Les journées d’étude du Centre d’Etudes sur la Police · belges se sont dotées d’un règlement appliquant la loi de 2013 sur les sanctions administratives communales. Malgré

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Les journées d’étude du Centre d’Etudes sur la Police

Les sanctions administratives communales et leurs acteurs :

un SAC de nœuds ?

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Présentation .........................................3

Informations pratiques ..........................4

Programme ...........................................5

Présentation des tables rondes ............8

Table ronde [1] .....................................8

Table ronde [2] ...................................10

Table ronde [3] ...................................12

Table ronde [4] ...................................14

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Présentation

Les sanctions administratives communales (SAC), apparues en 1999 pour réprimer, au niveau local, diverses « incivilités » et, ce faisant, lut-ter contre le « sentiment d’impunité », se présentent toujours aujourd’hui comme un dispositif expérimental et en constante évolution. Si les SAC ont fait l’objet de nombreuses critiques portant autant sur leurs poten-tielles dérives que sur le mouvement de fond que leur adoption trahirait, sur le terrain, elles suscitent dans le chef des nombreux acteurs chargés de les mettre en œuvre – policiers, mandataires communaux et direc-teurs généraux, agents constatateurs, fonctionnaires sanctionnateurs, médiateurs, fonctionnaires de prévention, gardiens de la paix, procu-reurs, juges du fond, ... – une réflexivité méritant toute notre attention. En effet, outils plastiques modalisés diversément selon leur zone d’ap-plication, les SAC amènent inévitablement les acteurs de terrain à s’in-terroger tant sur leur rôle et leurs pratiques que sur les rapports qu’ils entretiennent chacun avec d’autres acteurs. Au final, cette innovation ne laisse personne indifférent parmi les divers acteurs de la sécurité, de la prévention et de la répression exercées au niveau local. C’est ce constat qui a amené le Centre d’Études sur la Police à s’y intéres-ser, en faisant le choix de privilégier la parole des acteurs eux-mêmes, invités à exposer les difficultés qu’ils rencontrent, les questions qu’ils se posent et les critiques qu’ils émettent. Les débats, précédés d’ex-posés rappelant le cadre légal et les critiques usuellement adressées aux SAC, seront ainsi structurés autour de quatre « sacs de nœuds », quatre enjeux de controverses, quatre tables rondes d’où émergeront des problématiques distinctes mais interconnectées :

• En avoir ou pas ? Légitimité et opportunité de l’usage des SAC• Entre localisation et uniformisation : où se situe l’harmonie des SAC ?• Les SAC et la police : nouvel outil et/ou nouveau rôle ?• Le glissement de la justice à l’administration : (ne pas) déjudiciariser

pour quoi faire ?

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Informations pratiquesin

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Mons ● 8 décembre 2016

Salle Pol RysmanMons, boulevard Initialis, 22

Autoroute E19-E42Sortie depuis la France24bis - Mons OuestSortie depuis Bruxelles24 - MonsDepuis la gareBus C - Arrêt « Les Grands Prés »

Publics concernés

Les policiers, les autorités administratives et judiciaires, le milieu aca-démique y compris les étudiants, le secteur de la prévention/sécurité locale, les fonctionnaires sanctionnateurs et leurs collaborateurs et le milieu associatif.

Certifications Cette journée d’étude est valorisable comme formation continuée pour les policiers.Le Barreau francophone et germanophone a également agréé la jour-née comme formation continue, à hauteur de 6 points.

Inscription Inscriptions avant le 5 décembre 2016 uniquement en ligne via le site http://www.cepinfo.be

Coût 75 € par personne Ce prix comprend les pauses café, le lunch25 € par personne pour les étudiants

Infos Tél: 00 32 65 325 711http://www.cepinfo.be

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Programmep

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Cette journée est organisée par Julien Pieret & Jean Tignol, Administrateurs CEP

8h45 Accueil des participants

9h00 Mot de bienvenueGil L. Bourdoux, président du CEP

et introduction de la journée par Julien Pieret, Professeur assistant au Centre de droit public – ULB et Jean Tignol, Chercheur au CRID&P – UCL

9h30 Les sanctions administratives communales en Belgique : évolu-tion juridique et commentaires critiquesChristine Guillain, Professeure de droit à l’Université Saint-Louis

10h00 PREMIÈRE TABLE RONDE En avoir ou pas ? Légitimité et opportunité de l’usage des SAC animée par Julien Pieret, Professeur assistant au Centre de droit public – ULB

IntervenantsNathalie Patouossa, Membre du cabinet de l’Intérieur au moment de l’éla-boration de la loi du 24 juin 2013Manuel Lambert, Ligue des droits de l’hommeJean-Luc Roland, Bourgmestre d’Ottignies-Louvain-la-NeuveMarjorie Meunier, Médiatrice SAC à Tournai et future fonctionnaire sanc-tionnatrice de TournaiChristian Dupont, Bourgmestre de Pont-à-Celles

11h00 Débat avec la salle

11h20 Pause café

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11h35 DEUXIÈME TABLE RONDEEntre localisation et uniformisation : où se situe l’harmonie des SAC ? animée par Jean Tignol, Chercheur au CRID&P – UCL

IntervenantsPaul-Marie Empain, Vice-président du groupe de travail intercommunal bruxellois sur les SAC et fonctionnaire sanctionnateur de JettePhilippe De Suraÿ, Fonctionnaire sanctionnateur provincial du HainautStéphanie Menten, Fonctionnaire sanctionnatrice de Bruxelles-VilleClaude Bottamedi, Chef de la zone de police Orneau-MehaigneAurélie Blaise, Fonctionnaire sanctionnatrice de Namur


12h50 Pause déjeuner

14h00 TROISIÈME TABLE RONDELes SAC et la police : nouvel outil et/ou nouveau rôle ? animée par Vincent Seron, Chargé de cours adjoint au Département de criminologie-ULg

IntervenantsMaurice Levêque, Chef de la zone de police Ottignies-Louvain-la NeuveOlivier Libois, Chef de la zone de police NamurMichel Vandewalle, Chef de la zone de police WaterlooCatherine Braet, Directrice-gestionnaire fonctionnelle à la zone de police Bruxelles-OuestEmilie Baesens, Fonctionnaire de prévention de NivellesMichel Silver, Service Environnement de la zone de police Boraine


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15h20 QUATRIÈME TABLE RONDELe glissement de la justice à l’administration : (ne pas) déjudi-ciariser pour quoi faire ? animée par Isabelle Wattier, Chercheuse au CRID&P – ULC et responsable du service juridique et contentieux de la Zone de police Midi

IntervenantsJean-Marc Meilleur, Procureur du Roi de BruxellesVincent Macq, Procureur du Roi de NamurAmbre Vassart, Union des villes et communes de WallonieBertrand De Buisseret, Président du groupe de travail intercommunal bruxel-lois sur les SAC et fonctionnaire sanctionnateur d’IxellesAmaury De Terwangne, Avocat au Barreau de Bruxelles


16h40 Conclusions : les sanctions administratives communales à la croisée des acteurs, de leurs intérêts et de leurs critiquespar Sybille Smeets, Professeure au Centre de recherches criminologiques de l’ULB

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Présentation des tables rondes

TABLE RONDE 1En avoir ou pas ? Légitimité et opportunité de l’usage des SAC

Introduites dans le droit belge par la loi du 13 mai 1999, affinées à plusieurs reprises au long des années 2000, puis enfin considérable-ment élargies par la loi du 24 juin 2013, les sanctions administratives communales semblent rencontrer un succès croissant dans le chef des autorités locales. Ainsi et malgré certaines précautions d’ordre métho-dologique, le récent rapport d’évaluation établi par le SPF Intérieur au mois de décembre 2015 estime qu’à peu près 90% des communes belges se sont dotées d’un règlement appliquant la loi de 2013 sur les sanctions administratives communales. Malgré certaines disparités ter-ritoriales sur lesquelles nous reviendrons, le succès rencontré par ce dispositif apparaît massif. Comment l’expliquer ? La loi de 2013 a-t-elle fait office d’appel d’air ? En particulier, les perspectives budgétaires qu’elle semble offrir en augmentant le champ d’application du méca-nisme ont-elles été décisives dans la décision de le mettre en œuvre ?

Les arguments ressassés par les parlementaires pour appuyer ce dis-positif, tels que la lutte contre l’impunité visant de petites infractions ou l’amélioration de la qualité de vie des quartiers, ont-ils fait écho dans le processus de délibération locale ayant abouti à la mise en œuvre des SAC ? Comment s’est déroulé ce processus et quels acteurs a-t-il permis de réunir ? Quel est le poids de l’opinion publique locale dans ce processus ? Comment celui-ci s’est-il inscrit au regard des autres documents balisant le design et la mise en œuvre d’une politique locale de sécurité (Plan zonal de sécurité par exemple) ? La situation diffère-t-elle selon que la commune ait innové à la suite de la loi de 2013 ou qu’elle ait poursuivi un processus déjà entamé depuis longtemps ?

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Mais si les SAC semblent donc rencontrer un succès quasi-unanime, il subsiste, à l’instar d’un célèbre village gaulois, de petites poches résis-tantes, autant de communes qui ont décidé ne pas (encore ?) faire usage des SAC. Quels motifs ont justifié cette abstention ? S’agit-il de motifs techniques en voie d’être dépassés (cadre insuffisant, difficultés régle-mentaires…), de raisons politiques liées aux spécificités du pouvoir local (coalition de partis aux positions différentes, divergences de vues entre communes appartenant à une même zone…), voire même d’oppositions plus idéologiques faisant écho aux critiques généralement adressées aux SAC ? En effet, plusieurs observateurs, principalement issus du monde académique et associatif, ont très largement critiqué le dispositif des SAC au regard, entre autres, de l’extension du filet répressif qu’il implique, du principe de séparation des pouvoirs auquel il porterait atteinte ou des risques d’intrumentalisation à des fins électorales ou strictement bud-gétaires qu’il présente. Ces critiques ont d’ailleurs alimenté un recours qui déboucha sur un arrêt de la Cour constitutionnelle (23 avril 2015, n° 44/2015) qui valida la loi de 2013.

Enfin, il s’agit de noter, sans nécessairement la surinvestir, la relative dis-parité (sous-)régionale qui semble présider à la mise en œuvre de la der-nière loi SAC. Ainsi, entre la situation bruxelloise (100% des communes utilisent les SAC) et celles liégeoise ou limbourgeoise (entre 70 et 80% des communes), le taux de « succès » de la loi de 2013 apparaît contras-té. Ce constraste peut-il être correlé avec certaines caractéristiques po-litiques, socio-économiques, voire culturelles des territoires concernés ? Procède-t-il à l’inverse du hasard ? Quelles conclusions en tirer le cas échéant sur les sensibilités sécuritaires différentes d’un territoire à un autre ?

Telles seront, entre autres, les principales questions qui seront au menu de cette table ronde.

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TABLE RONDE 2Entre localisation et uniformisation : où se situe l’harmonie des SAC ?

Jacques de la Palisse ne l’aurait mieux dit : les sanctions administra-tives communales sont... communales : ce sont les communes qui éta-blissent les dispositions réglementaires sanctionnées par les SAC (et généralement regroupées au sein d’un règlement de police pouvant inclure des infractions mixtes) et ce sont elles qui désignent et/ou re-crutent les agents constateurs et les fonctionnaires sanctionnateurs. Cela aboutit inévitablement à constater des usages très différents, que ce soit au niveau de la détermination des infractions et des sanctions (dans les limites prévues par la loi) ou au niveau de leurs poursuites effectives. De telles différences n’ont d’ailleurs pas manqué d’être stig-matisées par les observateurs critiques qui y voient l’expression into-lérable d’un certain arbitraire local débouchant sur une insécurité juri-dique dans le chef des administrés. Certes, mais précisément, l’un des enjeux centraux dans les SAC consiste à fournir un cadre relativement plastique pouvant être modélisé selon les spécificités, réelles ou re-vendiquées, que présentent les communes belges. Et effectivement, l’on peut a priori estimer que les besoins sécuritaires d’une commune rurale homogène diffèrent de ceux rencontrés par un centre urbain multi-culturel et densément peuplé. Tel fut d’ailleurs l’un des postu-lats, discutables, ayant animé le discours des ministres de l’Intérieur successifs : le niveau communal serait le plus pertinent s’agissant de fixer les normes du « vivre-ensemble » et de définir corrélativement les comportements qui y portent atteinte. Les incivilités seraient donc une problématique essentiellement locale.

Mais au-delà de la critique de principe, d’autres difficultés surgissent dans le chef même des acteurs principalement concernés par la mise

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en œuvre des SAC. Ainsi, la situation, fréquente, d’une zone de police pluri-communale dont les communes ont chacune des règlement de police différents, génère un certain nombre de difficultés dans le chef des agents constateurs et sanctionnateurs qui doivent jongler avec plusieurs normes locales selon la zone de leur intervention. Il semble qu’une bonne partie des fonctionnaires sanctionnateurs communaux ne soient eux-mêmes pas favorables à cette situation, dont ils sou-lignent souvent l’absurdité. Çà et là, des initiatives d’harmonisation su-pra-locale se font jour. À Bruxelles, c’est un groupe de fonctionnaires sanctionnateurs qui travaille à l’élaboration d’un règlement qui pourrait être harmonisé au niveau régional mais dont le destin n’est pas certain. À Bruxelles toujours, un nouvel organisme public, Bruxelles Prévention & Sécurité, créé en 2015, a pour mission explicite de réfléchir à une telle harmonisation. Plusieurs provinces militent ardemment, et parfois avec succès, pour que leurs communes délèguent la prise de sanction dans les mains d’un fonctionnaire provincial en vue d’uniformiser la jurisprudence SAC de cette province. Enfin, dans les zones de police pluri-communales, il n’est pas rare de voir émerger et aboutir des pro-jets d’uniformisation des règlements de police communaux… Avec au final cette question de principe : l’harmonisation des SAC nuira-t-elle à leur harmonie au niveau local ? Quels sont les acteurs qui militent pour l’un des termes de l’alternative ? Avec quels résultats ? Quelles formes juridiques prennent ces initiatives d’harmonisation ? Sur quoi exacte-ment portent-elles (les règlements, la jurisprudence) ?


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TABLE RONDE 3La police et les SAC : nouvel outil, nouveau rôle ?

Bon gré mal gré, la police locale est un acteur essentiel des sanctions administratives communales. Les policiers sont en effet compétents pour constater les infractions aux règlements et ordonnances com-munaux et restent incontournables en ce qui concerne les infractions mixtes. Le rapport de la police aux SAC est cependant complexe et paradoxal. D’un côté, on a prêté à la police un certain intérêt pour les SAC : depuis le départ et la loi de 1999, le dispositif est présenté comme un remède à la « démoralisation » supposée des policiers face à une situation antérieure où leurs procès-verbaux étaient systématiquement classés sans suite par le parquet. Les fonctionnaires sanctionnateurs expliquent souvent qu’ils veillent à garantir l’effectivité du suivi des dos-siers (par exemple en communiquant régulièrement à la police des sta-tistiques) : montrer que les dossiers aboutissent semble être essentiel pour « valoriser » le travail policier et en réaffirmer l’utilité, pour rassurer ou motiver les troupes. En assurant l’effectivité des poursuites (quitte à ce qu’elles soient administratives) – et parfois en facilitant la procédure d’encodage des procès verbaux – on donne aux policiers un outil de ré-pression crédible et potentiellement utile dans la prise en charge des si-tuations auxquelles ils font face et/ou pour l’imposition de leur autorité.

De l’autre côté, « motiver » les policiers à travers les SAC revient à ne pas agir que sur la suite donnée aux dossiers : le dispositif a en fait pour fonction d’inciter à la verbalisation d’infractions légères qui auraient pu, auparavant, faire l’objet d’un règlement à l’amiable ou être tout simple-ment ignorées par les policiers. Les SAC sont donc susceptibles de changer le rapport des policiers à la constatation d’infractions et à l’en-quête, ainsi que les rapports entre la police locale et la commune. Peut-on soutenir que les SAC déplacent les policiers, les détournent de leur

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course habituelle, les mobilisent aux fins d’un projet de lutte contre les « incivilités » et/ou les petites infractions qui préoccupent davantage le pouvoir politique (ministère de l’Intérieur et commune) ? Ce projet peut, du reste, être accueilli de manière contrastée par les chefs policiers et par les policiers de terrain, qui ne partagent d’ailleurs pas nécessaire-ment le même point de vue sur la question : parmi les seconds, il n’est pas certain que tous soient convaincus que rédiger un procès-verbal pour une incivilité mineure corresponde au noyau dur de leur fonction policière…

Mais ce n’est pas tout : depuis 2004, la compétence de constatation des infractions administratives (non-mixtes) est partagée avec d’autres agents constatateurs communaux que la commune peut désigner (il s’agit souvent de gardiens de la paix constatateurs employés par le ser-vice de Prévention ou d’agents des services Propreté, Environnement, Horeca, Travaux publics, etc.). Il semble que dans la plupart des cas, ces agents se juxtaposent simplement au cadre policier, mais il arrive qu’il y ait une division du travail tacite ou faisant l’objet d’un accord ex-plicite entre ces différents agents. Certains acteurs évoquent d’ailleurs les conflits qui peuvent exister entre policiers et agents constatateurs quant à la répartition des tâches : qui est compétent (ou qui devrait l’être) pour constater telle ou telle infraction ? De telles controverses peuvent amener les policiers à (re)définir leur propre rôle et, partant, leur positionnement au milieu d’autres acteurs locaux dans la mise en œuvre d’une politique de sécurité locale. Avec, au final, cette question : à travers les nombreuses questions pratiques que posent les SAC à la police, n’est-ce pas l’identité même de l’acteur policier et de ses inté-rêts spécifiques qui se trouvent en jeu ?


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TABLE RONDE 4Le glissement de la justice à l’administration : (ne pas) déjudiciariser pour quoi faire ?

Les SAC matérialisent un déplacement de certaines matières du res-sort de l’institution judiciaire vers celui de l’administration. Ce sont sans doute les « infractions mixtes » qui manifestent ce déplacement de la manière la plus nette : on prévoit en effet la possibilité que des délits soient sanctionnés administrativement alors qu’ils constituent encore des infractions pénales. Ainsi, la matière des SAC s’est élargie à des infractions de plus en plus sérieuses (la loi du 24 juin 2013 prévoit par exemple la possibilité d’un traitement administratif des coups et bles-sures volontaires). Certains acteurs s’inquiètent au sujet de la logique à laquelle répondent ces glissements. En effet, on peut soit considé-rer que les SAC permettent aux communes de donner une réponse à des problèmes relatifs à l’ordre public au sens large, et qui sont donc supposés intéresser les communes, soit envisager les SAC comme permettant à la justice de se délester d’une série d’infractions qui ne l’intéressent plus ou qu’elle n’est plus en mesure de traiter, mais qui ne s’inscrivent pas nécessairement a priori dans les préoccupations des acteurs communaux. Et entre ces deux pôles, quelle philosophie prévaut de fait ?

Cette question en ouvre d’autres telle une cascade : le législateur prévoit une liste d’infractions pénales qui peuvent faire l’objet de SAC plutôt que d’une sanction pénale, liste qui est susceptible de s’allonger à l’avenir et dont il faudra guetter les évolutions; mais cette liste n’est qu’une poten-tialité, qui ne se réalise qu’à condition que les communes intègrent ces infractions dans leur règlement général de police, ce qu’elles font à des degrés très différents. Ainsi, dans certaines communes et en caricatu-rant à peine le propos, on a estimé que « ce n’est pas le job de la com-

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mune de traiter telle ou telle infraction », tandis que dans d’autres com-munes, « on a pris tout ce qu’on pouvait prendre ». Enfin, les protocoles d’accord entre communes et parquets constituent une autre variable. Dans certains arrondissements judiciaires, la décision de ne plus traiter certaines infractions est prise de manière unilatérale par le parquet, à charge pour les communes de reprendre ces infractions ou d’assumer (devant les électeurs) qu’elles ne fassent plus l’objet de poursuites et ce en rupture avec l’objectif de lutte contre l’impunité pourtant présenté comme décisif. Dans d’autres, la répartition du travail est négociée; mais le parquet tient à conserver certaines infractions dans son giron malgré les demandes des communes, qui estiment pourtant devoir les garder dans leur giron (l’exemple des emplacements de stationnement pour personnes handicapées). Ces arrangements compliqués peuvent répondre à différentes préoccupations cumulées : la capacité des ser-vices à faire face à l’afflux de dossiers; des formes de pression à agir ou à ne pas agir en telle ou telle matière; ou encore la plus-value que les acteurs estiment représenter : la justice pénale comme acteur indé-pendant, disposant d’une légitimité instituée, qui a une autorité sur les services de police ou la commune comme lieu de proximité, comme lieu de préoccupation pour la « qualité de vie » des riverains, comme lieu de politiques localisées, etc. Les options choisies ne sont pas sans incidence quant aux modalités d’enquête, quant à la procédure qui sera à appliquer, quant à la place de la victime, quant à la certitude de la répression ou encore quant aux mesures sanctionnelles ou alternatives qui pourront être prises. Quelle est la place de ces enjeux dans les dé-cisions prises par les différentes parties ?


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Les journées d’étude du Centre d’Etudes sur la Police · belges se sont dotées d’un règlement appliquant la loi de 2013 sur les sanctions administratives communales. Malgré