LES AEROPORTS REGIONAUX EN EUROPE : BILAN ET ESQUISSE DE PROPOSITIONS D’AMELIORATION

19 décembre 2012

Noëlle Lenoir – Avocate Associée

Charlotte Noury – Avocate

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I. La situation actuelle des aéroports régionaux français A. Une gestion décentralisée B. Des externalités positives

II. Un encadrement juridique insuffisamment adaptéA. Lignes Directrices de 1994B. Lignes Directrices de 2005C. Régime SIEG (Lignes Directrices et Paquets SIEG)

III. Les impasses de la règlementation européenneA. Problématique liée au principe de subsidiaritéB. Insuffisante prise en compte de la réalité économique et socialeC. Appréciation erronée des risques d’atteinte à la concurrence

IV. Esquisse de propositions A. Affirmer le caractère de SIEG des petits aéroports régionaux B. Stabiliser les relations contractuelles aéroports régionaux/aéroports régionaux C. Consolider le statut non économique des missions régaliennes

Sommaire

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I) La situation actuelle des Aéroports Régionaux français

A. Une gestion décentralisée

Propriété et gestion des aéroports régionaux transférées aux collectivités territoriales (Loi de 2004).

Collectivités gestionnaires (régions, départements, communes, communautés d’agglomérations ou de communes, syndicats mixtes, Sociétés d’Economie Mixte (SEM), Chambres de Commerce et d’Industrie (CCI)).

Gestion directe par les collectivités ou gestion déléguée (aux CCI ou à des concessionnaires privés).

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B. Des externalités positives reconnues :

Par la Commission: Lignes directrices de 2005 : « (…)Lorsque les aéroports sont bien

desservis, ceci peut agir comme un aimant pour les compagnies aériennes et, dès lors, favoriser les activités économiques ainsi que la cohésion économique, sociale et territoriale au sein de l'UE » (ct 9).

Décisions « aides d’Etat » :

Charleroi (Belgique), 12 /02/2004 : « un aéroport remplit toujours une fonction d'utilité publique » (point 156).

I) La situation actuelle des Aéroports Régionaux français

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I) La situation actuelle des Aéroports Régionaux français

Décisions « aides d’Etat » : (suite)

Newquay (RU), 2/07/2009 : « improving connectivity and fostering regional development […] and improving safe and viable transport infrastructure » (point 60).

Anvers (Belgique), 15/07/2010 : « des effets groupés sont […] attendus: les entreprises liées aux activités aéroportuaires […] attirent les entreprises de la chaîne d’approvisionnement, effet qui s’accroît de façon exponentielle à mesure que l’aéroport se développe. Du fait de ces caractéristiques particulières et de sa taille réduite, l’aéroport d’Anvers convient parfaitement pour répondre à la demande croissante des milieux d’affaires pour des déplacements rapides et confortables » (points 6 et 7).

Oulu (Finlande), 19/10/2010 : « promoting accessibility to the region and its development » (point 42).

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I) La situation actuelle des Aéroports Régionaux français

Par le Parlement européen:

Rapport Bradbourne sur l’avenir des aéroports et des services aériens régionaux dans l’UE (02/04/2012)

« l’aviation régionale (…) contribue grandement a la mobilité des citoyens ; (…) une connectivité améliorée et une mobilité intermodale efficace peuvent considérablement contribuer a un meilleur accès aux régions, à la vie économique, au tourisme, au développement de services connexes et a la diffusion de la prospérité économique » (considérant B)

« (…) la connectivité qu'offre l'aviation aux citoyens et aux entreprises des régions de l’UE (…) est extrêmement importante et contribue a assurer la viabilité économique de telles zones » (considérant D)

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II) Un encadrement juridique insuffisamment adapté

A. Lignes Directrices de 1994

La compensation des OSP : une formule coûteuse et contraignante : Niveau européen : « liaisons vitales » pour le développement économique

de la région, publication au JO, appel d’offre, etc. (Règlement (CEE) n°2408/92 du 23/07/1992).

Niveau national : Organisation de l’exploitation des lignes obligatoirement au niveau de l’Etat et non des collectivité territoriales (Cour administrative d’appel de Lyon, 03/05/2012).

En pratique: 13 liaisons avec financement par les collectivités territoriales (dont 9 attribuées à Air France et ses filiales) pour un coût de 25 M€ / an pour 200 000 PAX soit 125 € / PAX départ.

Les aides à caractère social : une application marginale : Un régime en France : N159/2010 pour l’Outre-mer.

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II) Un encadrement juridique insuffisamment adapté

B. Lignes Directrices de 2005

(a) Aides aux aéroports : les infrastructures : Extension du régime des aides d’Etat, alors qu’auparavant la construction

d’infrastructures était considérée comme « mesure de politique économique générale que la Commission ne peut contrôler au titre des règles du traité relatives aux aides d’Etat » (point 19).

(b) Aides aux aéroports : l’exploitation :

1. SIEG (accessibilité territoriale, égalité des territoires, développement économique et social) :

Interdiction de principe de toute aide Sauf possibilité d’une compensation « des coûts additionnels engendrés

par l’obligation de service public » (point 34).

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II) Un encadrement juridique insuffisamment adapté

2. Services régaliens de sûreté / sécurité : Hors champ du régime des aides d’Etat Définition mise en question par la Commission :

Décision sur l’aéroport de Charleroi (21/03/2012) : «[les] services incendie et entretien […] apparaissent indispensables à l’activité économique normale d’un aéroport » (points 62 et 106). Décision sur l’aéroport de Beauvais (30/05/2012) :« la Commission a des doutes sur le caractère non économique des services de lutte contre l’incendie des aéronefs et de lutte contre le péril animalier, qui ne rentrent pas dans le cadre des missions liées à la sûreté  » (point 129).

3. Services constituant des activités commerciales : Exclusion de toute aide d’Etat (ex : assistance en escale) Possibilité - pour les seuls aéroports ≤ 2 millions PAX par an - de

compenser les pertes d’exploitation en incluant certains de ces services dans le budget d’ensemble des activités commerciales (handling, parking etc.)

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II) Un encadrement juridique insuffisamment adapté

(c) Aides aux compagnies aériennes : multiplicité des conditionnalités des aides au démarrage Condition de « nouvelle route » ; Analyse préalable d’impact par la collectivité publique ; Limitation de la durée (trois ans) et du montant (30 % en moyenne) ; Dégressivité du montant unitaire par passager en fonction de

l’augmentation du trafic ; Présentation par la compagnie d’un plan d’affaires démontrant la

rentabilité après extinction de l’aide ; Sanctions en cas de méconnaissance de ses engagements par la

compagnie ; Publication par les Etats membres de la liste des routes aidées.

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II) Un encadrement juridique insuffisamment adapté

C) Régime SIEG (Lignes Directrices et Paquets SIEG)

(a) Un aéroport peut théoriquement être SIEG dans son ensemble (LD 2005, § 34).

Mais jamais admis par la Commission : Ex : - Décision sur l’aéroport d’Angoulême, 25/05/2012 : région pas assez isolée (points 101 s.)

- Décision sur l’aéroport de Nîmes, 10/08/2012 : région accessible par d’autres moyens (points 143 s.).

(b) Les activités SIEG peuvent théoriquement être compensées au titre de la jurisprudence Altmark (LD 2005, §§ 34-35) :

Mais jamais admis par la Commission : Ex : - Décision sur la compagnie Intermediaciòn Aerea SL (décision définitive), 20/10/2004 (points 32

s.)- Décision sur l’aéroport d’Angoûleme (procédure formelle), 21/03/2012 (points 104 s.)- Décision sur l’aéroport de Carcassonne (procédure formelle), 04/04/2012 (points 116 s.)- Décision sur l’aéroport de La Rochelle (procédure formelle), 04/05/2012 (points 124 s.)- Décision sur l’aéroport de Nîmes (procédure formelle), 10/08/2012 (points 147 s.)

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II) Un encadrement juridique insuffisamment adapté

(c) Les conditions d’octroi des compensations pour SIEG ont été récemment durcies (Paquet SIEG 2011 : Déc. 20/12/2011) :

Bénéfice de l’exemption de notification limitée aux plus petits aéroports (< 200 000 PAX contre 1 M PAX auparavant) (art. 2.1 e))

Réduction à 15 M€ (contre 30 M€ auparavant) du montant exempté de notification (art. 2.1 a))

Mandat de SIEG en principe à renouveler après 10 ans (art. 2.2)

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III) Les impasses de la règlementation européenne

A. Problématique liée au principe de subsidiarité

1) Les SIEG, expression des modèles nationaux d’économie sociale de marché

Le Traité :

Art. 14 TFUE : SIEG « valeur commune » de l’UE et rôle « dans la promotion de la cohésion sociale et territoriale de l’UE » ;

Protocole 26 : confirmation du large pouvoir d’appréciation des Etats dans la mise en place et l’organisation des SIEG.

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III) Les impasses de la règlementation européenne

La Charte des droits fondamentaux de l’UE (art. 36) :

« L'Union reconnaît et respecte l'accès aux services d'intérêt économique général tel qu'il est prévu par les législations et pratiques nationales, conformément au traité instituant la Communauté européenne, afin de promouvoir la cohésion sociale et territoriale de l'Union ».

La jurisprudence :

Ex : TUE, 11/11/2012, Corsica Ferries : « les États membres ont un large pouvoir d’appréciation quant à la définition de ce qu’ils considèrent comme des SIEG et (…) la définition de ces services par un État membre ne peut être remise en question par la Commission qu’en cas d’erreur manifeste » (point 56).

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III) Les impasses de la règlementation européenne

2) Le pouvoir d’appréciation des Etats limité par le Paquet SIEG de 2011

Communication sur l'application des règles de l'UE en matière d'aides d'État aux compensations octroyées pour la prestation de services d'intérêt économique général (Déc. 20/12/2011, point 50) :

« Pour être qualifiés de SIEG, les services doivent être destinés aux citoyens ou être fournis dans l’intérêt de la société dans son ensemble ».

Communication de la Commission sur l’Encadrement de l’UE applicable aux aides d’Etat versées sous forme de compensation de service public (Comm. 11/01/2012, point 14) :

Il appartient aux Etats de « prouver qu’ils ont dûment pris en considération les besoins en matière de service public concerné, en effectuant une consultation publique ou par d'autres moyens appropriés permettant de tenir compte des intérêts des utilisateurs et des prestataires de services ».

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III) Les impasses de la règlementation européenne

B. Insuffisante prise en compte de la réalité économique et sociale

(a) Assimilation excessive des aéroports régionaux à des entreprises comme les autres

La Commission considère, à partir des jurisprudences ADP (CJE, 24/10/2002) et Leipzig (TUE, 24/03/2011), que tous les aéroports, quelles que soient leur taille et leur implantation géographique, sont des entreprises comme les autres, dont la finalité première est donc la rentabilité.

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III) Les impasses de la règlementation européenne

(b) Inadaptation d’une approche strictement commerciale : La rentabilité n’est pas la finalité première :

Ex : Commission, 26/9/2006, sur six petits aéroports irlandais :« In the present case the Member State concerned does not have any expectation of a financial return on the money in question and although it is their intention to make the airports more attractive to users and therefore more profitable they are not exclusively guided by prospects of profitability in the longer term »

La rentabilité ne peut être qu’un objectif de long terme : Ex : TUE, 11/09/2012, Corsica Ferries :

« il y a lieu de tenir compte du fait que le comportement de l’investisseur privé, avec lequel doit être comparé celui d’un investisseur public, n’est pas nécessairement celui de l’investisseur ordinaire plaçant des capitaux en vue de leur rentabilisation à plus ou moins court terme » ; ce comportement pouvant se rattacher à la poursuite d’une « politique structurelle, globale ou sectorielle, et [être] guidé par des perspectives de rentabilité à plus long terme ».

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III) Les impasses de la règlementation européenne

C. Appréciation erronée des risques d’atteinte à la concurrence :

(a) Aéroports :

Suite aux plaintes dont elle a été saisie (près de 60), la Commission a multiplié les enquêtes formelles sur les aéroports régionaux, notamment de catégorie D (ces enquêtes concernent près de 30 aéroports français);

Dans ses décisions d’ouverture de la procédure formelle d’examen, la Commission n’a pas tiré les conséquences du fait que les aéroports de catégorie D sont « peu susceptibles de fausser la concurrence ou d’affecter les échanges dans une mesure contraire à l’intérêt commun » (LD 2005, Point 39).

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III) Les impasses de la règlementation européenne

(b) Compagnies aériennes : Caractère erroné de l’« approche intégrée » du financement des

aéroports régionaux / compagnies aériennes.

Non prise en compte du fait que le plus souvent une seule compagnie répond aux appels à candidatures en étant prête à assumer le risque commercial de départ.

Rejet trop systématique du test de l’investisseur privé en économie de marché (« IPEM ») concernant les prestations marketing, facturées au prix du marché, et donc non constitutives d’aides d’Etat.

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IV) Esquisse de propositions

A. Affirmer le caractère de SIEG des petits Aéroports Régionaux

1. Fixer des critères de reconnaissance de certains aéroports régionaux comme des SIEG dans leur ensemble (non plus à titre exceptionnel).

2. Même s’ils ne sont pas considérés comme des SIEG et si certaines activités répondent à cette définition, revenir à l’exemption de notification préalable pour les aéroports < 1 M PAX (règlement applicable dans les Lignes Directrices avant la modification par le Paquet SIEG en 2011).

3. Admettre des aides à l’exploitation des aéroports régionaux < 1 M PAX afin de tirer les conséquences logiques de la fixation – par la Commission elle-même – du seuil moyen de rentabilité d’un aéroport régional à 1 M PAX.

4. Redonner toute sa portée à la jurisprudence Altmark en précisant les indicateurs permettant de la mettre en application.

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IV) Esquisse de propositions

B. Stabiliser les relations contractuelles entre Aéroports Régionaux et compagnies aériennes

5. Définir de façon claire et transparente la méthode et les critères utilisés par la Commission dans l’application du test de l’investisseur privé aux rapports aéroports/ compagnies aériennes.

6. Tenir compte, dans l’application du test, de la rentabilité attendue par les collectivités gestionnaires de l’aéroport en termes de recettes tirées de l’augmentation du trafic, mais aussi de recettes fiscales générées par le développement économique régional.

7. Si celles-ci s’avèrent nécessaires, allonger la durée des aides au démarrage, notamment dans les régions les moins bien desservies.

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IV) Esquisse de propositions

C. Consolider le statut non économique des activités relevant des prérogatives de puissance publique

8. Stabiliser la définition des « missions régaliennes » (sûreté / sécurité) dont le financement est hors du champ d’application des aides d’Etat.