre face l’administration fiscale. En effet,

l’intervention d’un expert va permettre au contribuable de s’informer de ses droits, de comprendre

la portée de la Charte du contribuable afin de mieux analyser sa propre situation face à loi et qu’il

puisse, en réalité, mieux organiser sa défense.

En mettant en place une plus grande compréhension de la législation fiscale du point de vue des

contribuables, l’administration fiscale va elle-même se perfectionner. Si, de part et d’autre, les

différents acteurs de la fiscalité sont amenés à se perfectionner, on remarquera une amélioration

globale de la relation entre contribuable et administration fiscale. Puis, étant donné que les deux

parties auraient, peu ou prou, les mêmes droits, on pourrait estimer que les conditions de la justice

fiscale sont réunies.

Il relèverait du mensonge de soutenir que tous les torts sont imputables à l’administration fiscale.

En effet, cette dernière a déjà fait moult concessions pour améliorer la justice fiscale. Mais, pour

que cette union libre du contribuable avec l’administration fiscale se mue en véritable mariage, de

nombreuses concessions, de part et d’autre, doivent être faites. Peut être, seront-elles la clef, d’un

meilleur consentement à l’impôt…

47 Alexis Spire, Faibles et puissants face à l’impôt, Paris, Raisons d’agir, novembre 2012, p. 128

43

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