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Lendemains d'échecsOla Söderström , Béatrice Manzoni & Suzanne OgueyPublished online: 01 Nov 2012.

To cite this article: Ola Söderström , Béatrice Manzoni & Suzanne Oguey (2001) Lendemains d'échecs, disP - The PlanningReview, 37:145, 19-28, DOI: 10.1080/02513625.2001.10556771

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In the year 1998, two important urbanplanning projects were rejected by the in-habitants of the city of Geneva. The firstone concerned “Place des Nations”, the se-cond one “Place Neuve”, which both areconsidered strategic locations within thecity. As these two rejections of local autho-rity policy followed shortly after eachother, they created considerable traumaticexperience at the local level. Nevertheless,the series of events which lead to these re-jections has never been examined in depth.Consequently, the learning process of thepublic remained limited.To better understand the reasons for thetwo rejections, this article proposes to re-open these files and concentrates its analy-sis on the course of the projects. It showsthat the definition of “public interest” inboth cases was incomplete and therefore itconcludes with a short inventory of proce-dures aimed to formulate a coherent defi-nition of “public interest”.

IntroductionDeux projets d’urbanisme importants,deux organisateurs, deux échecs de lapolitique d’aménagement menée par lespouvoirs publics. Leur proximité dans letemps, l’échec aussi d’autres projetssoutenus par l’administration comme latraversée de la rade provoquent dans lemicrocosme politique et dans la pressegenevoise une série de commentairesamers ou goguenards sur la crise del’aménagement urbain à Genève, voiresur la crise du politique tout court. Ceséchecs répétés sont décrits comme unvéritable traumatisme dont on tente decomprendre les causes. Dans la presse,trois explications dominent. La premièretourne autour de la concertation: on es-time soit qu’il n’y en a pas eu assez(place des Nations), soit que l’expé-rience a été faite (avec le projet pour laplace Neuve) que la concertation nefonctionne pas. La seconde insiste sur lacrise de confiance de la populationdans les capacités de projet des pou-voirs publics. La troisième reprend un re-

frain connu: la diffusion d’une culture durefus – le «neinsagerisme» – dans la po-pulation suisse. Genève ne serait dansce dernier cas qu’un symptôme d’unmal helvétique plus général. Contrairement à ces interprétations,cette étude pose l’hypothèse que l’onpeut identifier des causes importantesde l’échec en analysant les procéduresmises en place par les acteurs respon-sables de ces projets et, de façon plusspécifique, que «l’élaboration d’un biencommun» a été lacunaire, dans les deuxcas de la place des Nations et de laplace Neuve. La reconstitution de cesdeux processus – qui repose sur uneanalyse documentaire et sur des entre-tiens semi-directifs – ne vise pas à reflé-ter l’ensemble des points de vue des ac-teurs [1]. Les témoins principaux aveclesquels nous nous sommes entretenussont essentiellement des personnes quiont participé activement à la conduitede projet de l’intérieur, c’est-à-dire dansl’administration publique. L’objectif viséest en effet de dégager la démarched’aménagement en mettant, autant quepossible, entre parenthèse ses dimen-sions esthétiques ou politiciennes.

Le projet de la place des Nations ou l’art de marcher sur sa têteLa population genevoise entretient de-puis des décennies un rapport ambiguavec le secteur des organisations inter-nationales (OI). Cette coexistence diffi-cile d’un milieu local avec des réalitésglobales se reflète dans l’aménagement– ou plutôt son absence – de la zone quilui est dévolue. Le développement decette zone s’est donc fait au coup parcoup. Récemment encore, un pland’aménagement global a été mis enéchec puisque le 7 juin 1998, le Plan lo-calisé de quartier (PLQ) supportant leprojet issu du concours lancé en 1994par le Département des travaux publics(DTP) et la Ville de Genève en vue du ré-aménagement de la place des Nationsfut rejeté en votation populaire.

Pour en comprendre les raisons, nousexaminerons, dans un premier temps, leprogramme, les modalités et les résultatsdu concours, puis, dans un second, lesdifficultés rencontrées dans la mise enœuvre du projet choisi par le jury.

Le concours de la place des Nations

Modalités et enjeuxCe concours constitue une réponse à unengagement liant la Confédération,l’Etat de Genève et les OI suite à l’attri-bution du siège de l’Organisation mon-diale du commerce à Genève. Par cebiais les initiateurs du projet tententaussi plus généralement d’offrir uncadre au développement de la Genèveinternationale. Autrement dit, le renfor-cement du rôle international du cantonet les enjeux économiques qui en dé-coulent sont donc les motifs principauxde l’organisation de ce concours.

Les négociations et les phases prépa-ratoires à son lancement ont essentielle-ment été effectuées par des acteurs insti-tutionnels que ce soit au niveau natio-nal, cantonal ou international. Ce con-cours relève en effet de l’initiative de ladirection du Département des travauxpublics et de l’énergie ou DTPE (devenudepuis le Département de l’aménage-ment de l’équipement et du logement ouDAEL), qui pilote l’ensemble de la pro-cédure et qui s’associe pour le concoursà la municipalité de Genève. L’Univer-sité de Genève intervient en tant quepropriétaire de la campagne Rigot quijouxte la place. Les OI sont impliquéespour leur part dans l’établissement duprogramme, dans le jury et dans la pu-blication de ses résultats.

Ces acteurs institutionnels donnent unton particulier à l’ensemble du disposi-tif. Ils insistent en effet sur les enjeuxéconomiques du projet, sa dimensionsymbolique et la valeur qu’apporterontles nouveaux objets projetés. Ce con-cours sur invitation est organisé en deuxphases. Dans une première phase desmandats d’étude sont confiés à degrands bureaux d’architecture. Unedeuxième phase doit permettre l’attribu-tion de mandats directs pour la concep-tion d’objets architecturaux qui s’inscri-vent dans le Masterplan élaboré par lelauréat. Les participants (concurrents etjury) sont des architectes de renomméeinternationale ainsi que des acteurs éco-nomiques et politiques locaux [2].

L’objectif du concours est de produiredes hypothèses spatiales pour le péri-mètre de la place des Nations d’une

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O l a S ö d e r s t r ö m , B é a t r i c e M a n z o n i , S u z a n n e O g u e y

Lendemains d’échecsConduite de projets et aménagement d’espaces publics à Genève

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part, et pour un territoire qui s’étend descoteaux de Pregny jusqu’au lac, d’autrepart. Il s’agit de prévoir à la fois l’im-plantation de plusieurs bâtiments à vo-cation internationale sur l’ensemble dusite, un «lieu de rassemblement popu-laire», le développement de nouvellesliaisons de transports publics, l’amélio-ration de la capacité d’accueil du col-lège Sismondi et une restructuration desparcs de la rive droite. Ces différentséléments programmatiques renvoient àdes enjeux, à des institutions et à desacteurs nombreux et hétérogènes.

Acteurs et programmeLe projet est dirigé par une petite cellulecomprenant le président du DTPE, l’ar-chitecte cantonal et son adjoint. Ceci encollaboration étroite avec la Directiondes bâtiments [3].

La consultation d’autres services del’Etat (aménagement, patrimoine, …)n’est pas jugée indispensable dans lecadre de la conception du programme.

Cela se traduira par une faible mise enévidence des enjeux urbanistiques duprojet, tant du point de vue chronolo-gique (procédures à mettre en œuvredans le temps) que spatial (extensionterritoriale). Ainsi, le programme ne metpas en évidence la spécificité d’un sitequi se caractérise par un lien ténu avecla cité au niveau de son histoire, de samorphologie ou de son usage par la po-pulation.

C’est ici que se situe le premier pro-blème que pose le programme élaborépour la place des Nations: insuffisam-ment ancré dans une analyse du con-texte (physique, social et culturel), ceprogramme de concours ne permetguère d’anticiper les conflits potentielle-ment liés à la réalisation du ou des pro-jet(s) primé(s).

Ce déficit en matière de «lecture duterritoire» ou, autrement dit, cette réduc-tion du problème à ses dimensions ar-chitecturales, n’est pas, nous le verrons,étrangère à l’échec du projet et ne sera

pas comblé dans les phases ultérieuresdu processus.

Ce programme définit par ailleurs unscénario de type linéaire. Il prévoit eneffet l’aménagement à court terme d’unpérimètre restreint, suivi du développe-ment sur une période de trente ans del’ensemble du site. La place des Nationsest donc considérée comme le point dedépart de cet aménagement à longterme. L’idée sous-jacente est qu’il s’agittout d’abord d’opérer à travers le ré-aménagement de la place une revalori-sation symbolique du site. Cette amélio-ration de l’image doit garantir la conti-nuation du projet d’ensemble.

Le périmètre de la place des Nationsest donc conçu comme l’élément «mo-teur» permettant d’augmenter l’attrait deGenève auprès des OI. Cette stratégieprévoit la répartition de différentesconstructions, au sein des deux péri-mètres qui correspondent aussi à deuxgrandes phases de mise en œuvre duprojet. Elle présente l’inconvénient – etc’est ici un second problème posé parce programme – de manquer de sou-plesse puisqu’elle rend ces deux phaseset périmètres fortement interdépendants.

Les résultatsEn cohérence avec ces options pro-grammatiques, le jury retient le projetde l’architecte italien Massimiliano Fuk-sas qui ne remet pas en question le scé-nario proposé.

D’autres projets présentés dans lecadre du concours avaient pour leurpart questionné le programme proposéen insistant sur la nécessité de dévelop-per des outils de gestion du projet dansle temps. L’architecte français Domi-nique Perrault avait par exempleavancé: «Ceci n’est pas un projet, maisune méthode d’aménagement urbain»,argumentant que l’aménagement relèveplus du processus que de l’objet. Il sug-gérait dès lors la mise sur pied d’un ate-lier d’urbanisme qui puisse gérer un dé-veloppement complexe et des scénariosde densification variables: «Une mé-thode, ouverte sur le temps et sur l’es-pace, une autre idée de la ville, plus dé-mocratique.[4]»

D’autres architectes posent le pro-blème des instruments de mise en œuvre

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Fig. 1: Secteur de la place des Nations, photoMax Oettli, 1995

Fig. 2 : Maquette du projet Fuksas sur la placedes Nations, DTPE, 1996

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du projet qui devaient, rappelons-le,être développés dans la seconde phasedu concours par le lauréat dans le Mas-terplan. Or, force est de constater queles organisateurs du concours sont res-tés très vagues à ce sujet. Le Master-plan, instrument sans portée légale,était en effet essentiellement défini parson échelle – plus grande que celle duprojet architectural – plutôt que par unestratégie de développement (qui sup-pose une réflexion détaillée sur les ac-teurs et les temporalités de sa mise enœuvre). Par conséquent, le lauréat n’apas été appelé à intégrer dans ladeuxième phase de son travail les as-pects processuels du projet urbain.

Le troisième problème posé par ceconcours est donc qu’il n’a pas étéconsidéré comme un moment, comme lemaillon d’une chaîne.

L’analyse de la deuxième phase de ceprojet d’aménagement va nous per-mettre de mieux comprendre commentde nouveaux acteurs, intéressés àd’autres enjeux et porteurs d’autres va-leurs, vont mettre en cause ce projet.

Un projet en quête d’acteursCette seconde phase se déroule surdeux ans à partir de l’attribution de dif-férents mandats de projets jusqu’aux vo-tations de juin 1998. Elle vise le déve-loppement du projet à deux niveaux: ur-banistique et architectural. Afin de pou-voir réaliser le futur aménagement, unemodification du régime des zones estnécessaire, car les parcelles concernéesse situent en zone villa. Il nécessite éga-lement l’élaboration de nouveaux PLQpar la direction de l’aménagement duterritoire du DTPE. Ce service de l’Etat,après concertation avec les services dela Ville de Genève, met à l’enquête pu-blique ces différents plans qui incluentles bâtiments, l’aménagement de laplace, le nouveau tracé des voiries et laligne de transport public.La mise à l’enquête publique des PLQ vafaire intervenir de nouveaux acteurs, ex-térieurs cette fois à l’administration. Denouveaux points de vue, d’autres enjeuxque ceux ayant prévalu jusqu’ici vontalors s’exprimer. Cette procédure per-met en effet aux associations et aux ci-toyens d’adresser des observations au

Département qui soumet ensuite le pro-jet pour préavis (accompagné de cesobservations) au Conseil municipal dela commune concernée. Ce moment estcelui d’une forte visibilité du projet et vafavoriser le débat politique qui ne se dé-veloppe donc véritablement que troisans après le lancement du concours …

L’enquête publique suscite des obser-vations suivies de révisions des diffé-rents plans de zones et PLQ. En dépit deces amendements, un référendum estlancé contre le plan d’aménagement dela place des Nations en décembre1997 par un comité formé des milieuxde défense du patrimoine, de protectionde l’environnement et d’associations dequartiers. Les référendaires s’attachentprincipalement à défendre la dimensionpublique et la valeur d’usage «contre laprivatisation de la place».

Parallèlement est lancée l’initiative in-titulée «Sauvons nos parcs» anticipantl’adoption du deuxième PLQ portant surla campagne Rigot. Celle-ci s’insurgecontre le «bétonnage répété des parcsgenevois». Dès lors, la campagne Rigot(dont le classement était en discussiondepuis longtemps) sera l’objet d’âpresnégociations car pour les référendairessa valeur patrimoniale justifie son en-tière préservation.

En réaction au référendum, différentsmilieux se mobilisent en faveur du pro-jet. Des associations économiques etprofessionnelles et diverses personnali-tés genevoises créent à cet effet le co-mité «pour une place des Nations ou-verte sur le monde», soutenant le projeten raison de ses retombées en termes dedéveloppement économique et d’em-ploi. Présidé par la conseillère gene-voise aux Etats Christiane Brunner, cecomité déplore que seuls les habitantsde la Ville puissent se prononcer sur untel enjeu qui concerne à l’évidence toutle canton de Genève et bien au-delà.

Ainsi, au terme de cette secondephase, tout un monde de nouveaux ac-teurs commence à peupler le projet avecses préoccupations, ses exigences, sesintérêts et ses réticences. Les deux prin-cipaux groupes antagonistes insistentchacun sur des enjeux se situant à deséchelles différentes. L’un – constituéprincipalement d’acteurs institutionnels

et d’élus politiques – défend avant toutses enjeux économiques alors quel’autre, qui rassemble des acteurs majo-ritairement non institutionnels et issus dumonde associatif, défend pour sa partdes enjeux sociaux, patrimoniaux ouécologiques, déplorant leur absencedans le projet.

Cette polarisation était prévisible dèslors que la société civile ne pouvait réel-lement intervenir qu’au stade de la miseà l’enquête, c’est-à-dire quand tout sem-blait déjà défini. De nombreux travauxmontrent en effet qu’il est plus efficace,plus économique, plus judicieux (et nonpas seulement plus démocratique) depermettre l’expression de ces différentespositions au début d’un processusd’aménagement (Conan, 1998; Hea-ley, 1997; Fareri, 2000). Ceci simple-ment parce qu’il est plus difficile decontester l’issue d’une discussion danslaquelle on a été impliqué qu’une dis-cussion dont on a été exclu.

NégociationsLa campagne référendaire sur la placedes Nations ainsi que l’initiative portantsur le domaine voisin, la campagne Ri-got, vont aboutir malgré les négocia-tions qui ont lieu avant et après leur dé-pôt à la municipalité. Dans les mois quiprécèdent la votation, le DTPE négocieen effet avec le comité référendaire etmodifie certains aspects du projet con-cernant la campagne Rigot (diminutiondu programme bâti). Ces négociationssont reprises par le nouveau Conseillerd’Etat élu en novembre 97, LaurentMoutinot, qui succède à l’initiateur duprojet, Philippe Joye. Dans un premiertemps, ces modifications portent desfruits puisqu’elles permettent de con-vaincre une partie des référendaires.Mais elles ne parviennent toutefois pasà compenser les défauts d’un processusqui «marche sur la tête». A cette étapedu processus – trois ans et demi après leconcours –, le débat est en effet large-ment politisé et les positions de chacunsont rendues publiques. Dans certainsmilieux, le sentiment d’avoir été mis de-vant un fait accompli est solidement an-cré. Toute la bonne volonté des négo-ciateurs ne peut pas résoudre le fait quelorsqu’un conflit porte sur un projet for-

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tement déterminé, il aura plutôt ten-dance à s’intensifier si les opposants es-timent qu’ils n’ont rien à gagner à saréalisation.

En élaborant le projet au sein d’unepartie réduite de l’administration, l’Etata évité de poser une question centraledans toute conduite de projet: qui sontles acteurs concernés? Une question quipermet de mettre à plat les intérêts di-vergents et de prévenir la polarisationdes positions qui s’est produite dans lecas de la place des Nations.

Manifestement, il aura manqué ici unrouage. Un processus d’une telle enver-gure aurait nécessité l’engagement d’unspécialiste de l’urbanisme qui, à la dif-férence de l’architecte ou du politique,s’occupe de définir les objectifs, ainsique d’anticiper et de gérer les conflitsinhérents au projet urbain.

La Place: emblème de l’échecLes déficits du processus en matière delecture du territoire, d’identification desacteurs concernés et d’anticipation desconflits sont particulièrement manifestesen ce qui concerne l’affectation de laplace des Nations. Pour le lauréat duconcours, il s’agit en effet de privilégierles aspects de représentation et d’imageliés à la constitution d’un espace publicde prestige «[…] redonner une identitéau lieu et plus particulièrement réconci-lier les Genevois avec les internatio-naux. Tout le monde pourra en profiter:les passants, qui découvriront une zoneplus agréable entre les parcs et le lac.Les fonctionnaires qui bénéficieront d’uncadre de prestige. [5]»Son aménagement s’adresse aux usa-gers travaillant sur place (fonction-naires) et aux touristes ou promeneursdu dimanche. Or, la place des Nationsjoue un rôle très particulier dans la viepublique genevoise. Carrefour de laGenève internationale, elle est devenuedu même coup un lieu de rassemble-ment, d’interpellation de la communautéinternationale, lors de conflits ou à l’oc-casion d’actions menées par des ONG.Toutes proportions gardées, elle joue lerôle que joue la place de la Bastille pourla société civile française. Il s’agit doncd’un lieu sensible, historiquement char-gé et fortement investi du point de vue

symbolique. Or la réalisation du projetFuksas aurait impliqué une modificationimportante des usages de la place.

Cette modification sera très mal re-çue: elle focalise les commentaires de lapresse dès la proclamation des résultatsdu concours en avril 1995: «[…] alorsque les architectes suisses ont dans l’en-semble, dégagé la place pour lui laissersa fonction de lieu de manifestations,M. Fuksas la transforme en un parterreaquatique. On voit dès lors mal com-ment une foule pourrait encore se ras-sembler sur le réseau de chemins au rasde l’eau pour y exprimer ses idées. [6]»

Cette critique sera réitérée au momentde la votation en 1998. La presse vaamplifier le sentiment que le projet estparachuté, indifférent aux réalités lo-cales en accompagnant ses articlesd’illustrations représentant des manifes-tations sur la place. La nouvelle placedevient ainsi l’emblème d’un projet quine parvient pas à rassembler des inté-rêts divers.

La question posée par la transforma-tion de la place n’est bien entendu pascelle de l’invention du nouveau, de lamodification des affectations, ce qu’ef-fectue tout projet, mais celle de la «ges-tion publique» de ces innovations. Leprogramme attirait en effet l’attentionsur le caractère sensible de ce lieu. Il au-rait dès lors été logique, une fois lechoix porté sur le projet Fuksas, de cher-cher une solution de compensation ennégociation avec la collectivité «per-dante». A défaut, les perdants ris-quaient, comme ils l’ont fait ici, d’expri-mer leur position par la voie des urnes.

Trois éléments dans la conduite de ceprojet ont donc en grande partie préci-pité son échec. Nous avons vu toutd’abord que le programme effectue une

lecture lacunaire du site d’intervention:le rapport complexe entre le secteur in-ternational et le reste de la ville, autanten termes historiques que géogra-phiques, a été insuffisamment analysémême si Genève est riche de spécia-listes et de compétences en la matière.Nous avons vu ensuite qu’il s’agit d’unprocessus qui procède de ce que l’onpourrait qualifier un «urbanisme d’ob-jet» plutôt que d’un «urbanisme de pro-cessus». Les œuvres architecturales ontété envisagées comme le seul moteur duprojet plutôt que de privilégier la défini-tion de différents scénarios permettantau concept d’ensemble de se réaliser enfonction de conjonctures politiques etéconomiques forcément imprévisiblessur le long terme. Enfin, la «cartogra-phie» des acteurs concernés a été, elleaussi, insuffisante et leur intégrationdans le processus beaucoup trop tar-dive. Or, les refoulés du projet ont ten-dance un jour ou l’autre à effectuer leurretour …

En un mot, on pourrait dire que ceprojet n’a pas tant manqué ni d’exper-tise technique, ni de qualités spatiales etarchitecturales, mais d’une expertise enmatière de conduite de projet. Pourtant,ce concours a produit des réflexions,des hypothèses et des solutions intéres-santes. Les liaisons imaginées par Fuk-sas entre la place et le lac, l’ouverturedu parc des Nations aux Genevois (né-gociée avec les OI au niveau du pro-gramme du concours) constituent despistes qui méritent manifestement d’êtrepoursuivies. Par ailleurs, la votation asuscité une mobilisation très importantede l’opinion publique. L’analyse de cetéchec produit donc véritablement le sen-timent d’une occasion manquée. Toutporte à croire en effet qu’une telle mobi-

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Fig. 3: Manifestation sur la place des Na-tions, photo J. L. Planté

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lisation aurait pu se muer en adhésionautour d’objectifs et d’un programmequi aurait tenté dès le départ et de fa-çon plus cohérente de fédérer les diffé-rents acteurs (locaux et internationaux).

Alors, faut-il en déduire qu’une«bonne concertation» – sorte de théra-pie tous terrains pour certains milieuxaujourd’hui – aurait permis d’éviter untel échec? L’analyse qui précède montreque les choses sont plus complexespuisque c’est en aval du projet et duconcours que les problèmes auraient dûêtre posés. Celle qui suit, portant sur unprojet concerté, le montrera de façonplus claire encore.

La place Neuve ou de l’usage de la concertationIci tout commence par le bas. C’est eneffet, dans un premier temps, l’espacesouterrain de cette place du centre villequi est à l’origine des projets d’aména-gement. En 1986, l’Association des in-térêts de la Corraterie (AIC), regroupantdes commerçants, des banques ainsique des bureaux privés, commande uneétude de faisabilité pour la réalisationd’un parking sous la place Neuve. Cettefaisabilité avait alors été démontrée,mais aucune suite ne fut donnée en rai-son d’un article de loi interdisant laconstruction de parkings à l’intérieur dela «petite ceinture» [7]. Au début desannées 1990, la loi ayant été abrogée,la Ville s’appuie sur le plan de Circula-tion 2000 prévoyant à la fois une dimi-nution du trafic de transit et une amélio-ration de l’offre de stationnement aucentre ville pour reconsidérer l’aména-gement de cette place menant dans ethors la ville.

C’est ainsi qu’en mai 1994 un projetde parking de 520 places reçoit une au-torisation de construire. Deux recourssont alors déposés [8]. Dans le butd’éviter le blocage du projet, GérardRamseyer, Conseiller d’Etat en chargedu Département de justice et police etdes transports (DJPT), et Jacqueline Bur-nand, alors cheffe du Département del’aménagement et des constructions dela Ville de Genève, proposent d’enta-mer un processus de consultation et denégociation avec les promoteurs del’opération et les divers «recourants»;

les deux magistrats étant «tous deux per-suadés qu’il y a dans ce dossier un en-jeu d’intérêt général autour de la qualitéde la vie et de la prospérité écono-mique. [9]»

La concertationLe moyen choisi pour parvenir à déblo-quer la situation est celui du processusde concertation dont le but est, du pointde vue des autorités, de permettre auxmilieux concernés de négocier et derendre les différents aspects du projetsolidaires les uns des autres. Celui-ci sedéroulera en trois phases dont la pre-mière débouche sur la signature, en no-vembre 1995, du «protocole d’accordplace de Neuve» ratifié par le Conseiladministratif de la Ville et par le Conseild’Etat. La solution arrêtée consiste àrendre indissociables trois éléments: laréalisation d’un parking souterrain, leréaménagement de la place ainsi quede nouvelles mesures de circulationdans son périmètre voisin.

Par la signature de cet accord, les op-posants s’engagent à retirer leurs recours contre l’autorisation de cons-truire le parking. Le protocole prévoitnotamment l’organisation d’un concoursd’aménagement pour tenter de ré-pondre au mieux à ces trois éléments so-lidaires du protocole. On notera que lesmesures d’aménagement et de circula-tion concernent un périmètre allant au-delà de la place Neuve et prévues selonplusieurs étapes, démontrant la volonté,de la part des autorités, d’inscrire cetaménagement urbain dans un plan decirculation global.

Le concoursEn juin 1996, la Ville lance un concourssur invitation auprès de dix bureauxd’architectes (six genevois, deux suisses

et deux européens). Les concurrents sontappelés à proposer un aménagementqui renforce la lisibilité de trois édificesmajeurs, de leurs prolongements ainsique de leurs articulations. L’aménage-ment de la place proprement dite doitêtre accompagné par une requalifica-tion d’ensemble des abords et des ruesvoisines. Du point de vue de la circula-tion, trois objectifs sont visés: la réaffec-tation de la place et de ses abords auxpiétons, la suppression de la circulationde transit et l’accessibilité de la ville autrafic de destination.

Le concours doit également favoriserl’ouverture d’un débat public sur l’ave-nir de ce lieu. Jugé en octobre 96, lepremier prix est décerné à un bureaugenevois, le bureau G. Descombes,avec J. Descombes, C. Perrin et P. Casti-glioni.

Concertation II, le retourLe projet d’aménagement de la placeNeuve en place piétonne implique unnouveau plan de circulation, prévu enplusieurs étapes pour les rues jouxtantcet espace public. C’est, officiellement,ce nouveau plan de circulation qui sus-cite des oppositions et nécessite, selonle DJPT, l’engagement d’un «deuxième»round de concertation (avril 96 à juin97). «Officiellement» en effet puisqu’enréalité les observations provenant desmilieux favorables à la circulation auto-mobile, concernent un projet en prin-cipe acquis et sans lien immédiat avecl’aménagement de la place Neuve: l’ex-tension du réseau de tramways, quicomprend la ligne 16 passant non loinde la place Neuve.

En remettant en cause le tram 16, lorsde la mise à l’enquête, et en condition-nant la réalisation du tracé à celle duparking, ces milieux ont proposé aux

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Fig. 4: Maquette du projet lauréat duconcours d’aménagement de la place Neuve

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autorités un «troc territorial». De leurcôté, ces dernières ont cherché à positi-ver ce marchandage en évoquant un«processus global» ou une «réflexion àl’échelle urbaine», faisant ainsi de né-cessité vertu. Ce second round dé-bouche sur le protocole d’accord «lignede tram 16» qui lie donc la réalisationdu parking à celle du tram.

Enfin, de juin à novembre 1997, leDJPT propose ce qu’il désigne commeune troisième phase de concertation.

Trois séances conclusives réunissent eneffet l’ensemble des partenaires ayantsigné les deux protocoles afin de préci-ser les mesures et les éléments deconcrétisation en matière d’aménage-ment et de signalisation.

Au terme de ce processus, le Conseiladministratif municipal dépose une pro-position auprès de sa Commission del’aménagement et de l’environnementen vue d’obtenir l’octroi d’un droit desuperficie au profit de la société d’ex-ploitation du parking (pouvant aller de65 à 85 ans) ainsi que l’ouverture d’uncrédit destiné à l’étude de l’aménage-ment de la place et de ses abords. LaCommission, après avoir examiné cettedouble proposition, recommande (à 8voix contre 6) son rejet au Conseil mu-nicipal.

Suivre ce préavis aurait signifié le re-jet d’un projet qui avait mobilisé beau-coup d’énergie, de temps et d’argentsur près de trois ans. Le nouveau chefdu Département cantonal des travauxpublics, estimant que seul le peuple pou-vait être en position de trancher à cestade d’avancement du dossier, recom-mande au Conseil municipal d’accepterle droit de superficie. La décision favo-rable de ce dernier décide les milieuxqui dès le départ étaient opposés à laréalisation d’un parking au centre-villede lancer un référendum. Celui-ci dé-bouche sur une votation populaire.

Ce sont donc en dernier ressort les ci-toyens de la Ville de Genève qui tran-chent la question le 27 septembre 1998en refusant d’accorder ce droit de su-perficie (par 56,9 % des voix), choix quieut pour conséquence l’abandon del’ensemble du projet né quatre ans plustôt.

Ouvrir la boîte noire de la concertationLe processus de concertation a été os-tensiblement placé au cœur du projetpar les pouvoirs publics. Envisagéecomme un moyen de débloquer une si-tuation spécifique, la concertation aégalement été investie d’une valeurexemplaire et expérimentale pour la po-litique d’aménagement à Genève. Ducôté des partisans du projet, la concer-

tation était devenue, semble-t-il, aussiimportante que le projet lui-même. Defaçon significative, le Comité de soutienavait ainsi envoyé un tout ménage avantles votations dont le slogan était: «Belleà vivre! Oui à la concertation, au projetplace Neuve.»

La presse a d’ailleurs relayé cette in-terprétation des enjeux de la votation.

Après l’échec en votation, les com-mentateurs ont largement évoqué ceprocessus de concertation, sans toute-fois aborder la question de son modusoperandi. C’est donc sur le «comment»de la concertation que nous allonsconcentrer notre analyse.

Quatre éléments nous semblent cen-traux pour comprendre le déroulementde ce processus, apparemment si im-portant dans le cas de ce projet: sa tem-poralité (à quel moment la concertationintervient dans la conduite du projet); lasélection des acteurs impliqués; les mo-dalités ou les logiques de négociationmobilisées; et la communication des ré-sultats du processus à la population.

TemporalitéLa première séance de concertation in-tervient lorsque le projet de parkingsous-terrain est arrêté et largement dé-fini puisque l’autorisation de construireest déjà délivrée. Les positions des ac-teurs étant à ce stade très arrêtées, laconcertation vise donc à résoudre unecontroverse ouverte.

La démarche a donc consisté ici àchercher un consensus par la concerta-tion dans un processus déjà avancé. Laprocédure a, en d’autres termes, été detype problem solving. On sait pourtantqu’il est généralement plus efficace dedévelopper une démarche de type pro-blem setting. Une telle approche pro-pose, pour mener à bien un projet, dedéfinir collectivement le problème, de le«construire», plutôt que de le résoudre apriori et de chercher ensuite les moyenspermettant de le faire adopter par unecollectivité. Elle fait précéder l’élabora-tion d’une solution par celle du pro-blème à résoudre.

Les acteurs impliquésSeules les personnes ou groupementshabilités à déposer une opposition au

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Fig. 5: Appel à voter non au projet, émanantde l’Association de quartier signataire dupremier protocole d’accord.

Fig. 6: Affiche de soutien au projet (CIPR SA,photo Luc Buscarlet)

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projet ont été impliquées dans le pro-cessus de concertation. Les partis poli-tiques ne l’étant pas, cela signifie queles organisateurs ont pris le risqued’écarter deux partis – l’Alliance degauche et les Verts – qui, par communi-qué de presse, avaient déclaré ne pasvouloir entrer en matière sur la construc-tion d’un nouveau parking au centre-ville et leur intention de lancer un réfé-rendum en cas d’acceptation du projet.Dès lors, on trouvait dans le premierround des négociations un nombre trèslimité d’acteurs (en termes de diversitéd’intérêts en présence) puisque les te-nants du parking (dénommés les«constructeurs») faisaient face à quatreassociations ainsi qu’à une habitanteayant déposé une opposition (dénom-més les «recourants»). Dans ce contexte,ce qui était présenté par les autorités pu-bliques comme un moyen de résoudreun conflit fut considéré par certains éluspolitiques opposés à la constructiond’un parking comme une manœuvre vi-sant à les isoler [10].

Il faut par ailleurs souligner que lorsde la deuxième phase de concertationqui débouche sur un nouveau protocoled’accord relatif à la ligne de tramway16, certains participants à la premièrephase ne seront pas présents. Il fallaiten effet, ici encore, avoir déposé desobservations ou oppositions, mais cettefois sur l’extension du réseau de tram,pour être entendu en séances de concer-tation.

Le problème posé par l’ensemble decette procédure est que la sélection desacteurs impliqués ne correspond ni auxprincipes de la représentation, ni à ceuxde la participation. Dans le premier casde figure, on rassemble des représen-tants de différents secteurs de la vie po-litique en créant une sorte de miniaturedes assemblées politiques constituées(conseil communal par exemple) avecgrosso modo les mêmes rapports deforce [11]. L’avantage est de pouvoir –s’il y a consensus ou si une majorité sedégage – compter sur le rôle de relaisdes entités représentées (les partis poli-tiques en particulier) dans les instancesofficielles. Une démarche participative,pour sa part, tente d’abord d’identifiertous les acteurs concernés (même s’ils

restent silencieux) pour chercher ensuitedifférentes manières de les intégrerdans un processus de négociation.L’avantage consiste ici à couvrir avecune certaine exhaustivité l’étendue desproblèmes et des enjeux, plutôt que deles occulter au départ et de les voir re-venir plus tard par la fenêtre. Ni réelle-ment représentative, ni réellement parti-cipative, cette concertation ne bénéfi-ciera ni des avantages de la première,ni de ceux de la seconde …

Modalités ou type de concertationOn distingue généralement, dans l’ana-lyse des politiques publiques, trois typesde participation: la publicité, la consul-tation et la participation à proprementparler. La concertation pour le projet dela place Neuve s’apparente à cette se-conde catégorie, celle de la consulta-tion. Celle-ci pose une série de pro-blèmes connus. Le premier tient au faitque la consultation ne peut affronter lesfacteurs de conflits les plus graves, soitceux qui portent sur les désaccords ausujet de la définition même du pro-blème. Dans le cas de la place Neuve,on se trouve dans ce cas de figurepuisque la réalisation d’un projet – laconstruction d’un parking souterrain –ne pouvait être remise en question lorsde la concertation. On retrouve donc icil’alternative entre problem solving etproblem setting.

Une concertation de ce type induit né-cessairement une logique «négative» dela compensation plutôt qu’une logiqueconstructive d’élaboration d’une solu-tion. Cette logique de la compensationa été particulièrement manifeste dans lesecond round de négociation portantsur le lien entre transports publics et par-king et débouchant, nous l’avons vu, surune sorte de troc.

Plusieurs représentants d’associationsimpliqués dans la concertation ont dûdémissionner de leurs fonctions, leurcrédibilité ayant été entamée par le ré-sultat des votations. Les commentateursont vu dans cet échec une crise de la po-litique locale ou la preuve de l’inutilitéde la concertation.

Nous avons tenté ici de fournird’autres explications. Lorsqu’on ouvreles boîtes noires du processus, le princi-

pal problème posé par la conduite dece projet apparaît en effet comme étantcelui de la définition des enjeux del’aménagement. En suivant une ap-proche de type problem solving, les au-torités publiques ont tenté de lever lesoppositions au projet. C’est dans cecontexte que la concertation entre enscène: elle sert à résoudre les difficultés.Or, elle prend place ainsi à un momentoù les options sont prises et les positionsdes acteurs cristallisées. Elle ne permetpas de poser le problème de fond (réa-lisation du parking) et induit une logiquede compensation sur des aspects secon-daires du problème.

Par ailleurs, la concertation a été con-çue certes avec beaucoup de sérieux,mais de façon essentiellement empi-rique. L’identification des acteurs con-cernés n’a pas reposé sur une analyseglobale de la situation et on ne retrouvepas les mêmes intervenants autour desdifférentes tables de négociation. Unetelle procédure a tendance naturelle-ment à produire les effets pervers obser-vés dans le cas du projet place Neuve.

Globalement, l’analyse de ce proces-sus montre donc que la question n’estpas celle de la concertation en soi, maisde son adéquation à une situation don-née, de ses finalités, du moment de sonintervention et de ses modalités de fonc-tionnement. A propos d’autres procé-dures et d’un cas différent, on retrouvedonc ici la même question posée dansle cas du projet de la place des Na-tions: celle de l’expertise en matière degestion du processus d’aménagement.Nous allons y revenir en conclusion.

D’un urbanisme d’objet à un urbanisme de processusLe sort qu’ont connu les deux projets dela place des Nations et de la placeNeuve démontre qu’une définition cohé-rente de l’intérêt public doit être aucentre des projets d’aménagement d’es-paces publics. Les éléments centrauxdes deux projets (la réaffectation de laplace des Nations, le parking et / ou leréaménagement de la place Neuve)n’ont en effet manifestement pas étéconsidérés comme d’intérêt public parles citoyens de la ville de Genève.

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Qu’est-ce donc aujourd’hui que l’intérêtpublic? Comment le définir au sein d’unprocessus d’aménagement? Voici lesquestions autour desquelles il faut re-considérer la conduite de projet dansles espaces publics.

Ces remarques conclusives ne préten-dent pas fournir des réponses définitivesurbi et orbi à ces grandes questions.Elles entendent cependant identifierquelques principes en se fondant sur lesdeux études effectuées [12].

Construire le bien communL’intérêt public, ou sa forme plus spéci-fique liée à une action déterminée: lebien commun, n’est pas identifiable apriori. Nous avons aujourd’hui affaire àune société émiettée, une société faitede minorités dont les intérêts communsdeviennent difficiles à déterminer [13].Par conséquent, la réalisation de projetsdestinés à la collectivité, comme ceuxconcernant l’espace public, sont con-frontés à une population dont la de-mande est difficile à identifier et souventcontradictoire. Dans un tel contexte, ils’agit de jeter des ponts entre ces mino-rités, d’élaborer un bien qui puisse êtrecommun. Autrement dit, le bien communne peut pas, ne peut plus, être postulé: ildoit être construit.

Nous sommes donc loin d’une situa-tion dans laquelle des avis d’expertsconcernant les besoins de la populationpouvaient s’énoncer comme une véritéintangible et se traduire dans une actionpublique visant à les satisfaire. Dans ledomaine de l’aménagement urbain,cette situation a des répercussions parti-culières. Elle signifie qu’une démarchefonctionnaliste et linéaire, dans laquellela demande sociale serait connue àl’avance, n’est plus viable.

Si le bien commun est à découvrir, àreconstruire, au moins partiellement, enfonction d’une situation particulière, ladémarche ne peut être qu’itérative et,pour reprendre le terme de Michel Co-nan (1998): générative. L’aménage-ment urbain devient alors non seulementaffaire d’objet – de solution formelle etfonctionnelle – mais aussi de processus.Celui-ci suppose une série de procé-dures que nous allons brièvement dé-crire ci-dessous.

Pour construire le problème à ré-soudre plutôt que de prétendre le ré-soudre d’emblée, l’identification et lamise en relation des acteurs constituentévidemment des éléments centraux. Tou-tefois, l’aménagement ne se réduit ni àun discours, ni à un dialogue. Il s’inscritd’abord dans un territoire ou un lieuspécifique. Il concerne une réalité maté-rielle qui doit d’abord être lue, interpré-tée en sachant, bien entendu, que leslectures possibles sont multiples.

Lire le territoireDécrire le territoire dans sa complexité(son «épaisseur»), c’est rendre comptede ses dimensions: temporelle, spatialeet sociale. C’est saisir aussi ce qu’un ter-ritoire signifie, au moins dans ses di-mensions essentielles, pour différentescatégories d’acteurs. Procéder à unetelle lecture constitue un pré-requis fon-damental de toute conduite de projet.Lorsque des dimensions importantessont évacuées, comme dans le cas de laplace des Nations, elles risquent en ef-fet de venir se rappeler au bon souvenirdes responsables du projet au momentle plus inopportun.

Décrire le territoire revient concrète-ment à concilier deux choses: • une analyse de la forme (architectu-rale, urbaine, paysagère) du site d’in-tervention et de son histoire, d’une part; • une analyse des rapports entre cesformes et les différents usages qui ensont faits par différentes catégoriesd’acteurs, d’autre part (un trottoir n’estpas utilisé de la même manière, ne pré-sente pas la même ergonomie pour unemère de famille poussant son landau,l’employé de la voirie ou un retraités’appuyant sur sa canne). Il s’agit ainside dégager ce que Bernardo Secchi etPaola Viganò appellent les «presta-tions» de l’espace urbain (Viganò,2000).

Lire le territoire c’est donc déjà ne pasdissocier le territoire et ses usagers.

Identifier les acteurs concernésL’identification des acteurs constitue unsecond aspect essentiel dans l’élabora-tion d’un bien commun. Il est impossibletoutefois d’appliquer indifféremment ducontexte une grille identique permettant

l’identification des acteurs concernéspar une opération (élus, propriétaires,associations, etc.).

Il s’agit donc de procéder à une autrecartographie qui n’est plus celle du ter-ritoire, mais celle des acteurs, ou plusprécisément de ce que Patsy Healey(1997) appelle les stakeholders («déten-teurs d’enjeux»). Cette cartographiedoit permettre de repérer les acteurs defaçon large, inclusive, c’est-à-dire sansomettre ceux qui ne détiennent a priorini voix, ni pouvoir. Ce repérage n’im-plique pas un grand œcuménisme – quiverrait cohabiter pacifiquement toutesles créations de l’univers dans le pro-cessus d’aménagement – mais donneles moyens d’une définition cohérentede l’intérêt public et d’une anticipationdes obstacles et des conflits que le pro-cessus d’aménagement est immanqua-blement appelé à rencontrer. Ainsi,n’est-il pas nécessaire ou utile d’impli-quer tous les acteurs, mais de prévoirdifférentes manières adéquates de don-ner à leurs différents points de vue et in-térêts un rôle dans la définition du pro-jet. Nous avons vu dans les deux casanalysés par cette étude que cette car-tographie des acteurs était incomplète.

Impliquer les acteurs, expliciter leurs valeursUne grande partie de la théorie de laplanification insiste aujourd’hui sur lanécessité d’impliquer les acteurs concer-nés dans le processus d’aménagement,et ceci de préférence dès les premièresphases. L’implication des acteurs con-cernés dans une phase précoce du pro-cessus n’apporte pas en soi de solution,mais crée des conditions nécessaires àla reconnaissance du problème à ré-soudre et à la recherche d’une solutionpar et avec eux. Ceci suppose que lesvaleurs et les demandes des acteurspuissent, dans un premier temps, êtreexplicitées. Cette mise à plat fait émer-ger des contradictions et des conflitsqui, dans un tel contexte, peuvent êtretransformés en ressource du processusplutôt que d’y faire obstacle [14].

Il s’agit pour cela de créer des «lieuxpublics du projet» dont la dénominationpeut varier: forum, arène, laboratoire,etc. Ce qui importe c’est qu’ils permet-

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tent aux acteurs concernés par un projetou un espace particulier de fréquenterdes points de vue différents et ainsi deprendre la mesure des contradictions,mais aussi des convergences possibles.Ces lieux doivent également permettreaux responsables du projet d’énoncerce qui est dans le domaine du possibleet d’éviter ainsi la création de faussesattentes. Il ne s’agit donc pas de croirede manière angélique aux vertus du dé-bat, ni de viser a priori le consensus,mais de se donner les moyens de définiradéquatement le problème. Cela sup-pose non seulement un lieu, mais égale-ment le recours à des méthodes permet-tant d’organiser le débat.

Développer une méthode de dialogueDévelopper une méthode de dialogueimplique une attention au langage uti-lisé (jargon, plans spécialisés, etc.). Les«lieux publics du projet» sont en effetsouvent dominés par des manières par-ticulières de penser et d’organiser lesproblèmes qui inhibent les voix de cer-tains acteurs et limitent le développe-ment de nouvelles idées (Healey,1997). Sans une reconnaissance et unegestion de cette diversité de compé-tences et d’approches, on risque des’acheminer vers un simple renforce-ment des stéréotypes. Il s’agit donc degérer les relations de pouvoir en gérantles formes de dialogue.

L’animateur (ou les animateurs) dudialogue doivent pouvoir remplir troisrôles différents: celui du maïeuticien (quifacilite la formulation de connaissancesou de points de vue), de médiateur (quiarbitre, identifie les convergences ou lesdivergences entre ces points de vue) etd’expert (qui fournit une connaissancespécialisée sur les questions abordées)[15]. Faire coexister différentes commu-nautés d’intérêts, créer un savoir par-tagé – issu de l’interaction et qui ne pré-existe donc pas au dialogue – garantirque l’on ne se fixe pas trop tôt sur desoptions d’action afin d’envisager diffé-rents scénarios constituent les objectifsde ce dialogue. L’exploration de scéna-rios alternatifs permet ensuite de déve-lopper leurs implications et d’identifierles bases d’un accord possible. Il peut yavoir alors une appropriation collective

de la stratégie ainsi définie. Une appro-priation qui était manifestement insuffi-sante dans le cas du projet pour laplace Neuve.

Un instrument comme la charte, quiclarifie et répartit le rôle de chacun,peut servir à mieux sceller l’accord entreparties. Fréquemment utilisé en France,il a fait son apparition ces dernières an-nées à Genève dans le cadre de projetscomplexes, comme celui du réaménage-ment de l’espace-rue reliant Chêne-Bou-geries à Ambilly impliquant cinq com-munes de part et d’autre de la frontièrefranco-suisse [16].

Les procédures brièvement évoquéesici ne remplacent pas la phase de pro-jet. Il est illusoire de croire en effet queles projets sortent spontanément de labouche des acteurs concernés et d’unelecture adéquate du territoire. Elles per-mettent plutôt d’enclencher une dialec-tique féconde entre une définition (pro-visoire, mais cohérente) du bien com-mun et des conceptions architecturaleset urbanistiques. Autrement dit, pour re-prendre une expression de cette étude,de faire marcher l’aménagement urbainsur ses pieds.

Elaborer une structure de suivi et d’évaluation du processus L’échec est en général vécu comme untraumatisme par les responsables deprojet, qu’ils soient élus ou techniciens.Il est dès lors difficile de revenir sur unéchec, de comprendre les mécanismesqui l’ont provoqué. En effectuant cetteétude, nous l’avons ressenti très claire-ment. Nous avons rencontré beaucoupde bonne volonté et de généreuse assis-tance, mais nous avons également étéconfrontés à la difficulté de reconstituerle détail du processus, à une réticencequand il s’agissait de réouvrir un dos-sier que l’on voudrait voir définitivementfermé. Cela démontre la nécessité d’éla-borer des procédures de suivi pendantle processus afin de véritablement cu-muler une expérience, analyser leschoix, les procédures. Sans suivi, leséchecs ne sont pas créatifs, ils ne per-mettent pas de développer un apprentis-sage collectif, ni de diffuser une cultureurbanistique insuffisante à Genèvecomme ailleurs [17].

La présente étude ne remplace pas cesuivi de projet puisqu’elle tente – avecles difficultés et les risques d’incomplé-tude que cela comporte – une évalua-tion a posteriori. Cette évaluation faiteavec des moyens limités contient sansdoute quelques interprétations schéma-tiques. Elle contient aussi, nous le pen-sons, des explications inédites sur lesraisons de ces échecs répétés et pro-pose au débat public quelques sugges-tions pour sortir l’urbanisme genevoisde l’ornière.

Notes

[1] Cet article se fonde sur une rechercheréalisée par la Fondation Braillard Archi-tectes entre 1999 et 2000.[2] Le caractère international du concours estrenforcé par le choix des lieux d’expositiondes résultats soit dans le Centre internationaldes congrès de Genève puis dans le hall del’aéroport de Cointrin.[3] En raison du lien privilégié que cette der-nière entretient avec les OI dans le cadre dela Fondation des immeubles pour les organi-sations internationales (FIPOI). Celle ci estune fondation de droit privé constituée de re-présentants de la Confédération, du Canton,de la ville et des OI, jouant un rôle de conseildans la mise en place d’opérations dans les-quelles la Confédération prête les fonds né-cessaires et l’Etat offre le terrain en droit desuperficie.[4] DTPE (1996) Place des Nations Genève.Concours international d’idées pour l’aména-gement de la place des Nations.[5] Tribune de Genève, 27.1.97.[6] Tribune de Genève, 10.5.95.[7] La «petite ceinture» désigne la ville histo-rique.[8] L’un par la Société d’art public (SAP) et lesecond par l’Association transports et envi-ronnement (ATE), l’Association des habitantsdu centre et de la vieille ville (AHCVV), l’As-sociation pour les intérêts des cyclistes (AS-PIC) ainsi qu’une habitante.[9] Place Neuve, Résultats de la concerta-tion, nov. 1997, p. 2.[10] Entretien avec un responsable des Verts.[11] C’est le cas par exemple du projet ur-bain de Winterthur (voir Söderström et Zepf,1998).[12] Principes nécessaires, mais non suffi-sants, puisqu’il va sans dire que d’autres pro-cédures relatives à la mise au point ducontenu des projets et à leur gestion sontégalement très importantes.

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[13] Sur les implications de cette évolutionsur la planification urbaine et l’urbanisme,voir Healey, 1997; Secchi, 1989; Donzelot,1999.[14] Les travaux de Jean Rémy ont maintesfois insisté sur cette fonction créative duconflit.[15] Au sujet de ces trois rôles, voir Conan,1998.[16] Voir Amphoux, 1996.[17] Voir aussi à ce sujet les remarques deCyrille Simonnet, 2000, sur la culture archi-tecturale.

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